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MENSAGEM DO BNDES
Em 2002, o BNDES completou cinqenta anos de histria. Nessa trajetria marcada pela
transformao do Brasil em nao industrial competitiva , talvez o principal legado da
atuao do Banco tenha sido a capacidade de pensar e compreender a dinmica da economia
brasileira a partir de seus setores produtivos especficos. Foi essa cultura setorial que
permitiu ao BNDES identificar os principais obstculos ao desenvolvimento, assim como criar
os instrumentos necessrios para concretizar sua tarefa de financiador dos projetos essenciais
para a insero do pas entre as economias mais avanadas.
Este livro pretende mostrar como o BNDES contribuiu para o surgimento, a expanso e a
consolidao dos mais importantes setores que impulsionaram o desenvolvimento do Brasil:
siderurgia, petroqumica, transporte ferrovirio, celulose e papel, bens de capital,
agroindstria, indstria automotiva, comrcio e servios, eletroeletrnica, telecomunicaes,
indstria txtil, energia, infra-estrutura urbana e social.
A percepo dos dirigentes e tcnicos do BNDES pioneira no Brasil de que era necessrio
desenvolver o conhecimento setorial surgiu logo no incio das atividades do Banco. Cleantho de
Paiva Leite, diretor na dcada de 50, em depoimento dado em 1982 para o Projeto Memria do
Banco, lembrava que a instituio constituiu o primeiro ncleo de anlise racional de
problemas econmicos do Brasil com uma vinculao prtica [...], partindo para a ao atravs
do financiamento de projetos em desenvolvimento econmico. No era uma ao puramente
acadmica ou inconseqente.
J em seus primeiros anos de atividades, o BNDES comeou, assim, a cultivar uma viso
setorial do processo de desenvolvimento. Ficou claro que, naquele momento, era preciso
estudar os setores para definir quais deles teriam condies para impulsionar o crescimento
industrial nascente. Com essa tica setorial, somada experincia que comeava a ser
adquirida em anlise de projetos, o Banco pde montar programas de financiamento e
estabelecer as condies de crdito adequadas para o xito de sua misso.
Criado por Juscelino Kubitschek, o Conselho Nacional de Desenvolvimento (CND) logo comeou
a operar por meio de grupos executivos dedicados a setores; os primeiros foram os da
indstria automobilstica, da construo naval e da mecnica pesada; e o BNDES foi um dos
principais pilares de todos eles. Como a tica do BNDES, at ento inexistente no sistema
bancrio brasileiro, era a do longo prazo, seus tcnicos, nas anlises de projetos, comearam
por introduzir essa viso no estudo dos setores que despontavam no processo de
industrializao.
Desde esses primrdios, o Banco caracterizou-se por esta singularidade: alm de ser o agente
financiador dos setores industriais, era um terico dos setores, um especialista, um gerador
de conhecimento sobre cada um deles.
J na dcada de 70, quando o aumento repentino do preo do petrleo importado atrofiou a
capacidade para importar e gerou vultoso dficit na balana comercial do pas, o BNDES entrou
em campo para formar um parque industrial substituidor de importaes. A ao do Banco
fortaleceu especialmente as reas de capital e insumos bsicos, viabilizando projetos nos
setores de celulose e papel, qumica e petroqumica, fertilizantes, alumnio, lcool e aos
especiais, dentre outros.
Ao longo de sua histria, como se v, a viso setorial marcou a trajetria do BNDES e foi
fundamental para que cumprisse sua misso de indutor do desenvolvimento. O BNDES
acompanhou desde o nascedouro o desenvolvimento e a consolidao dos segmentos hoje
considerados os mais dinmicos e modernos da economia brasileira. Formaram-se assim, nos
quadros tcnicos do Banco, especialistas em cada um desses setores, numa corrente de
conhecimento que passou de gerao a gerao, desde a dos que analisaram os primeiros
projetos de implantao das unidades fabris de cada setor at a dos que hoje acompanham a
insero de cada um deles na economia internacional, disputando espaos e mercados de
forma competitiva com as maiores e melhores empresas do mundo.
A publicao deste trabalho no teria sido possvel sem a valiosa contribuio dos tcnicos e
executivos do BNDES. Agradecendo a cada um em particular, manifestamos nosso
reconhecimento pelo trabalho que vem sendo realizado pelos autores, que consolida, cada vez
mais, o papel da instituio como centro de excelncia de captao, organizao e difuso de
conhecimento, no Brasil e no exterior.
O BNDES tem muito a ver com a histria contada neste livro, uma contribuio para a
memria do processo de desenvolvimento que, em meio sculo, transformou o Brasil em
nao industrial. Cada uma dessas histrias um caso de sucesso empresarial e setorial. Cada
um desses casos de sucesso , tambm, uma vitria do BNDES e uma vitria do pas.
DIRETORIA do BNDES
APRESENTAO
DESENVOLVIMENTO ECONMICO: O RECORTE SETORIAL
Fabio Stefano Erber1
1. INTRODUO
Este artigo tem por objetivo abrir a discusso da temtica setorial e apresentar
brevemente catorze estudos setoriais feitos por especialistas do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social como parte das comemoraes dos cinqenta anos
dessa instituio.
Pareceu-me til tentar, inicialmente, situar o conceito de setor no mbito da teoria
econmica, mostrando que essa dimenso de anlise possui longa histria e de
utilizao freqente pelos autores preocupados com o desenvolvimento do capitalismo,
tendo emergido h pouco das trevas a que havia sido consignada pelos programas de
pesquisa keynesiano e neoclssico.
A seo seguinte trata do caso brasileiro; mais especificamente, da atuao setorial do
BNDES numa perspectiva histrico-analtica. Partindo da viso de desenvolvimento que
foi hegemnica desde o ps-guerra at a dcada de 80, argumenta que a estratgia de
desenvolvimento adotada demandava, simultaneamente, polticas setoriais e uma
instituio financeira como o BNDES. A participao do Banco na evoluo de alguns
setores estratgicos e, inversamente, o peso desses setores na carteira do Banco
justificaram, mais tarde, a institucionalizao de centros de conhecimento setorial na
forma de Gerncias Setoriais. A seo conclui argumentando que, em face da
necessidade de retomar o crescimento econmico e em face das pesadas restries
macroeconmicas existentes, parece muito provvel que a nova estratgia de
desenvolvimento venha a novamente privilegiar as alteraes na estrutura produtiva,
atuando por meio de polticas setoriais. Para tanto, o Banco ser um instrumento
fundamental para formular e executar a estratgia, e as Gerncias Setoriais podero
cumprir um papel crucial como ncleos de inteligncia setorial.
Para concluir, a quarta seo faz uma breve reviso das caractersticas dos estudos
setoriais a seguir apresentados, centrada principalmente em sua morfologia, deixando ao
leitor o prazer de descobrir seu contedo substantivo.
2. O CONCEITO DE !SETOR" NA TEORIA ECONMICA
O uso do conceito de setor reflete uma viso da economia que privilegia a
complexidade, a diferena entre as partes que compem o sistema econmico. um
conceito mesoeconmico, situado entre as anlises da empresa e a dos grandes
agregados macroeconmicos. Sua funo reunir empresas ou atividades econmicas
que apresentam elementos comuns. O nvel de agregao usado a definio de setor
depende do tipo de problema a ser tratado. Por exemplo, a diviso da economia em
setores primrio, secundrio e tercirio, muito usada em estudos de desenvolvimento,
agrega no secundrio indstrias distintas, que, em outros tipos de anlise, como os
de organizao industrial, constituem a unidade de agregao. Mesmo a definio de
indstria pode variar: enquanto alguns trabalhos associam a indstria a um mercado,2
outros vinculam a indstria a uma base tcnica especfica.3
O conceito de setor tem longa histria. Suas razes encontram-se na diviso de trabalho
e na especializao. No clssico livro de Adam Smith sobre A riqueza das naes, j no
captulo inicial, argumenta-se que a separao de atividades devida a esses dois
fatores e, a seguir, feita a distino entre agricultura e indstria em termos da maior
capacidade dessa ltima de separar os diferentes ramos de trabalho, o que explicaria
3. O SETOR NO BNDES
O desenvolvimento dos pases que se integraram ao mundo capitalista como
fornecedores de matrias-primas surge como tema especfico de anlise no segundo psguerra, alimentado pela Guerra Fria e pela descolonizao.
Nesse contexto, estabeleceu-se uma distino importante entre crescimento e
desenvolvimento: o primeiro significava a expanso da estrutura vigente, enquanto o
segundo implicava mudanas estruturais.
Durante o longo perodo desenvolvimentista, convencionou-se que a estrutura que devia
ser mudada era a produtiva, por meio da constituio de uma infra-estrutura moderna e
da industrializao, processos feitos com base em polticas setoriais especficas,
conduzidas pelo Estado. A transformao da estrutura produtiva requeria, porm, uma
estrutura institucional adequada em termos de financiamento.
Um processo de desenvolvimento, que envolve a constituio de novos setores, uma
situao em que vigem problemas de incerteza pura, do tipo keynesiano ou seja,
uma incerteza que no pode ser eliminada por mais informaes. Tal incerteza era
agravada pelas caractersticas dos setores a desenvolver: vultuosos investimentos em
ativos especficos destinados a projetos de longo prazo de maturao, que implicavam
forte afundamento de recursos. O mercado de crdito e de capitais da poca no
apresentava instituies dispostas a assumir esse tipo de incerteza, lacuna que foi
preenchida pela criao do BNDES.
A histria das aplicaes do Banco reflete um duplo movimento: de um lado, a evoluo
das necessidades de funding de investimentos de setores essenciais a uma nova
estrutura produtiva e, de outro, a constituio de mecanismos alternativos de proviso
desses recursos. Assim, o BNDES foi, inicialmente, o banco das ferrovias e, a seguir, o
banco da eletricidade e da siderurgia. Mais tarde, na vigncia do II PND, veio a
desempenhar papel fundamental na constituio de outros setores de insumos bsicos,
como celulose e papel e petroqumica, e da indstria de bens de capital.
BIBLIOGRAFIA
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SMITH, A. (1974). The wealth of nations. Harmondsworth, Penguin Books. Edio original:
1776.
O SETOR SIDERRGICO
Maria Lcia Amarante de Andrade
Luiz Maurcio da Silva Cunha1
1. IMPLANTAO E DESENVOLVIMENTO DA INDSTRIA SIDERRGICA PERODO
1952-89
1.1. HISTRICO 1952-73
A siderurgia brasileira tem como marco histrico a instalao de uma pequena produtora
de ferro por Afonso Sardinha, em 1557, em So Paulo.
J no sculo 20, a histria do setor remonta a 1921, em Minas Gerais, com a criao da
Companhia Siderrgica Belgo-Mineira, contando com a participao tanto do consrcio
belgo-luxemburgus Arbed quanto de empresrios locais que, em 1917, haviam fundado
a Companhia Siderrgica Mineira. A usina de Monlevade (onde, aps sucessivas
expanses, ainda se encontra a unidade da Belgo-Mineira) foi inaugurada em 1939,
sendo poca a maior siderrgica integrada a carvo vegetal do mundo. Em 1943, a
usina atingiu a capacidade de 100 mil toneladas/ano; a maior parcela da produo
correspondia a arame farpado e a cerca de 30 mil toneladas de trilhos.
A Companhia Ferro e Ao de Vitria (Cofavi) foi fundada em 1942 naquela cidade
capixaba, operando de incio com alto-forno. Posteriormente, transformou-se em
relaminadora e, no final da dcada de 50, veio a ser controlada pelo BNDES, contando
tambm com pequena participao da empresa alem FerroStaal, prestadora de
assistncia tcnica.
A entrada em operao da Companhia Siderrgica Nacional (CSN) em 1946, em Volta
Redonda (RJ), deu ao pas a maior usina produtora de ao integrada a coque da Amrica
Latina. A CSN foi pioneira em produtos planos, em laminados a quente e a frio e em
revestidos (como, por exemplo, chapas galvanizadas e folhas-de-flandres).
Cabe tambm registrar o incio de produo da Aos Especiais Itabira (Acesita), em
1951, que era controlada pelo Banco do Brasil e que, posteriormente, direcionou-se
produo de aos especiais, assim como a criao da Companhia Siderrgica
Mannesmann, em 1952, subsidiria da empresa alem de mesmo nome. A Mannesmann,
responsvel pela operao do primeiro forno eltrico de reduo de minrio de ferro,
dedicava-se a produzir tubos com e sem costura.
Em 1952, com a criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE),
atual BNDES, a siderurgia brasileira passou a contar com esse agente financeiro da
estratgia governamental, impulsionando o desenvolvimento do setor. O Banco, com
base em diagnsticos do governo e da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, atribuiu
prioridade ao setor siderrgico, por seu importante papel estratgico, que representava a
independncia industrial do pas.
Assim, desde sua criao, o BNDES (que incorporou o S de Social em 1982) acompanhou
a evoluo da siderurgia nacional e participou desse processo com efetivos esforos e
recursos.
Ainda na dcada de 50, apoiaram-se alguns projetos do setor, como a ampliao da
Belgo-Mineira em 1953. De incio, no havia restrio legal para o financiamento do
BNDES a empresas estrangeiras. A partir de 1962, com a nova Lei de Remessa de Lucros
(n 4.131), o apoio passou a ser possvel apenas em carter de excepcionalidade
At 2001, investiram-se US$ 11,4 bilhes, dos quais 71,5% em aos planos, 16,5% em
aos longos e 12% em aos especiais.
No perodo, verifica-se que a participao dos recursos para a siderurgia no total dos
desembolsos do Sistema BNDES continuou a cair, em relao ao ocorrido nos perodos
1952-73 e 1974-89, atingindo a mdia de somente 4,4% (contra 26,2% e 18,7%,
respectivamente). Esses aportes representaram 33,6% dos investimentos dirigidos ao
setor siderrgico, contra 53,1% e 27,9% naqueles dois perodos anteriores. O ano 2000
caracterizou-se pela concentrao de desembolsos do BNDES nos financiamentos
exportao.
Segundo a modalidade operacional, os desembolsos do Sistema BNDES para a siderurgia
no perodo 1990-2001 indicam maior relevncia das operaes diretas (63%), apesar do
crescimento verificado tambm nas operaes indiretas, caracterizando maior
participao da rede de agentes.
3. TENDNCIAS
A siderurgia brasileira, em parceria com o BNDES, galgou as etapas de implantao e
desenvolvimento de seu parque produtivo at a dcada de 80, vivenciando nos anos 90 o
incio de sua reestruturao societria (impulsionada pelo processo de privatizao) e
empreendendo a modernizao tecnolgica.
Nos prximos anos, vislumbra-se a continuidade do desenvolvimento da siderurgia
brasileira, com programas de investimentos para expandir a capacidade de produo e
enobrecer os produtos mais direcionados ao mercado interno.
No Brasil, o consumo aparente de ao cresceu a uma taxa mdia de 5,8% ao ano no
perodo 1990-2001, enquanto o pib apresentava crescimento mdio anual de 4%.
Considerando o perodo 1997-2001, a taxa do consumo aparente caiu para uma mdia
anual de 2,1%, inferior taxa mdia do PIB para esses anos. Mas, ao confrontarmos a
srie histrica de 1952 a 2001, observaremos uma correlao entre o crescimento do
consumo aparente e da produo de ao e o desempenho do PIB.
Quanto aos investimentos totais realizados pelo setor siderrgico no perodo 1952-2001
(US$ 37,6 bilhes), os desembolsos do Sistema BNDES representaram 30,6% (US$ 11,5
bilhes). Para os prximos anos, prev-se a continuidade da participao dos
desembolsos do Banco para o setor (em torno de 30% da necessidade total de
investimentos dessa indstria). Portanto, aquela parceria de cinqenta anos dever
estender-se, continuando o BNDES a promover o fortalecimento da siderurgia nacional.
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O resultado foi que a produo do setor no Brasil cresceu de forma exponencial nesse
meio sculo e devia atingir 8 milhes de toneladas de celulose e 7,7 milhes de
toneladas de papel em 2002. Em 1955, ano da concesso do primeiro financiamento pelo
BNDES, a produo nacional de celulose foi de 73 mil toneladas, e a de papel, 346 mil
toneladas.
No perodo, as aprovaes do Banco para o setor cresceram na mesma magnitude, tendo
totalizado R$ 30,9 bilhes entre 1955 e 2002 (em reais de 31 de dezembro de 2001, com
atualizao pelo IGP-DI). Ou seja, uma mdia de R$ 1,2 bilho por ano. A distribuio
dessas aprovaes, contudo, no uniforme: os valores mais expressivos foram
concedidos a partir da dcada de 70, quando se iniciou a implantao dos grandes
projetos de celulose e papel para exportao (grfico 1).
especial aps a extino do Fiset. Por fim, o sucesso obtido foi marcante.
O projeto da Panamericana Txtil entrou em operao em 1959, tendo sido a empresa
adquirida pela americana Champion, em 1961. O site de Mogi-Guau continua em
atividade, hoje como conjunto de fbrica de papel de imprimir e escrever integrada de
celulose kraft de eucalipto, sob controle da International Paper (o maior grupo papeleiro
do mundo).
Entre 1955 e 1965, o BNDES realizou dez operaes no setor de celulose e papel. Eram,
na maioria, operaes de aval. At 1967, o Banco no concedia apoio a projetos de
fabricao de papel e pasta mecnica. S em setembro daquele ano, o Conselho de
Administrao, pela Resoluo 276/67, autorizou que se concedesse colaborao
financeira a esse segmento, ampliando a parceria com grupos papeleiros.
Ressalte-se que o relacionamento do BNDES com a Cia. Suzano de Papel e com a Papel
Simo, tradicionais fabricantes, iniciara-se quase uma dcada antes, atravs de
financiamentos para a produo de celulose de eucalipto pelo processo sulfato, em
plantas no-integradas com a fabricao de papel. O processo sulfato se tornou
!hegemnico" na feitura de celulose de fibra curta, devendo-se a essas empresas a
propagao de seu uso no pas.
A proliferao de fbricas de celulose e papel levou necessidade de conhecer o universo
de empresas que formavam o setor no Brasil. Nesse contexto, a Associao Nacional dos
Fabricantes de Papel e Celulose (ANFPC) props ao BNDES o financiamento de um estudo
que diagnosticasse o !estado da arte" da cadeia produtiva de papel no pas e a
viabilidade de desenvolver uma indstria nacional de celulose e papel.
O Banco, interessado em obter dados que subsidiassem a formulao de diretrizes
operacionais e sabedor da necessidade do governo brasileiro de apresentar dados
Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc), custeou dois teros das despesas
do estudo.
O diagnstico concluiu que alguns dos problemas daquela indstria no Brasil decorriam
de seu surgimento espontneo, suscitado pelas necessidades de substituir importaes
ao tempo da Segunda Guerra. Tal processo levou instalao de vrias pequenas
fbricas de polpa e papel de qualidade inferior, operando com baixa produtividade. De
acordo com o estudo, caso a implantao da indstria houvesse objetivado a exportao,
teria sido possvel dimensionar as empresas de forma a aproveitar as economias de
escala relacionadas com o processo de produo de celulose e de papel.
Em funo desse diagnstico, o trabalho recomendava:
estimular o reaparelhamento das unidades que produzissem acima de dez
toneladas/dia, para aumentar-lhes a produtividade ou melhorar a qualidade de seus
artigos;
incentivar maior especializao das empresas produtoras de papel, a fim de obter
melhor produtividade das mquinas papeleiras; e
propiciar maior integrao da produo de celulose com a de papel.
Em outubro de 1968, tais concluses levaram o Conselho de Administrao do BNDES a
aprovar a Deciso 196/68, que fixava novos parmetros para o apoio ao setor. A partir
da, o Banco passou a contemplar projetos de implantao e expanso de unidades
produtoras de papel, com escala mnima de 250 toneladas/dia de papel de imprensa e
cinqenta toneladas/dia de papel dos demais tipos. Para os projetos de produo de
celulose, a escala mnima seria de cem toneladas/dia. A deciso estabelecia tambm que
a colaborao financeira ficava condicionada demonstrao de que a empresa dispunha
Note-se que, entre 1957 e 1973, a produo de papel aumentou quatro vezes e o
consumo, trs (tabela 1).
Tambm no contexto do PNPC que ganha impulso a pesquisa para aprimorar a tecnologia florestal. As grandes empresas de papel e, sobretudo, de celulose investem no
melhoramento gentico, o que, na dcada de 90, resultou na obteno da maior
produtividade florestal do mundo (grficos 3 e 4).
Entre 1974 e 1985, o Banco, por meio de suas subsidirias, aportou recursos na forma
de participao acionria em 27 empresas do setor de celulose e papel, tendo assumido o
controle de quatro delas. Essa atuao permitiu que os investimentos realizados pelo
setor amadurecessem e foi crucial para que, nos anos 80, o Brasil ocupasse lugar de
destaque na produo mundial de celulose e papel. Em nenhum momento o BNDES
atuou no sentido de estatizar empresas; o objetivo sempre foi, isto sim, fortalecer o
capital privado nacional.
Algumas outras medidas mostraram ser de grande relevncia para estreitar a parceria
com o setor. Em 1974, atravs da Lei Complementar 19, transferiu-se para o BNDES a
administrao dos recursos do PIS-Pasep, resultando na duplicao das disponibilidades
Nessa etapa, cabe ressaltar o apoio do Banco implantao da Papel de Imprensa S/A
(Pisa), que permitiu elevar em 100% a produo daquele item, superando o patamar de
200 mil toneladas/ano. Assim como no caso da Aracruz, o apoio do BNDES foi
fundamental para que se viabilizasse o projeto, tendo a participao do Banco e de suas
subsidirias correspondido a 56,3% do investimento total.
2.4. A CONSOLIDAO E O LTIMO GRANDE PROJETO DO TIPO GREEN FIELD 1986-92
Nos anos 80, a desacelerao da economia brasileira e mundial, aliada ao aumento do
custo do capital e ao colapso do sistema internacional de crdito, fez a indstria reforar
seus esforos para exportar mais e reduzir custos.
O perodo 1986-92 representa a consolidao da indstria de celulose e papel. Nessa
fase, mais que projetos de implantao, realizaram-se investimentos em modernizao e
em ganho de produtividade, e houve maior preocupao com a profissionalizao da
gesto das empresas. A abertura de capital, apoiada tcnica e financeiramente pelo
BNDES, passou a ser analisada com menos desconfiana pelos controladores das
empresas. Paralelamente, a gesto familiar comeou a dar lugar gesto profissional,
sobretudo nos grandes fabricantes de celulose e nos grupos exportadores.
Tais mudanas ocorreram de forma lenta, apesar da conjuntura econmica favorvel s
empresas exportadoras. As necessidades de pagamento da dvida externa foraram a
continuidade de polticas de estmulo exportao. As principais empresas do setor,
estando capitalizadas e tendo boa parte de seu faturamento em moedas fortes, auferiram
expressivos ganhos financeiros. Contudo, o fechamento do mercado interno s
importaes e o controle generalizado de preos pelo governo retardaram um ajuste
mais eficaz das empresas, fosse na automao das fbricas e na reduo dos custos,
fosse na gesto.
No fim de 1987, o governo federal lanou outro Programa Nacional de Papel e Celulose,
que contemplava um novo ciclo de investimentos e estabelecia as seguintes metas para
1995:
ampliar a oferta de celulose de 3,4 milhes para 6,6 milhes de toneladas;
ampliar a oferta de papel de 4 milhes para 8,4 milhes de toneladas;
ampliar a oferta de pasta de 312 mil para 848 mil toneladas;
Ao mesmo tempo que se voltava mais para prticas de mercado, o BNDES preocupavase com o ambiente social em que os empreendimentos se instalavam. Nesse contexto, o
Banco foi um dos primeiros a introduzir em suas operaes o conceito de
responsabilidade social das empresas. A Bahia Sul se constituiu em marco, por ter sido a
primeira operao de financiamento industria em que o Banco exigiu que a empresa
investisse na infra-estrutura comunitria, para minimizar os desequilbrios sociais
provocados por projetos daquele porte. O BNDES celebrou um contrato especfico, com
recursos exigveis, para que se realizassem os investimentos sociais. A partir da, estes
passaram a estar sempre presentes nos grandes financiamentos concedidos ao setor.
As questes ambientais tambm ganharam fora no BNDES. Em 1986, o Banco lanou
seu Programa de Conservao do Meio Ambiente. Esse tipo de incorporao da varivel
se consolidou no processo de anlise, e passou-se a exigir para concesso de crditos a
apresentao de todas as licenas ambientais requeridas pela legislao em vigor,
fazendo do Banco um expressivo indutor do cumprimento de tais normas.
Nos anos 90, a indstria de celulose e papel atingiu a maturidade e, sendo competitiva
internacionalmente, teve seu avano ditado pelo mercado e pelas necessidades de
expanso das empresas, e no mais pelas exigncias do desenvolvimento planejado do
pas.
Para os grandes grupos do setor, o BNDES deixou de ser o alicerce principal e passou a
constituir uma alternativa de financiamento, em conjunto com o mercado. Contudo, o
Banco continua a exercer a funo de estruturar e fomentar as mdias empresas.
3. PERSPECTIVAS E DESAFIOS
A expanso do setor brasileiro de celulose e papel, em bases competitivas, o grande
desafio que se coloca para as empresas e o BNDES. A maior parte dos gargalos
identificados no perodo de implantao da indstria foi superada, mas ainda persistem
alguns, como, por exemplo, a produo interna de papel de imprensa, o suprimento de
madeira e a escala empresarial.
O Banco tem buscado dinamizar sua estrutura, de forma a estar apto a criar produtos
que contribuam para o fortalecimento do setor. Especificamente, o BNDES tem em sua
agenda de trabalho atual as seguintes misses:
atuar junto ao Ministrio do Desenvolvimento para analisar o impacto dos acordos de
livre comrcio sobre a cadeia produtiva de celulose e papel;
formatar produtos que possam estabelecer condies vantajosas para a
internacionalizao de empresas brasileiras;
conceder financiamentos para a modernizao gerencial e a consolidao e a expanso
da indstria;
criar mecanismos financeiros que permitam ampliar a base florestal; e
incentivar a implantao de uma nova mquina de papel de imprensa no pas.
Ao longo do perodo, logrou-se concentrar a produo, aumentando as economias de
escala, objeto de tantas resolues do BNDES (tabela 6).
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1 Os autores agradecem a Angela Regina Pires Macedo, Rosiney Zenaro, Leonardo Pamplona Perdigo e
Fabiano Pires, Bracelpa e s empresas do setor de celulose e papel as contribuies a este trabalho.
A AGROINDSTRIA
Paulo Faveret Filho
Sergio de Paula
1. Introduo
A agroindstria1 um dos segmentos mais importantes da economia brasileira. At o
sculo 20, nossa dinmica econmica era dada essencialmente pela sucesso de ciclos de
explorao de produtos primrios, no que j se inclua certo nvel de processamento,
como no caso do acar. No incio da industrializao, o setor alimentcio e o txtil
respondiam por quase dois teros do produto fabril, proporo que foi caindo medida
que se implantavam novos setores. O modelo de industrializao pela substituio de
importaes, consagrado no Plano de Metas, levou a priorizar outros setores industriais,
especialmente os intensivos em tecnologia e capital. Pode-se mesmo dizer que a
agricultura ganhou conotao de atraso (econmico e poltico) e que a indstria
alimentcia era considerada tradicional.
O regime militar no alterou radicalmente essa percepo, mas definiu polticas de apoio
agricultura que promoveram sua rpida modernizao. O papel fundamental da
agricultura era duplo: gerar divisas para sustentar a balana comercial e contribuir para
reduzir o custo de vida, por meio da diminuio dos preos agrcolas. A indstria de
alimentos ganhou certa prioridade na tarefa de agregao de valor exportado, com
destaque para o processamento da soja, que se tornou cultura importante a partir dos
anos 70. Em grande medida, a agroindstria cumpriu a contento essas tarefas, embora
sua marcha tivesse sido acompanhada de vrios desequilbrios.
No incio da dcada de 80, agricultura coube contribuir para a gerao de grandes
supervits comerciais, destinados a equilibrar o balano de pagamentos, atingido em
cheio pela crise da dvida externa. !Exportar o que importa" era o lema da poltica
econmica entre 1981 e 1984, e a agroindstria tinha ento papel central. nesse
contexto que o BNDES comea a intensificar seu apoio ao setor, ainda em nveis
relativamente baixos.
Na dcada de 90, o cenrio muda radicalmente. A abertura comercial elimina a proteo
de alguns segmentos agroindustriais trigo e algodo foram os mais afetados , e a
restrio fiscal reduz os recursos pblicos disponveis para financiar o setor. A acelerao
dos ganhos de produtividade tornou-se a chave para a sobrevivncia, e os produtores
brasileiros adaptaram-se rapidamente ao novo ambiente competitivo, ainda que muitos
tenham ficado pelo caminho.
A implantao do real aprofundou a desproteo do setor primrio, adicionando dois
elementos prejudiciais a seu funcionamento: a elevao dos juros e a valorizao do
cmbio. A crise que sobreveio foi profunda e acelerou o processo de concentrao entre
os produtores, ao expulsar os menos eficientes e os mais endividados. Os reflexos sobre
o fluxo de financiamento sero comentados neste artigo.
Ao mesmo tempo, o aumento do consumo de alimentos que se seguiu ao Plano Real
deflagrou um ciclo de investimentos da indstria alimentcia, traduzido numa demanda
crescente por recursos do BNDES.
A instabilidade macroeconmica do final da dcada de 90 no desacelerou a
agroindstria, pois seus dois segmentos conheceram grande estmulo com a
desvalorizao cambial e o conseqente aumento do quantum exportado. Ademais, a
agricultura foi favorecida pela criao de linhas de crdito especiais, com juros fixos
destacando-se o Moderfrota , que auxiliaram o processo de modernizao do campo
decaiu sensivelmente a partir de 1994 (quando atingira seu nvel mximo, ligeiramente
superior a 25%), pela recuperao dos financiamentos para o setor de infra-estrutura e,
depois, pela ampliao dos crditos exportao, concentrados no setor de transporte
areo. Em 2001, a participao voltou a nvel elevado mais de 17% do total,
confirmando o destaque do setor no BNDES e sua importncia para a economia
brasileira.
3. Agropecuria
Os desembolsos do BNDES para o setor agropecurio apresentam cinco fases bem
marcadas:
entre 1986 e 1991, mantiveram-se em nveis baixos (inferiores a R$ 500 milhes por
ano), pois os instrumentos de financiamento estavam quase restritos a operaes Finem
e as linhas da Finame abrangiam poucos itens de investimento na fazenda;
quando a linha Finame Agrcola instituda, h um rpido e intenso crescimento entre
1992 e 1994, ano cujo desembolso s viria a ser superado em 2001;
a crise agrcola acompanhando o incio do Plano Real e resultando da combinao de
juros altos com preos agrcolas em queda tem forte impacto sobre os desembolsos,
que caem vertiginosamente em 1995-96;
a recuperao inicia-se em 1997, mas sob influncia decisiva da instituio do
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf-Investimento). At
1999, h queda nos desembolsos, explicada sobretudo pela reduo das operaes
Pronaf. Inicia-se, porm, a lenta recuperao das linhas convencionais, em especial da
Finame Agrcola; e
o crescimento acelerado entre 1999 e 2001, reflexo do Moderfrota e da melhora da
renda agrcola em virtude do novo regime cambial.
4. INDSTRIA DE ALIMENTOS
4.1. EVOLUO DOS DESEMBOLSOS EM 1986-2001
A atuao do BNDES no financiamento da indstria de alimentos sempre se revestiu de
caractersticas peculiares. Embora no se possa dizer que o Banco tenha sido indutor dos
investimentos nesse setor como o fora em outros (vide o caso exemplar da celulose e
papel), ele esteve presente nos momentos em que a indstria demonstrou interesse em
aumentar a capacidade de produo, fosse pelas exploses de consumo no mercado
interno, fosse pelo direcionamento para o mercado externo.
A participao do setor nos desembolsos totais do BNDES aparece no grfico 6. Nele, vse que a mdia histrica de cerca de 5%, com oscilaes brandas. O nvel mximo foi
atingido em 1994-95 e em 2001; o mnimo, em 1997-98. No primeiro perodo, fica
evidente a influncia do aumento do consumo de alimentos no Plano Real; os
financiamentos em 2001, por sua vez, ligam-se mais exportao. J a queda de 199798 no est relacionada reduo do valor absoluto, que se manteve constante, mas sim
ao crescimento acentuado dos desembolsos do BNDES para os setores de infra-estrutura.
A evoluo dos desembolsos para a indstria de alimentos est intimamente ligada aos
ciclos da economia brasileira. O ano de 1987 foi um dos picos dos desembolsos do
BNDES para a indstria alimentcia, quando se alocaram R$ 914 milhes ao setor. Em
seguida, os desembolsos se mostraram decrescentes at 1991, ano em que os
financiamentos chegaram ao menor valor desde 1986 (R$ 320 milhes).
A partir de 1994, no rastro da estabilidade econmica e do aumento do consumo, iniciase novo ciclo de investimento. No BNDES, esse ciclo se reflete, em 1994 e 1995, no
aumento dos financiamentos por via da Finame, o que sugere um primeiro momento de
modernizao das indstrias, com substituio de mquinas e equipamentos, como
resposta ao aumento de consumo e de produo. Os desembolsos da Finame triplicaram
de 1993 a 1995 e chegaram a representar 62% dos desembolsos do BNDES para a
indstria de alimentos. Foram 60% superiores ao pico de 1987, alcanando R$ 549
milhes, em 1995, contra R$ 326 milhes daquele ano. Ainda assim, os desembolsos
totais se revelaram 2% inferiores aos de 1987.
Os anos seguintes refletem a diminuio do ritmo de crescimento da economia; o perodo
de ajustes organizativos e logsticos; e o esforo para racionalizar a produo nas
indstrias. Diminui a importncia relativa da aquisio de mquinas e equipamentos, a
qual d lugar a investimentos fixos. Como reflexo no BNDES, reduzem-se os
desembolsos da Finame e aumentam os do BNDES Automtico e Finem.
aumento da procura interna e, a partir da metade dos anos 90, para concretizar
investimentos que capacitassem as indstrias a melhorar o desempenho exportador.
A cadeia de carnes assumiu posio de destaque de 1996 em diante, quando chegou a
absorver 40% dos recursos, em funo do largo acesso ao BNDES-Exim. Tratava-se de
uma resposta ao fomento da exportao empreendido pelo governo federal e s
condies externas favorveis, sobretudo no que dizia respeito s crises de sade animal
por que passaram a Europa e sia.
No segmento da carne bovina, foi importante a participao do BNDES na reestruturao
empresarial, apoiando a expanso e a modernizao de frigorficos que vieram a assumir
a liderana tanto no mercado interno como no externo. A montagem de estruturas de
desossa nos frigorficos-lderes se viu incentivada e muito apoiada pelo Banco ao longo
da dcada de 90.
4.2.2. Laticnios
Esse foi um setor que passou por grandes transformaes nos anos 90. A concorrncia
externa e o acirramento da concorrncia interna obrigaram a indstria a modernizar e
expandir suas usinas e diversificar e reestruturar o sistema de coleta.
A instalao de fbricas de leite em p, leite condensado e derivados lcteos era constante nos projetos apresentados ao BNDES que vieram a receber apoio creditcio. Na
segunda metade da dcada, tambm se destacaram operaes para aquisio de
tanques de resfriamento de leite, acopladas a investimentos em infra-estrutura de coleta
a granel, financiadas pelo Proleite.
4.2.3. Acar e lcool
Aps a crise do Prolcool, o apoio do BNDES ao setor caiu sensivelmente. A recuperao
se iniciou em 1997, quando foi permitido que se financiasse o investimento na lavoura de
cana. Mais tarde, cresceram os desembolsos para a indstria de acar, refletindo
sobretudo a necessidade de repor equipamento, dado o grande desgaste durante o
processo produtivo. A demanda por financiamento de novas unidades no significativa,
indicando que as empresas tm-se concentrado no esforo de modernizar e racionalizar a
produo.
A reestruturao da cadeia do acar se faz sentir no aumento do valor das liberaes
para o fabrico e refino entre 1994 e 1998. Nesse perodo, a cadeia recebe cerca de 20%
do valor dos desembolsos do BNDES; nos outros anos, oscila em torno de 9%.
4.2.4. Processamento de gros e produo de leos
De 1986 a 1994, o processamento de gros e o fabrico de leos absorveram de 20% a
30% dos recursos desembolsados para a indstria alimentcia. Eram investimentos
necessrios ao aumento da capacidade de armazenagem e de processamento das
indstrias de soja. Em 1995, a crise agrcola fez diminurem os investimentos no setor. J
a partir de 1996, com a Lei Kandir, a exportao de gros comeou a aumentar, e o
processamento estacionou, reduzindo os investimentos naquela cadeia. No incio da
dcada, o BNDES teve participao relevante na instalao e ampliao de unidades de
refino de leo e de esmagamento de gros, sobretudo de soja, acompanhando no
deslocamento para o cerrado a nova geografia do setor. Com isso, aumentou-se a
capacidade produtiva para suprir a demanda interna e externa de leo comestvel e
raes animais, o que seria importante para viabilizar a rpida expanso da produo de
carnes no final dos anos 90.
De outra forma, verifica-se maior concentrao dos desembolsos a partir de meados dos
anos 90, acentuando-se a partir de 1999. O perodo de 1999 a 2001 muito influenciado
pelas operaes Exim (que, na maioria, caracterizam-se por serem operaes grandes);
j os anos anteriores so marcados pelo aumento das operaes diretas de
financiamento a empresas (Finem).
4.6. REAVER
No primeiro semestre de 1996, os preos dos principais insumos utilizados na avicultura
aumentaram bastante, ao mesmo tempo que se observava queda no preo dos produtos
finais de carne de frango. O resultado foi o aumento do nvel de endividamento das
empresas avcolas, principalmente no Rio Grande do Sul, dada a escassez de milho para
rao. O governo daquele estado, por intermdio de seus agentes financeiros, lanou
ento o Reaver, objetivando recuperar a competitividade das empresas do setor e
reestruturar as posies financeiras delas.
O valor total desembolsado pelo BNDES foi de R$ 148 milhes, em 128 operaes
realizadas com frigorficos, pequenas empresas, incubadoras e mini e pequenos
produtores voltados para a postura comercial. A maior parte desse valor (88%) foi
desembolsada em 1998.
5. AGENDA PARA O FUTURO
A trajetria dos desembolsos do BNDES para a agroindstria acompanha de perto o
desenvolvimento do setor, em especial nos anos 90. Aps ter-se concentrado na infraestrutura e nas indstrias bsicas at a dcada de 70, o Banco diversificou suas
aplicaes, e o agronegcio logo ganhou lugar de destaque. Nos anos 90, a mudana do
padro de desenvolvimento brasileiro favoreceu os setores em que o pas tem vantagens
comparativas, caso da agroindstria, levando-a um expressivo ciclo de investimentos,
ainda que esse ciclo estivesse sujeito a flutuaes considerveis (sobretudo por causa da
crise financeira pela qual a agricultura passou em meados da dcada).
A resposta do BNDES s diferentes demandas do setor tem sido rpida e flexvel. Quando
a indstria alimentcia elevou os investimentos para atender demanda ampliada pelo
Plano Real, aumentaram os financiamentos, fosse de mquinas (Finame), fosse de
implantao de novos empreendimentos. No final da dcada, o grande desafio dessa
indstria passou a ser a ampliao da exportao; e, de novo, o BNDES reagiu com
rapidez, atravs do BNDES-Exim, financiando o incremento das exportaes de carnes,
frutas e outros produtos em que o Brasil tem grande competitividade.
No caso da agropecuria, embora o quadro seja um pouco mais complexo, o papel do
BNDES foi inequvoco. Nos ltimos dois anoscom a ampliao dos financiamentos de
mquinas agrcolas, mais de 95% das vendas no mercado interno contam com recursos
do Finame Agrcola. Quando o setor sofreu a crise financeira de 1994-95, o crucial
passou a ser a reativao dos canais de repasse, bloqueados pela inadimplncia
generalizada. O governo federal definiu as regras para renegociao das dvidas
agrcolas, processo que contou com a participao do BNDES, e o resultado foi que
muitos produtores voltaram a ter acesso aos bancos.
Paralelamente, o governo federal instituiu o Pronaf, que teve papel decisivo na
democratizao do acesso ao crdito, trazendo para o sistema bancrio dezenas de
milhares de agricultores antes desatendidos. Mais adiante, o BNDES respondeu
demanda do setor com o Finame Especial, programa com recursos prprios e taxas de
juro fixas. Isso foi fundamental para afastar o fantasma dos juros flutuantes, cujos
efeitos negativos estavam vivos na memria recente dos agricultores. Posteriormente, o
governo federal passou a equalizar a taxa de juro, garantindo ao cliente final uma taxa
fixa e baixa em termos reais. Era outra medida essencial para a retomada do
investimento agrcola, sobretudo no caso do parque de mquinas tratores e
colheitadeiras.
Visto desde 2002, o panorama setorial parecia muito promissor. O Brasil abrira vrios
mercados para seus produtos agroindustriais, graas a um intenso esforo de
negociaes comerciais e sanitrias, garantindo maior acesso de nossas empresas
nacionais ao mercado externo. Internamente, o consumo no crescia s mesmas taxas
do incio do Real, mas havia demanda por produtos mais complexos, diversifica-se a
oferta, e aumentavam os investimentos em qualidade e segurana alimentar. Embora o
desafio logstico permanecessem, diversas iniciativas pblicas e privadas tinham
contribudo para reduzir o custo de transporte, varivel crtica na rentabilidade de preos
estabelecidos no mercado internacional.
Na agropecuria, o inequvoco sucesso dos programas de juros fixos, liderados pelo
Moderfrota, permitiu a recuperao do investimento dos produtores, viabilizando novos
ganhos de produtividade e qualidade no futuro prximo. Aumentou expressivamente o
acesso ao crdito de investimento (processo em que o Pronaf teve papel fundamental),
ainda que no se pudesse considerar satisfatrio o atual nvel de cobertura.
No apoio do BNDES ao setor agroindustrial, as questes cruciais parecem ser:
i) Reao da demanda por crdito agropecurio no caso de reduzir-se o subsdio do
Tesouro Nacional aos programas especiais se ocorrer nova rodada de ajuste fiscal nos
prximos anos, haver o risco de diminurem as linhas com equalizao de juros, e a
demanda por crdito poder cair, desacelerando o investimento no campo.
ii) Aumento da cobertura de crdito o acesso s linhas agropecurias do BNDES
cresceu muito nos ltimos anos, mas ainda no o desejvel. A democratizao do crdito precisa continuar a ser fomentada pelo aumento da concorrncia entre os agentes
financeiros e pelo desenvolvimento de novos programas e novas modalidades
operacionais que permitam reduzir o custo de transao nos pequenos emprstimos e
que ampliem o acesso s linhas de crdito.
1 Para efeitos deste artigo, a agroindstria definida de forma bastante restrita, abrangendo apenas dois
setores, a saber: agropecuria (produo primria, ou "dentro da porteira") e indstria alimentcia
(processamento de boa parte de produtos agropecurios).
2 Para uma anlise dos pormenores do Plano de Metas e da atuao do BNDES nesse perodo de pleno
desenvolvimento, ver BNDES (1996).
3 No confundir operaes com clientes, pois um cliente pode realizar vrias operaes num ano por
exemplo, adquirindo mquinas pelas linhas Finame.
4 No BNDES, at 1989, os desembolsos do Programa de Operaes Conjuntas com Agentes Financeiros
(POC) foram classificados como operaes de Financiamento a Empresa (Finem), no se diferenciando
das operaes de maior porte analisadas diretamente pelo BNDES e realizadas com intervenincia de
algum agente financeiro.
O COMPLEXO AUTOMOTIVO
Angela M. Medeiros M. Santos
Priscilla Burity1
Desde a dcada de 50, o BNDES contribui para o desenvolvimento da indstria
automobilstica e de autopeas e vem modificando sua atuao de forma a acompanhar
as prioridades das polticas governamentais. Participou da implantao dessa indstria no
pas, do crescimento do setor de autopeas, da implantao de novas unidades e da
modernizao nos anos 90 e do estmulo s vendas de veculos comerciais. Naquela
dcada, a maioria dos projetos de veculos realizados recebeu apoio da instituio, que
tambm buscou apoiar de forma efetiva a rede de fornecedores.
1. DE 1952 AO FINAL DOS ANOS 60
Em 1952, quando foi criado o BNDES, j havia no pas unidades da Ford e da General
Motors que montavam veculos a partir de kits importados, assim como uma indstria de
autopeas voltada para o mercado de reposio.
Tambm em 1952, para desenvolver uma estratgia de fabricao de veculos,
especialmente de transporte de carga, o governo criou a Subcomisso Para Fabricao de
Jipes, Tratores, Caminhes e Carros.
Dada a crescente importao de veculos e a deteriorao do balano de pagamentos, o
governo estabeleceu polticas que limitavam progressivamente a importao de
componentes j fabricados no pas, de carros montados e at de veculos CKD
(completely knocked down) que tivessem componentes produzidos no pas.
No entanto, apesar da poltica adotada, as montadoras estavam reticentes, j que o
mercado local era pequeno e no atendia aos requisitos de escala econmica. Esse
mercado girava em torno de menos de 20 mil unidades/ano. Ante a proibio de que
importassem, a Volkswagen, a Willys-Overland e a Mercedes-Benz instalaram unidades
no pas sem, no entanto, objetivarem grandes escalas.
O incio do investimento automobilstico no pas marcou o perodo 1956-61. Com o Plano
de Metas do governo de Juscelino Kubitschek, a indstria automobilstica foi considerada
bsica, exceo entre as demais metas, que visavam aos investimentos em infraestrutura.
A demanda por veculos crescia devido s caractersticas do sistema de transporte que ia
se implantando (marcado por um sistema rodovirio mais desenvolvido que o ferrovirio
ou o aquavirio) e influenciava o balano de pagamentos, em funo das importaes
crescentes. Em 1957, observou-se um volume de vendas de 30,9 mil unidades, que logo
cresceu para 96,7 mil em 1959 e para 190 mil em 1962.
A fim de coordenar a implantao da indstria, criou-se Grupo Executivo da Indstria
Automobilstica (Geia), do qual faziam parte vrios rgos do governo federal, entre eles
o BNDES. Os caminhes eram responsveis pela maior parte do transporte de cargas no
Brasil e, portanto, eram prioritrios para o Geia. No entanto, o carro de passeio era
considerado emblemtico pelo governo da poca.
O Geia objetivava um plano para instalar a indstria e promover a rpida fabricao dos
bens de consumo (carros de passeio) e dos bens de produo (veculos de carga), com
prioridade para os ltimos. Tambm visava a atenuar os efeitos sobre o balano de
pagamentos, em virtude das crescentes importaes tanto de carros de passeio quanto
de veculos de carga e transporte de passageiros. A funo desse Grupo era definir
automobilstica, a Operao de Apoio aos Fornecedores foi reconcebida para ampliar sua
atuao, voltando-se a empresas de qualquer nvel de fornecimento.
O novo programa, que foi lanado no final de 1996 e duraria at 1999, procurava
alcanar empresas em que pelo menos 50% do faturamento viesse do setor
automobilstico e das empresas de autopeas integrantes de redes de fornecimento do
mercado de peas originais e de reposio. Para obter melhor resultado, consideraram-se
algumas questes gerais, destacando-se:
a reduo do limite para acesso ao crdito direto, dado que havia dificuldades de
obteno de crdito junto aos agentes financeiros;
a concesso de linha de crdito equivalente a 50% do investimento do projeto
realizado entre o ano anterior e a apresentao do pedido, para considerar a realizao
daqueles investimentos que no contaram com fontes de recursos adequadas e dado que
diversas empresas de segundo e terceiro nvel apresentavam dificuldades financeiras; e
condies diferenciadas de apoio, com encargos inferiores e maior participao do
financiamento para investimentos fixos.
No referente s montadoras, que o BNDES vinha apoiando sobretudo atravs da Finame,
foram aprovados, a partir de 1997, alguns dos projetos que tinham sido inscritos no
mbito do Regime Automotivo. O BNDES concedeu financiamentos s indstrias
montadoras e seus fornecedores, procurando estimular a nacionalizao de componentes
e a aquisio de mquinas e equipamentos no pas. O Banco, alis, poderia apoiar de
forma conjunta a unidade montadora e seus respectivos fornecedores; entretanto, em
apenas um caso se registrou o apoio a fornecedores instalados no prprio parque da
montadora financiada.
No perodo 1991-2001, segundo a Anfavea e o Sindipeas, os investimentos realizados
pela indstria foram da ordem de US$ 16,9 bilhes (montadoras) e US$ 11,8 bilhes
(autopeas). Desses totais, 53% correspondem a 1997-2001. Pelo grfico da evoluo
dos investimentos, percebe-se tambm que eles crescem expressivamente a partir de
1994, com o Plano Real.
Ainda no perodo 1991-2001, comparando-se os desembolsos do BNDES para o setor
com os investimentos realizados pela indstria, nota-se que o Banco participou com
12%, em mdia, dos investimentos realizados por empresas de autopeas e montadoras
no perodo. Entretanto, no perodo 1997-2001, os desembolsos do BNDES j
representavam a mdia de 19% dos investimentos. No caso das montadoras, foi uma
participao que evoluiu de 0,1% em 1991 para 37,8% em 2000; no caso das empresas
de autopeas, aquela participao saltou de 6,2% em 1991 para 20,2% em 2001, tendo
atingido 23,9% em 1999.
A participao desses setores nos desembolsos totais do Banco tambm foi crescente: de
1,6% em 1991 para 5,3% em 2001, tendo chegado a 7,8% em 1999.
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1 As autoras agradecem a Dulce Corra Monteiro Filha, Luiz Antonio Dantas, Arthur Garbayo, Rosiney
Zenaro, funcionrios do BNDES e Claudia Banus, da Anfavea.
2 Ver o conjunto de artigos publicados no mbito do Projeto Memria realizado pelo BNDES em 1982.
A tabela 2 mostra como refluiu o pessoal ocupado por loja e por empresa, apontando
tambm uma queda de 22,5% do salrio mdio entre 1990 e 2000 (de 3,3 para 2,5
salrios mnimos).
a dcada
em 1996
reflete o
perda de
Outro segmento que perdeu participao no varejo foi o comrcio de tecidos e artigos de
vesturio, que reduziu praticamente pela metade sua participao no faturamento do
total das atividades varejistas entre 1990 e 2000. Em 1990, o setor representava 15,8%
e, em 2000, 8,3%.
2.2.2. O segmento de hiper/supermercados
No comrcio varejista, o segmento dos hiper/supermercados sofreu grandes
transformaes na dcada de 90, destacando-se: o aumento da concorrncia com a
entrada de grandes grupos internacionais do setor no mercado nacional; a disputa por
parte dos grandes grupos nacionais e internacionais pela incorporao das redes de porte
pequeno e mdio; a introduo de inovaes gerenciais e organizacionais; a
implementao de sistemas de logstica; o aumento do poder de negociao junto aos
fornecedores; o crescimento das marcas prprias; e a expanso do nmero e da rea das
lojas.
O avano sobre o pequeno comrcio varejista e o fortalecimento dos grupos econmicos
permitiram a ampliao da parcela dos hiper/supermercados no comrcio varejista.
Enquanto em 1990 as quinhentas maiores empresas representavam 83,8% do segmento,
em 1990 elas passaram a representar 86,3% (tabelas 4 e 5).
A tabela 4 mostra que, entre 1990 e 2000, a receita dos quinhentos maiores
hiper/supermercados cresceu 96,9%, passando de R$ 23,5 bilhes para R$ 46,2 bilhes,
acompanhada pelo crescimento de 20,6% no pessoal ocupado e pela queda de 11,8% no
nmero de estabelecimentos, o que resultou no aumento da receita por estabelecimento
de R$ 6,3 milhes para R$ 14,0 milhes e da receita por empregado de R$ 80,1 mil para
R$ 109,5 mil.
A tabela 5 mostra ainda que houve reduo da remunerao mdia dos trabalhadores do
setor. Em 2000, os empregados dos hiper/supermercados recebiam em mdia 3,5
salrios mnimos mensais, contra 3,7 em 1990.
Em termos de margens de comercializao, houve crescimento ao longo da dcada, o
que pode estar refletindo o crescimento do poder dessas empresas na cadeia produtiva.
2.2.3. Perspectivas para os prximos anos
Por suas caractersticas intrnsecas, o comrcio responde prontamente ao desempenho
dos demais setores da economia. A elevao/queda da renda e do emprego
acompanhada pela elevao/queda no movimento do comrcio. Nesse sentido, a
incerteza que paira sobre o desempenho da economia nos prximos anos no permite
nenhum prognstico sobre o desempenho quantitativo das atividades comerciais.
Em termos estruturais, contudo, pode-se antever que no se esgotar o processo de
aquisio das pequenas e mdias redes pelos grandes grupos nacionais e estrangeiros.
Ao que tudo indica, ainda existem redes regionais venda, e a disputa entre os grandes
grupos pela liderana do mercado passa pela aquisio delas.
Tambm parece irreversvel a substituio da gesto familiar pela profissionalizao das
redes nacionais que ainda resistem a esse processo, sob pena de verem-se excludas da
concorrncia.
Numa comparao entre vendas nos shopping e vendas no comrcio varejista, a tabela 7
permite visualizar, para o perodo entre 1998 e 2000, que as vendas em shopping
centers tiveram desempenho superior s vendas do comrcio em geral, no que se refere
tanto a vendas absolutas quanto a vendas por metro quadrado de rea bruta locvel. Tal
resultado mostra que a evoluo do comrcio vem ocorrendo preferencialmente em
shoppings, em detrimento do comrcio tradicional.
Um retrato atual da atividade dos shopping centers no pas pode ser visualizado na
tabela 8, onde se destaca o nmero expressivo de tais estabelecimentos em cidades
situadas fora das regies metropolitanas (44% do total). Esse percentual apresenta-se
mais expressivo se comparado situao de meados da dcada de 80, quando 83% dos
shopping estavam localizados nas capitais e 17% no interior, o que indica que o
A comparao do grfico com o fluxo global mostra que o Brasil representa menos de 1%
do turismo mundial. Trata-se de resultado menos negativo do que parece primeira
vista, j que uma parcela muito expressiva do movimento turstico corresponde ao fluxo
entre pases da Europa, que so relativamente pequenos e prximos entre si. Mas,
mesmo com essa ressalva, o grfico permite concluir que o Brasil no ocupa posio de
destaque como destino turstico.
As razes para a relativa falta de xito do Brasil na atrao do turismo so muito
variadas. Em primeiro lugar, a situao geogrfica do pas desvantajosa, em funo da
grande distncia dos principais mercados emissores (Estados Unidos e Europa ocidental).
Alm desse problema bsico, de carter estrutural, o Brasil se defronta com numerosos
obstculos para o desenvolvimento externo receptivo:
infra-estrutura insatisfatria de servios tursticos (hotelaria, agncias e operadoras de
viagem, entretenimento e lazer);
infra-estrutura de transporte inadequada, restringindo a circulao dos turistas em
vrias regies do pas;
falta de segurana pblica em algumas grandes cidades; e
divulgao insuficiente do pas no exterior.
Os obstculos mencionados podem ser parcialmente superados (exceto, obviamente, o
da distncia) pela alocao de polticas setoriais adequadas. A Embratur e outros rgos
governamentais tm-se esforado em implantar tais polticas, embora com xito inferior
ao desejado, basicamente por causa da escassez de recursos oramentrios.
O desenvolvimento do turismo interno brasileiro relativamente recente, em particular
se o consideramos na acepo atual, que envolve alojamento em hotis, situados, com
freqncia, a grande distncia da residncia do turista. De fato, antes de 1960 e, de
forma mais intensa, dos anos 70, o turismo de lazer limitava-se, em boa medida, ao
veraneio em residncias secundrias, enquanto o turismo de negcios era incipiente. O
crescimento verificado a partir de ento foi causado, de um lado, pelo aumento
acentuado da renda e da urbanizao e, de outro, pela transformao radical da infraestrutura de transporte (especialmente areo e rodovirio).
A tabela 9 compreende as informaes mais relevantes a respeito do fluxo de turistas, de
acordo com pesquisa elaborada pela Fipe.
A maneira mais cmoda, embora incompleta, de medir o movimento do turismo interno
consiste em examinar a evoluo do movimento domstico nos aeroportos (tabela 10). O
grande aumento verificado em 2000 e 2001 decorreu, possivelmente, da reduo dos
Quanto aos segmentos que, segundo a definio atual do BNDES, formam o setor de
comrcio e servios, o apoio do Banco muito recente. Com efeito, a atuao do BNDES
foi espordica at o final da dcada de 80, quando se criaram linhas de apoio ao setor,
restritivas a operaes indiretas e a projetos situados nas regies menos desenvolvidas.
3.2. DE 1990 A 1992
A primeira grande mudana nas diretrizes do BNDES para o setor data de maro de
1990, quando uma srie de segmentos (com destaque para os vinculados ao turismo)
passou a ser objetivo de apoio irrestrito, ou seja, em todas as regies e mediante
operaes tanto diretas quanto indiretas. O financiamento ao comrcio, entretanto,
continuava sujeito s condicionantes j mencionadas.
Finalmente, em 1994, a administrao do BNDES decidiu eliminar todas as restries
concesso de crdito aos servios, inclusive ao comrcio. Tal eliminao, que se
constituiu em alterao de grande magnitude na forma de atrao do Banco, deveu-se a
vrios motivos.
Primeiramente, importante lembrar que o BNDES j vinha, desde 1990, alterando sua
orientao estratgica, no sentido de substituir a nfase no apoio a determinados setores
(segundo prioridades preestabelecidas) pelo apoio generalizado, desde que,
naturalmente, atendidos os critrios tradicionais da anlise de crdito.
No caso do comrcio (em particular dos super e hipermercados), um motivo adicional
para o apoio foi o potencial de gerao de empregos do segmento. Quanto aos shopping
centers, houve ainda a expectativa de retorno relativamente rpido que se atribua a
esses empreendimentos.
J no que se refere ao turismo, o acontecimento mais importante, do ponto de vista
institucional, foi a criao do Programa de Turismo, em julho de 1999. O Programa
resultou de demandas ao BNDES pelo Ministrio do Esporte e Turismo e pela Embratur, a
fim de oferecer condies diferenciadas para projetos tursticos.
O Programa representou o atendimento a tais demandas, uma vez que os prazos, os
nveis de participao do BNDES e o piso do financiamento eram mais favorveis que os
das demais linhas de crdito.
O oramento do Programa atingia R$ 490 milhes, e seu prazo de vigncia expirava em
dezembro de 2001. Como os recursos no foram integralmente utilizados, o Programa se
viu prorrogado, em condies ligeiramente diferentes dos originais, em abril de 2002,
para manter-se at o final do mesmo ano.
3.3. DE 1986 A 1993
Em funo do impacto do Plano Cruzado nas vendas do comrcio e, portanto, na
demanda por crdito do BNDES (nessa ocasio apenas por operao indireta), a
Entretanto, um olhar atento sobre o nmero de operaes revela um fato que merece
destaque. Aps queda em 1999, ano no qual eclodiu a crise cambial, nota-se uma
vigorosa recuperao no nmero de operaes tanto em 2000 quanto em 2001, o que
reflete o crescimento dos desembolsos para micro, pequenas e mdias empresas (MPME)
por meio das operaes indiretas, o que, por sua vez, pode ser creditado ao sucesso da
poltica do BNDES de incentivo ao setor. Depois de uma queda significativa das
operaes indiretas em 1999, por motivos que j foram expostos e que afetaram o
conjunto da economia, o nmero delas aumenta muito nos anos seguintes, passando de
2.917 em 1999 para 3.991 em 2000 e 4.342 em 2001. Tal impresso fica reforada
quando se verifica forte queda no valor mdio dos financiamentos, valor que, tendo
alcanado o pico de R$ 576 mil em 1997, passa de R$ 485 mil em 1999 para R$ 346 mil
em 2000 e para R$ 271 mil em 2001.
Nesse caso, o crescimento das operaes com as MPME nos anos de 2000 e 2001 pode
estar refletindo a expanso de programas especficos voltados para as empresas de
menor porte, tais como o programa de "milhagem" e o Fundo de Garantia Para a
Promoo da Competitividade (FGPC).
Em termos sucintos, podemos descrever tanto o "programa de milhagem" quanto o FGPC
como programas de incentivos para que os agentes financeiros credenciados repassem
recursos s MPME. No caso do "programa de milhagem", o agente ao fazer aquele
repasse, acumula pontos que se refletem no aumento de recursos que ele pode ofertar a
grandes tomadores. No caso do FGPC, trata-se de uma garantia adicional para o caso do
tomador final deixar de honrar o emprstimo.
BIBLIOGRAFIA
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Brasil. BNDES Setorial, no 10, set. 1999
1. INTRODUO
O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) tem exercido
historicamente um papel central no processo de industrializao e desenvolvimento
econmico no Brasil, desde sua criao, em 1952. Ao longo dessa trajetria, seu papel, para
alm da bvia atuao como banco de fomento pblico (por meio da qual sempre supriu a
crnica, e ainda persistente, falha de mercado do mercado de capitais brasileiro),
estendeu-se e segue estendendo-se articulao com as demais instituies encarregadas
de formular e executar a poltica industrial brasileira. Em particular, o BNDES sempre
desempenhou papel ativo no desenvolvimento dos setores industriais nascentes no Brasil,
em praticamente todas as categorias de uso (bens de capital, bens intermedirios, bens de
consumo durveis e no-durveis), alm da infra-estrutura.
O papel do Banco para o desenvolvimento do complexo eletrnico aqui entendido como
um conjunto de segmentos e setores industriais caracterizados por uma base tcnica similar
(neste caso, a microeletrnica) e com impactos diretos e indiretos sobre o sistema
econmico como um todo2 no poderia ser diferente: da preocupao com a autonomia
tecnolgica brasileira no incio da dcada de 70, quando, ainda na fase embrionria da
revoluo digital, montou uma estratgia conjunta com a Marinha para desenvolver um
computador genuinamente nacional; passando pelos financiamentos de grandes projetos
nacionais nas reas de informtica (hardware e software) e de equipamentos de
telecomunicaes na dcada de 80; ao papel exercido recentemente na atrao de
investimentos estrangeiros no segmento de componentes eletrnicos, o BNDES sempre
desempenhou e continua desempenhando uma funo ativa no crescimento e diversificao
dessa indstria no Brasil.
O objetivo deste artigo fazer um relato e uma anlise do papel do BNDES no processo de
desenvolvimento do complexo eletrnico no Brasil nos ltimos cinqenta anos. Fiel
classificao que vem sendo utilizada nos Estudos Setoriais do Banco, o complexo eletrnico
aqui analisado envolve os seguintes segmentos: eletrnica de consumo, informtica
(hardware e software), componentes eletrnicos e equipamentos de telecomunicaes3.
Como essa opo metodolgica exclui os servios de telecomunicaes4, tal segmento ser
objeto de outro artigo nesta coletnea.5
Alm desta Introduo, o artigo contm quatro sees adicionais: na segunda seo,
analisa-se o desenvolvimento do complexo eletrnico durante o perodo conhecido como de
substituio de importaes (1952-89);6 na terceira, estuda-se o processo de ajustamento
e reestruturao dos segmentos constitutivos do complexo no perodo posterior
liberalizao comercial (1990-2002); na quarta, relata-se o papel do BNDES na elaborao e
implementao de polticas industriais para desenvolver o complexo eletrnico no Brasil nos
ltimos cinqenta anos; a quinta seo, de carter conclusivo, procura apontar algumas
perspectivas para o complexo eletrnico brasileiro, a fim de extrair sugestes pontuais para
a atuao do Banco, tendo em vista um horizonte de longo prazo.
industrial, a fim de alcanar, a longo prazo, a autonomia tecnolgica nacional (Paiva, 1989).
Em 1972, tambm a criao da Empresa Brasileira de Telecomunicaes (Telebrs),
monoplio estatal de servios de telecomunicaes, ensejou o uso sistemtico do poder de
compra do Estado um dos instrumentos (ainda hoje) mais utilizados de poltica industrial
por pases desenvolvidos e em desenvolvimento , o que veio a permitir o desenvolvimento
bem-sucedido de tecnologias nacionais na fabricao de equipamentos de telecomunicaes
na dcada seguinte.
A criao da Secretaria Especial de Informtica (SEI), em 1979, substituindo a Capre,
marcaria uma mudana na poltica de informtica, sobretudo porque a poltica industrial que
veio a ser implementada ampliou o nmero de segmentos do complexo eletrnico sujeitos
proteo governamental, abarcando, alm da informtica propriamente dita (hardware e
software), alguns ramos da microeletrnica, a automao industrial, os equipamentos de
telecomunicaes e a instrumentao digital (Paiva, 1989, p. 103). Ademais, no segmento
de informtica, em particular, o foco principal de atuao da SEI guiou-se pela estratgia de
garantir uma reserva de mercado s empresas nacionais, isolando-as quase totalmente da
competio com empresas estrangeiras, fosse no mercado interno, fosse na concorrncia
direta com produtos importados.10
No que se segue, apresentarei uma breve anlise das diretrizes de poltica industrial
orientada para cada um dos principais segmentos do complexo eletrnico, bem como alguns
resultados relacionados a seu desempenho no perodo relativo a esta subseo.
2.2.1. Eletrnica de consumo
A eletrnica de consumo constitui o segmento mais antigo do complexo eletrnico no Brasil.
Como j mencionado, at meados dos anos 70 havia forte predomnio de empresas
estrangeiras, exceo do mercado de rdio e televisores. O incio das operaes na Zona
Franca de Manaus ensejou maior atrao de filiais de empresas multinacionais, em virtude
dos incentivos fiscais e tributrios envolvidos, mas, como decorrncia destes, acabou
excluindo do mercado diversas empresas de capital nacional.
Essa situao s comea a inverter-se em meados dos anos 70, quando o apoio
governamental a empresas locais provocou a expanso de empresas nacionais entre as
lderes, na dcada seguinte, como a Sharp (do grupo Machline), a Philco (j ento do grupo
Ita) e a Gradiente, as quais, junto com a Philips (filial da multinacional holandesa),
conseguiram assegurar mais de 50% de participao nos mercados de televisores em cores,
videocassetes, sintonizadores, gravadores e rdios portteis no final da dcada de 80 (a
ltima coluna da tabela 1, mostra o grau de concentrao das trs principais lderes em cada
mercado).
pela Capre e pela Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil (Cacex), rgo ento
responsvel por executar a poltica comercial brasileira. No perodo em que o segmento
esteve submetido Capre, houve forte vnculo do pessoal acadmico (responsvel pela
pesquisa bsica) com as empresas produtoras, a includo o contato com multinacionais que
atuavam no segmento.
O primeiro resultado bem-sucedido desse esforo tecnolgico foi o lanamento, em 1980, do
Cobra 530, o primeiro computador totalmente projetado, desenvolvido e industrializado no
Brasil, pela empresa Cobra. Posteriormente, ao longo da dcada de 80, foram surgindo
diversos
modelos
da
mesma
linha
530,
como
o
C-520,
o
C-540,
o C-480 e o C-580, at a linha X. Foram tambm lanados os microcomputadores de oito
bits o Cobra 300, o 305 e o 210. Em 1982, a Cobra alcanou, pela primeira vez,
o segundo lugar entre as maiores firmas produtoras de computadores, em termos de
faturamento, tendo suplantado a Burroughs e s sendo superada pela IBM (nesse mesmo
ano, a quarta colocada era outra empresa nacional, a Labo) (Piragibe, 1984, p. 187-8).
Aps a instituio da Secretaria Especial de Informtica (SEI), em 1979, vinculada ao
Ministrio do Planejamento, certos rgos antes estranhos poltica de informtica no Brasil
passaram a influir nas decises e diretrizes de polticas inerentes ao setor; entre esses
rgos, estavam o Servio Nacional de Informaes (SNI) e o Conselho de Segurana
Nacional, instituies que atribuam ao domnio desse segmento a possibilidade de controlar
a segurana nacional. Alm desses, integravam o Conselho Nacional de Informtica o
Ministrio das Relaes Exteriores e quatro representantes do setor privado (Piragibe, 1984,
p. 129).
Ademais, deve-se ressaltar que a SEI passou a atuar nas demais reas do complexo
eletrnico, como a microeletrnica, os equipamentos de telecomunicaes, a instrumentao
digital, o software e os servios. A microeletrnica, em particular, passou a seguir as
mesmas diretrizes orientadas para a produo de equipamentos de processamento de
dados, a ponto de duas empresas nacionais (a Cia. Docas de Santos e a Ita Tecnologia)
terem sido selecionadas pela SEI para fabricar circuitos integrados digitais, e o rgo ter
apresentado um projeto para conceder incentivos produo de semicondutores (Piragibe,
1984, p. 132-3). Posteriormente, tambm a Sharp, por meio da SID Microeletrnica,
montou uma empresa (a Vrtice) destinada fabricao de circuitos integrados sob
encomenda os denominados Asic (application specific integrated circuits).
A Lei 7.272, de 29 de outubro de 1984, que passou a ser nacionalmente conhecida como
Lei de Informtica, corroborava as diretrizes norteadoras para os segmentos daquele
complexo cuja base tecnolgica estava fortemente centrada na microeletrnica e na
informao; as mais importantes poderiam ser resumidas: (i) na fixao da reserva de
mercado para empresas de capital nacional, excetuados os casos em que no houvesse
possibilidade de que empresas nacionais viessem a atender s necessidades do mercado
interno com tecnologia prpria ou adquirida de empresas estrangeiras, ou os casos em que,
submetida anuncia da SEI, poderia ser permitida a importao;11 (ii) na concesso de
incentivos tributrios, fiscais e creditcios, cuja obteno pelas empresas, ficava
condicionada exigncia de ndices de nacionalizao no processo de produo dos bens.
Em que pese o inquestionvel esforo de aprendizado tecnolgico levado a cabo num
perodo de tempo relativamente curto (cerca de quinze anos) e o expressivo crescimento do
mercado brasileiro ao longo da dcada de 80, existe hoje um relativo consenso quanto a
alguns equvocos da estratgia de poltica industrial emanada da SEI, dentre os quais
figurariam como mais importantes:
Ao longo dos anos 80, algumas empresas nacionais destacaram-se na produo de software
especializado em automao de servios de telecomunicaes (como, por exemplo,
localizadores de chamadas, servios de despertador e localizadores de chamadas para
polcia e bombeiros, entre outros), e, no final da dcada, era possvel constatar janelas de
oportunidade no desenvolvimento de software especfico para aplicao em empresas e
bancos (oramentos, folhas de pagamento, finanas etc.). Dados da Associao Nacional das
Empresas de Servios de Informtica (Assespro) estimavam um faturamento das firmas
brasileiras (que eram aproximadamente quinhentas, pequenas) em cerca de US$ 400
milhes em 1987, ao passo que quarenta estrangeiras conseguiam receitas de US$ 450
milhes na distribuio desse tipo de produto (Frischtak, Nbrega e Tigre, 1993, p. 70-2;
Paiva, 1989, p. 192-3).
Por outro lado, o carter intangvel do software dificulta bastante sua proteo, facilitando
sobremaneira a importao ilegal ou a difuso da prtica de cpias por pirataria. Apesar de
haver-se estimado, no final da dcada de 80, uma demanda potencial bastante significativa
a longo prazo, a participao das empresas nacionais no mercado total de software era
ainda bastante reduzida.
Cabe uma observao sobre o desenvolvimento de equipamentos de automao industrial,
cujas empresas produtoras floresceram sombra do desenvolvimento da indstria de bens
de capital. Com efeito, diversas empresas nacionais conseguiram estabelecer-se naquele
nicho de mercado, como a Metal Leve, a Unicontrol (do grupo Unipar) e a Maxitec, na
fabricao de controladores lgico-programveis; e a DF Vasconcelos, na produo de robs
(Frischtak, Nbrega e Tigre, 1993, p. 72-3).
2.2.3. Componentes eletrnicos
Durante o perodo da reserva de mercado, o Brasil chegou a promover alguma substituio
de importaes no segmento de componentes eletrnicos, ainda que, na maior parte dos
casos, dedicando-se ao encapsulamento, montagem final e testes de baixa complexidade.13
No entanto, esse segmento se ressentiu dos mesmos problemas que afetaram a
competitividade em hardware, quais fossem: o excesso de verticalizao e a exigncia de
ndices exagerados de nacionalizao. Para o caso dos componentes eletrnicos, tal
estratgia torna a possibilidade de incorporao e aprendizado tecnolgico (catching-up)
mais difcil e custosa, uma vez que ali o ritmo de progresso tcnico tende a ser mais rpido
produtos antes ofertados pelas filiais de multinacionais em operao no pas. Mais que isso,
desenvolveu-se posteriormente uma famlia de equipamentos e componentes Trpico, como
multiplexadores, enlaces pticos, rdios, antenas, terminais telefnicos, telefones pblicos,
fibras pticas e circuitos hbridos. Esses programas abriram janelas de oportunidade para o
aparecimento de diversas empresas locais, que comearam a operar na produo de
equipamentos de telecomunicaes, utilizando tecnologia do CPqD, como a Promon
Eletrnica, a ABC XTAL, a Daruma, a Icatel e a Autel/Autecom. Alm dessas, algumas
empresas locais, como a Batik, a Zetax e a Splice, surgiram nesse perodo, mas
desenvolvendo tecnologias prprias ou em conjunto com parceiros estrangeiros (Melo, Rios
e Gutierrez, 2001, p. 16).
3. A EVOLUO DO COMPLEXO ELETRNICO APS A LIBERALIZAO COMERCIAL
(1990-2001)
Dentre os setores da economia brasileira, o complexo eletrnico foi um dos que mais
sofreram os impactos adversos da liberalizao comercial, implementada com maior vigor a
partir de 1990. Estudos empricos estimam um incremento do coeficiente de penetrao das
importaes (importaes/consumo aparente) de 9,6% em 1990 para 66,1 % em 2001,
figurando a eletrnica como o setor mais afetado pela concorrncia com produtos
importados no perodo.14 Ainda que se levem em conta as condies extremamente fechadas
at certo ponto, quase "autrquicas# com que operava o complexo eletrnico brasileiro
na dcada anterior, no h como negar o crescimento explosivo das importaes no perodo
que seguiu a liberalizao comercial. Isso fez com que a maioria das empresas nacionais
(sobretudo as do setor de informtica) se retirasse do mercado; as poucas que
permaneceram ficaram em nichos extremamente especializados (como as empresas
produtoras de software especfico ou as centradas na automao bancria).
J se contava com a possibilidade de no-renovao da Lei de Informtica, cuja validade
expiraria em 1992, mas logo no ano anterior, em virtude do intenso crescimento das
importaes, um conjunto de incentivos foi concedido aos segmentos enquadrados no antigo
normativo (Lei 8.248, de 23 de outubro de 1991, regulamentada pelo Decreto 792, de 2 de
abril de 1993). Entretanto, tais incentivos funcionaram mais como paliativo ante o intenso
incremento das importaes (efetivas e potenciais), uma vez que no houve propriamente
um projeto mais amplo de reestruturao e desenvolvimento, nem tampouco uma estratgia
orientada para fomentar as exportaes do complexo eletrnico, ambos em perspectiva de
longo prazo.
Em conseqncia, as empresas nacionais que permaneceram ou
instalaram, atradas pelos incentivos da Lei de Informtica de 1991,
suas estratgias de investimento tendo como alvo principal o
processos de produo caracterizados por elevado contedo
desempenho exportador.
as estrangeiras que se
continuaram orientando
mercado interno, com
importado e reduzido
De todo modo, preciso reconhecer que a Lei de Informtica de 1991 (que, alm dos
equipamentos de processamento de dados e software, abrangia a automao e os
equipamentos e componentes eletrnicos de base digital, inclusive os semicondutores)
procurou introduzir novos critrios para corrigir as principais distores da legislao
anterior. Os dois mais notveis foram: (i) substituiu-se o antigo ndice de nacionalizao, a
exigncia do chamado processo produtivo bsico (PPB), ou seja, uma srie mnima de
etapas do processo de produo, para cada produto final, a ser realizada obrigatoriamente
no Brasil, como condio fundamental para a obteno de incentivos fiscais ou outros
benefcios pblicos;15 e, (ii) como contrapartida, houve o compromisso, assumido pelas
Com a maior parte das unidades industriais localizadas na regio centro-sul do pas,18 pelo
menos nos casos de microcomputadores e impressoras, as linhas de produo so
organizadas basicamente sob o regime de CKD (completely knocked down), de acordo com
o qual a maior parte dos componentes importada e montada no Brasil. Em alguns casos,
essas linhas se assemelham a maquiladoras, j que a produo restringe-se montagem
de um conjunto completo de componentes importados, alguns dos quais de fcil produo
local, como gabinetes e assemelhados.
Com respeito ao software, embora, como j apontado, ele constitua um nicho de mercado
muito sujeito a aes ilegais e pirataria (dadas suas caractersticas de bem intangvel), ainda
era possvel apontar, no incio da dcada de 90, vrias oportunidades estratgicas para
desenvolver produtos de aplicabilidade especfica, sobretudo em setores com relativa
capacidade industrial, tecnolgica e gerencial (caso de boa parte do tecido industrial
brasileiro). Com efeito, ao longo dos anos 90, surgiu grande diversidade de pequenas e
mdias empresas produtoras de software especfico para oramento, gesto de recursos
humanos, contabilidade e auditoria, finanas, automao bancria etc.
Dentre os instrumentos de poltica industrial especificamente voltados para o
desenvolvimento de software local, deve-se mencionar o Programa Nacional de Software
para Exportao (Softex 2000), introduzido pelo CNPq/MCT (Conselho Nacional de Pesquisa
e Desenvolvimento, do Ministrio da Cincia e Tecnologia) e destinado a incentivar as
exportaes de programao brasileira, com base em aes conjuntas desencadeadas por
uma coordenao nacional estabelecida em Campinas (SP), diversos ncleos localizados em
cidades estratgicas no territrio nacional e alguns escritrios fora do pas, todos
objetivando mobilizar e atrair empresas com potencialidade de atuar no ramo e realizar
atividades de marketing (Duarte & Branco, 2001, p. 128-9).
A partir de janeiro de 1997, a gesto do Softex passou a ser conduzida diretamente pela
comunidade envolvida com a produo e comercializao de software, por meio da recmcriada Sociedade para a Promoo da Excelncia do Software Brasileiro (Softex), sem fins
lucrativos, cujo objetivo fomentar o desenvolvimento do programa. Paralelamente, o CNPq
procurou, com o Programa Gnesis, incentivar a inovao em software, bem como novas
atividades no ramo, estendendo os ncleos dinamizadores junto a universidades brasileiras19
(Duarte & Branco, 2001, p. 130).
Com relao automao bancria e comercial, cabe observar que ela constitui um nicho do
mercado de informtica em que diversas empresas nacionais vinham competindo
eficientemente contra gigantes multinacionais, como a IBM, a NCR e a Unisys. Enquanto o
exatas e apoiar pesquisas bsicas e aplicadas diretamente voltadas para a indstria. Como
resultado, no final da dcada de 60, mais de mil mestres e doutores haviam sido formados
em universidades brasileiras, com financiamentos a fundo perdido providos pelo Banco, e
floresciam as primeiras pesquisas bsicas no Centro Tcnico Aeroespacial, do Ministrio da
Aeronutica, que viriam a sedimentar as bases para a criao da Embraer.25
Antes mesmo da criao da Capre, em 1972, o BNDES j assumira, no plano institucional, o
papel de vanguarda no apoio ao desenvolvimento de uma indstria de base microeletrnica
no Brasil. Com efeito, j em 1971, aos interesses do Ministrio da Marinha de aparelhar suas
fragatas com equipamentos de processamento de dados, o Banco procurou articular seus
objetivos mais estratgicos de promover a autonomia tecnolgica da indstria brasileira a
longo prazo. De acordo com Piragibe (1984, p. 117), o interesse dos organismos
governamentais baseava-se primordialmente na importncia estratgica do setor no s
em termos militares, mas tambm do ponto de vista da modernizao industrial num
perodo culminante do crescimento da economia brasileira recente.
O primeiro passo para a colaborao entre essas Agncias foi a criao do Grupo de
Trabalho Especial (GTE, conforme Decreto 68.287, de 18 de fevereiro de 1971), com o
objetivo de, a partir do suporte financeiro da Finep e do Funtec/BNDES, projetar, promover
e construir um prottipo de computador eletrnico para operaes navais. Foi desse Grupo
de Trabalho que emanaram as primeiras concluses segundo as quais o segmento de mini e
microssistemas (em virtude da ausncia de competidores previamente estabelecidos no
mercado local, da maior facilidade de acesso tecnolgico, dos menores requerimentos de
recursos iniciais para investimento e do maior dinamismo desse mercado) seria o mais
adequado para permitir o catching-up tecnolgico e conciliar os interesses de
desenvolvimento autnomo da indstria microeletrnica brasileira no longo prazo.26
Como ser analisado na subseo seguinte, a participao institucional e financeira do
BNDES passar a ser ainda mais efetiva, a partir da segunda metade da dcada de 70, no
desenvolvimento do complexo eletrnico brasileiro.
4.2. O PERODO 1974-89: O PAPEL DO BNDES NO FLORESCIMENTO E
DESENVOLVIMENTO DO COMPLEXO ELETRNICO BRASILEIRO
O desdobramento natural do processo que culminou com as concluses do Grupo de
Trabalho Especial BNDE/Marinha foi o estmulo criao de empresas genuinamente
nacionais para operar no segmento de informtica e automao. O primeiro passo nesse
sentido foi a criao, em 1974, de uma holding estatal, a Empresa Digital Brasileira
(Digibrs), com o objetivo de coordenar, planejar e controlar as atividades de
implementao e operacionalizao de subsidirias que viessem a surgir no segmento. A
primeira dessas subsidirias foi a Computadores e Sistemas Brasileiros SA (Cobra), formada
pela associao conjunta de capital estatal (por meio da Digibrs, que mobilizou recursos
financeiros de diversas instituies bancrias privadas e estatais, a includo o prprio
Banco), capital privado nacional (a Equipamentos Eletrnicos) e um parceiro estrangeiro (a
Ferranti Ltd.), com o qual se estabeleceu um contrato para fornecimento de tecnologia para
a fabricao do minicomputador Argus 700, de fins exclusivamente militares.
Na segunda metade dos anos 70, em razo do forte crescimento da informtica no Brasil, o
segmento passou a ser uma das prioridades da poltica industrial do pas. Com isso, o
BNDES tratou de estreitar, j a partir do incio da dcada de 80, os vnculos institucionais
com a SEI, a qual, como j mencionado, estabelecia as diretrizes de poltica industrial e
tecnolgica para os segmentos de informtica, automao e microeletrnica.
ao menos se comparados aos demais setores da economia brasileira que receberam apoio
prioritrio do Banco no perodo, os quais, por serem fortemente intensivos em capital (como
siderurgia, petroqumica, celulose e papel, entre outros), requeriam volume
significativamente maior de recursos financeiros para investimento. Alm disso, como se
pode notar, os desembolsos para o complexo eletrnico tiveram incremento mdio anual
(2,9%) superior ao dos desembolsos totais efetuados pelo banco para a economia brasileira
como um todo (desembolsos que, na verdade, tiveram decrscimo de -6% no perodo).
O grfico 1, por sua vez, permite visualizar mais claramente o comportamento cclico dos
desembolsos do Banco para o complexo eletrnico, em conjunto com a evoluo da
conjuntura econmica brasileira no perodo. Nota-se que, aps ter sofrido uma retrao
significativa na primeira metade dos anos 80 (acompanhando a estagnao da economia),
os desembolsos voltaram a recuperar-se a partir de 1984. possvel constatar tambm que
o otimismo inicial deflagrado pelo Plano Cruzado (indicado no forte descolamento entre as
aprovaes do banco, sinalizando decises planejadas de investimento, e os desembolsos
efetivamente realizados) logo se diluiu quando ficou claro, para os agentes econmicos, o
fracasso do programa de estabilizao.
Ademais, voltando aos dados da tabela 3, possvel notar forte crescimento dos
desembolsos para o complexo eletrnico em relao ao total desembolsado pelo Banco, de
0,56% para 3,73%, o que representa, em valores constantes, um incremento de mais trs
vezes no trinio. De acordo com Paiva (1989, p.144-6), apenas considerando os recursos
desembolsados para informtica, cerca de 30% desse total representou no o financiamento
efetivo a empresas em expanso, mas o apoio financeiro a firmas nacionais em dificuldades,
ante a crise econmico-financeira do setor aps o fracasso do Plano Cruzado.
Essa informao relevante, sobretudo porque, nessa ocasio, o BNDES, procurando evitar
que o Sistema se transformasse num balco de empresas em dificuldades, logo diagnosticou
a excessiva fragmentao do segmento de informtica (sobretudo em hardware, conforme
j analisado) como uma das causas estruturais de sua perda de competitividade e suas
dificuldades financeiras. Com o objetivo de estimular maior concentrao e,
conseqentemente, estabelecer as condies da melhora de seu perfil competitivo, o Banco
chegou a criar, j no final da dcada de 80, uma linha de crdito especial para financiar
fuses, associaes ou incorporaes no complexo eletrnico (mormente em informtica,
critrios mais favorveis, como, por exemplo, a possibilidade de acesso a 100% do total
financiado quando se tratasse de produto com tecnologia nacional.
Por outro lado, na segunda metade da dcada de 90, o Banco desempenhou papel crucial na
atrao dos gigantes do segmento de equipamentos de telecomunicaes. Tendo ele
sinalizado para as novas operadoras do sistema de servios de telecomunicaes que a
anlise dos projetos de financiamento seria menos criteriosa nas situaes em que o projeto
incorporasse preferencialmente equipamentos de telecomunicaes produzidos no Brasil,
aquelas empresas acabaram por pressionar os fornecedores globais destes a montar fbricas
novas no pas. Com efeito, no final da dcada, vrios players globais j citados (Lucent,
Northern, Harris, Motorola, Nokia, Samsung) instalaram-se no Brasil, atrados pelas
perspectivas de crescimento explosivo dos servios de telecomunicaes, ao mesmo tempo
que planejavam tambm utilizar o Brasil como base de exportao para o Mercosul.
Dentre os demais segmentos do complexo eletrnico, o de componentes eletrnicos constitui
o mais crtico para fins de desenvolvimento tecnolgico local ou mesmo atrao de
investimentos estrangeiros, em vista das enormes economias de escala decorrentes de
indivisibilidades tecnolgicas e, conseqentemente, das vultosas somas de capital requeridas
para os investimentos iniciais. Apesar dessas restries, o BNDES conseguiu articular
estrategicamente a entrada da Samsung, que, alm de produzir aparelhos de telefonia
celular, vem usando uma de suas linhas para fabricar cinescpios.
Os dados da tabela 5 mostram os desembolsos do Banco para o complexo eletrnico no
perodo 1990-2001.
De todo modo, quando se examina o comportamento dos desembolsos (ver grfico 3, que
tambm exibe a evoluo das aprovaes do Banco), constata-se que eles cresceram, de
forma moderadamente mais acelerada, aps o Plano Real. Os perodos em que as
aprovaes suplantam os desembolsos refletem, uma vez mais, os choques positivos
ocorridos na economia, os quais, de alguma forma, acabam estimulando as decises de
investimento, a exemplo do que ocorreu em 1994, com o Plano Real, e em 1999, com a
correo da taxa de cmbio real pelo novo regime de flutuao cambial.
O grfico 4 revela uma mudana significativa ocorrida nos fluxos de desembolsos do BNDES
para o complexo eletrnico nos anos 90, relativamente dcada anterior. Dentre os
segmentos do complexo eletrnico, os que mais receberam desembolsos entre 1990 e 2001
(mdia do perodo) foram o de telequipamentos (52%, contra 19% em 1986-89) e
eletrnica de consumo (21%, contra 19% em 1986-89), seguidos por informtica (18%,
relativamente aos 53% de 1986-89) e componentes eletrnicos (9%, o mesmo nvel de
1986-89).
Como se pode constatar, houve relativa redistribuio geogrfica dos desembolsos do Banco
nos anos 90, comparativamente dcada anterior. Os desembolsos mdios para a regio
Sudeste reduziram-se de 78% para 67% entre a segunda metade da dcada de 80 e a
dcada seguinte. Essa realocao beneficiou relativamente o Sul (cujos desembolsos
aumentaram de 11% para 18% no mesmo perodo) e o Norte (de 8% para 14%) e
marginalmente o Centro-Oeste (de uma posio insignificante para 1%). A nica regio
afetada adversamente foi a Nordeste (que passou de 3% para uma posio insignificante).
5. GUISA
BRASILEIRO
DE
CONCLUSO:
PERSPECTIVAS
PARA
COMPLEXO
ELETRNICO
econmica.
Na teoria tradicional do comrcio internacional, sugere-se implicitamente que os saldos
deficitrios de alguns setores tendem a ser compensados pelos supervits comerciais de
outros, de modo que a balana comercial permanece em equilbrio no longo prazo. No
entanto, para que se alcance esse resultado, preciso que se preservem diversas hipteses,
como a ausncia de fortes imperfeies nos mercados de bens e fatores de produo e a
absoro completa da tecnologia embutida nos bens de capital importados. Alm disso,
quando se incorporam os efeitos intertemporais derivados da gerao e difuso de progresso
tecnolgico na economia global, o ritmo mais lento de absoro de tecnologias pelos pases
em desenvolvimento acaba por produzir gaps tecnolgicos nos setores mais dinmicos em
relao aos pases desenvolvidos.31 Portanto, nada garante que, num contexto de
crescimento econmico, os dficits dos setores intensivos em tecnologia dos pases em
desenvolvimento possam ser compensados pelos supervits dos setores tradicionais.
Sendo assim, a questo central que o complexo eletrnico no deve ser tratado como um
setor qualquer e, de fato, no o , no caso de um grupo reduzido de pases desenvolvidos
e em desenvolvimento , porque se trata de um conjunto de segmentos cuja base
tecnolgica, a microeletrnica, guarda vnculos diretos ou indiretos com praticamente a
totalidade do sistema econmico. Portanto, o novo paradigma tecnoeconmico, por reunir
uma diversidade de segmentos com capacidade de gerar e disseminar progresso tecnolgico
(os chamados spillovers tecnolgicos), concentra as principais foras suscetveis de ampliar
o potencial de desenvolvimento da economia no longo prazo.
Foge ao escopo deste trabalho discutir com mais detalhes esses argumentos ou mesmo as
implicaes e proposies de poltica industrial deles derivados.32 No entanto, vale ressaltar
o papel que o BNDES vem desempenhando e poder desempenhar para promover o
desenvolvimento e a competitividade do complexo eletrnico brasileiro, sobretudo de alguns
de seus segmentos mais dinmicos.
Como j mencionado, o Banco, em conjunto com o Ministrio das Comunicaes,
desempenhou papel crucial na atrao de investimentos estrangeiros para a fabricao no
pas de equipamentos de telecomunicaes, em vista das perspectivas de grande expanso
da telefonia fixa e celular. Na prtica, com o programa de apoio ao segmento, o BNDES
induziu aquisio interna, sem prejuzo da eficincia produtiva, j que se respeitaram as
condies igualitrias de competio internacional.
Alm disso, o Banco vem tendo importncia fundamental na eliminao gradual dos gargalos
existentes no segmento de componentes eletrnicos, que tem sido um dos focos de maior
presso importadora e no qual seguramente se localizam algumas das atividades mais
dinmicas do progresso tecnolgico global contemporneo. Para isso, o BNDES exerceu um
papel ativo na atrao de investimentos estrangeiros para que se produzissem componentes
eletrnicos no Brasil. O mais notrio caso recente o da Samsung, que, na fbrica de
Manaus (AM), planejada de incio para a produo de aparelhos de telefonia celular, decidiu
montar uma linha de cinescpios; e a unidade provavelmente ser ampliada para que
fabrique o vidro eletrnico de alta tecnologia.
No objetivo estratgico de adensamento das cadeias produtivas do complexo eletrnico
como um todo, inequvoca a importncia de promover o desenvolvimento tecnolgico dos
circuitos integrados semicondutores. No entanto, dados os enormes gaps tecnolgicos
existentes entre as empresas brasileiras potencialmente candidatas e o "estado da arte# dos
grandes players mundiais, bastante remota a possibilidade de, nesse segmento,
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10, Rio de Janeiro, BNDES.
1 Na elaborao deste artigo, foram cruciais as conversas informais com Marco Antnio Albuquerque de
Arajo Lima, Paulo Roberto de Sousa Melo, Alan A. Fischler, Ricardo Luiz de Souza Ramos, Mrcio Henrique
Monteiro de Castro, Marinho Urubato Gomes dos Santos e Aluysio Asti. Como de praxe, quaisquer erros
porventura remanescentes so da responsabilidade exclusiva do autor deste trabalho. A competente
assistncia de pesquisa de Rodrigo Felix Ribeiro, estagirio do BNDES, foi fundamental para a finalizao
deste artigo.
2 J antevendo precocemente a importncia da indstria eletrnica para o desenvolvimento econmico,
Erber (1983) sustentava que "h um conjunto de sistemas e produtos fornecidos a mercados distintos ! das
telecomunicaes robtica, dos instrumentos mdicos aos produtos de consumo de grande pblico [...]
[cuja unidade tcnica] e [...] interligaes horizontais e verticais tm levado diversos analistas a propor
que, para a eletrnica, seria mais adequado pensar em termos de um #complexo$, cuja dinmica apresenta
fortes caractersticas de organicidade, movendo-se suas partes de maneira articulada, mesmo que em ritmo
desigual" (p. 3-4).
3 Alm desses, cabe mencionar a chamada eletrnica embarcada, que diz respeito ao uso de componentes
eletrnicos em processos produtivos sem vnculos diretos com a tecnologia de base microeletrnica, caso,
por exemplo, da indstria automobilstica, que vem incorporando continuamente sistemas eletrnicos.
4 Essa excluso no , evidentemente, aleatria, pois o desenvolvimento tecnolgico dos servios de
telecomunicaes tem sido fortemente condicionado pelas trajetrias tecnolgicas levadas a cabo no mbito
dos demais segmentos da microeletrnica, e no o contrrio. De qualquer forma, no h como negar os
vnculos estreitos existentes entre os segmentos aqui classificados como complexo eletrnico e os servios
de telecomunicaes propriamente ditos.
5 Ver o trabalho de Mauricio dos Santos Neves, publicado nesta coletnea.
6 A "substituio de importaes", que costuma referir-se ao modelo de desenvolvimento em que as
economias dos pases perifricos, em virtude das crises estruturais de balano de pagamentos, foram
foradas a "voltar-se para dentro" (segundo a tradio da economia poltica da Cepal ! Comisso Econmica
Para a Amrica Latina e o Caribe) tem origem no incio da dcada de 30, alcanando o pice no final da
dcada de 70. O ano de 1952 , como ponto de partida deste artigo, justifica-se apenas pelo objetivo de
traar a trajetria de atuao do BNDES no desenvolvimento do complexo eletrnico brasileiro.
7 As informaes e dados contidos nesta subseo se baseiam em Piragibe (1984).
8 No ramo de computadores, a IBM figura como a empresa mais antiga em operao no Brasil. O primeiro
computador brasileiro (o modelo 1401) foi montado por essa empresa em 1961, tendo sido exportado a
partir de 1964 (Piragibe, 1984, p. 109).
9 Na definio de Zonas de Processamento de Exportaes (ZPE), a iseno tributria s deve incidir sobrea
parcela da produo voltada para exportao, devendo a destinada ao mercado interno submeter-se ao
pagamento integral de todos os tributos. No caso da ZFM, ainda que no tenha sido concebida
originariamente como ZPE, esse dispositivo raras vezes foi cumprido, sob a legao de que a reduo do
imposto de importao incidente sobre insumos utilizados no fabrico de produtos destinados ao resto do
pas seria necessria para compensar os elevados custos locais de transporte e logstica.
10 Esses pontos sero retomados adiante.
11 Como ressaltou Piragibe (1991), a outra reserva de mercado, menos comentada, ocorreu para as
empresas estrangeiras com produo industrial no pas. Isso se deu para algumas subsidirias que operavam
em mercados de elevadas barreiras entrada (caracteristicamente o setor de computadores de grande
porte, liderado pela IBM), mas exigia-se dessas empresas, como contrapartida, ndices de nacionalizao
crescentes e saldos positivos em seu comrcio exterior.
12 Em geral, a SEI buscava orientar-se pelos mesmos critrios de ndices de nacionalizao exigidos pela
Agncia Especial de Financiamento Industrial (Finame, do Sistema BNDES), que eram, de fato, elevados (da
ordem de 85%).
13 Entre 1979 e 1981, seis novas empresas estrangeiras decidiram montar plantas industriais destinadas
produo de componentes, antecipando-se a provveis restries futuras decorrentes de proteo do
mercado local. Tal estratgia acabou sendo benfica para os interesses dessas empresas, j que, com a
reserva de mercado, vedou-se o acesso de novas empresas com planos de investimentos no segmento de
componentes eletrnicos (Rosa, 2001, p. 52). Com isso, nos anos 80, produziam componentes eletrnicos no
Brasil empresas estrangeiras de origem americana (Philco, Texas e Fairchild), europia (Philips, IbrapePhilips, Semikron, Icontron-Siemens e Thomson-CSF) e japonesa (NEC e Rohm) (Melo, Rios e Gutierrez,
2001, p. 14).
14 Markwald (2001, p. 18). Como tais dados foram calculados para o complexo eletroeletrnico, eles
consideram tambm o impacto da liberalizao sobre alguns segmentos da indstria fora da rbita desse
trabalho. Mesmo assim, eles revelam que o complexo eletrnico foi um dos mais afetados pela maior
concorrncia estrangeira ao longo da dcada de 90.
15 Como ser visto na seo 4, o BNDES passou tambm, a partir de 1994, a adotar o PPB como critrio de
valor agregado local para fins de concesso de financiamento aos segmentos do complexo eletrnico.
16 Os resultados apresentados para cada um dos segmentos seguem de perto os trabalhos de Melo (1999) e
Melo, Rios e Gutierrez (2001).
17 A nica exceo notvel a essa regra a fbrica de auto-rdios da Ford, localizada em Guarulhos (SP),
conforme Melo (1999, p. 273).
18 Existem algumas fbricas de pequeno porte em Manaus (AM) e uma de porte mdio em Ilhus (BA).
19 Alm desses instrumentos, merece meno a implementao pelo BNDES do programa Prosoft (cujas
operaes se iniciaram em 1998), destinado a financiar os investimentos de pequenas e mdias empresas
produtoras de software e servios, o que ser analisado na prxima subseo.
20 Como observam Melo, Rios e Gutierrez (2001, p. 279), ainda que durante muito tempo sob controle legal
nacional (por exigncia do Ministrio das Comunicaes), a telefonia fixa havia sido instalada no Brasil com
fornecimentos majoritrios de empresas estrangeiras, como a Ericsson, a NEC, a Siemens e, recentemente, a
Alcatel (sucessora da antiga Standard Electric e Elebra). A presena de empresas nacionais em nichos
especficos de mercado s comeou a ocorrer na dcada de 80, com os produtos desenvolvidos nos
laboratrios de P&D do CPqD (a famlia Trpico).
21 Esses casos so exemplares para mostrar a importncia da marca como pr-requisito da penetrao de
produtos de alta tecnologia no espao internacional. Aps a venda de ativos, os produtos Batik e Zetax
(originrios de tecnologias de comutao fixa desenvolvidas por essas empresas), que antes no tinham
desempenho exportador relevante, passaram a ser comercializados internacionalmente (inclusive nos
Estados Unidos).
22 No momento de sua criao, apenas com a denominao de Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico ! BNDE).
23 Conforme BNDES (1992, p. 15).
26 Em depoimento exclusivo para este trabalho, o sr. Ricardo Saul, que participara do Grupo de Trabalho
Especial, relembra uma recomendao do ento presidente do BNDES, sr. Marcos Vianna, a respeito dos
propsitos do GTE, a qual confirma a viso estratgica da instituio no tocante indstria de base
eletrnica no Brasil: mais importante do que a criao do computador, o desenvolvimento de um ncleo
que, a partir do entendimento do processo de gerao desse produto, venha a criar um centro de pesquisa
que possa desenvolver novos produtos e processos em torno dessa indstria.
27 Ver Paiva (1989, p. 142) e BNDES (1982). Segundo esse ltimo, o nmero de empresas cadastradas do
setor junto ao Finame aumentou de doze para vinte, e o nmero de produtos cadastrados cresceu de 35
para 72, o que significa aprecivel ampliao dos ndices de nacionalizao do setor, nos termos das
exigncias do convnio.
28 BNDES (2001, p. 3-4).
29 Tomando agosto de 1994 como base, a taxa de cmbio real retorna para o mesmo nvel de equilbrio em
agosto de 2000 (BNDES, 2001, tabela IV, 30). De acordo com Pinheiro, Giambiagi e Moreira (2001, p. 20),
a taxa de cmbio para a compra de US$ 1, que era de R$ 1,21 antes da desvalorizao, atingiu R$ 2,16 no
auge da crise e baixou para R$ 1,79 no final de 1999. Ao longo de 2000, a taxa de cmbio mdia foi da
ordem de R$ 1,83/US$ 1, considerada pela maior parte dos analistas como a mais prxima do equilbrio real.
Naquele ano, ademais o mercado cambial experimentou uma fase relativamente longa de estabilidade sob o
novo regime de flutuao, o que se pode comprovar pelo fato de que a taxa mdia do ano pouco diferiu da
que vigorara no ano anterior (R$ 1,81/US$ 1), conforme dados constantes nos Indicadores Econmicos do
Banco Central do Brasil, de 20/2/2002. Ou seja, as taxas de cmbio reais mdias dos anos de 1999 e 2000
foram praticamente idnticas.
30 Ver Ferreira (2002) e Amadeo (2002 e 2002a).
31 A propsito, essas hipteses esto presentes em Grossman & Helpman (1991, cap. 9) e Dosi, Pavitt e
Soete (1990), mas j tinham sido havia muito tempo incorporadas no sempre atual artigo de Posner (1961).
32 Ocorre ampla discusso acadmica sobre a matria, bastando citar os dois trabalhos tericos j clssicos
de Dosi, Pavitt e Soete (1990) e Grossman & Helpman (1991). Sobre as proposies de poltica industrial,
ver Lall (1992 e 1994) e Nassif (2000 e 2002).
O SETOR PETROQUMICO
Ricardo S Peixoto Montenegro1
1. INTRODUO
2. PERODO 1952-89
Importante destacar que o BNDES teve participao essencial na montagem do parque
petroqumico no Brasil, sobretudo na dcada de 70, quando financiou o setor privado
nacional, basicamente na implantao dos plos da Bahia e do Rio Grande do Sul, assim
como em investimentos no plo de So Paulo.
Nos anos 60, o Banco comeou a estudar o setor petroqumico, tendo, alis, formulado
propostas de programa de desenvolvimento da indstria qumica. Participou tambm de
articulaes institucionais (Petrobras, Geiquim etc.) que visavam a eliminar barreiras
institucionais e tcnicas entrada nesse setor.
3. PERODO 1990-2001
Na dcada de 90, o contexto internacional passou a condicionar fortemente a ao das
empresas brasileiras. Os pases, pressionados pelas grandes companhias que atuavam no
comrcio mundial, passaram a formar blocos e adotar polticas compatveis com a nova
ordem econmica de globalizao.
Nesse contexto, o Brasil se viu bastante pressionado a promover a abertura da
economia, mediante a reduo tarifria e a diminuio drstica das barreiras notarifrias.
A dcada se caracterizou pela reestruturao do setor petroqumico, e o BNDES, como
agente do desenvolvimento, desempenhou papel relevante nesse processo.
Com referncia ao desempenho de aportes do Banco para o setor petroqumico na
dcada de 90 (com extenso at 2001), a tabela 2 apresenta os desembolsos do perodo
nas mesmas modalidades apresentadas anteriormente. Nota-se que, nessa fase, o
segmento petroqumico teve participao mdia de 1,57% sobre os desembolsos totais
do BNDES.
O PND, institudo pela Lei 8.031/90 e revisto pela Lei 9.491/97, possua os seguintes
objetivos:
redefinir o papel do governo federal;
reduzir a dvida do setor pblico; e
fortalecer os mercados de capitais locais.
O papel do BNDES, como gestor do PND, se pautou basicamente por:
supervisionar consultores e auditores;
garantir a transparncia do processo de privatizao; e
recomendar as condies gerais da privatizao e os ajustes prvios.
A privatizao do setor petroqumico foi praticamente toda consolidada no perodo 199296. No total, o setor teve 27 empresas desestatizadas, no valor de US$ 3,7 bilhes, j
includas dvidas transferidas no montante de US$ 1 bilho.
A indstria petroqumica brasileira representa um daqueles setores industriais intensivos
em capital, e com perspectivas de crescimento, em que a presena de empresas de
capital nacional se faz predominante.
No tocante privatizao, esta foi efetivada de forma peculiar. A central Copene
(primeira gerao) j era privada em seu controle; ento, reduziu-se a participao do
governo federal, por via da Petroquisa, tornando esta uma acionista minoritria ( poca
com 15,4% do capital votante). As centrais PQU e Copesul, que eram estatais, foram
privatizadas, ficando a Petroquisa com 17,48% e 15% do capital votante,
respectivamente. Quanto s empresas de segunda gerao das trs centrais, foram
tambm desestatizadas, mas com uma caracterstica especial: devido ao modelo
tripartite, bem como existncia de acordo de acionistas, os grupos privados
controladores exerceram seus direitos de preferncia, tendo sido retirada somente a
participao estatal.
A opo do governo, no programa de privatizao, foi pela venda isolada do controle de
cada empresa em virtude dos acordos de acionistas em vigor. A alienao das empresas
foi efetivada de forma individualizada, por plos, e no em bloco.
4. AGENDA DE FUTURO/PERSPECTIVAS
Em 2000, o BNDES, com a finalidade de estruturar-se para uma agenda de futuro,
aprovou seu Planejamento Estratgico para o perodo 2000-05, tendo como misso e
objetivos permanentes os seguintes pontos:
promover e viabilizar o desenvolvimento econmico e social;
apoiar os esforos para melhoria da distribuio de renda;
contribuir para a gerao e manuteno de empregos; e
A resultante ter como impacto positivo a reduo das importaes em todos os elos da
cadeia, aumentando o valor agregado do plstico nos produtos finais, modernizando o
parque fabril e focando o suprimento nas necessidades dos clientes finais e no aumento
das exportaes.
Desse modo, prev-se que o BNDES ter mais uma vez papel relevante no setor,
contribuindo para consolidar outra etapa de realizaes no desenvolvimento do pas.
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1 O autor agradece a colaborao de Luciana Gomes Neves, estagiria de economia, e Helena Yumi
Kanemaru, funcionria do BNDES.
Agncia. Com efeito, as condies vigentes at novembro, formuladas desde 1983 para
estimular a demanda em perodo de recesso, no mais se justificavam, em face dos
nveis de recuperao que vinham sendo observados no decorrer de 1985.
Durante esse exerccio, o apoio financeiro da Finame possibilitou a entrada em operao
de grande nmero de equipamentos e instalaes.
1.6. O PLANO CRUZADO (1986)
O desempenho da Finame em 1986 foi fortemente influenciado pelo aumento da
demanda por equipamento. Esse aumento teve origem com a implementao do Plano
Cruzado, em fevereiro daquele ano. Tal crescimento, que j se vinha observando desde o
segundo semestre de 1985, acentuou-se significativamente a partir de maro de 1986.
Mantendo tendncia j registrada em exerccios anteriores, os desembolsos do Pequena e
Mdia Empresa e do Longo Prazo, considerados em conjunto, ampliaram sua participao
de 62,3% em 1985 para 72,2% em 1986. O comportamento desses dois programas,
destinados a financiar equipamentos fabricados em srie para o setor privado, refletiu o
nimo de investir em modernizao e otimizao aps a reforma econmica iniciada em
fevereiro.
O nmero de operaes aprovadas foi de 45.135, com crescimento de 132,3% em
relao s 19.432 de 1985. No Pequena e Mdia Empresa, esse aumento foi de 364%.
Considerando-se que o recorde histrico tinha sido de 21.948 aprovaes em 1979, fica
bem caracterizada a intensidade da demanda por financiamentos da Finame de que
foram protagonistas as pequenas e mdias empresas em 1986.
Em setembro, modificaram-se as condies do Pequena e Mdia Empresa e do Longo
Prazo, tendo em vista a necessidade de tornar a adequar a demanda de financiamento
disponibilidade de recursos.
Embora o Plano Cruzado contasse com apoio popular, a exploso do consumo, agravada
por taxas de juro negativas e pela defasagem de preos decorrente do congelamento,
ocasionou o retorno do processo inflacionrio j no segundo semestre de 1986.
O congelamento da moeda americana frente ao cruzado provocou uma defasagem
cambial. Esta, por sua vez, desencadeou uma onda de especulaes sobre uma futura
maxidesvalorizao do cruzado. S em outubro de 1986 o governo promoveu o Plano
Cruzado II e a esperada desvalorizao. A medida, porm, no conseguiu resolver os
crescentes problemas da balana comercial, num cenrio de inflao crescente e cmbio
congelado. Em novembro, o governo retomou a poltica de desvalorizaes dirias, sem
critrio oficial de reajuste.
Mesmo prejudicada pela defasagem cambial, a balana comercial apresentou em 1986
supervit de US$ 8,3 bilhes. Ele, contudo, foi inferior ao de 1985.
1.7. O PLANO BRESSER (1987-88)
O retorno s desvalorizaes dirias no impediu que o saldo comercial permanecesse
negativo entre outubro de 1986 e janeiro de 1987, acarretando queda significativa nas
reservas cambiais do pas e levando o governo a decretar a moratria do pagamento dos
juros da dvida externa em fevereiro.
Em junho de 1987, implementou-se um novo plano econmico, o Plano Bresser.
Diferentemente do que acontecera no Plano Cruzado, o objetivo no era estabelecer a
inflao zero nem desindexar a economia, mas criar um cenrio de inflao estvel,
com combate progressivo ao dficit pblico. No mesmo dia, houve uma mididesvalorizao do cruzado. Em seguida, o Banco Central retomou a poltica de
minidesvalorizaes, com a ressalva de que, no incio, elas no ocorreriam
diariamente; a idia era, com isso, sinalizar uma inflao mais baixa.
Na Finame, o exerccio de 1987 comeou sob os efeitos do Plano Cruzado. Todavia,
vigorando ainda as condies restritivas de financiamento estabelecidas em setembro de
1986, observou-se no decorrer do primeiro semestre um decrscimo significativo do
nmero de propostas apresentadas pelos agentes.
Em julho de 1987, introduziram-se alteraes nas normas operacionais da Finame: (i) os
conceitos de porte das empresas e de caracterizao das regies foram compatibilizados
com os vigentes no BNDES; (ii) os Programas Pequena e Mdia Empresa e Longo Prazo
foram unificados no Programa Automtico, diferenciando as condies de financiamento
segundo o porte das empresas e as regies de instalao dos equipamentos; e (iii)
restabeleceram-se para os Programas Automtico e o Especial condies de
financiamento mais favorveis, anlogas s vigentes at novembro de 1985 e
compatveis com a situao de equilbrio entre a demanda de financiamentos e a
disponibilidade de recursos.
No exerccio de 1987, a Finame aprovou 30.606 operaes, apresentando decrscimo de
32,2% em relao s 45.135 de 1986, ano atpico por excelncia. Quanto ao recorde
anterior (21.948 operaes em 1979), veja-se que o de 1987 representa um acrscimo
de 39,5%.
O ano de 1988 marcou a normalizao das relaes do Brasil com a comunidade
internacional, mediante a suspenso da moratria decretada em 1987 e os acordos de
reestruturao da dvida externa firmados com banqueiros e agncias internacionais.
Aps trs anos de crescimento, os desembolsos da Finame, contingenciados pela
Secretaria de Controle das Empresas Estatais (Sest), voltaram a apresentar reduo real.
Foram aprovadas 21.670 operaes, com decrscimo real de 29,2% em relao s
30.606 de 1987.
Com financiamentos concedidos pela Finame em 1988, deve-se destacar a entrada em
operao de trs grupos geradores de 700 MW na hidreltrica de Itaipu.
1.8. O PLANO VERO (1989)
Implementada a reforma econmica em janeiro de 1989 (Plano Vero), as normas e os
sistemas operacionais da Finame tiveram de passar por amplo processo de definio e
ajuste. Com isso, as aprovaes da Agncia ficaram suspensas de 16 de janeiro a 10 de
maro de 1989.
Aps a retomada das aprovaes, a demanda por financiamentos cresceu de forma to
intensa que, devido limitao oramentria estabelecida pela Sest, a Finame se viu
obrigada a reduzir em 20% sua participao nos diversos programas.
No exerccio, as liberaes da Finame acusaram decrscimo real em relao ao
observado em 1988.
Mantidas as restries impostas a seus financiamentos pela Resoluo 1.469 do Banco
Central, o setor pblico absorveu apenas 6,6% das liberaes de 1989.
2.3. 1993
Em 1993, objetivando dinamizar suas atividades, a Finame procedeu abertura dos
financiamentos para pessoa fsica no setor de transporte rodovirio de carga; criou o
Programa Nordeste Competitivo e o Programa de Fomento Produo de Embarcaes;
e aumentou em 20% a participao nas faixas A e B do Especial e do Automtico e em
30% na faixa C desses mesmos programas. Ademais, no Finamex, equalizaram-se as
taxas de juro com aquelas praticadas internacionalmente, e retirou-se a obrigatoriedade
de os agentes bancarem os riscos das operaes realizadas no mbito do Convnio de
Crditos e Pagamentos Recprocos (CCR), firmado entre os pases membros da
Associao Latino-Americana de Integrao (Aladi).
No obstante as medidas tomadas, os desembolsos de 1993 sofreram reduo real em
relao ao ano anterior. Dentre eles, 87,9% se destinaram ao setor privado e 12,1% ao
setor pblico, que contou com participao expressiva em dois grandes projetos: a
hidreltrica de Xing (Chesf) e o Metr de Braslia.
Em 1993, com a crise do Mxico (principal captador de recursos externos) e a substancial
elevao do nvel real dos juros internos e dos preos das aes brasileiras no mercado
(sensivelmente inferiores a seus valores patrimoniais), houve aumento significativo no
ingresso de recursos estrangeiros: US$ 14,9 bilhes, grande parte de carter
especulativo, contra US$ 3,8 bilhes no ano anterior. A partir da, o Banco Central iniciou
uma interveno sistemtica no mercado do dlar, para manter as cotaes em face da
expressiva entrada de divisas.
2.4. 1994 E O PLANO REAL
No ano seguinte, com o acmulo de reservas estrangeiras, o governo utilizou parte delas
(US$ 43,1 bilhes em julho de 1994) para lastrear uma nova moeda, criada no bojo do
Plano Real.
Nos primeiros seis meses do novo programa, a economia brasileira convivera com a
Unidade de Referncia de Valor (URV), que refletia uma cesta de ndices de preos e que,
expressa em reais, seria o parmetro para a negociao com o dlar. At o governo ter
fixado a data de 1 de julho para implantar o real, surgiram hipteses de que se adotaria
uma paridade fixa entre a nova moeda e o dlar ou de que se utilizaria o sistema de
bandas, no qual a paridade entre a moeda americana e a brasileira flutuaria dentro de
determinados limites, sem interveno do Banco Central no mercado. Na realidade,
porm, o BC continuava a intervir no cmbio para controlar as cotaes.
A partir da implantao do real, o governo, entendendo que as intervenes no mercado
de cmbio expandiam a base monetria, determinou que o BC adotasse a paridade fixa
de US$ 1/R$ 1 na cotao de venda. Como no houve nenhuma meno da taxa de
compra, ficou clara a inteno de permitir que as cotaes flutuassem de acordo com as
foras do mercado.
Sem a interveno do Banco Central no mercado de cmbio e com o excesso de oferta de
divisas, a cotao da moeda nacional em relao americana atingiu seu nvel mais
baixo. S em setembro o Banco Central voltou a intervir no mercado.
Em outubro, o governo adotou medidas para restringir a oferta de divisas. No entanto, o
aumento das taxas de juro (resultado das medidas de conteno adotadas sobre o
crdito) continuou a atrair o investidor estrangeiro.
Em 1994, o desempenho da Finame apresentou resultados positivos. Em relao ao
exerccio anterior, registrou-se no s crescimento real significativo nos recursos
2.6. 1996
Em 1996, a Finame introduziu uma srie de modificaes em suas modalidades
operacionais, objetivando estimular a indstria de bens de capital. Esta, especialmente
no segmento mecnico e no segmento de mquinas e implementos agrcolas, estava
sendo afetada pela substituio progressiva dos produtos por importados (decorrncia da
abertura comercial) e pela ao cautelosa dos agentes financeiros por conta do alto
ndice de inadimplncia.
No Finamex Ps-Embarque, implantou-se a modalidade automtica em operaes de at
US$ 500 mil; e aumentou-se a participao da Finame nos financiamentos, primeiro para
85% e depois para 100%. Tanto no Pr-Embarque quanto no Ps-Embarque, reduziramse os encargos, e criou-se uma linha de financiamento com condies preestabelecidas.
Deu-se maior flexibilidade ao Programa Especial, transformando-o em produto adaptvel
s caractersticas do cliente; criou-se uma sistemtica mais automatizada para compra
de equipamentos isolados por empresas de controle estrangeiro; e concederam-se
condies especiais para implantao de pequenas centrais eltricas, no que se referia a
equipamentos e outros investimentos.
No Programa Automtico, ampliaram-se de 36 para 48 meses os prazos de
financiamento para transporte rodovirio de cargas e passageiros; ampliou-se tambm o
apoio financeiro comercializao de equipamentos eletrnicos que atendessem ao
processo produtivo bsico; deu-se nova configurao ao apoio para o setor coureirocaladista e o setor txtil; abriu-se linha de financiamento para mquinas e
equipamentos de aluguel; estabeleceram-se condies especiais para mquinas injetoras
de plstico que atendessem conveno coletiva sobre preveno de acidentes; e teve
incio o apoio financeiro aos fornecedores das siderrgicas.
Apesar de todas as medidas que tornaram mais abrangente e flexvel o apoio da Finame,
no foi possvel evitar a reduo real nas aprovaes e desembolsos em 1996.
Aprovaram-se 24.915 operaes no exerccio, contra 46.379 em 1995, uma queda de
36,9%.
2.7. 1997
A partir de 1997, seguindo a diretriz traada nas novas polticas operacionais do Sistema
BNDES, a Finame passou a financiar at 100% do valor das operaes em todos os
programas, excetuado o Finame Importao. As taxas de juro foram simplificadas e
reduzidas (menos para o BNDES-Exim, antigo Finamex), adotando-se como spread
bsico duas taxas: 2,5% ao ano para operaes normais e 1% ao ano para operaes
especiais de apoio s microempresas e empresas de pequeno porte; s operaes
sujeitas a concorrncia internacional; e aos programas de desenvolvimento regional (a
saber: Nordeste Competitivo, Amaznia Integrada e Reconversul). Alm disso, tomaramse diversas outras medidas para tornar os programas mais atraentes.
O Automtico e o Especial foram consolidados no Programa Finame, a fim de unificar e
simplificar os procedimentos operacionais, que passaram a dispensar enquadramento
prvio at o limite de R$ 7 milhes. Somente operaes que esto acima desse valor, ou
que necessitam de prazos superiores a cinco anos, devem ser submetidas a consulta
prvia Finame. As operaes passaram a poder processar-se na modalidade
simplificada, em que o agente financeiro contrata a operao e autoriza o faturamento e
a entrega das mquinas, encaminhando Finame, simultaneamente, os pedidos de
aprovao e de liberao dos recursos.
2.9. 1999
O ano de 1999 se iniciou com crise no cmbio. Em 18 de janeiro, o insucesso da poltica
de banda cambial levou o BC a comunicar que deixaria o mercado definir a cotao da
moeda, podendo apenas intervir para conter movimentos desordenados. A flutuao fez
o dlar americano subir de R$ 1,22 no comeo de janeiro para R$ 1,90 no final do ms.
Os fluxos voluntrios de emprstimos foram quase totalmente interrompidos para grande
parte dos mercados emergentes.
No intuito de minorar os efeitos da crise sobre os fabricantes de mquinas e
equipamentos, a Finame tomou vrias iniciativas, ampliando seu apoio s micro,
pequenas e mdias empresas e s pessoas fsicas.
O Programa de Milhagem foi institudo como incentivo ao engajamento dos agentes
financeiros nesse apoio s micro e pequenas empresas. Para cada R$ 1 milho repassado
a elas no Programa Finame e no BNDES-Exim (Pr-Embarque e Pr-Embarque Especial),
2.11. 2001
Em 2001, implementaram-se vrias iniciativas com o objetivo de criar novas linhas de
financiamento e aprimorar as j existentes.
O COMPLEXO TXTIL
Dulce Corra Monteiro Filha
Abidack Corra1
1. INTRODUO
O complexo txtil abrange uma das indstrias mais tradicionais da economia brasileira,
mas os primeiros financiamentos do BNDES a esse setor datam de 1965. Aps aquela
data, o apoio financeiro concedido visou modernizao do parque fabril, principalmente
com emprstimos para compra de mquinas e equipamentos, assim como para
implantao de novas fbricas. O impacto da atuao do Banco nesse complexo fez-se
sentir tambm pelo financiamento do parque petroqumico, fornecedor de matriasprimas (notadamente para produtos sintticos e artificiais), e pelo apoio
comercializao do algodo, principal matria-prima txtil no Brasil.
O texto a seguir alinhava inicialmente a histria do complexo txtil no Brasil; nas sees
seguintes, analisa a atuao do BNDES vis--vis os ciclos de investimento dessa
indstria. As consideraes finais apresentam uma perspectiva desejvel de evoluo do
complexo.
2. HISTRICO DO COMPLEXO TXTIL
Para facilitar a anlise da atuao do BNDES no complexo txtil, utilizaram-se dois cortes
analticos, que representam mudanas importantes na atuao do Banco com relao a
essa indstria. O primeiro corte foi definido pelo incio do financiamento da instituio ao
setor (1965), e o segundo corte, pela abertura da economia brasileira, processo iniciado
nos anos 90. As fases nas quais se dividiu este estudo foram as seguintes: (i) antes de
1965; (ii) de 1965 a 1989; (iii) de 1990 a 2001.
2.1. FASE ANTES DE 1965
As razes da fabricao de produtos txteis no Brasil precedem a chegada dos
portugueses. Entretanto, partindo do princpio de que tudo teria comeado com a efetiva
ocupao do territrio brasileiro, e considerando que no perodo que se estende de 1500
a 1844 a caracterstica fundamental a incipincia da indstria, o perodo 1844-1913
pode ser considerado a fase de efetiva implantao dessa atividade no Brasil.
Em 1844, esboou-se a primeira poltica protecionista brasileira, quando foram elevadas
as tarifas alfandegrias para a mdia de 30%, o que provocou protestos de vrias naes
europias.
Em 1864, o Brasil j tinha cultura algodoeira, mo-de-obra abundante e mercado
consumidor em crescimento. Outros fatores influenciaram tambm a evoluo da
indstria: a Guerra Civil Americana, a Guerra do Paraguai e a abolio da escravatura,
que resultou em maior disponibilidade dos capitais antes empregados no ramo negreiro.
Naquele ano, estariam funcionando no pas vinte fbricas, com cerca de 15 mil fusos e
385 teares. Em 1881, o parque txtil possua 44 fbricas e 60 mil fusos e propiciava
cerca de 5 mil empregos.
Suzigan (1986) chama a ateno para o fato de que o desenvolvimento da indstria
txtil de algodo se deu principalmente a partir de fins da dcada de 1860. Os principais
surtos de investimento nessa indstria ocorreram nos seguintes perodos: entre fins da
dcada de 1860 e meados da de 1870; na dcada de 1880 e incio da de 1890; em 190713; na dcada de 20 (particularmente em 1924-26); e na dcada de 30, especialmente a
Nas vsperas da Primeira Guerra Mundial, havia duzentas fbricas, que empregavam 78
mil pessoas. A guerra pode ser considerada fator decisivo na consolidao da indstria
txtil brasileira.
Os recenseamentos de 1907 e 1920 indicam crescimento mais que proporcional do
emprego na indstria de fiao, se comparado com o da indstria de tecido (Normano,
1939), conforme a tabela 1.
Chama a ateno a importncia da indstria txtil. Em 1920, ela como um todo ocupava
115.519 pessoas, o que representava 41% do emprego na indstria de transformao.
Normano (1939) explicita que os tecidos e as roupas feitas eram responsveis por 15%
do total arrecadado pelo imposto de consumo em 1929, representando a terceira maior
arrecadao entre os setores industriais.
Na dcada de 20, houve a retomada das importaes, depois reduzidas com a crise de
29; a oportunidade de crescimento s voltaria com a Segunda Guerra Mundial. Mas, j
no entreguerras, o nmero de operrios ocupados triplicou, se consideramos os dados do
perodo 1920-40. A participao do setor no produto industrial em 1940 era de 23%.
Em maio de 1988, o governo aprovou uma Nova Poltica Industrial (Decretos-Leis 2.433,
2.434 e 2.435). Facilitou-se a importao de mquinas, apoiou-se o investimento em
pesquisa e desenvolvimento e em programas de exportao, e concederam-se incentivos
fiscais ampliao da capacidade de setores industriais. O governo passou ento a
analisar os Planos Setoriais Integrados (PSI), baseados em complexos industriais. O PSI
txtil foi o primeiro a ser analisado, pois se fundamentara no trabalho do CNIT
explicitado acima.
O PSI abrangia todos os segmentos do complexo txtil e apresentava uma viso
integrada dos problemas do setor, estabelecendo metas de crescimento, modernizao
tecnolgica e administrao da produo, formao de mo-de-obra e fornecimento de
insumos at o ano de 1995. Ao mesmo tempo, previa um cronograma de reduo
gradual das alquotas de importao, o que de certa forma j vinha ocorrendo desde
1988 (Hiratuka, 1996).
Com a abertura comercial, o PSI acabou no sendo implantado, e as metas de
reestruturao programadas no se efetivaram (Hiratuka, 1996).
2.3. FASE 1990-2001
Em 1990, com a abertura comercial, as tarifas de importao de tecidos passaram de
70% para 40%. Logo depois, a alquota caiu para 18%, no regime de desagravao
tarifria.
Utilizaram-se linhas internacionais para a importao de algodo, tendo em vista o fato
de que, na poca, a taxa de cmbio era favorvel.
O saldo da balana comercial txtil (considerados inclusive os dados referentes ao
algodo), que estava superavitrio em US$ 929 milhes em 1985, permaneceu positivo
at 1994; mas, em 1996-97, chegou a ficar negativo em US$ 1 bilho.
No incio do processo de abertura dos anos 90, as importaes de tecidos afetaram as
tecelagens, tinturarias, estamparias e at fiaes. Em seguida, importaram-se as
confeces prontas, e, com isso, o segmento foi ainda mais duramente atingido.
As importaes de produtos txteis, com especial destaque para tecidos planos de fibras
artificiais e sintticas, apresentaram grande crescimento.
Cabe tambm chamar a ateno para o fato de que na fase anterior (1965-80) o
consumo de fios manufaturados (sintticos e artificiais) cresceu aceleradamente tendo
sofrido forte queda em 1985. No perodo 1990-2001, o consumo desses fios voltou a
apresentar rpido crescimento at 1995 e crescimento mdio moderado de 1995 a 1999,
conforme podemos ver na tabela 6. Cumpre tambm observar tendncia de aumento no
consumo de fibras e filamentos manufaturados, que vm substituindo os naturais.
O apoio da Finame ao setor txtil no perodo 1972-76 est exposto na tabela 12.
O setor txtil tambm era apoiado pela Ibrasa, subsidiria do BNDES que atuava na
capitalizao das empresas. De 1974 a 1976, ela participava das seguintes empresas:
Dohler, Artex, Schlosser, Kalil Sehbe e Hering.
A finalidade dos financiamentos, que aparece na tabela 18, mostra que os maiores
volumes de apoio financeiro no perodo 1990/2002 foram aplicados visando os seguintes
objetivos, segundo esta ordem de prioridade: expanso de plantas j existentes,
investimento em equipamentos nacionais, implantao de novas unidades fabris,
investimento em equipamentos estrangeiros e conservao do meio ambiente.
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1 Os autores agradecem a Janusz Zaporski e a Angela Maria Medeiros Martins Santos, respectivamente
engenheiro e gerente setorial do BNDES, assim como a Priscilla Burity, Gabriel Barros Tavares Pinto e
Pedro Martins Simes, estagirios do BNDES.
2 Ver site http://www.rhodia.com.br
3 A Valisre ficou com a Rhodia at 1986, quando foi vendida.
4 Furtado, Celso. Perspectivas da economia brasileira. BNDES, um banco de idias: 50 anos refletindo o
Brasil.
5 In: Prochnik, V. e Lisboa, M. Perspectivas para o complexo txtil brasileiro. IEI/FEA, UFRJ. Mimeo, p.
48.
6 Estas consideraes finais foram extradas de textos publicados por Ana Paula Gorini na Revista BNDES
Setorial n 12 (Panorama do setor txtil no Brasil e no mundo: reestruturao e perspectivas) e por
Dulce Corra Monteiro Filha e ngela Medeiros na Revista BNDES Setorial n 15 (Cadeia txtil: estruturas
e estratgias no comrcio exterior).
7 Conforme enfatizados por Gorini (2000).
A INFRA-ESTRUTURA URBANA
Terezinha Moreira
1. INTRODUO
A atuao do BNDES no financiamento infra-estrutura urbana remonta a meados da
dcada de 80, sendo ento focada nos investimentos do setor de transporte pblico de
passageiros, com nfase no apoio aos chamados projetos estruturantes de grande
capacidade, tais como o modal metrovirio.
J no incio dos anos 90, o BNDES estabelece critrios e diretrizes para financiar projetos
destinados a racionalizar e modernizar sistemas municipais e metropolitanos de
transportes sobre pneus (nibus), constituindo-se na principal fonte interna de recursos
para investimentos nesse setor.
Em 1995, com o advento da Lei de Concesses (Lei 8.987, de 13 de fevereiro de 1995),
a atuao do BNDES nos setores de infra-estrutura em geral ganha novo impulso,
configurando o marco inicial das aes financiadoras para o saneamento bsico. J em
1997, o BNDES amplia seu escopo de atuao, passando a contemplar os investimentos
em saneamento ambiental.
Em 1999, com a criao da rea de Infra-Estrutura Urbana, o BNDES d os primeiros
passos rumo adoo de um enfoque espacial urbano, reunindo nessa unidade as aes
empreendidas junto aos setores de saneamento ambiental e transporte urbano de
passageiros.
Como resultado do processo de Planejamento Estratgico empreendido ao longo de
2000, o BNDES define o desenvolvimento social e urbano como uma das dimenses de
sua atuao para o perodo 2000-05, estabelecendo como prioridade o apoio
viabilizao de investimentos em infra-estrutura urbana, tendo em vista sua expressiva
contribuio para elevar a qualidade de vida da populao. Para tal, a rea de InfraEstrutura Urbana, a partir de 2001, organiza-se com o objetivo de formular, desenvolver
e implementar uma estratgia de promoo urbana.
A anlise evolutiva da atuao ainda que recente do BNDES no tocante questo
urbana revela uma experincia extremamente rica, tanto pelo carter multidisciplinar das
lies aprendidas quanto pela natureza institucional dos atores envolvidos e pela
perspectiva de contribuir efetivamente no mbito da formulao de polticas urbanas
para o pas.1
2. AS ORIGENS: TRANSPORTE URBANO DE PASSAGEIROS
O incio da atuao do BNDES junto ao setor de transportes de passageiros se d
mediante o apoio a projetos metro-ferrovirios, com destaque para os investimentos
realizados pela Companhia do Metropolitano de So Paulo. O BNDES viria a apoiar, ainda,
os programas de expanso e melhoria operacional do Metr-RJ e a implantao do
Metr-DF (esse ltimo j nos anos 90).
Os modais de alta capacidade2 demandam expressivos volumes de investimento no s
para sua implantao e conseqente manuteno e conservao, mas tambm para suas
necessrias expanses. Tais investimentos caracterizam-se, portanto, pela necessidade
de aporte significativo de recursos pblicos. Observe-se que, antes da Constituio de
1988, o governo federal desempenhava, por meio da EBTU e da CBTU, papel significativo
tanto no planejamento quanto no financiamento do setor. Definido o transporte urbano
como de competncia municipal (ou estadual, quando metropolitano), o setor passa a
carecer de orientao e diretrizes claras e de recursos oramentrios adequados.
nesse ambiente que o BNDES d incio a uma ao consistente de apoio ao setor, com
o fomento ao planejamento, organizao, integrao (fsica, operacional e tarifria) e
modernizao dos sistemas. Mediante sistemtica e efetiva participao nos fruns de
secretrios municipais e estaduais de transportes, o BNDES desenvolve e consolida seu
papel de nica instituio financeira, no pas, a prover recursos de longo prazo para
financiar os investimentos do setor.3
BIBLIOGRAFIA
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1 A tabela da pgina 293 apresenta a evoluo dos desembolsos do BNDES aos setores de infra-estrutura
urbana no perodo 1986-2001.
2 O metrovirio, o ferrovirio metropolitano ou suburbano e o hidrovirio, alm dos modos rodovirios
mais recentes, passveis de utilizao para mdia capacidade, como o veculo leve sobre pneus (VLP),
so os mais adequados para o transporte de demandas elevadas.
3 O BNDES, diretamente e/ou por intermdio de seus agentes financeiros, financia investimentos em
infra-estrutura viria e equipamentos (nibus, material rodante trens ou carros de metr ,
embarcaes), mediante apoio a estados e municpios, bem como a operadores pblicos ou privados
(concessionrios ou permissionrios). Em especial no que se refere a sistemas municipais de transporte,
o BNDES tem-se constitudo na nica fonte de financiamento; alguns projetos estruturantes de grande
capacidade (tais como sistemas metrovirios) tm contado com recursos de organismos multilaterais
(Bird, BID, Japan Bank for International Cooperation e outros) sem, em geral, prescindirem do apoio do
BNDES para compor os recursos de contrapartida demandados por esses organismos.
4 Diversas passagens desta seo foram transcritas do seguinte documento: Marchetti, Dalmo dos
Santos; Marot, Charles Edouard de Lima e Silva; Scharinger, Joo Francisco. Investimentos em
transportes urbanos: idias para sua viabilizao e reflexos sobre a atuao do BNDES. Revista do
BNDES, n. 4, dez. 1995, p. 21-38.
5 Operaes contratadas.
6 exceo da Comab (contratada, em desembolso), os demais projetos encontram-se enquadrados ou
em enquadramento.
7 Belm e a segunda operao de Belo Horizonte, ora em contratao.
8 Cabe registrar, ainda, a edio, pela Gerncia de Estudos Setoriais de Transportes, de uma srie de
artigos e resenhas, a saber: Caderno de Infra-Estrutura, n 13 Transporte hidrovirio urbano de
passageiros (set. 99); Informes de Infra-Estrutura, n 7 Transporte urbano (fev. 97); n 19
Transporte ferrovirio regional de passageiros (fev. 98); n 27 Transporte hidrovirio urbano de
passageiros (maio 99).
9 Esse estudo encontra-se em vias de publicao na Revista BNDES Social.
10 Ver Cadernos Finsocial, n 2 Esgotamento sanitrio condominial: a experincia em Natal; e n 4
Lixo urbano: trs estudos sobre coleta e tratamento.
11 Independentemente do setor de atividade especfica; vale dizer, alcanando qualquer projeto de
carter pblico, tanto de saneamento quanto de transportes urbanos, por exemplo.
12 Os primeiros processos de licitao de concesso iniciativa privada no setor de saneamento bsico
tiveram incio em 1994 (antes da promulgao da Lei de Concesses), no estado de So Paulo, nos
municpios de Limeira (concesso plena dos servios de gua e esgotos) e Ribeiro Preto (concesso
para prestao dos servios de tratamento de esgotos). At 1977, os processos de concesso se
concentraram no estado de So Paulo e basicamente objetivaram o tratamento de esgotos (como nos
casos de Itu e Jundia).
13 Com efeito, no perodo 1996-2002, o BNDES apoiou as concessionrias Cavo Itu (esgotos, Itu, SP),
Companhia Saneamento de Jundia (esgotos, Jundia, SP), Sanear (esgotos, Araatuba, SP),
Citgua/guas de Cachoeiro (gua e esgotos, Cachoeiro de Itapemirim, ES), guas de Paranagu (gua
e esgotos, Paranagu, PR), guas do Imperador (gua e esgotos, Petrpolis, RJ), guas de Paraba
(gua e esgotos, Campos dos Goitacases, RJ), guas de Niteri (gua e esgotos, Niteri, RJ) e Ambient
(esgotos, Ribeiro Preto, SP). Encontram-se em carteira projetos de interesse da guas do Amazonas
(gua e esgotos, Manaus, AM) e da guas de Juturnaba (gua e esgotos, Regio dos Lagos, RJ).
14 Ao final de 1997, o Conselho Curador do FGTS j autorizara a aplicao de 15% dos recursos alocados
a cada ano em projetos conduzidos por concessionrias privadas.
15 Considerando-se que, em 1999, as companhias estaduais atendiam a 3.890 municpios e 100,6
milhes de habitantes com servios de gua (cerca de 70% do total de municpios e 77,5% da populao
urbana), os sistemas municipais apresentavam atendimento mximo de 22,5% da populao urbana.
16 Eventuais margens de exposio ao setor pblico obtidas pelo BNDES eram predominantemente
direcionadas ao financiamento de projetos pblicos de transporte de massa.
17 Exemplos desse apoio so os financiamentos concedidos ao estado do Cear, no Programa de
Saneamento de Fortaleza (Sanear, no valor de R$ 41 milhes, configurando parceria com o BID) e no
Programa de Desenvolvimento Urbano (Prourb, no valor de R$ 51 milhes, compondo contrapartida a
recursos do Banco Mundial); ao estado da Bahia, no Programa de Modernizao do Setor de
Saneamento (PMSS, no valor de R$ 87 milhes, em conjunto com o Banco Mundial) e no Programa de
Despoluio da Baa de Todos os Santos (BTS, com recursos do BID e da antiga OECF, atual Japan Bank
for International Cooperation, ou JBIC); e ao estado do Par, no Programa de Macrodrenagem da Bacia
do Una (R$ 27 milhes, em associao com recursos do BID). Naquela oportunidade, norma emanada
do CMN permitia ao BNDES apoiar, extralimite de exposio, o esforo de estados na contrapartida de
recursos provenientes de organismos multilaterais.
18 De fato, o contingenciamento atinge plenamente os investimentos dos setores da infra-estrutura
urbana, sobretudo o saneamento ambiental e o transporte de passageiros.
19 Compreendendo os segmentos de saneamento bsico (captao de gua bruta, produo, reservao
e distribuio de gua tratada, coleta e tratamento de esgotos), resduos slidos urbanos (coleta,
tratamento e disposio adequada), recursos hdricos (gesto, manejo integrado de bacias hidrogrficas
e estruturao de Comits e Agncias de Bacias) e recuperao de reas ambientalmente degradadas
(inclusive drenagem urbana).
20 Registre-se a criao, em maro de 1999, da rea de Infra-Estrutura Urbana, qual foram
transferidos o Departamento de Operaes de Saneamento Ambiental (Desam) e a Gerncia Setorial de
Estudos de Saneamento Ambiental.
21 Novos limites globais foram estabelecidos pelo CMN, sendo dois de R$ 1 bilho e um, o atual, de
R$ 200 milhes.
22 Com a aprovao em 2002, pelo Conselho Curador do FGTS, de alterao dos critrios de
remunerao (spread e del credere) dos agentes financeiros, teve incio o repasse de recursos do FGTS
por intermdio de bancos privados. Registrem-se, ainda, medidas de reestruturao econmicofinanceira que foram empreendidas junto CEF e resultaram, tambm em 2002, na recuperao da
capacidade da Caixa de financiar o setor pblico (grau de exposio).
23 Apenas Tocantins e Amap no possuem contrato de renegociao firmado com o Tesouro no mbito
dos Programas de Ajuste Fiscal.
24 Observada a definio constante da Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2001 (Lei de
Responsabilidade Fiscal, ou LRF).
25 Destaque-se o interesse de diversos agentes financeiros em realizar operaes com empresas do
setor de saneamento desde que mitigados os riscos identificados , em particular com a Sabesp e a
Sanepar.
26 Posteriormente, aventou-se a possibilidade de adotar esse procedimento licitatrio tambm em
projetos financiados apenas com fontes internas, tais como o FGTS.
27 So as seguintes as dimenses estratgicas elencadas como diretrizes da atuao do BNDES no
perodo 2000-05: modernizao dos setores produtivos; infra-estrutura; desenvolvimento social e
urbano; exportao; desenvolvimento regional; micro, pequenas e mdias empresas; privatizao; e
mercado de capitais.
28 Alm das operaes aprovadas para a Sabesp (Programa de Despoluio do Rio Tiet II Etapa e
Programa de Recuperao Ambiental da Regio Metropolitana da Baixada Santista, no valor total de
R$ 400 milhes) e para a Sanepar (ParanSan, com apoio de R$ 220 milhes), encontram-se em exame
programas de investimentos de interesse da Copasa (MG), da Caesb (DF) e da Sanasa (Campinas, SP),
mais consultas apresentadas pela Sabesp relativas a seus programas de investimentos para a bacia do
Rio Paraba do Sul e para a bacia do Piracicaba-Jundia-Capivari.
29 Ver: a) Cadernos de Infra-Estrutura, n 1 Saneamento ambiental foco: saneamento bsico (out.
96); e n 6 Saneamento ambiental foco: resduos slidos urbanos (dez. 97); b) Informes de Infra-
Estrutura, n 5 Gesto de recursos hdricos (dez. 96); n 8 Servios de saneamento bsico nveis
de atendimento (mar. 97); n 12 Resduos slidos urbanos (jul. 97); n 16 Tratamento de esgotos:
tecnologias acessveis (nov. 97); n 20 Setor de saneamento rumos adotados (mar. 98); n 23
Saneamento: o objetivo a eficincia (jun. 98); n 28 guas subterrneas (nov. 98); n 32
Fotografia da participao privada no setor de saneamento (jun. 99).
30 O GT foi constitudo por representantes do BNDES, da CEF, do Ministrio do Oramento e Gesto, do
Ministrio do Meio Ambiente, da PGFN e das Consultorias Jurdicas da Casa Civil e do MMA. Os trabalhos
desenvolveram-se ao longo de 1999, resultando na proposio de dois projetos de lei, a saber: (i) Projeto
de Lei Ordinria, relativo regulamentao e ao estabelecimento de diretrizes gerais para o setor de
saneamento; e (ii) Projeto de Lei Complementar, referente titularidade dos servios. Tais propostas de
PL foram encaminhadas Presidncia da Repblica e, conforme se tratar adiante, aps novas discusses
e coordenao, deram origem ao Projeto-Lei 4.147, que o Executivo encaminhou em 2001 Cmara dos
Deputados.
31 Os setores de infra-estrutura urbana com destaque para o transporte urbano de passageiros e o
saneamento ambiental configuram prioridades da aplicao dos recursos do FAT/PrEmprego.
O SETOR DE TELECOMUNICAES
Mauricio dos Santos Neves1
1. INTRODUO
Nas cinco ltimas dcadas, o setor de telecomunicaes passou por transformaes
estruturais significativas no Brasil e no mundo, como, por exemplo, a mudana no acervo
tecnolgico e a alterao das foras que regulam as dinmicas concorrenciais e as relaes
comerciais na cadeia produtiva.
Relatar a histria das telecomunicaes a partir dos anos 50 significa remontar ao incio da
difuso em massa da indstria. No Brasil, embora o telefone seja inveno de Alexander
Graham Bell (1876) e d. Pedro II tenha implantado rapidamente as primeiras linhas no Rio
de Janeiro, o servio s seria oferecido com alguma abrangncia relevante na metade do
sculo XX.
Entre 1952 e 2001, as dinmicas evolutivas fizeram com que fosse necessrio rever a
prpria definio das fronteiras na indstria de telecomunicaes, isto , a classificao de
cada um de seus segmentos de atuao.2 Com o processo de convergncia tecnolgica !
tendncia do sculo XXI !, segmentos antes isolados devero fundir-se.3 No obstante tal
aspecto, este trabalho enfocar apenas alguns dos segmentos, tendo sido escolhidos dois de
grande representatividade: a telefonia fixa comutada e a telefonia mvel. Nesse escopo,
sero estudados os elos com o complexo eletrnico e o impacto da atuao do BNDES no
desenvolvimento significativo dessas cinco dcadas de telecomunicaes.
Com o objetivo de mostrar a evoluo do setor, sero detalhadas cronologicamente trs
etapas relativas ao servio no Brasil: 1952-71, 1972-96 e 1997-2001.
Esse corte se justifica pelas diferenas na organizao industrial e na poltica governamental
para o setor em cada uma das fases; assim, permite melhor explanao sobre o papel do
Banco, tanto nos momentos em que sua atuao no foi to marcante, como naqueles em
que suas polticas de crdito regeram o desenvolvimento. A partir de 1997, o apoio do
BNDES ao setor de telecomunicaes foi um pilar da maioria das empresas prestadoras do
servio, viabilizando um lucro social por meio do suporte para que se atingissem as metas
governamentais de universalizao, qualidade e competio.
O artigo contm a presente introduo e quatro sees, sendo trs relativas a cada um dos
perodos citados. Essas trs abordam no s a ligao do desenvolvimento do setor com as
questes econmicas e polticas da poca, mas tambm os elos entre a evoluo no servio
e a parte correlata do complexo eletrnico, a saber, os equipamentos de telecomunicaes.
J a ltima seo trata especificamente do papel do BNDES, indicando-se tanto as
perspectivas futuras do setor quanto sugestes pontuais para atuao do Banco.
2. PERODO 1952-71: O CRESCIMENTO DESORDENADO E A INSTITUCIONALIZAO DA
AO GOVERNAMENTAL
Na fase inicial desse perodo, a principal vertente condicionante da estrutura setorial foi o
progresso tecnolgico. No final, destacou-se a interveno do Estado, justificada pela
relevncia estratgica do setor, o qual, por essa ptica, no poderia seguir apenas as
diretrizes do prprio mercado.
Naqueles dezenove anos, venceram-se algumas restries de carter tcnico que, uma vez
ultrapassadas, permitiram a maior difuso do servio, bem como a conexo de grandes
distncias. Como esse um servio que aumenta o valor agregado em funo do
crescimento da base de assinantes, a dinmica tecnolgica, aliada a um modelo
governamental que visava a propiciar maior integrao nacional, serviu como alavanca para
incrementar a relevncia das telecomunicaes no conjunto dos demais setores da economia
brasileira.
Na dcada de 50, a comunicao telefnica era estabelecida quase sempre com o auxlio de
telefonista. A comunicao consistia na conexo manual de dois assinantes ligados mesa
de operao por um par metlico. Tal servio era prestado por operadoras de
telecomunicaes, originrias de concesses cuja distribuio se fazia indistintamente pelo
governo em todas as esferas do Executivo, ou seja, pelos municpios, estados e governo
federal (Ueda, 1999).
Dada a inexistncia de diretrizes centralizadas, a explorao do servio nos anos 50 ocorria
de forma desordenada, com pequena abrangncia territorial e com baixa qualidade; e, em
funo da fragmentao do setor (justamente caracterizado por obter nas economias de
escala uma fonte de competitividade), a atividade econmica incorria em custos onerosos.
No final da dcada de 50, existiam cerca mil companhias telefnicas, com grandes
dificuldades operacionais, sem padronizao e, conseqentemente, sem interconexo, o que
reduzia o valor agregado do servio prestado para bases de assinantes isoladas.
Como resultado, observou-se a estagnao das empresas em segmentos cativos, sem
efetivas estratgias de crescimento. Para uma populao de aproximadamente 70 milhes
de brasileiros, havia apenas 1 milho de telefones instalados (Vieira Neto, 2000). Tratavase, portanto, de um entrave para o desenvolvimento econmico e para a viabilizao da
integrao nacional, sobretudo num contexto de contnua urbanizao.
Nos anos 60, cita-se como importante mudana tecnolgica a introduo no pas das
primeiras centrais eletromecnicas, cujo princpio de funcionamento era a transmisso de
sinais (pulsos) eltricos que, reconhecidos pela central, acionavam um seletor capaz de
conectar dois assinantes do servio, sem que fosse necessria a interferncia constante da
telefonista. Na longa distncia, destacou-se, em 1960, o uso da tecnologia de microondas
para realizar a conexo entre as cidades do Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Braslia e Goinia
(Gordinho, 1997).
Sob a bandeira da importncia estratgica para a integrao e o desenvolvimento nacional,
o setor teve sua primeira ao governamental com a Lei 4.117, de 27 de agosto de 1962,
que institua o Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes e disciplinava a prestao do servio,
colocando-o sob o controle de uma autoridade federal. Esta era o Conselho Nacional de
Telecomunicaes (Contel), rgo subordinado diretamente Presidncia da Repblica.4
A Lei 4.117 definiu a poltica de telecomunicaes, a sistemtica tarifria e o plano para
integrar as companhias num Sistema Nacional de Telecomunicaes (SNT); estabeleceu o
Contel; autorizou a criao da Empresa Brasileira de Telecomunicaes SA (Embratel), que
tinha como finalidade implementar o sistema de comunicaes de longa distncia; e instituiu
o Fundo Nacional de Telecomunicaes (FNT),5 destinado a financiar, sobretudo, as
atividades da Embratel (Gordinho, 1997). Estava, assim, formalizada uma poltica pblica
nacional para o setor.
como a invaso de reas por parte das operadoras; o incio da televiso digital; o
crescimento no uso da Internet, pelo aumento de banda na rede fixa, com a famlia de
produtos DSL;27 a possibilidade de fuses e aquisies entre os grupos empresariais to logo
permitido pela regulao;28 e a introduo de novos servios de valor agregado, capazes de
aumentar a receita mdia por usurio. Isso sem contar a possibilidade de um cenrio em
que a distribuio de renda no pas seja menos concentrada, o que ampliaria imensamente a
base de usurios.29
Outro ponto importante para as perspectivas futuras do setor a discusso da garantia de
acesso s redes locais (unbundling). Segundo Considera et al. (2002), caso haja isonomia
de acesso s redes das incumbents, pode viabilizar-se o efetivo aumento da competio nos
mercados locais.
5. O IMPACTO DA ATUAO DO BNDES NO SETOR DE TELECOMUNICAES
O papel do Banco no apoio ao setor se deu de forma bastante distinta no decorrer dos
diferentes perodos, tendo sido essa atuao fundamental para que, aps 1997, se
implementasse o novo modelo.
Nas dcadas de 50 e 60, a existncia do mecanismo de autofinanciamento para a telefonia
local e do FNT para o apoio ligao de longa distncia, mais a impossibilidade, poca, de
o BNDES financiar empresas de capital estrangeiro, fez com que o Banco no tivesse
atuao sistmica e, por isso, apoiasse poucos projetos especficos. Os montantes
desembolsados para o setor eram reduzidos, se comparados ao oramento de desembolsos
do BNDES e ao total de investimentos das unidades fabris de telefonia.
Nos anos 70, a atuao do BNDES tambm foi pontual, quando comparados os
financiamentos realizados ao volume total de desembolsos no perodo. Em 1971, por
exemplo, o Banco realizou operaes vinculadas aos investimentos de apenas quatro
empresas: a Cia. Estadual de Telefones da Guanabara (Cetel), a Telefnica Municipal SA
(Telemusa, Juiz de Fora), a Telefones da Bahia SA (Tebasa) e a Cia. Telefnica da Borda do
Campo (ABC Paulista). O valor conjunto correspondia a 2,9% do total de financiamentos
aprovados pelo BNDES, com apenas uma operao de prestao de aval.
Na dcada de 80, as medidas de conteno do governo federal, que impossibilitavam ao
BNDES financiar empresas estatais e incluam o trmino da arrecadao do FNT,
mantiveram restrita a atuao do Banco no apoio s telecomunicaes, restando s
empresas o uso do mecanismo de autofinanciamento. Houve apoio a algumas das empresas
do setor, mas sempre com valor marginal vis--vis o total de desembolsos efetuados pelo
BNDES no perodo. Alis, a taxa de crescimento anual mdia dos desembolsos para
telecomunicaes foi negativa entre 1980 e 1989 (-6,76%).
O mesmo quadro das dcadas anteriores se manteve no incio dos anos 90; contudo, aps a
reviso do modelo (em 1997), a expanso da infra-estrutura foi realizada com volumes
significativos de investimentos das operadoras, e o apoio do BNDES se mostrou decisivo
tanto para a prpria privatizao quanto para a internalizao dos investimentos realizados
na implantao e modernizao das redes.
Na cadeia produtiva, o perodo posterior a 1997 foi marcado por atuao ativa do BNDES.
Este aproveitou as oportunidades geradas para que a indstria de equipamentos de
telecomunicaes investisse no pas, induzindo a entrada de novos fabricantes no mercado
nacional e a ampliao das atividades presentes nas cadeias de valores dos recm-chegados
e dos j estabelecidos.
Tal processo decorreu da poltica de crdito adotada pelo BNDES, mediante a concesso de
financiamento para infra-estrutura de contedo nacional e para equipamentos com PPB,30
favorecendo as condies do crdito tecnologia nacional, em adio a outros incentivos
governamentais, como, por exemplo, os advindos da Lei de Informtica.31
Nos servios propriamente ditos, o Banco fomentou e viabilizou, por meio do crdito, o ciclo
expansionista, elaborando polticas e programas que foram fortes alavancas para
implementao do modelo proposto pela LGT.
Devido urgente necessidade de recursos para a fase inicial dos projetos de
telecomunicaes, o BNDES, logo aps a privatizao, com objetivo de acelerar os prazos
para concesso de apoio financeiro, aprovou repasses atravs de emprstimos-pontes de
curto prazo, consistentes com os prazos imediatos de implantao das redes, enquanto se
analisava a possibilidade de conceder colaborao financeira de longo prazo.
A magnitude dos recursos envolvidos, a complexidade dos projetos e a diferenciao dos
riscos a mitigar estimularam o Banco a utilizar instrumentos de project finance,32 diluindo o
risco de crdito pela formao de consrcios de bancos repassadores de recursos do prprio
BNDES para lidar com as joint ventures do setor, o que permitiu maximizar as sinergias
entre os interessados e, sobretudo, compartilhar covenants indicadores de riscos e garantias
(Carneiro & Borges, 2002).
A montagem das operaes do Banco foi guiada pelos quatro grandes processos de
reestruturao descritos na seo 4.
Em 1997, quando da implantao da telefonia mvel da banda B, criou-se o Programa de
Apoio Telefonia Celular Banda B (PATC). No final de 1998, surgiu o Programa de Apoio a
Investimentos em Telecomunicaes (Pait), ao qual foram incorporadas as linhas de
financiamento oferecidas no mbito do PATC e que serve tambm as novas empresas.33
O Pait foi o instrumento para, mediante crdito s operadoras, incentivar a compra e
fortalecer a produo local de bens finais. Ele contribuiu indiretamente para o aumento de
exportaes, j que algumas indstrias, instaladas com o objetivo inicial de atender
demanda de equipamentos do mercado interno, agora utilizam suas fbricas no Brasil como
base para o comrcio exterior.
As condies de apoio financeiro variavam de acordo com cada projeto. Ademais, ofereciamse linhas de financiamento Finame e BNDES Automtico, tambm com exigncias quanto ao
grau de nacionalizao e origem da tecnologia.34
Como regra geral, para diluio do risco setorial em sua carteira de projetos, o BNDES
apoiou at 30% dos investimentos financiveis. Desse montante, 70% eram recursos
repassados por agente financeiro. Tal poltica se mostrou acertada na poca expansionista,
mas no perodo recente, com a retrao setorial (que aumentou a percepo de risco de
crdito e, conseqentemente, inibiu as fontes privadas de financiamento),35 fez-se
necessrio rever as prticas adotadas, com vistas ao fomento de outro ciclo de inverses.
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para
abertura
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de
1 O autor agradece a colaborao de Marco Antnio Albuquerque de Arajo Lima, Ricardo Luiz de Souza
Ramos, Alan Adolfo Fischler, Lgia Barros das Chagas, Eduardo Andrade de S e Benevides, Luis Antonio
Ruffo, Vincius Lima Magalhes, Andr Nassif, Aldino Pereira Gomes e Ana Raquel Paiva Martins.
Particularmente, o autor destaca a contribuio de pesquisa de Rodrigo Flix Ribeiro, fundamental para a
elaborao das sries histricas de desembolso do BNDES.
2 Em geral, o setor de telecomunicaes dividido nos seguintes segmentos: servio telefnico fixo
comutado; servios mveis; servio de comunicao de massa (radiodifuso e TV por assinatura); e
servios multimdia (comunicao de dados, linha dedicada etc.).
3 O processo de convergncia tecnolgica est relacionado ao uso de uma mesma rede para trfego de voz e
dados, proporcionando meio nico para servios atualmente separados, com contedo multimdia.
4 Embora essa lei tivesse sido aprovada no Congresso Nacional em 1962, foi em 30 de maio de 1961 que o
presidente Jnio Quadros assinou o decreto de criao do Contel, com vistas ao assessoramento da
Presidncia da Repblica na formulao das polticas de telecomunicaes.
5 Os recursos do FNT se originava, de uma sobretarifa de at 30% cobrada sobre a explorao dos servios
pblicos de telecomunicaes.
6 A Constituio de 1988 foi alm nessa determinao, definindo que os servios pblicos de
telecomunicaes somente poderiam ser explorados pela Unio ou mediante concesses a empresas sob
controle de capital estatal, condio modificada apenas na segunda metade da dcada de 90.
7 Em 1972, segundo dados da Embratel, existiam 927 entidades em operao no servio pblico de
telecomunicaes. A maioria era independente, e algumas tinham pouqussimos assinantes. A operadora de
Santo Antnio da Boca do Acre (AC), por exemplo, administrava com apenas cinco telefones em 1973.
8 A mesma Lei 5.792, de 11 de julho de 1972, colocou disposio da Telebrs os recursos do FNT, principal
fonte de financiamento para o setor na poca.
9 Vale destacar que o primeiro choque do petrleo contribuiu para a necessidade dessa poltica, pois trouxe
desequilbrio balana comercial, atingindo o setor de telecomunicaes, fortemente importador.
10 O CPqD foi implantado em 1976, em Campinas (SP), mesma localidade da Unicamp, que j realizava
estudos para a Telebrs, formando um plo potencial de capacitao para indstrias eletrnicas. O Centro
teve papel primordial desde sua criao, pois permitiu o uso de tecnologia nacional num conjunto
considervel de equipamentos.
11 Embora j houvesse a convivncia com produtos de base tecnolgica digital.
12 As operadoras ganhavam na longa distncia compensaes sobre as perdas no servio local.
13 Um quadro com efeitos qualitativos e quantitativos da situao descrita pode ser visto em Carneiro e
Borges (2002).
14 Advanced mobile phone service.
15 Pelo Decreto-Lei 1.859, de 1981, o FNT deveria extinguir-se em 1982, sendo todos os recursos
transferidos para o Tesouro Nacional.
16 Podem ser citados o desmembramento da AT&T, nos Estados Unidos, e a privatizao da British Telecom,
no Reino Unido.
17 Por exemplo, quando se compara a market share mdia das empresas incumbents na telefonia fixa (isto
, aquelas desdobradas do Sistema Telebrs), ela situa-se em patamares necessariamente superiores ao
das concorrentes, com conseqncias diretas no poder de barganha para compras e na obteno de
economias operacionais, por exemplo.
18 Agncia Nacional de Telecomunicaes, autarquia responsvel pela regulao e fiscalizao do novo
mercado de telecomunicaes que estava surgindo.
19 Embora o plano original da Anatel fosse implementar as bandas C, D e E, no houve interesse de
nenhuma operadora por ocasio do leilo de venda da banda C, e ocorreram sobras em licenas das bandas
D e E.
20 Entre as empresas multinacionais j instaladas no Brasil antes da dcada de 90, podemos citar a Ericsson,
a Siemens e a NEC. Entre as que vieram ao longo dos anos 90, esto a Alcatel, a Lucent, a Motorola, a Nortel
e a Nokia.
21 Para mais detalhes sobre a balana comercial do complexo eletrnico, vide artigo de Andr Nassif,
!O complexo eletrnico" (p. 155).
22 A justificativa dos fabricantes para a adoo de tal poltica estava na possibilidade de reduzir o preo dos
insumos quando a negociao conduzida pelas matrizes e, portanto, envolve acordos globais de
fornecimento.
23 Nesse grupo, podem ser citadas as empresas Celstica, Solectron e Flextronics, entre outras.
24 Fator agravado no caso brasileiro, pois parte do endividamento foi em moeda estrangeira, sem utilizao
do instrumento de hedge.
25 Como exemplo emblemtico, cita-se o atraso mundial no cronograma de implantao da telefonia celular
de terceira gerao (3G).
26 Next generation network, redes nas quais o protocolo de comunicao o de Internet (IP).
27 Digital subscriber line, tecnologia que aumenta a capacidade de transmisso nos meios tradicionais, a
saber, o par de cobre.
28 Tal dinmica teria aspectos positivos sobre a estrutura de capital das empresas e sobre a rivalidade
estrutural da concorrncia, remontando a capacidade de investimentos.
29 Ainda que tal cenrio no se verifique, criou-se, atravs da Lei no. 9.998, de 17 de agosto, 2000, o Fundo
de Universalizao dos Servios de Telecomunicaes (Fust), destinado a cobrir as receitas financeiras
necessrias ao cumprimento da universalizao dos servios, o que tambm gerar ampliao da base,
embora no represente aumento da receita por usurio.
30 Processo produtivo bsico.
31 Para mais informaes, ver Andr Nassif em !O Complexo Eletrnico" neste livro.
32 Diante das dificuldades encontradas pelo BNDES para aplicar uma forma !pura" de project finance, os
financiamentos acabaram por utilizar uma que conjugou tcnicas de project finance e de financiamento
corporativo tradicional.
33 Operaes com empresas-espelho e SMP so tambm apoiadas no mbito do Pait.
34 No caso da linha Finame, por exemplo, o financiamento pode chegar a 100% do valor do investimento,
quando se trata da produo/comercializao de centrais Trpico.
35 Nessa classificao, enquadram-se os bancos privados, os prprios fornecedores e o mercado de capitais
em geral, tanto nacional quanto internacional.
O SETOR ELTRICO
Antnio Claret S. Gomes
Carlos David G. Abarca
Elada Antonieta S. T. Faria
Helosa Helena de O. Fernandes
No Brasil, at o final do sculo XVIII, a indstria (no sentido genrico do termo)
praticamente se restringia fabricao do acar nos engenhos e minerao. Durante o
perodo colonial, outras atividades industriais (artesanais e manufatureiras) se
desenvolveram no pas. Entretanto, todas eram secundrias no conjunto da economia.
Na primeira metade do sculo XIX, apesar das medidas liberalizantes proclamadas por d.
Joo VI (alvars de 1808 e 1809), a existncia de diversos entraves econmicos e histricos
impedia o desenvolvimento industrial no pas. A diviso do mercado mundial entre as
potncias capitalistas, o trabalho escravo (dificultando o surgimento de um mercado de
trabalho livre), o grau incipiente da urbanizao e o sistema deficiente de transporte
tornaram inteis os esforos de industrializao nesse perodo.
A partir de meados daquele sculo, a cultura do caf, voltada para a exportao, tornou-se o
centro dinmico da gerao de renda no pas; os plos de produo estavam localizados nas
provncias do Rio de Janeiro, num primeiro momento, e de So Paulo, na etapa seguinte. A
valorizao do produto no mercado externo e as condies favorveis no ambiente interno
(oferta elstica de terra e de mo-de-obra) serviram de estmulo ao aumento da produo, o
que passou a ser o locus preferencial de interesse dos investimentos. Esses fatores
(associados expanso da renda agroexportadora; s medidas protecionistas, tais como a
Tarifa Alves Branco, de 1844; extino do trfico negreiro, em 1850; ao simultneo
aumento da imigrao estrangeira; e aos supervits na balana comercial aps 1860)
produziram as precondies para os avanos rumo modernizao do pas. O processo
impulsionou o setor urbano da economia, que comeou a ter uma importncia e um
desenvolvimento capazes de diferenci-lo significativamente do rural. Por outro lado, o
crescimento das cidades levava a uma expanso da indstria de construo civil e da oferta
de infra-estrutura urbana. nesse movimento que se inserem as primeiras iniciativas de uso
da energia eltrica no pas, mesma poca que essa inovao tecnolgica era introduzida
na Europa e nos Estados Unidos.1
As experincias pioneiras no Brasil voltaram-se para a iluminao e o transporte pblicos. O
marco inicial 1879, quando foi inaugurado, no Rio de Janeiro, o servio permanente de
iluminao eltrica interna na estao central da ferrovia Dom Pedro II (Central do Brasil); a
fonte de energia era um dnamo. Em 1881, na mesma cidade, ainda fazendo uso de dnamos
acionados por locomveis, instala-se a primeira iluminao pblica num trecho do jardim do
Campo da Aclamao, a atual praa da Repblica. No mesmo ano, na inaugurao da
Exposio Industrial, a energia eltrica foi utilizada para iluminar dependncias do edifcio do
Ministrio da Viao no largo do Pao (atual praa XV), tambm no Rio de Janeiro. Em 1883,
comea a operar a primeira central geradora eltrica, com 52 kW de capacidade, em
Campos (RJ); tratava-se de uma unidade termeltrica, movida a vapor gerado em caldeira a
lenha, para alimentar 39 lmpadas. Esse empreendimento inaugurou a prestao de servio
pblico de iluminao na Amrica do Sul. Nos transportes coletivos, o uso pioneiro da
eletricidade como fora motriz ocorreu em 1883, em Niteri, com a primeira linha brasileira
de bondes eltricos a bateria.
Pari passu intensificao do uso da eletricidade como nova opo tecnolgica para
iluminao de logradouros e como fora motriz nos transportes pblicos, os setores
produtivos comearam a incorporar essa inovao em seus processos industriais. Em 1883,
construda a primeira hidreltrica brasileira, no municpio de Diamantina (MG).
Aproveitando as guas do ribeiro do Inferno, afluente do Jequitinhonha, a energia gerada
era transportada por uma linha de transmisso de dois quilmetros, para acionar
equipamentos utilizados na extrao de diamantes da minerao Santa Maria. Nos anos de
1885 e 1887, dois outros projetos hidreltricos foram implantados para autoproduo: o da
Companhia Fiao e Tecidos So Silvestre (Viosa, MG) e o da Compagnie des Mines dOr du
Faria (Nova Lima, MG).
Em 1887, houve dois empreendimentos de iluminao pblica, nas cidades do Rio de Janeiro
e Porto Alegre. No Rio, a Companhia de Fora e Luz foi criada para fornecer iluminao
eltrica a alguns pontos do centro, com energia gerada numa pequena central termeltrica
localizada num prdio do largo de So Francisco. Na capital gacha, teve incio um servio
permanente de fornecimento de luz a consumidores particulares, com energia proveniente
de uma termeltrica de 160 kW da Companhia Fiat Lux.
Em 1891, a Companhia Estrada de Ferro da Tijuca estendeu at o Alto da Boa Vista a linha
de bondes que operava com trao animal na conexo do centro do Rio Tijuca. Em face da
declividade do terreno, no era vivel o uso da trao animal no projeto de expanso da
linha. Para superar essa dificuldade, a companhia instalou uma usina eltrica no local (atual
bairro da Usina), que alimentaria de energia os bondes. As obras, porm, foram paralisadas,
e aquela que teria sido a primeira linha latino-americana de bondes eltricos s entrou em
servio em 1898. Assim, coube Companhia Ferro-Carril do Jardim Botnico (ex-Botanical
Garden Rail Road Company) colocar em operao, em outubro de 1892, a linha pioneira de
bondes eltricos da Amrica Latina: a largo da Cariocalargo do Machado.
Entre 1890 e 1909, o nmero de estabelecimentos industriais cresceu 800%. O setor de
manufaturas, no acionamento de sua maquinaria, utilizava como fonte primria de energia o
carvo importado. Convencidos de que a eletricidade de origem hidrulica era mais
econmica que o carvo importado, os industriais da poca passaram a utilizar
crescentemente a nova opo. Um exemplo emblemtico dessa mudana foi dado pelo
empresrio Bernardo Mascarenhas. O industrial, pela primeira vez na Amrica Latina, fez
uso de motores a hidreletricidade em sua Companhia Txtil Bernardo Mascarenhas.
Para tanto, obteve autorizao de criar, em janeiro de 1888, a Companhia Mineira de
Eletricidade, concessionria de servio pblico para gerar e distribuir energia eltrica, com o
objetivo de fornecer iluminao pblica e particular a Juiz de Fora (MG) e fora motriz a sua
fbrica e a outras da regio. No empreendimento, incluiu-se a construo da primeira
hidreltrica de maior porte do pas: a usina Marmelos-Zero, com 250 kW de potncia, que
iniciou operao em 1889, sendo expandida para 375 kW em 1892.
Entre 1883 e 1900, a capacidade instalada no Brasil multiplicou-se por 178, passando de 61
kW para 10.850 kW, dos quais 53% de origem hidrulica.
Entre os anos de 1890 e 1900, houve a instalao de vrias pequenas usinas,
principalmente termeltricas, para atender demanda da iluminao pblica, da minerao,
do beneficiamento de produtos agrcolas e do suprimento de indstrias txteis e de
serrarias. O censo de 1920 informa que, em 1900, existiam no Brasil doze usinas com
capacidade instalada superior a mil HP (0,7457 MW). Essas usinas, bem como as de
capacidade instalada inferior a mil HP, pertenciam em geral a concessionrios ou
Em 1924, instala-se no pas uma subsidiria da Bond and Share Co., a American Foreign
Power Company (Amforp), com a compra de vrias pequenas concessionrias no interior de
So Paulo. Trs anos depois, a Amforp operava no s ali, mas tambm em nove capitais e
em So Gonalo (RJ), Petrpolis (RJ) e Pelotas (RS). Em 1930, a maior parte das atividades
ligadas energia eltrica j estava concentrada nas mos da Light e da Amforp. O parque
gerador brasileiro, por sua vez, tornara-se predominantemente hidrulico.
At 1930, a poltica econmica foi marcada pela ausncia de esforos deliberados para
promover o desenvolvimento industrial. O foco era a estabilidade monetria, o equilbrio
oramentrio do governo federal e a defesa dos interesses do setor agroexportador, em
especial os do caf. Embora essas polticas tenham favorecido o surgimento de vrias
unidades fabris, isso ocorreu de forma indireta, no intencional.
A crise de 1929 deixou claro o esgotamento do modelo agroexportador e a urgncia de
redefinir a poltica econmica e o papel do Estado naquele processo. Ainda que lder, o setor
agroexportador tinha agora de conviver com o emergente grupo ligado s atividades
urbano-industriais. Tal correlao de foras foi determinante para a reformulao das
polticas econmicas, que passaram a contemplar as demandas da nova classe. Ao quadro
vem acrescentar-se a crise da superproduo de caf, resultante das aes protecionistas
anteriores e agravada pela retrao do mercado externo na Grande Depresso.
A redefinio do papel do Estado, indispensvel para implantar um modelo econmico que
objetivasse diversificar a estrutura produtiva, fez-se pelo crescente intervencionismo na
esfera econmica. De incio, a interveno se manifestou com o aumento do poder de
regulamentao sobre os servios pblicos. nesse ambiente, e diante do intenso processo
de concentrao de mercado nas mos dos grupos Light e Amforp,3 que se esboam as
medidas pioneiras de ordenao institucional das atividades de produo e distribuio de
energia eltrica. Nos trs primeiros anos da dcada de 30, tomam-se algumas iniciativas
incipientes de regulamentao: a interrupo dos processos de autorizao de novos
aproveitamentos de cursos de gua; a proibio de aquisio de empresas; e a extino da
clusula-ouro, mecanismo que era utilizado desde o primeiro contrato com a So Paulo Light
e que garantia s empresas o reajuste sistemtico das tarifas pela cotao do ouro.
O novo arcabouo regulatrio se formaliza no Cdigo de guas (Decreto 24.643, de 10 de
julho de 1934), que materializa o projeto intervencionista na gesto do setor de guas e
energia eltrica. O Cdigo4 submete ao instituto das concesses e autorizaes a explorao
da energia hidrulica, assim como os servios complementares de transmisso,
transformao e distribuio. A partir da, a Unio passa a deter a competncia de legislar e
outorgar concesses de servios pblicos de energia eltrica, antes regidos apenas por
contratos assinados com os estados, os municpios e o Distrito Federal. A nova poltica
setorial rev os critrios para estabelecimento de preos dos servios e determina que a
tarifa seja fixada na forma de servio pelo custo, a fim de garantir ao prestador do servio
a cobertura das despesas de operao e das cotas de depreciao e de reverso e a justa
remunerao do capital investido; a remunerao deste recairia sobre o custo histrico das
instalaes.
Ainda que o Cdigo no tenha sido plenamente implementado, sua inspirao nacionalista
provocou incertezas regulatrias que desencorajaram investimentos dos grandes grupos
estrangeiros instalados no pas. O desestmulo dos empresrios e a restrio s importaes
de mquinas e equipamentos durante a Segunda Guerra Mundial reduziram efetivamente o
ritmo de expanso da capacidade instalada, em descompasso com o crescimento do
consumo.6 Essa conjuntura desencadeou limitaes de oferta que se manifestaram no noatendimento de novas ligaes, no aumento do nvel mdio de utilizao da capacidade
instalada a nveis que comprometiam as margens de segurana e no emprego de artifcios
operacionais, como a queda na freqncia e na voltagem da energia durante os horrios de
pico de consumo.
Em vista desse ambiente, e seguindo a mesma poltica aplicada em outros setores
estratgicos da economia, o Estado amplia seu papel para alm das atribuies reguladoras
e fiscalizadoras: passa a investir diretamente na produo. A primeira deciso tomada em
1945, quando a Companhia Hidro Eltrica do So Francisco (Chesf) surge para aproveitar os
recursos hdricos daquele rio (Decreto-Lei 8.031, de 3 de outubro de 1945).7
Na dcada de 40, presenciam-se as primeiras aes na direo de um planejamento
econmico estatal inspiradas em modelos estrangeiros. Em 1942, uma misso tcnica
americana (a Misso Taub) elaborou um plano decenal de investimentos para o Brasil, plano
que no teve desdobramentos prticos. Na mesma poca, a pedido do governo, formou-se
um grupo de cooperao entre tcnicos americanos e brasileiros: a Misso Cooke (1942-43).
Ela apontou o setor de energia eltrica como um dos principais gargalos que restringiam o
crescimento industrial do pas. Suas recomendaes indicavam a necessidade de um
planejamento mais abrangente da expanso, interligando os diversos sistemas de energia
eltrica. Sugeriu, ainda, a criao de um banco de investimentos que gerisse recursos de
novos impostos e ofertasse recursos de longo prazo para a indstria.8
Em 1946, o governo federal apresentou um Plano Nacional de Eletrificao, que incorporava
as recomendaes da Misso Cooke. O plano no apresentava um programa seriado de
obras, mas propunha, entre outras medidas, a concentrao dos investimentos em usinas
eltricas de pequeno e de mdio porte, cabendo ao Estado o papel de coordenador.9
Para o desenvolvimento do setor eltrico, o perodo 1930-45 se caracterizou por mudanas
institucionais ! Cdigo de guas ! que levaram forte centralizao das decises na esfera
federal, em coerncia com as mudanas estruturais do Estado brasileiro. As dificuldades do
governo federal para regulamentar o Cdigo eram reflexo das caractersticas monopolistas
do setor e da presena majoritria do capital estrangeiro numa atividade que assumia
crescente importncia para o desenvolvimento econmico.
realizada por algumas grandes empresas privadas. Ao governo caberiam aes estritamente
reguladoras e supletivas.
O programa eltrico proposto previa para o perodo 1952-57 uma expanso de 682,9 MW na
capacidade instalada. Entretanto, por insuficincia de recursos, nem todos os projetos
sugeridos pela Comisso Mista foram implantados.
Paralelamente aos trabalhos da CMBEU, o governo, por intermdio da Assessoria Econmica
do Gabinete Civil da Presidncia da Repblica, desenvolveu algumas iniciativas para
equacionar a expanso do parque gerador brasileiro, destacando-se o encaminhamento ao
Congresso Nacional de projetos de leis destinados a: (i) instituir o Imposto nico Sobre
Energia Eltrica (IUEE), de acordo com o previsto no artigo 15 da Constituio de 1946; (ii)
criar o Fundo Federal de Eletrificao (FFE); (iii) regular a distribuio e aplicao das
parcelas do imposto arrecadado que caberiam aos estados, ao Distrito Federal e aos
municpios; (iv) instituir o Plano Nacional de Eletrificao; e (v) constituir a Empresa Mista
Centrais Eltricas Brasileiras SA (Eletrobrs). Em 31 de agosto de 1954, aps a morte de
Getlio Vargas, foi promulgada a Lei 2.308, que instituiu o FFE13 e o IUEE e designou o
BNDES como administrador de ambos. O Plano Nacional de Eletrificao14 no foi aprovado,
mas, posteriormente, suas propostas acabaram incorporadas poltica governamental de
desenvolvimento do setor.
Convm registrar ainda que, no segundo governo Vargas, o Conselho Nacional de Economia
(CNE), criado pela Constituio de 1946, elaborou um anteprojeto de lei com diretrizes para
organizar e desenvolver a eletrificao no pas. O CNE criticava abertamente o Plano
Nacional de Eletrificao, defendia a reviso drstica dos princpios do Cdigo de guas e,
em oposio Assessoria Econmica da Presidncia, propunha a via tarifria como soluo
para a crise do setor eltrico.
Com as bases lanadas no segundo governo Vargas, fica delineado no governo de Juscelino
Kubitschek (1956-61) o projeto de desenvolvimento do setor eltrico sob o comando da
empresa pblica, com a criao da maior parte das companhias estaduais de energia
eltrica15 e de mais uma geradora a Central Eltrica de Furnas, controlada pelo governo
federal e pelo estado de Minas. Juscelino planejava adotar uma estratgia
desenvolvimentista, de modernizao e rpida ampliao da produo industrial brasileira,
estratgia traduzida pelo slogan !cinqenta anos em cinco.
O principal instrumento de poltica econmica do governo JK foi o Plano de Metas (1956-61).
Ele incorporou as contribuies dos programas da CMBEU e do Plano Nacional de
Eletrificao do governo Vargas e teve como base de sustentao os trabalhos desenvolvidos
pelo Grupo Misto constitudo, em 1953, de funcionrios da Comisso Econmica Para
Amrica Latina e Caribe (Cepal) e do BNDES. Os estudos indicavam a necessidade de
superar #pontos de estrangulamento!16 que se tornavam obstculo modernizao e
expanso da economia brasileira. O modelo de crescimento combinava a ao do Estado
com a da empresa privada nacional e do capital estrangeiro. Dos investimentos propostos no
Plano de Metas, 43,4% destinavam-se rea energtica, sendo 23,7% para projetos de
eletricidade e 19,7% para outras formas de energia. No setor eltrico, a meta era um
aumento da capacidade instalada de gerao de 3.148 MW em 1955 para 5.595 MW em
1961. Os objetivos de ampliao da oferta de energia eltrica traados no Plano de Metas
foram, em sua grande maioria, alcanados. No perodo 1956-61, tinham-se instalado
2.056,7 MW, o que representava 84,1% da meta. Esse sucesso deveu-se em grande parte
atuao do BNDES, que, no mesmo perodo, financiou 46,3% do crescimento da capacidade
instalada.
A ao financiadora do Banco no setor teve incio com o apoio ao governo do Esprito Santo
(contrato assinado em 12 de janeiro de 1954) para o projeto da hidreltrica de Rio Bonito,
em Santa Leopoldina. O acordo entre o BNDES e o governo estadual estabelecia as bases
para criar uma sociedade por aes que se destinaria a gerar e distribuir energia eltrica;
essa empresa veio a surgir em setembro de 1956, com a constituio da Esprito Santo
Centrais Eltricas SA (Escelsa).
Entre 1952 e 1962, aprovaram-se 141 operaes de crdito (financiamentos e avais) para
projetos do setor eltrico; elas representaram, em mdia, 32% das aprovaes totais em
moeda. Nesse perodo, a capacidade instalada de gerao no pas atingia 5.729,3 MW, dos
quais 1.475,1 MW (25,7%) haviam contado com apoio do BNDES. Dentre os principais
projetos contratados at o final de 1962, destacavam-se as hidreltricas de Rio Bonito (ES),
Funil (BA), Salto Grande do Santo Antnio (MG), Paulo Afonso II (AL/BA), Lavrinhas (GO),
Maurcio (MG), Tronqueiras (MG), Euclides da Cunha (SP), Trs Marias (MG), Cachoeira
Dourada (GO), Peixoto (MG), Jacu I (RS), Jurumirim (SP) e Cubato Subterrnea (SP); as
termeltricas de Sobral (CE), Charqueadas (RS) e Piratininga (SP); as redes de distribuio
nos municpios de Lagoa Santa (MG), Mossor (RN), Itabaiana (SE), Estncia (BA), Massap
(CE), Aracaju (SE) e So Joaquim (SC); e diversas linhas de transmisso, em vrias
tenses, com extenso total de 6.363,5 quilmetros, em vrios municpios.
Em sntese, o perodo que se estendeu de 1946 (ps-guerra) a 1962 (criao da Eletrobrs)
foi marcado por uma alterao profunda no modelo brasileiro de desenvolvimento
econmico, modelo que passou a privilegiar a participao do Estado em funes produtivas,
financeiras e planificadoras. Nesse contexto, a constituio do BNDES criou condies para
compor o funding dos projetos de reaparelhamento da infra-estrutura (com destaque para
energia e transportes) e de instalao da indstria de base. Ademais, o Banco teve
destacado papel no planejamento da economia. No setor eltrico, sua atuao foi alm da
concesso de financiamentos em moeda nacional. A assistncia financeira abrangia prestar
garantias e avais indispensveis obteno de financiamentos no exterior para importar
equipamentos de gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, autorizar inverses
diretas de companhias de seguro e capitalizao e ter participaes societrias/operaes de
underwriting. Os recursos de livre aplicao pelo Banco compreendiam o capital e reservas,
o Fundo de Reaparelhamento Econmico e os recursos especiais. Os recursos vinculados ao
setor eltrico eram o Fundo Federal de Eletrificao e a quota dos estados e municpios no
IUEE.
Como reflexo da poltica de conteno das tarifas (que no mais garantiam os nveis de
remunerao dos investimentos), a Conta de Resultado a Compensar (CRC) acumulou
dbitos crescentes; ao final de 1987, estes somavam o equivalente a US$ 7 bilhes.
Acrescentem-se a esse panorama os efeitos da Constituio Federal de 1988, que extinguiu
o IUEE e elevou de 6% para 40% a alquota do IR das empresas de energia eltrica,
aprofundando ainda mais a crise.
Num ambiente assim, a nova realidade poltico-institucional, que fortalecia o poder estadual,
levou os governadores das regies Sudeste e Sul a no autorizar o recolhimento dos
supervits de suas empresas de energia, argumentando que estas eram credoras, e no
devedoras, da Rencor.32
Em decorrncia, as concessionrias estaduais iniciaram processo de inadimplncia em suas
contas de energia comprada das supridoras do Grupo Eletrobrs; tais concessionrias
alegavam que o governo federal, ao fixar tarifas, no obedeceria legislao de
remunerao garantida. Isso fez com que se gerasse um alarmante quadro de
inadimplncias intra-setoriais. O inadimplemento com o sistema tornou-se a estratgia
poltico-empresarial, e acordos de rolagem e encontro de dvidas iniciaram a crise
institucional mais profunda vivida pelo setor at ento. Outras tentativas de solucionar os
impasses foram empreendidas; todavia, os mecanismos propostos no resistiram ao
persistente controle de tarifas, voltando a generalizarem-se por todo o setor os
inadimplementos em 1993, o saldo da CRC alcanava US$ 26 bilhes.
Do final dos anos 70 ao final dos 80, o Sistema BNDES continuou seu apoio a projetos das
concessionrias pblicas e privadas de energia eltrica, principalmente por intermdio da
Finame. Nesse perodo, destacam-se os financiamentos a grandes hidreltricas dos sistemas
interligados. Vrias dessas usinas, que comeariam a operar at 1988, acrescentaram
capacidade instalada do pas mais de 20 mil MW: Paulo Afonso IV (1979); Itumbiara (1980);
Foz do Areia (1980); Salto Santiago (1980); Tucuru (1984); Itaipu (1984); e Itaparica
(1988). Outra importante contribuio do BNDES foi ter participado ativamente do grupo de
estudos Reviso Institucional do Setor (Revise). Criado em 1987 a fim de rever a estrutura
organizacional do setor de energia eltrica, o Revise elaborou diagnsticos com
recomendaes tcnicas para solucionar os problemas existentes. As propostas do grupo,
embora no tenham sido implementadas, influenciaram as reformas iniciadas na dcada de
90.
Com a reduo do ritmo de investimento a partir do final dos anos 8033 e com o crescimento
do consumo de energia eltrica a taxas superiores s da capacidade instalada, o GCOI
comeou a deplecionar34 os reservatrios, nos perodos secos, acima do nvel timo
operacional. Isso s no resultou em problemas graves de fornecimento na metade da
dcada de 90 porque ocorreu um ciclo hidrolgico amplamente favorvel.
A situao de falncia do modelo de financiamento do setor gerou debates permanentes, na
tentativa de superar a crise e desfazer o n institucional, que colocava em risco qualquer
projeto de retomada do crescimento econmico. Importante resultado dessas discusses foi
a aprovao, em maro de 1993, da Lei 8.631, que estabeleceu profundas modificaes nas
regras de funcionamento do setor.
A nova legislao, alm de ter desequalizado as tarifas, promoveu amplo encontro de
contas entre as concessionrias e a Unio. A utilizao dos saldos da CRC no s serviu
para quitar dvidas de suprimento de energia, de aquisio de combustveis, de RGR e de
Rencor, mas tambm extinguiu a remunerao garantida e, conseqentemente, a gerao
de novos saldos de CRC. Em ltima anlise, as medidas de saneamento financeiro intrasetorial resultaram na assuno pelo Tesouro Nacional de dvidas da ordem de US$ 20
bilhes, permanecendo para futuras compensaes outros US$ 6 bilhes. poca da edio
da Lei 8.631, as tarifas haviam alcanado valores to baixos (R$ 37,6/MWh, a preos
correntes de abril de 1993) que justificaram, junto com a aplicao da lei, a concesso de
aumentos para praticamente dobrar o preo nominal. Em dezembro de 1993, a tarifa j
atingia R$ 60,0/MWh em termos nominais. Mas, logo a seguir, os ajustes do Programa de
Estabilizao Econmica (Plano Real) contiveram o processo de recuperao real dos preos.
A recomposio tarifria, embora fosse pr-requisito para restaurar o equilbrio econmicofinanceiro das concessionrias, no seria suficiente de per si. O setor acumulara um estoque
to grande de dvidas e de investimentos no-realizados que, ao menos no curto prazo, a
gerao interna proporcionada pelas receitas tarifrias tornou-se insuficiente para financiar o
novo ciclo de expanses.
A progressiva desarticulao do setor teve como conseqncia a paralisao de um
programa de gerao35 que agregaria 10 mil MW ao sistema e no qual j tinham sido
aplicados aproximadamente US$ 11 bilhes, com custos financeiros anuais de cerca de US$
1,9 bilho. O quadro caracterizava-se por: (i) diversas hidreltricas de porte estarem com a
construo totalmente paralisada; (ii) estarem deteriorados os padres de manuteno dos
sistemas; e (iii) acumularem-se dvidas com empreiteiras e fornecedores de equipamentos.
Ao longo dos anos 80, os investimentos setoriais haviam-se mantido em patamares
superiores a US$ 8 bilhes anuais (preos mdios de 2001); contudo, a partir da dcada de
90, tendo-se aprofundado a crise econmica e esgotado o padro de financiamento do setor,
os investimentos sofreram drsticas redues, chegando a cair metade no perodo 199097.36
Ainda que se possa estabelecer como marco inicial das mudanas a Constituio Federal de
1988 (em seus artigos 21 e 175), na realidade foram as Leis 8.031 (de 12 de abril de 1990),
8.987 (de 13 de fevereiro de 1995) e 9.074 (de 7 de julho de 1995) que estabeleceram os
fundamentos do novo modelo, assentado na criao de um mercado competitivo de energia
eltrica.
A Lei 8.031/90 instituiu o Programa Nacional de Desestatizao (PND) e criou o Fundo
Nacional de Desestatizao (FND). O BNDES foi designado gestor do FND, fundo de natureza
contbil em que so depositadas as aes das empresas a desestatizar. Nessa qualidade de
gestor do fundo, o Banco passou a gerenciar, acompanhar e realizar a venda das empresas
includas no PND. No tocante ao setor eltrico, as desestatizaes se iniciaram somente em
1995.
A condio prvia para que se implementasse o modelo foi a desverticalizao da cadeia
produtiva, separando as atividades de gerao, transmisso, distribuio e comercializao
de energia eltrica, a partir daquele momento caracterizadas como reas de negcio
independentes.37 A gerao e a comercializao foram progressivamente desreguladas; j a
transmisso e a distribuio (que, por sua natureza, constituem monoplios naturais)
continuam sendo tratadas como servios pblicos regulados. As Leis 8.987 e 9.074/95
introduziram ainda estas profundas alteraes: (i) a licitao dos novos empreendimentos
de gerao; (ii) a criao da figura do Produtor Independente de Energia; (iii) a
determinao do livre acesso aos sistemas de transmisso e distribuio; e (iv) a liberdade
para os grandes consumidores escolherem seus supridores de energia.
Paralelamente, o Decreto 1.717, de 24 de novembro de 1995, estabeleceu as condies e
possibilitou a prorrogao e o reagrupamento das concesses de servios pblicos e a
BNDES 2000-05, teve como objetivo fortalecer o mercado de capitais e, com isso, elevar o
efeito multiplicador dos desembolsos. Assim, o BNDES no apenas desempenha seu papel
de agente financeiro de longo prazo, mas tambm promove a alavancagem de suas
operaes e a diversificao do risco de sua carteira, em virtude do menor percentual de
participao no investimento total de cada projeto. A maior utilizao desses novos
instrumentos de apoio assumiu vital importncia, dada a escassez de recursos para garantir
o total financiamento dos investimentos de expanso da gerao e transmisso de energia.
Desde 1995 at hoje, o Banco contratou operaes que elevaram a capacidade instalada do
setor em mais de 12 mil MW. Entre os projetos com financiamento do BNDES, destacam-se
vrios. Em operao, podemos citar as hidreltricas de Cana Brava (GO), com 450 MW; de
Salto Caxias (PR), com 1.240 MW; de Serra da Mesa (GO), com 1.293 MW; de It (RS), com
1.450 MW; de Machadinho (RS), com 1.140 MW; de Lajeado (TO), com 902 MW; e de Juiz
de Fora (MG), com 103 MW. Em implantao, mencionem-se a termeltrica do Norte
Fluminense (RJ), com 720 MW, a segunda etapa da hidreltrica de Tucuru (PA), com 4.125
MW, e a hidreltrica de Itapebi, com 450 MW.
Em maio de 2001, tendo-se iniciado o perodo seco e estando os reservatrios das usinas
bastante deplecionados, o governo adotou medidas emergenciais para reduzir o risco de
ocorrer, a curto prazo, um colapso na oferta de energia eltrica.41 Criou-se a Cmara de
Gesto da Crise de Energia Eltrica (CGCE), com o objetivo de propor e implementar
medidas emergenciais para compatibilizar a demanda com a oferta e, assim, evitar
interrupes intempestivas no suprimento. O BNDES participou desse esforo, integrando a
CGCE como coordenador do Comit de Revitalizao do Modelo do Setor Energtico e do
Comit Tcnico de Aumento da Oferta de Energia a Curto Prazo. Internamente, criou uma
nova superintendncia, a rea de Energia; tornou mais flexveis as condies de apoio e
desenvolveu programas especficos para investimentos em projetos de pequenas centrais
hidreltricas (PCH), co-gerao a gs natural, co-gerao no setor sucroalcooleiro, fontes
no-convencionais e conservao de energia.
Antecipando-se expectativa de maior demanda por financiamentos, o Banco reviu seus
procedimentos operacionais a fim de reduzir prazos para anlise e contratao de operaes
e aperfeioou o Programa de Apoio Financeiro a Investimentos no Setor Eltrico, objetivando
consolidar os programas lanados anteriormente e adequar as condies de financiamento
nova conjuntura. Alm disso, ratificou sua disposio de contribuir para fortalecer o mercado
de capitais, pela emisso de debntures para compor funding de projetos de gerao e
transmisso de energia eltrica. De modo geral, as modificaes resultaram no aumento de
participao do Banco nos projetos; no alongamento do prazo de amortizao; e,
excepcionalmente, no financiamento de equipamentos importados.
Em 2001, a crise no abastecimento alertou para a necessidade de introduzir novas fontes de
energia primria na matriz energtica nacional. A co-gerao com base no bagao de cana
se mostrou a alternativa de curto prazo mais vivel. Na posio de maior produtor mundial
de acar e lcool de cana, o Brasil dispe de significativo potencial para gerar excedentes
de eletricidade (da ordem de 4 mil MW, em termos de energia firme). Esse potencial
motivou o BNDES a lanar, em junho de 2001, o Programa de Apoio Co-Gerao de
Energia Eltrica a Partir de Resduos de Cana-de-Acar. A implementao foi muito bemsucedida: j foram apoiados 22 projetos, que adicionaro ao sistema 770 MW de potncia
instalada.
Outro resultado tambm expressivo da poltica de diversificao da matriz energtica
ocorreu no segmento de gs natural, cujas reservas registraram aumento ininterrupto, pois
cresceram mais de 700% no perodo 1975-2000. Reconhecido como energtico nobre (dado
seu amplo espectro de aplicaes, sua eficincia trmica e seu reduzido efeito poluidor), o
gs natural ter cada vez mais peso na matriz energtica. Sua participao na oferta interna
de energia evoluiu de 2,2% em 1985 para 6,6% em 2001. Em 1999, o incio da operao do
gasoduto BolviaBrasil ampliou significativamente a disponibilidade do produto no Brasil.
Alm disso, as possibilidades de integrao com pases vizinhos detentores de significativas
reservas (Argentina, Bolvia, Peru e Venezuela) apontam um cenrio de oferta crescente.
Hoje, uma extensa rede de distribuio de gs canalizado se encontra em implantao em
quinze dos 27 estados da Federao. O apoio do BNDES merece destaque pela participao
no funding do gasoduto BolviaBrasil e no financiamento da expanso da malha
distribuidora do gs no eixo do gasoduto. Esses projetos representam a infra-estrutura
indispensvel ampliao da oferta de termeletricidade com base no gs natural, seja em
usinas independentes, seja em autoproduo em sistemas de co-gerao industrial ou
comercial.
Em dezembro de 2002, a carteira total de projetos do BNDES no setor eltrico somava R$
19,4 bilhes, o que representa investimentos de R$ 31,1 bilhes em gerao (102 projetos,
17.506 MW de capacidade instalada), transmisso (seis projetos, 4.147 quilmetros de
linhas) e distribuio (dezenove projetos).
Nos prximos anos, em cenrio de forte integrao dos mercados, o grande desafio para o
pas ser voltar a crescer a taxas que permitam a incluso social e a modernizao da
estrutura produtiva, com sustentabilidade energtica e responsabilidade ambiental. O setor
eltrico, por constituir importante vetor de crescimento econmico, desempenha a papel
fundamental. indiscutvel que uma oferta de energia eltrica em quantidade e qualidade
adequadas constitui pr-requisito para todo projeto de desenvolvimento econmico. Nesse
aspecto, a matriz energtica brasileira atual e suas potencialidades conferem posio
privilegiada ao pas quando se trata do desenvolvimento sustentvel. Alm do potencial
hidreltrico, outras abundantes fontes de energia renovvel merecem destaque, como, por
exemplo, a biomassa, a energia elica e a energia solar. O aproveitamento eficiente de tudo
isso exige um planejamento setorial articulado com outras polticas (industrial, agrcola,
habitacional, urbana, de transportes, tecnolgica, ambiental etc.) e com o uso racional e
eficiente da energia. Aquele planejamento deve ser permanente, com perspectivas de curto,
mdio e longo prazo.
O Banco, como principal agncia de financiamento de longo prazo, tem papel fundamental
para que se expanda a gerao, transmisso e distribuio de energia eltrica, conforme
preconiza o Plano Estratgico do BNDES 2000-2005, ao destacar como uma de suas
dimenses prioritrias o apoio infra-estrutura.
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Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), 1992.
9 Ao final de 1943, o Conselho Federal de Comrcio Exterior, rgo consultivo da Presidncia da Repblica,
organizou a Comisso Tcnica Especial do Plano Nacional de Eletrificao, formada de tcnicos da Diviso de
guas do DNPM e do CNAEE. Essa comisso iniciou seus trabalhos em meados de 1944 e os concluiu em
1946.
10 O Plano Salte foi sancionado pelo Congresso em 1950 (Lei 1.102, de 18 de maio de 1950).
11 A Misso Abbink foi chefiada pelo brasileiro Otvio Gouveia de Bulhes e pelo americano John Abbink.
12 A CMBEU, cujas atividades se desenvolveram sob a orientao direta do Ministrio da Fazenda,
apresentou seu relatrio final em novembro de 1954, j no governo Caf Filho (1954-55). O coordenador da
equipe brasileira na CMBEU foi Roberto Campos.
13 O FFE constituiu-se na primeira fonte de recursos de carter fiscal, com alcance nacional, diretamente
vinculada a investimentos no setor de energia eltrica.
14 O Plano previa para o pas, em 1965, uma capacidade instalada de 8.278,1 MW, o que representava um
acrscimo de 5.042,1 MW em relao a 1955.
15 Nesse perodo, foram criadas a Cemig (1952), a Usinas Eltricas do Paranapanema SA (1953), a Escelsa
(1956), a Copel (1954), a Celg (1956), a Celesc (1956), a Cea (1957), a Furnas (1957), a Cemat (1958), a
Cemar (1959) e a Coelba (1960).
16 O Plano introduziu uma viso integrada da base real da economia, diagnosticando, segundo conceitos
cunhados pelos tcnicos que o elaboraram, pontos de estrangulamento e pontos de crescimento internos e
externos.
17 O Ministrio de Minas e Energia foi criado pela Lei 3.782, de 22 de julho de 1960, recebendo as funes
antes atribudas ao Ministrio da Agricultura.
18 O Canambra foi resultado de ao conjunta do governo brasileiro e do Banco Mundial. A composio do
consrcio envolvia empresas canadenses, americanas e brasileiras. Alm dos estudos para o Sudeste, o
Canambra realizou pesquisas para solucionar os problemas de fornecimento de energia eltrica no Sul.
19 A interligao dos sistemas possibilitou que as regies permutassem energia entre si. Como o regime de
chuvas varia entre as elas, os grandes troncos (linhas de transmisso da mais alta tenso: 500 kV ou 750
kV) permitem que as regies com reservatrios deplecionados sejam supridas por centros geradores em
situao favorvel, proporcionando aproveitamento racional dos recursos energticos.
20 O GCOI foi constitudo pela Lei 5.899, de 5 de julho de 1973.
21 Em teoria, o capital, quando terminado o prazo da concesso, estaria integralmente remunerado; o ativo
imobilizado, depreciado; e a concesso poderia ser revertida ao poder concedente (governo federal). A RGR
foi criada com a finalidade de constituir um fundo para garantir ao poder concedente os recursos
necessrios nos casos de indenizao do concessionrio quando da reverso dos bens e instalaes do
servio ao fim do prazo de concesso. A partir de 1971, a legislao conferiu Eletrobrs a administrao
desse fundo, cujo emprego se daria na forma de emprstimos a concessionrios de servios pblicos de
energia eltrica, para expandir e melhorar esses mesmos servios.
22 O emprstimo compulsrio sobre o consumo de energia eltrica foi institudo pela Lei 4.156, de 28 de
novembro de 1962. Tratava-se de um adicional cobrado nas contas de energia eltrica dos consumidores,
para financiar a expanso do setor eltrico. Em troca do emprstimo, o consumidor receberia obrigaes da
Eletrobrs, resgatveis em dez anos, com juros de 12% ao ano.
23 A Eletrobrs era scia controladora das quatro grandes geradoras regionais (Chesf, Eletronorte, Eletrosul
e Furnas) e de duas concessionrias de distribuio (Escelsa e Light).
24 Em 1964, o BNDE cria um fundo, mais tarde transformado em subsidiria (Finame), para financiar as
compras de bens de capital mediante uma rede de agentes pblicos e privados.
25 A partir de 1974, os recursos do BNDE foram ampliados com a transferncia dos recursos do PIS-Pasep.
No final da dcada de 60, assinou-se acordo entre o BNDES e a RFFSA para realizao de
um programa de investimentos no trinio 1968-70, envolvendo R$ 400 milhes. O
acordo foi renovado para o trinio 1971-73, com desembolsos de R$ 390 milhes. Ele
possibilitou adquirir duzentos vages para transporte de minrio e 147 vages
graneleiros; esses ltimos se destinavam a escoar safras agrcolas pela Viao Frrea do
Rio Grande do Sul e pela Rede de Viao ParanSanta Catarina, mediante recursos
prprios do BNDES e recursos do Fundo Especial de Desenvolvimento Agrcola (Fundag).
Foram ainda concludas as obras de ligao entre Suzano e Ribeiro Pires (SP) e
realizados estudos de melhoramentos das ligaes CuritibaParanagu, RioVitria e
CampinasGarganta de Bonsucesso. Entre 1971 e 1974, foram realizados desembolsos
para a concluso da variante ItapevaPonte Grossa.
No perodo do I e do II PND, o principal foco do BNDES foi compatibilizar a poltica de
aquisio de equipamentos pelas operadoras ferrovirias estatais com os investimentos
na indstria de bens de capital sob encomenda, setor que vinha sendo estimulado no
processo de substituio de importaes. Assim, os financiamentos eram sobretudo para
compra de vages pelas operadoras, gerando encomendas na indstria ferroviria.
A partir do final da dcada de 70, o BNDES passou a apoiar um extenso programa da
RFFSA para recuperar e modernizar a malha ferroviria, com investimentos significativos
na infra-estrutura, muito degradada. O primeiro grande projeto foi a capacitao da
Linha do Centro (Belo HorizonteRio de Janeiro), na malha de bitola larga, o que permitiu
grande crescimento da exportao de minrio de ferro pelo porto de Guaba, na baa de
Sepetiba (RJ).
Em conjunto com a rea de Planejamento da RFFSA, o BNDES implementou uma
estratgia abrangente para recuperar e modernizar a malha ferroviria de bitola mtrica.
Desenvolveram-se projetos para a malha do Rio Grande do Sul, Paran (em parceria com
o Banco Mundial), Minas GeraisGois (em parceria com o Banco Mundial) e Bahia.
Outros projetos especficos tambm foram realizados, como a recuperao de
locomotivas e vages, a instalao do Sistema de Informaes Gerenciais Para Operao
(Sigo), a aquisio de locomotivas eltricas para a cremalheira (descida de Santos) e a
implantao de ramais industriais no complexo petroqumico de Camaari. Esse amplo
programa de investimentos foi calcado numa proposta de reestruturao da RFFSA, de
1982, que previa trat-la como empresa auto-sustentvel, com pagamento de
normalizao contbil pelo governo federal pela operao dos trechos deficitrios de
interesse social e com assuno das dvidas contabilizadas at aquele momento.
O ltimo financiamento importante contratado pela RFFSA com o BNDES foi para concluir
a Ferrovia do Ao. Na dcada de 70, o BNDES no participou do financiamento desse
projeto, tendo optado por apoiar a expanso de capacidade da Linha do Centro. Tal
opo foi importante poca, pois os dois projetos eram considerados concorrentes.
Aps a Engefer7 ter despendido cerca de US$ 2 bilhes na construo da Ferrovia do Ao,
a obra foi paralisada; s seria retomada em 1987. A concluso das obras foi possvel com
a concesso de um financiamento do BNDES RFFSA, iniciativa que, complementada
com recursos privados e do Tesouro Nacional, permitiu a entrada em operao da
ferrovia em verso simplificada, com investimento inferior a 10% do realizado at aquela
fase. Em 1984, os dbitos da RFFSA foram transferidos para a Unio, e novos
emprstimos contrados passaram a ficar sob a responsabilidade da empresa. Em 1984,
foi criada a Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), que assumiu os servios
urbanos de transporte de passageiros antes sob responsabilidade da RFFSA.
A Fepasa, criada em 1971 com a fuso de cinco ferrovias estaduais (Paulista,
Sorocabana, Mogiana, Araraquara e So PauloMinas), recebera financiamentos do
BNDES na dcada de 70 para implantar o subtrecho JurujubaSo Bernardo e fazer
melhorias na antiga Estrada de Ferro Sorocabana. Nos anos 80, a Fepasa tentou um
O grfico mostra os desembolsos do BNDES para o setor ferrovirio de cargas em 19522001. Durante esse perodo, o BNDES destinou aproximadamente R$ 11 bilhes para o
setor. Entre 1952 e 1961, os desembolsos correspondem aos projetos da CMBEU e do
Plano de Metas. Depois de 1961, os desembolsos diminuem bastante, apresentando
recuperao a partir de 1968. Em 1974, inicia-se nova fase ascendente, que continuar
at 1989. Na primeira metade da dcada de 90, visa-se construo da Ferronorte. Em
1998, os desembolsos voltam a crescer, como resultado no s da demanda por crdito
nas novas empresas ferrovirias resultantes da concesso da RFFSA, mas tambm da
retomada das obras da Ferronorte.
4. INVESTIMENTO
Entre 1956 e 2001, investiram-se R$ 55 bilhes na RFFSA e R$ 14 bilhes na CVRD. Os
investimentos na RFFSA, aps terem permanecido em R$ 740 milhes anuais entre 1956
e 1970, sofrem forte acelerao a partir de 1971, alcanando R$ 4,4 bilhes em 1976.
Nos anos seguintes, os investimentos, apesar de ainda elevados, diminuem bastante, at
voltarem, em meados dos anos 80, aos nveis dos 60. A grande elevao durante a
dcada de 70 e o incio da dcada seguinte reflete a poltica de investimentos do governo
federal, atravs do I e do II PND; j a posterior diminuio se relaciona ao
estrangulamento fiscal do governo brasileiro, a partir da crise da dvida externa, nos 80.
Entre 1985 e 1993, o investimento mdio anual da RFFSA de R$ 709 milhes. No
perodo 1994-96, que precede a concesso da Rede a particulares, os investimentos
diminuem ainda mais, para uma mdia anual de R$ 70 milhes (em 1995, so de apenas
R$ 18 milhes). Aps as privatizaes, os investimentos voltam a crescer, agora para
R$ 414 milhes anuais.
Os investimentos na CVRD, cuja mdia foi de R$ 123 milhes entre 1960 e 1966,
aumentam progressivamente, atingindo R$ 771 milhes em 1974. A partir de 1983, com
a implantao da Estrada de Ferro Carajs, eles se elevam bastante, alcanando R$ 1,1
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1 O autor agradece a colaborao e os comentrios de Vinicius Novaes dos Santos, Roberto Zurli
Machado, Marco Antonio Albuquerque de Araujo Lima, Mariana Servidio de Castro, Jorge Antnio Bozoti
Pasin, Sergio Bittencourt Varella Gomes e Dalmo dos Santos Marchetti.
2 Ligando a regio de Belo Horizonte ao Rio de Janeiro.
3 Os valores ao longo do texto esto expressos em reais constantes de 31 de dezembro de 2001.
4 Toneladas por quilmetros teis. A produo em TKU obtida multiplicando-se a tonelagem
transportada pela distncia percorrida.
5 Relatrio do Conselho do Desenvolvimento sobre a execuo do Programa de Metas no qinqnio
1956-60.
6 Revista Ferroviria, ano 48, n 9, set. 1987, p. 7.
7 A Engefer era subsidiria da RFFSA, com oramento e gesto independentes, sendo gerida diretamente
pelo Ministrio dos Transportes e tendo por objetivo construir a Ferrovia do Ao.
8 Idem, p. 32.
9 Castro & Lamy (1994), p. 33.
10 Artigo 21 da Constituio Federal.
11 Artigo 175 da Constituio Federal.
12 Lima & Pasin (1999), p. 188 e 190.
13 Confederao Nacional do Transporte e Coppead/UFRJ (2002).
14 Idem.
dos domiclios urbanos no so atendidos por nenhum sistema de coleta e que a falta de
atendimento atinge 82% dos domiclios rurais. Quanto aos resduos slidos coletados,
30,5% so despejados a cu aberto, 69% tm destinao adequada em aterros
sanitrios ou controlados, e o restante incinerado ou reciclado ou passa por processo
de compostagem.3
Os indicadores referentes sade apontam tambm a necessidade de investimentos que
contribuam para universalizar o acesso. Na oferta de servios hospitalares, observa-se
que o pas dispe de 2,9 leitos por mil habitantes,4 nmero considerado razovel diante
dos indicadores internacionais. Esses leitos, no entanto, encontram-se fortemente
concentrados nas regies Sul e Sudeste, assinalando enorme carncia nas demais. E
mesmo nas reas com maior nmero de hospitais preciso ordenar e racionalizar a rede
hospitalar e investir para modernizar a gesto. Ocorre, ainda, demanda permanente por
recursos para atualizao tecnolgica.
No perodo 1998-2002, o Banco realizou com o segmento mdico-hospitalar 22
operaes diretas (R$ 680 milhes) e 544 indiretas (R$ 317 milhes). importante
ressaltar que, desse conjunto, 86 operaes (que totalizaram cerca de R$ 344 milhes)
foram realizadas no contexto do Programa de Fortalecimento e Modernizao das
Entidades Filantrpicas de Sade.
Alm dos financiamentos para expandir e modernizar a rede hospitalar, o Banco tem
atuado, atravs do Fundo Social (que permite aplicaes no-reembolsveis), na ateno
bsica sade. Em parceria com o Ministrio da Sade, universidades pblicas e
prefeituras, o BNDES vem apoiando projetos de capacitao e formao de profissionais
do Programa de Sade da Famlia. Este representa uma mudana importante na
estratgia de prestao de servios, que passa a privilegiar a ateno bsica e a
promoo da sade, mediante equipes formadas de mdicos, enfermeiros, odontologistas
e agentes de sade. Sua implementao vem sendo feita de forma acelerada, e
certamente um dos principais desafios preparar profissionais aptos a trabalhar nessa
nova perspectiva.
O aumento da cobertura dos servios de infra-estrutura urbana e social exige ainda a
oferta de linhas de financiamento que permitam modernizar esses setores e aprimorar a
qualidade dos servios, com a conseqente melhoria das condies de vida. No caso do
saneamento ambiental, estima-se que o aumento de 1% da populao com acesso a
servios de saneamento reduziu o nmero de bitos infantis em 6,1%.5 Com a proviso
de gua potvel, a reduo seria de 2,5%; com a coleta de lixo, 1,6%; e com o
tratamento de esgoto, 2,1%.
Na educao, identificou-se como espao do BNDES o apoio expanso e modernizao
do ensino superior. Enquanto os financiamentos s instituies privadas so concedidos
nos moldes tradicionais do Banco, desenvolveu-se um mecanismo especial para as
universidades pblicas, dadas as caractersticas do segmento. Na prtica, isso tem
significado apoiar programas de alienao de ativos no-operacionais, desde que suas
receitas estejam vinculadas a planos de investimentos. A tabela 2 resume os principais
resultados alcanados naquela carteira.
Os investimentos financiados pelo BNDES ilustram bem o potencial dos PMI. Em Teresina
(PI), considerada a capital mais pobre do Nordeste, a prefeitura implementou o Projeto
Vila-Bairro, com o objetivo de transformar as 155 vilas da periferia (onde moram cerca
de 116 mil pessoas) em cinqenta bairros dotados de infra-estrutura bsica,
equipamentos sociais e programas de gerao de trabalho e renda. Em Vitria (ES), o
Projeto Terra prev a interveno em onze reas de favelas, onde vivem 73 mil pessoas.
E, em Curitiba (PR), o Linho do Emprego, implementado pela prefeitura, compreende
intervenes num conjunto de bairros da periferia, beneficiando um total de 500 mil
habitantes.
O crescente interesse por projetos dessa natureza (que, alis, tm contado com recursos
do Oramento Geral da Unio, de outras instituies financeiras, como a Caixa
Econmica Federal, e de organismos multilaterais, como o Banco Interamericano de
Desenvolvimento) indicam sua importncia, em virtude dos resultados obtidos na
integrao e recuperao de reas urbanas degradadas; eles podem contribuir
significativamente para enfrentar a atual crise urbana que se observa nos grandes
centros brasileiros. Em 2002, mais dois projetos foram contratados (Petrolina, PE, e
Campo Grande, MT); dois foram aprovados (Rondonpolis, MS, e Vrzea Grande, MS); e
outros foram discutidos com o Banco, evidenciando as possibilidades de transformao
social desse modelo. A carteira dos PMI apresentada a na tabela 3.
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desenvolvimento institucional. Rio de Janeiro, BNDES, 2002.
1 Este texto se refere apenas experincia do Banco na segunda metade da dcada de 90, a partir da
criao da rea de Desenvolvimento Social. E, portanto, no incorpora a importante experincia do
BNDES na rea social na dcada de 80 sob a coordenao do ento diretor, professor Carlos Lessa.
2 O salrio mnimo vigente, em dezembro de 2002, de R$ 200,00.
3 O setor de saneamento objeto de anlise detalhada em captulo especfico deste livro ("A infraestrutura urbana#, p. 297).
4 Fonte: Ministrio da Sade. Dados referentes ao ano de 1999.
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E DITOR
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E DITORA EXECUTIVA
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P ESQUISA
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R EVISO DE TEXTO
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F OTOLITO
Prata da Casa
I MPRESSO
Margraf
REAS
REA
DE
RESPONSVEIS NO
BNDES
G ERENTE
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REA
DE
C OMUNICAO
C ULTURA - ACO
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G ERENTE EXECUTIVA
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A SSESSORA
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