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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

MASSIMO FRAGOLA

ELEMENTI
DI
DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE
EUROPEA*

Edizioni XXX

*Bozza provvisoria non commerciabile ad uso esclusivo


della didattica intra-universitaria.

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Indice
INTRODUZIONE
Il diritto comunitario ed il diritto dellUnione europea

Capitolo Primo
FONDAMENTI DEL
SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO
1.
2.
3.
4.
5.

Considerazioni introduttive
Evoluzione delle Comunit europee
Cenni sulla natura delle Comunit europee e governance
Sovranit degli Stati e sovranit della Comunit
Lavvenire: il Trattato che istituisce la Costituzione dellUnione

Capitolo Secondo
LA STRUTTURA ISTITUZIONALE DEL
SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.

Premessa. Differenze tra istituzioni e organi


Gli organi. Il forum politico: il Consiglio europeo
La Banca Centrale Europea
Altri organi comunitari.
Le istituzioni comunitarie. Il Parlamento europeo.
Segue. Il Consiglio dei Ministri
Segue. La Commissione europea.
La Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado
Il recente Tribunale della funzione pubblica
La Corte dei conti

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Capitolo Terzo
LE NORME E GLI ATTI COMUNITARI
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Le norme comunitarie in generale


Il procedimento di revisione dei trattati
Le procedure di formazione degli atti
Gli atti comunitari vincolanti (diritto comunitario derivato)
I regolamenti comunitari
Le decisioni comunitarie
Le direttive comunitarie
Attuazione delle direttive in Italia e partecipazione allUnione
europea: la legge 4 febbraio 2005, n. 11
9. Altri atti

Capitolo Quarto
LORDINAMENTO NAZIONALE NELLA PROSPETTIVA
DELLORDINAMENTO COMUNITARIO
1. Il riparto di competenze tra Comunit e Stati membri
2. Il rapporto tra ordinamento comunitario e ordinamento interno
3. Leffetto diretto delle norme comunitarie e il primato del diritto
comunitario sul diritto nazionale
4. Il potere sanzionatorio della Comunit per le violazioni del diritto
comunitario da parte degli Stati membri
5. La responsabilit dello Stato nei confronti dei singoli per
inadempimento degli obblighi comunitari
Capitolo Quinto
LORDINAMENTO GIUDIZIARIO DELLA COMUNITA
EUROPEA
1. Specificit del sistema comunitario di tutela giurisdizionale

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2.
3.
4.
5.
6.

La procedura di infrazione
Il ricorso per lannullamento di un atto comunitario
Leccezione di invalidit dellatto comunitario
Il ricorso per linattivit di una istituzione comunitaria
Lazione di risarcimento dei danni e la responsabilit
extracontrattuale della Comunit
7. I ricorsi proponibili in via indiretta: il rinvio pregiudiziale e la
cooperazione con i giudici nazionali
8. Lattivit consultiva della Corte: i pareri sugli accordi
internazionali della Comunit
NOTA CONCLUSIVA
APPENDICE
- Schema del Trattato istitutivo della Comunit europea
- Formulario per le denunce al Mediatore europeo

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Introduzione
Il diritto comunitario ed il diritto dellUnione europea
Nel sistema giuridico-politico scaturito dai Trattati istitutivi delle Comunit
europee (e successivamente, a partire dal 1992, dellUnione), il diritto della
cooperazione interstatale ha generato un ordinamento giuridico esclusivo,
che, attese le sue specificit, non appare riferibile unicamente al diritto
internazionale. Esso si colloca infatti a mezza via tra lo Stato e le
organizzazioni internazionali classiche, delineandosi come un
ordinamento giuridico di estrema complessit, con un proprio apparato
istituzionale, con la produzione di norme di eterogenea natura, non di rado
con una legislazione dettagliata (il c.d. diritto comunitario derivato) che
presenta un accentuato tecnicismo non sempre, invero, accessibile e
comprensibile ai non addetti ai lavori. Eppure sono proprio le persone
fisiche e giuridiche i maggiori destinatari del diritto comunitario, laddove si
consideri lobiettivo fondamentale del mercato unico europeo allinterno del
quale sono garantite la circolazione di merci, persone e servizi, in un
contesto di sana e leale concorrenza. A far data dal 2002, questo mercato
stato da ultimo perfezionato dallunione economica e monetaria (UEM) che,
com noto, ha comportato lintroduzione di una moneta unica leuro
e la conseguente cessazione delle monete degli Stati membri aderenti. Una
cessione di sovranit cos forte e definitiva non riscontrabile in nessun
ente internazionale di cooperazione, e nemmeno il sistema sovranazionale
comunitario che com noto presuppone costanti cessioni di quote della
sovranit nazionale, dagli Stati membri alle istituzioni, si spinto in passato
tanto oltre. Ci stato possibile grazie al peculiare status degli individui, i
quali sono soggetti dellordinamento comunitario accanto agli Stati membri
e alle istituzioni comunitarie. Questo un aspetto primario nellambito della
materia che ci occupa, giacch noto che nellordinamento internazionale,
di regola, soltanto gli Stati (e le organizzazioni internazionali), in quanto
soggetti dellordinamento, sono gli attori ed i destinatari delle norme da essi

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stessi prodotte. Il sistema comunitario, pertanto, da considerare un


modello fortemente sovranazionale, nel senso che, nelle materie di sua
competenza, si sovrappone agli ordinamenti giuridici degli Stati membri,
coinvolgendo direttamente le persone nella preparazione e nellattuazione
del suo diritto. Vedremo tra breve, che la separazione tra gli ordinamenti
coinvolti internazionale, comunitario e nazionale non affatto agevole,
cos da favorire talvolta approssimate sistemazioni ed errori di prospettiva.
Una notazione sulla scelta del titolo e sui contenuti del volume. In primo
luogo questi Elementi sono indirizzati principalmente a coloro che si
accingono a partecipare a concorsi pubblici per i quali richiesta la
conoscenza del diritto comunitario (e in senso ampio dellUnione europea)
ed alle categorie professionali. Non vuole sostituirsi pertanto e come
potrebbe attesa la sua essenzialit ai manuali universitari della materia
sempre necessari ed insostituibili strumenti di accesso alle fonti della
dottrina e della giurisprudenza.
In secondo luogo, un riferimento alla scelta del titolo che sempre un
momento di indiscussa difficolt per lautore: anche in questo caso avere
intitolato questo testo Diritto comunitario dellUnione europea non
appare la migliore soluzione dal punto di vista definitorio, almeno per i non
addetti ai lavori. Dal titolo, infatti, si evince un diritto (comunitario) ed una
Unione (europea) che richiama lattuale struttura composta dalle Comunit
europee e dallUnione. Che cosa il diritto comunitario? Esiste un altro
diritto? Perch si parla anche di diritto dellUnione europea? Sono due
aspetti giuridici differenziati dellintegrazione europea? O due facce della
medesima medaglia? Con il titolo prescelto, si voluto richiamare laspetto
pi propriamente comunitario dellordinamento giuridico che governa la
prospettiva pi entusiasmante dellintegrazione europea da pi di cinquanta
anni; in altre parole il c.d. mercato comune (da ultimo mercato interno o
unico). Non tralasciando di ricordare, tuttavia, che lordinamento delle
Comunit europee pur sempre parte integrante del pi ampio e complesso
Trattato sullUnione europea, pi noto al grande pubblico come Trattato di
Maastricht. Ci che concerne questi Elementi, riguarda il diritto
comunitario cos come lo conosciamo negli atti delle istituzioni

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Parlamento europeo, Commissione, Consiglio con la fondamentale


funzione giudiziale della Corte di giustizia, vero motore dellintegrazione
europea. Si volutamente escludere dalla presente analisi il c.d. diritto
dellUnione, vale a dire quel particolare ordinamento a carattere
intergovernativo, nel quale gli Stati membri attraverso organi specifici
(propri dellUnione) cooperano tra di loro nella prospettiva futura di una
maggiore integrazione. Per spiegare meglio, gli ambiti delle competenze
intergovernative dellUnione possono essere ricondotti alla Politica estera e
di sicurezza comune (PESC) il cd. secondo pilastro ed alla
Cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale il c.d. terzo
pilastro. Pu essere utile osservare la tabella presentata qui di seguito, per
comprendere la complessa architettura del Trattato sullUnione europea.
Unaltra perplessit sulla redazione di questo volume. Trattandosi di
elementi istituzionali del diritto e dellordinamento comunitario nel suo
complesso, si omessa la parte applicativa, vale a dire il mercato unico
europeo e le sue politiche fondamentali. Come si accennava in precedenza,
il mercato unico europeo rappresenta con la liberalizzazione della
circolazione di merci, persone e servizi, lessenza stessa dellintegrazione
europea. E metto in rilievo la libert di circolazione delle persone, reale
essenza dellintegrazione europea e specificit del sistema. Se vero infatti
che non solo di mercato si pu vivere, e quindi lavventura comunitaria
estende le sue competenze passo dopo passo, a settori un tempo
impensabili, parimenti realistico rilevare che gi da pi di un decennio le
Comunit europee e la stessa Unione, affrontano problematiche che
trascendono dalla prospettiva mercantile. Da una rilevante e sostanziale
integrazione economica, si sta transitando in ambiti che mai e poi mai si
sarebbe potuto ipotizzare nel passato, che sarebbero divenuti oggetto
dellazione e della legislazione comunitaria.
Non sappiamo al momento dove si a potr arrivare e quali sono i limiti
dellintegrazione. Soltanto il tempo potr chiarire se gli uomini che verranno
avranno la sensibilit mostrata dagli uomini che furono, i quali prima di loro
hanno manifestato un grande senso di comune appartenenza allEuropa ed
una lungimiranza politica che non possibile riscontrare altrove. LEuropa
unita un fatto concreto non una ideologia, ma anche una filosofia di vita,

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della ricerca della pace e del benessere comune, peraltro oggi risposta
concreta, nellera della globalizzazione e dell unilateralismo.

Massimo Fragola

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Struttura a pilastri del Trattato sullUnione europea


Attenzione! Alla foto sono necessarie alcune modifiche! Nel terzo pilastro
cambiata la denominazione e in basso, nel Quadro istituzionale unico bisogna
aggiungere la Corte dei conti.
Ecco la struttura del Trattato sullUnione europea. Nel primo pilastro (comunitario)
trovano la loro collocazione le tre originarie Comunit europee, oggi come detto rimaste in
due. Nel secondo pilastro (intergovernativo) la Politica estera e di sicurezza comune; e nel
terzo pilastro (intergovernativo) le Disposizioni sulla Cooperazione di polizia e giudiziaria
in materia penale. Il tutto tenuto insieme, cementato, da alcune norme comuni: il
Preambolo, le Disposizioni comuni e le Disposizioni finali, disposizioni comuni a tutti e tre
i pliastri.

Importante!
Si tenga presente che il recente Trattato che istituisce una Costituzione per lEuropa
approvato dalla Conferenza dei Rappresentanti dei Governi degli Stati membri dellUnione
europea a Bruxelles il 13 ottobre 2004 e firmato a Roma il 29 ottobre 2004, una volta
entrato in vigore dopo le necessarie ratifiche dei 25 Stati membri ai sensi dellart. IV-447,
modifica sostanzialmente la struttura attualmente in vigore semplificando da un lato in un
solo strumento giuridico i Trattati delle Comunit europee (Ce, Euratom) e dellUnione;
include nella Parte II la Carta dei diritti fondamentali; rettifica la struttura istituzionale e le
modalit di composizione; rinomina gli atti delle istituzioni comunitarie, alcuni dei quali
diventano leggi; costituzionalizza taluni principi fondamentali dellordinamento
comunitario quali lefficacia diretta di taluni atti comunitari ed il primato sullordinamento
nazionale degli Stati membri; mette a punto alcune politiche specifiche. Non ci sar pi,
semplificando, la sempre difficile spartizione tra il diritto comunitario e il diritto
dellUnione che richiama la struttura dellattuale Unione a tempio greco promuovendo
un solo diritto ed un solo ordinamento giuridico di riferimento. Nei tratti salienti della
disciplina comunitaria, pur riferendosi le norme talvolta alla Costituzione, talaltra
allUnione, mantenuto lacquis comunitario, vale a dire le conquiste raggiunte nei pi di
quarantanni del processo di integrazione europea. Tuttavia, il Trattato che istituisce una
costituzione per lEuropa soggetto alle ratifiche degli Stati membri, in alcuni dei quali, nel
rispetto delle previsioni costituzionali, necessaria la consultazione popolare. Ci potrebbe
comportare una estensione dei tempi di approvazione e quindi di entrata in vigore. Fino a
quel momento, resta pertanto valido ed applicabile il Trattato di Nizza, con tutte le sue
modifiche portate ai trattati precedenti.

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Capitolo Primo
FONDAMENTI DEL
SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO

1. CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE
2. EVOLUZIONE DELLE COMUNIT EUROPEE
3. CENNI SULLA NATURA DELLE COMUNIT
EUROPEE E GOVERNANCE
4. SOVRANIT DEGLI STATI E SOVRANIT DELLA
COMUNIT
5. IL FUTURO: LA COSTITUZIONE DELLUNIONE

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Capitolo 1
FONDAMENTI DEL
SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO

PREMESSA Si tenga conto che il presente capitolo introduce


allordinamento comunitario e al sistema istituzionale. Non pu
comprendersi esattamente lintero sistema se non si assimilano lorigine, la
natura ed i presupposti che hanno portato alla costituzione
dellordinamento comunitario. Cos come pure latteggiamento degli Stati
sovrani che grazie alla loro volont, hanno ritenuto necessario istituire
questo nuove ente sovranazionale. Si tratta di un capitolo che pu apparire
pi concettuale che pratico, tuttavia necessario e preliminare allo studio del
complesso sistema comunitario.

1. CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE
Agli albori del Terzo Millennio, il contesto internazionale nel quale ci si
muove, tra globalizzazione e nuovo ordine mondiale, sollecita con forza una
crescente necessit di unEuropa integrata, alla luce delle numerose crisi
internazionali: il sistema sovranazionale comunitario pu contribuire alla
non facile soluzione del nuovo ordine mondiale e alla individuazione delle
cause che implementano il terrorismo internazionale.
E necessaria unUnione europea sempre pi integrata, oggi pi di ieri,
laddove si considerino i mutamenti e i nuovi equilibri del quadro politico
europeo, nonch il diversificato ruolo di Francia e Germania da sempre
considerati la locomotiva del treno comunitario, oggi pi impegnati sul
fronte interno che nellassolvimento della loro storica funzione di guida
dellintegrazione europea.
Riflettendo su quanto realizzato fino ad oggi, non pu disconoscersi che il
processo di integrazione europea stato finora realizzato grazie al rispetto

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del principio costituzionale della cessione di quote sempre pi ampie di


sovranit da parte degli Stati membri. E noto, infatti, che la Comunit
europea una comunit di diritto fondata su competenze di attribuzione;
nel senso che gli Stati membri affidano alla gestione centralizzata delle
istituzioni comunitarie Parlamento europeo, Commissione e Consiglio
lamministrazione di quelle materie che ritengono essere meglio disciplinate
ad un livello superiore, appunto sovranazionale, sostituendosi ai singoli
Stati. Non tutti gli obiettivi evidentemente sono stati raggiunti; la bont del
progetto tuttavia, nonch lesigenza dello stare insieme che il contesto
internazionale suggerisce, lasciano ben sperare per il futuro, sempre che,
non si dimentichi, gli Stati membri (meglio dire i governi) mantengano lo
stesso orientamento politico dimostrato fino a questo momento. Non va
dimenticato, infatti, che gli Stati si sono dimostrati sovrani proprio
nellattribuire alle istituzioni comunitarie la gestione di taluni interessi fino
ad allora rientranti nella loro giurisdizione interna. Essi hanno cos
realizzato il sistema giuridico-istituzionale comunitario e dellintera Unione
europea, proponendo alla ribalta un nuovo modello di cooperazione
interstatale e, soprattutto, una nuova forma di democrazia. Una democrazia
che lUnione non impone, bens condivide con gli Stati (europei) che si
riconoscono nei medesimi valori. Eppure, evidenti rigurgiti di sovranit da
parte degli Stati membri configurano una prospettiva diversa per il processo
di integrazione ancorch, con molta enfasi, si parli di predisporre un futuro
costituzionale dellUnione proponendo il recente Trattato che istituisce
una Costituzione per lEuropa. Lintegrazione pu (e deve) andare avanti
soltanto se si preserva quanto realizzato finora (c.d. acquis comunitario) e
si legittimano definitivamente le istituzioni comunitarie, rispettando quella
dialettica interistituzionale che ha rappresentato lessenza fondamentale
del metodo comunitario. Un metodo che si confronta con il metodo
intergovernativo, in un equilibrio dei poteri nel quale prevale la
condivisione dei valori comuni che lEuropa e lesperienza ci fornisce.

2. EVOLUZIONE DELLE COMUNIT EUROPEE

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Come dato storico-giuridico, occorre ricordare che il processo di


integrazione europea stato governato per molti anni da tre Comunit
europee originarie ed indipendenti luna dallaltra. Lordinamento
comunitario ha infatti preso forma con listituzione della prima Comunit
europea del carbone e dellacciaio (CECA) grazie al Trattato di Parigi
del 18 aprile 1951, conseguente alla Dichiarazione Schuman del 9 maggio
1950, data oggi ricordata come fondativa dellintegrazione europea. Dalla
CECA costituita dai Sei Stati fondatori Francia, Germania, Italia, Belgio,
Olanda e Lussemburgo ha inizio il sistema peculiare che caratterizzer
lintero percorso comunitario, giacch lente ccoperativo nasce come
Comunit e non come organizzazione o mera unione di Stati, bens
come aggregato associativo aperto con possibilit di espansione e di
integrazione sempre pi stretta. E una struttura che gi presenta molti
caratteri sovranazionali, con un potere politico proprio, con un proprio
governo, un potere giurisdizionale esercitato dalla Corte di giustizia, una
propria personalit a livello internazionale. Pur limitato al mercato carbosiderurgico il Trattato CECA rappresenta il primo esempio sostanziale di
rinuncia e cessione di sovranit da parte degli Stati membri. Vale la pena qui
segnalare, preliminarmente, che la governance della Comunit carbosiderurgica
ha configurato, da subito, la peculiare dimensione giuridica comunitaria. Il
Trattato istitutivo della Comunit economica europea (CEE) firmato a
Roma il 25 marzo 1957 rappresenta la naturale estensione del sistema
sovranazionale a tutto il mercato, trascendendo quindi il mercato del
carbone e dellacciaio. La volont dei Sei Stati membri di costituire una
Comunit economica europea (CEE) ampliando le competenze
comunitarie, stata espressa dai Ministri degli Affari Esteri della CECA
nella Conferenza di Messina del 1 giugno 1955, dalla quale scaturisce
anche la Comunit europea dellenergia atomica (CEEA) pi nota
come Euratom. Da questo momento, il processo di integrazione si
estende a nuovi settori di competenze e proceder fino ai nostri giorni sulla
base di tre Trattati distinti, ancorch, con il Trattato di Bruxelles del 1
luglio 1967 (c.d. trattato di fusione degli esecutivi), gli Stati membri
decidono di fondere in un unico apparato istituzionale le differenti

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istituzioni ed organi delle tre Comunit. E un primo passo verso la


formalizzazione in un unico strumento giuridico dei tre trattati comunitari,
prospettiva non ancora raggiunta se si considera che soltanto lultima
revisione in corso il Trattato che istituisce una Costituzione per
lEuropa potr realizzare questo importante obiettivo. Con la nascita
della CEE, di sicuro la pi importante delle Comunit, incomincia il
cammino pi rilevante dellintegrazione europea e dellarmonizzazione degli
ordinamenti giuridici nazionali, che porter dopo pi di cinquantanni alla
realizzazione del mercato unico europeo (il c.d. mercato comune-MEC)
ed allunione economica e monetaria. In un sistema fondato sulleconomia
di mercato e su di una rigida legislazione antitrust, sono oggi garantite
quattro libert fondamentali del mercato comunitario: merci, persone,
servizi e capitali, nel rispetto del principio costituzionale di non
discriminazione basato sulla nazionalit.
LARTICOLO 12 del Trattato della Comunit europea (CE) dispone che : Nel campo di
applicazione del presente trattato, e senza pregiudizio delle disposizioni particolari dallo
stesso previste, vietata ogni discriminazione effettuata in base alla nazionalit. Il
Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui allarticolo 251, pu stabilire regole
volte a vietare tali discriminazioni.
LARTICOLO 13 CE inoltre sancisce che: 1. Fatte salve le altre disposizioni del presente
trattato e nellambito delle competenze da esso conferite alla Comunit, il Consiglio,
deliberando allunanimit su proposta della Commissione e previa consultazione del
Parlamento europeo, pu prendere i provvedimenti opportuni per combattere le
discriminazioni fondate sul sesso, la razza o lorigine etnica, la religione o le convinzioni
personali, gli handicap, let o le tendenze sessuali.

Che la concorrenza non sia distorta da comportamenti anticoncorrenziali


da parte degli Stati membri e delle imprese, e che gli Stati realizzino
correttamente gli obiettivi comuni, vigilano due istituzioni comunitarie
fondamentali per lintero processo: la Commissione europea e la Corte di
giustizia (su cui pi avanti Cap. 2). Entrambe queste due istituzioni hanno
svolto e svolgono una incessante azione di controllo e ove necessaria, una
cospicua azione sanzionatoria che ha garantito lintero sistema da
eventuali disfunzioni e permesso lindividuazione degli elementi
fondamentali dellordinamento comunitario e lidentificazione delle nuove

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

aree di competenza necessarie agli obiettivi comuni. E cos che attraverso le


varie revisioni dei trattati che si sono susseguite negli anni, dalle
competenze originarie prevalentemente di natura economica o comunque
collegate al mercato, possibile oggi riscontrare un congruo gruppo di
materie che va dal mercato alla politica monetaria, alla concorrenza,
allagricoltura, alla protezione dellambiente circostante, dei diritti
fondamentali dellindividuo, ai diritti che derivano dalla cittadinanza
dellUnione, alla cooperazione allo sviluppo, alla protezione della salute,
alloccupazione e, da ultimo, alla politica estera e alla cooperazione
giudiziaria.
LARTICOLO 3 CE definisce gli ambiti di competenza della Comunit: 1.Ai fini
enunciati all'articolo 2, l'azione della Comunit comporta, alle condizioni e secondo il ritmo
previsti dal presente trattato: a) il divieto, tra gli Stati membri, dei dazi doganali e delle
restrizioni quantitative all'entrata e all'uscita delle merci come pure di tutte le altre misure di
effetto equivalente; b) una politica commerciale comune; c) un mercato interno
caratterizzato dall'eliminazione, fra gli Stati membri, degli ostacoli alla libera circolazione
delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali; d) misure relative all'entrata e alla
circolazione delle persone, come previsto dal titolo IV; e) una politica comune nei settori
dell'agricoltura e della pesca; f) una politica comune nel settore dei trasporti; g) un regime
inteso a garantire che la concorrenza non sia falsata nel mercato interno; h) il
ravvicinamento delle legislazioni nella misura necessaria al funzionamento del mercato
comune; i) la promozione del coordinamento tra le politiche degli Stati membri in materia
di occupazione al fine di accrescerne l'efficacia con lo sviluppo di una strategia coordinata
per l'occupazione; j) una politica nel settore sociale comprendente un Fondo sociale
europeo; k) il rafforzamento della coesione economica e sociale; l) una politica nel settore
dell'ambiente; m)il rafforzamento della competitivit dell'industria comunitaria; n) la
promozione della ricerca e dello sviluppo tecnologico; o) l'incentivazione della creazione e
dello sviluppo di reti transeuropee; p) un contributo al conseguimento di un elevato livello
di protezione della salute; q) un contributo ad un'istruzione e ad una formazione di qualit
e al pieno sviluppo delle culture degli Stati membri; r) una politica nel settore della
cooperazione allo sviluppo; s) l'associazione dei paesi e territori d'oltremare, intesa ad
incrementare gli scambi e proseguire in comune nello sforzo di sviluppo economico e
sociale; t) un contributo al rafforzamento della protezione dei consumatori; u) misure in
materia di energia, protezione civile e turismo. 2. L'azione della Comunit a norma del
presente articolo mira ad eliminare le disuguaglianze, nonch a promuovere la parit, tra
uomini e donne.

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Grazie alla possibilit di revisionare i trattati grazie alla procedura contenuta


nellart. 48 del Trattato sullUnione europea (TUE), peraltro strumento
comune a tutti i trattati (CE, Euratom e UE), stato possibile raggiungere
gli obiettivi prefissati e andare anche oltre. Cos dallAtto unico europeo
(AUE) firmato il 17 e 28 febbraio 1986, passando attraverso la
fondamentale ed insuperabile tappa di Maastricht con il Trattato del 7
febbraio 1992 che arricchisce di nuove competenze il Trattato CE ed
istituisce lUnione europea; i positivi momenti con il Trattato di
Amsterdam del 2 ottobre 1997 ed il Trattato di Nizza del 26 febbraio
2001, si giunti, allindomani della realizzazione dellUnione economica e
monetaria e leuro, alla stesura del pi recente Trattato che istituisce una
Costituzione per lEuropa. Attraverso siffatti momenti costituzionali, gli
Stati membri hanno dato prova di perseguire i medesimi ideali e, tra
momenti esaltanti e meno entusiasmanti, di voler continuare nellavventura
europea verso una unione sempre pi integrata, sempre pi vicina ai
cittadini per il raggiungimento del benessere comune e condiviso.

I 25 Stati membri dellUnione europea


Austria
Belgio
Cipro
Danimarca
Estonia
Finlandia
Francia
Germania
Gran Bretagna

Grecia
Irlanda
Italia
Lettonia
Lituania
Lussemburgo
Malta
Olanda
Polonia

Portogallo
Repubblica Ceca
Slovacchia
Slovenia
Spagna
Svezia
Ungheria

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1. CENNI SULLA NATURA DELLE COMUNIT EUROPEE


E GOVERNANCE
Sulla natura delle Comunit europee (e dellUnione), sempre vivo in
dottrina un ampio dibattito che non appare, in verit, di sollecita e
conclusiva definizione. Vi sono pi visioni applicabili al fenomeno, laddove
lo si collochi nellambito del diritto internazionale, del diritto interno, in
particolare nella prospettiva costituzinale, ovvero, nella pi interna
prospettiva del diritto comunitario. Non agevole definire la natura del
sistema giuridico comunitario, giacch eterogenee sono le fonti delle sue
norme che disciplinano i rapporti tra i singoli (cittadini dellUnione e
persone residenti), le istituzioni comunitarie e gli Stati membri, vale a dire,
tra i soggetti dellordinamento. Siffatte norme hanno infatti una natura
diversificata, a tre dimensioni: a) internazionale, se si considerano i
Trattati istitutivi delle Comunit europee e dellUnione, e delle successive
revisioni, in quanto accordi di diritto internazionale; b) comunitaria
propriamente detta, in ordine agli atti legislativi adottati dalle istituzioni
nel rispetto delle loro competenze; c) nazionale se si considera il diritto
interno degli Stati membri in esecuzione del diritto comunitario. Siffatta
specificit configura un ente sovranazionale atipico non riconducibile n al
diritto internazionale n al diritto nazionale. Un ordinamento speciale,
quindi, a mezza via tra lordinamento internazionale e lordinamento
nazionale. Il sistema comunitario scaturito dai trattati istitutivi delle
Comunit europee, non pu essere assimilato n con lordinamento di una
organizzazione internazionale classica, n con la struttura di una
confederazione di Stati, e neppure con alcun modello giuridico di Stato
federale. La Comunit europea, infatti, non pu essere ricondotta ad una
organizzazione internazionale tipica, pur condividendo con esse il
medesimo momento fondativo (i trattati istitutivi) e taluni momenti
costituzionali (revisione dei trattati, adesione di nuovi Stati, ecc.); n ad
una qualsivoglia forma di Stato o entit statale, giacch lUnione non un
SuperStato n uno Stato n una confederazione di Stati sostanzialmente
sovrani. Una struttura unica nel suo genere che concentra dosi sostanziali di
sovranazionalit e che evidenzia un soggetto a composizione mista di

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Stati, istituzioni e persone, la cui dialettica politica e giuridico-normativa


propone un complesso modello interistituzionale che si sostanzia nel
c.d. metodo comunitario. Il sistema politico-partecipativo costituito dal
Parlamento europeo rappresentativo degli interessi dei cittadini, le
istituzioni pi propriamente sovranazionali quali la Commissione e, sul
piano giurisdizionale, la Corte di giustizia, i governi degli Stati membri che
attraverso listituzione denominata Consiglio (nella composizione classica
rappresentativo dei Ministri) esprimono la loro forte posizione e gli Stati
attraverso il Consiglio europeo (con il bilanciamento della presenza della
Commissione), propongono, in un delicato equilibrio di pesi e contrappesi,
una nuova logica che non ha eguali nel panorama internazionale.
Questo il sistema particolare che andremo tra breve ad analizzare.
3. SOVRANIT DEGLI STATI E SOVRANIT DELLA
COMUNIT
Prima di affrontare la struttura istituzionale della Comunit europea, i
suoi atti legislativi ed il rapporto che collega il diritto comunitario al
diritto nazionale degli Stati membri, giova richiamare brevemente la
nozione di sovranit degli Stati membri nella prospettiva della
sovranit della Comunit europea. E necessario chiarire
preliminarmente, che a fondamento della nostra trattazione emerge la
sovrana volont degli Stati di costituire un ente sovranazionale cui
affidare la gestione di talune materie ritenute indispensabili per
lintegrazione. Questo un aspetto che occorre sempre tenere ben
presente nel corso della trattazione, ed aiuter a comprendere, senza
errori di prospettiva, la sua ratio, i suoi strumenti, ed il reale valore
dellintegrazione nel suo complesso. Occorre allora analizzare la
Comunit con la sua struttura, le sue peculiarit acquisite, le conquiste
ottenute, il fondante ruolo del suo diritto, la tipicit del suo ordinamento
giuridico, alla luce di oltre cinquantanni di interscambio normativo con
unintegrazione giuridica che non ha eguali. E necessario insomma
analizzare lente cos com oggi alla luce dellevoluzione supportata dalle

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

fondamentali tappe costituzionali dellAtto unico europeo, di


Maastricht, Amsterdam e Nizza, momenti che devono essere ascritti pur
sempre alla volont politica degli Stati membri, al ruolo delle istituzioni
legislative comunitarie (in particolare Parlamento europeo e
Commissione), nonch al ruolo di garante della legalit comunitaria della
Corte di giustizia delle Comunit europee. La nozione di sovranit deve
essere quindi rivisitata in funzione delle nuove e determinanti
competenze trasferite dal livello interno a quello comunitario.
Nellordinamento comunitario gli Stati membri volontariamente hanno
scelto con ladesione ai trattati, di concedere periodicamente e
(pressoch) definitivamente ampie quote di sovranit, per trasferirle al
controllo delle istituzioni comunitarie, con la convinzione che tale
(con)cessione necessaria per il buon funzionamento dellintero sistema
cui essi sono vincolati e per la ulteriore consapevolezza, atteso il livello di
integrazione raggiunto, della irreversibilit del processo di integrazione.
Con lespressione acquis comunitario si intende il regime comunitario esistente; lo
stato delle acquisizioni comunitarie che un nuovo Stato europeo deve trasferire nel
proprio ordinamento giuridico per aderire allUnione europea. Come pu comprendersi
lacquis comunitario si costituito giorno dopo giorno durante i cinquntanni di
integrazione. LARTICOLO 2 TUE, sancisce che: L'Unione si prefigge i seguenti
obiettivi: () mantenere integralmente l'acquis comunitario e svilupparlo al fine di
valutare in quale misura si renda necessario rivedere le politiche e le forme di
cooperazione instaurate dal presente trattato allo scopo di garantire l'efficacia dei
meccanismi e delle istituzioni comunitarie (quinto trattino). LARTICOLO 3 TUE:
L'Unione dispone di un quadro istituzionale unico che assicura la coerenza e la
continuit delle azioni svolte per il perseguimento dei suoi obiettivi, rispettando e
sviluppando nel contempo l'acquis comunitario (primo comma). LARTICOLO 43
TUE: Gli Stati membri che intendono instaurare tra loro una cooperazione rafforzata
possono far ricorso alle istituzioni, alle procedure e ai meccanismi previsti dal presente
trattato e dal trattato che istituisce la Comunit europea, a condizione che la
cooperazione: () c) rispetti l'acquis comunitario e le misure adottate a norma delle
altre disposizioni dei suddetti trattati.

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

21

4. IL FUTURO: LA COSTITUZIONE DELLUNIONE


La firma del recente Trattato sulla Costituzione dellEuropa rappresenta il
futuro dellintegrazione europea. Occorre per attendere il 1 novembre
2006 per avere la risposta certa sulla reale volont dei popoli e dei governi di
progredire nel cammino comunitario.
LARTICOLO IV-447 del Trattato che istituisce una Costituzione per
lEuropa stabilisce che: 1. Il presente trattato ratificato dalle Alte Parti
Contraenti conformemente alle rispettive norme costituzionali. Gli
strumenti di ratifica sono depositati presso il governo della Repubblica
italiana. 2. Il presente trattato entra in vigore il 1 novembre 2006, se tutti
gli strumenti di ratifica sono stati depositati; altrimenti, il primo giorno del
secondo mese successivo allavvenuto deposito dello strumento di ratifica
da parte dello Stato firmatario che procede per ultimo a tale formalit.

Secondo la norma necessario attendere due anni per verificare se tutti i 25


Stati membri hanno ratificato il trattato conformemente alle rispettive
norme costituzionali. Non tutti gli Stati membri utilizzano lo stesso
strumento giuridico per la ratifica, anzi per taluni di essi indispensabile la
consultazione popolare (referendum). Questo aspetto potrebbe comportare
un rallentamento dellentrata in vigore del trattato, giacch si dovr
attendere il primo giorno del secondo mese successivo allavvenuto
deposito dello strumento di ratifica da parte dello Stato firmatario che
procede per ultimo a tale formalit. Non quindi da escludere un
coinvolgimento del Consiglio europeo che ai sensi dellart. IV-443, n. 4, per
la procedura ordinaria di revisione del Trattato che istituisce una
Costituzione per lEuropa, prevede che qualora, al termine di un periodo
di due anni a decorrere dalla firma del trattato che modifica il (presente)
trattato, i quattro quinti degli Stati membri abbiano ratificato detto trattato
e uno o pi Stati membri abbiano incontrato difficolt nelle procedure di

22

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

ratifica, la questione deferita al Consiglio europeo. Le precedenti


esperienze delle ratifiche dei Trattati di Maastricht e Nizza non sono
rassicuranti. Sicch, non conviene soffermarsi pi di tanto sul futuro
costituzionale dellUnione e considerare, nella presente trattazione,
lUnione come oggi, vale a dire con le ultime modifiche entrate in vigore
il 1 febbraio 2003 a seguito della revisione di Nizza. E alla luce di questo
trattato, infatti, che si svolger la nostra analisi. Occorre tuttavia temperare
taluni eccessivi entusiasmi sul reale valore della Costituzione, giacch il
testo che scaturito dalla Convenzione presieduta da Giscard dEstaign,
stato fortemente enfatizzato dai governi degli Stati membri e dai mass
media. Possiamo accennare soltanto al valore intrinseco del testo, che
rimane un trattato internazionale non diverso dagli altri che lo hanno
preceduto anzi a ben vedere la vera novit costituzionale stata la
riforma dei trattati realizzata nel 1992 a Maastricht ma con un forte
carattere dinamico e con alcune clausole evolutive, che ci induce ad
ipotizzare qualche sviluppo positivo del sistema, in un non lontano futuro,
grazie, ancora una volta, alla interpretazione della Corte di giustizia.
Nonostante ci, attesa la peculiarit dellintero sistema giuridico-politico
dellUnione, e grazie ai tratti tipicamente comunitari dellordinamento
giuridico, se ci caliamo in questa nuova dimensione comunitaria,
potremmo anche riconoscere al trattato una valenza costituzionale. Sempre
che, tuttavia, ci si spogli dei paradigmi conosciuti, applicabili ad esempio
allo Stato o alle organizzazioni internazionali, si abbandonino stereotipi cui
siamo soliti riferire, e si analizzi il fenomeno dallinterno del sistema, con le
sue ricadute sia nellordinamento nazionale degli Stati membri, sia
nellordinamento internazionale.
Da questo momento ci occuperemo quindi della Comunit europea e del
suo ordinamento giuridico.

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Capitolo Secondo
LA STRUTTURA ISTITUZIONALE DEL
SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.

Premessa. Differenze tra istituzioni e organi


Gli organi. Il forum politico: il Consiglio europeo
La Banca Centrale Europea
Altri organi comunitari
Le istituzioni comunitarie. Il Parlamento europeo
Segue. Il Consiglio dei Ministri
Segue. La Commissione europea
La Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado
Il recente Tribunale della funzione pubblica
La Corte dei conti

23

24

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Capitolo Secondo
LA STRUTTURA ISTITUZIONALE DEL
SISTEMA GIURIDICO COMUNITARIO

1. PREMESSA. DIFFERENZE TRA ISTITUZIONI E


ORGANI
Il sistema istituzionale della Comunit un insieme complesso di
istituzioni ed organi che, ciascuno nel rispetto delle proprie competenze,
assolve al non facile compito di realizzare gli obiettivi dellintegrazione
europea mediante lelaborazione di atti specifici (il c.d. diritto comunitario
derivato) (si veda Cap. 3). Le istituzioni comunitarie sono elencate nel
trattato; gli organi sono molteplici ed hanno unorigine diversificata: tra i pi
significativi organi consultivi, il Comitato economico e sociale (CES)
espressamente previsto dallart. 4 del Trattato del 1957 istitutivo della
Comunit economica europea (CEE); il Comitato delle Regioni (CdR)
dal Trattato di Maastricht, oggi allart. 7 CE, n. 2; altri organismi costituiti
grazie ad atti legislativi delle istituzioni comunitarie o a seguito di accordi
internazionali. Attesa limportanza dellunione monetaria, ricordo altres che
lart. 8 CE stabilisce che Sono istituiti, secondo le procedure previste dal
presente trattato, un Sistema europeo di banche centrali (in appresso
denominato SEBC) e una Banca centrale europea (in appresso
denominata BCE), che agiscono nei limiti dei poteri loro conferiti dal
presente trattato e dallo statuto del SEBC e della BCE (in appresso
denominato statuto del SEBC) allegati al trattato stesso.
Anche il successivo art. 9 CE sancisce che: E istituita una Banca europea
per gli investimenti, che agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono
conferite dal presente trattato e dallo statuto allegato a questultimo.
Le istituzioni comunitarie sono perentoriamente consacrate dal trattato
allart. 7 CE: 1. Lesecuzione dei compiti affidati alla Comunit assicurata

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

25

da: - un Parlamento Europeo; - un Consiglio; - una Commissione; - una


Corte di giustizia; - una Corte dei conti. Ciascuna istituzione agisce nei
limiti delle attribuzioni che le sono conferite dal presente trattato. 2. Il
Consiglio e la Commissione sono assistiti da un Comitato economico e
sociale e da un Comitato delle Regioni, che svolgono funzioni consultive.
Per istituzione comunitaria da intendersi la struttura sancita dal trattato
che assolve, nel rispetto delle competenze, procedure e limiti, la funzione
costituzionale della produzione del diritto comunitario derivato, ovvero il
controllo sullapplicazione dello stesso, attraverso il proprio ordinamento.
Produzione e controllo del diritto ed ordinamento dellorgano,
costituiscono i requisiti fondamentali dellistituzione della Comunit
sovranazionale, che esplica pertanto la funzione sovrana della gestione e
dellessenza dellintero processo di integrazione. E la struttura politicogiuridica che sovrintende la gestione del potere comunitario.
2. GLI ORGANI. IL FORUM POLITICO: IL CONSIGLIO
EUROPEO
Taluni organi, tuttavia, pur non avendo lo status di istituzione svolgono un
ruolo di tutta evidenza e di grande impatto. Mi riferisco soprattutto al
Consiglio europeo e alla Banca Centrale europea.
IL FUTURO - Si tenga conto che il Trattato che istituisce una
Costituzione per lEuropa, una volta entrato in vigore, eleva al rango di
istituzione (dellUnione) sia il Consiglio europeo sia la Banca Centrale
europea. Nel TITOLO IV Istituzioni e organi dell'Unione, al CAPO I
Quadro istituzionale lARTICOLO I-19 rubricato Le istituzioni
dell'Unione stabilisce: 1. L'Unione dispone di un quadro istituzionale che
mira a: - promuoverne i valori, - perseguirne gli obiettivi, - servire i suoi
interessi, quelli dei suoi cittadini e quelli degli Stati membri, - garantire la

26

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

coerenza, lefficacia e la continuit delle sue politiche e delle sue azioni. Tale
quadro istituzionale comprende: - il Parlamento europeo, - il Consiglio
europeo, - il Consiglio dei ministri (in appresso "Consiglio"), - la
Commissione europea (in appresso "Commissione"), - la Corte di giustizia
dell'Unione europea. 2. Ciascuna istituzione agisce nei limiti delle
attribuzioni che le sono conferite dalla Costituzione, secondo le procedure e
condizioni da essa previste. Le istituzioni attuano tra loro una leale
cooperazione. Nel successivo CAPO II Le altre istituzioni e gli organi
consultivi dell'Unione lARTICOLO I-30 completa il quadro richiamando
la Banca centrale europea e la Corte dei Conti.
Il Consiglio europeo, sebbene formalizzato soltanto dallart. 2 dellAtto
Unico europeo nel 1986, affonda le radici nella prassi delle riunioni
periodiche che i Capi di Stato o di governo delle Comunit europee
tenevano regolarmente a partire dagli anni 60 (c.d. Vertici diplomatici).
Siffatte riunioni hanno sempre avuto un grande impatto politico sullagire e
sullo sviluppo dellintegrazione europea, cos da indurre i Capi di Stato e di
governo delle Comunit europee a formalizzare queste importanti riunioni
nellambito del sistema comunitario. Durante il vertice di Parigi del 9-10
dicembre 1974, quindi istituito un organo permanente denominato
Consiglio europeo, come supremo forum di impulso e di indirizzo
politico che non si sovrappone sul piano legislativo alle istituzioni
comunitarie, in particolare al Consiglio dei Ministri, bens esprime il
necessario consenso (o dissenso) politico degli Stati membri allo sviluppo (o
allinvoluzione) del sistema comunitario e alla precisazione delle posizioni
generali. Ai Capi di Stato e di governo assistiti dai ministri degli Affari esteri,
si consideri la presenza del Presidente della Commissione europea, in
quanto capo dellesecutivo comunitario, coadiuvato anchesso da un
commissario. Il Consiglio europeo si riunisce di regola a Bruxelles almeno
due volte lanno e i suoi lavori non sono sottoposti a rigide regole
procedurali o di votazioni. Essendo un organo sostanzialmente
diplomatico, la natura delle sue decisioni sono di natura politica e gli atti
utilizzati talvolta prendono denominazioni diverse (comunicati,

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

27

dichiarazioni, risoluzioni, ecc.). In ogni caso giammai trattasi di atti


comunitari tipici (vedi Cap. 3), esclusivo appannaggio delle istituzioni.
ARTICOLO 4 TUE: Il Consiglio europeo da all'Unione limpulso
necessario al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti politici generali. Il
Consiglio europeo riunisce i Capi di Stato o di Governo degli Stati membri
nonch il presidente della Commissione. Essi sono assistiti dai Ministri
incaricati degli Affari esteri degli Stati membri e da un membro della
Commissione. Il Consiglio europeo si riunisce almeno due volte lanno
sotto la Presidenza del Capo di Stato o di Governo dello Stato membro che
esercita la Presidenza del Consiglio. Il Consiglio europeo presenta al
Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle sue riunioni, nonch
una relazione scritta annuale sui progressi compiuti dall'Unione.
ATTENZIONE! Giova in conclusione segnalare che la creazione del
Consiglio europeo ha comportato difficolt di collocazione e non poca
confusione nel panorama europeo-comunitario. Per i non addetti, infatti,
non si colgono appieno le differenze tra Consiglio europeo (organo politico
UE) e Consiglio dei ministri (istituzione legislativa CE). Se a ci si aggiunge
anche lesistenza in Europa del Consiglio dEuropa (sede Strasburgo),
organizzazione internazionale che non parte dellUnione europea, nata
peraltro prima delle Comunit europee (1949), che si occupa
prevalentemente della tutela dei diritti fondamentali, attraverso la
Convenzione europea dei diritti e delle libert fondamentali (CEDU) e
lazione fondamentale della Corte europea dei diritto delluomo, si
comprendono le difficolt e le insidie classificatorie proprie delle realt
giuridiche presenti nellEuropa occidentale. Non difficile rilevare, infatti,
lerroneit della terminologia usata dai mass media talvolta richiamando il
Consiglio dEuropa e la Corte europea in luogo del Consiglio europeo (o dei
Ministri) dellUnione europea con la Corte di giustizia (istituzione
comunitaria). E un gap che occorre risolvere quanto prima per dare
maggiore trasparenza e visibilit allintero sistema europeo-comunitario.

28

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

3. LA BANCA CENTRALE EUROPEA


Come gi accennato, la BCE non una istituzione comunitaria ancorch
svolga una funzione di tutto rilievo nellassolvimento della gestione della
unione economica e monetaria. Potremmo anzi affermare che ha rilevanti
compente di tipo federale. Ha sede a Francoforte; composta da un
Comitato esecutivo (Presidente, Vice Presidente e cinque membri)
nominati dal Consiglio europeo; che si occupa di preparare le riunioni del
Consiglio direttivo; attuare la politica monetaria per larea delleuro in
conformit con gli indirizzi e le decisioni del Consiglio direttivo e impartire
le necessarie istruzioni alle BCN dellarea delleuro; gestire gli affari correnti
della BCE; esercitare determinati poteri ad esso delegati dal Consiglio
direttivo, per esempio di natura normativa. Vi inoltre, il Consiglio
direttivo (membri del Comitato esecutivo pi i Governatori delle Banche
Centrali Nazionali). il principale organo decisionale della BCE. Si
preoccupa di adottare le decisioni e gli indirizzi necessari ad assicurare
lassolvimento dei compiti affidati allEurosistema; formulare la politica
monetaria per larea delleuro, ivi comprese le decisioni relative agli
obiettivi monetari, ai tassi dinteresse di riferimento e allofferta di riserve
nellEurosistema, nonch definire gli indirizzi per lattuazione di tali
decisioni. Il Consiglio direttivo viene normalmente convocato due volte al
mese a Francoforte presso la Eurotower. La prima riunione del mese
dedicata alla valutazione degli andamenti monetari ed economici e
alladozione delle decisioni mensili di politica monetaria. La seconda
riservata alle questioni connesse ad altri compiti e responsabilit della BCE
e dellEurosistema. I verbali delle riunioni non vengono pubblicati, ma le
decisioni di politica monetaria sono annunciate nel corso della conferenza
stampa che si tiene dopo la prima riunione del mese. La conferenza
presieduta dal Presidente, assistito dal Vicepresidente. In alcuni specifici
casi alle riunioni del Consiglio direttivo possono partecipare il Presidente
del Consiglio dei Ministri ed un membro della Commissione; analogamente
il Presidente della BCE partecipa alle riunioni del Consiglio qualora si
discuta di questioni che coinvolgono lunione economica e monetaria. Dal

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

29

1 gennaio 1999 la BCE ha assunto la responsabilit della conduzione della


politica monetaria per larea delleuro (12 Stati UE), che rappresenta la
seconda maggiore economia al mondo dopo gli Stati Uniti. La base
giuridica della politica monetaria unica definita dal Trattato che istituisce
la Comunit europea e dallo Statuto del Sistema europeo di Banche centrali
e della Banca centrale europea. Lo Statuto ha posto in essere la BCE e il
Sistema europeo di Banche centrali (SEBC) dal 1 giugno 1998.
La BCE costituisce il nucleo dellEurosistema e del SEBC. La BCE e le
Banche centrali nazionali svolgono in collaborazione i compiti ad esse
conferiti. La BCE dotata di personalit giuridica ai sensi del diritto
pubblico internazionale. Il SEBC comprende la BCE e le banche centrali
nazionali di tutti gli Stati membri dellUE (art. 107, n.1 CE),
indipendentemente dal fatto che abbiano adottato leuro.
Sebbene non abbia alcuna relazione con la BCE, occorre qui richiamare
anche la Banca europea per gli investimenti (BEI), istituto di credito
senza scopo di lucro con personalit giuridica, che opera sui mercati
finanziari nella prospettiva dello sviluppo del mercato unico europeo e
della coesione economica e sociale tra gli Stati membri.
ARTICOLO 266 CE : La Banca europea per gli investimenti dotata di
personalit giuridica. Sono membri della Banca europea per gli
investimenti gli Stati membri. Lo statuto della Banca europea per gli
investimenti costituisce l'oggetto di un protocollo allegato al presente
trattato. Il Consiglio, deliberando all'unanimit su richiesta della Banca
europea per gli investimenti e previa consultazione del Parlamento
europeo e della Commissione, o su richiesta della Commissione e previa
consultazione del Parlamento europeo e della Banca europea per gli
investimenti, pu modificare gli articoli 4, 11 e 12 e l'articolo 18,
paragrafo 5 di detto statuto.
La BEI l'organo finanziario dell'Unione europea; essa contribuisce alla
realizzazione degli obiettivi dell'Unione attraverso il finanziamento di
progetti volti a promuovere l'integrazione europea, lo sviluppo equilibrato,

30

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

la coesione economica e sociale, nonch lo sviluppo di un'economia


fondata sulle conoscenze e sull'innovazione. Prevista nel 1957 dal Trattato
di Roma, la BEI si finanzia attraverso l'acquisizione di prestiti sui mercati
dei capitali. A differenza delle banche classiche, non dispone di risorse
commerciali provenienti da depositi di risparmio o da conti correnti.
La sede a Lussemburgo. Gli azionisti della BEI sono gli Stati membri
dell'Unione europea. Essi sottoscrivono congiuntamente il capitale della
Banca, secondo una ripartizione che riflette il loro peso economico
nell'Unione. Comprende un Consiglio dei governatori, un Comitato di
direzione e un Comitato di verifica. Il suo mandato consiste nel
finanziare investimenti pubblici e privati che supportano gli obiettivi della
costruzione europea. Limportante volume di fondi raccolto dalla BEI sul
mercato dei capitali viene investito in progetti accuratamente sezionati. Gli
interventi della BEI si basano in particolare sui seguenti criteri:
fungono da catalizzatore per attrarre altre fonti di finanziamento;
si inscrivono in settori quali il rafforzamento della competitivit delle
industrie europee e del settore delle piccole e medie imprese (PMI), la
realizzazione delle reti transeuropee (trasporto, telecomunicazioni e
trasferimento di energia), la tutela dell'ambiente naturale e urbano, nonch
l'investimento nei settori della sanit, dell'istruzione, e delle tecnologie
dell'informazione; riguardano in particolare le regioni meno favorite.

4. ALTRI ORGANI COMUNITARI


Abbiamo gi richiamato la presenza nel Trattato CE di due organi
consultivi di rilievo. Il Comitato economico e sociale (CES)
espressamente previsto dallart. 4 del Trattato di Roma del 1957 istitutivo
della Comunit economica europea (CEE) un organo consultivo la cui
richiesta di parere prevista dal trattato. E un organo incaricato di
rappresentare datori di lavoro, sindacati, agricoltori, consumatori e altri
gruppi di interesse che collettivamente compongono la societ civile
organizzata. Il suo ruolo quindi presentare pareri e difendere gli interessi

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

31

delle varie categorie socio-economiche nel dibattito politico con la


Commissione, il Consiglio e il Parlamento europeo. Il CES fa da naturale
collegamento fra l'Unione e i suoi cittadini, promuovendo un modello di
societ democratica pi ampia e di tipo pi partecipativo. Interviene
attivamente nel processo decisionale comunitario, in quanto consultato
obbligatoriamente sulle decisioni di politica economica o sociale; pu in
ogni caso prendere l'iniziativa di formulare un parere su questioni che
reputa importanti. E costituito da 317 membri. Il numero di
rappresentanti per ogni Stato membro rispecchia in via generale la
popolazione ed suddiviso come segue:
Germania, Francia, Italia e Regno Unito 24
Spagna
21
Belgio, Grecia, Paesi Bassi, Austria,
12
Portogallo e Svezia
Danimarca, Irlanda e Finlandia
9
Lussemburgo
6
Polonia
Repubblica Ceca e Ungheria
Lituania e Slovacchia
Estonia, Lettonia e Slovenia
Cipro
Malta

TOTALE

21
12
9
7
6
5

317

32

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

I suoi membri sono nominati su proposta degli Stati membri per quattro
anni; tuttavia essi esercitano le loro funzioni in piena indipendenza dagli
Stati. Il loro mandato rinnovabile. Il CES si riunisce in sessione plenaria e
delibera sulla base dei lavori svolti da sei sezioni specializzate ciascuna in
un particolare settore di intervento. Designa fra i suoi membri il presidente
e due vicepresidenti per una durata di due anni. Tre sono i suoi compiti
fondamentali: a) formulare pareri destinati alle tre istituzioni legislative, il
Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, sia su loro richiesta sia
di sua iniziativa; b) consentire una maggiore adesione e partecipazione della
societ civile organizzata al processo decisionale della Comunit; c)
rafforzare il ruolo della societ civile nei paesi terzi e promuove listituzione
di strutture consultive ispirate al suo modello. Pur continuando in genere a
esercitare le rispettive attivit professionali nel paese di origine, i membri
del Comitato, che hanno titolo di consiglieri, sono suddivisi in tre gruppi:
datori di lavoro, lavoratori dipendenti e attivit diverse. Il primo
gruppo composto da esponenti del settore pubblico e privato, delle
piccole e medie imprese, delle camere di commercio, del commercio
all'ingrosso e al dettaglio, delle banche e delle assicurazioni, dei trasporti e
dell'agricoltura. Il secondo gruppo rappresenta tutte le categorie di
lavoratori dipendenti, dagli operai ai dirigenti. I suoi membri sono
esponenti dei sindacati. Il terzo gruppo rappresenta una vasta gamma di
interessi: ONG, organizzazioni di agricoltori, artigiani e professioni liberali,
cooperative e associazioni senza scopo di lucro, organizzazioni
consumeristiche e ambientalistiche, comunit scientifiche e accademiche e
associazioni in rappresentanza delle famiglie, delle donne e dei disabili.
ARTICOLO 257 CE: E' istituito un Comitato economico e sociale, a
carattere consultivo. Il Comitato costituito da rappresentanti delle varie
componenti di carattere economico e sociale della societ civile
organizzata, in particolare dei produttori, agricoltori, vettori, lavoratori,
commercianti e artigiani, nonch delle libere professioni, dei consumatori
e degli interessi generali. ARTICOLO 258 CE: Il numero dei membri
del Comitato economico e sociale non pu essere superiore a

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

33

trecentocinquanta. () I membri del Comitato non devono essere


vincolati da alcun mandato imperativo. Essi esercitano le loro funzioni in
piena indipendenza, nell'interesse generale della Comunit. Il Consiglio,
deliberando a maggioranza qualificata, fissa le indennit dei membri del
Comitato. ARTICOLO 259 CE: 1. I membri del Comitato sono
nominati su proposta degli Stati membri per quattro anni. Il Consiglio,
deliberando a maggioranza qualificata, adotta l'elenco dei membri redatto
conformemente alle proposte presentate da ciascuno Stato membro. Il
mandato dei membri del Comitato rinnovabile. 2. Il Consiglio consulta la
Commissione. Esso pu chiedere il parere delle organizzazioni europee
rappresentative dei diversi settori economici e sociali interessati all'attivit
della Comunit. ARTICOLO 260 CE: Il Comitato designa tra i suoi
membri il presidente e l'ufficio di presidenza per una durata di due anni.
Esso stabilisce il proprio regolamento interno. Il Comitato convocato dal
presidente su richiesta del Consiglio o della Commissione. Esso pu altres
riunirsi di propria iniziativa.
Il Comitato delle Regioni (CdR) il secondo organo consultivo del
sistema ed disciplinato dallARTICOLO 263 CE. E composto di
rappresentanti delle collettivit regionali e locali, titolari di un mandato
elettorale nell'ambito di una collettivit regionale o locale oppure
politicamente responsabili dinanzi a un'assemblea eletta. Il numero dei
membri del Comitato delle regioni non pu essere superiore a 350. I
membri del CdR nonch un numero uguale di supplenti sono nominati, su
proposta dei rispettivi Stati membri, per quattro anni. Il loro mandato
rinnovabile. Alla scadenza della funzione il mandato dei membri del
Comitato termina automaticamente ed essi sono sostituiti per la restante
durata secondo la medesima procedura. I membri del Comitato non
possono essere contemporaneamente membri del Parlamento europeo.
Essi non devono essere vincolati da alcun mandato imperativo ed
esercitano le loro funzioni in piena indipendenza, nell'interesse generale
della Comunit.

34

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Il CDR consultato obbligatoriamente sulle proposte riguardanti i


settori di cui competente il governo locale e regionale, come la
politica regionale, l'ambiente, l'istruzione e i trasporti. Consta, di 344
membri. Il numero di rappresentanti per ogni Stato membro riflette
grosso modo la popolazione ed suddiviso come segue:
Germania, Francia, Italia e Regno
Unito
Spagna
Belgio, Grecia, Paesi Bassi, Austria,
Portogallo e Svezia
Danimarca, Irlanda e Finlandia
Lussemburgo
Polonia
Romania
Bulgaria, Repubblica Ceca e
Ungheria
Lituania e Slovacchia
Estonia, Lettonia e Slovenia
Cipro
Malta

TOTALE

24
21
12
9
6
21
15
12
9
7
6
5

344

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

35

I suoi membri sono rappresentanti eletti di enti locali e regionali e coprono


l'intera gamma delle attivit svolte a livello di governo locale nella
Comunit europea. Possono essere presidenti di regioni, parlamentari
regionali, assessori comunali, sindaci di grandi citt, ecc. In virt del trattato
di Nizza devono essere titolari di un mandato elettorale nell'ambito di un
ente regionale o locale oppure politicamente responsabili dinanzi ad esso.
Suo ruolo fare in modo che la legislazione comunitaria tenga conto della
prospettiva locale e regionale. A tal fine formula pareri sulle proposte della
Commissione.
La Commissione e il Consiglio hanno l'obbligo di consultare il Comitato
delle regioni ogni volta che vengono presentate nuove proposte in settori
che interessano la realt locale e regionale e in tutti i casi in cui lo ritengano
opportuno. Dal canto suo il Comitato pu adottare pareri di sua iniziativa e
presentarli alla Commissione, al Consiglio e al Parlamento. Ogni anno si
svolgono cinque sessioni plenarie durante le quali il CdR definisce le sue
politiche generali e adotta i pareri. Il Comitato organizza i lavori attraverso
commissioni specializzate, il cui compito preparare le sessioni plenarie.
Le commissioni specializzate sono sei:

Commissione "Politica di coesione territoriale" (COTER)


Commissione "Politica economica e sociale" (ECOS)
Commissione " Sviluppo sostenibile" (DEVE)
Commissione " Cultura e istruzione" (EDUC)
Commissione " Affari costituzionali e governance europea"
(CONST)
Commissione " Relazioni esterne" (RELEX).

LARTICOLO 264 CE, inoltre, stabilisce che Il Comitato delle Regioni


designa tra i suoi membri il presidente e l'ufficio di presidenza per la durata
di due anni. Esso stabilisce il proprio regolamento interno. Il Comitato
convocato dal presidente su richiesta del Consiglio o della Commissione.
Esso pu altres riunirsi di propria iniziativa.

36

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Occorre infine menzionare anche un altro organo comunitario: il


Mediatore europeo. Si tratta di un organo individuale che trae la sua
genesi dallOmbudsman della tradizione scandinava; una sorta di difensore
civico inserito nel panorama delle istituzioni comunitarie, al fine di tutelare
gli interessi dei cittadini dellUnione e dei residenti nei confronti di cattiva
amministrazione da parte delle istituzioni comunitarie, ad eccezione, com
comprensibile, della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado. Il
Trattato di Maastricht ha introdotto la figura del Mediatore nel Titolo della
Cittadinanza dellUnione allart. 21 CE. Ai sensi dellart. 195 CE, il
mediatore di propria iniziativa o in base alle denunce che gli sono state
presentate direttamente o tramite un membro del Parlamento europeo,
procede alle indagini che ritiene giustificate, tranne quando i fatti in
questione formino o abbiano formato oggetto di una procedura
giudiziaria. Qualora il mediatore constati un caso di cattiva
amministrazione, egli ne investe l'istituzione interessata, che dispone di tre
mesi per comunicargli il suo parere (per maggiori informazioni si consulti
il sito internet http://www.euro-ombudsman.eu.int/). Il mediatore
trasmette poi una relazione al Parlamento europeo e all'istituzione
interessata. La persona che ha sporto denuncia informata del risultato
dell'indagine (si veda il formulario in appendice). Ogni anno il mediatore
presenta una relazione al Parlamento europeo sui risultati delle sue
indagini. Il mediatore nominato dopo ogni elezione del Parlamento
europeo per la durata della legislatura. Il suo mandato rinnovabile. Il
mediatore pu essere dichiarato dimissionario dalla Corte di giustizia, su
richiesta del Parlamento europeo, qualora non risponda pi alle condizioni
necessarie all'esercizio delle sue funzioni o abbia commesso una colpa
grave. Esercita le sue funzioni in piena indipendenza e nell'adempimento
delle sue competenze, egli non sollecita n accetta istruzioni da alcun
organismo. Per tutta la durata del suo mandato, il mediatore non pu
esercitare alcuna altra attivit professionale, remunerata o meno.
ART. 195 CE: 1. Il Parlamento europeo nomina un mediatore, abilitato
a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell'Unione o di qualsiasi
persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato

37

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

membro, e riguardanti casi di cattiva amministrazione nell'azione delle


istituzioni o degli organi comunitari, salvo la Corte di giustizia e il
Tribunale di primo grado nell'esercizio delle loro funzioni giurisdizionali.
Conformemente alla sua missione, il mediatore, di propria iniziativa o in
base alle denunce che gli sono state presentate direttamente o tramite un
membro del Parlamento europeo, procede alle indagini che ritiene
giustificate, tranne quando i fatti in questione formino o abbiano formato
oggetto di una procedura giudiziaria. Qualora il mediatore constati un caso
di cattiva amministrazione, egli ne investe l'istituzione interessata, che
dispone di tre mesi per comunicargli il suo parere. Il mediatore trasmette
poi una relazione al Parlamento europeo e all'istituzione interessata. La
persona che ha sporto denuncia viene informata del risultato dell'indagine.
Ogni anno il mediatore presenta una relazione al Parlamento europeo sui
risultati delle sue indagini. 2. Il mediatore nominato dopo ogni elezione
del Parlamento europeo per la durata della legislatura. Il suo mandato
rinnovabile. Il mediatore pu essere dichiarato dimissionario dalla Corte di
giustizia, su richiesta del Parlamento europeo, qualora non risponda pi
alle condizioni necessarie all'esercizio delle sue funzioni o abbia commesso
una colpa grave. 3.
Il mediatore esercita le sue funzioni in piena
indipendenza. Nell'adempimento dei suoi doveri, egli non sollecita n
accetta istruzioni da alcun organismo. Per tutta la durata del suo mandato,
il mediatore non pu esercitare alcuna altra attivit professionale,
remunerata o meno. 4. Previo parere della Commissione e con
l'approvazione del Consiglio che delibera a maggioranza qualificata, il
Parlamento europeo fissa lo statuto e le condizioni generali per l'esercizio
delle funzioni del mediatore.
5. LE
ISTITUZIONI
COMUNITARIE.
PARLAMENTO EUROPEO.

IL

Terminata lanalisi degli organi comunitari, entriamo nel vivo del nostro
discorso in ordine allapparato istituzionale della Comunit europea. Le
istituzioni comunitarie, come detto, sono: Parlamento europeo, Consiglio

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

dei ministri, Commissione, Corte di giustizia e Corte dei Conti. Le prime


tre sono istituzioni legislative, le altre hanno competenze giurisdizionali e
di controllo. Non v dubbio che lesistenza del Parlamento europeo tra
le istituzioni comunitarie, traccia una linea ben definita tra la struttura delle
organizzazioni internazionali classiche e la Comunit europea. Lo stesso
dicasi per il carattere sovranazionale del sistema comunitario, che
consolida i suoi tratti specifici grazie alla presenza di una assemblea
democraticamente eletta dai cittadini dellUnione. Secondo lARTICOLO
189 CE Il Parlamento europeo, composto di rappresentanti dei popoli
degli Stati riuniti nella Comunit, esercita i poteri che gli sono attribuiti dal
presente trattato. Il numero dei membri del Parlamento europeo di 732
ed stato rivisto con la recente adesione di 10 nuovi Stati membri.
Rappresenta 455 milioni di cittadini, vale a dire il pi grande parlamento
del mondo.
ARTICOLO 190 CE: 1.
I rappresentanti, al Parlamento europeo, dei
popoli degli Stati riuniti nella Comunit sono eletti a suffragio universale
diretto. 2. Il numero dei rappresentanti eletti in ogni Stato membro
fissato come segue:
Austria 18
Irlanda 13
Polonia 54
Belgio 24
Italia 78
Portogallo 24
Repubblica
Cipro 6
Slovenia 7
Ceca 24
Lettonia 9
Slovacchia 14
Danimarca 14
Lussemburgo
Finlandia 14
Germania 99
6
Svezia 19
Estonia 6
Ungheria 24
Regno Unito
Grecia 24
Malta 5
78
Spagna 54
Paesi Bassi
Francia 78
27
I rappresentanti del Parlamento europeo (i cc.dd. eurodeputati) sono
eletti per un periodo di cinque anni e siedono nellassemblea per
appartenenza ai gruppi politici (semplificando: la sinistra europea, i

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

39

democratici europei, la destra europea). Le sedi del Parlamento europeo


sono Strasburgo per le sessioni plenarie mensili; Bruxelles per le riunioni
delle commissioni; Lussemburgo per la sede amministrativa. Questa
frammentazione di sedi fa degli europarlamentari dei soggetti itineranti,
con conseguenze riscontrabili non soltanto sul piano economico e
dellimpegno, bens politico. Salvo contrarie disposizioni del trattato, il
Parlamento europeo delibera a maggioranza assoluta dei suffragi espressi
art. 198 CE).
Secondo lARTICOLO 192 CE Nella misura prevista dal presente
trattato, il Parlamento europeo partecipa al processo per l'adozione degli
atti comunitari, esercitando le sue funzioni nell'ambito delle procedure di
cui agli articoli 251 e 252, nonch formulando pareri conformi o pareri
consultivi. A maggioranza dei suoi membri, il Parlamento europeo pu
chiedere alla Commissione di presentare adeguate proposte sulle questioni
per le quali reputa necessaria l'elaborazione di un atto della Comunit ai
fini dell'attuazione del presente trattato. Il Parlamento europeo quindi
(anche) una istituzione legislativa ancorch la funzione condivisa con il
Consiglio dei Ministri e con la Commissione, e pu sollecitare questultima
che come vedremo detiene quasi lesclusivit del diritto di proporre un
progetto di atto comunitario, ad iniziare la procedura legislativa. A tal
riguardo da tempo si parla di deficit democratico per indicare il ruolo
legislativo del Parlamento europeo limitato e soprattutto condiviso con il
Consiglio. Invero, il deficit riscontrabile nel passato non appare
paragonabile al deficit odierno. Se infatti si considerano le conquiste
ottenute dal Parlamento europeo in questi cinquanta anni di integrazione,
ci si rende conto che da una mera partecipazione consultiva cos come
prevista dal trattati degli anni 50, obbligatoria ma non vincolante (c.d.
procedura di consultazione), si giunti attraverso la procedura di
cooperazione prevista dalla revisione dellAtto unico europeo oggi
peraltro appannaggio della sola unione monetaria alla recente
acquisizione della procedura di codecisione sancita dal Trattato di
Maastricht e rivista dal Trattato di Amsterdam. Inoltre, il Parlamento
europeo in alcuni casi espressamente nominati nel trattato (procedura

40

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

uniforme di elezione del Parlamento; accordi internazionali della


Comunit; ammissione di nuovi Stati; fondi strutturali), esprime il proprio
parere conforme che in questa occasione sia obbligatorio sia vincolante.
Sicch anche in queste circostanze detiene un sostanziale ed importante
diritto di veto. Occorre pertanto riflettere allorch taluni ritengono
persistere la carenza di democraticit nel sistema legislativo comunitario.
Che il Parlamento europeo non lunica istituzione legislativa della
Comunit un dato acclarato. Ma istituzione legislativa, condividendone
le competenze con il Consiglio, il che, se in prospettiva futura pu
ipotizzarsi un ulteriore acquisizione di competenze, va pure inquadrata la
collocazione del Parlamento europeo in quanto istituzione speciale
allinterno di un ente che non uno Stato. Pertanto occorre cogliere la
specificit del sistema e rapportarsi nella prospettiva delineata, liberandosi
da modelli non applicabili alla complessa realt dellordinamento
comunitario. Inoltre, giova sottolineare, che negli anni il Parlamento ha
acquisito sempre maggiori poteri anche in altri settori cos da estendere le
proprie competenze oltre la funzione normativa. Ad esempio i poteri di
controllo, specialmente nei confronti della Commissione. Tra il
Parlamento e la Commissione oggi si rileva un vero e proprio rapporto di
fiducia nel senso del modello classico della democrazia parlamentare. Il
Parlamento approva, infatti, la designazione del Presidente della
Commissione designato di comune accordo dagli Stati membri, e con una
mozione di affidamento, conferma altres lintera Commissione
complessivamente considerata (art. 214 CE). Una volta insediata, la
Commissione deve anche risponde, oralmente o per iscritto, alle
interrogazioni che le sono presentate dal Parlamento europeo o
singolarmente dai suoi membri (art. 197, terzo comma CE).
ARTICOLO 201 CE: Il Parlamento europeo, cui sia presentata una
mozione di censura sull'operato della Commissione, non pu pronunciarsi
su tale mozione prima che siano trascorsi almeno tre giorni dal suo
deposito e con scrutinio pubblico. Se la mozione di censura approvata a
maggioranza di due terzi dei voti espressi e a maggioranza dei membri che
compongono il Parlamento europeo i membri della Commissione devono

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

41

abbandonare collettivamente le loro funzioni. Essi continuano a curare gli


affari di ordinaria amministrazione fino alla loro sostituzione
conformemente all'articolo 214. In questo caso, il mandato dei membri
della Commissione nominati per sostituirli scade alla data in cui sarebbe
scaduto il mandato dei membri della Commissione costretti a dimettersi
collettivamente.

Una ulteriore prerogativa del Parlamento europeo riguarda lapprovazione


del bilancio della Comunit. Il bilancio approvato dal Consiglio e dal
Parlamento europeo e si divide in spese obbligatorie e spese non
obbligatorie. Le risorse finanziarie disponibili costituiscono un sistema
che si basa su: a) la tariffa doganale comune applicata ai beni provenienti
dagli Stati terzi; b) i prelievi agricoli sui prodotti degli Stati terzi; c)
laliquota imponibile IVA valutata in rapporto al PNL degli Stati membri;
d) laliquota percentuale del PIL degli Stati membri da valutarsi anno per
anno (la c.d. quarta risorsa). Per quanto riguarda la procedura, il
Parlamento europeo riceve dalla Commissione e dal Consiglio un progetto
che contiene spese obbligatorie e spese non obbligatorie. Il Parlamento
pu proporre emendamenti nel rispetto delle disposizioni contenute
nellart. 272 CE e dopo un iter piuttosto complesso, nel quale il ruolo del
Consiglio appare prevalente, il Presidente del Parlamento europeo constata
che il bilancio definitivamente approvato. La constatazione un atto pi
formale che sostanziale, laddove si consideri che il Consiglio ad adottare il
bilancio delle spese obbligatorie, e il Parlamento quanto le non
obbligatorie. Tuttavia il Parlamento a maggioranza dei membri e dei due
terzi dei voti, pu respingere globalmente il progetto del Consiglio
dimostrando un potere di preclusione in ordine alla volont del Consiglio.
Infine giova ricordare il collegamento tra il Parlamento europeo e i
Parlamenti nazionali, al fine di un coinvolgimento pi consistente di questi
ultimi sul piano dellinformazione delle proposte legislative delle istituzioni
comunitarie, attraverso la Conferenza delle commissioni parlamentari
nazionali per gli affari europei (COSAC). La COSAC costituita nel

42

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Consiglio europeo di Madrid nel 1989, un forum di cooperazione


allinterno del quale sono rappresentati le commissioni dei parlamenti
nazionali degli Stati membri che discutono questioni comunitarie pi i
rappresentanti del Parlamento europeo. Ciascuno Stato invia sei
parlamentari, anche gli Stati in attesa di ottenere la membership Ue hanno
il diritto di inviare tre osservatori. Le riunioni sono biennali e si tengono di
regola nella capitale dello Stato membro che tiene la Presidenza Ue. Lo
scopo delle riunioni COSAC quello di rinforzare il ruolo dei Parlamenti
nazionali nel processo di formazione del diritto comunitario. La
Conferenza stata formalmente riconosciuta con linserimento di uno
specifico Protocollo al Trattato di Amsterdam. Per maggiori informazioni
consulta il sito internet http://www.cosac.org/fr/cosac/

ARTICOLO 272 CE (procedura di bilancio): 1. L'esercizio finanziario


ha inizio il 1 gennaio e si chiude al 31 dicembre. 2. Ciascuna istituzione
della Comunit elabora, anteriormente al 1 luglio, uno stato di previsione
delle proprie spese. La Commissione raggruppa tali stati di previsione in
un progetto preliminare di bilancio, allegandovi un parere che pu
comportare previsioni divergenti. Tale progetto preliminare comprende
una previsione delle entrate ed una previsione delle spese. 3. La
Commissione deve sottoporre al Consiglio il progetto preliminare di
bilancio non oltre il 1 settembre dell'anno che precede quello
dell'esecuzione del bilancio. Ogniqualvolta il Consiglio intenda discostarsi
dal progetto preliminare, consulta la Commissione ed eventualmente le
altre istituzioni interessate. Il Consiglio, con deliberazione a maggioranza
qualificata, stabilisce il progetto di bilancio e lo trasmette al Parlamento
europeo. 4. Il progetto di bilancio deve essere sottoposto al Parlamento
europeo non oltre il 5 ottobre dell'anno che precede quello dell'esecuzione
del bilancio. Il Parlamento europeo, deliberando alla maggioranza dei
membri che lo compongono, ha il diritto di emendare il progetto di
bilancio e, deliberando alla maggioranza assoluta dei suffragi espressi, di
proporre al Consiglio modificazioni al progetto per quanto riguarda le

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

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spese derivanti obbligatoriamente dal trattato o dagli atti adottati a sua


norma. Qualora, entro un termine di quarantacinque giorni dalla
comunicazione del progetto di bilancio, il Parlamento europeo abbia dato
la sua approvazione, il bilancio definitivamente adottato. Qualora, entro
tale termine, il Parlamento europeo non abbia emendato il progetto di
bilancio ovvero non abbia proposto modificazioni a quest'ultimo, il
bilancio si considera definitivamente adottato. Qualora, entro tale termine,
il Parlamento europeo abbia adottato emendamenti o proposto
modificazioni, il progetto di bilancio cos emendato o corredato di
proposte di modificazione trasmesso al Consiglio. 5. Il Consiglio, dopo
aver discusso con la Commissione ed eventualmente con le altre istituzioni
interessate in merito al progetto di bilancio, delibera alle condizioni che
seguono: a) il Consiglio pu, deliberando a maggioranza qualificata,
modificare ciascuno degli emendamenti adottati dal Parlamento europeo;
b) per quanto concerne le proposte di modifica: - qualora una
modificazione proposta dal Parlamento europeo non abbia l'effetto di
aumentare l'importo globale delle spese di un'istituzione, segnatamente in
quanto l'aumento delle spese che ne deriverebbe espressamente
compensato da una o pi modificazioni proposte, comportanti una
corrispondente riduzione delle spese, il Consiglio pu, deliberando a
maggioranza qualificata, rigettare tale proposta di modificazione. In
mancanza di decisione di rigetto, la proposta di modificazione accettata; qualora una modificazione proposta dal Parlamento europeo abbia l'effetto
di aumentare l'importo globale delle spese di un'istituzione, il Consiglio
pu, deliberando a maggioranza qualificata, accettare tale proposta di
modificazione. In mancanza di decisione di accettazione, la proposta di
modificazione rigettata; - qualora, in applicazione delle disposizioni di
uno dei precedenti commi, il Consiglio abbia rigettato una proposta di
modificazione, esso pu, deliberando a maggioranza qualificata, sia
mantenere l'importo che figura nel progetto di bilancio sia fissare un altro
importo. Il progetto di bilancio modificato in funzione delle proposte di
modifica accettate dal Consiglio. Qualora, entro un termine di quindici
giorni dalla comunicazione del progetto di bilancio, il Consiglio non abbia
modificato alcun emendamento adottato dal Parlamento europeo e le

44

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

proposte di modificazione da esso presentate siano state accettate, il


bilancio si considera definitivamente adottato. Il Consiglio informa il
Parlamento europeo del fatto che non ha modificato alcun emendamento
e che le proposte di modificazione sono state accettate. Qualora, entro tale
termine, il Consiglio abbia modificato uno o pi emendamenti adottati dal
Parlamento europeo o le proposte di modificazione da esso presentate
siano state rigettate o modificate, il progetto di bilancio modificato
trasmesso nuovamente al Parlamento europeo. Il Consiglio espone a
quest'ultimo il risultato delle proprie deliberazioni. 6. Entro un termine di
quindici giorni dalla comunicazione del progetto di bilancio, il Parlamento
europeo, informato dell'esito delle proprie proposte di modificazione, pu,
deliberando a maggioranza dei membri che lo compongono e dei tre quinti
dei suffragi espressi, emendare o rigettare le modificazioni apportate dal
Consiglio ai suoi emendamenti e adotta quindi il bilancio. Qualora entro
tale termine il Parlamento europeo non si sia pronunciato, il bilancio si
considera definitivamente adottato. 7. Quando la procedura di cui al
presente articolo espletata, il presidente del Parlamento europeo constata
che il bilancio definitivamente adottato. 8. Tuttavia il Parlamento
europeo, che delibera alla maggioranza dei membri che lo compongono e
dei due terzi dei suffragi espressi, pu, per importanti motivi, rigettare il
progetto di bilancio e chiedere che gli venga presentato un nuovo
progetto. 9. Per l'insieme delle spese diverse da quelle derivanti
obbligatoriamente dal trattato o dagli atti adottati a sua norma, fissato
ogni anno un tasso massimo di aumento rispetto alle spese della stessa
natura dell'esercizio in corso. La Commissione, dopo aver consultato il
comitato di politica economica, constata tale tasso massimo che risulta: dall'evoluzione in volume del prodotto nazionale lordo nella Comunit, dalla variazione media dei bilanci degli Stati membri e - dall'evoluzione del
costo della vita durante l'ultimo esercizio. Il tasso massimo comunicato
anteriormente al 1 maggio a tutte le istituzioni della Comunit. Queste
sono tenute a rispettarlo durante la procedura di bilancio, fatte salve le
disposizioni del quarto e del quinto comma del presente paragrafo.
Qualora, per le spese diverse da quelle derivanti obbligatoriamente dal
trattato o dagli atti adottati a sua norma, il tasso di aumento risultante dal

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

45

progetto di bilancio stabilito dal Consiglio sia superiore alla met del tasso
massimo, il Parlamento europeo, nell'esercizio del proprio diritto di
emendamento, pu ancora aumentare l'importo totale di tali spese nei
limiti della met del tasso massimo. Quando il Parlamento europeo, il
Consiglio o la Commissione ritengono che le attivit delle Comunit
esigono che il tasso stabilito secondo la procedura definita al presente
paragrafo sia superato, pu essere fissato un nuovo tasso mediante
accordo tra il Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata, e il
Parlamento europeo, che delibera alla maggioranza dei membri che lo
compongono e dei tre quinti dei suffragi espressi. 10. Ciascuna istituzione
esercita i poteri ad essa attribuiti dal presente articolo nel rispetto delle
disposizioni del trattato e degli atti adottati a sua norma, in particolare in
materia di risorse proprie delle Comunit e di equilibrio delle entrate e
delle spese.

6. SEGUE. IL CONSIGLIO DEI MINISTRI


Il Consiglio dei Ministri o anche dellUnione listituzione
legislativa preminente della Comunit europea. In molte materie, tuttavia,
tenuto a sottostare alla procedura di codecisione con il Parlamento
europeo cos come prefigurata dallart. 251 CE. Possiamo quindi affermare
che nelle materie previste dal trattato, la funzione normativa condivisa
con il Parlamento europeo. In altri casi, invece, il Consiglio dispone di un
potere maggiore, quasi esclusivo, lasciando al Parlamento europeo la sola
consultazione o cooperazione, e alla Commissione il diritto di iniziativa (si
veda parag. 7). Per assicurare il raggiungimento degli scopi fissati dal
trattato il Consiglio provvede al coordinamento delle politiche
economiche generali degli Stati membri, dispone di un potere di
decisione, conferisce alla Commissione, negli atti che esso adotta, le
competenze di esecuzione delle norme che stabilisce. A differenza del
Parlamento europeo che organo di individui, il Consiglio organo di
Stati giacch composto dai rappresentanti degli Stati membri a livello

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

ministeriale abilitato ad impegnare il governo di detto Stato membro (art.


203 CE). Nella formulazione originaria la composizione prevedeva
soltanto ministri; il Trattato di Maastricht ha riformulato la norma
ampliandone la portata, per permettere la partecipazione, talvolta, anche di
sottosegretari o viceministri, ma soprattutto dei rappresentanti dei
governi regionali (Lander tedeschi in testa). E un organo a composizione
variabile in quanto, pur non variando il numero dei ministri che sempre
rappresentativo degli Stati membri (uno per ogni Stato), mutano i soggetti
che lo compongono quanto alla materia da trattare. Cos allorch si
riunisce il Consiglio Agricoltura, si riuniscono venticinque Ministri
dellAgricoltura; nel Consiglio Affari Generali i venticinque Ministri degli
Esteri, e cos via, per Ambiente, Industria, Commercio, ecc., fino
allimportante Ecofin per i ministri economico-finanziari. La
Presidenza del Consiglio, fintanto che restano in vigore le regole di
Nizza, spetta a rotazione a tutti gli Stati membri per la durata di sei mesi
secondo un turno stabilito da una decisione unanime del Consiglio stesso.
ARTICOLO 203 CE: Il Consiglio formato da un rappresentante di
ciascuno Stato membro a livello ministeriale, abilitato ad impegnare il
governo di detto Stato membro. La presidenza esercitata a turno da
ciascun membro nel Consiglio per una durata di sei mesi secondo l'ordine
stabilito dal Consiglio, che delibera all'unanimit.
In qualche caso espressamente previsto dai trattati, il Consiglio in quanto
istituzione comunitaria si trasforma in un consesso intergovernativo
strettamente rappresentativo della volont degli Stati. In questa
composizione non listituzione comunitaria a deliberare bens gli Stati
membri.
ARTICOLO 121, n. 2 CE: 2. () il Consiglio, deliberando a
maggioranza qualificata su raccomandazione della Commissione, ()
trasmette le sue conclusioni, sotto forma di raccomandazioni, al Consiglio
riunito nella composizione dei Capi di Stato o di Governo. Il Parlamento
europeo viene consultato e trasmette il proprio parere al Consiglio riunito

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

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nella composizione dei Capi di Stato o di Governo. ARTICOLO 214, n.


2 CE: 2. Il Consiglio, riunito a livello di capi di Stato o di governo e
deliberando a maggioranza qualificata, designa la persona che intende
nominare presidente della Commissione; tale designazione approvata dal
Parlamento europeo.
Nel trattato sullUnione europea lARTICOLO 7, n. 2 TUE: 2. Il
Consiglio, riunito nella composizione dei capi di Stato o di governo,
deliberando all'unanimit su proposta di un terzo degli Stati membri o
della Commissione e previo parere conforme del Parlamento europeo, pu
constatare l'esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno
Stato membro di uno o pi principi di cui all'articolo 6, paragrafo 1, dopo
aver invitato il governo dello Stato membro in questione a presentare
osservazioni.
Il Consiglio assistito da un Segretariato generale con sede a Bruxelles,
che rappresenta il necessario supporto burocratico amministrativo. E
collocato in modo strategico nel quartiere europeo di fronte alla
Commissione e nei pressi del Parlamento europeo. Ai sensi dellart. 205
CE, di regola, le deliberazioni del Consiglio sono valide se approvate a
maggioranza dei membri che lo compongono. Vi sono tre modalit di
voto, in funzione di quanto previsto dal trattato per i temi interessati: la
maggioranza semplice (per le decisioni di procedura), la maggioranza
qualificata (un sistema di voti ponderati in funzione della popolazione
degli Stati membri, per numerose decisioni nei settori collegati al mercato
interno e in quelli economico e commerciale) ovvero l'unanimit (laddove
previsto dai trattati e, nei pilastri PESC e GAI, per i settori della politica
estera, della difesa, della cooperazione giudiziaria e di polizia). La
ponderazione dei voti in sede di votazione a maggioranza qualificata
nell'ambito del Consiglio il frutto di un compromesso tra Stati membri
che, pur eguali in diritto, presentano caratteristiche diverse. Il numero dei
voti attribuito agli Stati membri determinato, in particolare, dalla
consistenza demografica di ciascuno di essi e da un meccanismo di
perequazione che determina la rappresentanza degli Stati meno popolosi.

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Questo sistema ha finora ben funzionato consentendo di garantire la


legittimit delle decisioni adottate. In base all'attuale ripartizione, infatti, i
paesi maggiori non possono mettere in minoranza i paesi pi piccoli (c.d.
maggioranza di blocco) e viceversa (c.d. minoranza di blocco). Ci
ha garantito che le decisioni adottate a maggioranza qualificata si fondano
sul pi ampio consenso possibile. Per le deliberazioni del Consiglio che
richiedono una maggioranza qualificata, ai voti dei membri attribuita la
seguente ponderazione:
Belgio 12
Repubblica ceca 12
Danimarca 7
Germania 29
Estonia 4
Grecia 12
Spagna 27
Francia 29
Irlanda 7
Italia 29
Cipro 4
Lettonia 4
Lituania 7
Lussemburgo 4
Ungheria 12
Malta 3
Paesi Bassi 13
Austria 10
Polonia 27
Portogallo 12
Slovenia 4
Slovacchia 7
Finlandia 7
Svezia 10
Regno Unito 29

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

49

Ci comporta che le deliberazioni sono valide se hanno raccolto almeno:


- 232 voti che esprimono il voto favorevole della maggioranza dei membri
quando, in virt del presente trattato, debbono essere prese su proposta
della Commissione, ovvero
- negli altri casi, 232 voti che esprimono il voto favorevole di almeno due
terzi membri.
Laddove invece richiesta lunanimit, ad addolcire questa previsione, si
tenga conto che le astensioni dei membri presenti o rappresentati non
ostano alladozione delle decisioni del Consiglio. In considerazione
dellallargamento del maggio 2004 e quindi delle nuove coalizioni a
venticinque Stati, stata aggiunta una norma (c.d. clausola
demografica) al n. 4 nellart. 205 CE, che riporto integralmente:
4. Un membro del Consiglio pu chiedere che, in caso di adozione da
parte del Consiglio di una decisione a maggioranza qualificata, si verifichi
che gli Stati membri che compongono tale maggioranza qualificata
rappresentino almeno il 62% della popolazione totale dellUnione. Qualora
tale condizione non sia soddisfatta, la decisione non adottata.
In ultimo occorre ricordare il Comitato dei rappresentanti permanenti
degli Stati membri (COREPER) che si presenta, allinterno della
struttura del Consiglio, come un organo tecnico-diplomatico, un tempo
istituito dal regolamento interno del Consiglio e successivamente
formalizzato dal trattato. Possiamo definirlo un organo di sostegno del
Consiglio, intimamente ad esso connesso, cos da svolgere sia competenze
strettamente comunitarie sia dellUnione. E formato dai Rappresentanti
degli Stati membri presso lUnione europea, vale a dire dagli Ambasciatori
accreditati presso lUnione e dallintero personale diplomatico-tecnico.
ARTICOLO 207 CE: 1. Un Comitato costituito dai Rappresentanti
Permanenti degli Stati membri responsabile della preparazione del lavoro

50

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

del Consiglio e dell'esecuzione dei compiti che il Consiglio gli assegna. Il


Comitato pu adottare decisioni di procedura nei casi previsti dal
regolamento interno del Consiglio. 2. Il Consiglio assistito dal
Segretariato generale, sotto la responsabilit di un Segretario generale,
Alto Rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune,
coadiuvato da un Segretario generale aggiunto che responsabile del
funzionamento del Segretariato generale. Il Segretario generale ed il
Segretario generale aggiunto sono nominati dal Consiglio, che delibera a
maggioranza qualificata. Il Consiglio decide in merito all'organizzazione
del Segretariato generale. 3. Il Consiglio adotta il proprio regolamento
interno. Ai fini dell'applicazione dell'articolo 255, paragrafo 3, il Consiglio
definisce nel proprio regolamento interno le condizioni alle quali il
pubblico accede ai suoi documenti. Ai fini del presente paragrafo il
Consiglio definisce i casi in cui si deve considerare che esso deliberi in
qualit di legislatore onde consentire, in tali casi, un maggior accesso ai
documenti, preservando nel contempo l'efficacia del processo decisionale.
In ogni caso, quando il Consiglio delibera in qualit di legislatore, i risultati
delle votazioni, le dichiarazioni di voto e le dichiarazioni a verbale sono
resi pubblici.
Il COREPER responsabile della preparazione del lavoro del Consiglio e
dell'esecuzione dei compiti che il Consiglio stesso gli assegna. Ha una
funzione orizzontale, nel senso che esercitata per preparare tutti i
Consigli settoriali e per tutte le materie di competenza dell'Unione
compresi i settori della Politica Estera e di Sicurezza Comune, della
Giustizia e degli Affari Interni. L'unica eccezione costituita dal Consiglio
Agricoltura, che di norma preparato dal Comitato Speciale Agricoltura.
Questo peculiare organo tecnico-diplomatico esamina preliminarmente
tutti i punti iscritti all'ordine del giorno di una sessione del Consiglio, salvo
nei casi in cui il COREPER decida diversamente a maggioranza semplice.
La sua organizzazione di lavoro si divide in due parti: il COREPER I, che
riunisce i Rappresentanti permanenti aggiunti e si svolge in generale il
mercoled e, spesso, anche il venerd. Ha il compito di seguire argomenti di
carattere pi tecnico (ambiente, trasporti e infrastrutture, industria e

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

51

mercato interno, ecc.) e preparare le seguenti formazioni del Consiglio:


Occupazione, Politica Sociale, salute e consumatori, Competitivit
(mercato interno, industria e ricerca), Trasporti, telecomunicazioni ed
energia, Agricoltura e pesca, Ambiente, Istruzione, giovent e cultura. Il
COREPER II la composizione pi rappresentativa sul piano politico,
giacch riunisce i Rappresentanti permanenti e si svolge il mercoled o il
gioved (il mercoled nelle settimane che precedono il Consiglio Affari
Generali
e
relazioni
esterne
o
il
Consiglio
Ecofin).
Svolge due funzioni fondamentali. Si occupa di problemi istituzionali e di
tutte quelle materie che rivestono maggiore importanza dal punto di vista
politico (come l'allargamento, la giustizia e la collaborazione in materia
penale, la politica regionale e cos via). Prepara le seguenti formazioni del
Consiglio: Affari Generali e relazioni esterne; Economia e Finanza,
Giustizia e Affari Interni.
Si ricorda inoltre che lart. 207 CE, al parag. 2, richiama nellambito del
Consiglio la figura del Segretario generale con funzioni anche di Alto
Rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune (il futuro
ministro degli esteri Ue). Si tratta del primo passo verso la
istituzionalizzazione della politica estera e di sicurezza dellUnione, peraltro
sviluppata nel Progetto di Trattato che istituisce una Costituzione per
lEuropa.
Nella futura Costituzione per lEuropa ai sensi dellARTICOLO I-21, n. 2
il Consiglio europeo costituito dai capi di Stato o di governo degli Stati
membri, dal suo presidente e dal presidente della Commissione; ad essi si
unisce il ministro degli affari esteri dell'Unione che partecipa ai lavori.
NellARTICOLO I-22, n. 2 il presidente del Consiglio europeo assicura,
al suo livello e in tale veste, la rappresentanza esterna dell'Unione per le
materie relative alla politica estera e di sicurezza comune, fatte salve le
attribuzioni del ministro degli affari esteri dell'Unione. LARTICOLO I-28
Stabilisce che 1. Il Consiglio europeo, deliberando a maggioranza
qualificata con l'accordo del presidente della Commissione, nomina il
ministro degli affari esteri dell'Unione. Il Consiglio europeo pu porre fine
al suo mandato mediante la medesima procedura. 2. Il ministro degli affari

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

esteri dell'Unione guida la politica estera e di sicurezza comune dell'Unione.


Contribuisce con le sue proposte all'elaborazione di detta politica e la attua
in qualit di mandatario del Consiglio. Egli agisce allo stesso modo per
quanto riguarda la politica di sicurezza e di difesa comune. 3. Il ministro
degli affari esteri dell'Unione presiede il Consiglio "Affari esteri". 4. Il
ministro degli affari esteri dell'Unione uno dei vicepresidenti della
Commissione. Vigila sulla coerenza dell'azione esterna dell'Unione. In seno
alla Commissione, incaricato delle responsabilit che incombono a tale
istituzione nel settore delle relazioni esterne e del coordinamento degli altri
aspetti dell'azione esterna dell'Unione. Nell'esercizio di queste
responsabilit in seno alla Commissione e limitatamente alle stesse, il
ministro degli affari esteri dell'Unione soggetto alle procedure che
regolano il funzionamento della Commissione, per quanto compatibile con
i paragrafi 2 e 3. NellARTICOLO I-25 in materia di definizione della
maggioranza qualificata quando il Consiglio non delibera su proposta della
Commissione o del ministro degli affari esteri dell'Unione, per maggioranza
qualificata si intende almeno il 72% dei membri del Consiglio
rappresentanti Stati membri che totalizzino almeno il 65% della
popolazione dell'Unione. Ai sensi dell ARTICOLO I-26, n. 5, la prima
Commissione nominata in applicazione della Costituzione composta da
un cittadino di ciascuno Stato membro, compreso il presidente e il ministro
degli affari esteri dell'Unione, che uno dei vicepresidenti. In base
allARTICOLO I-26, n. 8, la Commissione responsabile
collettivamente dinanzi al Parlamento europeo. Il Parlamento europeo pu
votare una mozione di censura della Commissione secondo le modalit di
cui all'articolo III-340. Se tale mozione adottata, i membri della
Commissione si dimettono collettivamente dalle loro funzioni e il ministro
degli affari esteri dell'Unione si dimette dalle funzioni che esercita in seno
alla Commissione. Questo perch il presidente, il ministro degli affari esteri
dell'Unione e gli altri membri della Commissione sono soggetti,
collettivamente, ad un voto di approvazione del Parlamento europeo
(ARTICOLO I-27, n. 2).

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

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7. SEGUE. LA COMMISSIONE EUROPEA


La Commissione (anche Commissione europea) assieme al Parlamento
europeo costituisce la grande novit nellambito della cooperazione
interstatale. E infatti un organo di individui, sovranazionale, che
concretizza sostanzialmente i caratteri specifici del sistema comunitario. E
listituzione comunitaria per eccellenza avendo come obiettivo precipuo lo
sviluppo dellintegrazione tra i Paesi membri. Essendo un organo
composto da individui e non da Stati, ed avendo la Commissione
lobiettivo della realizzazione degli scopi previsti nel trattato, i suoi
membri scelti in base alla loro competenza generale offrono ogni garanzia
di indipendenza (cc.dd. Commissari) ed esercitano le loro funzioni in
piena indipendenza nellinteresse generale della Comunit (art. 213 CE).
Attualmente comprende un cittadino di ciascuno Stato membro, quindi 25
Commissari, il loro mandato dura 5 anni, sicch restano in carica fino al
31 ottobre 2009. Il mandato rinnovabile. La denominazione di questa
istituzione non rende giustizia alle competenze e al ruolo fondamentale
che essa svolge. Infatti non tutti comprendono che dietro alla
nomenclatura Commissione, opera listituzione sovranazionale per
eccellenza che riassume in se un insieme eterogeneo di competenze. Forse,
atteso il ragguardevole livello di integrazione raggiunto, non sarebbe stato
improprio riproporre la vetusta denominazione che la Commissione aveva
nella Comunit del carbone e dellacciaio, vale a dire Alta Autorit. I
Commissari esercitano le loro funzioni in piena indipendenza nell'interesse
generale della Comunit. Nell'adempimento dei loro doveri, essi non
sollecitano n accettano istruzioni da alcun governo n da qualunque
organismo. Essi si astengono da ogni atto incompatibile con il carattere
delle loro funzioni. Ciascuno Stato membro si impegna a rispettare tale
carattere e a non cercare di influenzare i membri della Commissione
nell'esecuzione dei loro compiti. I membri della Commissione non
possono, per la durata delle loro funzioni, esercitare alcuna attivit
professionale, retribuita o meno. Fin dal loro insediamento, essi assumono
l'impegno solenne di rispettare, per la durata delle loro funzioni e dopo la
cessazione di queste, gli obblighi derivanti dalla loro carica, ed in

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

particolare i doveri di onest e riservatezza per quanto riguarda l'accettare,


dopo tale cessazione, determinate funzioni o vantaggi. Ai sensi dellart. 214
CE, i Commissari sono nominati secondo una procedura ben precisa. Il
Consiglio, riunito a livello di capi di Stato o di governo e deliberando a
maggioranza qualificata, designa la persona che intende nominare
Presidente della Commissione; tale designazione come si detto in
precedenza approvata dal Parlamento europeo. Il Consiglio, deliberando
a maggioranza qualificata e di comune accordo con il Presidente designato,
adotta l'elenco delle altre persone che intende nominare membri della
Commissione, sulla base delle proposte presentate da ciascuno Stato
membro. Il Presidente e gli altri membri della Commissione cos designati
sono soggetti, collettivamente, ad un voto di approvazione (voto di
fiducia) da parte del Parlamento europeo. Dopo l'approvazione del
Parlamento europeo, il Presidente e gli altri membri della Commissione
sono nominati dal Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata. Si
tratta di una procedura comunitaria che coinvolge sia il Parlamento
europeo portatore degli interessi dei cittadini, sia del Consiglio che
portatore degli interessi degli Stati. La dialettica istituzionale del sistema
comunitario, fondata esattamente su un insieme di checks and
balances, pesi e contrappesi, cio a dire tre interessi contrastanti: interessi
dei cittadini (Parlamento europeo), interessi degli Stati (Consiglio) e
interessi della Comunit (Commissione). Dalla dialettica di queste tre
istituzioni e dai loro interessi sottesi, scaturisce, nel rispetto delle
procedure legislative previste dal trattato consultazione, cooperazione,
codecisione il diritto comunitario derivato, ossia linsieme degli atti posti
in essere dalle istituzioni per la realizzazione degli scopi prefissati. Atti
comunitari che come vedremo sono riassumibili in regolamenti,
decisioni, direttive. La Commissione per lassolvimento del ruolo di
governo della Comunit, concentra una sfera congrua di competenze che
il trattato conferisce, cos riassumibile:
a) vigilanza sull'applicazione delle disposizioni del trattato e delle
disposizioni adottate dalle istituzioni in virt del trattato stesso;

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

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b) potere di formulare raccomandazioni o pareri nei settori definiti dal


trattato, quando questo esplicitamente lo preveda ovvero quando la
Commissione lo ritenga necessario;
c) un proprio potere di decisione e partecipa alla formazione degli atti del
Consiglio e del Parlamento europeo, alle condizioni previste dal trattato;
d) lesercizio di competenze che sono ad essa conferite dal Consiglio per
l'attuazione delle norme da esso stabilite.
Da ci si ricava la natura speciale e, per cos dire, tricefala della
Commissione: si rinvengono infatti indistintamente poteri legislativi,
esecutivi e di controllo. E la natura sovranazionale della Commissione che
ha permesso la combinazione di pi poteri nella competenza di un organo,
di solito, sul piano nazionale, separati e gestiti da diverse autorit. Al
Presidente affidata la gestione dellintera attivit della Commissione, sia
sul piano interno sia in ordine alla rappresentanza internazionale; definisce
lindirizzo politico della Commissione da svolgersi nellintero mandato.
Essendo un organo collettivo, gli atti imputabili alla Commissione devono
essere approvati collegialmente (c.d. principio di collegialit), sebbene
ciascun Commissario, sotto il diretto controllo del Presidente, avendo la
responsabilit di un settore (agricoltura, mercato interno, concorrenza,
ecc.) pu adottare misure di gestione specifiche. Il Presidente, previa
approvazione del collegio, oltre a nominare i Vicepresidenti pu
sfiduciare un Commissario e fargli presentare le dimissioni.
ARTICOLO 216 CE: Qualsiasi membro della Commissione che non
risponda pi alle condizioni necessarie all'esercizio delle sue funzioni o che
abbia commesso una colpa grave pu essere dichiarato dimissionario dalla
Corte di giustizia, su istanza del Consiglio o della Commissione.
ARTICOLO 217 CE: 1. La Commissione agisce nel quadro degli
orientamenti politici del suo presidente, che ne decide l'organizzazione
interna per garantire la coerenza, l'efficacia e la collegialit della sua azione.
2. Le competenze che spettano alla Commissione sono strutturate e
ripartite fra i membri dal presidente. Il presidente pu modificare la
ripartizione delle competenze nel corso del mandato. I membri della
Commissione esercitano le funzioni loro attribuite dal presidente, sotto la

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

sua autorit. 3. Previa approvazione del collegio, il presidente nomina dei


vicepresidenti tra i membri della Commissione. 4. Un membro della
Commissione rassegna le dimissioni se il presidente, previa approvazione
del collegio, glielo chiede.
Sul piano legislativo la Commissione gode di un esteso diritto di
iniziativa. Fatti salvi i casi nominati nel trattato, nei quali il Consiglio pu
deliberare di propria iniziativa, la Commissione ha un ruolo di preminenza
nellassetto istituzionale, decidendo linizio della procedura legislativa,
presentando un progetto di atto comunitario. In origine se la Commissione
non dava corso alliter legislativo, a livello comunitario non si legiferava,
operando in un sostanziale regime di monopolio. E nulla potevano le
previsioni di cui agli artt. 192 e 208 CE che attribuiscono ancora oggi al
Parlamento ed al Consiglio un diritto di pre-iniziativa o di sollecitazione.
Il potere di iniziativa oggi leggermente attenuato rispetto al passato, e in
parte condiviso con il Parlamento con il Consiglio, ma pur sempre una
prerogativa fondamentale della Commissione.
Lart. 211 CE sancisce che la Commissione vigila sull'applicazione delle
disposizioni del trattato e delle disposizioni adottate dalle istituzioni in
virt del trattato stesso attribuendo un esteso potere di controllo. Si
tratta di un generale potere di controllo esercitabile in ordine al rispetto
degli obblighi comunitari degli Stati membri. Ecco perch spesso la
Commissione conviene uno Stato membro dinanzi la Corte di giustizia, ai
sensi dellart. 226 CE, per inadempimento degli obblighi ad esso derivanti
del trattato (c.d. procedura di infrazione). Su questa procedura si
soffermeremo pi avanti (Cap. 4, parag. 4).
Con riguardo alla terza competenza della Commissione, occorre analizzare
il potere di dare esecuzione agli atti del Consiglio ex art. 211 CE. Come si
accennava, inizialmente la Commissione deteneva un generale potere di
eseguire gli atti del Consiglio, ferma restando la possibilit in capo al
Consiglio stesso di limitare in qualche modo siffatta competenza generale.
Infatti con due decisioni specifiche nel 1987 e 1999 il Consiglio ha
sancito un regime cui la Commissione deve attenersi nellesercizio delle
competenze di esecuzione. Sono stati previsti un serie di comitati di

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

57

esperti che devono essere consultati previamente dalla Commissione


prima di adottare latto in questione (c.d. comitatologia). In forza della
decisione del Consiglio del 28 giugno 1999 n. 1999/468/CE, recante
modalit per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla
Commissione (Gazzetta Ufficiale delle Comunit europee (GUCE) L 184
del 17.7.1999), che sostituisce la precedente decisione del 1987, il
Consiglio controlla lesecuzione degli atti da parte della Commissione
attenuandone quindi la sua discrezionalit. Oltre alla citata decisione del
Consiglio, la base giuridica della comitatologia (anche comunemente
denominata comitologia) sono da considerare altres il "Modus vivendi"
tra il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione relativo alle
misure di esecuzione degli atti adottati ai sensi dell'articolo 189 B del
trattato CE (oggi art. 251) (in GUCE C 102 del 4.4.1996 oppure in
Bollettino dellUnione europea del 12-1994, punto 1.7.1); il parere del
Parlamento europeo sulla proposta di decisione del Consiglio recante
modalit per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla
Commissione (GUCE C 279 dell'1.10.1999 oppure in Bollettino
dellUnione europea 5-1999, punto 1.8.9) e lAccordo fra Parlamento
europeo e Commissione relativo alle modalit di applicazione della nuova
decisione del Consiglio del 28 giugno 1999 recante modalit per l'esercizio
delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione.
LAccordo tra il Parlamento europeo e la Commissione stabilisce quanto
segue. Dal momento che il Parlamento e la Commissione hanno deciso di
accordarsi sulle modalit di applicazione della decisione del Consiglio sulla
"comitatologia", in particolare per quanto riguarda l'applicazione
dell'articolo 7, paragrafo 3, relativo all'informazione del Parlamento, e
dell'articolo 8, relativo al diritto di controllo del Parlamento, quest'ultimo
approva formalmente il contenuto dell'accordo. In base ad esso il
Parlamento riceve ormai contemporaneamente ai comitati e alle stesse
condizioni i documenti che gli vengono trasmessi a norma dell'articolo 7,
paragrafo 3, vale a dire: i progetti di ordine del giorno delle riunioni, i
progetti relativi a misure di esecuzione che vengono sottoposti ai comitati
in virt di atti di base adottati secondo la procedura di codecisione, nonch

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

i risultati delle votazioni, i resoconti sommari delle riunioni e gli elenchi


degli organismi cui appartengono le persone designate dagli Stati membri a
rappresentarli. La Commissione trasmetter inoltre al Parlamento, per
informazione, progetti specifici di misure di esecuzione i cui atti di base
non sono stati adottati in codecisione, ma rivestono un'importanza
particolare per il Parlamento europeo. Conformemente a una
giurisprudenza recente (Rothmans contro Commissione), il Parlamento
pu altres chiedere l'accesso ai verbali dei comitati. Le due istituzioni
convengono di considerare superati gli accordi conclusi in precedenza in
materia di informazione del Parlamento sui lavori dei comitati, vale a dire il
"modus vivendi" tripartito del 1994 nonch gli accordi bilaterali tra
Parlamento e Commissione (accordi Plumb/Delors del 1987 e
Samland/Williamson del 1996). Nel caso in cui, a norma del gi ricordato
articolo 8, il Parlamento ritenga che un progetto di misure di esecuzione di
un atto di base adottato secondo la procedura di codecisione ecceda le
competenze di esecuzione previste in detto atto di base, l'accordo stabilisce
che esso dispone di un mese per adottare in seduta plenaria una
risoluzione motivata al riguardo; un termine inferiore pu essere preso in
considerazione per i casi d'urgenza, come pure per misure di gestione
corrente e/o aventi una validit limitata nel tempo. Il Parlamento, infine, si
associa al Consiglio e alla Commissione nel sostenere l'obiettivo, stabilito
da questi ultimi, di adattare le procedure istituite dalla decisione
"comitatologia" del 1987 per conformarle a quelle della decisione del 1999.
La Commissione in ultimo ha un autonomo potere di decisione in alcuni
settori disciplinati dal trattato: politica commerciale comune (art. 134 CE)
e politica antitrust, in particolare in materia di esenzioni (art. 81, n. 3 CE);
imprese pubbliche (art. 86, n. 3 CE); aiuti di Stato (art. 88, n. 2 CE).

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

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8. LA CORTE DI GIUSTIZIA E IL TRIBUNALE DI PRIMO


GRADO
Abbiamo analizzato finora il Parlamento europeo, la Commissione ed il
Consiglio quali istituzioni legislative, salve le competenze eterogenee della
Commissione. Nel panorama istituzionale della Comunit un particolare
ruolo svolto dalla Corte di giustizia, istituzione deputata al controllo
giurisdizionale comunitario. La sua sede Lussemburgo. A sensi dellart.
220 CE, La Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado assicurano,
nellambito delle rispettive competenze, il rispetto del diritto
nellinterpretazione e nellapplicazione del presente trattato. Al Tribunale
di primo grado possono inoltre essere affiancate, alle condizioni di cui
allarticolo 225 A, camere giurisdizionali incaricate di esercitare, in taluni
settori specifici, competenze giurisdizionali previste dal presente. In questo
articolo previsto tutto limpianto giurisdizionale della Comunit
composto dalla Corte, dal Tribunale e, una volta istituite, da camere
giurisdizionali (si veda pi avanti listituzione del Tribunale della
funzione pubblica). Pur non essendo richiamato tra le istituzioni
propriamente dette ex art. 7 CE, il Tribunale di primo grado delle
comunit europee istituito dallAtto unico europeo e dalla successiva
decisione del Consiglio del 1988, trova formale consacrazione nellart. 220
CE. Allorch ci si riferisce allistituzione comunitaria, dobbiamo pertanto
considerare nella istituzione Corte di giustizia, complessivamente
considerata, anche il Tribunale di primo grado ed il recente Tribunale della
funzione pubblica. Sul piano delle competenze e dellorganizzazione, dei
soggetti ricorrenti e della ricevibilit dei ricorsi, tuttavia, si riscontra la
sostanziale indipendenza ed autonomia di ciascuno di essi. La Corte di
giustizia stata il vero organo stimolatore dellintegrazione europea, nel
senso dellinterpretazione fedele delle norme comunitarie. Nel Capitolo 5
ci occuperemo dei ricorsi proponibili dinanzi alla Corte e ai tribunali,
indicando altres le sentenze storiche che hanno fatto progredire
positivamente lintegrazione europea. Nel presente paragrafo ci occupiamo
della struttura della Corte e del Tribunale di primo grado. La Corte di
giustizia lespressione pi significativa della complessit dellordinamento

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

giuridico nel quale svolge la sua delicata funzione giurisdizionale, dovendo


tenere in debito conto la natura delle norme che lo compongono, ossia
internazionali, comunitarie e nazionali.
ATTENZIONE! - Non bisogna confondere la Corte di giustizia ex art.
220 CE con la Corte europea dei diritti delluomo, n con la Corte
Internazionale di giustizia delle Nazioni Unite. Questultima con sede a
LAja in Olanda, lorgano giurisdizionale del sistema delle Nazioni Unite,
ad appannaggio esclusivo degli Stati. La Corte europea dei diritti
delluomo, invece, lorgano giudiziario che si occupa della protezione dei
diritti fondamentali nellambito della Convenzione europea dei diritti
delluomo (CEDU), firmata il 4 novembre a Roma dagli Stati membri del
Consiglio dEuropa, organizzazione internazionale con sede a Strasburgo,
istituita nel 1949, composta da 45 Stati. Essa estranea allUnione europea
e allordinamento comunitario. Lunico collegamento sostanziale tra i due
enti e ordinamenti lart. 6 TUE che nello stabilire nel parag. 1 che
lUnione europea si fonda sui principi di libert, democrazia, rispetto dei
diritti delluomo e delle libert fondamentali, e dello stato di diritto, in
quanto principi generali del diritto comunitario; nel parag. 2 configura il
legame con la CEDU: LUnione rispetta i diritti fondamentali quali
sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti delluomo e delle libert fondamentali, firmata a Roma il 4
novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni
degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario.

La Corte di giustizia composta di un giudice per Stato membro, si


riunisce in sezioni o in grande sezione, conformemente alle regole
previste a tal fine dallo statuto della Corte di giustizia. Ove ci sia previsto
la Corte di giustizia pu riunirsi anche in seduta plenaria. E assistita da
otto Avvocati generali. Qualora sia richiesto dalla Corte di giustizia, il
Consiglio, deliberando all'unanimit, pu aumentare il numero degli
avvocati generali. L'avvocato generale ha il compito di presentare

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

61

pubblicamente con assoluta imparzialit e in piena indipendenza


conclusioni motivate sulle cause che, conformemente allo statuto della
Corte di giustizia, richiedono il suo intervento. Si tratta di una figura
peculiare nellambito della Corte e ha lo stesso regime statutario dei
giudici, nonch la medesima procedura di nomina. E definito un amicus
curiae, vale a dire il difensore del diritto per eccellenza e non di una parte
in causa. Egli presenta conclusioni scritte generalmente in anticipo sulla
sentenza della Corte, che tuttavia decide in piena autonomia e
indipendentemente dalle conclusioni dellavvocato generale. Ai sensi
dellart. 223 CE i giudici e gli avvocati generali della Corte di giustizia sono
scelti tra personalit che offrono tutte le garanzie di indipendenza e che
riuniscano le condizioni richieste per l'esercizio nei rispettivi paesi delle
pi alte funzioni giurisdizionali ovvero che siano giureconsulti di notoria
competenza. Essi sono nominati di comune accordo per sei anni dai
governi degli Stati membri. Ogni tre anni si procede a un rinnovo parziale
dei giudici e degli avvocati generali, alle condizioni previste dallo statuto
della Corte di giustizia. I giudici designano tra loro per tre anni il
presidente della Corte di giustizia. Il suo mandato rinnovabile. I giudici e
gli avvocati generali uscenti possono essere nuovamente nominati. La
Corte di giustizia nomina il proprio cancelliere, di cui fissa lo statuto. La
Corte di giustizia stabilisce il proprio regolamento di procedura. Tale
regolamento sottoposto allapprovazione del Consiglio, che delibera a
maggioranza qualificata. Possono presentare ricorsi dinanzi alla Corte tutti
i soggetti dellordinamento comunitario: in ordine di importanza, Stati
membri, istituzioni e persone.
Il Tribunale di primo grado (anche detto di prima istanza) ha visto
accrescere negli anni le proprie competenze, particolarmente dal Trattato
di Nizza. Dal contenzioso del personale della Comunit ed ai ricorsi
individuali in materia di concorrenza, la competenza stata estesa a tutti i
ricorsi proposti da soggetti che non siano Stati e istituzioni. Gode pertanto
di una competenza generale, compresa la possibilit di conoscere, in primo
grado, le questioni derivanti da rinvio pregiudiziale (art. 225, n. 3. Il
Tribunale di primo grado competente a conoscere delle questioni

62

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

pregiudiziali, sottoposte ai sensi dellarticolo 234, in materie specifiche


determinate dallo statuto). Le sentenze del Tribunale possono essere
impugnate dinanzi alla Corte per i soli motivi di diritto. Limpugnazione
della sentenza spetta oltre che alla parte soccombente, anche agli Stati
membri e alle istituzioni indipendentemente se abbiano partecipato o
meno al giudizio di primo grado. Il Trattato di Nizza ha previsto alcune
clausole evolutive che potrebbero comportare nuove competenze e
nuovi ricorsi al Tribunale.
ARTICOLO 224 CE: Il Tribunale di primo grado composto di almeno
un giudice per Stato membro. Il numero dei giudici stabilito dallo statuto
della Corte di giustizia. Lo statuto pu prevedere che il Tribunale sia
assistito da avvocati generali. I membri del Tribunale di primo grado sono
scelti tra persone che offrano tutte le garanzie di indipendenza e
possiedano la capacit per l'esercizio di alte funzioni giurisdizionali. Essi
sono nominati di comune accordo per sei anni dai governi degli Stati
membri. Ogni tre anni si procede a un rinnovo parziale. I membri uscenti
possono essere nuovamente nominati. I giudici designano tra loro, per tre
anni, il presidente del Tribunale di primo grado. Il suo mandato
rinnovabile. Il Tribunale di primo grado nomina il proprio cancelliere, di
cui fissa lo statuto. Il Tribunale di primo grado stabilisce il proprio
regolamento di procedura di concerto con la Corte di giustizia. Tale
regolamento sottoposto all'approvazione del Consiglio, che delibera a
maggioranza qualificata. Salvo quanto diversamente disposto dallo statuto
della Corte di giustizia, le disposizioni del presente trattato relative alla
Corte di giustizia sono applicabili al Tribunale di primo grado.
ARTICOLO 225 CE: 1. Il Tribunale di primo grado competente a
conoscere in primo grado dei ricorsi di cui agli articoli 230, 232, 235, 236 e
238, ad eccezione di quelli attribuiti a una camera giurisdizionale e di quelli
che lo statuto riserva alla Corte di giustizia. Lo statuto pu prevedere che il
Tribunale di primo grado sia competente per altre categorie di ricorsi. Le
decisioni emesse dal Tribunale di primo grado ai sensi del presente
paragrafo possono essere oggetto di impugnazione dinanzi alla Corte di
giustizia per i soli motivi di diritto e alle condizioni ed entro i limiti previsti

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

63

dallo statuto. 2. Il Tribunale di primo grado competente a conoscere dei


ricorsi proposti contro le decisioni delle camere giurisdizionali istituite in
applicazione dell'articolo 225 A. Le decisioni emesse dal Tribunale di
primo grado ai sensi del presente paragrafo possono eccezionalmente
essere oggetto di riesame da parte della Corte di giustizia, alle condizioni
ed entro i limiti previsti dallo statuto, ove sussistano gravi rischi che l'unit
o la coerenza del diritto comunitario siano compromesse. 3. Il Tribunale di
primo grado competente a conoscere delle questioni pregiudiziali,
sottoposte ai sensi dell'articolo 234, in materie specifiche determinate dallo
statuto. Il Tribunale di primo grado, ove ritenga che la causa richieda una
decisione di principio che potrebbe compromettere l'unit o la coerenza
del diritto comunitario, pu rinviare la causa dinanzi alla Corte di giustizia
affinch si pronunci. Le decisioni emesse dal Tribunale di primo grado su
questioni pregiudiziali possono eccezionalmente essere oggetto di riesame
da parte della Corte di giustizia, alle condizioni ed entro i limiti previsti
dallo statuto, ove sussistano gravi rischi che l'unit o la coerenza del diritto
comunitario siano compromesse.
9. IL RECENTE
PUBBLICA

TRIBUNALE

DELLA

FUNZIONE

Cos come nella riforma dellAtto unico europeo del 1996 per alleggerire il
lavoro della Corte di giustizia fu istituito il Tribunale di primo grado,
analogamente oggi istituito il Tribunale della funzione pubblica
dellUnione europea, che si affianca al Tribunale di primo grado. Da
tempo, infatti, negli ambienti della Corte di giustizia e del Tribunale, si
avvertiva lesigenza di ridurre il carico di lavoro del Tribunale, in ordine ai
ricorsi presentati in materia di pubblico impiego comunitario e dei suoi
agenti. Cos gli Stati membri nella Dichiarazione n. 16 allegata al Trattato
di Nizza, segnatamente allarticolo 225 A del Trattato della Comunit
europea, invitano la Corte di giustizia e la Commissione a presentare
quanto prima un progetto di decisione sullistituzione di una Camera
giurisdizionale competente a deliberare in primo grado in materia di

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

controversie tra la Comunit e i suoi agenti. Il 2 novembre 2004 con la


decisione n. 2004/752/CE, Euratom (Gazzetta Ufficiale dellUnione
europea (GUUE) n. L333 del 9.11.2004, p. 7), il Consiglio su proposta
della Commissione e dopo i pareri del Parlamento europeo e della Corte di
giustizia istituisce questa nuova giurisdizione comunitaria. Possiamo quindi
affermare che il sistema giurisdizionale comunitario si arricchisce di una
nuova potest giudiziale e si distribuisce, nellambito dellampia
denominazione istituzionale Corte di giustizia, su livelli indipendenti,
differenziati ancorch coordinati sul piano delle regole procedurali. N il
Tribunale di primo grado n il Tribunale della funzione pubblica sono
istituzioni propriamente dette, nel senso che non sono elencati nellart. 7
CE ove invece richiamata la sola Corte di giustizia. E quindi nella sfera
della Corte di giustizia che operano i due Tribunali comunitari. Ci
avvalorato in materia di contenzioso pubblico comunitario, anche dalla
previsione dellarticolo 236 CE secondo la quale La Corte di giustizia
competente a pronunciarsi su qualsiasi controversia tra la Comunit e gli
agenti di questa, nei limiti e alle condizioni determinati dallo statuto o
risultanti dal regime applicabile a questi ultimi, non richiamando il
Tribunale di primo grado gi competente dal 1986 in quella materia. (Una
volta operante) il Tribunale della funzione pubblica costituito da sette
giudici per una durata di sei anni, e si riunisce in seduta plenaria, ovvero in
sezioni di cinque, tre ed un giudice, nella composizione monocratica. Esso
nellespletamento della sua funzione giurisdizionale, si avvale della
struttura e dei servizi della Corte di giustizia e del Tribunale di primo
grado. Ha quindi sede a Lussemburgo. La sentenza del Tribunale della
funzione pubblica pu essere impugnata dinanzi al Tribunale di primo
grado per i soli motivi di diritto. Sancisce lart. 3, n. 4 della decisione
istitutiva, che fino allentrata in vigore del suo regolamento di procedura si
applica il regolamento del Tribunale di primo grado. Si ritiene che il
Tribunale della funzione pubblica possa entrare in vigore quanto prima,
attesa la volont espressa dal Consiglio nel pubblico appello presentato in
GUUE n. C47 A/1 del 23.2.2005, a presentare candidature per la nomina
dei sette giudici necessari allesecuzione della decisione. Il ricorso
proponibile dalle persone dinanzi al Tribunale della funzione pubblica,

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

65

un ricorso diretto, nel senso di unazione proposta direttamente dagli


interessati dinanzi alla giurisdizione comunitaria.
ARTICOLO 220 CE - La Corte di giustizia e il Tribunale di primo grado
assicurano, nellambito delle rispettive competenze, il rispetto del diritto
nellinterpretazione e nellapplicazione del presente trattato. Al Tribunale
di primo grado possono inoltre essere affiancate, alle condizioni di cui
allarticolo 225 A, camere giurisdizionali incaricate di esercitare, in taluni
settori specifici, competenze giurisdizionali previste dal presente.
ARTICOLO 225 A CE - Il Consiglio, deliberando allunanimit su
proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento
europeo e della Corte di giustizia, o su richiesta della Corte di giustizia e
previa consultazione del Parlamento europeo e della Commissione, pu
istituire camere giurisdizionali incaricate di conoscere in primo grado di
talune categorie di ricorsi proposti in materie specifiche. La decisione
sullistituzione di una camera giurisdizionale stabilisce le regole relative alla
composizione di tale camera e precisa la portata delle competenze ad essa
conferite. Le decisioni delle camere giurisdizionali possono essere oggetto
di impugnazione per i soli motivi di diritto o, qualora la decisione
sullistituzione della camera lo preveda, anche per motivi di fatto, dinanzi
al Tribunale di primo grado. I membri delle camere giurisdizionali sono
scelti tra persone che offrano tutte le garanzie di indipendenza e
possiedano la capacit per lesercizio di funzioni giurisdizionali. Essi sono
nominati dal Consiglio, che delibera allunanimit. Le camere
giurisdizionali stabiliscono il proprio regolamento di procedura di concerto
con la Corte di giustizia. Tale regolamento sottoposto allapprovazione
del Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata. Salvo ove
diversamente disposto dalla decisione sullistituzione della camera
giurisdizionale, le disposizioni del presente trattato relative alla Corte di
giustizia e le disposizioni dello statuto della Corte di giustizia si applicano
alle camere giurisdizionali.

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10. LA CORTE DEI CONTI EUROPEA


Il trattato che istituisce la Comunit europea assegna alla Corte dei conti
europea (artt. 246-248) il compito principale di controllare la corretta
esecuzione del bilancio dell'Unione europea, al duplice fine di migliorarne i
risultati e di rendere conto al cittadino europeo dell'utilizzo del denaro
pubblico da parte delle autorit responsabili della gestione.
Pertanto, in base al trattato, la Corte dei conti esamina i conti di tutte le
entrate e le spese della Comunit. Esamina del pari i conti di tutte le
entrate e le spese di ogni organismo creato dalla Comunit, nella misura in
cui l'atto costitutivo non esclude tale esame. Ha sede a Lussemburgo.
Controlla la legittimit e la regolarit delle entrate e delle spese ed accerta
la sana gestione finanziaria. Dopo la chiusura di ciascun esercizio, la Corte
dei conti europea stende una relazione annua. Essa pu inoltre presentare
in ogni momento le sue osservazioni su problemi particolari sotto forma,
tra l'altro, di relazioni speciali e formulare pareri su richiesta di una delle
altre istituzioni della Comunit. Tali relazioni e pareri sono pubblicati nella
Gazzetta ufficiale dell'Unione europea. Essa assiste inoltre il Parlamento
europeo e il Consiglio nell'esercizio della loro funzione di controllo
dell'esecuzione del bilancio. E composta di un cittadino di ciascuno Stato
membro scelti tra personalit che fanno o hanno fatto parte, nei rispettivi
paesi, delle istituzioni di controllo esterno o che posseggono una qualifica
specifica per tale funzione. Essi devono offrire tutte le garanzie
d'indipendenza. I membri della Corte dei conti sono nominati per un
periodo di sei anni. Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata
previa consultazione del Parlamento europeo, adotta l'elenco dei membri,
redatto conformemente alle proposte presentate da ciascuno Stato
membro. Il mandato dei membri della Corte dei conti rinnovabile. I
membri designano tra di loro, per tre anni, il presidente della Corte. Il
mandato del presidente rinnovabile. I membri della Corte dei conti
esercitano le loro funzioni in piena indipendenza, nell'interesse generale
della Comunit. Nell'adempimento dei loro doveri, essi non sollecitano n
accettano istruzioni da alcun governo n da alcun organismo. Essi si
astengono da ogni atto incompatibile con il carattere delle loro funzioni.
Essi non possono, per la durata delle loro funzioni, esercitare alcuna

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

67

attivit professionale, remunerata o meno. Fin dal loro insediamento, essi


assumono l'impegno solenne di rispettare, per la durata delle loro funzioni
e dopo la cessazione di queste, gli obblighi derivanti dalla loro carica ed in
particolare i doveri di onest e riservatezza per quanto riguarda l'accettare,
dopo tale cessazione, determinate funzioni o vantaggi. I membri della
Corte dei conti possono essere destituiti dalle loro funzioni oppure essere
dichiarati decaduti dal loro diritto alla pensione o da altri vantaggi
sostitutivi soltanto se la Corte di giustizia constata, su richiesta della Corte
dei conti, che essi non sono pi in possesso dei requisiti necessari o non
soddisfano pi agli obblighi derivanti dalla loro carica. Il Consiglio,
deliberando a maggioranza qualificata, fissa le condizioni di impiego, in
particolare stipendi, indennit e pensioni, del presidente e dei membri della
Corte dei conti. Esso fissa altres, deliberando a maggioranza qualificata,
tutte le indennit sostitutive di retribuzione. Le disposizioni del protocollo
sui privilegi e sulle immunit delle Comunit europee applicabili ai giudici
della Corte di giustizia sono applicabili anche ai membri della Corte dei
conti.

68

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Capitolo Terzo
LE NORME E GLI ATTI COMUNITARI
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

LE NORME COMUNITARIE IN GENERALE


IL PROCEDIMENTO DI REVISIONE DEI TRATTATI
LE PROCEDURE DI FORMAZIONE DEGLI ATTI
GLI ATTI COMUNITARI VINCOLANTI (DIRITTO
COMUNITARIO DERIVATO)
I REGOLAMENTI COMUNITARI
LE DECISIONI COMUNITARIE
LE DIRETTIVE COMUNITARIE
ATTUAZIONE DELLE DIRETTIVE IN ITALIA E
PARTECIPAZIONE ALLUNIONE EUROPEA: LA
LEGGE 4 FEBBRAIO 2005, N. 11
ALTRI ATTI

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

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Capitolo Terzo
LE NORME E GLI ATTI COMUNITARI
1. LE NORME COMUNITARIE IN GENERALE
Abbiamo gi detto in precedenza che non agevole delimitare i contorni
del sistema giuridico comunitario, giacch eterogenea la genesi delle sue
norme. Esse disciplinano i rapporti tra le persone (fisiche e giuridiche)
cittadini dellUnione, lavoratori residenti, le istituzioni comunitarie e gli
Stati membri, vale a dire, tra i soggetti dellordinamento. Siffatte norme
hanno una natura tricefala: a) internazionale se si considerano i Trattati
istitutivi delle Comunit europee e dellUnione, e delle successive revisioni,
ivi includendo anche i trattati delle nuove adesioni di Stati europei; b)
comunitaria propriamente detta, giacch implica la produzione di atti
adottati dalle istituzioni nel rispetto delle loro competenze espressamente
nominate nei trattati; c) nazionale per quanto riguarda il diritto nazionale
degli Stati membri in esecuzione del diritto comunitario. Occorre pertanto
ordinare due fonti di produzione giuridica della norme comunitarie dalle
quali scaturisce il diritto comunitario generale: I) fonti di primo grado, anche
dette fonti primarie, che costituiscono il c.d. diritto comunitario
primario o pattizio ovvero, alla luce dei futuri sviluppi,
costituzionale; II) fonti di secondo grado, anche definite secondarie o
derivate che costituiscono il c.d. diritto comunitario derivato,
giacch deriva dalle previsioni dei trattati e quindi dalle norme primarie.
Siffatto paniere di norme comunitarie ha quali soggetti creatori del
diritto gli Stati membri e le istituzioni, con il concorso fondamentale della
Corte di giustizia: essi costituiscono il legislatore comunitario. Un
legislatore particolare quindi, che rispecchia appieno la peculiarit
dellordinamento nel quale esplica la propria azione normativa, che ha
come obiettivo lintegrazione europea, che necessita sul piano
dellapplicazione ed esecuzione lazione positiva degli Stati membri che
sono tenuti, in virt della loro appartenenza allUnione, alla corretta e
tempestiva attuazione di quelle norme comunitarie che necessitano di

70

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

trasposizione ai sensi del trattato. Altre norme, come vedremo, hanno


una efficacia immediata dal momento della loro entrata in vigore e per
tutta la loro vigenza. Si parla in questa occasione di diretta applicabilit
o efficacia diretta. Si ricava quindi, che gli Stati membri hanno la
competenza a creare ovvero modificare i trattati e quindi le norme
primarie; mentre le istituzioni, nel rispetto dei principi costituzionali di
sussidiariet e proporzionalit e delle procedure previste nei trattati,
realizzano il diritto comunitario derivato, vale a dire gli atti comunitari:
regolamenti, direttive e decisioni. Nel novero delle norme comunitarie
devono essere inclusi anche i principi generali non scritti
dellordinamento comunitario. Fermo restando lapplicabilit di taluni
principi generali del diritto anche allordinamento comunitario, ve ne sono
altri specifici dellordinamento elaborati dalla Corte di giustizia. Ricordo tra
i pi importanti, leffetto utile, leale collaborazione, non
discriminazione, sussidiariet, proporzionalit, responsabilit dello
Stato, primato, efficacia diretta di atti diversi dai regolamenti,
uguaglianza, certezza del diritto. Ricordo, inoltre, che lUnione si fonda
sui principi di libert, democrazia, rispetto dei diritti dell'uomo e delle
libert fondamentali, e dello stato di diritto, principi che sono comuni agli
Stati membri; e che lUnione rispetta i diritti fondamentali delluomo e
tiene conto delle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri. Lart.
288 Ce infatti sancisce che in materia di responsabilit extracontrattuale, la
Comunit deve risarcire, conformemente ai principi generali comuni ai
diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi
agenti nell'esercizio delle loro funzioni.
ARTICOLO 4 CE: 1. Ai fini enunciati all'articolo 2, l'azione degli Stati
membri e della Comunit comprende, alle condizioni e secondo il ritmo
previsti dal presente trattato, l'adozione di una politica economica che
fondata sullo stretto coordinamento delle politiche degli Stati membri, sul
mercato interno e sulla definizione di obiettivi comuni, condotta
conformemente al principio di un'economia di mercato aperta e in libera
concorrenza. 2. Parallelamente, alle condizioni e secondo il ritmo e le

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

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procedure previsti dal presente trattato, questa azione comprende la


fissazione irrevocabile dei tassi di cambio che comporter l'introduzione di
una moneta unica, l'ecu, nonch la definizione e la conduzione di una
politica monetaria e di una politica del cambio uniche, che abbiano
l'obiettivo principale di mantenere la stabilit dei prezzi e, fatto salvo
questo obiettivo, di sostenere le politiche economiche generali nella
Comunit conformemente al principio di un'economia di mercato aperta e
in libera concorrenza. 3. Queste azioni degli Stati membri e della Comunit
implicano il rispetto dei seguenti principi direttivi: prezzi stabili, finanze
pubbliche e condizioni monetarie sane nonch bilancia dei pagamenti
sostenibile.
ARTICOLO 5 CE (principi delle competenze di attribuzione, di
sussidiariet e proporzionalit): La Comunit agisce nei limiti delle
competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal
presente trattato. Nei settori che non sono di sua esclusiva competenza la
Comunit interviene, secondo il principio della sussidiariet, soltanto se e
nella misura in cui gli obiettivi dell'azione prevista non possono essere
sufficientemente realizzati dagli Stati membri e possono dunque, a motivo
delle dimensioni o degli effetti dell'azione in questione, essere realizzati
meglio a livello comunitario. L'azione della Comunit non va al di l di
quanto necessario per il raggiungimento degli obiettivi del presente
trattato.

2. IL PROCEDIMENTO DI REVISIONE DEI TRATTATI


Come gi accennato, i trattati istitutivi sono stati emendati pi volte in
ragione di esigenze ben precise. Appare evidente che gli Stati membri nelle
Conferenze di Bruxelles per lAtto unico europeo, Maastricht, Amsterdam,
Nizza e Roma 2004, hanno sentito lesigenza di convocare siffatte
Conferenze intergovernative per adattare, modificare, ovvero incrementare
il regime comunitario. Di regola, analizzando i cinquanta anni di
integrazione, a ciascuna revisione ha consentito lincremento delle
attribuzioni comunitarie; lo sviluppo del tasso democratico del sistema

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

legislativo della Comunit; il rafforzamento dellintero sistema giuridicopolitico. Per questo si tende ad affermare che il fenomeno relativo
allintegrazione europea appare sempre pi come un processo inarrestabile.
Alcuni lo ritengono al punto in cui si giunti irreversibile. La procedura di
revisione prevista tra le disposizioni finali (e comuni a tutti i pilastri)
del Trattato sullUnione europea allart. 48. Siffatto articolo sostituisce le
previsioni specifiche dei Trattati istitutivi delle Comunit europee: qualora si
voglia modificare i Trattati Ce o Euratom ricordo che il Trattato della
CECA non pi in vigore occorre attivare la procedura di cui allart. 48
TUE. Si tratta di una procedura sostanzialmente intergovernativa, vale a
dire saldamente nelle mani degli Stati membri. In questa occasione
legittimo parlare di deficit democratico laddove il Parlamento europeo
partecipa alla procedura con un mero parere consultivo, obbligatorio ma
non vincolante, e la Commissione, pur godendo di un dichiarato diritto di
iniziativa il suo peso politico nel proporre la procedura ben diverso da
quello degli Stati partecipa di fatto con una semplice consultazione non
vincolante. E il Consiglio, organo di Stati, ad avere le prerogative maggiori,
potendo esso soltanto convocare una Conferenza intergovernativa degli
Stati membri che, in via diplomatica, negozier un accordo nel rispetto delle
regole del diritto internazionale non avvalendosi di una via interna al
sistema comunitario che successivamente sar ratificato dagli stessi
secondo le proprie norme costituzionali. Questa procedura evidenzia il
collegamento con lordinamento internazionale e ne configura in parte la
natura di talune norme comunitarie: i trattati istitutivi, i trattati delle
successive revisioni, i trattati delle adesioni di nuovi Stati europei (art. 49
TUE). E infatti da considerare che anche quando un nuovo Stato europeo
aderisce allUnione occorre modificare la struttura istituzionale in ordine alla
composizione, al numero di componenti, al peso del voto ponderato, si da
modificare sostanzialmente il precedente regime. Si tratta pertanto di
norme primarie che fungono da parametro di legittimit per il diritto
derivato prodotto dalle istituzioni: queste ultime, allorch adottano un atto
obbligatorio e vincolante devono tenere in debito conto due parametri: a) la
norma primaria di riferimento e b) i diritti fondamentali della persona cos
come richiamati nellart. 6 TUE.

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

73

ART. 6 TUE: 1.L'Unione si fonda sui principi di libert, democrazia,


rispetto dei diritti dell'uomo e delle libert fondamentali, e dello stato di
diritto, principi che sono comuni agli Stati membri. 2. L'Unione rispetta i
diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libert fondamentali, firmata a
Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali
comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto
comunitario. 3. L'Unione rispetta l'identit nazionale dei suoi Stati membri.
4. L'Unione si dota dei mezzi necessari per conseguire i suoi obiettivi e per
portare a compimento le sue politiche.
Le procedure di revisione dei trattati e di adesione di nuovi Stati europei
sono fondamentali per levoluzione complessiva del sistema. Eccole:
LARTICOLO 48 TUE formalizza la procedura costituzionale di revisione dei trattati.
E un sistema che prevede la partecipazione delle istituzioni comunitarie, ma la competenza
esclusiva a modificare i trattati ben salda nelle mani degli Stati membri: Il governo di
qualsiasi Stato membro o la Commissione possono sottoporre al Consiglio progetti intesi a
modificare i trattati su cui fondata l'Unione. Qualora il Consiglio, dopo aver consultato il
Parlamento europeo e, se del caso, la Commissione, esprima parere favorevole alla
convocazione di una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, questa
convocata dal presidente del Consiglio allo scopo di stabilire di comune accordo le
modifiche da apportare ai suddetti trattati. In caso di modifiche istituzionali nel settore
monetario consultata anche la Banca centrale europea. Gli emendamenti entreranno in
vigore dopo essere stati ratificati da tutti gli Stati membri conformemente alle loro
rispettive norme costituzionali.
ARTICOLO 49 TUE: Ogni Stato europeo che rispetti i principi sanciti nell'articolo 6,
paragrafo 1 pu domandare di diventare membro dell'Unione. Esso trasmette la sua
domanda al Consiglio, che si pronuncia all'unanimit, previa consultazione della
Commissione e previo parere conforme del Parlamento europeo, che si pronuncia a
maggioranza assoluta dei membri che lo compongono. Le condizioni per l'ammissione e gli
adattamenti dei trattati su cui fondata l'Unione, da essa determinati, formano l'oggetto di
un accordo tra gli Stati membri e lo Stato richiedente. Tale accordo sottoposto a ratifica
da tutti gli Stati contraenti conformemente alle loro rispettive norme costituzionali.

74

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

In effetti per colmare il deficit democratico della procedura di revisione


dei trattati e per renderla il pi possibile costituzionale, nel senso di
emendare una sostanziale Grundnorm, occorre che la procedura
intergovernativa subisca non pochi temperamenti. E dare maggiore spazio
ad un organo rappresentativo misto dei governi e dei popoli. Gi il Progetto
di Trattato che istituisce una Costituzione per lEuropa introduce una lieve
modifica, che se non soddisfa appieno, deve essere considerata foriera di
sviluppi futuri. Ai sensi dellart. IV-443 infatti il presidente del Consiglio
europeo convoca una convenzione composta da rappresentanti dei parlamenti
nazionali, dei capi di Stato o di governo degli Stati membri, del Parlamento
europeo e della Commissione. Il problema che la convenzione non ha
poteri deliberativi, giacch adotta per consenso una mera raccomandazione alla
conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri che stabilir di
comune accordo le modifiche da apportare al trattato (e la Costituzione pi
volte richiamata nel testo?). Anche non tenendo in conto il testo elaborato
dalla convenzione. Inoltre lart. IV-443, n. 2, riduce ancor di pi il ruolo
della convenzione stabilendo che il Consiglio europeo pu decidere a
maggioranza semplice, previa approvazione del Parlamento europeo, di non
convocare una convenzione qualora l'entit delle modifiche non lo
giustifichi.
COSTTITUZIONE ARTICOLO IV-443 - Procedura di revisione
ordinaria 1. Il governo di qualsiasi Stato membro, il Parlamento europeo o
la Commissione pu sottoporre al Consiglio progetti intesi a modificare il
presente trattato.
Tali progetti sono trasmessi dal Consiglio al Consiglio europeo e notificati ai
parlamenti nazionali. 2. Qualora il Consiglio europeo, previa consultazione
del Parlamento europeo e della Commissione, adotti a maggioranza
semplice una decisione favorevole all'esame delle modifiche proposte, il
presidente del Consiglio europeo convoca
una convenzione composta da rappresentanti dei parlamenti nazionali, dei
capi di Stato o di governo degli Stati membri, del Parlamento europeo e
della Commissione. In caso di modifiche istituzionali nel settore monetario,

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

75

consultata anche la Banca centrale europea. La convenzione esamina i


progetti di modifica e adotta per consenso una raccomandazione a una
conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri quale prevista
al paragrafo 3. Il Consiglio europeo pu decidere a maggioranza semplice,
previa approvazione del Parlamento europeo, di non convocare una
convenzione qualora l'entit delle modifiche non lo giustifichi. In questo
caso, il Consiglio europeo definisce il mandato per una conferenza dei
rappresentanti dei governi degli Stati membri.
3. Una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri
convocata dal presidente del Consiglio allo scopo di stabilire di comune
accordo le modifiche da apportare al presente trattato. Le modifiche
entrano in vigore dopo essere state ratificate da tutti gli Stati membri
conformemente alle rispettive norme costituzionali.
4. Qualora, al termine di un periodo di due anni a decorrere dalla firma del
trattato che modifica il presente trattato, i quattro quinti degli Stati membri
abbiano ratificato detto trattato e uno o pi Stati membri abbiano
incontrato difficolt nelle procedure di ratifica, la questione deferita al
Consiglio europeo.
3. LE PROCEDURE DI FORMAZIONE DEGLI ATTI
Come detto, la dialettica istituzionale del sistema comunitario, fondata
esattamente su un equilibrio istituzionale fondato su pesi e contrappesi,
vale a dire il contemperamento di tre interessi primari contrastanti: gli
interessi dei cittadini (Parlamento europeo), interessi degli Stati (Consiglio)
e interessi della Comunit (Commissione). Dalla contrapposizione di
queste tre istituzioni e dei loro interessi sottesi, scaturisce il diritto
comunitario derivato nel rispetto delle procedure legislative previste dal
trattato: consultazione, cooperazione, codecisione. E quindi il trattato che
stabilisce (competenze di attribuzione) quale procedura utilizzare, e
quindi quale tipo di partecipazione il Parlamento deve avere nei confronti
del Consiglio. Non v dubbio, per, che gli atti prodotti dalle istituzioni
comunitarie coinvolgono la sfera soggettiva dei singoli, cos da invocare, al
di l della dialettica istituzionale, una sempre crescente partecipazione dei

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

cittadini al processo di formazione del diritto comunitario, attraverso la


rappresentanza del Parlamento europeo. Pur considerando, tuttavia, che
anche il Consiglio, ancorch in via indiretta, composto dai rappresentanti
dei governi nazionali, i quali, anchessi, sono titolari di una legittimazione e
quindi di responsabilit nei confronti dei loro elettori. Perch vi sono pi
procedure legislative in seno alla Comunit? Le procedure di formazione
degli atti delle istituzioni hanno subto forti variazioni negli anni, a seguito
della presa di coscienza da parte degli Stati membri della necessit di
aumentare il tasso di democraticit del sistema, e quindi attenuare il
deficit democratico, un tempo appannaggio della sola volont del
Consiglio. Levoluzione positiva pertanto, ruota intorno al ruolo del
Parlamento europeo ed alla sua partecipazione attiva come sostanziale
legislatore comunitario. Per comprendere i vari passaggi che si sono
susseguiti nei cinquanta anni di integrazione, occorre partire dallo schema
di base comune a tutte le procedure. Abbiamo gi accennato che liter
legislativo ha inizio a seguito di proposta della Commissione, che lo
ricordo, un atto formale notificato al Consiglio in buona e debita forma;
successivamente necessaria la consultazione del Parlamento europeo e
infine il Consiglio adotta latto. Il parere del Parlamento obbligatorio ma
non vincolante e configura un requisito sostanziale dellatto,
fondamentale principio della democrazia, secondo cui i popoli
partecipano allesercizio del potere per il tramite di unassemblea
rappresentativa (Corte di giustizia, caso Roquette Frres). La procedura di
consultazione a tuttoggi prevista dal trattato per un numero limitato di
materie (concorrenza, armonizzazione fiscale, occupazione, accordi
internazionali, ecc.).
Giurisprudenza Nelle sentenze della Corte di giustizia 29 ottobre 1980,
cause 138/79, Roquette Frres I, e 139/79, Maizena, in Raccolta della
Giurisprudenza della Corte di giustizia (dora in avanti Raccolta), 1980, p.
3333ss.; e 2 marzo 1994, causa C-316/91, Parlamento c. Consiglio, Raccolta,
1994, p. I-625, la Corte ha affermato in proposito che Il diritto ad essere
consultato ai sensi di una disposizione del Trattato costituisce una
prerogativa del Parlamento. L'emanazione di un atto su una base giuridica

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

77

che non preveda siffatta consultazione idonea a violare detta prerogativa,


anche se si svolta una consultazione facoltativa. Infatti la consultazione
regolare del Parlamento, nei casi previsti dal Trattato, uno degli strumenti
legislativi che gli consentono l'effettiva partecipazione al processo
legislativo della Comunit. V., tuttavia, sentenza 30 marzo 1995, Parlamento
c. Consiglio, causa C-65/93, Raccolta, 1995, p. I-643, in cui la Corte ribadisce
l'orientamento di principio, ma finisce con l'ammettere che si possa fare a
meno della consultazione del Parlamento quando vi sia urgenza e quando il
Parlamento non sia sufficientemente sollecito nella consultazione (punti
24-27). Laddove la pronuncia della Corte rivolta ad evitare
lostruzionismo del Parlamento europeo.
E quindi necessario un rapporto di fiducia e di leale collaborazione, non
soltanto tra le istituzioni ma anche tra gli Stati membri e tra questi e le
istituzioni.
Il principio di leale collaborazione contenuto nell art. 10 CE: Gli Stati
membri adottano tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad
assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dal presente trattato ovvero
determinati dagli atti delle istituzioni della Comunit. Essi facilitano
quest'ultima nell'adempimento dei propri compiti. Essi si astengono da
qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli scopi
del presente trattato.
Lo schema di base dal quale scaturiscono tutte le altre procedure quindi
riconducibile alla tabella di seguito presentata.

Commissione
(proposta)
Parlamento europeo

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

(previo parere )
Consiglio
(approvazione)
Va per specificato che nel rispetto della giurisprudenza della Corte di
giustizia, il Parlamento deve esprimere sostanzialmente la propria
consultazione, s da spingere il Consiglio ad approvare il testo definitivo,
quale risulta dalla proposta della Commissione cos come espressione del
parere del Parlamento.
Giurisprudenza Nel leading case sentenza 15 luglio 1970, causa 41/69,
Chemiefarma (Produttori di china), in Raccolta, 1970, p. 690, la Corte ha
affermato in proposito che una nuova consultazione del Parlamento
europeo richiesta ogni colta che latto infine adottato, considerato
complessivamente, sia diverso quanto alla sua stessa sostanza da quello sul
quale il Parlamento gi stato consultato, eccetto i casi in cui gli
emendamenti corrispondono essenzialmente al desiderio espresso dallo
stesso Parlamento.
La procedura di cooperazione istituita dallAtto unico europeo, nella
prospettiva della realizzazione del mercato unico, risponde allesigenza di
coinvolgere maggiormente il Parlamento europeo per attenuare il deficit
democratico. Ritroviamo siffatta procedura codificata nellart. 252 CE.
Oggi applicabile nei casi previsti dal trattato segnatamente lunione
economica e monetaria. Sempre su proposta della Commissione e previo
parere del Parlamento, il Consiglio esprime una posizione comune a
maggioranza qualificata. La trasmette quindi al Parlamento che ha tre mesi
di tempo per approvarla ovvero per rigettarla a maggioranza assoluta dei
suoi membri. Qualora il Parlamento non si esprima entro i tre mesi ovvero
che il Consiglio decida di non tenere conto della posizione del Parlamento,
pu adottare latto ma soltanto allunanimit. Sempre a maggioranza

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

79

assoluta, tuttavia, il Parlamento pu proporre emendamenti. In questo caso


la procedura prende un nuovo corso. La Commissione riesamina sulla
scorta degli emendamenti la proposta originaria e la ritrasmette modificata
al Consiglio, che ha tre mesi di tempo per adottare latto a maggioranza
qualificata sulla scorta della nuova proposta; ovvero allunanimit
modificandola. Rispetto alla procedura di consultazione, il Parlamento ha
maggiore interferenza obbligando il Consiglio comunque alla doppia
lettura e, qualora il Parlamento rifiuti completamente la proposta, ad
adottare latto allunanimit, che pur sempre una diminuzione della sfera
discrezionale dello stesso.
ARTICOLO 252 CE: Quando nel presente trattato si fa riferimento al presente
articolo per l'adozione di un atto, si applica la seguente procedura: a) il Consiglio,
deliberando a maggioranza qualificata, su proposta della Commissione e previo
parere del Parlamento europeo, adotta una posizione comune, b) la posizione
comune del Consiglio viene comunicata al Parlamento europeo. Il Consiglio e la
Commissione informano esaurientemente il Parlamento europeo dei motivi che
hanno indotto il Consiglio ad adottare la posizione comune, nonch della posizione
della Commissione. Se, entro un termine di tre mesi da tale comunicazione, il
Parlamento europeo approva la posizione comune, ovvero se esso non si
pronunciato entro detto termine, il Consiglio adotta definitivamente l'atto in
questione in conformit della posizione comune, c) entro il termine di tre mesi
indicato alla lettera b) il Parlamento europeo pu, a maggioranza assoluta dei
membri che lo compongono, proporre emendamenti alla posizione comune del
Consiglio. Il Parlamento europeo pu anche, alla stessa maggioranza, respingere la
posizione comune del Consiglio. Il risultato delle delibere trasmesso al Consiglio
e alla Commissione. Qualora il Parlamento europeo abbia respinto la posizione
comune del Consiglio, quest'ultimo pu deliberare in seconda lettura soltanto
all'unanimit; d) la Commissione, sulla scorta degli emendamenti proposti dal
Parlamento europeo, riesamina entro il termine di un mese la proposta in base alla
quale il Consiglio ha adottato la propria posizione comune. La Commissione
trasmette al Consiglio, contemporaneamente alla proposta riesaminata, gli
emendamenti del Parlamento europeo che essa non ha recepito, esprimendo il suo
parere sugli stessi. Il Consiglio pu adottare all'unanimit detti emendamenti, e) il
Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, adotta la proposta riesaminata
dalla Commissione. Il Consiglio pu modificare la proposta riesaminata dalla
Commissione soltanto all'unanimit, f) nei casi di cui alle lettere c), d) e e), il
Consiglio deve deliberare entro il termine di tre mesi. In mancanza di una decisione
entro detto termine, la proposta della Commissione si considera non adottata, g) i

80

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

termini di cui alle lettere b) e f) possono essere prorogati di un mese al massimo di


comune accordo tra il Consiglio e il Parlamento europeo.

Partendo dalle disposizioni contenute nellart. 252 CE, ecco come appare
lo schema della procedura di cooperazione cos come modificativa della
tabella precedente (di colore viola le novit della cooperazione).
Commissione
(proposta)
(riesame e nuova proposta entro un mese)
Parlamento europeo
(previo parere)
(posizione comune del Consiglio)
(entro tre mesi respinge o propone emendamenti a maggioranza assoluta)
Consiglio
(posizione comune a maggioranza qualificata)
(seconda lettura: approva allunanimit o riesame della Commissione)
(entro tre mesi approva la seconda proposta a maggioranza qualificata o la
modifica e vota allunanimit)
(approvazione)

Si tenga conto che i termini previsti nella procedura sono prorogabili di un


mese con il consenso dellistituzione coinvolta.
La pi importante novit per introdotta soltanto nel 1992 con il Trattato
di Maastricht. Allart. 251 CE infatti proposta come nuova procedura
legislativa la codecisione, che altro non che una trasformazione della
procedura di cooperazione che, a sua volta, lo era stata nei confronti della
consultazione. Come dire, unevoluzione procedurale che tuttavia
rispecchia la volont politica degli Stati membri nella prospettiva di ridurre il
deficit democratico del sistema legislativo, e trasferire maggiori poteri al

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

81

Parlamento europeo, assicurando maggiore visibilit e trasparenza allintero


sistema. Questa novit importante sempre stata considerata una sorta di
mostro giuridico, laddove i vari passaggi, le diverse posizioni delle
istituzioni coinvolte e i differenti sistemi di votazione, ne fanno un
coacervo di disposizioni per nulla di facile comprensione. Per semplificare
allestremo, partiamo dalla procedura di cooperazione. In questa procedura
il Parlamento ha maggiori poteri, quindi, se il Consiglio non accoglie i suoi
emendamenti proposti a maggioranza assoluta dei suoi membri, dopo una
serie di palleggiamento tra le tre istituzioni, attivato il Comitato di
conciliazione costituito da un numero pari dei membri rappresentativi
delle due istituzioni in disaccordo (Parlamento e Consiglio), con la
mediazione della Commissione che il compito di favorire la
riavvicinamento delle posizioni. Se lazione diplomatica della
Commissione ha successo, entro un termine di dodici settimane latto
adottato dal Parlamento a maggioranza assoluta dei voti espressi e dal
Consiglio a maggioranza qualificata; altrimenti, in mancanza di accordo,
latto non adottato. Latto firmato congiuntamente dai Presidenti del
Parlamento europeo e del Consiglio. Il Parlamento dispone pertanto di un
vero e proprio potere di veto legislativo. Ferme restando alcune diversit
delle due istituzioni sulle modalit di voto e sulle maggioranze previste. Il
problema che non tutte la materie sono soggette alla codecisione,
disponendo il trattato (e quindi gli Stati membri che detengono il potere di
revisione dei trattati) in quali politiche e in quali settori il Parlamento
dispone della capacit normativa al 50% con il Consiglio.
Vediamo ora di semplificare una tabella della codecisione sulla base delle
precedenti (di colore verde le novit della codecisione).
Commissione
(proposta)
(riesame e nuova proposta entro un mese)
Parlamento europeo
(previo parere)

82

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

(posizione comune del Consiglio)


(entro tre mesi respinge o propone emendamenti a maggioranza assoluta)
Consiglio
(posizione comune a maggioranza qualificata)
(seconda lettura: approva allunanimit o riesame della Commissione)
(entro tre mesi approva la seconda proposta a maggioranza qualificata o la
modifica e vota allunanimit)
(entro tre mesi approva tutti gli emendamenti a maggioranza qualificata)
(ovvero, permanendo il contrasto convocazione
del Comitato di conciliazione)
(entro dodici settimane approva un testo comune)
(approvazione)
(ovvero, permanendo il contrasto, latto non adottato)

Con questa procedura contenuta nellart. 251 CE estesa comunque a


materie importanti, tra le quali, la libera circolazione dei lavoratori e il
diritto di stabilimento; il ravvicinamento delle legislazioni in ordine al
mercato interno; la protezione dei consumatori; reti transeuropee; ricerca e
sviluppo tecnologico;ambiente; misure contro le discriminazioni;
cooperazione giudiziaria; asilo e rifugiati; ecc. i membri del Parlamento
europeo rappresentativi dei cittadini dellUnione (circa 450 milioni di
persone), sono titolare di un vero e proprio diritto di opposizione nei
confronti dei governi degli Stati membri, in una dialettica politica sempre
pi stringente.
ARTICOLO 251 CE (procedura legislativa di codecisione): 1.Quando
nel presente trattato si fa riferimento al presente articolo per l'adozione di
un atto, si applica la procedura che segue. 2. La Commissione presenta una
proposta al Parlamento europeo e al Consiglio. Il Consiglio, deliberando a
maggioranza qualificata e previo parere del Parlamento europeo: - se
approva tutti gli emendamenti contenuti nel parere del Parlamento
europeo, pu adottare l'atto proposto cos emendato; - se il Parlamento

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

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europeo non propone emendamenti, pu adottare l'atto proposto; - adotta


altrimenti una posizione comune e la comunica al Parlamento europeo. Il
Consiglio informa esaurientemente il Parlamento europeo dei motivi che
l'hanno indotto ad adottare la posizione comune. La Commissione
informa esaurientemente il Parlamento europeo della sua posizione. Se,
entro un termine di tre mesi da tale comunicazione, il Parlamento europeo:
a) approva la posizione comune o non si pronunciato, l'atto in questione
si considera adottato in conformit con la posizione comune, b) respinge
la posizione comune, a maggioranza assoluta dei membri che lo
compongono, l'atto proposto si considera non adottato, c) propone
emendamenti alla posizione comune, a maggioranza assoluta dei membri
che lo compongono, il testo cos emendato comunicato al Consiglio e
alla Commissione che formula un parere su tali emendamenti. 3. Se, entro
un termine di tre mesi dal ricevimento degli emendamenti del Parlamento
europeo, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, approva tutti
gli emendamenti, l'atto in questione si considera adottato nella forma della
posizione comune cos emendata; tuttavia il Consiglio deve deliberare
all'unanimit sugli emendamenti su cui la Commissione ha dato parere
negativo. Se il Consiglio non approva tutti gli emendamenti, il presidente
del Consiglio, di intesa con il presidente del Parlamento europeo, convoca
entro sei settimane il Comitato di conciliazione. 4. Il comitato di
conciliazione, che riunisce i membri del Consiglio o i loro rappresentanti
ed altrettanti rappresentanti del Parlamento europeo, ha il compito di
giungere ad un accordo su un progetto comune a maggioranza qualificata
dei membri del Consiglio o dei loro rappresentanti e a maggioranza dei
rappresentanti del Parlamento europeo. La Commissione partecipa ai
lavori del comitato di conciliazione e prende tutte le iniziative necessarie
per favorire un ravvicinamento fra le posizioni del Parlamento europeo e
del Consiglio. Nell'adempiere tale compito il comitato di conciliazione si
richiama alla posizione comune in base agli emendamenti proposti dal
Parlamento europeo. 5. Se, entro un termine di sei settimane dopo la sua
convocazione, il comitato di conciliazione approva un progetto comune, il
Parlamento europeo e il Consiglio dispongono di un termine di sei
settimane a decorrere dall'approvazione per adottare l'atto in questione in

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

base al progetto comune, a maggioranza assoluta dei voti espressi per


quanto concerne il Parlamento europeo e a maggioranza qualificata per
quanto concerne il Consiglio. In mancanza di approvazione da parte di
una delle due istituzioni entro tale termine, l'atto in questione si considera
non adottato. 6. Se il comitato di conciliazione non approva un progetto
comune, l'atto proposto si considera non adottato. 7. I termini di tre mesi
e di sei settimane di cui al presente articolo sono prorogati rispettivamente
di un mese e di due settimane, al massimo, su iniziativa del Parlamento
europeo o del Consiglio.
Ricordo infine che con una Dichiarazione comune del 4 marzo 1975, le
tre istituzioni legislative Parlamento, Consiglio e Commissione hanno
sottoscritto un impegno che consiste nellutilizzare una procedura diversa
dalla previgente consultazione, per gli atti di portata generale che abbiano
un impatto considerevole sul bilancio della Comunit. Si tratta della
procedura di concertazione che in sostanza anticipa di dieci anni, siamo
infatti nel 1975, la procedura di cooperazione. Ciascuna istituzione pu
invocare lapplicazione della procedura di concertazione se ricorrono tre
condizioni essenziali: a) che si tratti di atti di portata generale; b) che
abbiano implicazioni finanziarie consistenti; c) che non siano atti indotti o
imposti da atti anteriori.

4. GLI ATTI COMUNITARI VINCOLANTI (DIRITTO


COMUNITARIO DERIVATO)
Allorigine della competenza ad adottare atti comunitari, necessario
comprendere che le istituzioni sono dotate di una considerevole
competenza sul piano legislativo. Non soltanto funzioni amministrative,
quindi, in ordine alla gestione delle politiche previste dal trattato, bens un
vero e proprio potere normativo nella predisposizione del diritto
comunitario derivato. Attesa lampiezza dellapplicazione di questo

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

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peculiare diritto, necessario che le norme comunitarie di portata comune,


abbiano la stessa capacit e, soprattutto, i destinatari, gli Stati membri e le
persone fisiche e giuridiche, si impegnano ad osservarle pena cospicue
sanzioni inflitte dalla Corte di giustizia. Un ordinamento cos complesso e
vasto, richiede la corretta applicazione delle norme in tutto il territorio nel
rispetto dei principi di non discriminazione in base alla nazionalit, della
parit di trattamento e di leale collaborazione. Per questo motivo stata
istituita la Corte di giustizia, e il Tribunale, che fornisce il controllo
centralizzato dellapplicazione e dellinterpretazione del diritto
comunitario. Anche in ragione delle diversit di culture giuridiche e
linguistiche, accresciute del recente allargamento a 25 che prevede la
traduzione di tutti gli atti comunitari nelle 21 lingue dellUnione. Prima di
analizzare gli atti tipici della Comunit, vale la pena fare alcune
considerazioni introduttive. In primo luogo sulla sfera di applicazione
territoriale del diritto comunitario, che trascende le zone di mare e gli
spazi aerei sui quali gli Stati membri esercitano legittimamente il potere di
governo ricordo che gli Stati membri sono elencati rigorosamente nel
parag. 1 dellart. 299 CE per estendersi a quei territori europei
(Gibilterra, isole Faerer, isola di Man e isole Normanne, isole Aland,
ovvero extraeuropei come i dipartimenti francesi doltremare (DOM)
come Martinica, Guadalupe, Runion e Guyana francese, nonch le
Azzorre, Madeira e le Canarie. In questi territori il diritto comunitario
subisce dei temperamenti e degli adattamenti dovuti al contesto particolare
e quindi vige un regime specifico. Lo stesso dicasi per Paesi e Territori
doltremare (PTOM) i quali sono esclusi dalla sfera di applicazione del
trattato cos come sancito dallAllegato II al Trattato della Comunit
europea, con i quali vige uno speciale regime di associazione.
ARTICOLO 299 CE - 1. Il presente trattato si applica al Regno del Belgio, al
Regno di Danimarca, alla Repubblica federale di Germania, alla Repubblica
ellenica, al Regno di Spagna, alla Repubblica francese, all'Irlanda, alla Repubblica
italiana, al Granducato del Lussemburgo, al Regno dei Paesi Bassi, alla Repubblica
d'Austria, alla Repubblica portoghese, alla Repubblica di Finlandia, al Regno di
Svezia e al Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord. 2. Le disposizioni del
presente trattato si applicano ai dipartimenti francesi d'oltremare, alle Azzorre, a

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Madera e alle isole Canarie. Tuttavia, tenuto conto della situazione socioeconomica
strutturale dei dipartimenti francesi d'oltremare, delle Azzorre, di Madera e delle
isole Canarie, aggravata dalla loro grande distanza, dall'insularit, dalla superficie
ridotta, dalla topografia e dal clima difficili, dalla dipendenza economica da alcuni
prodotti, fattori la cui persistenza e il cui cumulo recano grave danno al loro
sviluppo, il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata su proposta della
Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, adotta misure
specifiche volte, in particolare, a stabilire le condizioni di applicazione del presente
trattato a tali regioni, ivi comprese politiche comuni. Il Consiglio, all'atto
dell'adozione delle pertinenti misure di cui al secondo comma, prende in
considerazione settori quali politiche doganali e commerciali, politica fiscale, zone
franche, politiche in materia di agricoltura e di pesca, condizioni di fornitura delle
materie prime e di beni di consumo primari, aiuti di Stato e condizioni di accesso ai
fondi strutturali e ai programmi orizzontali della Comunit. Il Consiglio adotta le
misure di cui al secondo comma tenendo conto delle caratteristiche e dei vincoli
specifici delle regioni ultraperiferiche senza compromettere l'integrit e la coerenza
dell'ordinamento giuridico comunitario, ivi compresi il mercato interno e le
politiche comuni. 3. I paesi e i territori d'oltremare, il cui elenco figura nell'allegato
II del presente trattato, costituiscono l'oggetto dello speciale regime di associazione
definito nella quarta parte del trattato stesso. Il presente trattato non si applica ai
paesi e territori d'oltremare che mantengono relazioni particolari con il Regno
Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord non menzionati nell'elenco precitato. 4.
Le disposizioni del presente trattato si applicano ai territori europei di cui
uno Stato membro assume la rappresentanza nei rapporti con l'estero. 5. Le
disposizioni del presente trattato si applicano alle isole _land conformemente alle
disposizioni contenute nel protocollo n. 2 dell'atto relativo alle condizioni di
adesione della Repubblica d'Austria, della Repubblica di Finlandia e del Regno di
Svezia. 6.
In deroga ai paragrafi precedenti: a) il presente trattato non si
applica alle Faerer, b) il presente trattato non si applica alle zone di sovranit del
Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord a Cipro, c) le disposizioni del
presente trattato sono applicabili alle isole Normanne ed all'isola di Man soltanto
nella misura necessaria per assicurare l'applicazione del regime previsto per tali isole
dal trattato relativo all'adesione di nuovi Stati membri alla Comunit economica
europea e alla Comunit europea dell'energia atomica, firmato il 22 gennaio 1972.

Un altro aspetto preliminare riguarda alcuni elementi comuni a tutti gli


atti comunitari: mi riferisco in particolare allobbligo di motivazione,
allindicazione della base giuridica e allefficacia nel tempo.

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

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ARTICOLO 253 CE che I regolamenti, le direttive e le decisioni, adottati

congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio, nonch detti atti


adottati dal Consiglio o dalla Commissione sono motivati e fanno
riferimento alle proposte o ai pareri obbligatoriamente richiesti in
esecuzione del presente trattato.
ARTICOLO 254 CE 1. I regolamenti, le direttive e le decisioni adottati
in conformit della procedura di cui all'articolo 251 sono firmati dal
presidente del Parlamento europeo e dal presidente del Consiglio e
pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea. Essi entrano in
vigore alla data da essi stabilita ovvero, in mancanza di data, nel ventesimo
giorno successivo alla loro pubblicazione. 2. I regolamenti del Consiglio e
della Commissione, nonch le direttive di queste istituzioni che sono
rivolte a tutti gli Stati membri, sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale
dell'Unione europea. Essi entrano in vigore alla data da essi stabilita
ovvero, in mancanza di data, nel ventesimo giorno successivo alla loro
pubblicazione. 3. Le altre direttive e le decisioni sono notificate ai loro
destinatari e hanno efficacia in virt di tale notificazione.
Gli atti comunitari devono pertanto essere motivati, avere la base giuridica
del trattato ben chiara ed entrare in vigore secondo le disposizioni dellatto
stesso ovvero, in mancanza di data, nel ventesimo giorno successivo alla
loro pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dellUnione europea. La
mancanza di siffatti requisiti configura la violazione delle forme
sostanziali ed il conseguente annullamento dellatto ex art. 230 CE da
parte della Corte di giustizia (vedi Cap. 5, parag. 5). Per base giuridica si
intende la corretta indicazione della norma del trattato che abilit
listituzione ad adottare latto in quella determinata materia. Ricordo che la
Comunit una comunit di diritto fondata su competenze di attribuzioni;
competenze che sono espresse in modo esplicito nel trattato, alle quali le
istituzioni devono rigorosamente attenersi. Ad esempio, la scelta di un
articolo del trattato pi che un altro, configura una differente procedura di
formazione dellatto, con una diversa partecipazione del Parlamento e una
diversa modalit di voto. Spesso le maggiori controversie tra le istituzioni
attengono proprio alla scelta della base giuridica: ogni istituzione infatti

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

cerca di salvaguardare le proprie prerogative. Lentrata in vigore dellatto


comporta la produzione di effetti giuridici erga omnes, cio per tutti,
ovvero per i destinatari dellatto stesso. Non diversamente dal diritto
nazionale, la norma comunitaria regolarmente adottata, disciplina di regola
per il futuro (ex nunc), senza spiegare effetti retroattivi (ex tunc). Sono cos
salvaguardati i principi della certezza del diritto e del legittimo affidamento
principi riconosciuti in tutti gli ordinamenti giuridici degli Stati membri. Si
tenga altres in considerazione che ai sensi dellart. 255 CE previsto per i
cittadini dellUnione e qualsiasi persona fisica e giuridica residente, il diritto
di accesso ai documenti propri delle istituzioni comunitarie e non a tutti i
documenti in loro possesso.
ARTICOLO 255 CE - 1. Qualsiasi cittadino dell'Unione e qualsiasi persona fisica
o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro ha il diritto di
accedere ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione,
secondo i principi e alle condizioni da definire a norma dei paragrafi 2 e 3. 2. I
principi generali e le limitazioni a tutela di interessi pubblici o privati applicabili al
diritto di accesso ai documenti sono stabiliti dal Consiglio, che delibera secondo la
procedura di cui all'articolo 251 entro due anni dall'entrata in vigore del trattato di
Amsterdam. 3. Ciascuna delle suddette istituzioni definisce nel proprio
regolamento interno disposizioni specifiche riguardanti l'accesso ai propri
documenti.

5. I REGOLAMENTI COMUNITARI
Larticolo 189 del Trattato istitutivo della Comunit economica europea
(CEE) del 1957 una norma in vigore sin dalla prima redazione del
trattato senza essere stata mai modificata. Cos lattuale formulazione
dellart. 249 CE rispecchia fedelmente e letteralmente la disposizione. Si
tratta, come vedremo, di una norma normarum, nel senso che riassume
in se alcune importanti elementi distintivi della Comunit sovranazionale,
quali lobbligatoriet degli atti e la diretta applicabilit.
ARTICOLO 249 CE: Per lassolvimento dei loro compiti e alle
condizioni contemplate dal presente trattato il Parlamento europeo

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

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congiuntamente con il Consiglio, il Consiglio e la Commissione adottano


regolamenti e direttive, prendono decisioni e formulano raccomandazioni
o pareri. Il regolamento ha portata generale. Esso obbligatorio in tutti i
suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri. La
direttiva vincola lo Stato membro cui rivolta per quanto riguarda il
risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi
nazionali in merito alla forma e ai mezzi. La decisione obbligatoria in
tutti i suoi elementi per i destinatari da essa designati. Le raccomandazioni
e i pareri non sono vincolanti.
Nellarticolo sono richiamati in modo perentorio gli atti che le istituzioni
comunitarie pongono in essere per la realizzazione degli obiettivi previsti
dal trattato. Questi atti sono di norma definiti atti tipici giacch nominati
esplicitamente nellarticolo 249 CE e tipicamente utilizzati nel procedimento
di formazione del diritto comunitario derivato. Tra regolamento, direttiva e
decisione non c una scala di valori, o meglio una gerarchia degli atti
quanto alla struttura e agli effetti, ma non difficile considerare il
regolamento come latto pi invasivo, seguito da direttive e decisione.
Siffatto sistema determina non poche problematiche, s da spingere le
istituzioni ad utilizzare atti che non corrispondono alla prassi moltiplicando
il numero degli atti atipici.
Il futuro Si tenga presente che il Trattato che istituisce una Costituzione
per lEuropa, qualora ratificato da tutti gli Stati, modifica gli strumenti
normativi attuali e ridenomina gli atti comunitari in varie tipologie di leggi
e atti con una esplicita gerarchia. Si cita integralmente lARTICOLO I-33
rubricato Atti giuridici dell'Unione: 1. Le istituzioni, per esercitare le
competenze dell'Unione, utilizzano come strumenti giuridici,
conformemente alla parte III, la legge europea, la legge quadro europea, il
regolamento europeo, la decisione europea, le raccomandazioni e i pareri.
La legge europea un atto legislativo di portata generale. obbligatoria in
tutti i suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati
membri. La legge quadro europea un atto legislativo che vincola tutti gli

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Stati membri destinatari per quanto riguarda il risultato da raggiungere,


salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla scelta
della forma e dei mezzi. Il regolamento europeo un atto non legislativo di
portata generale volto all'attuazione degli atti legislativi e di talune
disposizioni specifiche della Costituzione. Pu essere obbligatorio in tutti i
suoi elementi e direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri,
oppure vincolare lo Stato membro destinatario per quanto riguarda il
risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi
nazionali in merito alla scelta della forma e dei mezzi. La decisione europea
un atto non legislativo obbligatorio in tutti i suoi elementi. Se designa dei
destinatari, essa obbligatoria soltanto nei confronti di questi. Le
raccomandazioni e i pareri non hanno effetto vincolante. 2. In presenza di
un progetto di atto legislativo, il Parlamento europeo e il Consiglio si
astengono dall'adottare atti non previsti dalla procedura legislativa
applicabile al settore interessato.
Gli strumenti normativi oggi vigenti, tuttavia, sono elencati nellart. 249 CE
ed a questo articolo che dobbiamo riferire. Il regolamento latto
comunitario utilizzato dalle istituzioni per lattuazione delle politiche
squisitamente comunitarie e costituisce lespressione pi tipica del potere
normativo della Comunit. La denominazione non rende giustizia
allimportanza e alla portata normativa dellatto, equiparabile alla legge
ordinaria del diritto nazionale italiano, talvolta dai non addetti paragonato,
impropriamente, ad un regolamento di diritto interno. Tre sono le
caratteristiche tipiche dei regolamenti: la portata generale,
lobbligatoriet, la diretta applicabilit. La portata generale comporta
che latto rivolto astrattamente ad una pluralit di destinatari
indeterminabili (Stati membri e persone) investendo pertanto situazioni
oggettive. Il regolamento in quanto atto normativo, coinvolge categorie
astratte di destinatari in relazione alla loro partecipazione allambito
economico interessato. A detta dellart. 249 CE esso obbligatorio in tutti
i suoi elementi, il che implica che i destinatari coinvolti dal regolamento
sono tenuti a dare completa e precisa applicazione a tutte le sue parti. Il

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

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carattere obbligatorio del regolamento esclude la possibilit per gli Stati


membri di opporsi alla sua adozione. Una volta entrato in vigore lunica
possibilit la tempestiva e corretta applicazione da parte di tutti i
destinatari, Stati membri o persone fisiche e giuridiche. E durante la lunga
e complessa procedura legislativa che gli interessi degli Stati membri
ovvero delle persone che ritengono di essere dal regolamento coinvolte,
possono essere espressi e tradotti in norme giuridiche. Una volta approvato
latto due sono le possibilit che si aprono: la corretta applicazione ovvero
il ricorso diretto alla Corte di giustizia per ottenere la dichiarazione di
invalidit del regolamento, tenendo ben presente, tuttavia, che le persone
non possono ricorrere in qualsiasi circostanza in quanto non considerati
ricorrenti privilegiati (si veda Cap. 5, parag. 5). Il carattere obbligatorio del
regolamento, non esclude peraltro che latto possa essere completato dagli
Stati membri con misure di diritto interno, sempre che latto stesso lo
preveda ed entro una cornice di elementi essenziali della materia da
regolare (ricordo lapplicazione del regolamento istitutivo del GEIEGruppo europeo di interesse economico quale forma di associazione tra
imprese dellUnione europea). Lelemento distintivo tuttavia di certo la
diretta applicabilit. Come vedremo, non soltanto le norme
regolamentari godono di siffatta efficacia, laddove si considerino quelle
norme primarie dei trattati che la Corte ha ritenuto direttamente applicabili,
talune direttive o parti di esse, e talune sentenze della Corte di giustizia.
Recita lart. 249 CE che il regolamento direttamente applicabile in
ciascuno degli Stati membri. Ci implica lobbligo comunitario in capo agli
Stati membri di applicarlo correttamente ovvero controllarne la corretta
applicazione nel proprio territorio. La diretta applicabilit del regolamento
postula la pienezza dei suoi effetti in modo uniforme in tutti gli Stati
membri ci dovuto peraltro alla uniforme data di entrata in vigore e la
prevalenza nei confronti del diritto statale successivo.
Giurisprudenza - Nella sentenza Leonesio c. Ministero dellAgricoltura (17
maggio 1972, causa 93/71. in Raccolta, 1972, p. 257ss.), la Corte di giustizia
ha affermato che i regolamenti comunitari, per potere avere la stessa
efficacia nei confronti dei cittadini di tutti gli Stati membri, entrano a far

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

parte dellordinamento giuridico nazionale, il quale deve renderne possibile


lefficacia diretta di cui all'art. 189, di guisa che i singoli possono farli valere
senza vedersi opporre delle disposizioni o prassi di carattere nazionale.
Essi, ha peraltro aggiunto la Corte, non possono essere applicati in modo
incompleto o selettivo da uno Stato membro, n la loro portata pu essere
modificata da riserve od obiezioni che gli Stati membri abbiano formulato
in occasione della loro elaborazione.
La diretta applicabilit dei regolamenti, sancita dal trattato, ha come
corollario lattribuzione diretta nei sistemi giuridici nazionali, senza alcuna
misura di recepimento (c.d. diaframma dello Stato), di diritti che i giudici
nazionali hanno il dovere di tutelare. Questo perch il regolamento si integra
nei sistemi giuridici nazionali e, confondendosi con le norme del diritto
interno, produce effetti immediati come se si trattasse di una normativa
nazionale. Da ci deriva che i regolamenti non hanno bisogno di alcuna
misura di attuazione nazionale per entrare in vigore, n possono essere
riprodotti in una legge nazionale, per non nascondere agli amministrati la
natura comunitaria di una norma giuridica e sminuire la competenza della
Corte a pronunciarsi su qualsiasi questione di interpretazione del diritto
comunitario (sentenze 10 ottobre 1973, causa 34/73, Variola, Raccolta,
1973, p. p. 981; 12 dicembre 1974, causa 36/74, Walrave, Raccolta, 1974, p.
1405).
In ultimo, distinguiamo regolamenti di base e regolamenti di esecuzione
che configura una sorta di gerarchia dei regolamenti giacch coinvolge il
potere legislativo ed il potere esecutivo. I primi prevalgono sui secondi. I
regolamenti di base fungono da base giuridica per altri regolamenti; essi
sono adottati dal Consiglio nel rispetto delle disposizioni dei trattati. I
regolamenti di esecuzione, di solito adottati dalla Commissione che esercita
il potere esecutivo in forza dellart. 211 CE su mandato del
Consiglio,devono essere conformi al regolamento di base pena la loro
invalidit.
6. LE DECISIONI COMUNITARIE

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

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La decisione obbligatoria in tutti i suoi elementi per i destinatari da essa


designati cos sancisce il quarto comma dellart. 249 CE. E un atto
obbligatorio e vincolante. E per un atto individuale (per i destinatari da
essa designati) giacch si dirige, a differenza del regolamento che ha portata
generale, a destinatari ben precisi, che siano persone, organi o Stati membri.
Si pensi ad una decisione diretta ad uno Stato membro per lerogazione
illegittima di aiuti ad una impresa nazionale; oppure, ad una persona
giuridica nel caso della disciplina della concorrenza. E in sostanza un atto
amministrativo comunitario, utilizzato dalle istituzioni nellapplicazione del
diritto comunitario a fattispecie concrete. E quindi rigorosamente un atto
nominativo, ancorch la prassi abbia evidenziato che qualora una decisione
debba essere inviata a tutti gli Stati membri pu, per semplificazione, essere
adottata una unica decisione indirizzata a tutti gli Stati membri. Ci non fa
perdere alla decisione il suo carattere individuale. A differenza del
regolamento che come detto configura un diverso regime dei ricorrenti in
ordine allammissibilit del ricorso, nei confronti della decisione non vi sono
preclusioni di sorta, attesa lindividualit dellatto che quindi concerne il
destinatario individualmente e direttamente (sui ricorsi V. Cap. 5, parag. 5).
Anche le decisioni come tutti gli atti comunitari, sono motivate e fanno
riferimento alle proposte ed ai pareri obbligatoriamente richiesti ai fini della
validit dellatto (art, 253 CE). La decisione inoltre direttamente
applicabile anche se la sua portata va valutata caso per caso. Secondo la
Corte di giustizia (sentenza 6 ottobre 1970, causa 9/70, Grad, Raccolta,
1970, p. 825) sarebbe in contrasto con la forza obbligatoria attribuita alla
decisione dallart. [249 CE] escludere in generale la possibilit che gli
obblighi da essa imposti siano fatti valere dagli eventuali interessati () la
portata sarebbe ristretta se i singoli non potessero far valere in giudizio la
sua efficacia e i giudici nazionali non potessero prenderla in considerazione
come norma di diritto comunitario. Lentrata in vigore della decisione a
seguito della sua notifica al destinatario e hanno efficacia in virt di essa.
Infine, a completamento del nostro discorso, includerei anche le cc.dd.
decisioni sui generis (Beschluss) sebbene si tenda a non includerle tra
le decisioni tipiche ex art. 249 CE. Si tratta di atti vincolanti che di solito

94

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

adotta il Consiglio, dalla valenza generale, non indirizzate n agli Stati


membri n alle persone, necessarie al buon funzionamento interno del
sistema istituzionale (norme interna corporis).
7. LE DIRETTIVE COMUNITARIE
Nel novero degli atti comunitari tipici, non v dubbio che le direttive
assumono una posizione di tutto rilievo nel panorama normativo
comunitario. Si tratta di un atto obbligatorio e vincolante come gli altri,
ma appare pi flessibile, lasciando infatti agli Stati membri che sono i
destinatari, la scelta dello strumento giuridico di diritto interno pi consono
allattuazione dellatto comunitario. Non ha portata generale. Richiede
lintervento dello Stato, tecnicamente la c.d. trasposizione, e a differenza
del regolamento si configura come un atto quadro, un insieme di principi
e disposizioni che devono essere integrati negli ordinamenti giuridici degli
Stati membri secondo le loro prescrizioni costituzionali. E quindi un atto
meno perentorio e invasivo del regolamento, ancorch obbligatorio e
vincolante in tutte le sue parti, che gli Stati membri sono tenuti ad eseguire
nel diritto interno necessariamente entro la data stabilita dalla direttiva
stessa.
La formula usata di solito in chiusura della direttiva : Gli Stati membri
mettono in vigore le misure necessarie per conformarsi alla presente
direttiva al pi tardi il Essi ne informano immediatamente la
Commissione. Gli Stati membri comunicano alla Commissione il testo delle
disposizioni di diritto interno che essi adottano nel settore disciplinato dalla
presente direttiva. La Commissione comunica detti testi agli altri Stati
membri.
Gli Stati membri o uno soltanto sono i destinatari delle direttive. Lart. 249
CE, terzo comma, cos dispone La direttiva vincola lo Stato membro cui
rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la
competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Un

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

95

obbligo di risultato incombe in capo agli Stati membri, da garantire entro


il termine perentorio, pena, una volta decorso, linadempimento dello
Stato nei confronti della Comunit e conseguente dichiarazione di
inottemperanza da parte della Corte ex art. 220 CE (Cap. 5, parag. 5). Si
tratta di un atto ad efficacia indiretta, non gi immediatamente applicabile,
che pone in capo agli Stati membri il solo obbligo di attuazione, in modo
valido e alla scadenza stabilita. Come vedremo, per, questo principio non
assoluto giacch in qualche caso conosce delle eccezioni. Abbiamo test
affermato che la direttiva, che sempre un atto obbligatorio e vincolante,
appare uno strumento giuridico pi flessibile, giacch lascia agli Stati
membri la scelta dello strumento giuridico di diritto interno pi consono
allattuazione dellatto comunitario. Ci vero in parte, posto che la Corte
di giustizia in pi occasioni ha delimitato la discrezionalit degli Stati
fornendo la concreta interpretazione della norma ex art. 249 CE, terzo
comma. Lattuazione, infatti, deve assicurare lapplicazione concreta delle
disposizioni della direttiva e delle situazioni giuridiche in esse contenute, e
garantire altres una adeguata certezza nellapplicazione dello strumento
giuridico di diritto interno cui assicurata una adeguata pubblicit. Cos
semplici prassi amministrative non appaiono adeguate a garantire la
corretta attuazione di una direttiva, in quanto per loro natura modificabili in
qualsiasi momento dallamministrazione che le ha adottate. Per coerenza del
sistema, poich di sovente accade che una direttiva comporti modifiche di
norme nazionali, necessario che latto di trasposizione abbia il rango
equivalente allatto modificato (sentenza 7 marzo 1996, causa C-334/94,
Commissione c. Francia, Raccolta, 1996, p. I-1307; ma anche 16 maggio 2002,
causa C-142/01, Commissione c. Italia, Raccolta, 2002, p. I-4541). Non
necessario tuttavia la riproduzione testuale della direttiva nellatto nazionale
anche se spesso ci accade essendo essenziale la trasposizione dei
principi in essa contenuti e delle disposizioni che ne riassumono la ratio e la
portata. Il diritto comunitario ha previsto in via pretoria alcuni rimedi
conseguenti alla non attuazione della direttiva nei termini. Qualora la
direttiva non trasposta entro la data indicata attribuisce diritti chiari ed
incondizionati ai singoli, la medesima, ancorch non attuata, produce in
ogni caso gli effetti giuridici voluti e i singoli possono farli valere dinanzi al

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

giudice nazionale (c.d. effetto diretto o effetto utile). E questa una


garanzia minima che non solleva lo Stato inadempiente dallobbligo di
trasposizione pena la procedura di infrazione da parte della Commissione.
Laddove invece i singoli subiscano un danno dalla mancata attuazione da
parte dello Stato, ed essi sono in grado di dimostrare sia i diritti contenuti
nella direttiva, sia il danno subito ed il nesso causale, possibile chiedere al
giudice nazionale il risarcimento dei danni (sentenza 19 novembre 1991,
cause C-6/90 e C-9/90, Francovich e Bonifaci, Raccolta, 1991, p. I-5357; 14
luglio 1994, causa C-91/92, Faccini Dori, in Raccolta, 1994-7, p. I-3325). In
ultima analisi, non potendo attivare alcuno dei rimedi precedenti, il giudice
nazionale deve interpretare le norme nazionali il pi possibile alla luce della
direttiva non attuata (c.d. interpretazione conforme. Cfr. sentenza 13
novembre 1990, causa C-106/89, Marleasing, Raccolta, 1990, p. I-4135).
Quanto detto in precedenza mostra una differente categoria di direttive:
oltre a quelle classiche la prassi ha evidenziato anche direttive cc.dd.
dettagliate. Questa configurazione speciale della direttiva, lascia pochi
spazi agli Stati membri, essendo le disposizioni comunitarie gi
sufficientemente chiare e precise (cc.dd. a maglie strette), nei confronti
delle quali gli Stati altro non possono fare che trasporle pedissequamente. In
dottrina stata ipotizzata la illegittimit di queste direttive atipiche, giacch
assimilabili ai regolamenti, laddove invece il trattato indica luso della
direttiva classica. Occorre tuttavia precisare, che lordinamento
comunitario reagisce allinadempimento degli Stati membri, soprattutto, a
tutela dei soggetti pi deboli, laddove sono compressi posizioni giuridiche
soggettive dei singoli che scaturiscono dal diritto comunitario. La sanzione
tuttavia circoscritta allinadempimento e non va oltre il caso concreto.
Cos, ad esempio, la direttiva non attuata che produce il provvidenziale
effetto diretto, fa nascere soltanto effetti verticali e non orizzontali. La
direttiva un strumento giuridico bench indirizzata agli Stati membri,
disciplina di regola rapporti tra cittadini (rapporti orizzontali) e tra questi e
lo Stato (rapporti verticali). Posto che i destinatari sono esclusivamente gli
Stati membri, sebbene delle norme della direttiva ne beneficiano anche le
persone, nei confronti degli Stati che la sanzione deve esplicare i suoi
effetti garantisti. Leffetto diretto un rimedio che si pone da un lato a

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

97

favore dei singoli, dallaltro, come misura punitiva dello Stato che non ha
trasposto la direttiva nel termine previsto, privando cos le persone dei
diritti che scaturiscono dalla direttiva stessa. Ecco perch, il rimedio pu
essere fatto valere nei confronti dello Stato disubbidiente (effetto
verticale) e non gi nei confronti del rapporto persona-persona (orizzontale)
che nulla ha n da beneficiare per linadempimento; n da sanzionare in
quanto estraneo alla vicenda. I soggetti (privati) diversi dallo Stato dovranno
necessariamente attendere la corretta attuazione della direttiva in parola, per
potere beneficiare delle disposizioni comunitarie. Nel caso Marshall,
sentenza 26 febbraio 1986, causa 152/84, Raccolta, 1986, p. 723, ma anche
14 luglio 1994, causa C-91/92, Faccini Dori, in Raccolta, 1994-7, p. I-3325, la
Corte ha ricavato la dottrina degli effetti verticali delle direttive partendo dal
presupposto che opportuno evitare che lo Stato possa trarre vantaggio
dalla sua trasgressione del diritto comunitario.
Giurisprudenza - Nel caso Ratti, sentenza 5 aprile 1979, causa 148/78,
Raccolta, 1979, p. 1629, la Corte ha statuito che uno Stato membro non
pu invocare una propria inadempienza, nel caso di specie la mancata
attuazione della direttiva, come eccezione contro unazione fondata su di
una direttiva iniziata avanti ad uno dei suoi tribunali. questo il principio
generale dellestoppel, specifico del diritto inglese, secondo il quale un
soggetto non pu fondarsi su di un proprio atto per reclamare un diritto
nei confronti di un altro soggetto che aveva confidato legittimamente su
tale atto (non licet venire contra factum proprium). Ne sono esempi, in diritto
italiano, la perdita dei possibili vantaggi legati allesistenza di una
condizione, disposta a carico di chi ne abbia reso impossibile lavverarsi
(art. 1359 c.c.), il divieto per il debitore che ha eseguito la prestazione di
impugnare il pagamento a causa della propria incapacit (art. 1191 c.c.), la
regola dellart. 157 c.p.c. per cui la nullit non pu essere opposta dalla
parte che vi ha dato causa etc.
Si pu quindi concludere che, se da un lato la Corte ha consentito effetti
diretti alla direttiva non trasposta a motivo di sanzione nei confronti dello
Stato inosservante, dallaltro i beneficiari possono farli valere nei soli

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

rapporti verticali, cio quelli tra i cittadini e lo Stato, rimanendo esclusi, in


quanto estranei alla questione, quelli orizzontali, vale a dire tra le persone.
GIURISPRUDENZA - sentenza Corte di giustizia, 26 febbraio 1986, Marshall, causa
152/84, Raccolta, pag. 723.
() Si deve stabilire se l'art. 5, n. 1, della direttiva 76/207 possa essere fatto valere dai
singoli davanti ai giudici nazionali. Va ricordato che, secondo la costante giurisprudenza
della Corte (in particolare la sentenza 19 gennaio 1982, Becher, causa 8/81, Racc. 1982,
pago 53), in tutti i casi in cui disposizioni di una direttiva appaiono, dal punto di vista
sostanziale, incondizionate e sufficientemente precise, i singoli possono farle valere nei
confronti dello Stato, tanto se questo non ha trasposto tempestivamente la direttiva nel
diritto nazionale, quanto se esso l'ha trasposta in modo inadeguato. () Questa
giurisprudenza si basa sulla considerazione che incompatibile con la natura cogente che l'arto 189
attribuisce alla direttiva, l'escludere, in linea di principio, che l'obbligo ch' essa impone possa esser
fatto valere dagli interessati. La Corte ne ha tratto la conseguenza che lo Stato membro che non ha
adottato, entro il termine, i provvedimenti di esecuzione imposti dalla direttiva, non pu opporre ai
singoli l'inadempimento, da parte sua, degli obblighi ch'essa impone. Quanto all' argomento secondo
il quale una direttiva non pu essere fatta valere nei confronti di un singolo, va posto in rilievo

che, secondo l'art. 189 del trattato, la natura cogente della direttiva sulla quale basata la
possibilit di farla valere dinanzi al giudice nazionale, esiste solo nei confronti dello Stato
membro cui rivolta. Ne consegue che la direttiva non pu di per se creare obblighi a
carico di un singolo e che una disposizione di una direttiva non pu quindi essere fatta
valere in quanto tale nei confronti dello stesso. E quindi opportuno accertare se, nel caso
di specie, si debba ritenere che il resistente ha agito in quanto singolo. A questo proposito,
va posto in rilievo che gli amministrati qualora siano in grado di far valere una direttiva nei
confronti dello Stato, possono farlo indipendentemente dalla qualit nella quale questo
agisce come dato re di lavoro o come pubblica autorit. In entrambi i casi infatti
opportuno evitare che lo Stato possa trarre vantaggio dalla sua trasgressione del diritto
comunitario. L'applicazione di questa condizione alle circostanze del caso di specie spetta
al giudice nazionale il quale ha d'altronde detto su questo punto nell' ordinanza di rinvio
che il resistente, Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority
(Teaching), e una pubblica autorit. () Quanto all'argomento rivolto dal governo
britannico, secondo il quale la possibilit di far valere la direttiva nei confronti del
resistente, nella sua qualit di ente di Stato, avrebbe come conseguenza una distinzione
arbitraria ed iniqua fra i diritti dei dipendenti dello Stato e quelli dei dipendenti privati,
esso non pu giustificare una valutazione diversa. Una distinzione del genere potrebbe,
infatti, esser agevolmente evitata se lo Stato membro interessato avesse correttamente
trasposto la direttiva nel suo diritto nazionale.

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

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8. ATTUAZIONE DELLE DIRETTIVE IN ITALIA E


PARTECIPAZIONE ALLUNIONE EUROPEA: LA
LEGGE 4 FEBBRAIO 2005, N. 11
Ricordo infine che per lattuazione delle direttive in Italia, alla luce dei
ben noti ritardi e per fare fronte alle condanne della Corte di giustizia a
seguito di procedure di infrazione della Commissione ex art. 228 CE,
lallora Ministro per le Politiche comunitarie Antonio La Pergola, present
un disegno di legge per laccelerazione e la puntualit dellazione legislativa
nellattuazione di direttive comunitarie, invero, a quel tempo, in numero
sempre crescente. E stata cos approvata la legge 9 marzo 1989, n. 86,
che recava Norme generali sulla partecipazione dellItalia al processo normativo
comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi comunitari (c.d. legge La
Pergola). Questo importante strumento legislativo ha permesso al nostro
paese di riequilibrare, quanto meno agli occhi della Comunit, una
situazione di inadempimento ripetuto oramai diventata insostenibile. La
legge La Pergola, infatti, con la legge comunitaria annuale, titolata
Disposizioni per ladempimento di obblighi derivanti dallappartenenza dellItalia
alle Comunit europee. Legge comunitaria per il [anno di riferimento], ha
permesso per un certo tempo di colmare il deficit legislativo
nellattuazione del diritto comunitario derivato. La struttura di questa legge
si fonda sostanzialmente sulla legge comunitaria annuale e su altri aspetti
inerenti la partecipazione dellItalia allUnione europea, in particolare, il
ruolo delle regioni e delle province autonome. Purtroppo le disfunzioni
della procedura sono emerse subito evidenti, allorch i tempi previsti per
ladeguamento non sono stati rispettati, vuoi per questioni politiche
interne, vuoi per la complessit della procedura stessa. Sicch, dopo
quindici anni di vigenza ed operativit la legge La Pergola va in soffitta
abrogata da una recentissima nuova legge per gli affari comunitari. Si
tratta della legge 4 febbraio 2005, n. 11 Norme generali sulla partecipazione

100

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

dellItalia al processo normativo dellUnione europea e sulle procedure di esecuzione degli


obblighi comunitari (in Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana n. 37 del
15 febbraio 2005). Linfluenza della legge La Pergola su questa nuova legge
(c.d. legge Buttiglione dal nome del Ministro per le Politiche comunitarie
che lha proposta) evidente. Si tratta di uno strumento legislativo che
innova il precedente, lasciando tuttavia impregiudicata la ratio della
precedente, richiesto dalle modificazioni avvenute nel nostro paese,
soprattutto in ordine alla revisione del Titolo V della Costituzione, in
particolare la partecipazione delle regioni allordinamento comunitario. Ad
esempio, la legge comunitaria annuale confermata con due nuove
disposizioni (articoli 8 e 9) e il successivo articolo 10 reca Misure urgenti
per l'adeguamento agli obblighi derivanti dall'ordinamento comunitario,
con una previsione importante in ordine alla possibilit di adottare
provvedimenti urgenti a fronte di atti normativi e di sentenze degli
organi giurisdizionali delle Comunit europee e dell'Unione europea
che comportano obblighi statali di adeguamento, qualora la scadenza
risulti anteriore alla data di presunta entrata in vigore della legge
comunitaria relativa all'anno in corso. .Com comprensibile si tratta di una
legge assolutamente nuova della quale possiamo soltanto spiegarne i
contenuti principali, in attesa della sua applicazione. In primo luogo le
finalit che questa nuova legge si propone. Ai sensi dellart. 1 1. La
presente legge disciplina il processo di formazione della posizione italiana
nella fase di predisposizione degli atti comunitari e dellUnione europea e
garantisce ladempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza
dell'Italia all'Unione europea, sulla base dei principi di sussidiariet, di
proporzionalit, di efficienza, di trasparenza e di partecipazione
democratica. 2. Gli obblighi di cui al comma 1 conseguono: a)
allemanazione di ogni atto comunitario e dellUnione europea che vincola
la Repubblica italiana ad adottare provvedimenti di attuazione; b)
allaccertamento giurisdizionale, con sentenza della Corte di giustizia delle
Comunit europee, della incompatibilit di norme legislative e
regolamentari dellordinamento giuridico nazionale con le disposizioni
dellordinamento comunitario; c) allemanazione di decisioni-quadro e di
decisioni adottate nellambito della cooperazione di polizia e giudiziaria

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

101

in materia penale. E istituito presso la Presidenza del Consiglio dei


Ministri il Comitato interministeriale per gli affari comunitari europei
(CIACE), che convocato e presieduto dal Presidente del Consiglio dei
Ministri o dal Ministro per le politiche comunitarie e al quale partecipano il
Ministro degli affari esteri, il Ministro per gli affari regionali e gli altri
Ministri aventi competenza nelle materie oggetto dei provvedimenti e
delle tematiche inseriti all'ordine del giorno. Allorch sono trattate
questioni che coinvolgono le regioni e le province autonome, possono
chiedere di partecipare il presidente della Conferenza dei presidenti delle
regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano o un presidente
di regione o di provincia autonoma da lui delegato e, per gli ambiti di
competenza degli
enti locali,
i presidenti delle associazioni
rappresentative degli enti locali. Per quanto riguarda la c.d. fase
discendente del diritto comunitario), giova richiamare lart. 16
Attuazione delle direttive comunitarie da parte delle regioni e delle province autonome
che disciplina il nuovo regime delle competenze delle regioni e degli enti
locali. 1. Le regioni e le province autonome, nelle materie di propria
competenza, possono dare immediata attuazione alle direttive comunitarie.
Nelle materie di competenza concorrente la legge comunitaria indica i
principi fondamentali non derogabili dalla legge regionale o provinciale
sopravvenuta e prevalenti sulle contrarie. 2. I provvedimenti adottati dalle
regioni e dalle province autonome per dare attuazione alle direttive
comunitarie, nelle materie di propria competenza legislativa, devono
recare nel titolo il numero identificativo della direttiva attuata e devono
essere immediatamente trasmessi in copia conforme alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri - Dipartimento per le politiche comunitarie. 3. Ai
fini di cui all'articolo 117, quinto comma, della Costituzione, le
disposizioni legislative adottate dallo Stato per l'adempimento degli
obblighi comunitari, nelle materie di competenza legislativa delle regioni
e delle province autonome, si applicano, per le regioni e le province
autonome, alle condizioni e secondo la procedura di cui all'articolo 11,
comma 8, secondo periodo. 4. Nelle materie di cui all'articolo 117,
secondo comma, della Costituzione, cui hanno riguardo le direttive, il
Governo indica i criteri e formula le direttive ai quali si devono attenere le

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

regioni e le province autonome ai fini del soddisfacimento di esigenze di


carattere unitario, del perseguimento degli obiettivi della programmazione
economica e del rispetto degli impegni derivanti dagli obblighi
internazionali. Detta funzione, fuori dai casi in cui sia esercitata con
legge o con atto avente forza di legge o, sulla base della legge comunitaria,
con i regolamenti previsti dall'articolo 11, e' esercitata mediante
deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Presidente del
Consiglio dei Ministri o del Ministro per le politiche comunitarie, d'intesa
con i Ministri competenti secondo le modalit di cui all'articolo 8 della
legge 15 marzo 1997, n. 59. In ogni caso la legge assicura anche una
maggiore partecipazione alla formazione degli atti comunitari (c.d. fase
ascendente del diritto comunitario), con riguardo al Parlamento (art, 3),
alle regioni e province autonome (art. 5), agli enti locali attraverso la
Conferenza Stato-citt ed autonomie locali (art. 6), e delle parti sociali
e delle categorie produttive (art. 7). Si tenga conto in ultimo che ai sensi
dellarticolo 15, entro il 31 gennaio di ogni anno il governo presenta al
Parlamento una relazione sugli sviluppi del processo di integrazione
europea, con particolare riferimento alle attivit del Consiglio europeo
e del Consiglio dei Ministri dell'Unione europea, alle questioni istituzionali,
alle relazioni esterne dell'Unione europea, alla cooperazione nei settori
della giustizia e degli affari interni e agli orientamenti generali delle
politiche dell'Unione.
9. ALTRI ATTI
Abbiamo gi detto che gli atti comunitari tipici sono codificati nellart.
249 CE. Accanto agli atti tipicamente legislativi sono richiamati anche le
raccomandazioni e i pareri. Brevemente, oltre agli organi specificamente
consultivi quali il Comitato economico e sociale e il Comitato delle regioni,
la possibilit di esprimere un opinione scritta (parere) prerogativa di tutte
le istituzioni, al fine di fare conoscere il loro punto di vista su di una
determinata questione. Le raccomandazioni invece sono dirette di regola
agli Stati membri e sono adottate dalle istituzioni allorch il trattato non

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

103

attribuisce ad esse il potere di adottare atti obbligatori, ovvero laddove non


vi sia la necessit di adottare u atto vincolante. Potremmo definirlo un atto
di soft law, nel senso che non impone un determinato facere o non facere,
bens raccomanda, invita gli Stati membri a mantenere un certo
comportamento. Le raccomandazioni, o talune di esse, sarebbero permeate
del c.d. effetto di liceit, nel senso di una cospicua forza ad indurre
fortemente gli Stati a mantenere effettivamente il comportamento voluto.
Per gli atti non vincolanti non vi lobbligo di pubblicazione nella Gazzetta
Ufficiale dellUnione europea; tuttavia essi sono pubblicati egualmente
laddove latto racchiuda una valenza generale, per facilitarne la conoscenza
da parte dei cittadini dellUnione e di chi ne fosse interessato. Da quanto
detto finora sugli atti comunitari, si evince lesistenza di una serie di atti
atipici i quali, pur non essendo espressamente elencati nellart. 249 CE o in
nessuna altra parte del trattato, sono utilizzati normalmente dalla prassi delle
istituzioni e degli organi comunitari. Tra questi ricordo i programmi
generali, le comunicazioni, le risoluzioni, le Dichiarazioni, la
constatazione con la quale il presidente del Parlamento europeo approva il
bilancio, i regolamenti interni, gli accordi amministrativi.

104

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Capitolo Quarto
LORDINAMENTO NAZIONALE NELLA PROSPETTIVA
DELLORDINAMENTO COMUNITARIO
1. IL RIPARTO DI COMPETENZE TRA COMUNIT E
STATI MEMBRI
2. IL RAPPORTO TRA ORDINAMENTO COMUNITARIO E
ORDINAMENTO INTERNO
3. LEFFETTO DIRETTO DELLE NORME COMUNITARIE
E IL PRIMATO DEL DIRITTO COMUNITARIO SUL
DIRITTO NAZIONALE
4. IL POTERE SANZIONATORIO DELLA COMUNIT PER
LE VIOLAZIONI DEL DIRITTO COMUNITARIO DA
PARTE DEGLI STATI MEMBRI
5. LA RESPONSABILIT DELLO STATO NEI CONFRONTI
DEI SINGOLI PER INADEMPIMENTO DEGLI
OBBLIGHI COMUNITARI

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

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Capitolo Quarto
LORDINAMENTO NAZIONALE NELLA PROSPETTIVA
DELLORDINAMENTO COMUNITARIO

1. IL RIPARTO DI COMPETENZE TRA COMUNIT E


STATI MEMBRI
Come detto, la Comunit europea una comunit di diritto fondata su
competenze di attribuzione Larticolo 3 CE stabilisce rigorosamente,
quali sono le politiche comunitarie propriamente dette, cio a dire quando
lazione delle istituzioni esclusiva, e quali sono le altre materie
concorrenti, nelle quali non vi supremazia normativa n da parte della
Comunit n degli Stati membri. La suddivisione delle competenze
richiama in via generale la definizione dei rapporti tra lordinamento
comunitario e lordinamento giuridico degli Stati membri, e per quanto qui
interessa, tra lordinamento comunitario e lordinamento giuridico italiano.
Le istituzioni comunitarie cui gli Stati membri hanno affidato il potere

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

normativo in talune materie, sono tenute a muoversi allinterno del dettato


delle norme primarie. Ad esempio lart. 3 CE ricorda esplicitamente che
lazione della Comunit comporta, alle condizioni e secondo il ritmo previsti
dal presente trattato; e lart. 7, parag. 1, seconda frase, in ordine al ruolo
delle istituzioni ammonisce che ciascuna istituzione agisce nei limiti delle
attribuzioni che le sono conferite dal presente trattato; e ancora lart. 5 CE
che La Comunit agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e
degli obiettivi che le sono assegnati dal presente trattato. Laddove invece
si versi nellambito della competenza concorrente, riveste il ruolo di
pianificatore il principio costituzionale di sussidiariet introdotto
esplicitamente nel trattato allart. 5, seconda frase (Nei settori che non
sono di sua esclusiva competenza la Comunit interviene, secondo il
principio della sussidiariet, soltanto se e nella misura in cui gli obiettivi
dellazione prevista non possono essere sufficientemente realizzati dagli
Stati membri e possono dunque, a motivo delle dimensioni o degli effetti
dellazione in questione, essere realizzati meglio a livello comunitario). Il
principio di sussidiariet ulteriormente precisato richiamando nella terza
frase dellart. 5 il correlato principio di proporzionalit (Lazione della
Comunit non va al di l di quanto necessario per il raggiungimento degli
obiettivi del presente trattato). Non v dubbio che queste norme
negoziate a Maastricht, hanno lo scopo di contenere lazione della
Comunit entro i limiti e gli obiettivi del trattato, una sorta di spirito
limitatore, con una forte connotazione politica. Ma se vero che il
sistema comunitario subisce il principio delle competenze nominate,
anche vero che tra le disposizioni menzionate nel trattato rileva con vigore
lart. 308 CE quale clausola straordinaria di estensione delle competenze
comunitarie. Si tratta di una disposizione fondamentale del Trattato CE.
ARTICOLO 308 CE : Quando unazione della Comunit risulti
necessaria per raggiungere, nel funzionamento del mercato comune, uno
degli scopi della Comunit, senza che il presente trattato abbia previsto i
poteri dazione a tal uopo richiesti, il Consiglio, deliberando allunanimit
su proposta della Commissione e dopo aver consultato il Parlamento
europeo, prende le disposizioni del caso.

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

107

Limpianto normativo dellart. 308 funge da booster legislativo nei


confronti della Comunit e concretizza in ambito comunitario la nota
teoria dei poteri impliciti (gi in ambito CECA la Corte nella sentenza
29 novembre 1956, causa 8/55, Fdchar, Raccolta, 1956, p. 291). Le
istituzioni comunitarie possono adottare un atto legislativo anche in
mancanza di una base giuridica espressa, laddove per rilevino alcuni
fattori: a) lazione deve essere necessaria al funzionamento del mercato
comune anche se ritengo la norma oramai estensibile al di fuori del
mercato ma nellinteresse generale dellintegrazione b) non deve essere
possibile utilizzare nessunaltra disposizione del trattato; c) deve rilevare la
volont della Commissione a presentare la proposta; d) necessaria la
votazione unanime in seno al Consiglio, nel senso che tutti i governi degli
Stati membri devono essere daccordo. In passato lart. 308 stato di
grande aiuto allo sviluppo dellacquis comunitario; oggi le istituzioni, alla
luce delle recenti modifiche dei trattati, subiscono un momento di
riflessione e il suo uso pi ponderato. Non va dimenticato peraltro, che
la piccola revisione che scaturisce dallazione ex art. 308, stata
fondamentale per talune materie inizialmente escluse dal novero delle
competenze attribuite. Ricordo tra tutte lambiente, la politica di
consumatori ed il turismo, entrambe entrate a pieno titolo tra le politiche
comunitarie. Eccetto il turismo, che tuttavia disciplinato in tutte le sue
varianti (trasporto, tutela del consumatore, ambiente, ecc.) trasversalmente
con altre politiche comuni.
2. IL RAPPORTO TRA ORDINAMENTO COMUNITARIO E
ORDINAMENTO INTERNO
Prima di analizzare il rapporto tra ordinamento comunitario ed
ordinamento nazionale, o per meglio dire, il collegamento che si verifica
tra le norme comunitarie e norme nazionali, occorre ricordare che il punto
di partenza della nostra analisi la specificit dellintero sistema ed il
raggiungimento degli obiettivi comuni da perseguire grazie alla cessione di

108

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

sovranit dagli Stati membri alla Comunit. Non si pu prescindere da


questo punto di partenza, pena la inesatta prospettiva della problematica.
Occupiamoci pertanto dellimpatto delle norme comunitarie sulle norme
nazionali italiane. Partiamo dal punto di vista positivo che lintero sistema
comunitario (e dellUnione) stato realizzato grazie alla volont politica
degli Stati membri, sulla base della cessione di sempre maggiori
competenze alle istituzioni comunitarie. Come dire, gli Stati hanno voluto
ci e riconoscono alla Comunit europea una sua sovranit che altro non
che parte delle loro sovranit delegate. Acquisita questa prospettiva, ne
conviene che lordinamento sovranazionale comunitario deve
necessariamente prevalere sugli ordinamenti nazionali, pena la sua
inefficacia ed inutilit; di conseguenza il diritto comunitario assume una
forza giuridica pi intensa proprio per la sua valenza sovranazionale. La
peculiarit del diritto comunitario risiede su due caratteristiche specifiche
che incidono cospicuamente nellordinamento nazionale degli Stati
membri. Mi riferisco I) alleffetto diretto, ossia allidoneit della norma
comunitaria a creare direttamente diritti e obblighi in capo ai singoli, senza
alcuna misura di esecuzione nazionale; e, II) al primato (o supremazia)
della norma comunitaria sulle norme nazionali contrastanti, ancorch
posteriori, e quale che sia il loro rango, alloccorrenza anche costituzionale.
Cerchiamo di semplificare una problematica difficile e di non agevole
comprensione.
GIURISPRUDENZA - Si consideri che su questo punto fondamentale,
si sviluppato una contrasto tra la Corte Costituzionale italiana e la Corte
di giustizia durato venti anni. Alla base del disaccordo la valutazione
dellordinamento comunitario da parte della Corte costituzionale (caso
Costa-Enel) che considerava la Comunit, almeno in principio, una classica
organizzazione internazionale e quindi assunse una posizione tradizionale,
affermando che il trattato (allora CEE) spiega lefficacia tipicamente
conferita a qualsiasi accordo internazionale sulla base della legge nazionale
di ratifica. Ne deriva lapplicazione allordinamento comunitario del
principio cronologico della successione delle leggi nel tempo, nel rispetto
del principio che la legge posteriore deroga alla legge anteriore.

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

109

Questa prospettiva non dava giustizia alla specificit dellordinamento


comunitario e rendeva lobbligo di adempiere in capo agli Stati membri
aleatorio e non vincolante. Sarebbe bastato, infatti, che lo Stato adottasse
una legge posteriore al regolamento, ad esempio, per renderlo inefficace e
inutile. Pertanto, la Corte di giustizia si pronunzi successivamente alla
Corte costituzionale, sempre nel caso Costa-Enel, fornendo una
interpretazione completamente diversa. Essa avanza una concezione
monista e unitaria dei rapporti tra diritto comunitario e ordinamenti
nazionali, secondo cui il primo si integra nei secondi e prevale in virt di
forza propria e non in conseguenza dei meccanismi di adattamento propri
di ciascun ordinamento statale; per cui scaturito da una fonte autonoma, il
diritto nato dal Trattato non potrebbe, in ragione appunto della sua
specifica natura, trovare un limite in qualsiasi provvedimento interno senza
perdere il proprio carattere comunitario e senza che ne risultasse scosso il
fondamento giuridico della stessa Comunit. Di fronte al trasferimento
effettuato dagli Stati membri a favore dellordinamento comunitario dei
diritti e degli obblighi corrispondenti alle disposizioni del Trattato, un atto
unilaterale ulteriore, di qualsiasi rango, anche costituzionale, incompatibile
col sistema della Comunit, sarebbe del tutto privo di efficacia. Altro
punto significativo laffermazione secondo cui un obbligo posto dal
Trattato, completo e giuridicamente perfetto, integrato negli ordinamenti
giuridici degli Stati membri, ha in questi valore imperativo: emerge qui una
nozione per cui certe norme comunitarie assumono negli ordinamenti
nazionali valore di principi inderogabili o di ordine pubblico.
Nella definizione dei rapporti tra ordinamenti, il ruolo della Corte di
giustizia stato fondamentale sia nella precisazione della natura
dellordinamento comunitario, sia in ordine ai principi costituzionali della
efficacia diretta e del primato.
GIURISPRUDENZA - Vale la pena richiamare anche la sentenza della
Corte di giustizia del 5 febbraio 1963, causa 26/ 62, Van Gend en Loos c.
Amministrazione olandese delle imposte, in Raccolta, 1963, p. 3, nella quale ha

110

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

affermato che Lo scopo del Trattato C.E.E., cio l'instaurazione di un


mercato comune il cui funzionamento incide direttamente sui soggetti
della Comunit, implica che esso va al di l di un accordo che si limitasse a
creare degli obblighi reciproci fra gli StatI contraenti. Ci confermato dal
preambolo del Trattato il quale, oltre a menzionare i Governi, fa richiamo
ai popoli e, pi concretamente ancora, dalla instaurazione di organi investiti istituzionalmente di poteri sovrani da esercitarsi, nei confronti sia degli
Stati membri sia dei loro cittadini. Va poi rilevato che i cittadini degli Stati
membri della Comunit collaborano, attraverso il Parlamento europeo e il
Comitato economico e sociale, alle attivit della Comunit stessa. Oltre a
ci, la funzione attribuita alla Corte di giustizia dallart. 177 [lattuale 234
Ce], funzione il cui scopo di garantire luniforme interpretazione del
Trattato da parte dei giudici nazionali, costituisce la riprova del fatto che
gli Stati hanno riconosciuto al diritto comunitario un autorit tale da poter
essere fatto valere dai loro cittadini davanti a detti giudici. In
considerazione di tutte queste circostanze si deve concludere che la
Comunit costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel
campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati hanno
rinunziato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani, ordinamento
che riconosce come soggetti non soltanto gli Stati membri ma anche i loro
cittadini. Pertanto il diritto comunitario, indipendentemente dalle norme
emanate dagli Stati membri, nello stesso modo in cui impone ai singoli
degli obblighi, attribuisce loro dei diritti soggettivi. Si deve ritenere che
questi sussistano, non soltanto nei casi in cui il Trattato espressamente li
menziona, ma anche come contropartita di precisi obblighi imposti dal
Trattato ai singoli, agli Stati membri o alle istituzioni comunitarie.
3. LEFFETTO DIRETTO DELLE NORME COMUNITARIE
E IL PRIMATO DEL DIRITTO COMUNITARIO SUL
DIRITTO NAZIONALE

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

111

Leffetto diretto quindi, in linea di principio, accolto positivamente dagli


Stati membri e da essi garantito e, soprattutto, applicato nellordinamento
nazionale. Ci comporta che il diritto nazionale non interferisce nei
confronti della norma comunitaria provvista delleffetto diretto, anzi, ne
assicura la corretta e completa applicazione. Si badi bene: deve trattarsi,
tuttavia, di norma comunitaria provvista delleffetto diretto, vale a dire,
una norma legislativa chiara, puntuale, che stabilisce diritti e obblighi in
capo alle persone, il cui contenuto non lascia agli Stati alcun margine di
discrezionalit. Di certo sono provviste di effetto diretto le norme
contenute nei regolamenti comunitari, talune direttive o parti di esse, le
norme primarie dei trattati che la Corte di giustizia ha definito direttamente
applicabili; alcune sentenze della medesima Corte di giustizia. E tutte le
norme comunitarie che al di l dellatto nel quale sono contenute (nomen
iuris), che si presenta a rigore di logica come un atto non obbligatorio e
non vincolante (ad es. la raccomandazione), rispondono alle caratteristiche
sopra citate. In tutti questi casi, la norma confliggente di diritto interno si
ritrae e non ostacola la norma comunitaria, che quindi spiega i propri effetti
voluti senza interferenze nazionali.
GIURISPRUDENZA - sentenza Corte di giustizia, 14 dicembre 1962,
Confdration Nationale des Producteurs de fruits et des lgumes e a. c. Consiglio,
cause 16 e 17/62, Raccolta. 1962, pag. 879.
() Dalle considerazioni che precedono discende che i presenti ricorsi
dovranno dichiararsi irricevibili qualora latto impugnato sia effettivamente
un regolamento. Nellesaminare tale questione la Corte non pu arrestarsi
alla denominazione ufficiale dellatto, bens deve tener conto in primo
luogo del suo oggetto e del suo contenuto. A norma dell'articolo 189 del
Trattato C.E.E., il regolamento ha portata generale ed direttamente
applicabile in ciascuno Stato membro, mentre la decisione obbligatoria
solo per i destinatari in essa indicati; il criterio distintivo va quindi ricercato
nella portata generale, ovvero individuale, dell'atto di cui trattasi. La
caratteristica essenziale della decisione consiste nella limitatezza dei
destinatari ai quali diretta mentre il regolamento, che ha natura
essenzialmente normativa, applicabile non gi a un numero limitato di

112

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

destinatari, indicati espressamente oppure facilmente individuabili, bens ad


una o pi categorie di destinatari determinate astrattamente e nel loro complesso. Per stabilire nei casi dubbi se ci si trovi di fronte ad una decisione
oppure ad un regolamento, si deve perci esaminare se l'atto di cui trattasi
riguardi individualmente dei soggetti determinati. Ci posto, se un atto
chiamato regolamento dall'organo che l'ha emanato contiene disposizioni
che riguardino determinate persone fisiche o giuridiche in modo non
soltanto diretto, ma anche individuale, si deve ammettere che, a prescindere
dalla questione se l'atto considerato nel suo insieme possa essere legittimamente considerato come un regolamento, tali disposizioni non hanno
natura normativa e possono quindi essere impugnate da dette persone a
norma dell' articolo 173, 2 comma. Nella specie, l'atto impugnato stato
chiamato regolamento dall'organo che l'ha emanato, mentre le ricorrenti
sostengono che la disposizione in particolare criticata in realt una
decisione avente solo l'apparenza del regolamento. La Corte rileva che
indubbiamente una decisione pu avere anche un campo d'applicazione
molto vasto. Non si pu tuttavia considerare alla stregua di una decisione
un atto applicabile a situazioni obiettivamente determinate e destinato a
produrre effetti giuridici immediati, in tutti gli Stati membri, nei confronti
di categorie di persone determinate in modo generale e astratto, a meno
che non venga fornita la prova che esso riguarda individualmente, ai sensi
dellarticolo 173, 2 comma, determinati soggetti. Nella specie, la
disposizione criticata produce effetti giuridici immediati, in tutti gli Stati
membri, nei confronti di categorie di persone determinate in via generale e
astratta. L'art. 9 del provvedimento impugnato - sul quale si appuntano le
critiche delle ricorrenti abolisce infatti, per determinati prodotti ed entro
determinati termini, le restrizioni quantitative all'importazione e le misure
di effetto equivalente. Esso implica inoltre la rinuncia, da parte degli Stati
membri, ad applicare lart. 44 del Trattato, cio al diritto di sospendere o di
ridurre temporaneamente le importazioni. L'articolo elimina quindi le
restrizioni alla libert degli operatori economici di esportare od importare
nellambito della Comunit. Attenzione! La numerazione citata
riguarda il Trattato CEE prima della modifica del Trattato di
Maastricht del 1992 e prima della rinumerazione di Amsterdam del

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

113

1997.

Siamo cos giunti al primato. Di recente, con la modifica del Titolo V della
Costituzione italiana a seguito della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.
3, il nuovo art. 117 costituzionalizza la normativa derivante dal sistema
comunitario e la stessa appartenenza dellItalia allUnione europea. La
norma comunitaria diventa cos il parametro normativo di riferimento,
nonch limite costituzionale della potest legislativa sia dello Stato sia delle
regioni. Larticolo 117, primo comma, sancisce infatti che La potest
legislativa esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della
Costituzione, nonch dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali. Si tratta di una disposizione
innovativa di tutto rilievo, se si considera che fino a questo momento
lunica norma costituzionale di riferimento per legittimare lappartenenza
dellItalia allUnione europea erano, necessariamente, gli articoli 10 e 11
che, com noto, aprono lordinamento interno allordinamento
internazionale senza alcun riferimento specifico al processo di integrazione
europea e allordinamento sovranazionale che la governa.
Art. 11 Costituzione italiana. - L'Italia ripudia la guerra come strumento
di offesa alla libert degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle
controversie internazionali; consente, in condizioni di parit con gli altri
Stati, alle limitazioni di sovranit necessarie ad un ordinamento che assicuri
la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni
internazionali rivolte a tale scopo.
Sicch il novellato art. 117 Cost., in lettura coordinata (c.d. combinato
disposto con lart. 11, costituzionalizza non soltanto lordinamento
comunitario scritto, ma anche quei principi fondamentali che la
giurisprudenza della Corte di giustizia ha ricavato dallinterpretazione dei
trattati. Il primato, ad esempio, che lo ricordo un qualit precipua delle

114

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

norme comunitarie, non lo si rinviene in nessuna norma del trattato


essendo stato elaborato dalla Corte di giustizia in via giurisprudenziale.
IL FUTURO. LARTICOLO I-6 del Trattato che istituisce una
Costituzione per lEuropa, rubricato Diritto dell'Unione sancisce che:
La Costituzione e il diritto adottato dalle istituzioni dell'Unione
nell'esercizio delle competenze a questa attribuite prevalgono sul diritto
degli Stati membri. Costituzionalizzando anche a livello dellUnione
europea il principio del primato del diritto comunitario sul diritto degli Stati
membri. Tuttavia mi sia consentito esprimere alcune perplessit sul lessico
utilizzato dai redattori del trattato. A ben vedere, infatti, nellacquisizione
del principio del primato, si intesa la superiorit delle norme comunitarie
direttamente applicabili nei confronti delle norme nazionali, antecedenti e
posteriori che siano, anche di rango costituzionale. Ora avere adottato un
verbo con un significato diverso (prevalgono) potrebbe fornire una
indicazione errata. Prevalere vuol dire valere di pi, avere maggiore
forza, ma non essere superiori. Inoltre la formulazione sembrerebbe
indicare che in primo luogo la Costituzione prevale sul diritto degli Stati
membri e, in subordine, il diritto adottato dalle istituzioni. Includendo
logicamente anche la giurisprudenza della Corte di giustizia in quanto atti di
una istituzione. Si ritiene tuttavia che giacch lacquis comunitario fatto
salvo, parimenti rimane intatta la prospettiva precedente, cos come
indicata dalla Corte di giustizia.
Il giudice nazionale incaricato di applicare nellambito della propria
competenza le disposizioni del diritto comunitario direttamente efficaci, ha
lobbligo di garantire la piena efficacia di tali norme disapplicando, di
propria iniziativa, qualsiasi disposizione contrastante della legislazione
nazionale anche posteriore, senza doverne chiedere o attenderne la previa
rimozione in via legislativa o mediante qualsiasi altro procedimento
costituzionale (Corte di giustizia 9 marzo 1978, causa 106/77, Simmenthal,
Raccolta, 1978, p. 629).

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

115

GIURISPRUDENZA - sentenza Corte di giustizia, 17 maggio 1972,


Leonesio c. Ministero dell'Agricoltura e Foreste della Repubblica italiana, causa
93/71, Raccolta, pag. 287.
() Ai sensi dell'art. 189,2 comma, del trattato, il regolamento ha
portata generale ed direttamente applicabile in ciascuno degli Stati
membri. In ragione della sua stessa natura e della sua funzione
nell'ambito delle fonti del diritto comunitario, esso produce quindi
effetti immediati ed , in quanto tale, atto ad attribuire ai singoli dei diritti che i giudici nazionali devono tutelare. Trattandosi di diritti di
credito nei confronti dello Stato, essi sorgono quando sono soddisfatte
le condizioni poste dal regolamento, senza che sia possibile subordinare
il loro esercizio, sul piano nazionale, a disposizioni d'attuazione diverse
da quelle eventualmente prescritte dallo stesso regolamento. Le
questioni deferite vanno risolte alla luce di queste considerazioni. () Il
governo italiano sostiene tuttavia che i regolamenti di cui trattasi non
potevano avere efficacia nei confronti dei singoli prima che il legislatore
nazionale avesse stanziato i fondi all'uopo necessari. () Ai sensi
dell'art. 5, 1 comma, del trattato, gli Stati membri adottano tutte le
misure di carattere generale o particolare atte ad assicurare 1'esecuzione
degli obblighi derivanti dal presente trattato ovvero determinati dagli atti
delle istituzioni della Comunit. L'eccezione della Repubblica italiana,
se dovesse essere accolta, si risolverebbe nel porre gli agricoltori di
questo Stato in una situazione pi sfavorevole di quella degli agricoltori
degli altri Stati membri, e ci in dispregio del principio fondamentale
che prescrive 1'applicazione uniforme dei regolamenti nell' intera
Comunit. I regolamenti n. 1975/69 e n. 2195/69, del resto,
nell'enumerare in modo tassativo le condizioni alle quali subordinato il
sorgere dei diritti soggettivi di cui causa, non v'includono
considerazioni di bilancio. () I regolamenti comunitari, per poter
avere la stessa efficacia nei confronti dei cittadini di tutti gli Stati
membri, entrano a far parte dell'ordinamento giuridico nazionale, il
quale deve rendere possibile l'efficacia diretta di cui all'art. 189, di guisa
che i singoli possono farli valere senza vedersi opporre delle
disposizioni o prassi di carattere nazionale. () Le norme di bilancio di

116

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

uno Stato membro non possono quindi ostare all'efficacia immediata di


una disposizione comunitaria n, di conseguenza, all' esercizio immediato dei diritti soggettivi che detta disposizione attribuisca ai singoli.
Numeri citati secondo la precedente numerazione.
Il principio di leale cooperazione sancito dallarticolo 10 del Trattato
(riportato a pag. 62)) visto dalla Corte come idoneo a conferire direttamente al giudice nazionale un ruolo nuovo che configura, peraltro, i
giudici nazionali come giudici comunitari decentrati. Leffetto
immediato del primato quindi lobbligo di disapplicazione (o non
applicazione) della norma interna contrastante da parte dei giudici
nazionali, ma anche da parte della pubblica amministrazione e tutte le
articolazioni dello Stato (Corte di giustizia 22 giugno 1989, causa 103/88,
F.lli Costanzo c. Comune di Milano, Raccolta, 1989, p. 1839). Anche la norma
nazionale posteriore, pertanto, disapplicata perch secondo la Corte di
giustizia le norme successive incompatibili con la norma comunitaria
provvista di effetto diretto non si formano validamente (sentenza
Simmenthal). Gli effetti del primato della norma comunitaria direttamente
applicabile sulla norma nazionale in contrasto, anteriore o successiva che
sia, produce quindi la non applicazione della norma nazionale, senza
labrogazione o lestinzione della stessa.

4. IL POTERE SANZIONATORIO DELLA COMUNIT PER


LE VIOLAZIONI DEL DIRITTO COMUNITARIO DA
PARTE DEGLI STATI MEMBRI
Il sofisticato sistema di controllo e tutela giurisdizionale previsto dal
trattato, uno degli elementi distintivi dellordinamento comunitario
rispetto ad altre forme di cooperazione internazionale, del quale la Corte
di giustizia ne rappresenta il nucleo istituzionale dellintero sistema.
Organo pensato per fornire il necessario contributo unificatore al diritto

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

117

comunitario, attese le diversit degli ordinamenti giuridici coinvolti, la


Corte svolge il suo controllo giurisdizionale centralizzato in assoluta
indipendenza degli Stati membri. Nella sua opera generale di tutela, essa si
avvale del sostegno dei giudici nazionali quanto allaspetto interpretativo e
di controllo sullesecuzione di atti comunitari, e della Commissione, a cui il
trattato affida importanti competenze di controllo. Abbiamo gi accennato
che lart. 211 CE sancisce che la Commissione vigila sullapplicazione
delle disposizioni del trattato e delle disposizioni adottate dalle istituzioni
in virt del trattato stesso. Si tratta di assicurare luniformit di
applicazione delle norme comunitarie in tutti gli ordinamenti degli Stati
membri, sebbene le diversit degli stessi e la diversa cultura giuridica, non
sempre lo rendono possibile. Vale la pena qui ricordare, che quanto
allobbligo di esecuzione di direttive comunitarie, lordinamento
comunitario ha previsto non pochi rimedi. Ricordo leffetto diretto, i
cui beneficiari sono i singoli che possono far valere la direttiva non attuata
dinanzi ai giudici nazionali; la dichiarazione di responsabilit del proprio
Stato da parte del giudice nazionale e di conseguenza il risarcimento dei
danni, ovvero lobbligo per i giudici nazionali di interpretare le norme
nazionali contrastanti, il pi possibile alla luce della direttiva non attuata
(c.d. interpretazione conforme). Se queste soluzioni non fossero
sufficienti, il sistema di garanzie previsto dal trattato configura una
procedura che ha inizio dalla Commissione con una serie di misure
precontenziose, che, qualora linadempimento continui, potrebbe
giungere a convenire lo Stato membro inadempiente dinanzi alla Corte di
giustizia. Ai sensi dellart. 226 CE, infatti, per linosservanza degli obblighi
ad esso derivanti del trattato, lo Stato membro sotto accusa pu subire la
c.d. procedura di infrazione e essere condannato. Analizziamo allora
questa procedura. Il Trattato CE prevede una procedura di infrazione che
pu essere attivata dalla Commissione (art. 226) o da uno Stato membro
(art. 227).
ARTICOLO 226 CE: La Commissione, quando reputi che uno Stato
membro abbia mancato a uno degli obblighi a lui incombenti in virt del

118

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

presente trattato, emette un parere motivato al riguardo, dopo aver posto


lo Stato in condizioni di presentare le sue osservazioni. Qualora lo Stato in
causa non si conformi a tale parere nel termine fissato dalla Commissione,
questa pu adire la Corte di giustizia.
ARTICOLO 227 CE: Ciascuno degli Stati membri pu adire la Corte di
giustizia quando reputi che un altro Stato membro ha mancato a uno degli
obblighi a lui incombenti in virt del presente trattato. Uno Stato membro,
prima di proporre contro un altro Stato membro un ricorso fondato su
una pretesa violazione degli obblighi che a questultimo incombono in
virt del presente trattato, deve rivolgersi alla Commissione. La
Commissione emette un parere motivato dopo che gli Stati interessati
siano posti in condizione di presentare in contraddittorio le loro
osservazioni scritte e orali. Qualora la Commissione non abbia formulato il
parere nel termine di tre mesi dalla domanda, la mancanza del parere non
osta alla facolt di ricorso alla Corte di giustizia.
La procedura ha lo scopo di rimuovere qualsiasi violazione del diritto
comunitario da parte dello Stato: ad esempio, una direttiva non attuata; la
mancata esecuzione di una sentenza della Corte di giustizia, ecc. Sono
soltanto due esempi emblematici di violazione del diritto comunitario,
giacch linfrazione implica qualsivoglia comportamento non conforme ad
una obbligazione derivante dal trattato. Essa ha inizio con la fase
precontenziosa; qualora la Commissione in quanto custode dei trattati,
ritiene che sia stata compiuta uninfrazione si badi bene linadempimento
deve essere evidente e non presunto invia allo Stato una prima
contestazione mediante una lettera di messa in mora. Lo Stato ha lonere
di dimostrare che la contestazione impropria, adducendo motivi di fatto
e di diritto Se la Commissione non li ritiene esaustivi, procede ad un
ulteriore comunicazione formale, inviando un parere motivato. Questo
parere espressione del principio di collegialit della Commissione, che
pertanto coinvolge listituzione in quanto tale e non gi unicamente una
direzione generale specifica competente per materia. Nel parere motivato
specificato il termine ultimo entro il quale lo Stato membro tenuto ad

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

119

uniformarsi al diritto comunitario. Poich appare inverosimile immaginare


un sollecito adempimento dello Stato in pochi giorni, e in ogni caso in un
tempo relativamente limitato, dalla fase precontenziosa la Commissione
pu giungere alla fase contenziosa, presentando le sue doglianze alla
Corte di giustizia in un ricorso ex art. 226 CE. La Corte, provata la gravit
dellinadempimento (ad esempio la vigenza nellordinamento nazionale di
una legge incompatibile) pu adottare, prima della sentenza,
provvedimenti cautelari ai sensi dellart. 243 CE. La misura cautelare ha
leffetto di sospendere immediatamente lapplicabilit della legge nazionale,
in attesa della pronunzia della Corte.
ARTICOLO 243 CE - La Corte di giustizia, negli affari che le sono
proposti, pu ordinare i provvedimenti provvisori necessari.
La sentenza ex art. 228 CE produce effetti meramente dichiarativi
dellinadempimento e invita lo Stato membro a prendere i provvedimenti
che lesecuzione della sentenza della Corte di giustizia comporta. E un
giudizio dichiarativo, quindi, emergendo, in questa fase, la mancanza di
disposizioni specifiche che possano far eseguire la sentenza in forma
coattiva. Ci comporta tuttavia alcuni effetti positivi non trascurabili. In
primo luogo, lo Stato inadempiente tenuto comunque a prendere tutti i
provvedimenti necessari allesecuzione della sentenza; secondariamente,
non pu applicarsi nellordinamento comunitario il principio di diritto
internazionale inadimplenti non est adimplendum; nel senso che gli
altri Stati membri non possono per linadempimento da parte di un altro
Stato membro, non soddisfare lobbligo comunitario essendo sempre
vincolati al rispetto delle regole e delle procedure previste dal trattato (art.
292 CE).
ARTICOLO 292 CE - Gli Stati membri si impegnano a non sottoporre
una controversia relativa all'interpretazione o allapplicazione del presente
trattato a un modo di composizione diverso da quelli previsti dal trattato
stesso.

120

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

La sentenza di inadempimento, pertanto, pur mancando una forza


coattiva, va in ogni caso eseguita in un termine ragionevole dalla decisione
e comunque in tempi relativamente brevi (Corte di giustizia 4 luglio 2000,
causa C-387/97, Commissione c. Grecia, Raccolta, 2000, p. I-5047). Peraltro,
con lentrata in vigore delle modifiche allart. 228 CE proposte dal Trattato
di Maastricht, si prevista una nuova procedura abbreviata con
lindicazione, perdurando linadempimento, di una doppia condanna dello
Stato e conseguente previsione di una sanzione pecuniaria. In questa
ipotesi, la Commissione attiva una seconda procedura di infrazione e
suggerisce alla Corte la sanzione pecuniaria, consistente in una somma
forfetaria o di una penalit di mora per ogni giorno di perdurante
inadempimento. Va comunque segnalato che lo Stato cui applicata la
sanzione pecuniaria non deve sentirsi assolto dallobbligo di adempimento
che, invece, rimane sempre vivo e necessario. In effetti, monetizzare
linadempimento dello Stato membro, pur configurandosi come un
possiblile deterrente, non appare come un rimedio decisivo, giacch,
secondo la dottrina pi autorevole, potrebbe sortire leffetto perverso
ditranquillizzare le coscienze e far permanere lillecito.
ARTICOLO 228 CE - 1. Quando la Corte di giustizia riconosca che uno
Stato membro ha mancato ad uno degli obblighi ad esso incombenti in
virt del presente trattato, tale Stato tenuto a prendere i provvedimenti
che lesecuzione della sentenza della Corte di giustizia comporta. 2. Se
ritiene che lo Stato membro in questione non abbia preso detti
provvedimenti, la Commissione, dopo aver dato a tale Stato la possibilit
di presentare le sue osservazioni, formula un parere motivato che precisa i
punti sui quali lo Stato membro in questione non si conformato alla
sentenza della Corte di giustizia. Qualora lo Stato membro in questione
non abbia preso entro il termine fissato dalla Commissione i
provvedimenti che lesecuzione della sentenza della Corte comporta, la
Commissione pu adire la Corte di giustizia. In questa azione essa precisa
limporto della somma forfetaria o della penalit, da versare da parte dello
Stato membro in questione, che consideri adeguato alle circostanze. La

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

121

Corte di giustizia, qualora riconosca che lo Stato membro in questione non


si conformato alla sentenza da essa pronunciata, pu comminargli il
pagamento di una somma forfetaria o di una penalit. Questa procedura
lascia impregiudicate le disposizioni dell'articolo 227.

5. LA RESPONSABILIT DELLO STATO NEI CONFRONTI


DEI SINGOLI PER INADEMPIMENTO DEGLI
OBBLIGHI COMUNITARI
Il principio costituzionale della responsabilit dello Stato, scaturito
dallattivit interpretativa della Corte di giustizia per assicurare la tutela dei
diritti dei singoli nei confronti di una violazione del diritto comunitario da
parte dello Stato. Ricordo infatti che nel trattato non si rinviene alcuna
norma sulla responsabilit, se si esclude lart. 288 Ce che riguarda la
responsabilit extracontrattuale della Comunit e dei suoi agenti.
ART. 288 CE : La responsabilit contrattuale della Comunit regolata
dalla legge applicabile al contratto in causa. In materia di responsabilit
extracontrattuale, la Comunit deve risarcire, conformemente ai principi
generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni cagionati dalle sue
istituzioni o dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni.
Il secondo comma si applica alle stesse condizioni ai danni cagionati dalla
Banca centrale europea o dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni.
La responsabilit personale degli agenti nei confronti della Comunit
regolata dalle disposizioni che stabiliscono il loro statuto o il regime loro
applicabile.
Nella famosa sentenza Francovich, la Corte ha sviluppato come naturale
conseguenza del primato e delleffetto diretto riconosciuto a talune norme
comunitarie, il sanzionatorio principio della responsabilit che si perfeziona

122

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

con il conseguente corollario della risarcibilit dei danni ai singoli che da


quella trasgressione subiscono un danno. Si tratta di un principio inerente
al sistema comunitario, che si inserisce a pieno titolo in quella Comunit
di diritto che si va perfezionando da pi di cinquantanni. Afferma la
Corte che sarebbe messa a repentaglio la piena efficacia delle norme
comunitarie e sarebbe infirmata la tutela dei diritti da esse riconosciuti se i
singoli non avessero la possibilit di ottenere un risarcimento ove i loro
diritti siano lesi da una violazione del diritto comunitario imputabile ad uno
Stato membro. La possibilit di risarcimento a carico dello Stato
particolarmente indispensabile qualora la piena efficacia delle norme
comunitarie sia subordinata alla condizione di unazione da parte dello
stato e, di conseguenza, i singoli i singoli non possano far valere dinanzi ai
giudici nazionali i diritti loro riconosciuti dal diritto comunitario. Questo
il punto di vista della Corte di giustizia nella materia, nella prospettiva della
predisposizione del meccanismo sanzionatorio. In effetti, se vero che il
diritto comunitario lascia agli ordinamenti nazionali la qualificazione delle
posizioni giuridiche soggettive, anche vero che in eguale misura richiede il
rispetto della completa ed effettiva tutela giurisdizionale dei singoli.
Pertanto, contrasta con il diritto comunitario la prospettiva della
Cassazione che lesercizio della funzione legislativa, in quanto espressione
del potere politico, sottratta a qualsiasi sindacato giurisdizionale e non
configura eventuali situazioni soggettive per i singoli (Cassazione 11
ottobre 1995, n. 10617). Da tempo il sistema comunitario propone a
garanzia delle posizioni giuridiche soggettive, una sorta di dispositivo di
tutela che si adatta ottimamente al sistema anche nellottica sanzionatoria
dello Stato inadempiente. La dichiarazione di responsabilit dello Stato
membro inadempiente che precede il preteso risarcimento da parte del
singolo danneggiato, fa seguito allaccertamento da parte del giudice
nazionale delle condizioni di cui alla sentenza Francovich, che a loro volta
dipendono dalla natura della violazione che allorigine del danno
provocato. Tali condizioni fondamentali vanno ricondotte a che a) il
risultato prescritto dalla direttiva configuri diritti a favore dei singoli; b) il
contenuto di tali diritti debba essere ricavato dalle disposizioni della
direttiva stessa; c) vi sia un nesso di causalit tra la violazione dellobbligo a

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

123

carico dello Stato e il danno subito dal soggetto leso. La violazione del
diritto comunitario deve essere inoltre chiara e manifesta (sentenza 5
marzo 1996, cause C-46/93 e C-48/93, Brasserie du Pcheur e Factortame III,
Raccolta, 1996, p. I-1029). Ancora la Corte nella sentenza Dillenkofer, che
per quanto riguarda il principio generale della responsabilit dello Stato
perfeziona laffermazione della giurisprudenza rilevante, ha ulteriormente
chiarito che la valutazione di tali condizioni dipende da ciascun tipo di
situazione, nel senso che deve essere valutata caso per caso (sentenza 8
ottobre 1996, cause riunite C-178-179, 188-190/94, Raccolta, 1996, p. I4845). La Corte ha anche dichiarato che questo principio ha valore in
riferimento a qualsiasi ipotesi di violazione del diritto comunitario
commessa da uno Stato membro, qualunque sia l'organo di quest'ultimo
la cui azione od omissione ha dato origine alla trasgressione (sentenze
Brasserie du pcheur e Factortame, cit., punto 32; 1 giugno 1999, causa C302/97, Konle, Racc. pag. I-3099, punto 62, e Haim, cit., punto 27). La
responsabilit dello Stato coinvolge quindi tutti i poteri dello Stato;
rientrano nella sfera della responsabilit, quindi, anche i danni causati dal
potere esecutivo e dalla decisione di un organo giurisdizionale che
viola una norma di diritto comunitario. In linea di principio la fattispecie
disciplinata dalle stesse condizioni indicate dalla Corte. Per quanto
riguarda pi in particolare le condizioni e la sua applicazione al fine di
stabilire un'eventuale responsabilit dello Stato per una decisione di un
organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado, occorre tener conto della
specificit della funzione giurisdizionale nonch delle legittime
esigenze della certezza del diritto e dellautorit della cosa giudicata,
come hanno fatto valere gli Stati membri che hanno presentato
osservazioni nel procedimento Kobler (sentenza 30 settembre 2003, causa
C-224/01, Raccolta, p. I-10239). Secondo la Corte, la responsabilit dello
Stato a causa della violazione del diritto comunitario nel caso di una
decisione di un organo giurisdizionale di ultima istanza pu sussistere, ma
solo nel caso eccezionale in cui il giudice abbia violato in maniera
manifesta il diritto vigente. Emerge quindi, il principio dellunit dello
Stato, con riguardo alla responsabilit in ordine allattivit degli organi
nazionali del potere legislativo, esecutivo e giudiziario. Ne deriva che il

124

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

soggetto tenuto al risarcimento non un organo determinato dello Stato,


bens lo Stato membro in quanto tale. Quindi, leventuale violazione del
diritto comunitario da parte di una decisione dellorgano giurisdizionale
nazionale, come nel caso Kobler, non comporta la responsabilit
dellorgano bens dello Stato. N tanto meno pu parlarsi di responsabilit
personale del giudice, n come da taluni ipotizzato nel caso Kobler, di
interferenza esterna della Corte di giustizia nei confronti del potere dei
giudici nazionali, con un eventuale affievolimento della certezza del diritto
e dellautorit della cosa giudicata. Occorre osservare che lazione di
responsabilit procedimento del tutto distinto e non si configura come
una forma di impugnazione della sentenza di ultimo grado. Si deve infatti
considerare che loggetto della causa non comparabile allazione
giudiziaria de qua, giacch intende individuare eventuali responsabilit e
nell'evenienza sancire il risarcimento del danno arrecato ai singoli; n,
infine, i soggetti coinvolti nella controversia sono gli stessi, n lo scopo
della pronuncia della Corte di giustizia di rimettere in discussione
loperato del giudice, bens sancire la responsabilit dello Stato e non gi
della giurisdizione o peggio ancora del singolo magistrato. Piuttosto, a ben
vedere, il principio dellintangibilit del giudicato non solo non viene
sminuito, ma anzi assurge a costituire il presupposto fondamentale della
responsabilit dello Stato per violazione da parte di una giurisdizione
nazionale. Nel caso Kobler, la Corte adotta un criterio decisamente pi
restrittivo. Essa parla infatti di errore di valutazione da parte del giudice, e
ritiene che la responsabilit nei confronti dello Stato per comportamento
antigiuridico del Verwaltungsgerichtshof, non pu riscontrarsi in quanto
non si tratta di eccezionale violazione manifesta del diritto vigente. La
manifesta gravit non una novit per la Corte in materia di responsabilit
dello Stato (tra gli altri, Dillenkofer, cause riunite C-178-179, 188-190/94,
Raccolta, p. I-4845), la eccezionale violazione manifesta del diritto
comunitario che lascia intendere una decicisione pi severa della violazione
rispetto agli organi legislativi ed esecutivi dello Stato. In ultimo, una
sentenza di qualche anno fa (sentenza Brinkmann 24 settembre 1998, causa
C-319/96) ha (forse) rimesso in discussione le regole per la dichiarazione di
responsabilit dello Stato. Secondo la Corte, il solo fatto di non aver

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

125

recepito entro i termini stabiliti la direttiva, non pu comportare la


responsabilit dello Stato danese in considerazione del comportamento
comunque positivo tenuto dalle sue autorit. Pur non avendo trasposto la
direttiva con un atto successivo specifico, le autorit nazionali hanno
adottato una normativa nazionale gi in vigore nellordinamento giuridico,
in quanto rispondente ai requisiti della direttiva. Si consideri che la mancata
trasposizione di una direttiva nei termini, produce automaticamente la
violazione degli obblighi comunitari da parte dello Stato membro. Nel caso
Brinkmann, pur di fronte ad una situazione sanzionata dalla stessa Corte
come espressione di una violazione grave e manifesta, i giudici comunitari
in considerazione del comportamento positivo delle competenti autorit
nazionali, non hanno ritenuto decisiva la mancata attuazione della direttiva
comunitaria entro i termini previsti, giacch lo Stato godrebbe di un certo
potere discrezionale. Si introduce pertanto nel comportamento degli
Stati, un pericoloso elemento soggettivo che la Corte tiene in
considerazione. Mi riferisco alla concreta valutazione del comportamento
delle diverse autorit nazionali, come a dire, va privilegiata la sostanza alla
forma. Vero per che lo Stato vincolato dal trattato (art. 249 Ce, terzo
comma) e quindi tenuto alla trasposizione della direttiva in ogni caso.
Il principio della responsabilit dello Stato, pertanto, assunto nella sfera
dellordinamento comunitario sottraendolo di conseguenza al controllo dei
diritti nazionali. Cos che, la Corte di Cassazione dopo uno scetticismo
iniziale, ha collocato la fattispecie del risarcimento del danno conseguente
alla violazione comunitaria, nella sfera della responsabilit extracontrattuale
(c.d. aquiliana) di cui allart, 2043 del codice civile (ad esempio Cass. Civ.
III sez., 16 maggio 2003, n. 7630, caso Gronchi).
Per concludere questo importante capitolo dei rapporti tra ordinamento
nazionale ed ordinamento comunitario, giova ricordare che in questo
contesto si pone anche un altro collegato capitolo importante. Mi riferisco
alla risarcibilit degli interessi legittimi alla luce dellordinamento
comunitario a seguito della sentenza della Cassazione SS.UU. del 22 luglio
1999, n. 500. Questa sentenza, sulla scorta della forza durto del diritto
comunitario, ha sancito la fine dellirrisarcibilit delle lesioni provocate ai
singoli da posizioni giuridiche definibili interessi legittimi. Applicando il

126

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

principio della risarcibilit, il singolo pu adire il giudice nazionale e


chiedere il risarcimento del danno a seguito di un atto della pubblica
amministrazione in una sorta di equilibrio delle forze in campo. Ne
consegue una rinnovata lettura del concetto di danno ingiusto ai sensi
dellart. 2043 c.c. in chiave comunitaria, non pi norma di tipo
sanzionatorio giacch connessa alla violazione di un diritto assoluto, bens
una clausola generale completa di precetto e sanzione.

GIURISPRUDENZA - Sentenza della Cassazione SS.UU. del 22 luglio


1999, n. 500 - Massima.
Con gli artt. 29, 33 e 34 del D. L.vo n. 80/1998 stata compiuta dal
legislatore una decisa scelta nel senso del superamento del tradizionale
sistema del riparto della giurisdizione in riferimento alla dicotomia
diritto soggettivo-interesse legittimo, a favore della previsione di un
riparto affidato al criterio della materia. La disciplina introdotta dal
D.l.vo n. 80/1998 incide in modo significativo sul tema della risarcibilit
degli interessi legittimi, sia sotto il profilo strettamente processuale,
concernente il riparto delle competenze giurisdizionali, sia sotto il
profilo sostanziale, in quanto coinvolge il generale tema dell'ambito
della responsabilit civile ex art. 2043 c.c. La lesione di un interesse
legittimo, al pari di quella di un diritto soggettivo o di altro interesse
(non di mero fatto ma) giuridicamente rilevante, rientra nella fattispecie
della responsabilit aquiliana solo ai fini della qualificazione del danno
come ingiusto. Ci non equivale certamente ad affermare la
indiscriminata risarcibilit degli interessi legittimi come categoria
generale. Potr infatti pervenirsi al risarcimento soltanto se l'attivit
illegittima della P.A. abbia determinato la lesione dell'interesse al bene
della vita al quale l'interesse legittimo, secondo il concreto atteggiarsi
del suo contenuto, effettivamente si collega, e che risulta meritevole di
protezione alla stregua dell'ordinamento. In altri termini, la lesione
dell'interesse legittimo condizione necessaria, ma non sufficiente, per

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

127

accedere alla tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c., poich occorre altres
che risulti leso, per effetto dell'attivit illegittima (e colpevole) della
P.A., l'interesse al bene della vita al quale l'interesse legittimo si correla,
e che il detto interesse al bene risulti meritevole di tutela alla luce
dell'ordinamento positivo. Qualora sia stata dedotta davanti al giudice
ordinario una domanda risarcitoria ex art. 2043 c.c. nei confronti della
P.A. per illegittimo esercizio della funzione pubblica, il detto giudice,
onde stabilire se la fattispecie concreta sia o meno riconducibile nello
schema normativo delineato dall'art. 2043 c.c., dovr procedere, in
ordine successivo, a svolgere le seguenti indagini: a) in primo luogo,
dovr accertare la sussistenza di un evento dannoso; b) proceder quindi
a stabilire se l'accertato danno sia qualificabile come danno ingiusto, in
relazione alla sua incidenza su un interesse rilevante per l'ordinamento,
che pu essere indifferentemente un interesse tutelato nelle forme del
diritto soggettivo (assoluto o relativo), ovvero nelle forme dell'interesse
legittimo (quando, cio, questo risulti funzionale alla protezione di un
determinato bene della vita, poich la lesione dell'interesse al bene che
rileva ai fini in esame), o altro interesse (non elevato ad oggetto di
immediata tutela, ma) giuridicamente rilevante (in quanto preso in
considerazione dall'ordinamento a fini diversi da quelli risarcitori, e
quindi non riconducibile a mero interesse di fatto); c) dovr inoltre
accertare, sotto il profilo causale, facendo applicazione dei noti criteri
generali, se l'evento dannoso sia riferibile ad una condotta (positiva o
omissiva) della P.A.; d) provveder, infine, a stabilire se il detto evento
dannoso sia imputabile a dolo o colpa della P.A.; la colpa (unitamente al
dolo) costituisce infatti componente essenziale della fattispecie della
responsabilit aquiliana ex art. 2043 c.c.; e non sar invocabile, ai fini
dell'accertamento della colpa, il principio secondo il quale la colpa della
struttura pubblica sarebbe in re ipsa nel caso di esecuzione volontaria di
atto amministrativo illegittimo.

128

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Capitolo Quinto
LORDINAMENTO GIUDIZIARIO DELLA COMUNIT
EUROPEA
1. SPECIFICIT DEL SISTEMA COMUNITARIO DI
TUTELA GIURISDIZIONALE
2. LA PROCEDURA DI INFRAZIONE
3. IL RICORSO PER LANNULLAMENTO DI UN ATTO
COMUNITARIO
4. LECCEZIONE
DI
INVALIDIT
DELLATTO
COMUNITARIO
5. IL RICORSO PER LINATTIVIT DI UNA ISTITUZIONE
COMUNITARIA
6. LAZIONE DI RISARCIMENTO DEI DANNI E LA
RESPONSABILIT EXTRACONTRATTUALE DELLA
COMUNIT
7. I RICORSI PROPONIBILI IN VIA INDIRETTA: IL
RINVIO PREGIUDIZIALE E LA COOPERAZIONE CON I
GIUDICI NAZIONALI
8. LATTIVIT CONSULTIVA DELLA CORTE: I PARERI
SUGLI
ACCORDI
INTERNAZIONALI
DELLA
COMUNITA

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

129

Capitolo Quinto
LORDINAMENTO GIUDIZIARIO DELLA COMUNIT
EUROPEA

1. SPECIFICIT DEL SISTEMA


TUTELA GIURISDIZIONALE

COMUNITARIO

DI

Abbiamo gi riconosciuto la natura sovranazionale della Corte di giustizia,


che in quanto istituzione di garanzia, tenuta ad assicurare il rispetto del
diritto e a vigilare sullapplicazione del diritto comunitario. Si tratta di un
necessario controllo centralizzato dovuto alle diversit degli ordinamenti
giuridici degli Stati membri, alle diverse culture giuridiche, che potrebbe
comportare una differente applicazione della norma, aspetto questo
incompatibile con il trattato. Considerato nel suo insieme, la specificit del
fenomeno comunitario influenza, evidentemente, il ruolo e la funzione della
Corte di giustizia, configurando un organo giudiziario peculiare,
comparabile pi alle giurisdizioni nazionali che ai tribunali internazionali. In
effetti, la Corte si configura come tribunale internazionale soltanto quando
giudica le controversie tra Stati membri (Pocar), mentre opera come
giurisdizione propriamente comunitaria in tutti gli altri casi; nonch si
configura quale giudice interno degli Stati membri, allorch interpreta i
trattati e gli atti comunitari su richiesta dei giudici nazionali ex art. 234 CE
(c.d. rinvio pregiudiziale). Non si pu non riconoscere, che gli autori del
trattato nella redazione delle norme dellorganizzazione e della funzione
della Corte di giustizia, si sono ispirati non poco allo schema di giustizia
amministrativa e (talvolta) costituzionale degli Stati membri, trasfondendo
nel trattato istituti e prassi tipicamente nazionali. Il sistema giurisdizionale
comunitario, tuttavia, un modello giuridico pi ampio ed articolato. Non
va infatti dimenticato che, oltre alla Corte di giustizia, un ruolo

130

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

fondamentale di controllo sulloperato degli Stati membri e delle imprese


nazionali, affidato alla Commissione, al quale per deve aggiungersi il
ruolo dei giudici nazionali, effettivi giudici comunitari decentrati.
Ricordo che nella citata sentenza Simmenthal, la Corte ha affidato ai giudici
nazionali lobbligo di garantire la completa efficacia delle norme comunitarie,
alloccorrenza non applicando (o disapplicando) qualsiasi disposizione
nazionale con esse incompatibile. Il sistema di tutela previsto dal trattato,
lo strumento giuridico mediante il quale si concretizza la c.d. Comunit di
diritto e leffettivit dellordinamento comunitario, con riguardo agli
obiettivi dellintegrazione comunitaria e la tutela delle posizioni giuridiche
soggettive. Per fare ci, possibile dividere due categorie di ricorsi
proponibili dinanzi alla Corte di giustizia: i ricorsi diretti, in altre parole la
possibilit di accedere direttamente alla Corte che quindi esercita un
controllo senza linterposizione di altri organi giudiziari, adottando la sua
sentenza che quindi conclude la questione; e i ricorsi indiretti, configurabili
nel solo rinvio pregiudiziale, ex art. 234 CE, che concretizza la
cooperazione giudiziaria tra i giudici nazionali e la Corte di giustizia. Il
sistema propone un automatismo giuridico che prevede ai fini della
risoluzione di una questione dinanzi al giudice nazionale, che coinvolge il
diritto comunitario, lintervento preventivo della Corte di giustizia per la
definizione della corretta portata dellatto comunitario. Successivamente, il
giudice che ha rinviato gli atti alla Corte di giustizia, adotta la sentenza che
decide quindi il caso concreto sulla base della decisione della Corte
comunitaria.
Analizziamo ora i ricorsi diretti.

2. LA PROCEDURA DI INFRAZIONE
Un tipico esempio di controllo diretto della Corte di giustizia il ricorso
rivolto a sanzionare linadempimento di uno Stato membro. E questa la c.d.
procedura di infrazione prevista dal Trattato CE agli articoli 226, 227 e
228. Possono adire la Corte, la Commissione (art. 227) e ciascuno Stato

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

131

membro che reputi che un altro Stato membro abbia violato un obbligo
comunitario (art. 228). Questa seconda disposizione, la procedura da Stato a
Stato, non stata spesso applicata, giacch appare verosimile che nessuno
Stato voglia accusare un altro Stato per la sua violazione, stante il pericolo
sempre presente di una sua eventuale e futura violazione. Sicch il ricorso
giurisdizionale in caso di infrazione del diritto comunitario da parte degli
Stati membri, pressoch di esclusiva competenza dalla Commissione. La
procedura stata ampiamente analizzata in precedenza nel Cap. 4, parag. 4
in ordine al potere sanzionatorio della Comunit. Giova soltanto aggiungere
che la competenza di controllo della Commissione, e suo successivo ricorso
alla Corte di giustizia, mostra chiaramente uno degli aspetti salienti della
sovranazionalit dellintero sistema. Una procedura sanzionatoria nei
confronti degli Stati membri, che sottolinea un importante trasferimento di
sovranit, giacch esercitata dalla Commissione, organo di individui, titolare
di una sovranit che gestisce a nome e per conto della Comunit europea.
3. IL RICORSO PER LANNULLAMENTO DI UN ATTO
COMUNITARIO
Si tratta del controllo giurisdizionale della Corte di giustizia e del Tribunale
di primo grado sulla legittimit degli atti adottati dalle istituzioni
comunitarie, e quindi del loro annullamento, qualora adottati in violazione
del diritto comunitario. La presentazione del ricorso non ha effetti
sospensivi dellatto. E possibile, tuttavia, richiederne la sospensione in via
cautelare alla Corte ai sensi dellart. 242 CE, qualora ricorrano fondati dubbi
sulla sua validit (c.d. fumus boni iuris) che presume il pericolo di un danno
futuro irreparabile (c.d. periculum in mora).
ART. 242 CE - I ricorsi proposti alla Corte di giustizia non hanno effetto
sospensivo. Tuttavia, la Corte pu, quando reputi che le circostanze lo
richiedano, ordinare la sospensione dellesecuzione dellatto impugnato).

132

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Lazione di annullamento prevista dallart. 230 CE ed esperibile dalle


persone dinanzi al Tribunale di primo grado e dinanzi alla Corte dagli Stati
membri e dalle istituzioni (cc.dd. ricorrenti privilegiati).
ARTICOLO 230 CE - La Corte di giustizia esercita un controllo di
legittimit sugli atti adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal
Consiglio, sugli atti del Consiglio, della Commissione e della BCE che non
siano raccomandazioni o pareri, nonch sugli atti del Parlamento europeo
destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi. A tal fine, la
Corte competente a pronunciarsi sui ricorsi per incompetenza, violazione
delle forme sostanziali, violazione del presente trattato o di qualsiasi regola
di diritto relativa alla sua applicazione, ovvero per sviamento di potere,
proposti da uno Stato membro, dal Parlamento europeo, dal Consiglio o
dalla Commissione. La Corte di giustizia competente, alle stesse
condizioni, a pronunciarsi sui ricorsi che la Corte dei conti e la BCE
propongono per salvaguardare le proprie prerogative. Qualsiasi persona
fisica o giuridica pu proporre, alle stesse condizioni, un ricorso contro le
decisioni prese nei suoi confronti e contro le decisioni che, pur apparendo
come un regolamento o una decisione presa nei confronti di altre persone,
la riguardano direttamente ed individualmente. I ricorsi previsti dal presente
articolo devono essere proposti nel termine di due mesi a decorrere,
secondo i casi, dalla pubblicazione dellatto, dalla sua notificazione al
ricorrente ovvero, in mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto
conoscenza.
Sono contestabili tutti gli atti vincolanti (ex art. 249 CE, regolamenti,
direttive e decisioni) delle istituzioni e della Banca centrale europea, nonch
gli atti del Parlamento europeo che producono effetti giuridici nei confronti
dei terzi. Non sono impugnabili le raccomandazioni ed i pareri. La Corte di
giustizia, nella prospettiva di una protezione giurisdizionale ampia ed
effettiva, ha comunque ampliato la categoria degli atti impugnabili, a tutti
gli atti e i provvedimenti delle istituzioni comunitarie, che al di l della
denominazione, comportano effetti giuridici obbligatori per i destinatari. In

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

133

ogni caso deve trattarsi di atti definitivi e non atti preparatori (o intermedi),
i quali possono essere successivamente modificati durante liter legislativo,
resi noti dalla pubblicazione in Gazzetta UE o, se del caso, a seguito di
notifica. Nellesercizio della giurisdizione di annullamento, i giudici
comunitari non si occupano del merito degli atti impugnati, bens della loro
conformit al diritto comunitario con riguardo a quattro categorie (i cc.dd.
vizi dellatto): a) incompetenza, b) violazione delle forme sostanziali,
c) violazione del trattato o di qualsiasi regola di diritto relativa alla sua
applicazione, ovvero, d) sviamento di potere. Lincompetenza pu essere
I) assoluta, qualora la Comunit non dispone in nessun caso di una
competenza legislativa che gli Stati hanno affidato alle istituzioni
comunitarie (principio delle competenze di attribuzione). Ovvero, II)
incompetenza relativa, quando unistituzione adotta latto in luogo di
unaltra (esempio: la Commissione invece del Consiglio). La violazione
delle forme sostanziali riguarda lassenza di almeno uno degli elementi
fondamentali di tutti gli atti comunitari: mi riferisco in particolare allobbligo
di motivazione, alla mancata consultazione; allindicazione della corretta
base giuridica. Per violazione del trattato o di qualsiasi regola di diritto
relativa alla sua applicazione, deve intendersi il mancato rispetto delle norme
dei Trattati, del diritto comunitario derivato (inclusi gli atti di approvazione
di accordi internazionali) e dei principi costituzionali dellordinamento
comunitario. Lo sviamento di potere, infine, evidenzia un uso distorto
della competenza da parte delle istituzioni e/o organi comunitari ovvero
dellamministrazione in senso ampio,
a causa di un eccesso di
discrezionalit che trascende lobiettivo che la norma comunitaria intende
perseguire. Rientra nello sviamento di potere anche lo sviamento di
procedura. Quanto alla legittimazione ad impugnare abbiamo una diversit
di approccio, laddove si tratti di ricorrenti privilegiati (Stati e istituzioni) e
persone fisiche e giuridiche. Tra i ricorrenti privilegiati occorre
ulteriormente distinguere gli Stati membri (ricorrenti superprivilegiati)
in quanto legittimati ad impugnare qualsiasi atto comunitario sempre e
comunque, anche se si tratta di atti destinati ad altri Stati o a individui. Il
Consiglio, la Commissione ed il Parlamento europeo sono legittimati ad
impugnare gli atti prodotti delle altre istituzioni in via reciproca. Pur

134

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

rientrando nel novero dei ricorrenti attivi, non sono considerate ricorrenti
privilegiati le persone fisiche e giuridiche. Esse sono legittimate ad
impugnare soltanto determinati atti comunitari in primo grado dinanzi al
Tribunale ed, eventualmente, in appello dinanzi alla Corte di giustizia per i
soli motivi di diritto. La nozione di persona giuridica ai sensi del diritto
comunitario pi ampia di quella nazionale, e prescinde dalla natura
pubblica o privata fino a spingere la Corte ad affermare qualsiasi soggetto
dotato dellautonomia necessaria per agire come entit responsabile nei
rapporti giuridici (Corte di giustizia sentenza 28 ottobre 1982, causa
135/81, Group. agences voyages, Raccolta, 1982, p. 3799). Sicuramente il
singolo pu impugnare dinanzi al Tribunale di primo grado le decisioni a
lui espressamente indirizzate e notificate. La questione sorge con riguardo ai
regolamenti che come detto hanno una portata generale. Afferma lart. 230
CE, quarto comma, che qualsiasi persona fisica o giuridica pu proporre,
alle stesse condizioni, un ricorso contro le decisioni prese nei suoi confronti
e contro le decisioni che, pur apparendo come un regolamento o una
decisione presa nei confronti di altre persone, la riguardano direttamente ed
individualmente. Il singolo pu impugnare finanche un regolamento, ma
ha lonere di dimostrare che latto in questione lo riguardi direttamente e
individualmente, vale a dire, che sia il destinatario sostanziale. E che
quindi latto, nella sostanza non appare di portata generale ma anzi sembra
adottato per la persona o per una specifica situazione connessa. In questo
caso, la persona direttamente ed individualmente riguardata, legittimata ad
impugnare il regolamento, che potremmo cos definire un atto nei fatti e
negli effetti sostanzialmente ad personam.
GIURISPRUDENZA La Corte di giustizia nella sentenza del 15 luglio
1963, causa 25/62, Plaumann, Raccolta, 1963, pag. 199 ha affermato: A
questo proposito va detto che l'articolo 173, secondo comma, del Trattato
ammette in modo molto generico le impugnative dei singoli dirette contro
le decisioni che, pur essendo destinate ad altre persone, li riguardino
direttamente e individualmente. Il senso di questa espressione non
ulteriormente precisato n limitato. Il significato letterale delle parole e la
connessione di esse giustificano la pi ampia interpretazione. Se ci non

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

135

bastasse, le disposizioni del Trattato relative al diritto di impugnazione non


possono essere interpretate restrittivamente. Nel silenzio del Trattato, la
disposizione di cui trattasi non pu quindi essere intesa in senso limitativo.
La Corte rileva che, ai sensi degli articolo 189 e 191 del Trattato, le decisioni
sono caratterizzate dal fatto di essere destinate a un numero limitato di
persone. Per potere stabilire se si tratti nella specie di una decisione, va
quindi accertato se il provvedimento riguardi persone determinate. Il
provvedimento impugnato destinato al Governo della Repubblica federale
di Germania ed ha negato a questo l'autorizzazione a sospendere
parzialmente i dazi su determinati prodotti importati da paesi terzi. Il
provvedimento impugnato va quindi considerato come una decisione la
quale designa una determinata persona ed obbligatoria solo per essa. A
norma dell'articolo 173, secondo comma, del Trattato, i singoli possono
impugnare le decisioni le quali, bench destinate ad altre persone, li
riguardino direttamente e individualmente. Nella specie la convenuta
contesta che il provvedimento impugnato riguardi direttamente e
individualmente la ricorrente. Va quindi esaminato anzitutto se ricorra il
secondo requisito; qualora il provvedimento non riguardi individualmente la
ricorrente, infatti superfluo stabilire se esso la colpisca direttamente. Chi
non sia destinatario di una decisione pu sostenere che questa lo riguarda
individualmente soltanto qualora il provvedimento lo tocchi a causa di
determinate qualit personali, ovvero di particolari circostanze atte a
distinguerlo dalla generalit, e quindi lo identifichi alla stessa stregua dei
destinatari. Nel caso in esame, il provvedimento impugnato colpisce la
ricorrente nella sua qualit di importatrice di clementine, cio a causa di
un'attivit commerciale che pu essere sempre esercitata da chiunque e che
non quindi atta ad identificare la ricorrente, agli effetti della decisione
impugnata, nello stesso modo dei destinatari.
Per quanto riguarda i termini per limpugnazione, lart. 230 CE, quinto
comma, ricorda che i ricorsi previsti dal presente articolo devono essere
proposti nel termine di due mesi a decorrere, secondo i casi, dalla
pubblicazione dellatto, dalla sua notificazione al ricorrente ovvero, in

136

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza. Vige


pertanto il principio della effettiva conoscenza dellatto e quanto alla
decadenza (60 giorni), il termine per limpugnazione prorogato di dieci
giorni in ragione della distanza. La Corte di giustizia inoltre competente,
alle stesse condizioni, a pronunciarsi sui ricorsi che la Corte dei conti e la
BCE propongono per salvaguardare le proprie prerogative. Ci vuol dire
che non godono di una legittimazione attiva assoluta, bens soltanto per
tutelare le proprie attribuzioni qualora minacciate dal comportamento di
una istituzione comunitaria. Il risultato della sentenza ex art. 230 CE
lannullamento dellatto comunitario in quanto nullo e non avvenuto. Si
consideri, tuttavia, che la Corte pu annullare soltanto la parte ritenuta
invalida, lasciando pertanto in vigore latto.
ARTICOLO 231 CE - Se il ricorso fondato, la Corte di giustizia dichiara
nullo e non avvenuto latto impugnato. Tuttavia, per quanto concerne i
regolamenti, la Corte di giustizia, ove lo reputi necessario, precisa gli effetti
del regolamento annullato che devono essere considerati come definitivi.
Lart. 231 CE indica il solo regolamento passibile di effetti diversi da quelli
retroattivi. La Corte, tuttavia, ha esteso la norma a tutti gli atti comunitari
obbligatori e vincolanti, nel rispetto del principio di certezza del diritto
(sentenze 7 luglio 1992, causa C-295/90, Commissione c. Consiglio, Raccolta,
1992, p. I-4193 e 26 marzo 1996, causa C-271/94, Parlamento c. Consiglio,
Raccolta,1996, p. I-1689). Gli effetti nel tempo possono essere dalla Corte
precisati, stante il principio generale degli effetti retroattivi (c.d. efficacia ex
tunc), in quanto latto non mai esistito validamente, e leccezione della
produzione di effetti in avanti, vale a dire dal momento della sentenza in
poi (c.d. effetti ex nunc).
4. LECCEZIONE
COMUNITARIO

DI

INVALIDIT

DELLATTO

Anche in un altro modo possibile far valere lillegittimit di un atto

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

137

comunitario, soprattutto decorso il termine dei 60 giorni. Il sistema


giudiziario previsto del Trattato CE prevede infatti uno strumento
aggiuntivo a tutela dei singoli: leccezione di invalidit ex art. 241 CE. Si
tratta di uneccezione incidentale che non costituisce un autonomo diritto
dazione, che quindi pu essere esercitato esclusivamente in via accessoria
durante una causa pendente dinanzi al giudice comunitario. Le persone
fisiche e giuridiche dispongono pertanto di unulteriore percorso
giurisdizionale, per far valere dinanzi alla Corte di giustizia
linapplicabilit del regolamento una volta scaduti i termini di cui allart.
230, quinto comma CE.
ARTICOLO 241 CE - Nelleventualit di una controversia che metta in
causa un regolamento adottato congiuntamente dal Parlamento europeo e
dal Consiglio o un regolamento del Consiglio, della Commissione o della
BCE, ciascuna parte pu, anche dopo lo spirare del termine previsto
dallarticolo 230, quinto comma, valersi dei motivi previsti dallarticolo 230,
secondo comma, per invocare dinanzi alla Corte di giustizia linapplicabilit
del regolamento stesso.
Leccezione deve essere sollevata da ciascuna parte, anche gli Stati membri
e le istituzioni quindi, il che implica lesistenza di una controversia dinanzi
alla Corte di giustizia in ordine alla validit di un regolamento (una
controversia che metta in causa un regolamento). Non vi sono limiti
temporali di decadenza. Presuppone tuttavia il necessario nesso causale tra
latto impugnato nella controversia principale (ex art. 230 CE) e la richiesta
di inapplicabilit del medesimo atto. Ancorch la norma del trattato
indichi soltanto il regolamento quale atto passibile di eccezione di validit, la
Corte ne ha esteso lapplicazione a tutti gli atti di portata generale. Ci
perch, lo scopo dellart. 241 CE di evitare che un atto illegittimo non reso
inapplicabile, possa costituire la base giuridica (invalida) per altri atti
(invalidi anchessi), tuttavia vigenti fino alla loro decisione di invalidit ed
inapplicabilit da parte della Corte di giustizia.

138

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

5. IL RICORSO PER LINATTIVIT DI UNA ISTITUZIONE


COMUNITARIA
Una Comunit di diritto quale di certo la Comunit europea, fondata su
di un proprio ordinamento giuridico che non soltanto decide il particolare
diritto positivo, ma individua altres le regole e le procedure per la sua
corretta applicazione in tutti gli ordinamenti giuridici, non poteva non
prevedere anche una procedura giurisdizionale destinata a sanzionare i
comportamenti omissivi delle istituzioni comunitarie. Si tratta del c.d.
ricorso in carenza ex art. 232 CE, che completa il sistema di controllo
giudiziario delineato in precedenza con riguardo allazione di annullamento
(art. 230 CE), in quanto rivolto a sanzionare linattivit delle istituzioni
comunitarie in violazione del trattato o di altra regola comunitaria. Oltre al
comportamento omissivo delle istituzioni legislative della Comunit
Parlamento, Consiglio e Commissione il ricorso in carenza pu essere
altres proposto nei confronti della BCE per i settori che rientrano nella sua
competenza. In ogni caso, il ricorso considerato ricevibile dalla Corte di
giustizia soltanto dopo che listituzione coinvolta sia stata preventivamente
informata ed invitata ad agire.
ARTICOLO 232 CE - Qualora, in violazione del presente trattato, il
Parlamento europeo, il Consiglio o la Commissione si astengano dal
pronunciarsi, gli Stati membri e le altre istituzioni della Comunit possono
adire la Corte di giustizia per far constatare tale violazione. Il ricorso
ricevibile soltanto quando listituzione in causa sia stata preventivamente
richiesta di agire. Se, allo scadere di un termine di due mesi da tale richiesta,
listituzione non ha preso posizione, il ricorso pu essere proposto entro un
nuovo termine di due mesi. Ogni persona fisica o giuridica pu adire la
Corte di giustizia alle condizioni stabilite dai commi precedenti per
contestare ad una delle istituzioni della Comunit di avere omesso di
emanare nei suoi confronti un atto che non sia una raccomandazione o un
parere. La Corte di giustizia competente, alle stesse condizioni, a

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

139

pronunciarsi sui ricorsi proposti dalla BCE nei settori che rientrano nella
sua competenza o proposti contro di essa.
Oggetto del ricorso dunque un obbligo di condotta dellistituzione
previsto dal diritto comunitario, ancorch non sia esplicitamente sancito,
bens ricavabile dalla interpretazione di una norma, ovvero elaborato dai
principi generali dellordinamento comunitario. E unulteriore giurisdizione
di legittimit, come il ricorso di annullamento ex art. 230, con la differenza
che nel primo la questione verte sullannullamento di un atto comunitario,
mentre, nel ricorso in carenza, si intende obbligare listituzione in questione
ad agire nel rispetto di una regola comunitaria. E quindi una manifestazione
diversa, autonoma rispetto alla precedente contestazione, ma corollario
dello stesso rimedio giuridico (Corte di giustizia 18 novembre 1970, causa
15/70, Chevalley, Raccolta, 1970, p. 975). Sono legittimati a ricorrere tutti i
soggetti dellordinamento comunitario, ma con delle specifiche, come nel
caso del ricorso di annullamento. Anzitutto gli Stati membri, che possono
ricorrere alla Corte di giustizia sempre e comunque, anche qualora non
siano per niente coinvolti dalla inazione dellistituzione. Poi le istituzioni,
ivi inclusa la Corte del Conti; la BCE per le materie di sua competenza, in
ultimo le persone fisiche e giuridiche con delle precisazioni. In primo luogo
necessario che listituzione abbia omesso di emanare nei confronti della
persona (nei suoi confronti) un atto che non sia una raccomandazione o
un parere. Un atto obbligatorio e vincolante quindi, ex art. 249 CE, ovvero
qualsiasi atto che produca al di la del nomen iuris effetti giuridici vincolanti
nei suoi confronti. Sarebbero escluse le direttive in quanto atti indirizzati
agli Stati membri (Corte di giustizia 28 marzo 1979, causa 90/78, Granaria,
Raccolta, 1979, p. 1081; 1 marzo 1966, causa 48/65, Lutticke, Raccolta,
1966, p. 25). Giova inoltre ricordare che non possibile presentare ricorso
nei confronti della Commissione per non aver attivato la procedura di
infrazione ex art. 226 CE, stante lampia discrezionalit dellistituzione, e,
com comprensibile, nei confronti dellaCorte di giustizia e del Tribunale
di primo grado! Leffetto della sentenza ex art. 232 CE non produce il
mutamento della situazione giuridica precedente, come si verifica invece nel
ricorso ex art. 230 CE con lannullamento dellatto, bens un obbligo a

140

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

carico dellistituzione di porre fine alla violazione nel rispetto della sua
sensibilit politica e morale. E possibile tuttavia procedere nei confronti
dellistituzione reticente, usufruendo di un ulteriore itinerario previsto dal
trattato: si tratta del giudizio di responsabilit extracontrattuale della
Comunit generalmente intesa, e quindi delle sue istituzioni, organi, agenti
(art. 288 CE).

6. LAZIONE DI RISARCIMENTO DEI DANNI E LA


RESPONSABILIT EXTRACONTRATTUALE DELLA
COMUNIT
Nel rilevante sistema di tutela delle posizioni giuridiche soggettive dei
singoli, lordinamento comunitario non poteva tralasciare lazione di
responsabilit rivolta a riparare i pregiudizi derivanti dalladozione di atti
normativi illegittimi. Anche questo importante strumento collegato alla
funzione di controllo sulla legittimit degli atti posti in essere dalle
istituzioni comunitarie, sebbene si tratta di un rimedio autonomo rispetto
agli altri (sentenza Plaumann citata). Si tenga conto che la disposizione
contenuta nellart. 288 CE stata sempre presente nel trattato, senza alcuna
modificazione sostanziale, sin dalla Comunit economica europea,
precisamente allart. 215. Peraltro, possiamo avvertire che a fronte della
responsabilit della Comunit, non riscontrabile tra le norme del trattato, a
tuttoggi, una equivalente responsabilit degli Stati membri, vuoto questo,
colmato in via pretoria dallinterevento della Corte di giustizia nel citato
caso Francovich del 1991. A norma dellart. 288 CE, secondo comma, si tratta
di un regime comunitario di responsabilit fondato sui principi comuni agli
Stati membri in tema di responsabilit della pubblica amministrazione.
ARTICOLO 288 CE - La responsabilit contrattuale della Comunit
regolata dalla legge applicabile al contratto in causa. In materia di
responsabilit extracontrattuale, la Comunit deve risarcire, conformemente

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

141

ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni cagionati


dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nellesercizio delle loro funzioni. Il
secondo comma si applica alle stesse condizioni ai danni cagionati dalla
Banca centrale europea o dai suoi agenti nellesercizio delle loro funzioni. La
responsabilit personale degli agenti nei confronti della Comunit regolata
dalle disposizioni che stabiliscono il loro statuto o il regime loro
applicabile.
Lazione di risarcimento presentata dinanzi alla Corte di giustizia che
detiene la competenza esclusiva. Lart. 235 CE, infatti, stabilisce che La
Corte di giustizia competente a conoscere delle controversie relative al
risarcimento dei danni di cui allarticolo 288, secondo comma. Occorre
precisare, che lazione di risarcimento nei confronti della Comunit va
presentata dagli Stati membri, dalle persone fisiche e giuridiche dinanzi al
Tribunale di primo grado, ma non dalle istituzioni, in quanto rappresentano
la Comunit stessa nel suo complesso quale ente dotato di personalit
giuridica. Occorre per tenere presente che qualora il danno sia stato
prodotto da organi nazionali, bench in applicazione del diritto comunitario,
la competenza a decidere in materia di responsabilit spetta ai giudici
comunitari (sentenza Granaria citata).
ARTICOLO 281 CE - La Comunit ha personalit giuridica. E il
seguente ARTICOLO 282 precisa: In ciascuno degli Stati membri, la
Comunit ha la pi ampia capacit giuridica riconosciuta alle persone
giuridiche dalle legislazioni nazionali; essa pu in particolare acquistare o
alienare beni immobili e mobili e stare in giudizio. A tale fine, essa
rappresentata dalla Commissione.
Deve pertanto sussistere un danno provocato da un istituzione
comunitaria, dai suoi agenti nellesercizio delle loro funzioni allorch
agiscono a nome e per conto della Comunit, dalla BCE (art. 288 CE, terzo
comma), da organi comunitari [come la Banca europea degli investimenti
(BEI)] sempre che la loro azione sia riconducibile alla Comunit (Corte di
giustizia 2 dicembre 1992, causa C-370/89, SGEEM c. BEI, Raccolta, 1992,

142

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

p. I-6211; 22 marzo 1990, causa C-201/89, Le Pen, Raccolta, 1990, p. I1183). Per ottenere il risarcimento del danno a seguito di responsabilit della
Comunit, devono verificarsi tre componenti sostanziali: a)
comportamento illegittimo; b) danno reale ed effettivo; c) nesso
causale tra il comportamento dellistituzione e/o lorgano comunitario e il
pregiudizio per il quale si chiede il risarcimento. Incombe quindi al
ricorrente lonere di provare il danno risarcibile, sia esso patrimoniale sia
morale, questultimo quantificabile anche in equit, nonch il danno
emergente ed il lucro cessante. Il termine per proporre unazione di
responsabilit di 5 anni a decorrere dal momento in cui avviene il fatto
che da origine allazione (art. 43, Protocollo allo Statuto della Corte di
giustizia).

7. I RICORSI PROPONIBILI IN VIA INDIRETTA: IL


RINVIO PREGIUDIZIALE E LA COOPERAZIONE CON I
GIUDICI NAZIONALI
Finora abbiamo analizzato il sistema dei ricorsi proponibili direttamente
dinanzi alla Corte di giustizia e al Tribunale di primo grado tra breve
vedremo allopera anche il Tribunale della funzione pubblica ed emerso
laspetto pi comunitario del sistema: un complesso di organi
giurisdizionali cui possono rivolgersi in determinate circostanze Stati,
istituzioni e persone. Un apparato giurisdizionale complesso che ruota
intorno alla Corte di giustizia che ne assume il fondamento, preposto alla
tutela degli interessi comunitari, dei diritti dei singoli e delle garanzie per gli
Stati membri in ordine alla corretta applicazione del diritto comunitario in
tutta lUnione. Il sistema giurisdizionale comunitario non un insieme
chiuso di organi giurisdizionali, bens un insieme giudiziario aperto
allesterno a tutte le giurisdizioni nazionali. Il giudice nazionale, cos,
partecipa non soltanto alla fase discendente del diritto comunitario, cio
nella sua corretta applicazione allinterno dello Stato membro, bens nel pi

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

143

importante ed esaltante momento della sua costruzione, assumendo la


funzione di giudice naturale del diritto comunitario. Per attuare questo
progetto, il Trattato CE prevede un meccanismo di cooperazione tra i
giudici nazionali (definiti anche giudici comunitari decentrati) e i
giudici della Corte di giustizia e come vedremo del Tribunale di primo
grado contenuto nellart. 234 CE. Occorre rilevare che lapplicazione del
diritto comunitario sostanzialmente delegata alle amministrazioni
nazionali, cos da assumere la capacit di regolare rapporti ed incidere sulle
posizioni soggettive delle persone allinterno degli Stati membri. Questa
funzione delegata non semplice da esercitare, trattandosi di diversi sistemi
giuridici (dalla Lituania a Malta e dal Regno Unito alla Francia, ecc.), cos da
coinvolgere ordinamenti diversificati ed altrettante culture giuridiche tra le
pi disparate del diritto. Ecco perch lart. 234 CE funge da regolatore
delle diverse visioni dellordinamento comunitario e soprattutto delle
disuguali interpretazioni, al fine di fornire il giusto significato e la corretta
portata della norma comunitaria. Se vero che il giudice nazionale il
giudice naturale del diritto comunitario, anche vero che talvolta avr
bisogno di un aiuto nella risoluzione dei casi nazionali che coinvolgono
norme comunitarie, collaborazione che solo la Corte di giustizia pu fornire
(c.d. funzione centralizzata).
GIURISPRUDENZA - sentenza dell'11 marzo 1980, Pasquale Foglia c.
Mariella Novello, causa 104/79, Raccolta, 1980, pag. 745.
() Appare cos che le parti della causa di merito intendono ottenere la
condanna del regime fiscale francese dei vini liquorosi attraverso
l'espediente di un procedimento dinanzi ad un giudice italiano fra due parti
private d'accordo sul risultato da conseguire, che hanno inserito una
determinata clausola nel loro contratto per indurre il giudice italiano a
pronunciarsi sul punto. Il carattere artificioso di questa costruzione resa
pi evidente dal fatto che l'impresa Danzas non ha fatto uso dei rimedi
offerti dal diritto francese contro l'imposizione al consumo, por avendone
tutto l'interesse, vista la clausola contrattuale da cui era anch'essa legata, e
che, per di pi, il Foglia ha pagato senza protestare la fattura di detta
impresa, comprendente un importo versato a titolo del!'imposta in

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

questione. Il. La funzione che l'art. 177 del Trattato affida alla Corte di
Giustizia quella di fornire ai giudici della Comunit gli elementi di
interpretazione del diritto comunitario loro necessari per la soluzione di
controversie effettive loro sottoposte. Se, mediante accorgimenti del tipo di
quelli sopra descritti, la Corte fosse obbligata a pronunziarsi, si
arrecherebbe pregiudizio al sistema dell'insieme dei rimedi giurisdizionali di
cui dispongono i singoli per tutelarsi contro l'applicazione di leggi fiscali
contrarie alle norme del Trattato. Ne consegue che le questioni poste dal
giudice nazionale, tenuto conto delle circostanze della fattispecie, non
rientrano nell'ambito dei compiti giurisdizionali assegnati alla Corte di
Giustizia dall' art. 177 del Trattato. La Corte di Giustizia non quindi
competente a pronunziarsi sulle questioni proposte dal giudice nazionale.
Lautomatismo giuridico contenuto nellart. 234 stabilisce un diverso regime
per i giudici nazionali, siano essi magistrati dei livelli inferiori, ovvero di
ultima istanza [Corte di Cassazione, Consiglio di Stato e Corte
Costituzionale quando decide dei conflitti di attribuzione tra i poteri dello
Stato], allorch interrogano la Corte in via pregiudiziale per far verificare,
a) la validit oppure per ottenere, b) la esatta interpretazione di una
norma comunitaria. Il primo comma dellart. 234 mostra infatti due
possibilit: il rinvio di interpretazione ed il rinvio di validit. Non
sempre tuttavia possibile ottenere una decisione dalla Corte in via
pregiudiziale. In pi occasioni infatti la Corte ha respinto ricorsi
pregiudiziali fondati su questioni artificiose (11 marzo 1980, causa
104/79, Foglia c. Novello, Raccolta, 1980, p. 745); ovvero questioni
puramente ipotetiche (o teoriche), comunque non necessarie al giudice
nazionale per risolvere il caso concreto (16 luglio 1992, caso C-83/91,
Meilicke, Raccolta, 1992, p. I-4871; ordinanza 26 gennaio 1990, causa
286/88, Falciola, Raccolta, 1990, p. I-191).
GIURISPRUDENZA - sentenza dell'11 marzo 1980, Pasquale Foglia c.
Mariella Novello, causa 104/79, Raccolta, 1980, pag. 745.
() Appare cos che le parti della causa di merito intendono ottenere la

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

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condanna del regime fiscale francese dei vini liquorosi attraverso


l'espediente di un procedimento dinanzi ad un giudice italiano fra due parti
private d'accordo sul risultato da conseguire, che hanno inserito una
determinata clausola nel loro contratto per indurre il giudice italiano a
pronunciarsi sul punto. Il carattere artificioso di questa costruzione resa
pi evidente dal fatto che l'impresa Danzas non ha fatto uso dei rimedi
offerti dal diritto francese contro l'imposizione al consumo, por avendone
tutto l'interesse, vista la clausola contrattuale da cui era anch'essa legata, e
che, per di pi, il Foglia ha pagato senza protestare la fattura di detta
impresa, comprendente un importo versato a titolo del!'imposta in
questione. Il. La funzione che l'art. 177 del Trattato affida alla Corte di
Giustizia quella di fornire ai giudici della Comunit gli elementi di
interpretazione del diritto comunitario loro necessari per la soluzione di
controversie effettive loro sottoposte. Se, mediante accorgimenti del tipo di
quelli sopra descritti, la Corte fosse obbligata a pronunziarsi, si
arrecherebbe pregiudizio al sistema dell'insieme dei rimedi giurisdizionali di
cui dispongono i singoli per tutelarsi contro l'applicazione di leggi fiscali
contrarie alle norme del Trattato. Ne consegue che le questioni poste dal
giudice nazionale, tenuto conto delle circostanze della fattispecie, non
rientrano nell'ambito dei compiti giurisdizionali assegnati alla Corte di
Giustizia dall' art. 177 del Trattato. La Corte di Giustizia non quindi
competente a pronunziarsi sulle questioni proposte dal giudice nazionale.
Il rinvio pregiudiziale pu essere attivato in via discrezionale dal giudice
nazionale, sempre che sia coinvolta nella questione una norma comunitaria,
e che sia necessaria per la risoluzione del caso concreto. Sempre pi spesso,
infatti, la norma comunitaria nelle materie che coinvolgono lintera
integrazione europea, disciplina il rapporto in via esclusiva e autoritativa,
fornendo negli altri casi il parametro di conformit della norma interna cui
riferire. E alla Corte di giustizia che il trattato affida in ultima analisi la
competenza esclusiva ad interpretare il diritto comunitario. In ultima
analisi perch, come vedremo, sono i giudici nazionali ad applicare la norma
comunitaria e per ci stesso ad interpretarla.

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

ARTICOLO 234 CE - La Corte di giustizia competente a pronunciarsi,


in via pregiudiziale: a) sullinterpretazione del presente trattato, b) sulla
validit e linterpretazione degli atti compiuti dalle istituzioni della Comunit
e della BCE, c) sullinterpretazione degli statuti degli organismi creati con
atto del Consiglio, quando sia previsto dagli statuti stessi. Quando una
questione del genere sollevata dinanzi ad una giurisdizione di uno degli
Stati membri, tale giurisdizione pu, qualora reputi necessaria per emanare
la sua sentenza una decisione su questo punto, domandare alla Corte di
giustizia di pronunciarsi sulla questione. Quando una questione del genere
sollevata in un giudizio pendente davanti a una giurisdizione nazionale,
avverso le cui decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di
diritto interno, tale giurisdizione tenuta a rivolgersi alla Corte di giustizia.
Avendo letto lart. 234 ci si rende subito conto del valore del dispositivo e lo
spirito che informa il rinvio pregiudiziale. Pi si va avanti nei vari gradi di
giudizio e pi la norma contenuta nellart. 234 diventa restrittiva per il
giudice nazionale. Il procedimento prevede che, se i giudici di primo
grado e di appello (dinanzi ad una giurisdizione di uno degli Stati
membri) hanno la possibilit di fornire una decisione che non
soddisfacente dal punto di vista del diritto comunitario, giacch il trattato
attribuisce loro la facolt e non lobbligo di rinviare (tale giurisdizione
pu); laddove il procedimento va avanti e si arriva dinanzi ai giudici di
ultima istanza (una giurisdizione nazionale avverso le cui decisioni non
possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno), questi giudici
hanno lobbligo di rinviare gli atti del processo alla Corte di giustizia (tale
giurisdizione tenuta a rivolgersi alla Corte di giustizia) per chiedere la
valida interpretazione centralizzata della norma comunitaria oppure la
verifica della validit dellatto comunitario. A) Quanto alla prima tipologia di
rinvio, occorre ricordare che quando la Corte provvede allinterpretazione
della norma comunitaria, di fatto, ancorch in via mediata attraverso i
giudici nazionali, mette in pratica un controllo sulla compatibilit delle
norme nazionali o di una determinata condotta dellamministrazione con il

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

147

diritto comunitario. Laddove invece il rinvio pregiudiziale rivolto alla


verifica della conformit di una norma nazionale con il diritto comunitario,
la Corte in questo caso mette in pratica un sindacato di legittimit
analogo al sindacato di costituzionalit delle norme. B) Quanto al rinvio di
validit degli atti comunitari, la procedura integra limponente sistema di
protezione istituito dal trattato, in ordine alla loro legittimit. E questa una
pratica costante da parte dei giudici nazionali talvolta anche su
sollecitazione strumentale del proprio governo una volta scaduti i termini
per il ricorso diretto ex art. 230 CE rivolta a far verificare alla Corte la
legittimit dellatto comunitario che gode dellefficacia diretta e quindi della
applicabilit immediata, ovvero dellatto che postula lattuazione di diritto
interno. In questo caso, la Corte di giustizia ha la competenza esclusiva del
controllo della legittimit di atti comunitari e quindi nel dichiararli
illegittimi. La sentenza pregiudiziale di ritorno della Corte che dichiara
linvalidit dellatto comunitario, in quanto destinata al giudice nazionale che
ha rinviato (c.d. giudice a quo), non produce ipso facto lannullamento
dellatto medesimo, giacch al giudice nazionale non data la competenza a
pronunciare linvalidit di qualsiasi atto comunitario. Soltanto la Corte ha il
potere di dichiarare un atto comunitario invalido e obbligare la istituzione (o
le istituzioni) ad adottarne uno nuovo in sostituzione.
ATTENZIONE! Si rammenti lorigine tripartita delle norme comunitarie:
a) internazionale se si considerano i Trattati istitutivi delle Comunit
europee e dellUnione, e delle successive revisioni, ivi includendo anche i
trattati delle nuove adesioni di Stati europei; b) comunitaria propriamente
detta, giacch implica la produzione di atti adottati dalle istituzioni nel
rispetto delle loro competenze espressamente nominate nei trattati, ivi
inclusi gli atti che approvano accordi internazionali della Comunit; c)
nazionale per quanto riguarda il diritto nazionale degli Stati membri in
esecuzione del diritto comunitario. Occorre pertanto ordinare due fonti di
produzione giuridica della norme comunitarie dalle quali scaturisce il diritto
comunitario generale: I) fonti di primo grado, anche dette fonti primarie, che
costituiscono il c.d. diritto comunitario primario o pattizio ovvero, alla

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

luce dei futuri sviluppi, costituzionale; II) fonti di secondo grado, anche
definite secondarie o derivate che costituiscono il c.d. diritto
comunitario derivato, giacch deriva dalle previsioni dei trattati e quindi
dalle norme primarie.
Dalle disposizioni dellart. 234 si evince che per rinviare gli atti alla Corte
occorre essere una giurisdizione: si tratta quindi di una nozione
comunitaria di giurisdizione, determinata in modo autonomo rispetto al
diritto nazionale. Per valutare se un organo giurisdizionale nazionale ha le
qualit specifiche di una giurisdizione ai sensi dellart. 234 CE, la Corte
tiene conto di un insieme di fattori quali: a) lorigine legale dellorgano; b)
il suo carattere permanente; c) lobbligatoriet della sua giurisdizione; d)
la natura contraddittoria del procedimento; e) lapplicazione di norme
giuridiche; f) lindipendenza. In Italia lunica questione di rilievo
sullapplicazione dellart. 234 CE riguarda la Corte costituzionale, in
quanto giurisdizione ai sensi del diritto comunitario. In questa fattispecie,
la Corte costituzionale nella sua giurisprudenza ha mantenuto un
andamento altalenante e disomogeneo. E da ritenere tuttavia che quando la
Corte costituzionale giudice della controversia di ultima (e unica) istanza,
cio allorch decide nel conflitto di attribuzioni tra Stato e Regioni e rilevi il
diritto comunitario, sarebbe obbligata dal Trattato a rinviare gli atti alla
Corte di giustizia, non in quanto corte superiore, ma perch il trattato ad
essa assegna la competenza esclusiva in materia di rinvio pregiudiziale.
ATTENZIONE! Si tenga conto che la Corte di giustizia nel precisare la
facolt dei giudici nazionali e lobbligo dei giudici nazionali di ultima istanza,
ha previsto alcune importanti eccezioni. Ad esempio, nel caso Foto-Frost,
sentenza 22 ottobre 1987, causa 314/85, Raccolta, 1987, p. 4199, la Corte
ha specificato che la sua funzione centralizzata comporta che il giudice
nazionale pu soltanto dichiarare la validit dellatto comunitario,
confermandone la legittimit, ma non compete ad esso la dichiarazione di
annullamento. Quanto ai giudici di ultima istanza, la portata del terzo

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

149

comma dellart. 234 CE nel senso di esentare tali giudici dallobbligo di


rinvio, qualora la questione sia, a) materialmente identica ad una gi
decisa dalla Corte con una sua sentenza; b) vi sia giurisprudenza costante
sul punto; c) la questione non sollevi alcun dubbio interpretativo e che la
stessa chiarezza si imporrebbe a tutti i giudici degli Stati membri (!). Questo
ultimo punto, introduce nel sistema comunitario la c.d. teoria dellatto chiaro di
derivazione francese, peraltro con finalit e ambito di applicazione diversi,
che a nostro avviso rappresenta una delle pi opinabili decisioni della Corte
di giustizia. Mi chiedo in fatti, come pu la Corte rendersi conto che la
stessa chiarezza si imporrebbe a tutti i giudici degli Stati membri (!). Sul
punto, gi sentenza 27 marzo 1963, causa 28-30/62, Da Costa, Raccolta,
1963, p. 57; 6 ottobre 1982, causa 283/81, CILFIT, Raccolta, 1982, p. 3415.
Con il Trattato di Amsterdam la Corte competente in via pregiudiziale a
decidere anche sulla interpretazione e sulla validit di taluni atti adottati dalle
istituzioni comunitarie, ai sensi del Titolo IV del Trattato CE, nella materia
Visti, asilo, immigrazione ed altre politiche connesse con la libera
circolazione delle persone. Lart. 68 CE, infatti, abilita in questo settore i
giudici nazionali alla cooperazione con la Corte, ma nel meccanismo
procedurale sono coinvolti soltanto i giudici nazionali di ultima istanza.
ARTICOLO 68 CE - 1. Larticolo 234 si applica al presente titolo nelle
seguenti circostanze e alle seguenti condizioni: quando sollevata, in un
giudizio pendente davanti a una giurisdizione nazionale avverso le cui
decisioni non possa proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno,
una questione concernente linterpretazione del presente titolo oppure la
validit o linterpretazione degli atti delle istituzioni della Comunit fondati
sul presente titolo, tale giurisdizione, qualora reputi necessaria per emanare
la sua sentenza una decisione su tale punto, domanda alla Corte di giustizia
di pronunciarsi sulla questione. 2. La Corte di giustizia non comunque
competente a pronunciarsi sulle misure o decisioni adottate a norma
dellarticolo 62, punto 1 in materia di mantenimento dellordine pubblico e
di salvaguardia della sicurezza interna. 3. Il Consiglio, la Commissione o uno

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ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Stato membro possono chiedere alla Corte di giustizia di pronunciarsi


sullinterpretazione del presente titolo o degli atti delle istituzioni della
Comunit fondati sul presente titolo. La decisione pronunciata dalla Corte
di giustizia in risposta a siffatta richiesta non si applica alle sentenze degli
organi giurisdizionali degli Stati membri passate in giudicato.
Sempre secondo il Trattato di Amsterdam, la Corte di giustizia altres
competente ai sensi dellart. 35 del Trattato sullUnione europea a
pronunciarsi in via pregiudiziale sulla validit o linterpretazione delle
decisioni-quadro e delle decisioni, sull'interpretazione di convenzioni
stabilite nel quadro del terzo pilastro dellUnione, in particolare nella
cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale. Questa competenza
per, subordinata ad una dichiarazione espressa degli Stati membri di
accettazione del ruolo pregiudiziale della Corte in questo pilastro.
ARTICOLO 35 TUE - 1. La Corte di giustizia delle Comunit europee,
alle condizioni previste dal presente articolo, competente a pronunciarsi in
via pregiudiziale sulla validit o linterpretazione delle decisioni-quadro e
delle decisioni, sullinterpretazione di convenzioni stabilite ai sensi del
presente titolo e sulla validit e sull'interpretazione delle misure di
applicazione delle stesse. 2. Con una dichiarazione effettuata allatto della
firma del trattato di Amsterdam o, successivamente, in qualsiasi momento,
ogni Stato membro pu accettare che la Corte di giustizia sia competente a
pronunciarsi in via pregiudiziale, come previsto dal paragrafo 1. 3. Lo Stato
membro che effettui una dichiarazione a norma del paragrafo 2 precisa che:
a) ogni giurisdizione di tale Stato avverso le cui decisioni non possa
proporsi un ricorso giurisdizionale di diritto interno pu chiedere alla Corte
di giustizia di pronunciarsi in via pregiudiziale su una questione sollevata in
un giudizio pendente davanti a tale giurisdizione e concernente la validit o
linterpretazione di un atto di cui al paragrafo 1, se detta giurisdizione reputi
necessaria una decisione su tale punto per emanare la sua sentenza, o b)
ogni giurisdizione di tale Stato pu chiedere alla Corte di giustizia di
pronunciarsi in via pregiudiziale su una questione sollevata in un giudizio

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

151

pendente davanti a tale giurisdizione e concernente la validit o


linterpretazione di un atto di cui al paragrafo 1, se detta giurisdizione reputi
necessaria una decisione su tale punto per emanare la sua sentenza. 4. Ogni
Stato membro, che abbia o meno fatto una dichiarazione a norma del
paragrafo 2, ha la facolt di presentare alla Corte memorie od osservazioni
scritte nei procedimenti di cui al paragrafo 1. 5. La Corte di giustizia non
competente a riesaminare la validit o la proporzionalit di operazioni
effettuate dalla polizia o da altri servizi incaricati dell'applicazione della legge
di uno Stato membro o lesercizio delle responsabilit incombenti agli Stati
membri per il mantenimento dellordine pubblico e la salvaguardia della
sicurezza interna. 6. La Corte di giustizia competente a riesaminare la
legittimit delle decisioni-quadro e delle decisioni nei ricorsi proposti da uno
Stato membro o dalla Commissione per incompetenza, violazione delle
forme sostanziali, violazione del presente trattato o di qualsiasi regola di
diritto relativa alla sua applicazione, ovvero per sviamento di potere. I
ricorsi di cui al presente paragrafo devono essere promossi entro due mesi
dalla pubblicazione dellatto. 7. La Corte di giustizia competente a statuire
su ogni controversia tra Stati membri concernente linterpretazione o
lapplicazione di atti adottati a norma dellarticolo 34, paragrafo 2,
ogniqualvolta detta controversia non possa essere risolta dal Consiglio entro
sei mesi dalla data nella quale esso stato adito da uno dei suoi membri. La
Corte inoltre competente a statuire su ogni controversia tra Stati membri e
Commissione concernente linterpretazione o lapplicazione delle
convenzioni stabilite a norma dell'articolo 34, paragrafo 2, lettera d).
In ultimo vanno analizzate le conseguenze della sentenza pregiudiziale.
Allorch la cooperazione giudiziaria ha riguardato linterpretazione di una
norma comunitaria, la sentenza interpretativa vincola: a)
obbligatoriamente il giudice nazionale del rinvio, nel senso che tenuto ad
applicare la norma cos come interpretata dalla Corte di giustizia; b) gli altri
giudici e le amministrazioni nazionali in quanto la Corte si pronuncia su
questioni di diritto e non di fatto. Tuttavia, poich la decisione affronta
punti di diritto comunitario (e non soltanto) individuati da unautorevole

152

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

fonte, la Corte di giustizia, che gode della funzione centralizzata nel


sistema giurisdizionale comunitario, la sentenza di interpretazione assume
una valenza che trascende il contesto processuale, fornendo cos lefficacia
di precedente giurisprudenziale da considerare dai giudici e dagli
operatori del diritto di tutta lUnione. Fermo restando lobbligo di
disapplicazione della norma nazionale incompatibile, anche da parte della
pubblica amministrazione e tutte le articolazioni dello Stato (come gi detto
in precedenza, Corte di giustizia 22 giugno 1989, causa 103/88, F.lli Costanzo
c. Comune di Milano, Raccolta, 1989, p. 1839). In parte diverso il caso della
sentenza sulla validit dellatto comunitario, giacch quando la Corte
sancisce la sua validit gli effetti rimangono circoscritti al caso di specie.
Laddove invece la Corte sancisce linvalidit dellatto, listituzione o le
istituzioni sono tenute ad adottare un atto nuovo sulla base delle
motivazioni della Corte e gli effetti dellannullamento si realizzano in tutta
lUnione. Si produce pertanto la medesima conseguenza della sentenza di
annullamento ex art. 230 CE. Le sentenze pregiudiziali hanno, di regola,
effetti retroattivi e si applicano pertanto anche a situazioni pregresse non
esaurite (Corte di giustizia 27 marzo 1980, causa 61/79, Denkavit, Raccolta,
1980, p. 1205). In applicazione del principio di certezza del diritto e qualora
si preveda il verificarsi di gravi turbamenti a seguito di situazioni consolidate
sulla base dellatto invalido, la Corte ha talvolta precisato, in via eccezionale,
e valutando caso per caso, di potere limitare gli effetti della sentenza e
stabilire effetti ex nunc, vale a dire conseguenze limitate al futuro.
Unultima annotazione. Il Trattato di Nizza conferisce la competenza
pregiudiziale anche al Tribunale di primo grado in materie specifiche
determinate dallo statuto. Attualmente al vaglio del dibattito del
Consiglio un progetto di decisione che modifica il Protocollo sullo Statuto
della Corte di giustizia delle Comunit europee (leggilo in
http://www.curia.eu.int/it/instit/presentationfr/index_tfp.htm).
ARTICOLO 225, n. 3 CE - Il Tribunale di primo grado competente a
conoscere delle questioni pregiudiziali, sottoposte ai sensi dellarticolo 234,
in materie specifiche determinate dallo statuto. Il Tribunale di primo grado,

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

153

ove ritenga che la causa richieda una decisione di principio che potrebbe
compromettere lunit o la coerenza del diritto comunitario, pu rinviare la
causa dinanzi alla Corte di giustizia affinch si pronunci. Le decisioni
emesse dal Tribunale di primo grado su questioni pregiudiziali possono
eccezionalmente essere oggetto di riesame da parte della Corte di giustizia,
alle condizioni ed entro i limiti previsti dallo statuto, ove sussistano gravi
rischi che l'unit o la coerenza del diritto comunitario siano compromesse.

8. LATTIVIT CONSULTIVA DELLA CORTE: I PARERI


SUGLI
ACCORDI
INTERNAZIONALI
DELLA
COMUNITA
La Corte di giustizia svolge anche una generale funzione consultiva come
daltronde pressoch tutti gli organi giudiziari. Il parere rilasciato dalla
Corte nellesercizio della funzione consultiva, esprime il punto di vista
dellistituzione su questioni varie inerenti il diritto comunitario, e la sua
consultazione pu essere sollecitata dai trattati, facoltativa, oppure richiesta
caso per caso. Si ritiene che nellesercizio di tale funzione la Corte dispone
di un generale potere di consultazione, da far risalire allart. 220 CE che lo
ricordo sancisce che la Corte di giustizia () assicura () il rispetto del
diritto nellinterpretazione e nellapplicazione del presente trattato.
Nellattivit interpretativa ex art. 220, prima frase, occorre pertanto
includere anche il ruolo consultivo della Corte, che si concretizza con
ladozione di un parere consultivo. Tuttavia, il ruolo della Corte va al di l
della mera opinione consultiva per assumere, nellart. 300, n. 6 CE, un
ruolo pi incisivo assimilabile di pi alla funzione legislativa ed
amministrativa che a quella consultiva propriamente detta. In questa
prospettiva la Corte non ha un potere generale (Pocar), giacch circoscritto
alla fattispecie degli accordi internazionali stipulati dalla Comunit con
Stati terzi o con organizzazioni internazionali. In questo caso appare
pleonastico parlare di parere consultivo rilasciato dalla Corte, laddove
invece il suo punto di vista si concretizza con una vera e propria decisione

154

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

vincolante per il soggetto che lha richiesta. Ecco perch occorre


distinguere decisamente la (reale) funzione consultiva della Corte di
giustizia, con la responsabilit di controllo degli atti comunitari ex art, 300
n. 6, che la Corte in questa fattispecie esercita in via suppletiva rispetto agli
altri strumenti previsti dal trattato. Ricordo, infatti, che nella procedura di
convalida di un accordo internazionale, latto di approvazione che rende
esecutivo laccordo, vincolando sul piano internazionale la Comunit
europea, una decisione, vale a dire un atto delle istituzioni, in particolare
del Consiglio. Vale la pena proporre per intero lart. 300 CE.
ARTICOLO 300 CE - 1. Quando le disposizioni del presente trattato
prevedano la conclusione di accordi tra la Comunit e uno o pi Stati
ovvero unorganizzazione internazionale, la Commissione sottopone
raccomandazioni al Consiglio, che la autorizza ad avviare i necessari
negoziati. I negoziati sono condotti dalla Commissione, in consultazione
con i comitati speciali designati dal Consiglio per assisterla in questo
compito e nel quadro delle direttive che il Consiglio pu impartirle.
Nellesercizio delle competenze attribuitegli dal presente paragrafo, il
Consiglio delibera a maggioranza qualificata, salvo nei casi in cui il primo
comma del paragrafo 2 richiede lunanimit. 2. Fatte salve le competenze
riconosciute alla Commissione in questo settore, la firma, eventualmente
accompagnata da una decisione riguardante lapplicazione provvisoria
prima dellentrata in vigore, e la conclusione degli accordi sono decise dal
Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della
Commissione. Il Consiglio delibera allunanimit quando laccordo
riguarda un settore per il quale richiesta lunanimit sul piano interno,
nonch per gli accordi di cui allarticolo 310. In deroga alle norme previste
dal paragrafo 3, si applicano le stesse procedure alle decisioni volte a
sospendere lapplicazione di un accordo e allo scopo di stabilire le
posizioni da adottare a nome della Comunit in un organismo istituito da
un accordo, se tale organismo deve adottare decisioni che hanno effetti
giuridici, fatta eccezione per le decisioni che integrano o modificano il
quadro istituzionale dellaccordo. Il Parlamento europeo

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

155

immediatamente e pienamente informato di qualsiasi decisione, adottata a


norma del presente paragrafo, relativa allapplicazione provvisoria o alla
sospensione di accordi, ovvero alla definizione della posizione della
Comunit nellambito di un organismo istituito da un accordo. 3. Il
Consiglio conclude gli accordi previa consultazione del Parlamento
europeo, salvo per gli accordi di cui allarticolo 133, paragrafo 3, inclusi i
casi in cui laccordo riguarda un settore per il quale richiesta sul piano
interno la procedura di cui allarticolo 251 o quella di cui allarticolo 252. Il
Parlamento europeo formula il suo parere nel termine che il Consiglio pu
fissare in funzione dellurgenza. In mancanza di parere entro detto termine
il Consiglio pu deliberare. In deroga al comma precedente, gli accordi di
cui all'articolo 310, nonch gli altri accordi che creano un quadro
istituzionale specifico organizzando procedure di cooperazione, gli accordi
che hanno ripercussioni finanziarie considerevoli per la Comunit e gli
accordi che implicano la modifica di un atto adottato secondo la procedura
di cui allarticolo 251 sono conclusi previo parere conforme del
Parlamento europeo. In caso durgenza, il Consiglio e il Parlamento
europeo possono concordare un termine per il parere conforme. 4. Allatto
della conclusione di un accordo, il Consiglio, in deroga al paragrafo 2, pu
abilitare la Commissione ad approvare a nome della Comunit gli
adattamenti di cui laccordo in questione prevede ladozione con una
procedura semplificata o da parte di un organo istituito dallaccordo stesso,
corredando eventualmente questa abilitazione di condizioni specifiche. 5.
Quando il Consiglio prevede di concludere accordi che implicano
emendamenti del presente trattato, questi ultimi devono essere
precedentemente adottati secondo la procedura prevista nellarticolo 48 del
trattato sullUnione europea. 6. Il Parlamento europeo, il Consiglio, la
Commissione o uno Stato membro possono domandare il parere della Corte di giustizia
circa la compatibilit di un accordo previsto con le disposizioni del presente trattato.
Quando la Corte di giustizia abbia espresso parere negativo, laccordo pu entrare in
vigore soltanto alle condizioni stabilite dallarticolo 48 del trattato sullUnione europea.
7. Gli accordi conclusi alle condizioni indicate nel presente articolo sono
vincolanti per le istituzioni della Comunit e per gli Stati membri.

156

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Si tratta di un articolo che disciplina in modo dettagliato i soggetti


comunitari abilitati alla redazione di accordi internazionali, le varie
procedure cui attenersi, nonch il controllo preventivo della Corte di
giustizia. E una verifica prudenziale che la Corte svolge sulla conformit
di un testo di accordo internazionale che sta per essere convalidato e che
quindi impegner la Comunit europea sul piano del diritto internazionale.
Un eventuale illecito, o anche un inadempimento parziale dellaccordo
internazionale, comporta la responsabilit internazionale della
Comunit nei confronti della Parte contraente, in quanto soggetto della
comunit internazionale, cos da rendersi necessario un controllo
preventivo al fine di cautelarsi da eventuali problematiche che andrebbero
a produrre effetti deleteri sul piano internazionale. Il Parlamento europeo,
il Consiglio, la Commissione o uno Stato membro sono i soggetti che
hanno la facolt di richiedere lopinione della Corte di giustizia circa la
compatibilit di un accordo previsto con le disposizioni del trattato. Occorre
quindi che laccordo sia previsto, vale a dire evidentemente non
concluso, il che mette in evidenza la corretta scelta del momento in cui
richiedere lintervento della Corte. In effetti, se laccordo stato gi
firmato, lapposizione della firma da parte dei plenipotenziari comporta la
non modificabilit del testo negoziato, ed quindi troppo tardi. In questo
caso, una volta adottata la decisione di approvazione [di ratifica] da
parte del Consiglio, ed entrata in vigore, pur sempre possibile il ricorso di
annullamento ex art, 230 CE per fare dichiarare nulla la decisione. Ma quali
conseguenze sul piano internazionale? Resta da percorrere, pertanto, la via
del parere preventivo che secondo la Corte pu essere richiesto anche
nella fase iniziale dei negoziati (Corte di giustizia, parere n. 1/78 del 4
ottobre 1979 relativo allaccordo internazionale sulla gomma naturale, in
Raccolta, 1979, p. 2871); ovvero, laddove i negoziati non siano nemmeno
iniziati e per questo si richiede il giudizio previo della Corte (parere n.
2/94 del 28 marzo 1996 relativo alladesione della Comunit alla
Convenzione europea sui diritti delluomo (CEDU), in Raccolta, 1996, p.
I-5267). La Corte anche in questo caso svolge una competenza esclusiva e
centralizzata e laddove esprima un parere negativo, laccordo, rebus sic
stantibus, non pu entrare in vigore. Si renderebbe indispensabile una

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

157

modifica del trattato della Comunit europea, competenza questa che


soltanto gli Stati membri possono esercitare alle condizioni stabilite
dallarticolo 48 del Trattato sullUnione europea.

NOTA CONCLUSIVA Al termine di questi Elementi giova fare


alcune osservazioni a completamento della parte esposta. Come gi
segnalato nellintroduzione, il presente lavoro ha analizzato in modo
sintetico la parte istituzionale del sistema comunitario (c.d. diritto
istituzionale comunitario), per fornire gli elementi di base del
complesso ordinamento giuridico che governa lintegrazione europea. Non
bisogna tuttavia dimenticare che il complesso apparato giuridico-politicoistituzionale funzionale alla realizzazione degli obiettivi che la Comunit
intende perseguire. A questo riguardo viene in rilievo un diritto positivo,
conseguente al primo, diverso quanto alloggetto, che la dottrina
specialistica individua nel diritto comunitario materiale.
Appartengono a tale diritto i principi contenuti nel trattato funzionali agli
obiettivi comuni e le norme poste in essere dalla Comunit per attuare e
sviluppare tali principi. Va inoltre ricordato che questi Elementi
riguardano sostanzialmente lordinamento comunitario, vale a dire il diritto
della Comunit europea, che governa le politiche e le azioni propriamente
regolate dalle istituzioni comunitarie a seguito della (con)cessione di sovranit
da parte degli Stati membri. Sembra utile, pertanto, richiamare le principali
politiche che la Comunit europea persegue attraverso luso del c.d.
metodo comunitario. Un metodo che si sviluppato negli anni e che
appare sempre pi lunica governance possibile per un sistema sempre pi
integrato, ma allo stesso tempo, sempre pi ambito da tanti altri Stati.
Ricordo, inoltre, che il primo obiettivo della Comunit europea stato la
realizzazione del mercato comune, nel quale garantita la libera
circolazione di persone, servizi, capitali e merci. Tra le politiche
fondamentali cito labolizione dei monopoli (art. 31) negli Stati membri e

158

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

listituzione di una tariffa doganale comune (artt. 25-27), e lagricoltura


(e la pesca) (artt. 32-38), quale politica ancora oggi prevalente nel bilancio
comunitario. Il reale carattere distintivo di questo mercato integrato,
tuttavia, la garantita libert di circolazione delle persone e non gi la
libera circolazione delle merci, attuabile, peraltro, allinterno di una
qualsiasi area di libero scambio. Cos come ugualmente distintivi e propri
della Comunit sono i caratteri peculiari della libera circolazione delle
professioni e dei mestieri (e di tutti i servizi) e lintroduzione delleuro che
ha perfezionato la libera circolazione dei capitali tra gli Stati membri.
Libera circolazione delle persone non pi circoscritta ai lavoratori cos
come previsto dalla prima formulazione del trattato CEE, per consentire
ad essi di cercare un lavoro in un altro Stato membro, bens garantita a
tutti i cittadini dellUnione (Parte II del Trattato Ce Cittadinanza
dellUnione, artt. 17-22). Cittadinanza dellUnione che costituisce una
novit di rilievo del Trattato di Maastricht, che arricchisce la cittadinanza
nazionale con alcuni nuovi diritti (ed invero pochi doveri). Ad esempio,
ogni cittadino dell'Unione residente in uno Stato membro di cui non
cittadino, ha il diritto di voto e di eleggibilit alle elezioni comunali e al
Parlamento europeo nello Stato membro in cui risiede, alle stesse
condizioni dei cittadini di detto Stato (art. 19). Cos come il diritto di
protezione diplomatica da parte della missione diplomatica o consolare
di un altro Stato membro, allorch ci si trovi allestero, vale a dire al di
fuori dellUnione europea, in uno Stato terzo nel quale il nostro Stato non
rappresentato (art. 20). Ancora il diritto di petizione dinanzi al
Parlamento europeo, ovvero il ricorso al Mediatore per segnalare casi di
cattiva amministrazione comunitaria (art. 21). Ricordo, tra le altre, le
politiche comunitarie dei trasporti (artt. 70-80), la politica commerciale
(artt. 131-134), la cooperazione allo sviluppo, la politica sociale e
delloccupazione (artt. 125-130), protezione dei consumatori (art. 153),
coesione economica e sociale (artt. 158-162), da ultimo la politica
comune dei visti, asilo ed immigrazione (artt. 61-69), nonch, il
ravvicinamento delle legislazioni (artt. 94-97), la concorrenza (artt.
81-93). Un elenco esaustivo di tutte le politiche ed azioni delle istituzioni
comunitarie comunque consultabile nella tabella di seguito proposta, la

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

159

quale indica integralmente tutti i titoli e gli articoli del Trattato della
Comunit europea. Due politiche tuttavia, per dovere di chiarezza,
vanno qui quanto meno precisate. In primo luogo il c.d. ravvicinamento
delle legislazioni ex art. 94 e 95, secondo il quale nei settori di
competenza concorrente, il Consiglio, deliberando all'unanimit su
proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento
europeo e del Comitato economico e sociale, stabilisce direttive volte al
ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed
amministrative degli Stati membri che abbiano un'incidenza diretta
sull'instaurazione o sul funzionamento del mercato comune (art. 94) e (art.
95) in deroga all'articolo 94 e salvo che il trattato non disponga
diversamente, si applicano le disposizioni seguenti per la realizzazione
degli obiettivi del mercato interno. Il Consiglio, deliberando in conformit
della procedura di cui all'articolo 251 (cio la codecisione) e previa
consultazione del Comitato economico e sociale, adotta le misure relative
al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed
amministrative degli Stati membri che hanno per oggetto l'instaurazione ed
il funzionamento del mercato interno. Altra politica trasversale la
politica di concorrenza (politica antitrust), che definirei lessenza
stessa dellintero processo di integrazione europea. Qui si richiamano
soltanto gli ambiti essenziali: a) regole applicabili alle imprese e, b)
regole applicabili agli Stati. Gli articoli 81 e 82 sul versante delle
imprese, stabiliscono che sono incompatibili con il mercato comune e
vietati tutti gli accordi tra imprese, tutte le decisioni di associazioni di
imprese e tutte le pratiche concordate che possano pregiudicare il
commercio tra Stati membri e che abbiano per oggetto e per effetto di
impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza all'interno del
mercato comune; e che (art. 82) incompatibile con il mercato comune e
vietato, nella misura in cui possa essere pregiudizievole al commercio tra
Stati membri, lo sfruttamento abusivo da parte di una o pi imprese di
una posizione dominante sul mercato comune o su una parte sostanziale
di questo. Sul versante degli Stati, invece, lart. 87 sancisce che il principio
generale che sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in
cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati,

160

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune
imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza.
Il medesimo articolo tuttavia indica, in deroga al principio generale, quali
possono essere considerati aiuti compatibili e ne stabilisce limiti e
condizioni. In ultimo, appare utile citare brevemente una recente
acquisizione nel Trattato della Comunit europea dellimportante politica
dei visti, asilo ed immigrazione di cui agli articoli 61-69 Ce. Questo
recente inserimento il frutto della comunitarizzazione di questa
materia introdotta, com noto, dal Trattato di Maastricht nel terzo pilastro
dellUnione europea nellambito della cooperazione intergovernativa. Il
Trattato di Amsterdam del 1997 ha trasfuso la materia in un nuovo Titolo
IV del Trattato della Comunit europea articoli 61-69, essendo la stessa
fortemente collegata alla libera circolazione delle persone. E questo un
esempio di come una politica prevista inizialmente nei due pilastri
intergovernativi, possa successivamente essere comunitarizzata e, quindi,
ceduta alla gestione delle istituzioni comunitarie. Come detto in
precedenza, la tabella in appendice pu chiarire la struttura attuale, e
quindi le competenze e le procedure, del Trattato della Comunit europea
oggi in vigore.

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

161

APPENDICE
Schema del Trattato che istituisce la Comunit europea (CE)
(versione in vigore dopo le modifiche di Nizza nel 2000) il testo
integrale scaricabile dal sito ufficiale UE www.europa.eu.int
oppure da www.eurlex.eu.int
Trattato che istituisce la Comunit europea
Preambolo
Parte prima

Principi

Parte seconda

Cittadinanza dell'Unione

Parte terza

Politiche della Comunit

Titolo I

Libera circolazione delle merci

Capo 1
Capo 2

Unione doganale
Divieto delle restrizioni quantitative fra gli Stati
membri

Titolo II

Agricoltura

Titolo III
capitali

Libera circolazione delle persone, dei servizi e dei

Capo 1
Capo 2
Capo 3
Capo 4

I lavoratori
Il diritto di stabilimento
I servizi
Capitali e pagamenti

Titolo IV

- Visti, asilo, immigrazione e altre politiche connesse con la


libera circolazione delle persone

Titolo V

Trasporti

162

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Titolo VI

- Norme comuni sulla concorrenza, sulla fiscalit e sul


ravvicinamento delle legislazioni

Capo 1 -

Regole di concorrenza

Sezione 1
Sezione 2
Capo 2 Capo 3 Titolo VII

Regole applicabili alle imprese


Aiuti concessi dagli Stati

Disposizioni fiscali
Ravvicinamento delle legislazioni

Politica economica e monetaria

Politica economica
Politica monetaria
Disposizioni istituzionali
Disposizioni transitorie

Titolo VIII

Occupazione

Titolo IX

Politica commerciale comune

Titolo X -

Cooperazione doganale

Titolo XI
giovent

Capo 1
Capo 2
Capo 3
Capo 4

Capo 1 Capo 2 Capo 3 -

Politica sociale, istruzione, formazione professionale e


Disposizioni sociali
Il Fondo sociale europeo
Istruzione, formazione professionale e giovent

Titolo XII

Cultura

Titolo XIII

Sanit pubblica

Titolo XIV

Protezione dei consumatori

Titolo XV

Reti transeuropee

Titolo XVI

Industria

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Titolo XVII

Coesione economica e sociale

Titolo XVIII

Ricerca e sviluppo tecnologico

Titolo XIX

Ambiente

Titolo XX

Cooperazione allo sviluppo

Parte quarta

Associazione dei paesi e territori d'oltremare

Parte quinta

Le istituzioni della Comunit

Titolo I

Disposizioni istituzionali

Capo 1 -

Le istituzioni

Sezione 1
Sezione 2
Sezione 3
Sezione 4
Sezione 5

Il Parlamento europeo
Il Consiglio
La Commissione
La Corte di giustizia
La Corte dei conti

Capo 2 -

Disposizioni comuni a pi istituzioni

Capo 3 -

Il Comitato economico e sociale

Capo 4 -

Il Comitato delle Regioni

Capo 5 -

Banca europea per gli investimenti

Titolo II -

Disposizioni finanziarie

Parte sesta

Disposizioni generali e finali

Disposizioni finali
Allegati (parte integrante del trattato)
Allegato I

Elenco previsto dall'articolo 32 del trattato

163

164

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Allegato II
Paesi e territori d'oltremare cui si applicano le disposizioni
della parte quarta del trattato
II

Protocolli (parte integrante del trattato)

Protocolli allegati al trattato sull'Unione europea e al trattato che


istituisce la Comunit europea
Protocollo (n. 2) sull'integrazione dell'acquis di Schengen nell'ambito dell'Unione
europea (1997)
Protocollo (n. 3) sull'applicazione di alcuni aspetti dell'articolo 14 del trattato che
istituisce la Comunit europea al Regno Unito e all'Irlanda (1997)
-

Protocollo (n. 4) sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda (1997)

Protocollo (n. 5) sulla posizione della Danimarca (1997)

Protocolli allegati al trattato sull'Unione europea e ai trattati che istituiscono la Comunit


europea, la Comunit europea del carbone e dell'acciaio e la Comunit europea
dell'energia atomica:
Protocollo (n. 6) allegato al trattato sull'Unione europea e ai trattati che
istituiscono le Comunit europee (1992)
Protocollo (n. 7) sulle istituzioni nella prospettiva dell'allargamento dell'Unione
europea (1997)
Protocollo (n. 8) sulle sedi delle istituzioni e di alcuni organismi e servizi delle
Comunit europee nonch di Europol (1997)
Protocollo (n. 9) sul ruolo dei Parlamenti nazionali nell'Unione europea (1997)
Protocolli allegati al trattato che istituisce la Comunit europea
-

Protocollo (n. 10) sullo statuto della Banca europea per gli investimenti (1957)

(1957)

Protocollo (n. 11) sullo statuto della Corte di giustizia delle Comunit europee

Protocollo (n. 12) concernente l'Italia (1957)

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

165

Protocollo (n. 13) relativo alle merci originarie e provenienti da taluni paesi che
beneficiano di un regime particolare all'importazione in uno degli Stati membri (1957)
Protocollo (n. 14) sulle importazioni nella Comunit economica europea di
prodotti del petrolio raffinati nelle Antille olandesi (1962)
(1985)

Protocollo (n. 15) concernente il regime particolare applicabile alla Groenlandia

Protocollo (n. 16) sull'acquisto di beni immobili in Danimarca (1992)

(1992)

Protocollo (n. 17) sull'articolo 141 del trattato che istituisce la Comunit europea

Protocollo (n. 18) sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della
Banca centrale europea (1992)
-

Protocollo (n. 19) sullo statuto dell'Istituto monetario europeo (1992)

Protocollo (n. 20) sulla procedura per i disavanzi eccessivi (1992)

Protocollo (n. 21) sui criteri di convergenza di cui all'articolo 121 del trattato che
istituisce la Comunit europea (1992)
-

Protocollo (n. 22) sulla Danimarca (1992)

Protocollo (n. 23) sul Portogallo (1992)

Protocollo (n. 24) sulla transizione alla terza fase dell'Unione economica e
monetaria (1992)
Protocollo (n. 25) su talune disposizioni relative al Regno Unito di Gran
Bretagna e Irlanda del Nord (1992)
-

Protocollo (n. 26) su talune disposizioni relative alla Danimarca (1992)

Protocollo (n. 27) sulla Francia (1992)

Protocollo (n. 28) sulla coesione economica e sociale (1992)

166

(1997)

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

Protocollo (n. 29) sull'asilo per i cittadini degli Stati membri dell'Unione europea

Protocollo (n. 30) sull'applicazione dei principi di sussidiariet e di


proporzionalit (1997)
Protocollo (n. 31) sulle relazioni esterne degli Stati membri in materia di
attraversamento delle frontiere esterne (1997)
(1997)

Protocollo (n. 32) sul sistema di radiodiffusione pubblica negli Stati membri

Protocollo (n. 33) sulla protezione ed il benessere degli animali (1997)

Protocollo allegato ai trattati che istituiscono la Comunit europea, la Comunit europea


del carbone e dell'acciaio e la Comunit europea dell'energia atomica:
-

Protocollo (n. 34) sui privilegi e sulle immunit delle Comunit europee (1965)

****

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

167

FORMULARIO PER LE DENUNCE DEI CITTADINI


DELLUNIONE AL

MEDIATORE EUROPEO
(per casi di cattiva o irregolare amministrazione da parte delle
istituzioni, organi, agenti della Comunit europea)

(Si prega di continuare in un altro foglio se necessario e di allegare tutti i


documenti a supporto della sua denuncia)

1. Presentata da (nome):
A nome di:
Indirizzo postale (compreso di CAP e Stato):

Tel.:
Fax:
e-mail:

2. Contro quale istituzione o organo dell'Unione europea vuole

168

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

presentare la sua denuncia?


Commissione europea

|_|

La Banca centrale
europea

|_|

Consiglio dell'Unione
europea

|_|

Banca europea per gli


investimenti

|_|

Parlamento europeo

|_|

Ufficio europeo per la


selezione del personale

|_|

Corte dei conti europea |_|

L'ufficio europeo per la |_|


lotta antifrode

La Corte di giustizia
delle comunit
europee*

|_|

Europol

Comitato economico e
sociale europeo

|_|

Altri organi dell'Unione |_|


europea (si prega di
specificare)

Comitato delle regioni


dell'Unione europea

|_|

|_|

*salvo nella sua funzione giurisdizionale

3. Qual la decisione all'origine della denuncia? Quando stata


presa tale decisione o quando Le stata notificata?

169

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

4. Che risultato spera ottenere attraverso la sua denuncia? Quali


sono le sue richieste?

5. Ha gi contattato listituzione o organo dell'Unione europea


denunciato al fine di ottenere una riparazione?
S (si prega di specificare)

|_|

No

|_|

6. Se la denuncia inerente ai rapporti di lavoro con le


istituzioni ed organi comunitari: sono state esaurite le possibilit
interne di domanda o ricorso amministrativo previste dello

170

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

statuto del personale? In tal caso, sono scaduti i termini fissati


per la risposta da parte dell'autorit interessata?
S (si prega di specificare)

|_|

No

|_|

7. L'oggetto della Sua denuncia gi stato risolto da un


tribunale o pendente dinanzi a un tribunale?
S

|_|

No

|_|

Normalmente le denunce al Mediatore europeo (e i relativi documenti allegati)


hanno un trattamento pubblico.
"Trattare pubblicamente" una denuncia significa che ogni membro del pubblico pu
avere accesso alla denuncia e ai suoi allegati. Se il Mediatore avvia un'indagine, il
parere dell'istituzione o dell'organismo interessato alla denuncia, qualsiasi
osservazione sul parere fatta dal denunciante, nonch altri documenti menzionati
all'articolo 13 delle Disposizioni di esecuzione (disponibili sul sito Web del
Mediatore) sono documenti pubblici ai quali chiunque pu avere accesso su

171

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

richiesta. Le decisioni del Mediatore sulle denunce sono pubblicate nella sua
Relazione annuale e sul suo sito Web, previa rimozione del nome del denunciante.
Un denunciante ha il diritto di chiedere che la sua denuncia sia trattata in via
riservata. Qualora sia richiesto il trattamento riservato, non vi accesso del pubblico
alla denuncia o agli altri documenti summenzionati. Tuttavia, anche una denuncia
riservata deve essere inviata all'istituzione o all'organo dell'Unione interessato
qualora il Mediatore avvii un'indagine. Le decisioni del Mediatore su denunce
riservate sono pubblicate nella sua Relazione annuale e sul suo sito Web dopo avere
provveduto a rimuovere ogni informazione che possa permettere l'identificazione del
denunciante.
Le denunce al Mediatore possono contenere dati personali relativi alla denuncia
stessa o a terzi. Il trattamento dei dati personali da parte del Mediatore europeo
disciplinato dal regolamento (CE) n. 45/2001.(1) A meno che il denunciante non
chieda il trattamento riservato, si intende che egli consenziente, ai fini dell'articolo
5, lettera (d) del regolamento (CE) n. 45/2001, a che il Mediatore tratti
pubblicamente qualsiasi dato di natura personale contenuto nella denuncia.
(1) Regolamento (CE) n. 45/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio del 18 dicembre 2000 concernente la
tutela delle persone fisiche in relazione al trattamento dei dati personali da parte delle istituzioni e degli
organismi comunitari, nonch la libera circolazione di tali dati - Gazzetta ufficiale L 8/1, 12/01/2001.

8. Selezionare una delle seguenti opzioni:


Desidero che la mia denuncia sia trattata
pubblicamente

|_|

Richiedo che la mia denuncia sia trattata in via


riservata

|_|

172

ELEMENTI DI DIRITTO COMUNITARIO DELLUNIONE

9. Autorizza l'inoltro della Sua denuncia ad un'altra autorit


(europea o nazionale), qualora il Mediatore europeo ritenga di
non essere abilitato a trattarla?
S

|_|

No

|_|

Data e firma:

Da spedire al Mediatore europeo, Parlamento Europeo, 1 Avenue du


Prsident Robert Schuman B.P. 403 FR - 67001 Strasbourg Cedex