Objetivos, alcances y limitaciones de la intervencin del estado en la

economa en Amrica Latina y el Caribe para impulsar un desarrollo

socialmente incluyente
Por Juan Carlos Moreno-Brid * y Martn Puchet Anyul **
Versin revisada, junio 2007

Documento elaborado para el estudio Contribuciones al debate, volumen 2, del

Programa para el Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina (PRODDAL) del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Coordinador de Investigacin de la Sede Subregional en Mxico de la Comisin Econmica para

Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), y ** Profesor titular, Facultad de Economa de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Las opiniones reflejadas en este documento son
responsabilidad exclusiva de los autores, y no necesariamente coinciden con las de la Organizacin de las
Naciones Unidas. Se agradece el apoyo paciente que siempre tuvimos de parte de Rodolfo Mariani en la
elaboracin de este documento, y los valiosos comentarios de Pablo Ruiz Npoles e Igor Paunovic, as
como de David Ibarra y Rebeca Grynspan y de los dems participantes en el Seminario Programa para
el Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina (PRODDAL) celebrado en Buenos Aires en Mayo 29.
2007

Antecedentes

En las postreras dcadas del siglo XX se percibi un avance notable de la

democratizacin en Amrica Latina y el Caribe, proceso que ha consolidado el respeto a
las elecciones como la nica forma legtima de acceso al poder ejecutivo. Simultneo
con este avance se detecta un fortalecimiento de la ciudadana que, aunque heterogneo
y lejos de ser completo, ha posibilitado a una proporcin creciente de nuestras
poblaciones hallarse ms informada, ms consciente de sus derechos polticos y, en
alguna medida, de sus derechos econmicos, sociales y culturales. Falta, sin duda, que
sea prctica comn la exigencia ciudadana por su cumplimiento.

El fortalecimiento de los derechos polticos, la democracia electoral y los

progresos en la construccin ciudadana, sin embargo, no han ido acompaados de un
desempeo econmico dinmico ni de una mejora significativa de las condiciones de
vida de las mayoras. De hecho, han sido decepcionantes los resultados de las reformas
macroeconmicas inspiradas en el llamado Consenso de Washington, implantadas
drsticamente desde mediados de la dcada de 1980 a lo largo y ancho del
subcontinente latinoamericano.

Mediante dichas reformas -enfocadas a disminuir la injerencia estatal en la

economa, desregular y abrir los mercados internos a la competencia mundial- se abati
la inflacin y el dficit fiscal, y se consigui una marcada elevacin de las
exportaciones. Pero su puesta en prctica dist mucho de insertar a Amrica Latina y el
Caribe en una senda de desarrollo sostenido, estable y equitativo. Precisamente, el
ritmo de expansin del ingreso real y de la actividad productiva de la regin ha sido en
general dbil, voltil y sujeto a crisis financieras o de balance de pagos con
repercusiones sociales maysculas. En estos aos el desempleo se dispar a niveles
histricos, la ocupacin informal se volvi ms la regla que la excepcin, y la pobreza
continu afectando a una vasta proporcin de la poblacin. En efecto, en 2005, el ao
ms reciente para el que se cuenta con esta informacin, 209 millones de
latinoamericanos vivan en condiciones de pobreza, es decir, el 39.8% de la poblacin
total, sin contar los millones que emigran buscando mejores oportunidades de vida.

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El propsito del presente ensayo es contribuir a la reflexin sobre los alcances y

limitaciones del papel que debe tener en el contexto actual el Estado y el mercado en la
economa de Amrica Latina. Dicha reflexin es indispensable para avanzar hacia la
pauta de desarrollo sostenido y socialmente incluyente que urge a la regin. Ella se
inspira tanto en una evaluacin de los resultados de las reformas econmicas recientes
como en una concepcin integral de la economa poltica. sta supone que las personas
deben decidir no slo sobre los medios para hacer la vida que consideren mejor sino que
tambin tienen que juzgar y decidir sobre los fines que la sociedad debe perseguir para
que sea posible lograr lo que quieren. Los aspectos centrales del texto delinean un
enfoque de poltica econmica que reconcilia la economa con una democracia de
ciudadana extendida por medio de la accin responsable y ciudadanamente controlada
del estado.

El repunte del crecimiento econmico regional en el perodo 2003-2006 fue

impulsado por la mejora en la relacin de los trminos de intercambio, el alza de las
exportaciones de productos intensivos en recursos naturales, el dinamismo de la
economa mundial, y las bajas tasas de inters. Aun as, en el mundo en desarrollo
Amrica Latina se caracteriz por ser una de las regiones con crecimiento ms dbil y
no parece probable que pueda impulsarlo con vigor en el mediano plazo si se sigue bajo
esta misma pauta ante el deterioro de la relacin de los trminos de intercambio o el
aumento significativo de las tasas de inters internacionales.

As, la brecha entre el ingreso real promedio de Amrica Latina y el

correspondiente al mundo desarrollado es ms amplia en la actualidad respecto de la
prevaleciente en 1980. Agravando este panorama cabe agregar que la nuestra sigue
siendo la regin del planeta con la distribucin ms desigual del ingreso. La aguda
polarizacin de la riqueza, la inequidad de oportunidades y la marginacin que sufren
buena parte de sus habitantes son factores que erosionan la cohesin social, minan el
potencial de crecimiento econmico y, ms temprano que tarde, ponen en riesgo la
consolidacin de la democracia que tanto requiere la dinmica poltica de la regin.

Los frustrantes resultados de las reformas macroeconmicas han provocado su

cuestionamiento desde diversos ngulos del espectro poltico, y han conducido a la
bsqueda de estrategias alternativas de desarrollo. En principio, la posicin crtica
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comn entre quienes inicialmente las promovieron argumenta que las reformas fallaron
debido a que su aplicacin fue incompleta. En otra vertiente, una crtica de mayor
profundidad, compartida por la CEPAL, asevera que el decepcionante desempeo de las
reformas obedece a fallas fundamentales en su propio diseo que se basan en una
insuficiente y sesgada interpretacin del proceso de desarrollo. Entre dichas
insuficiencias destaca el hecho de que su perspectiva ideolgica valore la intervencin
del Estado en la economa como, en esencia, mera fuente de distorsiones e ineficiencias,
y con mritos escasos. A su vez, se considera al libre juego de las fuerzas del mercado
como cuasigarante de una asignacin adecuada de recursos econmicos. Este sesgo en
la valoracin condujo a que las reformas ignoraran las sinergias positivas que tienden a
ocurrir entre la inversin pblica y la privada en los pases semiindustrializados de
nuestra regin, que padecen de una escasa profundidad en sus mercados de capitales.

Una deficiencia notable del paquete de recomendaciones de poltica econmica

aplicadas en el marco de las reformas fue su falta de adecuacin a las especificidades de
las economas nacionales. As, la apertura de mercados, la desregulacin y la
privatizacin, la eliminacin de subsidios y el achicamiento del sector pblico tendieron
a aplicarse de manera similar en mltiples pases sin tomar en cuenta las diferencias de
su desarrollo institucional, de su estructura productiva, del patrn de insercin en los
mercados mundiales, adems de la diversidad en sus condicionantes histricos,
geogrficos y polticos. Asimismo, con la prisa por cambiar de manera radical el papel
del Estado y del mercado en las economas, se puso escasa atencin en modificar los
marcos regulatorios nacionales incluso de mercados crticos, como el financiero- a las
nuevas condiciones de eliminacin de barreras comerciales y de otro tipo a la
competencia globalizada y de contraccin del sector pblico.

En todo caso, por las razones sealadas, el inicio del presente siglo ha
encontrado a Amrica Latina y el Caribe en la tarea de repensar su estrategia de
desarrollo de cara al mundo globalizado. Frente a este reto algunos gobiernos estn
optando por profundizar las reformas neoliberales de la dcada previa. El nfasis de su
propuesta es avanzar hacia reformas integrales de carcter institucional que incluyen,
inter alia, el mercado laboral, la forma de liderazgo y control (governance) corporativo,
el sistema educativo, as como el sistema legal y de justicia. Otros, en contraste, entre
los que cabe incluir a los de la llamada Nueva Izquierda de Amrica Latina,
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explcitamente rechazan continuar con la lnea nica de reformas asociada al Consenso

de Washington, ya sea en su versin original o ampliada. Han tomado una posicin ms
pragmtica y estn adoptando medidas de poltica econmica y social diseadas de
forma ms ad hoc a sus realidades nacionales.

Es prematuro y tal vez aventurado concluir que a partir del distanciamiento del
Consenso de Washington los pases de Amrica Latina instrumentarn una nueva
agenda de desarrollo. Pero seguramente, las polticas econmicas que se pondrn en
prctica tendrn fuerte carcter pragmtico, con diversidades nacionales, estarn
orientadas a eliminar los obstculos que bloquean su desarrollo en el caso especfico de
la economa en cuestin, y se alejarn de toda pretensin de declogo de aplicacin
universal en tiempo y espacio. En todo caso, en esta bsqueda actual de pautas
alternativas, los gobiernos, partidos polticos y la sociedad civil en los pases de la
regin estn cuestionndose cul debe ser el papel del Estado y del mercado para
promover un desarrollo incluyente. En trminos generales, el contenido de las lecciones
de las reformas macroeconmicas apunta a coincidir con la expresin del expresidente
de Chile, Ricardo Lagos, referida a que Amrica Latina requiere ms mercados y ms
Estado. O como aade Enrique Iglesias, el desarrollo de la regin necesita ms
mercados, ms Estado y ms sociedad civil. A un nivel ms especfico, son varias las
interrogantes por responder:

Cules objetivos deben orientar la intervencin del Estado en la esfera

econmica? Como debe intervenir, en forma general o en mercados especficamente
seleccionados, en cules? Con qu instrumentos de poltica econmica de regulacin
y control, incentivos, gasto pblico, empresas paraestatales, etc.- es ms efectivo y
eficiente hacerlo? Cul es en la actualidad el margen real de maniobra del Estado
latinoamericano en el diseo, instrumentacin e impacto de la poltica econmica
nacional? Puesto de otra manera, cules son las restricciones a la injerencia estatal en
la economa, incluyendo las que surgen de su insercin de jure o de facto- en la
economa internacional y las que tienen sus races ms bien en la economa y la poltica
nacionales?

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El Estado en la Agenda de Desarrollo de Amrica Latina: faire pour laissez faire

mieux
Partiendo de la perspectiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), aqu se identifica al desarrollo humano como el objetivo fundamental de la
poltica pblica, entendido siguiendo a Amartya Sen- como el proceso de expansin
de las libertades reales que goza un pueblo. Este proceso va ms all del aumento del
bienestar material y abarca el creciente cumplimiento de los derechos humanos,
polticos, econmicos y sociales. Dicho cumplimiento es indispensable para robustecer
la ciudadana efectiva, pilar central de la democracia. Supone, de forma ms especfica,
que los ciudadanos no slo deben elegir que consumir, que riesgos quieren correr y que
representantes polticos desean tener sino tambin que tienen que decidir que fines debe
perseguir la sociedad a la que pertenecen. Por ello no son suficientes los mercados
competitivos y los sistemas electorales como espacios de interaccin entre las personas,
se requieren instituciones estatales donde la ciudadana participe en relacin a las metas
y objetivos de las polticas pblicas y a su cumplimiento.

En nuestra opinin, elevar significativa y persistentemente el nivel de desarrollo

humano de las naciones latinoamericanas requiere la intervencin del Estado en la
esfera econmica de manera firme, transparente y sujeta a la rendicin efectiva de
cuentas con base en un consenso nacional. En Amrica Latina y el Caribe el Estado es
hoy por hoy el nico conjunto de organizaciones e instituciones que tiene tanto la
legitimacin poltica para proponer una visin estratgica de la evolucin deseable de la
economa para un desarrollo socialmente incluyente, como la capacidad efectiva para
coordinar su instrumentacin. Sus facultades en el mbito fiscal y monetario, de
polticas sectoriales, as como en el diseo y operacin de instituciones le permiten
incidir en la asignacin de recursos productivos y tratar de corregir algunas de las
insuficiencias del mercado originadas en fallas de coordinacin o de informacin.

Al respecto, es importante que al identificar las opciones de poltica pblica se

tome en cuenta el riesgo de posibles fallas en la intervencin del Estado en la economa.
Entre stas se cuentan la corrupcin, la fragilidad fiscal o de balance de pagos con su
consecuente volatilidad del producto, el empleo o la inflacin, as como la detonacin o
exacerbacin de conflictos originados en la economa poltica de los derechos de

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propiedad. Tambin est la posibilidad de provocar distorsiones en la asignacin de

recursos que deterioren la competitividad. stas usualmente se asocian a deficiencias en
la estructura impositiva. Pero, como ha sido frecuente en la regin, igual pueden
ocasionarse por otras razones, entre ellas las polticas monetarias que, buscando
mantener una baja inflacin, desembocan en apreciaciones sistemticas, maysculas y
en ltima instancia insostenibles, del tipo de cambio real.

El Estado debe identificar cuidadosamente cules son los mercados clave cuyas
fallas hay necesidad imperante por racionalidad de tipo econmico, o social y polticay posibilidad real de corregir por la accin de la poltica pblica. Igualmente, en este
empeo habr que evaluar si en dichos mercados hay insuficiencias o bloqueos
provocados ms bien por la propia accin estatal. Dicha identificacin estar
condicionada en buena parte por el pacto social vigente en cada pas. Deber reflejar la
prioridad especial que, contingente en tiempo y lugar, asigne la sociedad civil de cada
pas al acceso al consumo de ciertos bienes y servicios. Al punto que la sociedad civil
exija, implcita o explcitamente, al gobierno que vigile, promueva y asegure el buen
desempeo de tales mercados.

Entre los mercados clave cuyo seguimiento, regulacin o intervencin por el

Estado es recomendable en aras de promover un desarrollo socialmente incluyente estn
el mercado de trabajo y el financiero. Las fallas en su funcionamiento en nuestra regin
son obvias. Urge aumentar la capacitacin, movilidad y ocupacin en empleos dignos.
Asimismo, hay que fortalecer las instancias de supervisin bancaria y financiera. Por
otra parte, seguramente es pertinente regular el mercado de ciertos bienes y servicios
que componen la canasta de consumo bsico de la poblacin marginada, o la de algunos
grupos o estratos adicionales, en los que se considera que sus fallas tienen un impacto
social o econmico adverso significativo. Tambin pueden considerarse los mercados
de insumos que entran de manera generalizada en la produccin nacional; entre ellos se
destacan los de la energa, las comunicaciones y el transporte.

Se debe reconocer que la capacidad efectiva de regulacin e intervencin del

Estado en la economa tiene lmites tcnicos e institucionales, adems de condicionantes
polticos. Uno de ellos es la disponibilidad de recursos capacitados en la administracin
pblica, incluyendo las carencias que se advierten en las entidades de regulacin, as
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como en la gerencia de paraestatales. Otros son los fondos y recursos fiscales y

financieros con los que cuenta, y su independencia o autonoma de los poderes polticos
o econmicos fcticos que constituye un punto central de la democracia. Tambin
incide la efectividad del marco jurdico y legal para aplicar las sanciones impuestas por
dichas entidades. De hecho, es frecuente que las agencias o comisiones de competencia
sean dbiles, con escasos recursos y en riesgo de ser capturadas por los oligopolios.
Estos elementos condicionan la efectividad, forma y escala de la
regulacin/intervencin del Estado en mercados clave. Adems, cabe recordar que la
injerencia del Estado en la economa est acotada por la obligacin de preservar ciertos
equilibrios fiscales y financieros, y por restricciones emanadas de las relaciones
internacionales. Estas ltimas van desde la forma de insercin del pas en la economa
globalizada, hasta su pertenencia legal/formal a organizaciones o acuerdos regionales o
multinacionales en materia comercial, de inversin o de otro tipo que tienen efectos
econmicos.

Existe el riesgo de que la estrategia de desarrollo promovida por el Estado

incluso basada en un consenso nacional- sea inadecuada y que, en vez de facilitar,
obstaculice la implantacin de una pauta de desarrollo sostenido socialmente incluyente.
Ello no implica que el Estado renuncie a su compromiso promotor. A lo que le obliga es
a asegurar que la estrategia de desarrollo promovida desde sus instituciones refleje la
consulta y el trabajo concertado entre grupos empresariales, sociedad civil y el gobierno
mismo. Asimismo, es necesario que el programa de instrumentacin incorpore
mecanismos de seguimiento y evaluacin sistemtica que permitan corregir el rumbo de
manera oportuna. En otras palabras, la concrecin de la democracia en el ejercicio de la
poltica pblica exige que la estrategia de desarrollo que promueva el Estado sea reflejo
del consenso nacional en torno a la visin de largo plazo de la transformacin
econmica que se requiere para un desarrollo incluyente en trminos sociales.

Poltica econmica, crecimiento, equidad y pobreza

Amrica Latina ha logrado consolidar los ndices de baja inflacin y la correccin de las
finanzas pblicas. Dichos importantes logros no deben descuidarse. Pero son
insuficientes para detonar o sostener un proceso de desarrollo robusto y socialmente
incluyente. Como se seal en la parte inicial, a pesar de dichos avances, las economas
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de la regin en general han crecido con escaso dinamismo y el avance en el combate a

la pobreza es limitado. Persisten agudas inequidades en el acceso de los pobres a
servicios de educacin y de salud de calidad, al uso o propiedad de la tierra o
maquinaria y equipo, a la informacin y el avance tecnolgico, as como al
financiamiento. Estas inequidades se traducen en forma sistemtica en una aguda
desigualdad de riqueza, ingreso y consumo, y dan lugar a productividades divergentes
derivadas tanto de una mayor disponibilidad de capital humano, fsico y financierocomo de la posibilidad de acceso al poder poltico. As, el sistema econmico ha ido
reproduciendo una sociedad polarizada en la que coexisten vastos contingentes sumidos
en la pobreza masiva junto con minoras privilegiadas cuya prosperidad destaca incluso
a nivel internacional.

Reducir la inequidad y abatir la pobreza de nuestra regin constituyen no slo un

imperativo tico, sino tambin una conditio sine qua non para conseguir y sostener tasas
elevadas de expansin de la actividad econmica y, al mismo tiempo, evitar un
deterioro de la cohesin social y de la estabilidad poltica. El reto de la poltica
econmica se centra en procurar el nivel ms alto posible de bienestar material general
de la poblacin, de manera que se eleven persistente y rpidamente las condiciones de
vida de la amplia proporcin que se halla sumida en la pobreza. Para ello, la poltica
econmica, y de hecho la estrategia de desarrollo, debe tener como preocupaciones
centrales tanto impulsar un mayor crecimiento econmico de largo plazo respetando el
mantener una baja inflacin, como corregir las inequidades en la distribucin efectiva
de los beneficios del crecimiento para que se refleje entre la poblacin.

La inequidad y la pobreza representan un elemento relevante en el diseo de la

poltica econmica, y es crucial dejar de percibirlas como cuestiones que competen
meramente a la poltica social. En la prctica, la aguda desigualdad en la distribucin de
la riqueza genera distorsiones en el funcionamiento de los mercados y disminuye la
eficacia de la poltica pblica. Por efecto de esta situacin, se debilita el potencial de
crecimiento econmico. Como se afirma ms adelante, esos problemas ponen en
entredicho la capacidad del Estado para cumplir sus responsabilidades en el mbito
econmico actual, aun aceptando que los mercados son las instituciones privilegiadas
para asignar y distribuir los recursos. Estas responsabilidades son: i) garantizar la

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imparcialidad y justicia en del sistema legal y los derechos de propiedad, ii) fortalecer el
desarrollo de mercados competitivos, y iii) garantizar la seguridad y proteccin social.

En efecto, la aguda desigualdad tiende a fomentar el conflicto, a reducir la

cohesin social y -en ocasiones- torna contingente el respeto a los derechos de
propiedad segn el poder econmico del demandante; se elevan as los costos de
transaccin y, de forma concomitante, se erosiona la percepcin de transparencia y
equidad del sistema de justicia que est en el fundamento del estado de derecho. A la
vez, al traducirse dicha desigualdad en marcadas divergencias regionales dentro del
pas, la calidad y productividad de capital humano e infraestructura se vuelven muy
heterogneas y hacen descender la competitividad de la economa en su conjunto.
Igualmente, influye en la composicin del ingreso y del gasto pblico, tendiendo tanto a
aumentar la regresividad del sistema tributario junto con una reduccin de la carga
tributaria global, como a asignar un gasto hacia el rea social y de abatimiento a la
pobreza menor a lo deseable. Y al restringir el acceso al financiamiento y al capital
fsico (tierra o maquinaria) por parte de los pobres, se debilitan las posibilidades de
inversin y de crecimiento econmico de la sociedad en su conjunto. Por fin, las
desigualdades de ingreso y riqueza, en economas en vas de desarrollo con democracias
todava incipientes y escasos recursos fiscales, producen una acentuada inequidad en el
acceso a servicios escolares y de salud de calidad en perjuicio de los pobres, lo que
mina su capital humano y ayuda a perpetuar el crculo intergeneracional de
reproduccin de la pobreza.

El Estado en la democracia, en su calidad de rbitro de ltima instancia de

conflictos socioeconmicos y polticos de alcance nacional, tiene la responsabilidad de
garantizar la seguridad y la proteccin social, creando un marco institucional para
socializar ciertos riesgos. Una opcin sera incorporar en el proceso de asignacin del
gasto pblico a nivel descentralizado criterios de satisfaccin de niveles mnimos de
bienestar; por ejemplo, ligados a derechos econmicos o a satisfactores de necesidades
bsicas, o del desarrollo humano. As es como se podran introducir estabilizadores
automticos de naturaleza fiscal -similares al seguro de desempleo que existe en las
economas en desarrollo- que moderen las fluctuaciones del ciclo econmico. Adems
de mitigar la volatilidad de la economa, y aminorar su costo social, dicha prctica o
regla integrara las necesidades sociales bsicas en el diseo de la poltica de
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estabilizacin macroeconmica. Su viabilidad y relevancia est sujeta a la magnitud de

los ingresos fiscales y al apoyo poltico -al pacto social- que convoque.

En todo caso, es urgente que la poltica econmica en nuestra regin recobre su

vocacin y capacidad redistributiva. Para ello habr de ganar primero el espacio de
legitimidad poltica para reformar las finanzas pblicas a fin de elevar la carga tributaria
y reorientar el gasto hacia una redistribucin ms progresiva del ingreso. Dos elementos
son particularmente importantes para el diseo de la poltica pblica en este empeo: la
generacin de empleo y la proteccin social. Por una parte, aun cuando las posibilidades
de creacin directa de empleos permanentes por el Estado estn acotadas, el gasto
pblico en infraestructura y en servicios de educacin tiene un efecto multiplicador
importante al estimular la inversin privada y fortalecer la competitividad global y de
regiones especficas con mayor atraso relativo en su desarrollo. Por otra, en tanto que
las ocupaciones formales pierden peso en la composicin del empleo en la regin, es
cada vez ms necesario construir sistemas de proteccin social que no dependan de la
forma de insercin del individuo en el mercado laboral. Todo ello requiere recursos
fiscales considerables y, en economas con bajas cargas tributarias y ante sociedades
desiguales, se imponen reformas fiscales progresivas e integrales donde, junto con los
impuestos, hayan aportaciones contributivas por parte de los usuarios de mayores
recursos que financien directamente los servicios pblicos que no deben ser slo para
los pobres sino para todos los ciudadanos.

En qu medida puede cumplir la poltica fiscal con los fines redistributivos,

dada su escasa disponibilidad de recursos y la obligacin de atender sus otras
prioridades? Hasta qu punto puede el gobierno aplicar las reformas fiscales que
permitan hacerlo, sin violentar excesivamente los equilibrios de la economa poltica al
punto que pongan en riesgo la estabilidad econmica o poltica? La respuesta es
contingente al contexto institucional y poltico de cada pas. Pero seguramente su
viabilidad depender de la capacidad del Estado y la sociedad civil para presentarla
como elemento central de una agenda de desarrollo socialmente incluyente formulada
de manera consensuada. En esencia, este proceso depender de la capacidad de refundar
el pacto social de forma funcional a la puesta en marcha de una nueva estrategia de
desarrollo.

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En este contexto, la conclusin parcial a subrayar es que hoy da, el avance hacia
el desarrollo socialmente incluyente en Amrica Latina y el Caribe exige una poltica
econmica cuyas preocupaciones centrales vayan ms all de mantener una baja
inflacin y equilibrio en los balances fiscales, aspectos que nunca deben descuidarse.
Pero la poltica del Estado en lo que concierne al desempeo de la economa debe
orientarse a lograr una pauta de elevado crecimiento de largo plazo aparejada con una
reduccin significativa y persistente de la desigualdad y la pobreza. En caso de no
obtener pronto resultados significativos en estos frentes, los logros en materia de
estabilizacin de la inflacin y del balance fiscal e incluso en la consolidacin de la
democracia pueden temblar y sbitamente quebrarse. Habiendo reflexionado sobre
la racionalidad y objetivos generales de la injerencia del Estado en la economa
latinoamericana pasamos a continuacin a analizar algunos aspectos puntuales de la
instrumentacin de las polticas econmicas.

Primum non nocere

Despus de establecer los objetivos generales que debe tener la intervencin del Estado
en la economa, la siguiente tarea es identificar algunos principios gua para la
instrumentacin de la poltica econmica en mbitos cruciales del desarrollo. En ello, lo
ms prudente sera apoyarse en los principios ticos de la medicina, comenzando con el
primum non nocere atribuido a Hipcrates, y que se traduce como la obligacin de,
antes que nada, no hacer dao. Esta recomendacin, mxima central de la accin del
mdico, se complementa por tres obligaciones adicionales: i) la de prevenir el dao, ii)
la de remover o retirar lo que est haciendo dao, y iii) la de promover lo que tenga un
efecto benfico.

De esta recomendacin se desprende que la intervencin del Estado debe, en

primer lugar, evitar que su accin cause crisis econmicas o agudice los efectos
negativos de choques provenientes de los mercados internacionales. Buen nmero de las
crisis econmicas de la regin tuvo su raz en cambios adversos de la economa global,
como la abrupta cada en la relacin de sus trminos de intercambio o el alza en las
tasas de inters internacionales que volvieron sbitamente tajante la restriccin externa
sobre el crecimiento econmico. Con todo, ha habido tambin mltiples episodios de
descalabro macroeconmico de origen endgeno, provocados por el desbalance del
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patrn de ingreso-gasto o el descalce en el financiamiento del sector pblico o del

privado. Estas crisis tienen manifestaciones diversas, como el alza brutal del dficit
fiscal o del endeudamiento del sector privado, la prdida abrupta y masiva de divisas, o
la brusca espiral inflacionaria. Invariablemente redundan en cadas en el nivel de
actividad productiva, el empleo y los ingresos, que afectan en especial a los pobres.

El dictum hipocrtico aplicado a nuestro caso obliga a que la poltica econmica

se comprometa a no provocar desequilibrios insostenibles en las finanzas pblicas, o en
las cuentas externas de la nacin. Ello est lejos de implicar que el balance fiscal o el
saldo en la cuenta corriente del balance de pagos tengan que ser nulos! Lo que significa
es que la pauta de acumulacin de deuda pblica (y de la deuda externa total, pblica y
privada) debe ser sustentable y compatible con la tasa de expansin de la economa de
largo plazo.

Como ha sealado la CEPAL, los desequilibrios de las finanzas pblicas o de las

externas, y la subsiguiente alta inflacin que generan, no slo inducen costos
financieros considerables. Tambin ellos estn asociados a la volatilidad en el ritmo de
expansin de la economa y de la ocupacin que provoca efectos tanto o ms adversos,
sobre todo en el segmento social de los pobres. Ahora bien, la adopcin de una regla de
cero dficit fiscal es contraria al acotamiento de la volatilidad en la medida que
imprime, de manera automtica, un carcter procclico a la ejecucin del presupuesto
pblico. As el gasto pblico en lugar de moderar, acenta la volatilidad de la economa
nacional, estimulando los perodos de relativa bonanza y profundizando sus fases
recesivas. Para evitar estos efectos, es con amplitud ms conveniente adoptar una regla
de balance estructural en las finanzas pblicas, similar a la que rige en Chile. Con ella
las finanzas pblicas atemperan las fluctuaciones del ciclo econmico, a la vez que
mantienen un equilibrio de largo plazo compatible con la expansin de la economa a su
ritmo potencial. Una ventaja adicional de esta opcin es que emite seales transparentes
a los mercados de que el gobierno est obligado a ahorrar en perodos boyantes y a
incurrir en dficit fiscales en las fases recesivas. Cuando el dficit se genera mediante
esta regla difcilmente puede dar lugar a expectativas de falta de disciplina fiscal entre
los organismos financieros internacionales o los mercados de capitales. Por el contrario,
al aplicar esta regla se asegura que tanto la deuda pblica como los ingresos fiscales
como proporcin del PIB estn en niveles aceptables.
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Asimismo, el primum non nocere facilita que las intervenciones del Estado en la
economa cuiden de no crear presiones inflacionarias ni distorsiones insostenibles en la
estructura de precios relativos. Esto se expresa en dos recomendaciones concretas
inmediatas que son de suma relevancia en el contexto latinoamericano. La primera es
que la poltica pblica en materia de regulacin debe evitar recargarse excesiva o
prolongadamente en esquemas de controles de precios. Dichos controles o topes sirven
para aminorar temporalmente el impacto social de choques -de demanda u oferta- en
mercados seleccionados. Pero no pueden por s solos representar el pilar de una poltica
de largo plazo ya que en algn momento ocasionan desabastecimiento, mercados
ilegales paralelos, e inflacin en el plano macroeconmico.

La segunda se remite a la conduccin de la poltica monetaria y cambiaria. En

efecto, un elemento central detrs de diversas crisis de balance de pagos en la regin ha
sido la apreciacin persistente del tipo de cambio real. Tales apreciaciones ayudan
temporalmente a acentuar la baja en la inflacin, pero desincentivan la formacin de
capital en actividades comerciables y merman la competitividad internacional del
aparato productivo local al dificultar su transformacin. Es recomendable, entonces,
que la poltica monetaria, en particular la banca central, atienda entre sus trminos de
referencia, adems de mantener una baja inflacin, evitar la apreciacin persistente y
significativa del tipo de cambio real y favorecer el empleo. Sobrevaloracin persistente
del tipo de cambio real, de hecho, se est padeciendo en varios pases de la regin que
gozan de abundantes ingresos de divisas por remesas familiares o por exportaciones
intensivas en recursos naturales/minerales. Conviene en esos casos moderar o revertir
dicha apreciacin cambiaria. En caso de no ser posible, es apremiante aplicar polticas
especiales para fomentar su desarrollo y transformacin productiva a fin de compensar
los efectos adversos de tal apreciacin cambiaria sobre la competitividad internacional.

Evitar perjuicios adicionales requiere que tanto la poltica fiscal como la

monetaria se sujeten a los principios de la transparencia y la rendicin de cuentas. As
no slo algunas instituciones econmicas sino que las principales instituciones
responsables de las polticas macroeconmicas, ergo, el servicio de administracin
tributaria, las oficinas de asignacin del gasto e inversin pblicos, y el banco central
deben ser monitoreados especficamente en la aplicacin de sus respectivos mandatos.
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Explorando ms all del primum non nocere, hacia las dems prescripciones
hipocrticas, se detectan varias tareas ms que, en principio, debe emprender la poltica
pblica para promover el desarrollo econmico. La primera tiene que ver con el sistema
financiero: buscar formas para ampliar la oferta de crdito en plazos y con tasas
razonables destinados a la poblacin pobre y a la pequea y mediana empresa. En
algunos pases ello necesitar ms bien ampliar la competencia, en otros ser ms bien
fortalecer las instancias de regulacin y supervisin bancaria, y tambin dar mayores
recursos a la banca de desarrollo. Otra igualmente importante concierne a las polticas
sectoriales para favorecer el desarrollo productivo y la innovacin tecnolgicas. La
evidencia emprica muestra que la estructura productiva de una economa, es decir, el
tipo de bienes y servicios en que se especializa su produccin, es un determinante
fundamental de su desempeo y ritmo de expansin de largo plazo.

El reto es disear y aplicar polticas para el desarrollo de sectores especficos

que ayuden a difundir un dinamismo generalizado al resto de la economa. En este
empeo, hay experiencias mltiples de xitos y de fracasos dentro y fuera de la regin.
El meollo parece residir no en la habilidad de seleccin a priori de los sectores con
potencial dinmico y, ergo, cules hay que favorecer. Sino ms bien en el tipo de
colaboracin y cooperacin que se establezca entre el sector pblico y el privado.
Idealmente, dicha cooperacin identificar los obstculos centrales que, desde ambos
puntos de vista, frenan la transformacin y modernizacin productiva. A partir de ello
es ms fcil apuntar cules son los instrumentos de poltica para removerlos, y
aplicarlos de manera que los estmulos se otorguen de manera transparente, acotada en
el tiempo y sujeta a criterios estrictos de desempeo fcilmente comprobables y que
determinen la permanencia o exclusin de las diferentes empresas en el programa.

Conclusin

Ya sea directamente va el gasto pblico o bien indirectamente incidiendo en las

decisiones de inversin, consumo y ahorro del sector privado, el Estado afecta la
composicin y las posibilidades de expansin de la oferta y la demanda agregadas. Por
la posicin central que ocupa y por sus facultades en los terrenos de la economa y la
poltica, el Estado est autorizado y comprometido para intervenir en ciertos mercados
para corregir sus fallas e insuficiencias. Parte de su responsabilidad social es atenuar los
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impactos adversos de las fluctuaciones econmicas, de la transformacin productiva, y

de los choques externos.

La alta participacin de la propiedad gubernamental en los acervos de capital de

muchos pases determin que se considerara equivalente el papel del Estado en la
economa a su participacin directa en los procesos de asignacin, produccin y
distribucin de mercancas. Los procesos de privatizacin, junto con las tendencias de la
globalizacin, tornan muy difcil en la actualidad, y quiz ocioso, insistir en ese
presunto papel del Estado. Si bien en algunos casos, ciertas y muy contadas empresas
pueden razonablemente en funcin del bien comn- pasar a formar parte del sector
pblico, hoy la funcin principal de los gobiernos desde el punto de vista econmico se
debe concentrar en la provisin de incentivos que aseguren eficiencia dinmica en la
asignacin de recursos, y una transformacin productiva para promover un crecimiento
elevado de largo plazo con mayor equidad en la distribucin. Este papel debe considerar
que la regulacin estatal tiene lugar en espacios abiertos al trnsito de fondos,
mercancas y personas de manera tal que las reglas tienen que concordar con tramas
institucionales que rigen bloques econmicos regionales y el conjunto de los pases del
orbe.

As, la funcin econmica contempornea del Estado es ejercer la regulacin en

economas donde predominan las fallas de otras instituciones de asignacin o
distribucin. Tambin las polticas contra la desigualdad deben entrar a la regulacin de
los mercados. No deben quedarse antes del mercado creando capacidades y despus del
mercado redistribuyendo impuestos para igualar ingresos, sino que deben ir ms all de
las regulaciones anti monoplicas asegurando los derechos de los consumidores e
impidiendo que formas mercantiles que funcionan claramente como estructuras
jerrquicas imperen de manera tal que slo unos pocos gozan de los beneficios y todos
los dems pagan los costos. La produccin, la puesta en operacin y la garanta de
cumplimiento de marcos regulatorios adecuados para las distintas actividades
econmicas constituyen un aspecto relevante del papel del Estado. En particular, la
provisin de incentivos para la inversin y la transformacin productiva, junto con la
configuracin de un marco regulatorio que identifique claramente el papel de la
inversin pblica, son acciones de crucial importancia ante las mltiples fallas, de

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diverso origen, que distorsionan el monto y la composicin adecuados de la inversin

en la regin.

La versin revisada del Consenso de Washington propone una agenda de

reforma institucional integral sumamente ambiciosa, que no toma en cuenta que la
modificacin del marco institucional tambin tiene costos y, sobre todo, no es un
proceso realizable en el corto plazo. Su estructura refleja valores y formas de
organizacin social que han demandado aos para construirse y que difcilmente pueden
rehacerse en un big bang institucional con un plumazo programtico de reformas.
Intentar una reforma institucional de tal envergadura en democracias todava
incompletas sobre todo en sus instituciones econmicas puede implicar entrar en un
proceso incierto, en un terreno minado cuyos efectos en la dinmica econmica y en el
marco poltico y social son desconocidos tanto en su fase de transicin como en el largo
plazo. Asimismo, emprender ese camino puede generar fuerte incertidumbre y
volatilidad en variables econmicas fundamentales, con graves repercusiones en la
inversin y el empleo, que eventualmente pondran en entredicho la estabilidad poltica.

Adems, tambin es cuestionable que dicha reforma institucional sea

indispensable para detonar o sostener un proceso de desarrollo. China e India, las
experiencias recientes ms exitosas de crecimiento econmico intenso combinado con
declinacin masiva de la pobreza, detonaron dichos procesos de expansin elevada y
sostenida con inclusin social sin realizar una reforma radical de sus sistemas
institucionales.

Rechazar un nuevo big bang institucional no excluye el hecho de que algunas

reformas institucionales propuestas puedan ser relevantes y aplicables para promover el
desarrollo en ciertos pases de la regin. Pero para ello primero hay que evaluar su
pertinencia con base en un diagnstico especficamente nacional que identifique en el
momento actual cules son los obstculos principales que restringen crticamente
(binding constraints) el desarrollo econmico del pas. Una vez identificados estos
elementos, prosigue la tarea de decidir qu gama de instrumentos de poltica pblica
llmese si se quiere, reforma- seran adecuados para removerlos.

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Como comenzamos diciendo, el reto de Amrica Latina y el Caribe es asegurar

un proceso de desarrollo socialmente incluyente. Con miras a lograrlo, la economa
deber insertarse en una senda de elevado crecimiento de largo plazo y de generacin de
empleos de calidad que se acompae de una contraccin de la desigualdad y de la
pobreza. La leccin que dej el frustrante desempeo del Consenso de Washington es
que las estrategias y las polticas pblicas para promover el desarrollo no tienen por qu
ser iguales en todas las economas de la regin. Y, desde nuestro punto de vista,
tampoco deben asumirse como simples segundas o terceras generaciones de las
reformas previas.

En ltima instancia, adoptar con firmeza una estrategia de desarrollo socialmente

incluyente depende del pacto social que se establezca. Ello est condicionado en alguna
medida por el tipo de instituciones con que se cuenta y los procesos usuales para decidir
las prioridades del bienestar social as como para establecer qu asignaciones de
recursos son coherentes con el equilibrio competitivo privado y con el social. En todo
caso, consolidar dicho pacto social es quiz el reto fundamental del Estado y de la
sociedad latinoamericana en nuestros das.

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