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La situacin actual
de la gestin urbana
y la agenda de las
ciudades en la
Argentina*
Eduardo Reese**
Introduccin
Las transformaciones ocurridas en todos los
campos durante los ltimos 20 25 aos han
sido lo suficientemente importantes como
para cuestionar conceptual y metodolgicamente las ideas y la prctica de la gestin
territorial tanto en la Argentina como en
Amrica Latina. Los procesos que explican
estos cambios han sido ampliamente debatidos y estudiados. Muchos de ellos han tenido
sus races en las polticas implementadas
durante la dictadura desde mediados de los
aos 70 y se terminaron de verificar con
amplitud durante la dcada del 90.
A su vez, la crisis de 2001 promovi un
conjunto de redefiniciones en un amplio campo de cuestiones como por ejemplo el papel
de las polticas pblicas y de los diferentes
niveles del Estado en los procesos de desarrollo territorial.
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nerar un desarrollo territorialmente balanceado. La estrategia de los polos de desarrollo, importada de Europa, se extendi como
paradigma que a lo largo de la dcada se hizo
presente en los documentos de planificacin
territorial y regional del continente (Coraggio,
J. L. 1997).
Los aos 60 estuvieron influidos por la idea
desarrollista de un crecimiento continuo e
ilimitado que se extendera sobre las siguientes dcadas y cuyo resultado sera la eliminacin de la pobreza, la extensin del ocio, el
consumo sin fronteras, etc. Este consenso
sobre los escenarios del futuro, motiv prcticas de planeamiento que se basaban en el
crecimiento autosostenido de los complejos
urbanos que justificaba una organizacin de
las actividades productivas orientadas al consumo ilimitado de recursos naturales y materias primas y, sobre todo, con una base energtica barata. La crisis de los 70 dio por
tierra con estas premisas y con los planes de
desarrollo basados en objetivos detalladamente cuantificados en extensas matrices e
ndices macroeconmicos, en la construccin de grandes obras pblicas y en la implementacin a travs de organizaciones centralizadas de alta complejidad (Catenazzi y
Reese, 1998).
En ese marco, el problema central de la planificacin urbana era el control del rpido y
desordenado crecimiento que se verificaba
en las ciudades. As, el urbanismo asume las
ideas racionalistas vigentes con un sesgo fuertemente tecnocrtico y centrada en los instrumentos del Plan Regulador (que contena las
grandes lneas de desarrollo de la ciudad) y
del Cdigo Normativo, con un enfoque eminentemente espacialista y de corte funcionalista que, con matices y de manera aggiornada, perdura hasta la actualidad bajo el
supuesto o argumento que la actividad de
planificacin del territorio es una disciplina
fundamentalmente cientfica. Las reglamen-
Eduardo Reese
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los municipios por el centralismo operativo con el que fue diseada, la falta de
instrumentos de gestin acordes con los
procesos actuales y su falta de flexibilidad.
b. La Ciudad de Buenos Aires hace un fuerte
nfasis en su carta constitucional en la
cuestin de la planificacin del territorio12 :
- El Artculo 19 crea un Consejo de Planeamiento Estratgico, de carcter consultivo,
con iniciativa legislativa, presidido por el
Jefe de Gobierno e integrado por la instituciones y organizaciones sociales representativas que tiene como finalidad la de proponer peridicamente planes estratgicos
consensuados que ofrezcan fundamentos
para las polticas de Estado.
- El Artculo 29 determina que la Ciudad
debe definir un Plan Urbano Ambiental,
elaborado con participacin transdisciplinaria de las entidades acadmicas, profesionales y comunitarias y que constituir la
ley marco a la que se ajustar el resto de la
normativa urbanstica y de las obras pblicas.
c. A pesar de estos y otros importantes preceptos contenidos en la Constitucin de la
Ciudad, hasta la actualidad sus instrumentos de gestin urbana no han sido modificados y/o actualizados en su esencia. El Plan
Urbano Ambiental13 elaborado entre los
aos 1997 y 2000 se encuentra cuestionado por un amplio conjunto de instituciones
intermedias y todava no fue aprobado por
la Legislatura portea. De tal forma, el
antecedente ms reciente referido a lineamientos para la gestin urbana de la ciudad
de Buenos Aires (hoy todava vigente legalmente), data de 44 aos atrs: el Plan
Director realizado en 1962 por la Oficina
del Plan Regulador de Buenos Aires
(OPRBA)14 . A partir de sus criterios generales fue elaborado el Cdigo de Planeamiento Urbano (CPU)15 de 1977 que fue
se sugirieron modificaciones a algunos artculos, la mayora de ellos fueron consensuados por lo que el texto final cont con el
acuerdo de todos los bloques partidarios.
El Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas ser la autoridad de aplicacin en cuanto a la elaboracin de instrumentos de
planificacin a los cuales debern ajustarse los sujetos una aprobada esta ley y se
especifica que corresponder a los Municipios dictar las ordenanzas que regulen su
ordenamiento territorial y el uso del suelo
en su jurisdiccin.
g. En las dems provincias argentinas la legislacin es fragmentaria, dispersa y desactualizada. En algunas de ellas, segn las
consultas realizadas, se sigue utilizando de
manera supletoria el Reglamento Nacional
de Mensuras aprobado por Decreto Nacional 10.028 del ao 1957, para legislar
sobre los fraccionamientos de suelo.
h. Como contracara de esta situacin, todas
las provincias cuentan con moderna legislacin ambiental (incluyendo en algunos
casos sofisticadas reglamentaciones sobre
procedimientos de Evaluacin de Impacto
Ambiental) an cuando su aplicacin parece ser, hasta el momento, dificultosa y
fragmentaria.
2.2. Normas e instrumentos
del mbito local
El anlisis de las experiencias de planificacin local / municipal en el pas muestra una
amplia diversidad y heterogeneidad de
situaciones y abordajes. Sin embargo, desde
el enfoque de los instrumentos y los procesos
de planificacin, es posible sistematizar las
iniciativas en curso o en elaboracin en cuatro grandes grupos:
a. El primer grupo de instrumentos est constituido por aquellas propuestas de planifi-
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Los anlisis sobre la gestin local del urbanismo realizados ms arriba deben, contextuarse en la situacin de debilidad en la que se
encuentran los gobiernos municipales y los
agentes locales en la mayora de nuestras
ciudades. Esta situacin se ha hecho paulatinamente crtica en la medida que se ampli la
brecha entre la cada vez ms extensas competencias que se les asignan y las reales autonomas (poltica, econmica y financiera) y
capacidades con las que cuentan para llevarlas a la prctica.
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Reactivacin de la construccin de
vivienda con fuerte incremento de la
inversin pblica. Subordinacin a las
lgicas del mercado de suelo
profundizando la segmentacin de las
periferias.
Alta informalidad a pesar de la
reduccin de los niveles de pobreza
como producto de la desigualdad
sostenida y de los altos precios de la
tierra.
Mercados de suelo dbilmente
regulados y fuertes expectativas de
rentas especulativas.
Desconcentracin de
responsabilidades, mayores demandas
sociales, cambios socio-econmicos
con fuertes impactos territoriales.
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fuerte articulacin y niveles de correspondencia entre las normas urbanas y otras decisiones polticas que tienen gran incidencia
sobre el crecimiento y la densificacin, como
las polticas de vivienda, las decisiones de
extensin de redes de infraestructura, las facilidades de acceso al suelo por parte de los
sectores populares, las polticas impositivas,
las decisiones de ordenamiento y regulacin
del transporte pblico, etc., que suelen estar
cruzadas por fuertes presiones de actores
pblicos y privados con capacidad de decisin que trasciende el mbito local municipal
(los Institutos de Vivienda Provinciales, las
empresas constructoras, los agentes inmobiliarios, los partidos polticos en momentos
electorales, etc.). En trminos del anlisis de
la produccin de suelo urbano esto puede
resultar obvio. Sin embargo esta obviedad en
un gran nmero de nuestras ciudades suele
estar ausente y, por lo tanto, interpela a la
gestin urbanstica local sobre su capacidad
para establecer negociaciones y conducir las
acciones sectoriales que den como resultado
un territorio cohesionado.
ii. Derecho a la ciudad y acceso de los
sectores populares al suelo
Asociado a lo anterior, el crecimiento en
damero de nuestras ciudades respondi, histrica y casi exclusivamente, a los mecanismos del mercado y al predominio de intereses
en gran medida especulativos. En el contexto
actual, los cambios generales ocurridos desde 2003, sealados ms arriba, estn teniendo
verificables impactos en la configuracin
socio territorial de nuestras ciudades:
a. La reactivacin de las actividades econmicas y la expansin de la demanda en
general operan como factores de causa efecto del crecimiento de la construccin21 y
del aumento de la demanda de suelo para
nuevos usos y actividades.
b. El conjunto de estos procesos ha generado
y transferido importantes rentas a los propietarios particulares del suelo produciendo adicionalmente un alza significativa de
los precios, a tasas superiores que el crecimiento de la economa22, en un contexto de
escasas y dispersas regulaciones.
c. Adicionalmente, las sociedades latinoamericanas en general y la Argentina en particular tienen una antigua cultura rentista
devenida, entre otras causas, de la inestabilidad de sus economas y de los numerosos
ciclos de expansin y retraccin. De tal
forma la propiedad inmueble, asociada a
dispositivos de promocin de una intensa
especulacin sobre el aumento de sus precios, ha sido histricamente el lugar de
refugio y proteccin de los ahorros empresariales y familiares. Estos elementos han
conformado una extendida cultura no tan
solo permisiva con la especulacin rentista
y con la apropiacin privada de las plusvalas que se generan socialmente, sino aceptada como fuente legitimada de actividad
econmica y de ganancias.
d. Por otro lado, las polticas pblicas han
contribuido en gran medida a la valorizacin diferencial del suelo a travs de las
normativas de usos del suelo, de las obras
pblicas, de proyectos promovidos o mediante acciones de modificacin de la distribucin espacial de accesibilidad, generando mayores desigualdades socioespaciales al interior de las ciudades.
e. La resultante directa del aumento de las
expectativas especulativas en los precios
de la tierra es la imposibilidad de crecientes
sectores de la poblacin de acceder al mercado formal y, por lo tanto, del aumento de
la informalidad a pesar, como se dijo ms
arriba, de la drstica reduccin de los niveles de pobreza y de desempleo desde 2003.
En Amrica Latina las formas de funcionamiento de los mercados de tierra producen
una ciudad econmicamente desigual, socialmente excluyente, espacialmente segre-
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Hasta el momento las experiencias en la Argentina en este campo han sido escasas, polticamente tmidas y estn siempre amenazadas por las presiones de los grupos inmobiliarios amparados en una legislacin dbil y
obsoleta.
iii. Calidad urbana y conflictos
ambientales
La incorporacin de la variable ambiental a
los instrumentos de gestin de la ciudad
supone adoptar el concepto de desarrollo
sostenible como marco para el diseo e
implementacin de las polticas urbanas. El
desarrollo sostenible es uno de los mayores
desafos a los que se enfrentan las sociedades en todo el mundo pero la definicin
operativa de este concepto en nuestras regiones perifricas es todava ambigua y las
concepciones ms difundidas sobre las relaciones entre ambiente, planificacin y gestin urbana no logran superar una mirada
recursista (anlisis del recurso agua, aire y
suelo) ni inducir prcticas integrales concretas. A pesar de estas limitaciones, los
planes de urbanismo estn paulatinamente
introduciendo las condiciones ambientales
y el respeto al entorno y al paisaje urbano en
las estrategias de desarrollo territorial. El
territorio formalizado en un paisaje urbano
y rural concreto, identificable de cada ciudad y de su propia diversidad, empieza a ser,
cada vez ms, un elemento marco de la
planificacin urbanstica.
A partir de esto, nos interesa resaltar dos
cuestiones que son complementarias entre s.
En primer lugar, es ampliamente conocido el
crecimiento exponencial de las demandas de
la poblacin por un ambiente sano. Los
difundidos conflictos de los ltimos aos
(Esquel, Gualeguaych y Riachuelo por citar
solo algunos) son la cara visible de muchos
otros ms que de manera atomizada y menos
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Bibliografa
- Catenazzi, A. y Reese, E. (1998). Equidad e
Integracin Social como Condicin del Desarrollo. El Plan Estratgico en el Ambito Local
(Argentina), publicado en El Desarrollo Urbano en el Mediterrneo. La Planificacin
Estratgica como forma de Gestin Urbana.
Proyecto MSP (Mediterranean Strategic
Planning) - Programa ECOS-OUVERTURE
(Comisin Europea, DGXVI/DG1A) Mancomunitat de Municipis del Area Metro-
Notas
1. Este pargrafo se basa en: Reese, E. (con la
colaboracin de Duarte, J.) Planificacin urbana
en la Argentina: conflictos y perspectivas - Mi-
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duccin de cambios deliberados en aspectos especficos de ella sin que afecten o sean afectados por
las tendencias en las dems partes.
7. En ese proceso puede reconocerse el pasaje
desde una caracterizacin unidimensional de la
cuestin, preocupada fundamentalmente por la
preservacin de los recursos naturales, a una
caracterizacin mutidimension al interactuante y
compleja que alcanza su mxima expresin en los
trminos de la sustentabilidad ambiental, social,
cultural, poltica y tica. Tambin puede reconocerse un pasaje desde una consideracin sincrnica y asptica de la problemtica ambiental, a una
consideracin diacrnica en la cual, la aparicin
de actores sociales con distintos roles, funciones
y responsabilidades, personaliza y politiza dicha
consideracin.
8. Entre ellas y de manera muy resumida se
destacan: ley 12.665 de la Comisin Nacional de
Museos, Monumentos y Lugares Histricos, leyes 13.512 y 19.724 de Propiedad Horizontal y de
Prehorizontalidad, ley 22.351 de Parques Nacionales, ley 24.374 de Regularizacin dominial, ley
24.464 de Creacin del Sistema Nacional de la
Vivienda, ley 25.675 de Poltica Ambiental Nacional, ley 25.997 de Poltica Nacional de Turismo, etc.
9. Argentina cuenta con 34 sectores declarados
bajo las distintas figuras del mbito nacional
(parque nacional, reserva natural estricta, etc.) y
una cantidad importante de reservas y parques
provinciales. A esto deben sumarse 8 zonas declaradas Patrimonio de la Humanidad y 13 sitios
Ramsar.
10. En este caso se pueden citar las iniciativas de
ordenamiento territorial de Puerto Pirmides y
Puerto Madryn en relacin a la declaracin de
Patrimonio de la Humanidad de la Pennsula de
Valds. Asimismo es interesante seguir atentamente los conflictos que parecen presentar las
iniciativas de planificacin del desarrollo local de
los pueblos localizados dentro del rea protegida
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19. Tngase en cuenta, como es sabido, que durante todo ciclo expansivo de la economa (como
el actual) el mercado inmobiliario crece a tasas
ms altas que la del Producto Bruto.
20. Se entiende por loteo popular al fraccionamiento, urbanizacin mnima y venta en mensualidades, promovido por agentes privados, de parcelas de tierra destinadas a la vivienda de los
sectores de bajos ingresos.
21. Segn un reciente documento de la UADE, el
sector de la construccin duplic el crecimiento
de la economa en su conjunto, con un 21,2% en
la primera mitad del ao 2006 frente a igual
perodo de 2005.
22. Por ejemplo y segn las estimaciones de los
operadores privados el crecimiento de los precios
del suelo en Rosario en los ltimos 40 meses se
ubica entre el 75 y el 80%.
23. En este punto se destacan las acciones y los
espacios de discusin abiertos por las diferentes
organizaciones de base en varias provincias argentinas. Vase de manera especial la Declaracin Nacional por la Reforma Urbana (2005).
24. Las principales ciudades como Buenos Aires,
Rosario y Crdoba tienen actualmente en marcha
diferentes estrategias y proyectos de mejoramiento de sus cascos centrales. En el Gran Buenos
Aires se pueden citar tambin las experiencias de
Morn y San Fernando adems de muchas otras
ciudades intermedias.