O REDESENHO DOS INSTRUMENTOS URBANSTICOS E A

EQUAO (IM)POSSVEL DA GARANTIA DE RENTABILIDADE DA

TERRA E DO DIREITO CIDADE NOS PROJETOS URBANOS

Paula Freire Santoro

FAUUSP
paulafsantoro@gmail.com

Este texto dialoga com argumentos apresentados em um debate sobre

financiamento e modernizao das cidades, ocorrido em 27 de setembro de 2013, no qual
estiveram presentes o Prefeito de So Paulo Fernando Haddad entre outros ilustres presidentes
de banco, secretrios de desenvolvimento econmico e empresrios (ver Lazzarini, 2014). No
debate, desenha-se a possibilidade de se fazer boas cidades com as novidades do
financiamento urbano, esquecendo-se de apontar o seu maior desafio: possvel equacionar
uma alta rentabilidade da terra com a garantia de direitos?

1. Reorganizao do papel do Estado na transformao urbana dos anos

1990: desregulao e privatizao
Desde os anos 1990 vem se construindo uma reorganizao do papel do Estado na
transformao urbana. O contexto foi o da eroso da base econmica e fiscal das cidades e a
retirada do Estado do papel de financiador imediato do desenvolvimento urbano, processo
associado ao forte estmulo s polticas de desregulao, privatizao e liberao dos
mercados. Essas mudanas estruturam o que Harvey (1989) chama de empresarialismo, que
seria uma assimilao, em maior ou menor grau, da diminuio da presena do Estado na
gesto e construo do urbano, substituda pela frmula parcerias pblico-privadas (PPPs).
Em tese e, em contextos de alta regulao, ganharia destaque seu papel de Estado regulador
em prol da garantia do interesse pblico, o que no tem acontecido na prtica, no Brasil.
Essa reorganizao do papel do Estado traduziu-se em mudanas na estruturao
financeira dos planos e projetos urbanos e no desenho de novos instrumentos urbansticos que
viabilizassem diferentes modelos de PPPs. As reaes a essas dinmicas de valorizao da
terra impostas pela lgica da maior rentabilidade resultaram em novos e urgentes conflitos
urbanos pelo direito cidade.

2. A diversificao das fontes de recursos disponveis para financiar o

desenvolvimento urbano
O fortalecimento do papel da terra como mercadoria intensificou-se nos anos
2000 em algumas direes, todas pautadas pela imposio da lgica de rentabilidade do
mercado de capitais aos projetos urbanos. Esta provocou srias consequncias para a
2

produo do territrio, induzindo a concentrao de renda e a valorizao da terra,

restringindo o espao para formas e usos pouco ou no rentveis associados garantia de
direitos.
A primeira dessas direes diz respeito diversificao das fontes de recursos
disponveis para financiar o desenvolvimento urbano antes centradas na utilizao dos
recursos paraestatais regulados, o das poupanas e o do fundo garantidor (Fundo de Garantia
do Tempo de Servio FGTS) , que se expandiram de forma a abarcar recursos obtidos
no mbito financeiro e ao mesmo tempo reorganizaram o uso dos recursos dos fundos
pblicos e institucionais ampliando a possibilidade de utiliz-los, cada vez mais, na esfera
financeira.
A criao do Sistema Financeiro Imobilirio (SFI), em 1997, permitiu a
participao de instituies financeiras nas operaes de financiamentos de imveis,
oferecendo como vantagens ao investidor a garantia da alienao fiduciria, cujo risco
menor no caso de inadimplncia dos compradores. O SFI pode captar de investidores
institucionais, como fundos de penso1 e bancos de investimento, e tambm do mercado
secundrio de recebveis imobilirios (Royer, 2014).
Novamente, o contexto internacional apontava para a necessidade da adoo de
sistemas mais flexveis, que permitissem que os investidores institucionais fundos de penso
e seguradoras pudessem se interessar mais pelo mercado imobilirio. Este, por sua vez, ao
se aproximar do mercado de capitais, ampliaria sua fonte de recursos, de forma eficiente, e,
consequentemente, a oferta de imveis via financiamento classe mdia e mais alta,
garantindo maior rentabilidade.
As vantagens oferecidas ao investidor do mercado financeiro estiveram apoiadas
em uma mudana normativa jurdica: a criao da figura da alienao fiduciria (1997) como
garantia, que permitira: (i) risco menor no caso de inadimplncia dos compradores, pois os
imveis comprados via SFI no tem como garantia o prprio imvel hipotecado, mas sim a
alienao fiduciria, que significa que o agente financeiro pode retomar o imvel mais
rapidamente, aps 90 dias em atraso j considerada inadimplncia, pois o imvel continua
pertencendo ao banco at a quitao da dvida; (ii) maior segurana aos bancos, permitindo o
maior acesso de investidores do mercado financeiro.

Estes fundos esto geralmente ligados a empresas estatais, como a CAIXA (Funcef), Banco do Brasil

(Previ), Petrobrs (Petro), entre outros.

A fonte de recurso para o Sistema Financeiro Imobilirio ampliada, portanto no

tem fontes de recurso pr-definidas e os recursos para o financiamento podem ser captados
entre investidores institucionais, como o caso de fundos de penso e bancos de
investimento.
Os recursos captados esto baseados tambm neste mercado secundrio de
recebveis imobilirios, alm do financiamento imobilirio em si. O financiamento de um
imvel se d atravs de um banco, ou incorporadora, ou construtora, que financia aos
compradores. A soma das prestaes dos muturios a serem pagas para os bancos so os
recebveis imobilirios. As securitizadoras compram dos bancos esses certificados de
recebveis imobilirios (CRIs)

com preo abaixo do valor de mercado e oferecem aos

investidores, em um processo conhecido como securitizao imobiliria. a converso de um

emprstimo em ativo a ser vendido aos investidores.
H, portanto, uma aproximao na relao do mercado imobilirio com o mercado
de ttulos, que no simples, uma vez que o mercado de securitizao mistura seus ativos
dos quais o imobilirio um deles em um pacote onde no clara a origem de cada ttulo,
para garantir a rentabilidade deste pacote, traduzida por um bom fluxo de caixa, qualidade dos
recebveis, diversificao de ttulos, facilidade de comercializao, entre outros (Royer,
2014).
Sua lgica de ganhos impe que o mercado imobilirio seja atraente ao mercado
investidor, e que tenha rentabilidade acima ou equivalente a outros investimentos no mercado
financeiro. O interesse do mercado investidor ser proporcional expectativa de valorizao
da terra onde esto os imveis negociados ou exiguidade dos riscos da operao, etc. Assim,
afasta-se da garantia dos direitos e de usos pouco ou nada rentveis que no se instalam em
contextos de preos da terra altos.
No entanto, segundo Royer (2014) o modelo brasileiro ainda simples, e os
recursos obtidos com a emisso primria de recebveis imobilirios tm correspondido,
basicamente, a ttulos de financiamento de edificaes comerciais, mais rentveis que os
habitacionais, que constituem uma segunda direo da intensificao da terra como
mercadoria: a da transformao de edifcios comerciais e de servios em ativos financeiros
(Fix, 2009) ou fundos de investimento imobilirio compostos pela diviso de cotas
negociveis na Bolsa de Valores, captando recursos como substituio ao crdito para a
produo de edifcios comerciais, geralmente junto aos fundos de penso.
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A lgica financeira induz aos usos comerciais mais rentveis, uma vez que esta
est ligada rentabilidade da atividade desenvolvida no territrio o investimento em
shoppings centers o maior exemplo disso ou produo de imveis em reas j
valorizadas ou cuja rentabilidade pode ser aumentada pela localizao. Novamente distanciase da implantao de usos pouco rentveis, geralmente de interesse pblico, que podem
diminuir a valorizao ao se implantarem.
A reorganizao dos fundos pblicos, agora voltados para o mercado de capitais,
foi acompanhada por transformaes nos mesmos, ampliando os tipos de negcios permitidos
de maneira a incluir a possibilidade de investirem em certificados recebveis imobilirios, e de
financiarem estudos tcnicos para estruturao de modelos de parceria entre setor pblico e
setor privado, etc. Assim, um sistema alimentou o outro; e o fundo pblico aparece como
condio indispensvel para a formao dos mercados e a acumulao de capital sempre teve
a atividade estatal como alavanca (Royer, 2014).
Atualmente os fundos de penso so acusados por seus aposentados de
realizarem investimentos de baixa rentabilidade para atender a interesses do governo federal,
lesando o patrimnio, o governo federal tem recorrido ao capital desses fundos para tapar
buraco de empresrios privados que tm desistido de investimentos patrocinados pelo
governo, seja pelo grau de risco ou por consider-los de rentabilidade duvidosa (Sueli
Caldas, O Estado de S. Paulo, 1/6/2014, p. B2)2.
A matria mostra a necessidade de que estes fundos pblicos tenham rentabilidade
alta para que os privados se associem a eles, distanciando-os da misso de realizar
investimentos de baixa rentabilidade, como os de interesse pblico. E, ainda, que sero os
fundos pblicos que iro cobrir o desinteresse dos privados, ou seja, o lastro dos
investimentos pblico.
Ou ainda, muitos destes fundos se associam a projetos de governo para
compensar o investidor privado e melhorar o preo pago em leiles pblicos. Ao invs de
direcionar fundos pblicos para projetos de maior impacto social, os governos tm preferido
associar os fundos a muitos projetos que, em princpio, poderiam ser financiados com fontes
privadas. E depois, passar sociedade a impresso de que os leiles foram um sucesso
(Lazzarini, 2011).

Disponvel em http://digital.estadao.com.br/download/pdf/2014/06/01/b2.pdf, acesso 01/06/14.

Uma outra direo da ampliao do papel da terra como mercadoria deu-se

quando algumas empresas construtoras e incorporadoras abriram seu capital na Bolsa de
Valores (2005), permitindo o acesso a recursos de longo prazo e o aumento de recursos que
articularam a entrada dessas empresas no segmento econmico (Shimbo, 2009; Rufino, 2012).
No entanto, esta produo imobiliria ocorreu segundo a racional dos preos da terra os
empreendimentos so construdos, em sua maioria, nas reas mais distantes ou menos
infraestruturadas das cidades, por serem mais baratas e sob a lgica da propriedade privada:
acessam o financiamento apenas as famlias que podem pagar.

3. O redesenho dos instrumentos urbansticos em prol do mercado

Outra forma de intensificao do empresarialismo o redesenho de
instrumentos urbansticos que procuram diminuir riscos associados gesto pblica dos
planos e projetos urbanos e possibilitar a gesto privada da transformao urbana, incluindo
aes essencialmente pblicas, como as de desapropriao de terras. Assim, novos
instrumentos para a transformao urbana foram concebidos sob o manto da lgica financeira
que migrou das operaes urbanas s novas formas de parcerias pblico-privadas.
A trade desregulao, privatizao e liberao dos mercados encontrou lugar no
desenvolvimento de grandes projetos urbanos, nos quais o Estado sai de cena como produtor
e, em tese, assume o papel de regulador do espao urbano, recuperando a valorizao para o
financiamento da transformao urbana garantindo os interesses pblicos. Na prtica, os
instrumentos dos grandes projetos urbanos tornam-se uma instncia permanente de exceo
ao zoneamento, com garantia de rentabilidade a longo prazo e obras que tm revalorizado os
terrenos e se distanciado das necessidades pblicas a produo de habitao de interesse
social, por exemplo, residual e no garante a permanncia da populao na rea. E o poder
pblico tem assumido seu papel regulador em prol do mercado e no em prol da garantia dos
interesses pblicos, atravs de regulao que permita a obteno de terras e recursos para
estes obtidos a partir do desenvolvimento urbano. Age, portanto, segundo a lgica da
rentabilidade da terra.
O principal instrumento at hoje utilizado, as Operaes Urbanas Consorciadas
(OUCs), tem servido para flexibilizar as regras de uso e ocupao do solo mediante
pagamento de contrapartida, prescindindo-se de um projeto urbano. Para construir, paga-se a
diferena entre o coeficiente de aproveitamento bsico e o mximo permitido, e pela mudana
6

de uso menos rentvel para outro mais. Esses recursos vo para o fundo e devem ser
investidos na implantao das obras previstas, geralmente virias. Ainda que se preveja algum
outro tipo investimento, estudo recente apontou que os gastos com produo de habitao de
interesse social nestas reas em So Paulo no superou 8% dos recursos obtidos e em algumas
operaes, nenhum gasto foi feito (Santoro e Macedo, 2014).
Em uma espcie de reao aos baixos recursos obtidos com contrapartidas foram
concebidos os Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPACs), que podem ser
negociados em leiles realizados na Bolsa de Valores, captando valores melhores (estima-se
que at em trs vezes ou mais, em valores de 2013). Alm disso, os Certificados permitiriam
separar a contrapartida econmica do empreendimento que lhe deu origem, atravs da
antecipao do recurso aos cofres pblicos, evitando os desembolsos prvios to frequentes
nos planos e projetos urbanos. O CEPAC, portanto, uma boa forma de antecipar o valor
futuro da terra (Sandroni, 2013).
As garantias da Operao esto vinculadas s expectativas associadas ao fato das
reas serem uma zona de exceo permanente s regras urbansticas no possuem prazo
para terminarem as obras ou as construes se efetivarem , negociadas geralmente a favor do
aumento da rentabilidade imobiliria na rea e autorizadas pela Comisso de Valores
Imobilirios, novamente distanciando-se dos usos pouco rentveis e de interesse pblico.
A Operao Urbana Faria Lima, por exemplo, terminou as obras previstas em lei,
ainda possui recursos no Fundo, ainda pode emitir CEPACs e no possui todos vinculados
construes aprovadas, trazendo tona o fato de uma Operao no ter prazo para terminar a
transformao urbana, nem procedimentos associados este trmino. Uma vez que os ativos
no se materializaram em construes aprovadas, no podem ser desvalorizados,
transformando-a em uma Operao sem fim, para a qual a Prefeitura discute atualmente
incorporar novas obras, desenhando o novo padro do instrumento: fornecedor de recursos
para as obras previstas para a cidade. Divide-se o territrio em reas rentveis e reas no
rentveis, mantendo a velha lgica de produo de um urbano segregado, mas agora um
alimentado pelo outro em termos de recursos financeiros.
Um outro instrumento a Concesso Urbanstica, que permite delegar a uma
empresa privada o exerccio de uma funo pblica, ou seja, a gesto de uma operao
urbana; por meio dessa, o agente privado incumbido pelo poder pblico da execuo
operaes urbanas ser remunerado e obter o retorno de seu investimento mediante a
explorao da obra, tomada no seu conjunto, por meio da venda ou do aluguel de lotes de
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terrenos ou de edificaes (Lomar, 2001 apud Souza, 2011). Cada convnio entre poder
pblico e privado deve ser feito atravs de uma Sociedade de Propsito Especfico (SPE)
especialmente constituda pelos vencedores para levar adiante o objeto da licitao que
escolhe o agente privado.
H uma construo jurdica feita para a Concesso Urbanstica que muito
questionada, pois institui a substituio do poder pblico pelo privado em funes tidas como
essencialmente de interesse pblico, como contratao de obras, que feitas pelo privado
podem acontecer sem licitao, e desapropriaes. Para os investidores, alm de diminuir
riscos e tempo, aumentando a rentabilidade, essa construo ainda possibilitaria uma gesto
gil, capaz de se adaptar s oportunidades de negcios, pois a desapropriao tida como
risco pelos mesmos (ver debate publicado por Lazzarini, 2014).
No entanto, nada garante que privatizar o processo de desapropriao
diminuir prazos e valores, especialmente porque essa construo jurdica deve culminar em
questionamentos judiciais, adiando o processo de transformao urbana, alm de no
responder bem a uma possvel falncia da sociedade criada. O que justifica a transferncia da
desapropriao para o privado seria o fato de que, com o trmino do prazo da concesso as
propriedades seriam incorporadas ao patrimnio pblico. No entanto, recentes matrias de
jornal contam que h processos que investigam irregularidades nas desapropriaes feitas pelo
Metr em So Paulo, uma vez que a empresa pagou as indenizaes referentes s
desapropriaes feitas pelo privado e que os processos de desapropriao foram desfavorveis
ao poder pblico, comprometendo gastos pblicos. Argumentam que h, portanto, vcios de
origem, uma vez que as normas eu verso sobre concesses e permisses pblicas (Lei
Federal 8.987/95 e Lei Estadual 7.835/92) determinam que, no caso do poder concedente
delegar as desapropriaes concessionria, a iniciativa privada que deve fazer o
pagamento, com recursos prprios3.
Ainda, as avaliaes de imveis em processo de desapropriao investigadas por
Almeida (2014) apontam para a necessria articulao dos instrumentos de recuperao de
mais-valia fundiria em projetos urbanos que necessitam de desapropriaes, de tal modo que
consigam absorver a valorizao da terra frequentemente incorporada s indenizaes. A
transferncia ao privado no d garantia alguma nesta direo.
3

Disponvel em http://noticias.r7.com/sao-paulo/mp-abre-inquerito-para-investigar-contrato-da-

linha-6-laranja-do-metro-15092014,

acesso

06/12/2014.

Ou

ainda,

disponvel

em

http://diariodacptm.blogspot.com.br/2014/09/ministerio-publico-investiga-contrato.html, acesso 06/12/2014.

Um argumento a favor da desapropriao em geral est articulado possibilidade

deste instrumento, por ser uma forma originria de aquisio de imvel, resolver problemas
de documentao e regularizao de imveis. Assim, vence resistncias e ganha interesse dos
mercado vido por reas centrais cujo processo de regularizao tomaria muito tempo,
viabilizando novas frentes de expanso do mercado, segundo concepes harverianas.
Atualmente ficou mais evidente outra proposta de instrumentos urbansticos
disponibilizados pelo Plano Diretor de So Paulo recm aprovado e j esboados na Operao
Urbana Porto Maravilha, no Rio de Janeiro: a possibilidade de os recursos da gesto da
Operao Urbana constiturem um fundo de investimento imobilirio. Este, alm de
viabilizar as desapropriaes, realizar as incorporaes imobilirias, instalar a infraestrutura e
fazer os servios pblicos, poderia obter rentabilidade a partir da gesto de empreendimentos
que compem o projeto urbano, cujo retorno do capital se desse, por exemplo, com o aluguel
pago por um shopping center, ou pela venda das cotas do fundo. Esta proposta diferente do
fundo de uma OUC, que no envolve a rentabilidade obtida com a atividade desenvolvida no
territrio. Consistiria, portanto, em uma expanso da ideia de usar como fundos imobilirios
os edifcios, usando em lugar deles grandes reas urbanas.
Novamente nesta figura a rentabilidade da terra fica com os fundos e a gesto do
espao pblico d-se novamente segundo a lgica da maior valorizao fundiria, sem
regulaes que venham a garantir os interesses pblicos. Um dos fundos imobilirios que
constituem o Porto Maravilha, composto inteiramente por cotas de propriedade do FGTS, o
melhor exemplo desse processo, por ser concebido para abrigar vrias SPEs de cunho
especulativo-comercial, alm de hotis, shoppings, flats, como mostra o site da Caixa.
A PPP da Habitao em So Paulo um outro modelo que pretende conceder
administrativamente para privados, organizados nos termos de uma SPE, a implantao de
14.124 unidades de Habitao de Interesse Social (HIS) e de Mercado Popular (HMP) na
regio central de So Paulo, alm de exigir dos mesmos a prestao de servios, como
trabalho tcnico e social pr e ps-ocupao das moradias, alm de apoio gesto
condominial, gesto da carteira de muturios e manuteno predial, por 20 anos. a
concesso de servios que permite a incluso do projeto de transformao urbana. As
desapropriaes viabilizaro tambm o negcio comercial, uma vez que os permetros contm
alta rentabilidade comercial (como o Brs e o Pari), novamente servindo como ferramenta de
frente de expanso do mercado imobilirio, para produo dos mais diversos usos (Santoro,
2014; Itikawa, 2014).
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Se parece que os instrumentos urbansticos que exigem a valorizao da terra e

permitem sua captura so a nica opo ao financiamento do desenvolvimento urbano, uma
vez que estes chegaram para equacionar a falta de recursos a partir de operaes privadas, o
que fazer quando se constata que esse financiamento tem sido essencialmente pblico?
Ainda: a concepo e a instalao desses processos passam pela construo de
instituies pblicas voltadas para o mercado, envolvendo na concepo do espao urbano
os operadores do direito e da economia. No h abertura para participao social, processos
democrticos e transparncia da informao, nem possibilidade de monitoramento das
decises que ocorrem fora da esfera pblica. Essa especializao cria obstculos ao
enfrentamento da corrupo nos atos de fiscalizao e gesto pblicas desses instrumentos e
recursos.

4. Luta por regulao + luta por direitos versus lgica da rentabilidade

A intensificao da reorganizao do papel do Estado resultou em reaes
pblicas aos processos de reestruturao urbana que pretendem implantar a lgica da
rentabilidade acima dos direitos. Estas podem ser organizadas, no mnimo, a partir de duas
ordens.
Uma delas, expressa a partir da crtica aos grandes projetos urbanos sua
lgica de financiamento e gesto e a ausncia de projeto urbano, de polticas de redistribuio
de renda, incluso social e construo democrtica. Esta divide-se em crticas mais cidas,
que apontam a total impossibilidade de utilizao dos instrumentos anteriormente descritos.
Para compreend-la, faz-se necessrio revisitar os inmeros autores crticos s operaes
urbanas ou lgica dos grandes projetos urbanos, centrados na especulao imobiliria em
oposio finalidade social; na criao de tecidos homogneos e exclusivos, ingredientes
bsicos para apropriao da renda da terra; na aposta na lgica da valorizao, legitimando
obras que no so do interesse geral da cidade; e na expanso das bases de circulao do
capital financeiro no territrio, abrindo novas fronteiras urbanas voltadas para a valorizao
da terra como ativo, entre outros pontos (Arantes, 2000).
Mas h outras crticas mais brandas ou pragmticas, tm trabalhado propostas de
regulao que venham a resistir lgica financeira e promover a garantia de direitos. Estas se
deram, por exemplo, nos debates do Plano Diretor de So Paulo com a incluso de regulao
sobre as operaes urbanas como a possibilidade de delimitao de permetro expandido
10

que contemplem necessidades pblicas ou mesmo a obrigatoriedade de utilizar 25% dos

recursos na compra de imveis para produo de HIS ; ou ainda, com a concepo de
instrumentos como a Cota de Solidariedade, estabelece que a cada novo grande
empreendimento, plano ou projeto urbano, sejam produzidas habitaes de interesse social
pelo empreendedor, ou doados terrenos ou recursos para o poder pblico produzir HIS (ver
crticas em Whitaker, 2014).
Estas resistncias tm sido expressadas pela sinalizao de que necessrio ter
regulao, atravs de polticas inclusivas, ou seja, reserva de terras e de recursos para usos
pblicos que priorizem habitao de interesse social, equipamentos pblicos e mobilidade
em transporte coletivo ou no motorizados obtidos por meio dos processos de aprovao e
licenciamento de empreendimentos, projetos ou planos urbanos. H, portanto, uma agenda em
prol da regulao da ao do mercado e da necessidade de compartilhar no apenas os custos,
mas os benefcios do processo de transformao urbana.
Esta forma de resistncia v a possibilidade da regulao do mercado em prol do
interesse pblico e enxergam que a regulao do mercado pode ajudar a contornar as
deficincias do mesmo. No entanto, o contexto brasileiro de pouca ou nenhuma tradio na
regulao dos mercados (vide Santoro, 2012, que trata da flexibilizao da expanso urbana).
Inclusive o cenrio o oposto. Mais atualmente, o caso da Operao Urbana Porto Maravilha
fez aflorar as idiossincrasias das parcerias pblico-privadas, uma vez que se d sobre terreno
pblico, com um banco pblico comprando os CEPACs, construindo uma lgica perversa na
qual os custos so pblicos e os benefcios privados. A questo : se as terras e os recursos
so pblicos, porque que a operao imobiliria e a rentabilidade associada esta, deve ficar
na mo dos privados? Por que fazer PPP?
Isso sem falar na fragilidade do desenho urbano das Operaes. A prpria lgica
financeira dificulta o urbanismo que parcela, abre ruas, doa reas pblicas, constri habitao
de interesse social, o que poderia ser exigido atravs da regulao da transformao urbana.
Mas a figura do condomnio onde grandes reas so privadas e no h regras que exigem
percentuais de terra e de usos pblicos que estrutura as cotas dos fundos, substituindo a
construo de espaos pblicos pelo privado.
Tampouco h anlise de seu impacto urbano e propostas de medidas
mitigadoras ou compensatrias. Em So Paulo, por exemplo, os grandes empreendimentos
em Operaes Urbanas at recentemente estiveram isentos da apresentao de Estudo de
Impacto de Vizinhana, deixando que a cidade arcasse com suas externalidades negativas.
11

Transfere-se para o setor pblico o nus total da infraestrutura que d suporte flexibilizao
das regras de zoneamento dentro do permetro. H que se rever esta regulao prflexibilizao e no pr-interesse pblico.
Uma segunda ordem deriva de uma postura de resistncia total, expressa na
resistncia popular a remoes e desapropriaes, na crtica falta de gesto participativa e
nas mobilizaes e manifestaes de insurgncia e rebeldia contra grandes projetos urbanos e
megaeventos esportivos, promovendo ocupaes de terras e de espaos pblicos. Essas
resistncias colaboraram para que a lgica da rentabilidade no se implantasse de fato ou no
se implantasse na escala e com a facilidade pretendida.
Uma forma de resistncia se d na luta contra as remoes. Os assentamentos
precrios nas reas de reestruturao urbana, geralmente mais centrais e valorizadas,
comumente so removidos, relocados ou indenizados, como mostram os casos de So Paulo,
sem que se eliminem as ameaas permanncia da populao na mesma rea. Uma ameaa
mais literal a da remoo para obra pblica exigida para a transformao urbana, feita pelo
poder pblico; ou mesmo da remoo pelo privado, como no caso de um conjunto de
empresas que calculou os ganhos com a elevao do preo dos seus imveis em decorrncia
da sada da favela vizinha, o que os levou a pagar para que os ocupantes sassem de l. O
Observatrio das Remoes da FAUUSP mostrou que estas envolveram 486 ocupaes
precrias, considerando apenas algumas obras previstas em 2013 para So Paulo4.
Outra ameaa de expulso d-se atravs das polticas habitacionais que propem
remoo das reas ocupadas precariamente com posterior relocao com uma soluo
habitacional financiada na mesma rea ou no permetro de uma Operao Urbana. Isso
porque, ao se estruturarem sobre a capacidade de pagamento das famlias para sua
permanncia na rea, as polticas apresentadas no garantem que isto acontea: no cabem
todos, nem todos podem pagar, e os que podem e entram no financiamento seguem sendo
pressionados para vender e obter a rentabilidade relativa a uma boa localizao, e rumar
novamente para os espaos perifricos, mais baratos, reforando o velho modelo centroperiferia. A lgica da propriedade privada, que atende quem pode pagar, distancia-se da
lgica das necessidades habitacionais, ainda que diminua algumas unidades da conta final
(Santoro e Macedo, 2014).

Ver <http://observatorioderemocoes.blogspot.com.br/>, acesso 06/12/2014.

12

Mais do que produzir novas moradias, preciso articul-las a outras formas de

propriedade e polticas como banco de imveis pblicos, locao social , que permitam
que os padres urbanos e construtivos sejam timos tambm em uma poltica que enfoque os
mais vulnerveis, no as faixas de rendas que podem pagar. As parcerias pblico-privadas
parecem piorar essa articulao e contribuir com a seleo dos que podem pagar, podem
ficar.
Outra ameaa de remoo, das mais perversas, ocorre pelo aumento dos preos da
terra que se reflete no aumento dos valores do aluguel. Famlias mais pobres, que ganham at
3 salrios mnimos e gastam mais de 30% dos seus ganhos com o aluguel, entram na conta de
quem precisa de moradia. O Ipea sinalizou que houve um aumento de cerca de 30% das
famlias que tm gastos excessivos com aluguel no pas entre 2007 e 2012, o que coincide
com o boom do mercado imobilirio. Esse quadro mais grave nas grandes cidades, onde o
preo da terra ainda mais alto, e ainda mais nas reas valorizadas das grandes cidades, como
no caso das reas de Operao Urbana.
Uma terceira forma de resistncia d-se atravs da mobilizao e da denncia.
Foi o caso da Concesso Urbanstica da Nova Luz, em So Paulo, que no prosperou graas
s resistncias populares e dos comerciantes da regio da Santa Ifignia, expressas pela Ao
Popular para suspender os efeitos da Lei que criou o plano urbanstico da lei que trata desta
Concesso. Ou o caso das resistncias organizadas para elaborao de um plano popular que
fez com que a Vila Autdromo conseguisse resistir e ganhar uma soluo habitacional na rea
prxima extenso do Parque Olmpico da cidade do Rio de Janeiro, construdo para os Jogos
Olmpicos de 2016. Ou, mais atualmente, do movimento Ocupe Estelita, na cidade do Recife,
que denuncia um leilo de rea pblica tido como fraudulento e a falta de participao
democrtica na discusso e aprovao do Projeto Novo Recife, um megaempreendimento
imobilirio de luxo na rea do Cais Jos Estelita, regio central da cidade. A Defensoria
Pblica, o Ministrio Pblico e as Relatorias Nacional e Internacional pelo Direito Moradia
e Cidade colaboraram para iluminar estes eventos e dar contornos jurdicos s causas.
As aes aqui classificadas como resistncias a processos pouco transparentes e
democrticos e a projetos que garantem a lgica do mercado e no a dos direitos so vistas no
debate sobre inovaes do financiamento urbano organizado por Lazzarini (2014) como
riscos ao negcio imobilirio. O debate aponta claramente a atuao do Ministrio Pblico
como parte das incertezas jurdicas. Recentes investidas desta instituio em prol da
compensao de impacto de grandes empreendimentos, ou em questionamentos de processos
13

de aprovao corruptos, tambm so avaliadas como risco, uma vez que afetam o valor das
aes das empresas que tm seu capital aberto.
Ainda que possam parecer residuais e pouco potentes diante da fora do capital,
h que se ter cuidado ao minimizar esses atos: o quadro de manifestaes se alterou no ltimo
ano e sinaliza posies mais fortes de resistncia no garantia dos direitos, apontando ainda
para uma crescente conscientizao da necessidade de pleitear um padro FIFA na
transformao urbana e criao de espaos pblicos.
Essas resistncias indicam, ainda, que o fato de os investidores quererem, alm do
retorno financeiro, alguma mtrica, alguma medida, algum resultado concreto e objetivo de
impacto social, socioambiental, conforme as palavras de Lazzarini (2014), o que deveria ser,
mais que uma tendncia, uma obrigao, uma vez que o objetivo de uma transformao
urbana deve ser a garantia do direito cidades sustentveis, no a rentabilidade.

5. Consideraes finais
Procurou-se, aqui, mostrar que o aumento do investimento nas atividades
imobilirias pe em destaque o territrio como ator e exacerba a mercantilizao do
desenvolvimento urbano.
A combinao das mudanas econmicas, institucionais e normativas tem
favorecido a utilizao do capital financeiro na produo do ambiente construdo e na captura
da valorizao da terra urbana. No entanto, em um pas onde no h tradio na regulao dos
mercados, a instalao da lgica de rentabilidade associada ao capital trouxe as contradies
do capitalismo para a produo do espao, impedindo a garantia dos direitos moradia e
cidade. Da decorrem crticas e resistncias de vrias ordens, que pem em xeque a
estruturao institucional e financeira e os instrumentos urbansticos associados lgica das
parcerias pblico-privadas, dificultando sua implantao, mas ainda sem colocar no lugar
outra lgica que v alm da regulao da ao desse mercado de forma a desconstruir
rentabilidades, no produzir valorizao da terra e garantir o direito cidade e moradia.

6. Referncias bibliogrficas
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