Aliani, Mario. et al.

Poltica Educativa entre las Crisis y el Ajuste Fiscal: El caso de la Provincia de

Ro Negro, Argentina (1991-1999). Ponencia presentada en el Congreso de la Universidad de Bio
Bio. Chile, 2002. www.ubiobio.cl/cps/ponencia/doc/p5.1.htm

Poltica Educativa Entre las Crisis y el Ajuste Fiscal: El caso de

la Provincia de Ro Negro, Argentina (1991 - 1999)
Autor:

Aliani, Mario - Alonso, Osvaldo - Welschinger, Daniel

Lnea temtica:
Educacin.
Tipo de trabajo:
Ensayo.
Introduccin:
El propsito de este trabajo es analizar como evolucion la poltica educativa en Ro Negro a
partir del momento en que los cambios en las condiciones nacionales e internacionales
restringen fuertemente las posibilidades de continuar financiando el dficit provincial. Para ello
se utilizarn dos lneas de anlisis: por un lado el desarrollo de una perspectiva histricoprocesual que intenta describir las distintas etapas del rgimen poltico y su relacin con la
orientacin de la poltica educativa enfatizando en el perodo 1991-1999, de modo de precisar
el conjunto de transformaciones ocurridas en el momento en el que la crisis fiscal alcanzaba su
manifestacin ms evidente. La caracterizacin de esta crisis y la manera en la que respondi el
Estado completan esta dimensin de abordaje.
La otra perspectiva se propone analizar los cambios ocurridos en la poltica educativa y el
comportamiento de los actores sociales involucrados, en un momento privilegiado para
observar estos cambios. Este enfoque distingue las instancias analticas que configuran la
poltica (performativa, formativa y productiva) sealando cmo se reestructur el campo
educativo. Finalmente, nuestro inters tambin pasa por relevar la forma en la que se logr
instalar una nueva poltica sin alterar esencialmente las categoras discursivas que refieren a los
principios fundacionales de la poltica educativa provincial. El esquema analtico que recorre
todo el trabajo se apoya en la distincin entre imperativos sistmicos (globalizacin,
convertibilidad, etc.) y necesidades crecientes de legitimacin (en el marco de una muy aguda
crisis fiscal).
Para una mejor comprensin de los cambios ocurridos en el perodo estudiado se presentar, en
primer lugar, una descripcin del desarrollo de la gestin desde 1984, las caractersticas ms
relevantes del rgimen poltico y sus consecuencias para la poltica educativa.
En una segunda parte se analizar la situacin fiscal de la provincia a partir de 1991
(convertibilidad), sealando los puntos de inflexin que van indicando el comienzo de un
proceso de racionalizacin en la administracin del sistema educativo provincial para plantear,
en la tercera y ltima parte, la manera en que impactaron las transformaciones ocurridas en la
poltica educativa y en el nivel de la percepcin y la accin estratgica de los actores sociales.

1. Democracia y rgimen poltico. 1983 1999.

Ro Negro es una de las provincias que ha mantenido desde 1983 un gobierno del mismo
partido: la Unin Cvica Radical; sin embargo, es posible distinguir claras diferencias en la
gestin realizada en cada uno de los perodos. Algunas se originan en las caractersticas de
liderazgo de los gobernadores, mientras que otras pueden imputarse a las condiciones del
contexto las que, progresivamente, fueron determinando cada vez ms la poltica provincial.
Cabe aclarar que se intenta destacar los rasgos ms notorios en relacin con la poltica
educativa y que, por lo tanto, se omiten otros acontecimientos y aspectos que, en una
descripcin ms abarcativa, deben registrarse. Por otro lado, se trata de una aproximacin
preliminar que requiere un mayor aporte emprico para alcanzar plena validez.
Adems, corresponde sealar dos aspectos que no pueden soslayarse por su influencia en un
anlisis sobre la provincia de Ro Negro. Por un lado, como ha ocurrido en toda la Patagonia, el
Estado ha tenido un papel relevante en todos las actividades. A su protagonismo se debe, en
gran medida, la construccin de la sociedad civil y la configuracin actual de los actores
sociales regionales, incluido el propio Estado. Por otro lado, la pauta de asentamiento urbano
en Ro Negro se distingue por su dispersin. Espacialmente la provincia puede definirse como
un conjunto de subregiones estructuradas alrededor de ciudades de tamao equivalente y con
diferentes perfiles econmico-productivos. Junto con los condicionamientos propios de
intereses, trayectorias e identidades, deben considerarse los originados en la pertenencia a cada
una de las subregiones mencionadas.
Para el anlisis de las polticas pblicas, podemos caracterizar al menos tres "momentos":
a) 1984 - 1987: La consolidacin democrtica: el nfasis en los aspectos filosfico-polticos.
b) 1987 1995: El desarrollismo populista, antagonismo centro-periferia.
c) 1995 1999: Gobernabilidad y neocorporativismo fragmentado.
a) La consolidacin democrtica: el nfasis en los aspectos filosfico-polticos.
El primer gobierno democrtico encuentra una provincia en la que el gobierno militar haba
incrementado la tradicional desintegracin a travs del ejercicio de un neocorporativismo
fragmentado regionalmente. Los sectores sobre los que funcionaba ese pacto entre militares y
empresarios eran la fruticultura y la obra pblica a los que el Estado transfera recursos por
medio del crdito, los subsidios, la exencin impositiva y el gasto pblico. Al asumir el
gobernador Osvaldo lvarez Guerrero en 1983 el dficit fiscal existente era el resultado del
efecto combinado de la evasin y el gasto creciente. Sin embargo, la provincia contaba con
posibilidades de financiamiento que hicieron que el dficit no fuera un problema central de su
gobierno.
En el contexto de transformaciones que desde el gobierno nacional se promocionaban, la
gestin de lvarez Guerrero representaba la vertiente ms prxima a una perspectiva
socialdemcrata. La lucha contra el autoritarismo, identificada como la gran batalla para
instalar definitivamente una nueva institucionalidad democrtica, fue uno de los ejes centrales
del discurso y de la accin poltica. Fueron aspectos relevantes de esa poltica la educacin y la

cultura; se trataba de remover actitudes no democrticas incompatibles con la posibilidad de

consolidar un sistema poltico basado en los valores de la convivencia y el pluralismo.
La poltica educativa era considerada como la llave maestra que permitira alcanzar esos
objetivos. La reforma educativa junto con la reforma poltico-institucional fueron los
instrumentos elegidos para avanzar en la direccin indicada. De hecho, fue uno de los
principales modos de articulacin con los sectores medios de la poblacin, aquellos provistos
con una cuota mayor de capital cultural y simblico, y tuvo expresiones concretas en extensin
de la cobertura y en la introduccin de innovaciones pedaggicas y curriculares -sobre todo en
el nivel medio- con una importante participacin de los docentes. Entre las reformas polticoinstitucionales ms significativas de este perodo pueden mencionarse:

Reforma de la Constitucin Provincial, prevista durante el gobierno de lvarez

Guerrero, aunque la Convencin Constituyente se rene en 1988.
El proyecto de traslado de la capital provincial como consecuencia del proyecto de
traslado de la Capital Federal a Viedma.
Desconcentracin de la Administracin Pblica: se propone distribuir organismos
descentralizados a diferentes regiones de la provincia.

En Educacin:

Ampliacin de la administracin educativa: ms recursos y ms agentes.

Creacin del Ministerio de Educacin y Cultura y la Subsecretara de Cultura, mientras
se mantiene y extiende el Consejo Provincial de Educacin.
Se constituyen las Direcciones Provinciales de Educacin Preprimaria, Direccin de
Educacin Primaria, Direccin de Educacin Media y Direccin de Educacin
Superior; Direccin de Escuelas Hogares y Residencias, Direccin de Educacin
Artstica y Direccin de Educacin Fsica.
Creacin del Servicio Provincial de Aprendizaje Laboral Orientado (Se.P.A.L.O.).
Plan de Alfabetizacin Provincial.
Censo Demogrfico y Educacional.

Una de las iniciativas ms ambiciosas fue la reforma del nivel medio, especialmente por el
carcter innovador de su diseo curricular y estructura organizativa. Se retoma la Ley Orgnica
de Educacin, 227/61, de marcado sesgo hacia la democracia "sustantiva" de integracin social.
Ella se basaba en:

principalidad del Estado provincial en la prestacin y el sostenimiento del sistema,

universalidad, laicidad, obligatoriedad y gratuidad,

consagracin del principio de la educacin comn,
asignacin al sistema del 25% de las rentas generales,
preeminencia del Poder Legislativo como organismo que elabora las polticas
educativas.
organizacin colegiada para el gobierno educativo (en distintos niveles).

El Informe final de la Asamblea Provincial para el Congreso Pedaggico (1987) rescata todos
estos principios y recomienda ampliar la participacin, desarticular el autoritarismo, defender la
democracia y los derechos humanos. Se propone estructurar el gobierno escolar sobre la base

de principios de descentralizacin del poder (estructura que luego se ver plasmada en la ley
2444/91):

Consejos de escuela (Consejos Institucionales)

Consejos Escolares Locales
Consejo Provincial de Educacin (autrquico, colegiado-tripartito, participativo)

Adems:

se reincorporaron los trabajadores cesanteados por la dictadura,

se generaron y promovieron proyectos y experiencias innovadoras (escuelas de jornada

completa en meseta y cordillera, sistemas de alternancia, etc.)
Ley 2287/88: que consagraba disponer recursos para la educacin en las comunidades
mapuches, prioridad en residencias, sistema de becas, enseanza de lengua e historia
mapuche en la currcula escolar, etc.
Ley "de permanencia" 2295/89, abolicin de expulsiones y sanciones colectivas,
derecho a la defensa del inculpado, prescribe actos de represin, etc.
Se consagran los Consejos de Convivencia para resolver los conflictos con
participacin,
Se inician las primeras experiencias de la reforma del nivel medio (1986)
Ley de Reforma de la formacin docente N 2288/88 (resolucin 1438/88, de
"normalizacin" de los Institutos), con:

concursos de antecedentes y oposicin,

conduccin colegiada con Consejos Directivos,
reglamentos orgnicos.

Sin embargo este discurso y prctica democrtica que tena en el gobernador la expresin ms
evidente de una preocupacin principista, conviva con intereses y actividades ms orientadas
hacia la acumulacin poltica y la ocupacin del aparato del Estado, el que progresivamente era
colonizado por el partido y penetrado por actores empresariales y corporativos.
Esta circunstancia provoc un progresivo crecimiento de la administracin estatal a partir de la
utilizacin del empleo pblico como instrumento de clientelismo; esta tendencia recin se har
evidente en el perodo siguiente.
b) 1987 1995: El desarrollismo populista, antagonismo centro-periferia.
El segundo perodo de gobierno en Ro Negro que se inicia en 1987 tuvo como punto de partida
un proyecto de desarrollo regional que recoge, aunque de manera poco sistemtica, el legado
desarrollista de mucho arraigo en la provincia y en la Patagonia en general. Casi
simultneamente ocurre en el orden nacional la rebelin carapintada y, posteriormente, se
sanciona la ley de obediencia debida; ambos hechos reducen el entusiasmo inicial por la
democratizacin del sistema poltico y de la sociedad.
Sobre la base de una conduccin centralizada y una creciente interpenetracin entre Estado,
gobierno y partido, se pone nfasis en la obra pblica y se refuerza el nunca abandonado pacto
corporativo con los sectores de la fruticultura, la industria de la construccin y el turismo a los

que se van agregando otros actores vinculados a negocios diversos que se ven beneficiados por
una generosa asistencia gubernamental.
La prdida del gobierno nacional en 1989 por parte del radicalismo acenta una poltica que
hizo de la lucha contra el centralismo porteo una de sus banderas. La derrota electoral, la
entrega anticipada del poder, la rpida recomposicin poltica del neoconservadorismo y la
dispersin partidaria que ello provoc, crearon condiciones para el despliegue de una estrategia
basada en las necesidades de control y acumulacin poltica de los gobiernos provinciales de
ese partido. ste es el caso de Ro Negro: se establece un acuerdo con el ala poltica del
gobierno nacional mientras se confronta con el Ministerio de Economa, especialmente a partir
de la llegada de Domingo Cavallo. A partir de 1991, la aplicacin de la convertibilidad limit
las posibilidades de mantener la poltica expansionista del gasto, desembocando en la firma del
pacto fiscal. El apoyo a la reforma de la Constitucin Nacional por parte del gobernador
Horacio Massaccesi (para permitir la reeleccin de Menem) fue quiz la manifestacin ms
clara de este reposicionamiento. Sin embargo, en la provincia se instalaba un discurso que
atribua al gobierno nacional los condicionamientos que implacablemente iban a hacer inviable
la orientacin poltica inicialmente elegida.
En el campo educativo, no se evidencian totalmente estos condicionamientos. Antes bien se
plasman en la Constitucin Provincial de 1988 y en la Ley orgnica de educacin de 1991 los
principios universalistas y democratizantes enunciados en los consensos poltico-sociales de la
etapa anterior. Los conflictos mantenidos con el gremio docente estuvieron determinados por la
fuerte inestabilidad macroeconmica que afectaba de manera permanente el poder adquisitivo
de los salarios. Hasta la actualidad las disposiciones de la mencionada Ley no han sido
cumplidas en la mayora de sus contenidos principales, persistiendo serias divergencias con los
partidos de la oposicin y el gremio docente en relacin con la interpretacin de los preceptos
constitucionales en cuanto al financiamiento de la educacin. Sin embargo, el sistema
educativo provincial reflej la expansin que en todas las reas de gobierno impulsaba la
estrategia de ganar adhesin y neutralizar a la oposicin distribuyendo recursos y cooptando
dirigentes.
El gasto acelera su crecimiento, sobre todo por la repentina extensin de la reforma del nivel
medio. Durante el gobierno anterior, sta se haba iniciado en unas pocas escuelas que operaban
como "experiencias piloto"; la intencin era la de evaluar y corregir su implementacin para,
una vez ajustada, ir amplindola progresivamente. La gestin Massaccesi, con intenciones
efectistas y con una clara estrategia de acumulacin poltica, ignor esta precaucin y -al
generalizar su aplicacin- provoc, adems de crecimiento del gasto, problemas pedaggicos y
organizativos.
c) Gobernabilidad y neocorporativismo fragmentado.
La crisis fiscal provincial se manifest plenamente cuando la situacin internacional originada
por el "tequila" mexicano agudiza la situacin de las provincias argentinas que no haban
adecuado su funcionamiento a los imperativos sistmicos y no contaban con auxilios especiales
del gobierno nacional. El gobierno provincial no logra obtener el necesario financiamiento y se
produce un estado de virtual cesacin de pagos que deterior la gobernabilidad a partir de la
ruptura del pacto burocrtico ms elemental, como es la remuneracin a la fuerza de trabajo
empleada en el estado.

Al no poder pagar los salarios de los empleados pblicos por varios meses se suceden
manifestaciones callejeras y el conflicto adquiere una magnitud que obliga a la intervencin del
gobierno nacional que enva a la gendarmera nacional y promueve el acuerdo entre el gobierno
provincial y el principal gremio de los estatales.
En los hechos se trata de un pacto para garantizar la gobernabilidad sobre la base de un
sostenimiento mutuo entre los dos actores que acuerdan. En este marco, la conduccin gremial
de U.P.C.N. va a protagonizar el proceso de reforma de la administracin promoviendo una
legislacin que hace caer la estabilidad de los agentes estatales y opera como instrumento
disciplinador de la administracin.
Este acuerdo es la garanta de gobernabilidad para la gestin que se inicia en 1995. El peso del
ajuste se va a descargar sobre los empleados estatales a los que se les reduce el salario y se les
paga en bonos. Se privatizan la empresa de energa y el Banco provincial, se transfiere la Caja
de Previsin y se crean sociedades del Estado (Vialidad y el Departamento Provincial de
Aguas). Se eliminan ministerios y, con ello se centraliza la decisin en el Poder Ejecutivo. Sin
embargo, la obra pblica contina a buen ritmo sobre todo a travs de los financiamientos
especficos del Fo.Na.Vi. y de los programas para construccin y reparacin de la
infraestructura escolar del gobierno federal.
La estrategia para alcanzar el equilibrio fiscal, al basarse en la disminucin de los costos
salariales impact fundamentalmente sobre el sector educativo, en el cual el peso relativo del
gasto en personal es proporcionalmente mayor que en otras reas de la administracin.
Se apunt a aislar los efectos de estas medidas neutralizando la protesta a travs del
disciplinamiento que permiti el acuerdo con el sector gremial. El conflicto qued circunscripto
a Viedma, sede de la administracin pblica y, particularmente al enfrentamiento con el gremio
docente. Para una correcta descripcin de estos procesos debemos primero adentrarnos en la
cuestin fiscal en relacin con el modelo de gestin del perodo precedente.
2. La cuestin fiscal tensionando al modelo de gestin.
Los cambios en el funcionamiento macroeconmico desempean un papel esencial en el
desencadenamiento de la crisis fiscal del Estado rionegrino cuya primera eclosin se produjo en
1991, con un epicentro en 1995. En la actualidad se desarrolla en cauces de tensin en los que
no parece alcanzarse una situacin financiera equilibrada.
Para hacer una breve descripcin de las caractersticas de la etapa debe sealarse que en 1991
se cierra un ciclo en el que los dficit eran financiados con los aportes especiales del Estado
Nacional, mientras que la deficiente gestin del Banco Provincial se disimulaba con los
financiamientos del Banco Central. Con el plan de Convertibilidad se hace necesario abandonar
paulatinamente la poltica expansionista del gasto.
Superada transitoriamente la crisis de 1991, mediante la cancelacin de una importante deuda
que registraba el Estado Nacional con la Provincia en concepto de regalas hidrocarburferas, el
gasto pblico retoma una tendencia ascendente-inercial, sustentada en un creciente
endeudamiento con la banca privada nacional.
En 1993 la provincia suscribe el pacto fiscal, adhesin incondicional que no produjo
alteraciones significativas en los recursos coparticipables. Por su parte la transferencia de

servicios sociales nacionales a la jurisdiccin provincial tampoco result fundamentalmente

desequilibrante, al ser relativamente reducido el nmero de establecimientos educativos
nacionales que funcionaban en el mbito de la provincia.
En tanto la gobernabilidad dependa fundamentalmente de la disponibilidad de recursos
financieros, las relaciones entre actores en el campo econmico se constituyeron centrales para
la resolucin de la crisis:
1. Hasta 1991 la situacin fiscal provincial evolucionaba principalmente en torno a la
relacin entre el Estado rionegrino y el gobierno nacional, debido a la baja participacin
de los recursos propios en el total de recursos del presupuesto provincial.
2. Desde 1991 el esquema macroeconmico de la convertibilidad redujo
significativamente los mrgenes en los que se desenvuelve aquella relacin, con lo cual
las posibilidades de estabilidad de las finanzas se limitan a la eliminacin del dficit
va aumento de los ingresos y/o reduccin del gasto- o al endeudamiento creciente.
3. Entre 1991 y 1995 los dficit fiscales y cuasifiscales (prdidas del Banco Provincia)
crecientes agotaron los excedentes originados en la compensacin de deudas con la
Nacin, originando adems la necesidad de recursos adicionales que se obtuvieron
fundamentalmente mediante prstamos de la banca privada nacional, garantizados con
los fondos de coparticipacin federal de impuestos que corresponden a la provincia. La
banca privada se convierte en actor de relevancia ya que las finanzas provinciales
dependen de esos prstamos.
4. La retraccin del mercado financiero relacionada con la crisis mexicana de fines de
1994 interrumpe el circuito de endeudamiento creciente, acentuando la importancia de
la banca acreedora, ya que los servicios de la deuda incrementada comienzan a agravar
el dficit presupuestario. Introducida la lgica de la deuda, en consonancia con el
esquema seguido por el gobierno nacional pero con serias limitaciones en cuanto a
instrumentos disponibles (acceso a mercados de capitales y capacidad de
endeudamiento), no result extraa la eclosin de 1995. En ese ao, agotadas las
posibilidades de mayor endeudamiento bancario, el gobierno recurre al ahorro forzoso
de los empleados estatales, de los beneficiarios de la Caja de Previsin Social de la
Provincia y de los proveedores, cancelando con ttulos de deuda pblica provincial las
obligaciones salariales, previsionales y comerciales acumuladas durante el ao.
5. Las polticas del gobierno asumido el 10 de diciembre de 1995 representan la aplicacin
de las medidas de ajuste estructural de inspiracin neoliberal. Parte de las mismas
estaban contenidas en el Pacto Fiscal que el anterior gobierno haba suscrito sin
reservas, pero que no llev a la prctica durante su mandato. Otras, en cambio, como las
sucesivas reducciones de los salarios y de la planta de personal, son respuestas
"ortodoxas" a la crisis fiscal. Es preciso sealar que, en buena medida, esta orientacin
est contenida en los acuerdos que el gobierno nacional ha celebrado con los
organismos multilaterales de crdito que aportan fondos para diversos programas
sociales y estructurales de los que las provincias no pueden prescindir. Pero al mismo
tiempo, cabe advertir que los citados organismos entran a partir de entonces a cumplir
con una nueva etapa de su estrategia, al comenzar con las negociaciones directas con las
provincias para el financiamiento de los procesos de reforma del Estado.
6. En el plano estrictamente fiscal, la poltica consiste por un lado en la reduccin del
gasto corriente mediante la baja de los gastos en personal y el intento de rebaja del costo
financiero mediante la reconversin de la deuda pblica; por otro, en la mejora de la
recaudacin impositiva provincial y en la captacin de financiamiento nacional o
externo para el desarrollo de programas de reforma, sociales, de infraestructura etc.

3. Racionalizacin administrativa, poltica educativa y actores sociales:

1. Racionalizacin administrativa.
La prioridad otorgada a la cuestin del control de la situacin fiscal por el
gobierno asumido en diciembre de 1995 provoc un drstico apartamiento de la
poltica educativa de consideraciones en torno a la calidad, la cobertura, la
innovacin, etc., lo que se manifest desde el momento de la designacin del
nuevo presidente del Consejo, un economista al que se le asign la tarea de
reducir el gasto.
El nuevo gobierno se propuso responder a la crisis actuando especialmente sobre
las polticas sociales, tpicos reguladores en el modelo de Estado Bienestarista.
Dada la gran importancia relativa que representaba la masa salarial del sector
educativo en el conjunto del gasto provincial, el ajuste impact fuertemente
sobre este sector.
Una de las primeras medidas fue la derogacin de la reforma del nivel medio y
el retorno al sistema tradicional, siguiendo a continuacin con la aplicacin de
las rebajas de los salarios nominales, que repercutieron decisivamente sobre los
ingresos de los docentes. Se produce un ahorro significativo, a la vez que se
desata un conflicto an irresuelto con el gremio docente. Estas medidas no se
manifiestan como un proceso integral de reforma estructural, sino que
espordicamente- se introducen propuestas en esa direccin, que encuentran
clara oposicin por parte del gremio docente y cierta resistencia larvada al
interior del partido gobernante, desde el sector ms identificado con la
perspectiva socialdemcrata.
El presupuesto educativo, desde 1995 a 1998, se redujo del 30,26% al 21,72%
del total de recursos provinciales, se suprimieron la Reforma de Nivel Medio y
mas de 10 mil horas ctedra, las Residencias Escolares, la mitad de los cargos
tcnicos y el Servicio de Apoyo Tcnico, los cargos de psiclogos y mdicos en
la escuelas especiales, 51 cargos de funcionarios del organismo central, 1000
horas ctedra en el nivel superior, se reordenaron las plantas funcionales de las
escuelas medias y agropecuarias, se suprimi el Se.P.A.L.O., se reasignaron a
las aulas 217 cargos de maestras secretarias, etc.
En 1999 se tercerizaron los servicios de limpieza y mantenimiento material de
las escuelas, pero aumentaron notablemente la cantidad de secretarios tcnicos
en el organismo central (C.P.E.) y se celebraron abultados contratos con
consultoras privadas (que operaron como legitimantes de la orientacin de las
polticas de reduccin de cargos y establecimientos). Se abandon de hecho la
responsabilidad estatal consagrada por la Constitucin Provincial y la ley de
educacin y se avanz en la incorporacin de la lgica de la competitividad, va
programas nacionales asistenciales (Plan Social Educativo, Plan Nueva Escuela,
Pacto Federal Educativo, PRISE, ProDyMES, etc.) a travs de los cuales se
realiz una inversin promedio de u$s 15,5 millones por ao.
El acuerdo celebrado a fines de 1997 entre la provincia y el Banco Mundial
condiciona el financiamiento para la reforma del estado, a nuevos compromisos

en materia de educacin. En l se fijan pisos al gasto y un techo a la proporcin

del gasto en personal. Se concert el cierre de casi la mitad de los Institutos de
Formacin Docente y el diseo de una frmula mejorada para otorgar subsidios
pblicos a la educacin privada.
El sector docente ha sido el ms afectado por la poltica de reduccin del gasto
en personal. La derogacin de la reforma en el nivel medio represent una baja
de remuneraciones equivalente a 450 puestos docentes. Pero por otra parte, la
poltica de rebajas salariales, al excluir de los descuentos a los sueldos ms
bajos, no afecta a la mayor parte de los empleados de la administracin, pero s a
los docentes con ms antigedad, que en el caso de los directores ha llegado a
disminuciones del 30%. El aporte conjunto de ambos tipos de medidas
significan ahorros de $ 36.000.000 anuales, suma que supera el 50 % del dficit
corriente registrado antes de su aplicacin.
2. Las consecuencias para la poltica educativa: segmentacin, fragmentacin,
privatizacin . . .
Para relevar los efectos que el conjunto de estas polticas est determinando en la educacin,
hay que internarse en el estado de la realidad material de las escuelas, el nuevo modelo de
conduccin escolar y el redimensionamiento de las prcticas docentes. En primer lugar, cada
da es ms evidente la desfinanciacin y la irregular asistencia material que se les presta a las
escuelas. Esto acenta las tendencias a la diferenciacin por origen social de los alumnos tanto
al interior de cada escuela como entre escuelas estatales y, especialmente, las diferencias entre
escuelas pblicas y privadas, incluidas las de reciente aparicin.
Se profundiz el fenmeno de "segmentacin", por el cual escuelas estatales aparentemente
iguales, se estratifican en buenas o malas escuelas. La crisis educativa tambin profundiz los
miedos de la clase media y comenzaron a surgir como respuestas defensivas- escuelas
privadas a las que se puede ubicar en una situacin intermedia, en relacin con las tradicionales
escuelas confesionales y las de elites. Son escuelas que, con modestos emprendimientos y a
veces hasta improvisadas, han asumido la nueva realidad y ya no demandan al Estado. La sola
regularidad del dictado de clases conforma a los padres y la subsidiariedad estatal se hace
presente en la provincia con una fuerza no vista antes.
Entre 1994 y 1998 la matrcula del sector arancelado pas de un 2,7 al 5,3% del total
provincial, mientras que el sector estatal decreci desde el 88,7 al 85,8% en el mismo perodo.
Tambin existen sectores de clase media o media alta que no supieron oportunamente
reacomodarse en la nueva lgica de acumulacin de poder y clientelismo. As fue que an
estando histricamente vinculados con la educacin privada, paulatinamente se vieron
desplazados como producto de su empobrecimiento- hacia la educacin estatal, aduendose
de ciertas escuelas pblicas, muchas veces cntricas, de las que virtualmente desplazaron a
otros estratos sociales hacia escuelas urbano-perifricas o rurales identificadas como escuelas
para pobres. Este fenmeno ha modificado en parte los contornos de lo tradicionalmente
entendido como pblico o privado y virtualmente ha acentuado la exclusin material y
simblica de los sectores empobrecidos.
En estas escuelas para pobres la continuidad no est garantizada, y la incertidumbre sobre si
habr clases maana? es una de las consecuencias ms inmediatas. Ya no se trata slo de la
procedencia social de los alumnos sino de las condiciones materiales mismas -la inseguridad de

contar con los servicios bsicos que al estar privatizados, han sido cortados en varias
oportunidades por falta de pago-.
Relevar la estadstica de la base del sistema puede facilitar la observacin de los principales
problemas: analfabetismo, repitencia, desgranamiento y fracaso escolar, es decir riesgo
educativo. A ello se suma una clara tendencia a la baja de la calidad educativa.
La provincia cuenta con una poblacin provincial de un poco ms de 600 mil habitantes de los
cuales 176.337 son nios y jvenes en edad escolar, pero aproximadamente 21.000 estn fuera
del sistema. En los "extremos" observamos que slo el 29,66% de los nios de 4 aos asisten al
jardn y slo el 53,51% de los jvenes de 16 aos estn inscriptos en la escuela.
Los ndices de repitencia figuran entre los ms elevados del pas: en primer grado 16,1%, en
quinto grado 10,6% (slo superado por Santiago del Estero). La repitencia en el Nivel Primario
es del 9,46%. En el primer ao de la escolaridad secundaria es del 22,3%, en el segundo ao del
22,8% y en todo el nivel medio del 17,71% (slo superado por Tierra del Fuego). Slo el 27%
de los alumnos finalizan el ciclo del nivel medio en trmino. En el interior de la provincia estos
y otros problemas se agravan por las disparidades a las que se ven sometidos. La tasa de
desgranamiento asciende al 73%, pero lo ms preocupante es la tendencia al agravamiento del
problema. Estos datos ubican a la provincia de Ro Negro dentro de las provincias con ms
altos ndices de repitencia y abandono, junto con los de mayores ndices de desgranamiento.
Cuando en 1994 se dieron a publicidad los primeros resultados de la evaluacin de calidad
educativa implementado por el Ministerio Nacional, se observ no sin cierta cuota de
sorpresa- que Ro Negro superaba al conjunto de las provincias argentinas y ello podra indicar
que el influjo de la reforma del nivel medio sobrepasaba los lmites autoimpuestos. Los
alumnos de 7mo. Grado alcanzaron el 67,3% de respuestas favorables en Lengua y en
matemtica el 58,5%. Los alumnos secundarios alcanzaron el 68,4% de respuestas correctas en
Lengua y el 59% en Matemticas. Los resultados de 1997 indicaron valores medios
sustantivamente ms bajos que los de tres aos antes (aunque todava por sobre el promedio
nacional). As, los alumnos de 7mo. Grado alcanzaron en lengua un porcentaje del 57,3% (10%
menos en tres aos) y un 50,9% en Matemticas. Los alumnos del Nivel Medio registraron un
63,8% de respuestas favorables en Lengua y un 56,8% en Matemticas. Es decir, no slo se
registra un descenso en el posicionamiento provincial respecto a la etapa previa a 1995, sino
tambin un deterioro de la calidad.
En segundo lugar se observa el redireccionamiento del modo de conduccin de las escuelas,
profundizndose una tendencia que orienta hacia un estilo gerencial en la toma de decisiones a
las direcciones de los establecimientos. Pero, paradjicamente, la gran cantidad de horasctedra sin cubrir, asignaturas "desiertas" por largos plazos, significativo aumento de las
licencias por atencin psicolgica y enfermedades relacionadas y el desarrollo de mltiples
estrategias de resistencia a las condiciones de trabajo adversas, enmarcan la tarea directiva y la
orientan sistemticamente a dar respuestas inmediatas a los problemas coyunturales.
Lo que principalmente est en crisis es la relacin educativa, las maneras que adopta el trato
cotidiano entre alumnos y docentes y entre stos y sus directivos. Los dispositivos de
contencin se encuentran ampliamente sobrepasados y no alcanzan a garantizar las mnimas
condiciones para que el inters de aprender pueda desarrollarse. Algunas escuelas estn bajo el
amparo de proyectos focalizados nacionales, donde el asistencialismo promueve la

competencia entre ellas por la confeccin de proyectos institucionales que reflejen la

implementacin del espritu de la Ley Federal, agravando los efectos sealados.
El discurso "tcnico" de la burocracia del Consejo Provincial de Educacin dej de hablar del
sistema educativo para pasar a enunciarlo como sistema de produccin y difusin de
conocimientos . . . para la formacin de los recursos humanos. Este repentino inters de la
conduccin poltica provincial por la gestin en la escuela, la eficiencia de los factores
intraescolares, el manejo de las condiciones gerenciales y de supervisin del sistema, estaran
indicando en otro plano- un acercamiento al discurso que promueva la Ley Federal de
Educacin. La desigualdad, la discriminacin y la marginacin en el acceso y la permanencia
han desaparecido del discurso, slo existen alumnos "carenciados" a los que por vas
focalizadas se les otorgan becas de ayuda escolar.
En tercer lugar notamos que se est operando la remodelacin de las prcticas docentes
especialmente en las escuelas para pobres- las que se alejan paulatinamente de la problemtica
del conocimiento cientfico, la transposicin didctica o las estrategias de construccin
pedaggicas que favorezcan aprendizajes significativos, para confinarse en el asistencialismo.
Al interior de las escuelas (especialmente en las del nivel medio, pero no solamente en ellas) la
relacin pedaggica se ha vuelto inusitadamente difcil y conflictiva. Los alumnos operan como
emergentes de las nuevas y profundas problemticas sociales. Alcoholismo, drogadiccin,
embarazos prematuros, conflictos con la polica y graves problemas de la constitucin y
relaciones familiares actan cada vez ms sobre la repitencia y la desercin de los alumnos. La
predisposicin a interpretar a los pobres desde una virtual vinculacin entre carencias
materiales, intelectuales y morales, se ve intencionalmente potenciada desde el
neoconservadorismo. La asociacin entre pobreza, suciedad, prostitucin, promiscuidad,
carencias afectivas, ignorancia, torpeza intelectual, etc. no slo se propaga en el sentido comn
hegemnico sino que hasta es sistematizada en los programas de formacin docente. No es de
extraar entonces que desde el estado aparezca la preocupacin por la educacin moral en las
escuelas frente a un "exterior social" donde la droga y la violencia avanzan cada da ms.
Paralelamente, la prdida de derechos en las condiciones laborales docentes y las rebajas
salariales, pago en bonos, achiques de plantas, eliminacin de horas ctedra, etc. llevaron a una
rpida desprofesionalizacin y la consecuente descalificacin social de su tarea pedaggica.
Todo lo hasta aqu expresado refleja el mayor empobrecimiento del conjunto social provincial,
en el contexto de un discurso de modernizacin y de reafirmacin de la democracia poltica y la
equidad social, similar al desarrollado en la nacin. Esta combinacin contribuye,
paulatinamente, a crear las condiciones simblicas para comenzar a considerar "natural"
situaciones que hasta hace muy poco tiempo atrs hubieran sido sencillamente inaceptables.
3.3 Actores sociales: sus estrategias.
Con el objeto de facilitar la comprensin del anlisis que nos proponemos, comenzaremos con
una caracterizacin de los actores involucrados en las instancias performativa y formativa de
las polticas de racionalizacin del sistema educativo de la Provincia de Ro Negro y luego
particularizaremos las estrategias que se desarrollan.
Se puede observar en el proceso, la intervencin de los siguientes actores:
Estatales:

- Ministerio de Educacin de la Nacin (Estado nacional)

Consejo Provincial de Educacin

Entidades financieras

Banco Mundial

Corporativos
- Unin de Trabajadores de la Educacin de Ro Negro (Un.T.E.R.)

Unin del Personal Civil de la Nacin (U.P.C.N.)

Consultores
-Fundacin de Investigaciones Econmicas Latinoamericanas (F.I.E.L)
Comunales
- Padres
El Consejo Federal de Educacin acta como una instancia de construccin de consenso entre
el estado nacional y las provincias, sin embargo "no se trata de una mesa de negociacin
horizontal de la que emergen las lneas polticas que luego sern operacionalizadas por rganos
ejecutivos, sino un espacio en el que se vuelcan productos ya elaborados por el centro"
(Tiramonti, 1996).
Tres son los principales actores que se manifiestan en este espacio: las entidades financieras
internacionales (paradigmticamente representadas por el Banco Mundial), el grupo tcnicopoltico del Ministerio y la representacin de las provincias.
El Banco Mundial, desde los 80 hace explcita la importancia que le asigna a la educacin
primaria (y recientemente al tramo inferior de la secundaria) y pas de un enfoque de
"proyecto" a uno ms amplio de carcter sectorial. A raz de resultados de sus propios estudios
formula una serie de recomendaciones a los pases subdesarrollados orientadas,
fundamentalmente, a lograr eficiencia y eficacia a travs de reestructurar integralmente los
sistemas, por medio de la descentralizacin, focalizacin y privatizacin.
Sin embargo, su intervencin no es significativa para el sostenimiento de los sistemas
educativos "an cuando el Banco financia ahora cerca de la cuarta parte de la ayuda a la
educacin, sus esfuerzos representan slo cerca de la mitad del uno por ciento del total del
gasto". "As pues, la principal contribucin del Banco [ pasa por] el asesoramiento, destinado
a ayudar a los gobiernos a desarrollar polticas educativas adecuadas para las circunstancias
de sus propios pases. El financiamiento [ ...] ser diseado para influir sobre los cambios en
el gasto y las polticas de las autoridades nacionales" (Banco Mundial, 1995).
De todos modos, la simultaneidad de las reformas emprendidas con sus recomendaciones y la
escasa heterogeneidad con que estas reformas se implementan, son suficientes razones que
indican la imposicin poltica de este poderoso organismo supranacional. Ello no exime de

responsabilidad a otro conjunto de actores nacionales y/o provinciales en la operacin activa de

estas polticas pblicas. Las "recomendaciones" no tienen la facultad de imponerse por s
mismas y requieren la transposicin "tcnica" que se construye en los organismos
internacionales dedicados al sector.
Las especificaciones de la reforma nacional provienen de sectores "progresistas"
(renombrados intelectuales que impulsaron los primeros intentos de democratizacin del
sistema), desde las ctedras de la F.La.C.So., de algunas universidades y desde centros
internacionales como C.E.P.A.L., U.N.E.S.C.O., etc.. Con el argumento de la necesidad de
aceptar los lmites que impone esta realidad, de la imposibilidad de la oposicin frontal,
"setentista", y de que, adems, no haba que politizar absolutamente todo el plano pedaggico,
propusieron una resistencia "desde adentro". As se convirtieron en los imprescindibles
mediadores entre las polticas y las prcticas educativas que estn reconstruyendo la hegemona
neoconservadora en las bases mismas del sentido de la educacin pblica.
A nuestro inters resalta la hiperactividad de proyectos que se desprenden de las necesidades de
implementacin del nuevo paradigma y la gran capacidad para resolver los problemas que de su
operatizacin se derivan. La debilidad de los equipos tcnicos-pedaggicos locales y la
indiferencia de la clase poltica se superponen y hacen an ms evidente las diferencias entre la
capacidad operativa del reposicionado centro y las condiciones materiales y simblicas en que
se desenvuelven las jurisdicciones provinciales.
De este escenario nacional han sido deliberadamente desplazados actores y temticas,
organizaciones intermedias y corporaciones de inters de gran peso en el arreglo bienestarista.
Uno de los ausentes ms notables es la representacin de la Confederacin de entidades de base
CTERA, al punto que necesit reinstalar su protagonismo en un espacio pblico.
Para relevar el posicionamiento del estado provincial podemos interpretar como un primer
indicio institucionalizado del cambio de orientacin en la poltica educativa el proyecto
denominado Kumelkan de descentralizacin administrativa a travs de la transferencia de
fondos a las escuelas. Con l se inicia una prueba piloto que gener una firme oposicin
gremial y la resistencia de gran parte de los directores de los restantes establecimientos.
Pero, el indicador ms fidedigno de la nueva orientacin es la contratacin de FIEL para la
realizacin de un estudio sobre el sector pblico provincial en el cual se incluyen las reformas a
introducir en el sistema educativo. Los resultados de este informe se convirtieron con
posterioridad en la agenda que orient las reformas en educacin.
Estas recomendaciones, despus de dar cuenta de las deficiencias del sistema en materia de
calidad del servicio, cantidad de personal, distribucin de la planta de personal y gasto por
alumno, se refieren a :

mantenimiento de la obligatoriedad y gratuidad de la educacin desde los 5 a los 16

aos.
adopcin de formas organizativas descentralizadas y otorgamiento de alto grado de
autonoma a la unidad organizativa escuela. La autonoma incluye tanto los aspectos
presupuestarios como de diseo curricular y manejo de las remuneraciones y del
personal.

Introduccin de mecanismos de competencia entre las escuelas pblicas entre s y con

las privadas y de libertad de eleccin de establecimiento por parte de los usuarios.
Modificacin del mtodo de financiamiento pblico, sustituyendo el actual sistema de
financiamiento a la oferta de servicios educativos por uno de financiamiento a la
demanda.
El subsidio pblico por alumno no asume la forma de "voucher educativo" tradicional.
Se trata de un subsidio recibido por la escuela (segn su matrcula efectiva). El monto
unitario ser no uniforme por razones de equidad que impulsarn el otorgamiento de
subsidios diferenciales de acuerdo con el nivel socioeconmico de la poblacin.
El financiamiento en funcin del costo promedio por alumno registrado en el sistema.
Este financiamiento bsico ser completado mediante financiamiento adicional para
asistir a los grupos de poblacin de menor nivel socioeconmico o de riesgo educativo
serio.
Implementacin de mediciones de calidad de la educacin por escuela, ampliamente
difundidos para transparentar la informacin sobre la que se base la eleccin de los
padres y alumnos.
Financiamiento adicional para escuelas con performance de calidad superior a la media.
Aumento de la participacin y responsabilidad municipal en la prestacin de los
servicios.
Diseo de un esquema de participacin de los municipios en el financiamiento de la
educacin.

La Un.T.E.R. inmediatamente manifest su rechazo a estas recomendaciones, ya que una de las

consecuencias inevitables de su aplicacin hubiera sido la modificacin del estatuto docente. El
gremio de los docentes provinciales ha hecho suyos los principios orientadores de la legislacin
provincial (ley N 2444/91), pero confronta permanentemente con el gobierno en el plano de la
formacin de la poltica, especialmente con las medidas de ajuste que afectaron los salarios, las
condiciones laborales y las posibilidades educativas del conjunto de los sectores populares.
Adems del gran caudal de afiliados, su estructura organizativa le permiti mantener una
estrategia de movilizaciones permanentes que, pese a la pobreza de sus logros, no parece haber
erosionado significativamente la legitimidad de la conduccin, slo cuestionada internamente
desde posiciones an ms "combativas". Estas circunstancias la convirtieron en la principal
oposicin al gobierno. En este sentido, en Ro Negro la Iglesia catlica no tiene un papel
predominante en el campo educativo como ocurre en otras provincias. Para una comprensin
ms cabal del posicionamiento estratgico de los actores es conveniente detenernos en el
momento culminante de la crisis.
En 1995, frente a las prolongadas demoras en cobrar los sueldos y del deterioro sistemtico de
las condiciones laborales docentes y de todo el sector de trabajadores estatales se instal una
situacin de protesta, ante la cual el estado mantuvo una actitud elusiva, pero de ningn modo
inactiva. La mayora de las prestaciones pblicas paralizadas, los organismos oficiales
ocupados permanentemente, ollas populares, escuelas en retencin de servicios, hospitales con
quita de colaboracin o trabajando a reglamento, servicios municipales paralizados y
manifestaciones cotidianas inusitadamente agresivas se desarrollaron a lo largo de todo el ao,
antes, durante y despus de las elecciones. Para comprender el desenlace del conflicto instalado
en este campo es necesario incorporar al anlisis el papel jugado por los padres.
La inminencia de la "prdida del ao escolar" (oportunamente magnificada desde sectores del
oficialismo y la prensa regional) lleg a su punto mximo y eso llev a que desorientados y
temerosos- algunos padres privilegiaran la defensa de los intereses ms inmediatos, tratando de

garantizar la promocin anual de sus hijos. Esta respuesta es coincidente con la caracterizacin
de este actor social, cuyo inters por la calidad de la educacin es manifiesto pero no suficiente
para movilizar y promover su protagonismo. El estado, para desactivar el conflicto apel a una
serie de recursos. De ellos merece ser distinguido la instrumentalizacin del concepto de
ciudadana aplicada a la situacin particular de la crisis provincial. As se logr instalar una
oposicin entre docentes y padres, entre trabajadores y ciudadanos. Se eludi la condicin de
trabajadores de los padres abstrayndolos discursivamente de las condiciones de crisis general
en las que estaban insertos junto con los docentes. La manera en que el estado defini el
conflicto y categoriz a los actores fue vital para su resolucin.
Despus de casi un ao con interrupciones y prolongados perodos sin dictado de clases se
plante el tema de la promocin de los alumnos. El gobierno decret la promocin automtica
en todos los niveles educativos, con la manifiesta oposicin del sector docente. El antagonismo
no fue construido por lo econmico-productivo, sino por lo poltico-administrativo. El debate
fue dispuesto de tal manera que ese mero acto administrativo le permiti avanzar decisivamente
en la resolucin del conflicto desviando los planteo de problemas sociales y educativos hacia la
discusin sobre la viabilidad o no de las reformas.
En esta posicin, una vez reinstalada la continuidad del funcionamiento social, las asociaciones
de padres no tardaron en disolverse como actor, replegndose en la mayora silenciosa que
facilit el desarrollo de las polticas de ajuste que sobrevinieron. Una vez resueltos los aspectos
ms crticos de la coyuntura, el gobierno sustent la gobernabilidad en tres relaciones:
a. Una relacin subordinada respecto al gobierno nacional y a los entes financieros
internacionales, determinada por la alta dependencia respecto a los fondos provenientes
de estas fuentes que permiten mantener bajo control precario- la crisis fiscal.
b. Un pacto con el gremio de los empleados pblicos provinciales, en el cual parece
registrarse asimetra inversa a la anterior, aunque en ciertas coyunturas esa asimetra se
reduce significativamente.
c. Una muy fuerte relacin clientelar con amplios sectores de la poblacin en situacin de
pobreza.
El sistema de relaciones mencionado sugiere la adopcin de polticas con rasgos
predominantemente populistas con una presencia creciente de elementos neoliberales. La
articulacin con el sindicato estatal no parece ser la tpica del pacto neocorporativo y puede
hablarse de un neocorporativismo fragmentado ya que el nfasis est puesto en ganar
gobernabilidad.
El acuerdo con la UPCN, el principal gremio de empleados pblicos, al que adhirieron otros
gremios estatales como el de Trabajadores Viales y el de Empleados Legislativos, consisti en
la aceptacin de las reducciones salariales, el pago de deudas con bonos y otras medidas de
ajuste, a cambio de un compromiso de no producir despidos compulsivos tanto entre la planta
permanente como en los dos mil agentes contratados cuya estabilidad se encontraba en riesgo.
La significacin de este actor corporativo se basa en cierta medida en un alto poder
disciplinador derivado de su rol de financista del consumo de gran parte de sus afiliados, a
travs de un sistema de rdenes de pago mensuales aceptadas por los comerciantes, difundido
ampliamente, sobre todo entre los empleados de menores recursos. Estos mecanismos le
otorgan una posicin relevante en el campo econmico en las localidades en que los gastos de

los asalariados del sector pblico constituyen parte importante del ingreso total de la
comunidad.
El protagonismo del gremio estatal en este campo responde a la necesidad de sostener y
fortalecer el acuerdo poltico neutralizando la posibilidad de constitucin de un polo opositor
que, con base en el conflicto educativo, ponga en riesgo las nuevas condiciones de dominacin.
Esta situacin se manifiesta tambin en una confrontacin en torno a la legitimacin de
modelos sindicales diferenciados, tanto en el estilo de conduccin como en la estructura de
relaciones internas y externas.
La U.P.C.N. aparece entonces como principal vocero de los principios neoliberales, con una
estrategia que consiste en apoyar reformas en las estructuras y funcionamiento del estado
provincial. Orientadas por una racionalidad de tipo gerencial promueve la tercerizacin de
actividades estatales constituyendo, con ese objetivo, empresas integradas por personal que es
desvinculado del empleo pblico. As, a partir de 1.999 se hace cargo de las tareas de
maestranza en las escuelas provinciales a travs de una sociedad annima formada por los
porteros hasta entonces empleados del Consejo de Educacin. Este hecho puede representar un
paso importante en su pretensin de convertirse en un actor de relevancia en el campo
educativo, mediante la descentralizacin organizativo-administrativa de las escuelas.
El principal partido poltico de la oposicin (partido Justicialista) y sus aliados casi no tienen
protagonismo en el campo educativo. Quiz esto se deba a que podran verse implicados en un
debate con los riesgos que puede aparejar pertenecer al partido de gobierno a nivel nacional,
teniendo en cuenta que la Ley Federal es percibida por el conjunto social provincial como un
retroceso e indisolublemente asociada al ajuste estructural para el sector.
Por lo expuesto, podemos concluir afirmando lo siguiente:
1. Desde la perspectiva histrico-procesual, el desarrollo de la poltica educativa en la
provincia de Ro Negro ha estado fuertemente determinado por las caractersticas que
fue asumiendo el rgimen poltico, en el marco de los cambios ocurridos en los distintos
niveles de contexto. Progresivamente estos ltimos han adquirido un peso mayor en la
definicin de la poltica educativa, al extremo de imponer una reorientacin regresiva
de las iniciativas ms innovadoras y generar un significativo deterioro en la efectividad
del sistema (aumento del riesgo educativo, desprofesionalizacin docente, disminucin
de la calidad, etc.). Una de las consecuencias de este proceso de racionalizacin ha sido
la prdida de participacin relativa de la poltica educativa en el conjunto de polticas
del estado, tanto en su dimensin material como en las percepciones sociales.
2. Basndonos en el anlisis estratgico desarrollado, podemos afirmar que el estado ha
mantenido su posicin dominante para la orientacin de polticas en el campo
educativo. La manera en que defini el conflicto y a los actores fue decisiva para su
resolucin y para la estructuracin de las relaciones entre ellos. Logr instalar la idea de
la inevitabilidad del ajuste, desviando el debate de los aspectos polticos, sociales y
pedaggicos para circunscribirlo a cuestiones administrativo-organizacionales, en
estricta relacin con las necesidades de equilibrio fiscal. Este xito est vinculado con la
capacidad de reducir el conflicto a la cuestin gremial docente, a partir de la debilidad
de la posicin de los restantes actores, evitando la conformacin de un polo opositor.
Esta debilidad de la sociedad civil es la contrapartida del papel protagnico del estado,
y se expresa a travs de su incapacidad para desarrollar organizaciones sociales con

suficiente autonoma y reflexividad, favoreciendo la proliferacin de estrategias

individuales en defensa de los intereses ms inmediatos. El hecho de que el principal
foco de conflicto ante el ajuste haya quedado reducido al mbito educativo hace que sus
consecuencias lo trasciendan e interpelen a la alianza estratgica entre el gobierno y la
UPCN, en la que se sustenta la gobernabilidad. Nos atrevemos a interpretar que esto
explica en parte el nuevo protagonismo del gremio estatal en el mbito educativo,
contribuyendo a desactivar las resistencias sociales y promoviendo los principios ms
ortodoxos de la reforma administrativa-organizacional.
El anlisis del campo educativo se completa con la consideracin de las posiciones del
estado respecto a actores extraprovinciales que, en funcin de los recursos tcnicos y
financieros diferenciados que movilizan, se han convertido en agentes principales en el
momento formativo de la poltica.
El anlisis realizado en cuanto a las posibilidades de concretar el proceso de racionalizacin sin
lesionar los niveles de legitimidad alcanzados, permite formular algunos comentarios sobre la
probable evolucin de la situacin:
La profundizacin de medidas de racionalizacin obligar a redefinir los principios que han
otorgado significado a la poltica educativa hasta este momento, es decir, la orientacin
universalista, pluralista, inclusiva, democratizadora y de constitucin de la ciudadana.
Comienza a advertirse en el discurso de la conduccin del Consejo de Educacin, la
concepcin de la educacin como un servicio ms; ya no como un derecho. Si esta tendencia se
consolidara, significara volver a poner en marcha el ciclo de la poltica.
Hasta el momento, el discurso de la racionalizacin no se habilita a s mismo como legtimo (al
menos para el campo educativo), debiendo apelar a la valoracin positiva de la concepcin
socialdemcrata del primer perodo democrtico. Esto muestra, que ella contina presente en el
imaginario social y abre la posibilidad de debatir en torno a sus principios en condiciones en las
que es necesario renovar peridicamente las fuentes de consenso.
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