DESDE EL DIAGNSTICO TERRITORIAL PARTICIPATIVO HASTA LA MESA DE

NEGOCIACIN: ORIENTACIONES METODOLGICAS

http://www.fao.org/docrep/005/y8999t/y8999t09.htm
Paolo Groppo
Oficial de anlisis de sistemas de tenencia de la tierra, Servicio de Tenencia de la Tierra de la FAO
(correo electrnico: paolo.groppo@fao.org)
Sylvia Clementi y Federica Ravera
Consultoras, Servicio de Tenencia de la Tierra de la FAO
(correo electrnico: sylvia.clementi@fao.org; federica.ravera@fao.org)
El Servicio de Tenencia de la Tierra de la Direccin de Desarrollo Rural de la FAO est
oficializando una plataforma metodolgica para afrontar los nuevos desafos relativos a la tierra
mediante el llamado pacto social territorial. El proceso que conduce hacia el pacto consiste en
dos elementos fundamentales: un diagnstico territorial - a partir de una visin en la que se tienen
en cuenta las perspectivas de todos los actores sociales - y una mesa de negociacin en la que
estn eficazmente representados la sociedad civil, las instituciones de gobierno, las comunidades
locales y el sector privado. Este planteamiento se traduce en un nuevo papel del experto en
desarrollo, el cual no se limita ya a llevar a cabo una asesora tcnica sino que asume una funcin
de facilitador del dilogo social.

INTRODUCCIN
Este artculo[2] describe el estado actual de la reflexin sobre el anlisis territorial, y ofrece
una propuesta de intervencin en territorios donde se presentan usos competitivos y/o
alternativos de la tierra y los recursos naturales. El objetivo de este examen es apoyar en
las zonas crticas, mediante la negociacin, un ordenamiento territorial participativo
cuando los instrumentos legales o informales (consuetudinarios) existentes no permiten
dar respuestas adecuadas a los problemas.
Para hacer frente a situaciones territoriales tensas en zonas crticas, se plantea en primer
lugar la cuestin del nivel de las intervenciones. El objetivo del proceso de diagnstico
territorial es reforzar el dilogo y la confianza entre los diversos actores y las instituciones.
Para orientar de forma concertada los cambios sociales, culturales y polticos, y mejorar la
articulacin de las intervenciones entre los diferentes niveles de decisin (la sociedad civil
y sus organizaciones, el Estado y sus rganos), se consideran las instituciones
descentralizadas (locales o municipales) como el nivel de referencia por antonomasia. Sin
embargo, como la mayora de las dinmicas sobrepasa los lmites polticos y
administrativos, es importante tener en cuenta las externalidades que condicionan el
desarrollo y las acciones llevadas a cabo en el territorio. Se plantea pues el problema del
ordenamiento[3] de las intervenciones intermunicipales, supralocales, regionales y,
ocasionalmente, supranacionales . ambientales, productivas, etc.) que se han de valorar?
Las nuevas dinmicas de transformacin estructural en curso obligan a interpretar de
manera integrada la complejidad del sistema territorial objeto de anlisis (Basile y Cecchi,
2001; Franceschetti, 1999; Groppo y Toselli, 1997; Iaquinta y Drescher, 2000). Este
sistema se interpretar como un continuum compuesto de un conjunto de normas,
modalidades de acceso y de uso y de gestin de los recursos naturales y humanos que

son expresin de una organizacin social y de sus relaciones con el medio ambiente y los
recursos (Groppo, 2001).
El concepto de ordenamiento territorial sistmico no puede dejar de lado la necesidad de
presentar una utilidad prctica para los pases miembros de la FAO. Operativamente, el
ordenamiento territorial es un instrumento que requiere un diagnstico, una planificacin (u
ordenacin), y una propuesta y formulacin de pautas para una actuacin poltica que se
ha de inscribir en un marco regulador adecuado, en funcin de ciertos objetivos colectivos,
consensualmente identificados, de transformacin del territorio.
Para la elaboracin de un ordenamiento territorial socialmente consensuado - desde el
diagnstico hasta la mesa de negociacin - el punto de entrada sern los actores sociales
e institucionales - histricos o emergentes - que viven o interactan en un determinado
territorio; y aceleran, frenan, consolidan o modifican unas dinmicas territoriales ya
definidas, o ponen en marcha nuevas dinmicas: El objetivo no debera ser el espacio,
sino la relacin sostenible entre el territorio y sus habitantes[4] . En este proceso, la
percepcin, las ideologas, los proyectos polticos, la dinmica econmica y los niveles de
articulacin y coherencia entre los diversos sectores sociales juegan un rol fundamental[5]
.
DEFINICIONES CONCEPTUALES
En mbito cientfico y tcnico, conceptos como planificacin y gestin se suelen
emplear de forma indistinta. Sin embargo, cabe distinguir entre ordenamiento,
planificacin y gestin.
Planificar, tal como indica su nombre, significa en sentido estricto trazar, elaborar un plan,
basndose en un diagnstico determinado y con objetivos previamente definidos. La
planificacin mira al futuro. El concepto de gestin proviene del ingls management, as
pues se traduce al espaol indistintamente con los trminos gestin o manejo,
administracin o direccin. La gestin es por lo tanto el manejo o administracin de un
objeto determinado. Se refiere al presente, y para su aplicacin requiere planificar, es
decir, mirar al futuro. Desde esta ptica, gestin ambiental es el manejo o administracin
de un espacio determinado, con especial atencin a la dimensin ambiental.
A partir de estas definiciones ordenar un territorio determinado comprende conocer la
realidad del mismo (diagnstico), proponer y evaluar (planificacin) las formas de manejo
del territorio para proponer las intervenciones a ejecutar (gestin).[6]
Segn la propuesta presentada en este artculo, el ordenamiento territorial no pertenece al
mbito de la gestin de los proyectos de desarrollo, sino que se limita ms bien a
comprender el cuadro coherente de la evolucin del territorio y de las partes interesadas.
Mediante el ordenamiento se pone en marcha un proceso destinado a reanudar tanto el
dilogo entre los actores como los vnculos de cohesin social, y a reforzar el sentimiento
de confianza de las poblaciones locales en las instituciones que las representan.
Sobre la base de estos principios, el ordenamiento territorial se convierte en una
modalidad operativa para conocer el territorio y enfrentar los desafos que impone el
desarrollo y su sostenibilidad y los conflictos provocados por diversas acciones que

pueden ejercer un impacto en los recursos naturales y repercutir en la poblacin presente

y futura[7] .
LA FUNCIN DEL ESTADO Y LA PARTICIPACIN
El ordenamiento territorial involucra a toda la sociedad, y el Estado debe liderar la
programacin general de dicho ordenamiento. Es necesario definir un marco normativo
coherente de referencia, y brindar un apoyo efectivo a los procesos de descentralizacin
del aparato administrativo y sus competencias. Los gobiernos locales (municipios, distritos,
etc.) deben asumir la responsabilidad de manejar la confrontacin entre las distintas
aspiraciones e intereses competitivos y eventualmente contradictorios de las
organizaciones de la sociedad civil y de los actores pblicos y privados. Los
representantes de los poderes pblicos deben articular, en funcin de objetivos regionales
y nacionales, las diferentes visiones sectoriales de los distintos actores, con el fi n de
promover un desarrollo econmico, social y ambientalmente sostenible.
Segn esta lgica, las administraciones locales pueden, en ciertos casos, presentarse
como los espacios de convergencia de un aparato estatal en vas de reorganizacin
llevando a cabo procesos de descentralizacin administrativa, tcnica, decisional y
financiera -, y de unos actores que estn bajo la administracin de las instancias del
gobierno local. Muy a menudo, este proceso ideal se traduce en realidad en una mayor
disgregacin del contrato social y en una falta de confianza de la sociedad civil en el
aparato de los gobiernos locales. En efecto, muchos gobiernos locales son percibidos por
la poblacin como corruptos y poco fiables. En la mayora de los casos de
descentralizacin considerados se ha hecho hincapi en la responsabilizacin de las
instituciones locales, pero no se han ofrecido a stas las capacidades o los recursos
financieros para ejercer su poder.
Uno de los esfuerzos del Estado descentralizado debe estar dirigido a la concertacin de
voluntades, aspecto clave de la democratizacin del ordenamiento territorial. Ello
presupone una ciudadana informada, dotada de voluntad y posibilidades de participacin;
consecuentemente, uno de los problemas que hay que resolver es cmo generar esta
capacidad de participacin informada.
Otro aspecto de inters es la relacin que establece el sector pblico con el sector privado.
Se debe tender a una concertacin guiada por los rganos pblicos (a nivel local y del
Estado) de las acciones de ambos sectores sociales, para llegar a un uso racional y
sostenible de los territorios pblico y privado, y a considerar los recursos naturales,
humanos y sociales en una perspectiva de desarrollo orientada al bien comn.
El Estado entendido como gobierno central, regional o local debe actuar como
protagonista de la promocin, liderazgo e implementacin de una estrategia concertada de
ordenamiento en un territorio determinado, que involucre tanto a la sociedad civil como al
sector privado.

LA PERSPECTIVA DEL ORDENAMIENTO REGIONAL

En el contexto actual, los asuntos clave del debate sobre el ordenamiento regional,
mediante el cual se intenta disear unas soluciones concertadas, son una poltica de
descentralizacin de los rganos pblicos, una amplia participacin de la poblacin en la
definicin de los objetivos comunes, una mayor autonoma en la gestin local de los
costes de la administracin territorial, y una redistribucin de los recursos orientada a un
desarrollo local sostenible.
Las acciones e interacciones de una multitud de actores marcan, estructuran y modelan
constantemente el territorio. El territorio representa el espacio de las relaciones sociales, y
por lo tanto se define como un espacio geogrfico que es producido histrica y
socialmente: el territorio es el producto la construccin de los actores sociales (un territorio
per se no existe).
Para entender las actuaciones que tienen lugar en el territorio su orientacin y sus
delimitaciones, es necesario comprender las representaciones de los actores de tales
actuaciones. El papel del hombre y su capacidad de accin han de ocupar un lugar central
en el anlisis, y una de las preocupaciones fundamentales ha de ser la de restablecer un
dilogo que se ha vuelto cada vez ms difcil debido a los intereses contrapuestos y a las
situaciones de iniquidad.
La finalidad de las intervenciones tcnicas no ser formular un nuevo plan completo de
gestin territorial, sino ms bien posibilitar el debate y ofrecer a todos los actores amplias
oportunidades de participar en una mesa de dilogo y negociacin para formular objetivos
que reflejan intereses comunes. Gracias al proceso de negociacin, los protagonistas
podrn llegar a un acuerdo, a un contrato de intervenciones que deben emprenderse a
corto o medio plazo, o a un pacto que equivaldr a una declaracin de acuerdo mnimo
sobre el cual los actores podrn trabajar conjuntamente.
Este enfoque conduce a la definicin de un nuevo papel del agente de desarrollo: es este
un interventor (externo o interno) que debe actuar como agente articulador y como
facilitador de todo el proceso. Su intervencin se conformar a los mrgenes de
flexibilidad de los actores al buscar una posible convergencia de intereses; su actitud
ser equitativa e imparcial, y la legitimidad de su intervencin se traducir en la
consecucin de un consenso.
En una perspectiva de buen gobierno local en trminos de gestin de las tierras y de
adaptacin y proteccin de las estructuras agrarias y de los regmenes de propiedad de la
tierra, la intervencin del agente de desarrollo consistir en promover el dilogo y la
negociacin entre los distintos actores para conseguir una definicin colectiva de las
opciones de actuacin estratgica en el territorio.
El poder de negociacin de los actores su participacin o no participacin en el debate
es el aspecto ms delicado de este planteamiento. Es importante lanzar, desde el
comienzo de un proyecto, una extensa campaa de sensibilizacin y establecer
partenariados. Los partenariados son adyuvantes de las capacidades de negociacin de
los individuos ms frgiles y marginados, y un componente fundamental de la habilitacin
a la que debe conducir la metodologa propuesta (Edmunds y Wollenberg, 2002).

Cada situacin territorial ser objeto de un anlisis histrico que traza la evolucin
temporal del territorio. El pasado, el presente y el futuro del territorio se interpretarn
desde un punto de vista dinmico, y permitirn evaluar los acontecimientos que se estn
desarrollando lo que va siendo, sus causas y su genealoga. Adems del
conocimiento de los recursos naturales y humanos y de los aspectos medioambientales,
se analizarn las expectativas, la percepcin, las imgenes y los proyectos de la sociedad.
El proceso permitir orientar los futuros cambios sociales, culturales, ambientales y
econmicos, y buscar un consenso popular a travs de un pacto social territorial.
Estos grandes argumentos son los que despiertan el mayor inters. Sin pretender realizar
un ulterior estudio sobre estos asuntos, se propone a continuacin un examen de la
sinergia de diferentes problemticas de gestin territorial en sentido amplio. Se tratar de
resumir los elementos de una metodologa operativa (objetivos, etapas, actividades,
resultados y herramientas metodolgicas potenciales) de un diagnstico territorial que
lleva hacia la constitucin de una mesa de negociacin destinada a la formulacin de las
opciones del mencionado pacto social territorial.

OBJETIVOS DEL PROCESO METODOLGICO: DESDE EL DIAGNSTICO HASTA EL

PACTO SOCIAL TERRITORIAL
Elaboracin de un documento tcnico de diagnstico territorial mediante la
participacin. Para llevar a cabo un desarrollo territorial descentralizado, es necesario
facilitar a las colectividades locales, en concertacin con los administradores, el acceso
progresivo a los instrumentos de anlisis y diagnstico de la problemtica territorial.
Gracias a sus conocimientos y aptitudes (y a los de los profesionales externos y/o locales
que lo secundan), el experto de desarrollo orientar el proceso de diagnstico hacia la
formulacin de opciones, y presentar a la mesa de negociacin un documento tcnico
preliminar, confeccionado y validado por los actores mismos. Este documento servir de
base de concertacin para la construccin conjunta del plan o pacto social territorial.
Refuerzo del capital social. Es necesario facilitar la comunicacin y la instalacin de un
polo local de negociacin con objeto de reanudar el dilogo y los vnculos entre la
sociedad civil y las instituciones locales, con el reconocimiento, por parte de los actores
institucionales, de las nuevas responsabilidades de las colectividades locales y del
partenariado entre los distintos actores.
Etapas del diseo del proceso metodolgico
El proceso metodolgico se compone de tres etapas principales:

La observacin inicial, que permite la identificacin de la situacin mediante una

primera aproximacin al territorio en su conjunto. Esta etapa corresponde a una
toma de contacto inicial con la situacin problemtica, y en ella se persigue
desbrozar las vas por las cuales ha de proseguir el proceso de diagnstico
territorial.
La comprensin, o valoracin del territorio. En esta etapa se lleva a cabo una
calificacin del territorio y un estudio de los protagonistas; se analizan los

problemas y sus causas, se hacen surgir las condiciones que favorecen la

confrontacin con los mrgenes de flexibilidad de los actores, y se propicia la
apertura del dilogo.
El horizonte de negociacin, o expresin de las condiciones favorables al debate
sobre la problemtica del territorio. En virtud de estas condiciones se disearn los
principios de bsqueda de un consenso, y se establecern normas y mecanismos
para la mesa de negociacin.

La enumeracin de estas actividades no pretende ser exhaustiva, y su mencin no

obedece a un orden rgido y lineal. Puesto que el proceso pretende ser iterativo,
probablemente se tratarn al mismo tiempo varias cuestiones que podrn ser retomadas
posteriormente en funcin de nuevos anlisis.
Por su parte, el experto deber afinar su percepcin, y explorar con atencin las dinmicas
sociales en juego en el territorio; l podr poner en tela de juicio la informacin recibida y
examinarla con espritu crtico buscando sobre todo la pertinencia de los planteamientos y
la coherencia del resultado. Esta actitud perdurar a lo largo de todo el proceso
(Chambers, 1993); facultar al experto para ejercer su funcin de intermediario honesto, y
garantizar la eficacia de la metodologa propuesta.
Segn esta ptica, la participacin conferir a la poblacin un poder de iniciativa y de
decisin al seleccionar y poner en ejecucin las acciones y programas que se refieren a su
futuro. Algunos autores hablan a este respecto de participacin en la organizacin en el
contexto de un aprendizaje continuado, y de construccin de colectividades, al pasar de
un hacer para implicar y responsabilizar a un identificar las condiciones para querer y
poder participar (Branca, 1996 y Latour, 2000, citados por Bertoncin y Pase, 2001). En la
figura se presenta el esquema de las condiciones de apertura de un dilogo territorial, y la
orientacin lgica que conduce hacia la mesa de negociacin de un pacto social territorial.

CMO REALIZAR UN DIAGNSTICO TERRITORIAL COHERENTE

Al elaborar el diagnstico temtico territorial, se plantean diversas cuestiones relativas a la
presentacin y coherencia del documento tcnico de diagnstico, y a las condiciones que
favorecen las posibilidades de dilogo. A continuacin figuran, referidas a las tres etapas
del proceso metodolgico, las principales cuestiones e interrogaciones que pueden
orientar la intervencin del experto.
Primera etapa: la observacin inicial

Identificacin de las reas de interaccin y de desafos territoriales potencialmente

crticos;
identificacin de informadores cualificados y de las partes interesadas;
sensibilizacin del pblico a la intervencin del experto y creacin de incentivos y
vnculos de partenariado para reforzar el poder contractual de los grupos de
poblacin dbiles mediante proyectos y acciones de habilitacin;
creacin de condiciones favorables al proceso de dilogo;
clarificacin de los objetivos y logstica de la intervencin.

El problema
Es necesario identificar la situacin en la que se pretende intervenir:

Cul es la ndole y cules son las caractersticas del problema que preocupa a la
administracin o a la institucin que ha pedido una intervencin externa (mediante
un comanditario) en una zona determinada?
Cmo afecta a los actores dicho problema?
Dnde se encuentra la zona problemtica?
Cul es el territorio interesado; cules son sus lmites espaciales, sus polos de
agregacin, atraccin y repulsin; y cules son los flujos sociales que se
manifiestan dentro de l?

(Las respuestas a estas preguntas no sern simples porque las interacciones son
numerosas.)
Los objetivos de la intervencin
La definicin de los objetivos y la logstica de la intervencin del experto permitirn
clarificar las reglas del juego entre las partes interesadas. En un proceso iterativo, la
recopilacin progresiva de la informacin y la explicacin de las demandas y problemas
servirn para redefinir normas.

Cules son, en funcin de una determinada situacin, los objetivos del diagnstico
del comanditario y del experto?
Cules son las demandas y las expectativas de los actores?
Cules son las condiciones y la logstica (escala de trabajo, recursos disponibles,
tiempo, materiales)?

Cada actor solo podr ser catalizador del proceso que lleva hacia el pacto social territorial
si ste se incluye en la definicin de las expectativas relativas a una intervencin
especfica.

Los informantes cualificados

Quines son los informantes cualificados en el contexto en examen?

Dnde intervienen y qu funcin desempean en la situacin problemtica
analizada?
Cul es su relacin con otros actores interesados?
Qu se espera poder obtener de los actores?

La sensibilizacin
Se entiende por sensibilizacin un proceso de formacin orientado hacia la accin, tal
como lo describe la pedagoga de Freire (1971) al aplicar en sentido amplio dicho
concepto al fortalecimiento y a la implicacin directa y activa de los actores sociales ms
dbiles y marginales, con el fi n de que hagan suyos los instrumentos de anlisis, los
procesos y las decisiones que determinarn su destino.
El proceso de sensibilizacin debe tener lugar de forma continua a lo largo de todo el
proyecto; inicia con la primera toma de contacto con la poblacin local, prosigue con la
adopcin de estrategias de investigacin por ejemplo, el seguimiento de los
partenariados con organizaciones de la sociedad civil que se ocupan de la formacin y de
procedimientos de comunicacin de los sujetos ms dbiles, y llega hasta la
identificacin de los mecanismos de participacin efectiva en una mesa de negociacin.

Cmo es aceptada la intervencin en este contexto?

Qu posibilidades de dilogo con el experto y con los otros actores existen[8]?
Qu aptitudes ms que conocimientos debera tener el experto/facilitador?
En qu consiste la creacin de un sentido comn (lenguaje, modalidades de
comunicacin, etc.)?
Con quines se ha de forjar ese sentido comn (legitimacin, aceptacin)?
Cules son los posibles partenariados (apoyo a las acciones de habilitacin de los
beneficiarios ms dbiles; compartimiento y difusin de las experiencias y
tendencias principales)?

Esta primera fase es muy importante para sentar las bases del dilogo; pero durante todo
el proceso se deber identificar y tomar contacto de forma progresiva con los actores
interesados. El experto deber formularse a s mismo las siguientes preguntas:

Cul es mi propia disponibilidad, y cul es mi actitud frente a la

confrontacin/dilogo con los otros actores?
Son los actores partidarios u opositores al diagnstico territorial participativo
negociado?
Estn ellos convencidos de la necesidad de negociar?

Segunda etapa: la comprensin[9]

En esta etapa de evaluacin de los problemas y del territorio se establece un primer marco
el ms crtico y completo posible de comprensin y caracterizacin de los actores
locales y externos, y de su problemtica. Se deben diferenciar las posiciones de los
actores, sus intereses y las estrategias que ponen en accin. Se incluirn tambin en lo

posible en esta etapa las relaciones de poder, las interrelaciones, y las dinmicas sociales,
econmicas y productivas a escala territorial. Estos elementos facilitarn la comprensin
de los lmites del debate, porque se persigue crear una base de informacin
(socioeconmica, productiva, ecosistmica) espacialmente delimitada que permita
comprender la tipologa, intensidad y magnitud de los impactos, riesgos y conflictos de los
actores en relacin con distintos factores.
Se deber reconstruir la evolucin histrica y proyectar las tendencias futuras de los
principales asuntos de inters (uso y gestin de tierras, normas de acceso, relaciones que
se establecen a lo largo de la cadena productiva entre productores primarios,
intermediarios estatales y empresas de transformacin y consumidores, etc.); diagnosticar
los problemas y formular de forma coherente sus relaciones de causa y efecto; analizar,
evaluar y caracterizar las situaciones crticas, los conflictos de intereses, los
malentendidos, los riesgos, los impactos, los aspectos de fragilidad, etc.; establecer
partenariados y otras modalidades necesarias para continuar el proceso de
sensibilizacin, comunicacin y formacin de los actores ms dbiles, sobre todo en vista
de su participacin activa en la mesa de negociacin.
El anlisis de los actores
El anlisis de los actores se lleva a cabo para definir la situacin, intereses, vnculos
sociales e interrelaciones de los actores con el territorio en el cual han surgido los
problemas. La identificacin de los actores se asocia a las cuestiones de acceso y uso de
la tierra y los recursos, y a la escala y finalidad del estudio o de la accin que se pretende
realizar. Desde un principio, los informantes cualificados ayudarn a definir y analizar a los
actores, y en un proceso iterativo y progresivo evaluarn la necesidad de tomar contacto y
de trabajar con ellos directamente para profundizar el anlisis y disipar las incongruencias
de las reconstrucciones histricas (los testimonios directos o las confrontaciones entre
diferentes individuos pueden ser tiles para este anlisis).
La identificacin de los actores

Quines son los actores (individuos, grupos, subgrupos; actores primarios,

secundarios o externos)?
Han sido los actores formalmente reconocidos?
Cmo se manifiesta la legitimidad de la relacin de cada actor con la cuestin
problemtica; con el poder que las autoridades pblicas reconocen a cada actor;
con la urgencia de su demanda (Mitchell et al., citado por Ramrez, 2001)? (Si,
desde el punto de vista de las autoridades pblicas, el poder y legitimidad de los
actores son insuficientes, stos corrern el riesgo de no poder intervenir y de
desaprovechar la posibilidad de expresar correctamente sus demandas.)
Cmo estn involucrados los diferentes actores en la problemtica?
Estn afectados positiva o negativamente por la problemtica?
En qu medida? (Es preciso tener en cuenta a los actores directa o indirectamente
involucrados en el rea problemtica; es decir a los que estn afectados por el
problema o lo reconocen como si fuera el suyo propio.)
Cul es la actitud de los actores frente al problema?

La caracterizacin de los actores

a) Situacin

Cul es la actividad principal, ocupaciones subsidiarias y reparticin del tiempo de

trabajo y de ocio de los actores?
Cmo y dnde viven?

b) Recursos y visin del territorio

Cmo es el territorio donde viven y en el que se desenvuelven los actores?

Con qu elementos entran en relacin? (Cules son los lmites y cmo se
diferencia el espacio homogneo en que viven?)
Cmo utilizan el territorio? (De qu tipo de recursos materiales, humanos y fsicogeogrficos disponen?)
Qu beneficios les procura esta utilizacin (acciones tpicas y sus significaciones)?
Cul es el principal obstculo a esta utilizacin?
Cul es su visin del problema (cmo lo describen, sienten, valorizan)?
Quines son los individuos interesados, y cules son las causas y consecuencias
de su inters?

Percepciones y estrategias relativas al territorio

Cmo actan los individuos? (Cules son sus conocimientos sociales?)

Con quines se llevan a cabo las actuaciones?
Cules son las oportunidades/mrgenes de decisin (autonoma de juicio) de los
individuos?
Cules son las posibilidades de discusin?
Qu retos deben afrontar los individuos, y cules son los beneficios probables?
Cules son las estrategias de vida que han sido implementadas? (Olivier de
Sardan y Bierschenk, 1994).

Puntos de vista y delimitacin de los mrgenes de flexibilidad

Cules son los puntos de vista de los actores respecto al problema?

Cules son los intereses expresados por los actores, y cules son los aspectos
subentendidos?
Cules son los intereses comunes o convergentes?
Cules son los mrgenes de flexibilidad de cada actor, y a qu asuntos de inters
se refieren?

Las interrelaciones

Quines son los actores conocidos, y cules son sus relaciones con los dems
actores (relaciones directas o indirectas, de colaboracin, de conflicto, neutras,
etc.)?
Cul es su forma de accin (colectiva, individual o familiar)?
Cmo se establecen las asociaciones (redes sociales)?
Cules son las interacciones entre los actores locales, y cules son las
interacciones entre actores locales y actores externos, y, en particular, cules son
las interacciones entre actores locales e instituciones presentes en el territorio?

Las relaciones de fuerza y de poder

Cules son las relaciones de poder que estn en juego?

Cules son los medios a que se tiene acceso y qu influencia ejercen (uso de la
difusin meditica, acceso a las fuentes informativas y al conocimiento; niveles de
integracin econmica; redes sociales)? (Chevalier, 2001).

El anlisis histrico
Por una parte, se establecer un historial de los acontecimientos locales y extralocales
que ejercen un impacto en el territorio; este historial se har con mucha atencin con el fi n
de obtener explicaciones rpidas y simplificadas.
Por otra parte, se tratar de reconstruir en trminos de normas (formales o
consuetudinarias) la evolucin de los regmenes de tenencia y de acceso a la tierra; la
evolucin de la cobertura del suelo y del uso de la tierra y de los recursos (las fotografas
areas y las imgenes de satlite pueden ser instrumentos de ayuda, pero no son
estrictamente necesarias); la evolucin de los sistemas de produccin y agrarios; la
evolucin de la estructura demogrfica; la evolucin de las estrategias de vida de los
actores; y la evolucin de las relaciones sociales y de las relaciones de fuerza entre
actores, instituciones pblicas y el mundo exterior.
Se analizarn tambin los cambios histricos de las polticas macroeconmicas nacionales
e internacionales, y los cambios de los marcos jurdicos e institucionales de referencia,
porque de una u otra forma explican la problemtica en examen.
Las principales preguntas que se han de formular sobre un determinado tema de anlisis
definido de antemano (por ejemplo, el comercio y el empleo, las migraciones y el uso de
tierras, etc.) sern:

Cul es la situacin presente?

Cules han sido las tendencias de los ltimos aos?
Cundo tuvo lugar un determinado acontecimiento?
En qu consisti?
Quin ha estado involucrado en l?
A qu se debi el acontecimiento?
Qu ocurrir y cules sern las tendencias futuras?

La informacin que se debe identificar, analizar y cartografiar

De qu informacin se dispone?
Qu informacin puede ofrecer el diagnstico de los sistemas agrarios (FAO,
1999)?
Qu informacin puede ofrecer el diagnstico ecosistmico (De Marchi y Altissimo,
1996)?
Quin posee esa informacin?
Cules son los atributos y las variables de los diagnsticos (simples o complejos;
cuantitativos o cualitativos)?
A qu acontecimientos, dinmicas y evolucin se refieren?

Cmo recoger, sistematizar y tratar la informacin?

Cmo sintetizarla?

(Para responder a estas preguntas y almacenar la informacin recogida, se debern usar

instrumentos, tcnicas y mtodos simples, directos y prcticos.)

Se considera necesario trazar una cartografa de las variables (econmicas,

productivas, demogrficas, ambientales etc.) de cada una de las zonas estudiadas;
o una cartografa de las dinmicas sociales y territoriales?
Cul es el territorio interesado y su delimitacin?; se considera dicho territorio
con referencia a los polos de agregacin, atraccin y repulsin social, y con
referencia a los flujos sociales?
Cules son las distintas percepciones que los actores tienen de los recursos;
cules son las representaciones del territorio de los productores agrcolas y no
agrcolas; y cules son las estrategias de uso/gestin de los recursos que deben
cartografiarse?
Cules son las tendencias de la evolucin demogrfica, social, econmica, cultural
y medioambiental?
Cules son los riesgos de presin y de competencia por el uso de los recursos?

Para dar una nocin ms precisa de la representacin de los actores del territorio, se
recurre a una zonificacin de tres dimensiones en lugar de la zonificacin bidimensional
con la que se describen las estrategias de uso fsico del territorio. La zonificacin de tres
dimensiones define las interrelaciones (por ejemplo, los niveles de insercin, y la relacin
dominante/dominado en las actividades productivas).
Se realizar una primera cartografa de los actores y de su situacin actual. El anlisis
histrico de su visin, de sus estrategias y de las tipologas permitir identificar a los
actores en una zonificacin de tres dimensiones. En la dimensin horizontal dimensin
de los actores tipos, los actores se caracterizarn en funcin de sus estrategias
pasadas (sus antecedentes histricos) y de su visin actual (dominancia de los aspectos
acumulativo o preservativo de los recursos naturales). Se observar un cierto
solapamiento en la medida en que el mapa de la zonificacin refleja una situacin de
eventuales conflictos preexistentes de uso competitivo de un mismo recurso limitado.
La dimensin vertical es la que describe con mayor generalidad las interrelaciones y los
niveles de insercin en el proceso productivo (partiendo de un punto 0, de esclavitud y
subordinacin totales, hasta un nivel mximo de control del proceso productivo). Las dos
dimensiones describen tambin las relaciones de los actores con las instituciones formales
e informales.
Tercera etapa: el horizonte de negociacin (formulacin de las orientaciones y
bsqueda de un consenso)
La tercera etapa corresponde a las posibles intervenciones tcnicas resultantes del
anlisis de la situacin, y sobre todo a la valoracin del espacio pblico como lugar de
encuentro y debate de una sociedad en su conjunto. Se comprueban en esta etapa las
hiptesis relativas a una participacin activa de los actores ms dbiles (efectividad de su
habilitacin) en una mesa de negociacin, y de su reforzado poder contractual.

En esta etapa se delinea la orientacin del dilogo y se concretan las condiciones de

constitucin de la mesa de negociacin, que conducir al proceso de debate en vista de
una solucin comn de los problemas. Una verdadera aceptacin colectiva de las
condiciones de una solucin se basa en una actitud responsable de todos los interesados;
ms adelante, dicha actitud har posible la renegociacin y adaptacin de los acuerdos
estipulados.
En esta etapa se procurar:

definir y organizar los mtodos e instrumentos para establecer, seguir y asegurar la

sostenibilidad presente y futura del proceso de negociacin;
establecer los mecanismos y los principios que regulan el desarrollo de la
negociacin;
formular opciones para encontrar una solucin colectiva, y asegurar su viabilidad
econmica o tcnica.

Discusin y validacin del diagnstico

Una vez presentado el diagnstico territorial se plantean dos cuestiones:

Cmo difundir los resultados del estudio? Es necesario dar a conocer a todos los
interesados, a partir de la etapa de diagnstico, los pasos realizados y especificar
los mtodos, tcnicas e instrumentos utilizados y los resultados obtenidos; y
discutir, y eventualmente reorientar, el anlisis segn las exigencias y
observaciones expresadas directamente por los interesados con el objeto de
comunicar, sensibilizar y, sobre todo, provocar una actitud de compromiso directo y
una participacin activa[10].
Cmo validar los resultados del estudio? La validacin es la base del debate, y
refleja una situacin en que distintos actores toman conciencia de sus opiniones,
convergencias y divergencias, y de su disponibilidad o no disponibilidad al dilogo.
Durante esta fase, se confirman tambin los mrgenes de flexibilidad que delimitan
las actuaciones.

LA MESA DE NEGOCIACIN: GRUPOS DE TRABAJO, FIGURA DEL ANIMADOR Y

FUNCIN DE LA ANIMACIN
Antes de iniciar un proceso de negociacin, ser necesario constituir comits de trabajo
integrados por actores o grupos de actores interesados. Los actores servirn de
catalizadores para facilitar la comunicacin y la formacin a lo largo del proyecto, y sern
responsables de:

reunir y difundir la informacin;

llevar un registro de los informes conjuntamente con los tcnicos, y fi rmarcon ellos
los contratos de colaboracin para actividades que se deben realizar durante las
distintas fases del anlisis y diagnstico;
ejercer la funcin de promotores, ocupndose de la concienciacin de los
interesados;

ayudar y/o conducir conjuntamente con los tcnicos externos el anlisis y el

diagnstico territorial hasta la formulacin de las opciones;
organizar y participar en la mesa de negociacin;
tomar las decisiones finales y participar en la planificacin;
controlar y evaluar el proceso de negociacin.

Para garantizar la continuidad del dilogo, ser necesario contar con un animador o con
un grupo de animadores que debern apoyar y encuadrar los debates en la mesa de
negociacin y en la fase sucesiva de puesta en prctica de las decisiones adoptadas.
Formulacin de las opciones y estudio de factibilidad
El experto propondr, a partir un estudio tcnico validado por los actores, diversos
mtodos y herramientas que permitirn llegar a posibles soluciones de intervencin
estratgicas.
Los grupos de trabajo desempearn un papel fundamental en la investigacin y
formulacin en comn de opciones potenciales. La formulacin conjunta de las opciones
se basa en los trabajos de sntesis que han puesto de manifiesto los lmites posibles, las
tendencias, potencialidades y dificultades en vista de la priorizacin de las soluciones.
Una gestin participativa no corresponde a una eleccin colectiva entre distintas
opciones ofrecidas, sino ms bien a una negociacin interna en la colectividad para
formular las opciones ella misma.[11]
Objetivos claros, una informacin comprobada, recursos disponibles y utilizables,
dificultades y oportunidades, y capacidades que puedan ser movilizadas para una gestin
participativa son los elementos que posibilitan la elaboracin de un proyecto territorial
original. El proyecto deber discutirse en la mesa de negociacin y conducir a la
elaboracin de un pacto social territorial.
La viabilidad tcnica, social, econmica y poltica tambin se tendr en cuenta al examinar
las posibles opciones.
Mecanismos de negociacin
La negociacin deber seguir unos principios reguladores rigurosos, que son condicin del
buen funcionamiento del debate. Adems de sus funciones didcticas, los principios
reguladores revisten un papel fundamental al permitir un dilogo abierto, honesto y
respetuoso de los participantes. Por ejemplo, uno de los principios se basa en la
cooperacin, que se considera como una opcin gananciosa en la mesa de negociacin.
Algunas caractersticas de la negociacin resultan de la filosofa cooperativa: un enfoque
caracterizado por la confianza y el respeto mutuo, en la inteligencia de los problemas
comunes que deben solucionarse, conduce a la bsqueda de medios para aumentar los
beneficios de las partes. La comunicacin se ha de fundar en la difusin de la informacin;
en la bsqueda de soluciones de reemplazo; en la justificacin de las propuestas; en la
utilizacin limitada de estrategias y tcticas; y en una argumentacin rigurosa de los
contenidos pero respetuosa de las personas interesadas.

PERSPECTIVAS
El proceso participativo se presenta en definitiva como motor del desarrollo de un proyecto
territorial colectivo, continuamente negociable por los interesados, cuyo objetivo es la
construccin del futuro del territorio. La mesa de negociacin, de la que emanan los pactos
sociales territoriales, se convierte en el instrumento para enfrentar los diversos asuntos y
problemticas territoriales y para ampliar los anlisis. Se ha de evitar considerar por
separado aspectos como la tenencia de la tierra, los sistemas agrarios/productivos, etc.; y
se deber adoptar un enfoque sistmico para describir la complejidad e interdependencia
de los factores endgenos y exgenos que influyen en el desarrollo del territorio.
CONCLUSIN
As pues, la mesa de negociacin se presenta como una plataforma metodolgica para
responder, segn el contexto y el momento histrico, a los desafos del desarrollo local
sostenible, y para prevenir conflictos o tratar del reconocimiento de los derechos
culturales, sociales y econmicos (por ejemplo, los derechos de las poblaciones
indgenas).
El debate todava sigue abierto sobre algunos puntos no resueltos que aqu solo se han
presentado resumidamente: la armonizacin de las escalas de intervencin (del nivel local
al nivel nacional y supranacional, e inversamente); las modalidades de implementacin de
los instrumentos polticos y de las normas; el riesgo de celos, exclusiones y desequilibrios,
a veces peligrosos, causados por las transformaciones introducidas en la estructura social
local por las intervenciones externas; la representatividad y el efectivo poder de
contratacin de los actores ms marginales en la mesa de negociacin; y la posibilidad de
negociar sin que se pongan en discusin los derechos fundamentales.
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[2]

Las presentes reflexiones, que pretenden responder a las problemticas de los derechos, acceso,
reglamentacin, uso/gestin de la tierra y de los recursos, y de los conflictos de la tenencia de la tierra, se
proponen como una metodologa holstica integrada de los desafos planteados por el de-sarrollo local
sostenible. Estas reflexiones tuvieron su origen en el Servicio de Tenencia de la Tierra, de la Direccin de
Desarrollo Rural de la FAO, y se han venido sumando a otras preocupaciones de la Organizacin sobre la
gestin territorial examinadas por el Servicio de Gestin de la Nutricin de la Tierra y las Plantas, de la
Direccin de Fomento de Tierras y Aguas, y a anlisis de expertos en instituciones rurales y participacin
popular del Servicio de Instituciones y Participacin Rurales, de la Direccin de Desarrollo Rural.
[3]
El Ministerio del Desarrollo Econmico colombiano (artculo 2 del decreto 879, de 13 mayo de 1998) da la
siguiente definicin de ordenamiento: El ordenamiento del territorio tendr en consideracin las relaciones
intermunicipales, metropolitanas y regionales; las condiciones de diversidad tnica y cultural; as como la
utilizacin ptima de los recursos naturales, econmicos y humanos para el logro de una mejor calidad de
vida. Por su parte, el Consejo Nacional de Desarrollo Rural Sostenible (CNDRS) del Brasil apunta: La
expresin recomposicin de los territorios denota la necesidad de nuevas formas institucionales de
concertacin, coordinamiento, gestin o simplemente gobierno de las aglomeraciones o de las
microrregiones. En los dos casos estas nuevas formas institucionales deben superar las antiguas estructuras
del poder local, al promover una articulacin entre las unidades polticas y administrativas preexistentes. La
cooperacin intercomunitaria, o simplemente la intercomunalidad, es un desafo en muchos pases. En el
Brasil, este proceso corresponde a la promocin de las articulaciones intermunicipales microrregionales, por
ejemplo los distintos tipos de pactos, asociaciones y consorcios que existen en distintos lugares del pas.
[4]
Las reflexiones presentadas en este prrafo estn inspiradas en el documento sobre ordenamiento y
planificacin del territorio del Gobierno de Chile (2000). El documento recoge los principales resultados y
conclusiones del informe final del estudio Visiones de los actores institucionales respecto al ordenamiento
territorial.
[5]
Ibidem.
[6]
Ibidem.
[7]
El futuro para el territorio es el aprendizaje de una capacidad colectiva de los actores, es decir de
aquellos procedimientos que permiten integrar las estrategias y traducir los intereses diferentes buscando las
oportunidades de convergencia. (Latour, 1998, citado por Bertoncin y Pase, 2001).
[8]
... [existen] dificultades materiales para integrar a los actores en las instancias de decisin o en los
grupos de reflexin: por esta razn se debe tener en cuenta tanto su disponibilidad como su prevencin, e
incluso la desconfianza que pueda inspirarles el mundo poltico (y recprocamente) (Funel, 1999).
[9]
La clarificacin y definicin de los problemas, de las zonas interesadas y de los actores se debern
concebir de forma iterativa; y habr diferentes niveles de anlisis segn el contexto, los sujetos, los tiempos,
los costes y recursos disponibles.
[10]
Un ejemplo interesante de aplicacin de las tcnicas de comunicacin y formacin participativa en
beneficio de la poblacin guaran se encuentra en el estudio de caso Yasarekomo (proyecto FAO
GCP/RLA/114/ITA, Teko Guaran, Camiri, Bolivia, 1995), de J.A. Paredes, coordinador de la Unidad de
Comunicacin Guaran en el Teko guaran (teko@cidis.scbbs-bo.com).
[11]
Habermans, 1991, citado por Bertoncin y Pase, 2001.