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Resumen:
En los ltimos aos a resurgido el debate acerca de las funciones bsicas del Estado
incorporndose en la agenda pblica en forma transversal, una gran cantidad de temas, en
la procura del efectivo y equitativo acceso de todos a los derechos fundamentales.
Cada vez ms la administracin intenta acercarse al ciudadano, tomar en cuenta sus
necesidades, y facilitar el acceso a la informacin, as la participacin en los asuntos
pblicos adquiere una inusitada dimensin. Esta visin se apoya en nuevos paradigmas
y en recomendaciones de distintos acuerdos e instrumentos internacionales, como as
tambin en demandas de los propios administrados.
Con la finalidad de fortalecer esa tendencia y en virtud de la estrecha relacin entre
administracin y marco jurdico, una de las cuestiones a explorar es el papel que ocupa
la participacin ciudadana en la arquitectura constitucional de Repblica Argentina.
Por ello el presente trabajo tiene como propsito presentar algunos aspectos del
desarrollo de la participacin ciudadana, y con especial nfasis su despliegue temtico
en el marco constitucional, entendiendo a ste como el espacio normativo conformado
por la Constitucin Nacional y las distintas cartas magnas provinciales.
Tiene como principal fuente de referencia un proyecto de investigacin que se viene
desarrollando desde el Programa Estudios Especiales de la Direccin Nacional de
Relaciones con la Comunidad del Ministerio del Interior de la Nacin, el cual est
orientado a actualizar un estudio exploratorio de un conjunto de temas relacionados con
la recepcin de la participacin ciudadana en el marco constitucional federal comparado.
Participacin ciudadana:
Despliegue temtico en el marco constitucional comparado de la
Repblica Argentina.
Leopoldo J. Fidyka
Presentacin.
Soplan vientos de cambio en torno a los roles del Estado y emergen renovados
paradigmas de la administracin pblica, en ese contexto, no deben dejar de estar
presente la dimensin jurdica institucional y las importantes herramientas que a partir de
la recuperacin democrtica se fueron incorporando al marco constitucional de la
Argentina, las cuales pueden transformarse en aliadas a la hora del diseo y ejecucin de
poltica pblicas de cara al ciudadano.
Distintos acuerdos e instrumentos internacionales ubican a la participacin ciudadana
entre los ejes centrales que deben perseguir los gobiernos y la administracin.
El Cdigo Iberoamericano de Buen Gobierno1 constituye un claro ejemplo: entiende por
buen gobierno aqul que busca y promueve el inters general, la participacin ciudadana,
la equidad, la inclusin social y la lucha contra la pobreza, respetando todos los derechos
humanos, los valores y procedimientos de la democracia y el Estado de Derecho.
Ese Cdigo, a partir de los principios y valores fundamentales reconocidos, articula tres
tipos de reglas de conducta, las vinculadas a: la naturaleza democrtica del gobierno, a la
tica gubernamental y a la gestin pblica.
Respecto a la primera y en relacin al Poder Ejecutivo, pregona que ste, ha de impulsar
y garantizar el debate poltico con transparencia y mediante mecanismos de informacin
y participacin para el desarrollo del mismo.
En cuanto a las reglas vinculadas a la gestin pblica, se establece sta deber tener un
enfoque centrado en el ciudadano, en el que la tarea esencial sea mejorar
continuamente la calidad de la informacin, la atencin y los servicios prestados. A su
vez que se fomentarn la participacin de los ciudadanos y los pueblos en la
formulacin, implantacin y evaluacin de las polticas pblicas, en condiciones de
igualdad y razonabilidad2.
El afianzamiento de la participacin ciudadana resulta esencial para el fortalecimiento de
la democracia y resulta necesario contemplar su faz jurdica institucional.
El presente trabajo surge de un estudio ms amplio orientado a la bsqueda de la
participacin ciudadana en el marco constitucional, el cual procura el encuentro de nuevos
elementos de anlisis para el diseo de polticas pblicas, actualizacin normativa y para la
profundizacin de acciones de capacitacin y asistencia tcnica3, tomndose del mismo en
esta presentacin aquellos aspectos ms conceptuales de la participacin.
Abogado (UBA), Experto en Direccin Gestin Pblica Local, Unin Iberoamericana de Municipalistas, Granada
Espaa.
1
Suscripto en Montevideo, el 23 de junio de 2006.
2
Segn surge del punto IV. 35. del Cdigo Iberoamericano de Buen Gobierno.
3
Proyecto Participacin ciudadana: Marco Constitucional de la Repblica Argentina II. Programa Estudios Especiales,
Direccin Nacional de Relaciones con la Comunidad, Ministerio del Interior, que actualiza trabajos en la materia
iniciados hace ms de una dcada, que diera como resultado la publicacin La Participacin Comunitaria, Marco
Constitucional de la Repblica Argentina (Fidyka Leopoldo 1995),
Desde la recuperacin del sistema democrtico a fines del ao 1983, se ha venido dando
un marcado proceso hacia las reformas de las cartas constitucionales argentinas,
producindose una actualizacin en la gama de derechos y garantas, una modificacin
de sus estructuras institucionales, la profundizacin de la autonoma municipal y un
espacio creciente ha venido adquiriendo la participacin de los ciudadanos en los asuntos
pblicos.
2. La Constitucin federal
En el plano nacional la mencionada reforma de la constitucin federal ocurrida en 1994,
aport trascendentes innovaciones para el marco jurdico de la Repblica Argentina, entre
las que pueden destacarse:
-
La figura del Defensor del Pueblo nacional con plena autonoma funcional para
defensa y proteccin de los derechos humanos y dems derechos garantas e
intereses tutelados en la Constitucin y las leyes y el control del ejercicio de las
funciones administrativas pblicas.
Por lo expuesto, en el texto original reformado, si bien no surge un principio genrico que
apunte hacia la participacin ciudadana, ella puede inferirse de distintas disposiciones
concordantes:
Por ejemplo en materia de consumidores y usuarios de bienes y servicios, se garantiza la
constitucin de asociaciones ese carcter y se dispone que la legislacin establecer
procedimientos y los marcos regulatorios de los servicios pblicos de competencia
nacional, "previendo la necesaria participacin de las asociaciones de consumidores y
usuarios y de las provincias interesadas, en los organismos de control"4.
4
Otras menciones hacia la participacin se encuentran entre las atribuciones del Congreso:
all se seala respecto a los Pueblos indgenas asegurar "su participacin en la gestin
referida a sus recursos naturales y a los dems intereses que los afecten"5 y en relacin a
la sancin de leyes de organizacin y base de la educacin del pas que las mismas
debern asegurar entre otras consideraciones "la responsabilidad indelegable del Estado,
la participacin de la familia y la sociedad, la promocin de los valores democrticos y la
igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminacin alguna..."6.
Tampoco se debe olvidar la invocacin desde la redaccin original a la participacin en el
justicia a travs del juicio por jurados, "El Congreso promover la reforma de la actual
legislacin en todos sus ramos, y el establecimiento del juicio por jurados" sistema an no
implementado a nivel federal, pero recogido en varias provincias argentinas. Esto se suma
a los derechos individuales de reunin, peticin y asociacin tradicionalmente
consagrados.
Un importante cambio se produjo con la incorporacin de mecanismos de democracia
semidirecta como la iniciativa popular y la consulta popular aunque no se introdujo la
revocatoria de mandatos electivos, que por el contrario varias provincias contemplaban
an antes de la reforma federal.
Antes de la reforma constitucional de 1994, era discutida la constitucionalidad de estos
mecanismos en virtud del cerrado esquema representativo imperante en su articulado, en
virtud del art. 22: "El pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus
representantes y autoridades creadas por esta Constitucin. Toda fuerza armada o
reunin de personas que se atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de
ste, comete delito de sedicin."
Siguiendo a esa postura el cuerpo electoral no conocera ms sufragio que el electivo y toda
otra intervencin con objeto ajeno a la designacin de representantes, se valoraran como
excluidas o prohibidas.
Por lo tanto para dar viabilidad a las formas de democracia semidirecta, slo quedaba el
recurso de ser interpretadas como integrantes del cmulo de derechos no enumerados los
que segn el art. 33 "no sern entendidos como negacin de otros derechos y garantas
no enumerados; pero que nacen del principio de la soberana del pueblo y de la forma
republicana de gobierno".
Cabe consignar que en los albores de la recuperacin democrtica durante la primera
presidencia constitucional, se convoc en 1984 a una consulta popular no vinculante
sobre los trminos del arreglo de los lmites con la Repblica de Chile en la zona del Canal
de Beagle (Decreto 2.272/84). No obstante, ante la imprecisin normativa antes esbozada,
fue discutida su constitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, la cual
finalmente autoriz la convocatoria7.
A los que se debe agregar La Convencin Interamericana sobre la Desaparicin Forzada de Personas y La
Convencin sobre la Imprescriptibilidad de Crmenes de Guerra y de los Crmenes de Lesa Humanidad instrumentos
incorporados por el Congreso Nacional.
9
Art. 75 inc. 23 CN. - Atribuciones del Congreso de la Nacin -.
10
Segn el art. 44 de la mencionada Convencin.
Entre los principios hacia los que se debe orientar la educacin, el Pacto Internacional de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, sostiene que la educacin debe capacitar a
todas las personas "para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la
comprensin, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones..."11.
La Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la
Mujer explicita el derecho a participar en la formulacin de polticas gubernamentales y en
la ejecucin de stas y a participar en organizaciones y asociaciones no gubernamentales
que se ocupen de la vida pblica y poltica del pas. En el mbito rural plantea la
participacin en la elaboracin y ejecucin de los planes de desarrollo en todos los
niveles, la organizacin de grupos de autoayuda y cooperativas a fin de obtener igual de
acceso a las oportunidades econmicas y "la participacin en todas las actividades
comunitarias"12.
Cuadro 1.1: Derechos relacionados con la participacin en instrumentos con jerarqua constitucional13.
Instrumentos
internacionales
con jerarqua
constitucional
Declaracin Americana de los
Derechos y Deberes del
Hombre.
Declaracin Universal de
Derechos Humanos.
Convencin Americana sobre
Derechos Humanos.
Pacto Internacional de Derechos
Econmicos, Sociales y
Culturales.
Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos.
Convencin Internacional sobre
la Eliminacin de todas las
Formas de Discriminacin
Racial.
Convencin sobre la Eliminacin
de todas las Formas de
Discriminacin contra la Mujer.
Convencin sobre los Derechos
del Nio.
Deberes
de la
comunidad
Sufragio y
participacin en el
gobierno
Participacin en la
cultura
Educacin
para la
participacin
Minoras
tnicas
Participacin en
ONGs
Participacin en
planes de
desarrollo
11
La participacin en
los prembulos
constitucionales
14
Constituciones
Crdoba, Chaco, Formosa, Tucumn, Salta, San
Juan, San Luis, Santiago del Estero, Ro Negro.
2. Principios participativos.
En los articulados la participacin tambin aparece como derecho y deber, como forma de
gobierno y entre los fines del Estado como un gran principio general orientador de las
polticas pblicas.
Chubut sostiene que todos los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos
pblicos, directamente o por medio de sus representantes libremente elegidos. A lo que
Ro Negro agrega como contrapartida el deber de sus habitantes de participar en la vida
poltica y social de la comunidad. Chaco y Misiones por su parte sostienen que los
habitantes tienen el "deber de contribuir de acuerdo a sus posibilidades al bienestar
comn y el correlativo derecho de participar de sus beneficios"15.
Varias constituciones incorporan la participacin a la definicin de su forma de gobierno
como Formosa la cual adopta para su gobierno "el sistema representativo, republicano,
democrtico - participativo y social", en igual sentido San Juan y la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires. Esta ltima afirma que conforme al principio federal establecido en la
Constitucin Nacional, organiza sus instituciones autnomas como "democracia
participativa".
Una frmula general muy utilizada es la declaracin de propensin al libre desarrollo de
las personas mediante la "remocin de obstculos" que limiten de hecho la igualdad y la
libertad de los individuos o que "impida la efectiva participacin de todos en la vida
poltica, econmica, social y cultural de la comunidad" (Jujuy, Neuqun, Santa Fe y otras
provincias).
En Crdoba, el Estado Provincial propende a una sociedad libre, justa, pluralista y
participativa y promueve "las condiciones para hacer real y efectiva la plena participacin
poltica, econmica, social y cultural de todas las personas y asociaciones".
Varias provincias poseen disposiciones concordantes:
San Luis: "El gobierno y la sociedad sanluisea basan su accin en la solidaridad,
democracia social, igualdad de oportunidades, ausencia de discriminaciones arbitrarias,
plena participacin poltica, econmica, cultural y social de sus habitantes, y en los
principios ticos tradicionales fieles a nuestro patrimonio cultural"16.
Buenos Aires: "...Es deber de la Provincia promover el desarrollo integral de las personas
garantizando la igualdad de oportunidades y la efectiva participacin de todos en la
organizacin poltica, econmica y social..."17
Catamarca: "La comunidad catamarquea se funda en la pluralidad y la solidaridad. El
Estado auspicia su organizacin libre e integral mediante el sistema de Instituciones
sociales, econmicas, polticas y culturales que el pueblo constituye para participar en las
decisiones y realizar la justicia social..."18.
15
19
d) Salud:
Se garantiza el involucramiento del individuo y la comunidad en las polticas sanitarias
(promocin, prevencin, restauracin y rehabilitacin de la salud), elaborando el Plan de
Salud Provincial con la participacin de los sectores socialmente interesados, (Salta).
Se contempla la celebracin de convenios con la Nacin, otras provincias o entidades
privadas u otros pases destinados al cumplimiento de los fines en materia de salud, (La
Rioja); la capacitacin permanente de los efectores de salud, como asimismo de la
comunidad, "para que sta sea protagonista de su proceso de salud" junto a la
planificacin y evaluacin participativa de las acciones, orientadas fundamentalmente a la
prevencin de enfermedades y "males sociales, socio-ambientales, endemo-epidmico y
ecolgicos regionales"25.
Ro Negro dispone por su parte, que garantiza la salud mediante unidad de conduccin y
a travs de un sistema integrador establecido por la ley con participacin de los sectores
interesados en la solucin de la problemtica sanitaria y que organiza por ley consejos
hospitalarios con participacin de la comunidad.
e) Economa:
Partiendo de la base el capital cumple una funcin social y que la economa "est al
servicio del hombre" (La Rioja, Ro Negro), se formulan planes para el desarrollo
econmico, defensa de la produccin e integracin regional con la participacin e sectores
econmicos y sociales interesados.
En este sentido se establece:
El Estado Provincial, mediante su legislacin, "formular planeamientos para el
desarrollo econmico, con la colaboracin de productores, trabajadores, empresarios
y consumidores", (Misiones).
Los poderes pblicos, en consulta con los sectores productivos y del trabajo,
establecen planes econmico-sociales "indicativos para el sector privado de la
economa e imperativos para el sector pblico provincial y municipal", (Santiago del
Estero)
En la elaboracin de los planes generales para el desarrollo econmico, "intervienen
con carcter consultivo representantes del Estado, de los consumidores, de los
sectores del trabajo, de la produccin y del comercio", (Chubut).
A los mencionados fines y para la construccin de polticas concertadas en el
constitucionalismo provincial se ha extendido la figura del "consejo econmico - social"
como rgano consultivo de los poderes pblicos integrados por distintas organizaciones
de la sociedad civil, (Crdoba, Chaco, Salta, Santiago del Estero, La Pampa, entre otros).
Corrientes en su reciente reforma, instituye como plataforma para la formulacin de
polticas de Estado el denominado Pacto Correntino para el Crecimiento Econmico y el
Desarrollo Social, por el que el Estado se compromete a promover la participacin
ciudadana, creando a esos efectos el Consejo de Crecimiento Econmico y Desarrollo
Social, que se constituye como organismo asesor del Sistema Provincial de Planificacin.
Su composicin debe contemplar la integracin de todas las regiones territoriales de la
provincia, y est conformado por representantes de los municipios, de entidades civiles
que nucleen a los sectores de la produccin, economa, turismo, comunicacin social,
25
Art. 81 CP de Formosa.
31
Art. 92 CP de Formosa.
Arts. 47 y 52 de la Constitucin Provincial de Ro Negro.
33
Art. 28 C.P. Corrientes.
34
Art. 64 Constitucin de Salta y art. 93 de la Constitucin de Santiago del Estero.
32
Constituciones
Usuarios y
Consumidores
Juventud
Educacin
Salud
Economa
Ambiente
Cultura
Justicia y juicio
por jurados
Ciencia y
Tecnologa
Seguridad
Pueblos
indgenas
Gnero
Tercera edad
Nias, Nias y
adolescentes
Deportes
Ordenamiento
territorial
Vivienda
Comunicacin
social
Administracin
pblica
4. Mecanismos de participacin:
Las constituciones presentan una amplio men de formas y mecanismos concretos de
participacin, destacndose las denominadas formas de democracia semidirecta
(iniciativa, consulta y revocatoria popular), sta ltima no contemplada en el mbito
federal.
Resulta preponderante la institucionalizacin de distintos tipos de consejos consultivos
rganos colegiados destinado a la concertacin de polticas e iniciativas, muchas veces
bajo la forma de consejos econmicos- sociales y en las ltimas reformas constituciones
viene incorporndose al escenario constitucional, otras formas como la audiencia pblica,
el procedimiento de doble lectura entre otros canales de participacin.
Cuadro 2.4. Mecanismos participativos en el marco constitucional.35
Constituciones
Const. Nacional
Buenos Aires
Catamarca
Crdoba
Corrientes
Chaco
Chubut
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Fe
Santa Cruz
Sgo. del Estero
T. del Fuego
Tucumn
Ciudad A. de Bs As
Iniciativa
popular
Consulta
referndum
Revocatoria
popular
Consejos
participativos
Otros
35
Audiencia
Pblica
En las provincias se consignan slo los canales o mecanismos del mbito provincial.
Fuente: Elaboracin propia en base al proyecto Participacin Ciudadana: Marco Constitucional de la
Repblica Argentina II. Programa Estudios Especiales, Direccin Nacional de Relaciones con la Comunidad, Ministerio
del Interior. (Fidyka Leopoldo 2007)
Bibliografa:
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