A utilizao do domnio pblico hdrico por particulares 1

Alexandra Leito 2

I . Titularidade dos recursos hdricos: breve referncia

II. Utilizao dos recursos hdricos por particulares: enquadramento geral
III. Aspetos comuns ao regime jurdico dos diferentes ttulos de utilizao
dos recursos hdricos por particulares
IV. Regime jurdico da autorizao prvia para utilizao de recursos
hdricos
V. Regime jurdico da licena de utilizao do domnio pblico hdrico por
particulares
1. Procedimento de atribuio da licena
2. Regime da transmisso, reviso e extino da licena
VI. Regime jurdico da concesso de utilizao do domnio pblico hdrico
por particulares
1. Procedimento de atribuio da concesso
2. Regime da transmisso, reviso e extino da concesso
VII. Natureza jurdica da licena e da concesso e anlise comparativa das
duas figuras

Aula lecionada no Curso de ps-graduao de Direito da gua, organizado pelo Instituto de Cincias
Jurdico-Polticas da Faculdade e Direito da Universidade de Lisboa, no dia 12 de junho de 2012.
2
Professora auxiliar da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa.

I. Titularidade dos recursos hdricos: breve referncia

Esta matria est regulada na Constituio da Repblica Portuguesa (CRP), no
artigo 84., n. 1, alnea a), quando determina que pertencem ao domnio pblico as
guas territoriais com o seu leito e os fundos marinhos contguos, bem como os lagos,
lagoas e cursos de gua navegveis e flutuveis, com os respetivos leitos.
A Lei n. 54/2005, de 15 de novembro, delimita com mais pormenor quais os
recursos hdricos que integram o domnio pblico e aqueles que, pelo contrrio,
pertencem aos particulares.
Assim, nos termos do artigo 2., o domnio pblico hdrico compreende o
domnio pblico martimo, o domnio pblico lacustre e fluvial, e ainda o domnio
pblico das restantes guas.
O domnio pblico martimo, que inclui as guas costeiras e territoriais, as guas
interiores sujeitas influncia das mars, bem como os respetivos leitos, fundos
marinhos e margens, pertence sempre ao Estado, de acordo com o disposto nos artigos
3. e 4..
Por sua vez, o domnio pblico lacustre e fluvial inclui cursos de gua, lagos e
lagoas ou canais de gua navegveis ou flutuveis, bem como aqueles que, no sendo
navegveis ou flutuveis, se situem em terrenos pblicos ou sejam alimentados ou se
lancem em guas pblicas, e ainda albufeiras criadas para fins de utilidade pblica
(artigo 5.).
Estes recursos so da titularidade do Estado ou das regies autnomas, caso se
localizem no territrio destas, exceto se estiverem integralmente situados em terrenos
municipais ou das freguesias ou em terrenos baldios municipais ou paroquiais, casos em
que pertencero, respetivamente, ao municpio ou freguesia, nos termos do artigo 6..
Quanto ao domnio pblico das restantes guas compreende, de acordo com o
disposto no artigo 7. do mesmo diploma, guas nascidas e guas subterrneas
existentes em terrenos ou prdios pblicos, guas nascidas em prdios privados mas que
se lancem no mar ou em outras guas pblicas, bem como guas pluviais quando caiam
em terrenos pblicos ou em terrenos particulares, desde que se vo lanar no mar ou em
outras guas pblicas, e ainda guas das fontes pblicas. Estas guas pertencem ao

Estado ou s regies autnomas, ou ao municpio ou freguesia, nos termos do artigo

8..
Os recursos hdricos pertencentes ao domnio pblico denominam-se recursos
dominiais, enquanto os restantes recursos definidos por excluso de partes, ou seja,
todos aqueles que no se integrem no domnio pblico so da titularidade de
particulares e designam-se como recursos patrimoniais.
Os recursos dominiais pertencem ao domnio pblico natural, por contraposio
com o domnio pblico artificial, que composto por bens cuja existncia devida
ao do homem3.
Esta distino no se confunde com uma outra que decorre da necessidade ou
no de previso legal, e que distingue entre domnio pblico material e domnio pblico
formal. O primeiro no carece de qualquer previso legal, uma vez que est relacionado
com a prpria integridade territorial do Estado, enquanto o domnio pblico formal -o
por determinao da lei4. A esta distino corresponde uma diferena de regime
jurdico, uma vez que o domnio pblico material tem uma disciplina jurdica mais
exigente e goza de uma maior proteo do que o domnio pblico formal.
O domnio pblico hdrico natural e decorre, em regra, de um critrio material,
embora existam recursos hdricos que esto integrados no domnio pblico apenas por
determinao legal, ou seja, de acordo com um critrio essencialmente formal, como o
caso do domnio pblico sobre as restantes guas, a que se refere o artigo 7. da Lei
da gua.

Cfr. MARCELLO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, volume II, Coimbra, 1994, pgs. 898
e 899.
4
Esta distino preconizada por ANA RAQUEL MONIZ, O Domnio Pblico: o Critrio e o Regime
Jurdico da Dominialidade, Coimbra, 2005, pgs. 292 a 294. Em sentido diferente, v. o Acrdo do
Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul, de 8 de setembro de 2011, proferido no Processo n.
0267/11, in www.dgsi.pt, no qual se entende que a atribuio do carcter pblico dominial a um bem
resulta sempre da verificao de um dos seguintes requisitos: da existncia de norma legal que o inclua
numa classe de coisas na categoria do domnio pblico; de ato que declare que certa e determinada coisa
pertence a esta classe ou da afetao dessa coisa utilidade pblica, sendo que esta afetao tanto pode
resultar de um ato administrativo formal (decreto ou ordem que determine a abertura, utilizao ou
inaugurao), como de um mero facto (a inaugurao) ou de uma prtica consentida pela Administrao
em termos de manifestar a inteno de consagrao ao uso pblico.

II. Utilizao dos recursos hdricos por particulares: enquadramento geral

A utilizao dos recursos hdricos pelos particulares vem regulada no Captulo V
da Lei n. 58/2005, de 29 de dezembro, adiante designada Lei da gua, que transps
para a ordem jurdica portuguesa a Diretiva n 2000/60/CE, do Parlamento Europeu e do
Conselho, de 23 de outubro.
Nos artigos 56. a 73., que integram aquele Captulo, distingue-se entre a
utilizao de recursos hdricos particulares, a utilizao comum dos recursos hdricos do
domnio pblico e ainda a utilizao privativa dos recursos hdricos do domnio pblico.
Sendo a regra geral o princpio da necessidade do ttulo de utilizao, de
acordo com o artigo 56. do mesmo diploma, aquele s no ser necessrio quando
estejam em causa atividades que no tenham um impacto significativo no estado das
guas.
Por isso, o artigo 62., n. 1, exige autorizao prvia para a realizao de certas
atividades mesmo quando incidam sobre leitos, margens e guas particulares, quando se
trate de atividades que tenham impacto significativo nas guas, a saber: realizao de
construes; implantao de infra-estruturas hidrulicas; captao de guas; e outras
atividades que alterem o estado das massas de guas.
E o n. 2 daquele preceito sujeita a licena as atividades de rejeio de guas
residuais, a imerso de resduos, a recarga e injeo artificial em guas subterrneas, a
extrao de inertes e a realizao de aterros e escavaes, exatamente devido ao grande
impacto que estas atividades produzem sobre as guas.
Quanto utilizao do domnio pblico, matria que constitui o cerne do
presente estudo, h que distinguir o uso comum, definido pela doutrina como o modo
de utilizao do domnio que, sendo conforme ao destino principal da coisa pblica
sobre que se exerce, declarado lcito pela lei para todos, ou para uma categoria
genericamente delimitada de particulares5, do uso privativo, entendido como o modo
de utilizao do domnio que consentido a alguma ou algumas pessoas determinadas,
com base num ttulo jurdico individual6.
Nos termos do artigo 58. da Lei da gua o uso e fruio comuns no esto
sujeitos a ttulo de utilizao, desde que sejam realizados no respeito pela lei geral e
5

A definio de FREITAS DO AMARAL e JOS PEDRO FERNANDES, Comentrio Lei dos

Terrenos do Domnio Hdrico, Coimbra, 1978, pg. 169.
6
V. FREITAS DO AMARAL e JOS PEDRO FERNANDES, op. cit., pg. 169.

dos condicionamentos definidos nos planos aplicveis e no produza alterao

significativa da qualidade e da quantidade da gua.
A utilizao comum dos recursos hdricos do domnio pblico traduz-se no uso e
fruio pela comunidade em geral, designadamente para recreio, estadia ou
abeberamento, pelo que no est sujeita a nenhum ttulo de utilizao, mas apenas a
condicionamentos decorrentes da lei e dos planos aplicveis. Trata-se de um uso que se
deve pautar pela generalidade, igualdade, liberdade e, em regra, gratuitidade, sendo
apenas limitado pelo princpio da tolerncia mtua, segundo o qual o uso e fruio de
uns no pode ser prejudicado pelo uso e fruio de outros7.
Assim, aplica-se a este tipo de utilizao o disposto no artigo 57. da Lei da
gua, que estabelece os deveres bsicos dos utilizadores, os quais se traduzem,
nomeadamente, na manuteno do estado da gua, evitando poluies ou
contaminaes, e no uso econmico da gua, por forma a garantir a sustentabilidade dos
recursos hdricos nacionais.
O Regime Jurdico do Patrimnio Imobilirio Pblico (adiante designado
RJPIP), aprovado pelo Decreto-Lei n. 280/2007, de 7 de agosto, distingue o uso
comum ordinrio do uso comum extraordinrio nos artigos 25. e 26. O primeiro
caracteriza-se por poder ser frudo por todos mediante condies de acesso e de uso
no arbitrrias ou discriminatrias, salvo quando da sua natureza resulte o contrrio,
sendo gratuito, salvo quando o aproveitamento seja divisvel e proporcione vantagem
especial, enquanto o segundo pode estar sujeito a autorizao e ao pagamento de taxas,
visando assegurar a compatibilidade e a hierarquia dos mltiplos usos possveis, a
satisfao da necessidade de conservao do bem e a preveno da produo ou
ampliao de perigos decorrentes de um seu mais intenso8.

A Lei da gua no se consagra esta diferena, visto que o diploma s distingue o

uso comum, previsto no artigo 58., do uso privativo, previsto nos artigos 59 e
7

Sobre este princpio, v. ANA RAQUEL MONIZ, op. cit., pgs. 448 e 449.
Verifica-se, contudo, que o uso comum extraordinrio no se subsume a um tipo uniforme, mas, pelo
contrrio, apresenta tantas modalidades quantas as situaes de exceo s regras da generalidade, da
liberdade, e da gratuitidade, como reala. FREITAS DO AMARAL, A Utilizao do Domnio Pblico
pelos Particulares, Lisboa, 1965, pgs. 108 e 109.
8

seguintes, sendo que este ltimo se caracteriza por exigir um ttulo jurdicoadministrativo individual, que pode ser a licena ou a concesso. Ora, este ttulo no
corresponde mera autorizao a que se refere o artigo 26. do RJPIP, uma vez que esta
pressupe um direito preexistente que, obviamente, no existe no caso da utilizao do
domnio pblico por particulares.
De facto, o nico caso em que a Lei da gua prev a figura da autorizao
prvia para a realizao de certo tipo de atividades em recursos hdricos particulares
(leitos, margens e guas), nos termos do artigo 62., j citado.
Pelo contrrio, a utilizao privativa tem de ser titulada, uma vez que pressupe
que algum obtm para si um aproveitamento maior desses recursos, em comparao
com os restantes cidados, ou que esse uso implica uma alterao do estado desses
recursos. Isso mesmo resulta do artigo 59. da Lei da gua quando estabelece que se
considera utilizao privativa aquela em que algum obtiver para si a reserva de um
maior aproveitamento desses recursos do que a generalidade dos utentes ou aquela que
implicar alterao no estado dos mesmos recursos ou colocar esse estado em perigo.
Por isso, a utilizao privativa de recursos hdricos dominiais est dependente da
obteno de um ttulo individual de natureza jurdico-administrativa que pode assumir a
forma de licena ou de concesso. O uso privativo pressupe exclusividade e
discricionariedade na atribuio do ttulo, e deve contribuir para a valorizao
econmica do domnio pblico e para o desenvolvimento econmico em geral, ao
contrrio do que acontece com o uso comum9.
Independentemente da natureza do ttulo ao abrigo do qual se realiza a atividade,
o mesmo deve assegurar o cumprimento dos princpios e das normas da Lei da gua e
demais legislao complementar, em especial, o Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de
maio10, o respeito pelo plano de gesto da bacia hidrogrfica aplicvel e pelos
instrumentos de gesto territorial, o cumprimento das normas de qualidade e das normas
de descarga e a concesso de prevalncia ao uso considerado prioritrio, ao abrigo do
artigo 64. da Lei da gua.
Este preceito determina que a captao de gua para abastecimento pblico tem
prioridade face aos demais usos, e, em igualdade de situaes, prevalece o uso mais

Neste sentido, v. ANA RAQUEL MONIZ, op. cit., pgs. 455 e 456.
Com as alteraes introduzidas pelos Decretos-Leis n. 391-A/2007, de 21 de dezembro, n. 93/2008,
de 4 de junho, n. 107/2009, de 15 de maio, n. 245/2009, de 22 de setembro, e n. 82/2010, de 2 de julho.
10

equilibrado, racional e sustentvel, o que concede alguma discricionariedade

Administrao na apreciao destas situaes.
Nos termos do artigo 3. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, os
ttulos de utilizao privativa do domnio pblico conferem aos seus beneficirios o
direito de utilizao exclusiva dos recursos, a realizao de obras e construes, se o
ttulo as incluir, sem prejuzo da necessidade de obteno das licenas que sejam
devidas de acordo com a lei (artigo 4., n. 1, do mesmo diploma).
Os utentes de uso privativo gozam ainda do direito de exigir s autoridades que
adotem as providncias necessrias para fazer cessar qualquer perturbao do seu
direito por terceiro (artigos 2. e 6. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio) , sem
prejuzo, obviamente, de os prprios titulares do direito poderem ser sancionados se
incorrerem numa utilizao abusiva do domnio pblico hdrico.
III. Aspetos comuns ao regime jurdico dos diferentes ttulos de utilizao
dos recursos hdricos por particulares
Recapitulando, existem trs ttulos de utilizao dos recursos hdricos: a
autorizao, a licena e a concesso. Cumpre referir, em primeiro lugar, os aspetos
comuns a todos estes ttulos para, seguidamente, proceder anlise dos regimes
jurdicos respetivos.
Os procedimentos de atribuio de cada um destes ttulos so regulados,
genericamente, pela Lei da gua e, em termos mais pormenorizados, pela legislao
complementar referida no artigo 56. daquele diploma, e que veio a ser aprovada pelo
Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, j citado supra.
De acordo com esta legislao, so aspetos comuns a todos os ttulos de
utilizao de recursos hdricos:
(i) a garantia de que os mesmos assegurem o cumprimento dos princpios e
normas da legislao aplicvel e dos planos, quer sejam planos de bacia hidrogrfica,
quer instrumentos de gesto territorial (artigo 63. da Lei da gua);
(ii) o respeito pela ordem de preferncia dos usos consagrado no artigo 64. da
Lei da gua;

(iii) a existncia de casos sujeitos a legislao especial, nos termos dos n.s 1, 2 e
3 do artigo 71. da Lei da gua11;
(iv) a verificao das circunstncias referidas no artigo 10. do Decreto-Lei n.
226-A/2007, de 31 de maio12;
(v) a admissibilidade de os interessados solicitarem um pedido de informao
prvia sobre a possibilidade de utilizao dos recursos hdricos (artigo 65. da Lei da
gua e artigo 11. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio);
(vi) a forma de apresentao dos requerimentos que do incio ao procedimento
(artigo 14. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio);
(vii) a definio das consultas exigveis em cada caso concreto, em funo do
tipo de uso e procedimento a adotar para a sua obteno (artigo 15. do Decreto-Lei n.
226-A/2007, de 31 de maio);
(viii) a competncia atribuda, nos termos do artigo 12. do Decreto-Lei n. 226A/2007, de 31 de maio, s Administraes das Regies Hidrogrficas 13, que pertence,
atualmente, Agncia Portuguesa do Ambiente, IP (APA), criada pelo Decreto-Lei n.
56/2012, de 12 de maro, e que, nos termos do artigo 15. deste diploma, sucedeu
quelas Administraes;
(ix) a possibilidade de aquela competncia ser delegada, inclusivamente nas
associaes de utilizadores do domnio pblico hdrico e nas associaes de municpios
(artigo 13. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio).
Alguns destes aspetos merecem uma anlise mais detalhada.
Em primeiro lugar, quanto ao pedido de informao prvia, o artigo 65. da Lei
da gua estabelece a regra de que a informao no constitui direitos ou interesses
legalmente protegidos na esfera do requerente, admitindo, contudo, que a legislao
complementar o admita. Ora, o artigo 11. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de
11

Quando se trate de utilizaes passveis de causar impacto transfronteirio, aplicvel a Conveno

para a Proteo e o Aproveitamento Sustentvel das guas das Bacias Hidrogrficas Luso-Espanholas,
que implica consulta s entidades competentes do Reino de Espanha; quando a atividade a desenvolver
estiver sujeita a licenciamento ambiental, a emisso do ttulo de utilizao deve ser apreciada no
procedimento de licena ambiental, fazendo parte integrante da mesma; e quando as utilizaes estejam
sujeitas a avaliao de impacto ambiental, nos termos da legislao aplicvel, este deve ser promovido
antes da emisso da licena ou da celebrao do contrato de concesso.
12
A saber: inexistncia de outros usos efetivos ou potenciais dos recursos hdricos reconhecidos como
prioritrios e no compatveis com o pedido; possibilidade de compatibilizar a utilizao com direitos
preexistentes; observncia dos requisitos aplicveis captao de guas subterrneas, em funo do
destino das mesmas e inexistncia de pareceres vinculativos desfavorveis.
13
A Lei da gua previa, no seu artigo 9., a criao destas entidades, sendo que at sua efetiva
constituio, atravs do Decreto-Lei n. 208/2007, de 29 de maio, as suas atribuies e competncias
estiveram cometidas s Comisses de Coordenao e Desenvolvimento Regional, nos termos do artigo
103., n. 1, da Lei da gua.

maio, determina que a informao prvia vincula a entidade competente desde que o
pedido de emisso do ttulo seja apresentado no prazo de um ano a contar da sua
notificao, mas sem prejuzo dos condicionalismos resultantes quer do respeito pelas
regras do concurso, quer das decises ou pareceres, dotados de carcter vinculativo,
emitidos posteriormente no mbito do licenciamento (artigo 11., n. 1, in fine).
Desta norma retira-se que a informao prvia favorvel no constitui direitos ou
interesses legtimos na esfera jurdica do requerente 14, uma vez que a obteno do ttulo
est sempre dependente do resultado do procedimento concursal, quando haja lugar ao
mesmo o que acontece nos casos do artigo 21. para as licenas, e do artigo 24., para
as concesses - e do sentido dos pareceres vinculativos.
Por outras palavras: o alcance da informao prvia parece ser apenas o de
vincular a Administrao a admitir aquele uso privativo, em abstrato, no impondo,
contudo, que o beneficirio do mesmo seja o requerente do pedido de informao
prvia, mas sim quem vier a ser o escolhido mediante o procedimento concursal.
Poderia equacionar-se, em moldes que se analisaro infra, se o particular que
obtm uma informao prvia favorvel no deveria beneficiar de um direito de
preferncia em termos semelhantes aos que constam do artigo 21., n. 5, do DecretoLei n. 226-A/2007, de 31 de maio.
Em segundo lugar, relativamente forma de apresentao dos requerimentos que
do incio ao procedimento, nos termos do artigo 14. do Decreto-Lei n. 226-A/2007,
de 31 de maio, salientaria a possibilidade de realizao de uma conferncia instrutria
para reunir todos os interessados no procedimento15.
O indeferimento liminar referido no n. 7 do artigo 14., quando o interessado
no junte os elementos solicitados pela Administrao, est na linha do que resulta do
regime geral do Cdigo do Procedimento Administrativo (adiante designado CPA) 16,
designadamente do artigo 91., embora deva ser temperado pelo princpio do

14

Ao contrrio do que sucede com a informao prvia favorvel prevista no Regime Jurdico da
Urbanizao e da Edificao, aprovado pelo Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de dezembro, dado que, neste
caso, [O] contedo da informao prvia aprovada vincula as entidades competentes na deciso sobre
um eventual pedido de licenciamento ou autorizao da operao urbanstica a que respeita, desde que
tal pedido seja apresentado no prazo de um ano a contar da data da notificao da mesma ao
requerente (cfr. o n. 1 do artigo 17. do RJUE).
15
Sobre as vantagens e o funcionamento destas conferncias, v. ALEXANDRA LEITO, Contratos
Interadministrativos, Coimbra, 2011, pgs. 238 e seguintes.
16
Aprovado pelo Decreto-Lei n. 442/91, de 15 de novembro, alterado pelo Decreto-Lei n. 6/96, de 32 de
janeiro.

inquisitrio, no sentido de no dispensar a Administrao de procurar averiguar os

factos, desde que tal seja possvel, nos termos do artigo 91., n. 2, in fine, do CPA.
Ainda no que se refere ao procedimento de atribuio dos ttulos, afigura-se
correta a soluo de considerar como favorveis os pareceres obrigatrios e vinculativos
que no sejam emitidos no prazo de 45 dias a contar da data da sua promoo, de acordo
com o disposto no n, 5 do artigo 15. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio.
Esta soluo permite ultrapassar o impasse que resultaria da no emisso de um parecer
obrigatrio e vinculativo, ao contrrio do que acontece com o CPA, que ao admitir
apenas o prosseguimento do procedimento se o parecer no for emitido
tempestivamente quando este seja obrigatrio mas no vinculativo (artigo 99., n. 3)
parece obrigar paralisao do procedimento se, pelo contrrio, o parecer em falta for
obrigatrio e vinculativo. Tambm se admite, no n. 6 do artigo 15., a realizao de
uma conferncia de servios.
Uma nota final a propsito da possibilidade de, nos termos do artigo 70. da Lei
da gua, serem criadas associaes de utilizadores do domnio pblico, que assumem a
natureza de pessoas coletivas de direito privado, e s quais os associados podem
conferir mandato para a gesto em comum das atividades realizadas ao abrigo quer de
uma licena, quer de uma concesso. Os n.s 3 e 4 do artigo 70. permitem que parte das
receitas resultantes da cobrana das taxas pela utilizao desses recursos seja afetada s
associaes de utilizadores, podendo ainda ser concedidos direitos de preferncia s
associaes j constitudas na atribuio de novas licenas e concesses.
particularmente interessante o facto de a Administrao poder delegar nestas
associaes competncias pblicas de gesto das guas abrangidas pelos ttulos de
utilizao geridos por cada associao, o que constitui uma inovadora forma de exerccio de
funes pblicas por particulares17.
A habilitao para esta delegao consta do n. 5 do artigo 70. da Lei da gua, mas
foi, de alguma forma, limitada pelo n. 4 do artigo 13. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de
31 de maio, no sentido de se admitir a delegao apenas quando essas associaes
demonstrem,

comprovadamente,

capacidade

de

gesto

dos

respetivos

ttulos,

nomeadamente pelo respeito dos objetivos de qualidade e da utilizao economicamente

sustentada da gua. O preceito careceria, no entanto, de maior densificao, visto que
17

Sobre esta matria, v. PEDRO GONALVES, Entidades Privadas com Poderes Pblicos, Coimbra,
2005 e, especialmente, no mbito do Direito do Urbanismo, JOO MIRANDA, a Funo Pblica
Urbanstica e o seu Exerccio por Particulares, no prelo.

10

concede Administrao uma excessiva margem de liberdade na ponderao desta

capacidade das associaes, que no pode deixar, no entanto, de ser balizada pelos
princpios da igualdade e da imparcialidade.

Analisados, ainda que de forma sumria, os aspetos comuns a todos os ttulos

jurdicos que habilitam a utilizao privativa de recursos hdricos, cumpre agora
proceder a uma anlise mais detalhada do regime jurdico especfico de cada um deles.

IV. Regime jurdico da autorizao prvia para utilizao de recursos

hdricos
O artigo 62., n. 1, da Lei da gua, j mencionado supra, submete ao regime de
autorizao certas atividades realizadas em leitos, margens ou guas particulares, sem
prejuzo de haver tambm atividades que, nos termos do n. 2 do mesmo preceito,
carecem at de licena, apesar de serem realizadas em recursos privados.
Em contrapartida, o plano de gesto da bacia hidrogrfica pode, em concreto,
dispensar essa autorizao ou substitu-la por uma mera comunicao s entidades
fiscalizadoras (n. 3), o mesmo acontecendo se se tratar de captao de guas abaixo do
montante definido no n. 4 do mesmo preceito.
A Lei da gua contm uma nica disposio sobre o regime destas autorizaes,
que corresponde ao artigo 66., e no qual se estabelece que o pedido de autorizao se
considera deferido se no for comunicada qualquer deciso no prazo de dois meses,
desde que no se verifique qualquer dos pressupostos que impusesse o
indeferimento.
Esta norma coloca diversos problemas.
Em primeiro lugar, os pressupostos do indeferimento no constam da Lei da
gua, remetendo-se para a legislao complementar. Contudo, os artigos 16. a 18. do
Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, no definem estes pressupostos, colocandose, assim, um problema de eventual inconstitucionalidade de ambos os diplomas legais
por violao da reserva de lei, na vertente de reserva de densificao normativa18.
Por outro lado, e mesmo que esses pressupostos estivessem densificados, sempre
se suscitaria a questo de saber a quem competiria aferir da sua verificao. que essa
18

V. MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo

Geral, Tomo I, 2. Edio, Lisboa, 2004, pgs. 174 e 175.

11

competncia no pode deixar de estar cometida mesma Administrao que, em clara

violao do dever de deciso, nada respondeu pretenso do particular.
Por outras palavras: ser exigvel ao prprio particular fazer essa apreciao, e
considerar, por isso, que o deferimento tcito no ocorreu?
To pouco este problema resolvido pelo Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de
maio, cujo artigo 17. se limita a repetir o que consta do n. 1 do artigo 66. da Lei da
gua, excecionando apenas a captao de gua para consumo humano da regra do
deferimento tcito.
Refira-se que, nestes casos, sendo os requerentes proprietrios dos recursos que
pretende utilizar, o direito de utilizao pr-existe na sua esfera jurdica, nsito no
direito de propriedade, pelo que se justifica, na linha do disposto no artigo 108. do
CPA, que a soluo seja o deferimento tcito.
Finalmente, o artigo 18. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, prev a
emisso de uma autorizao, ou seja, um documento certificativo da autorizao
concedida, no prazo de 15 dias a contar da deciso final.
Ora, em caso de deferimento tcito, a emisso deste documento pode revelar-se
problemtica, atendendo a que no houve uma manifestao expressa de vontade da
Administrao, aplicando-se as regras sobre execuo das sentenas nos tribunais
administrativos, com base nos n.s 3 e 4 do artigo 157. do Cdigo de Processo nos
Tribunais Administrativos (CPTA), aprovado pela Lei n. 15/2002, de 22 de fevereiro19.
No que respeita substituio da autorizao por uma mera comunicao prvia,
o artigo 16. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, limita-se a repetir o que
consta dos n.s 3 e 4 do artigo 62. da Lei da gua, especificando em que situaes essa
substituio pode ocorrer, mas nada acrescentando quanto ao regime da comunicao
prvia.
Justificam-se, por isso, umas breves notas sobre esta figura, desenvolvida no
Direito do Urbanismo.
A comunicao prvia no se confunde nem com a autorizao que confere
Administrao um controlo preventivo -, nem com a mera notificao, que apenas
reserva Administrao um controlo sucessivo20.

19

Salientando que este preceito pode mesmo substituir, por desnecessidade, a legislao especfica que
prev processos especiais de intimao, v. MRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA,
Comentrio ao Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra, 2005, pg. 785.
20
Cfr. JOO MIRANDA, op. cit., pg. 475.

12

Pelo contrrio, a comunicao prvia encontra-se a meio caminho entre estas

duas situaes, visto que, aps a mesma ocorrer, a Administrao tem o poder de se
opor ao incio da atividade21.
Por isso mesmo, o procedimento de comunicao prvia s faz sentido se se
estabelecer um prazo entre o momento da comunicao prvia e o incio da atividade
durante o qual a Administrao possui uma reserva de reao no sentido de proibir o
particular de realizar essa atividade.
Ora, nada disso consta do regime jurdico consagrado nos artigos 16. a 18. do
Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, o que leva a crer que, eventualmente, o
legislador se refere a uma mera declarao, informao ou notificao s entidades
competentes.
Finalmente, ainda quanto a esta matria, refira-se que na comunicao prvia o
particular chamado a fazer um auto-controlo da sua prpria atividade, impondo o
completo e correto conhecimento das regras aplicveis22, o que no acontece no caso
vertente, visto que os pressupostos que determinam o indeferimento no esto
densificados na legislao em apreo.
Faltam, assim, dois elementos essenciais para que a figura possa ter
operatividade prtica.
V. Regime jurdico da licena de utilizao do domnio pblico hdrico por
particulares
1. Procedimento de atribuio da licena
O artigo 60., n. 1, da Lei da gua determina que esto sujeitas a licena as
utilizaes privativas do domnio pblico que consistam nas seguintes atividades:
a) captao de guas;
b) rejeio de guas residuais;
c) imerso de resduos;
d) ocupao temporria para construo de instalaes ou infra-estruturas
hidrulicas ou a sua implantao;

21
22

Idem.
V. JOO MIRANDA, op. cit., pg. 482.

13

e) recarga de praias e assoreamentos artificiais, bem como a recarga ou injeo

artificial em guas subterrneas;
f) realizao de competies desportivas;
g) instalao de culturas biogenticas e marinhas;
h) sementeira, plantao e corte de rvores;
i) outras atividades que impliquem maior aproveitamento dos recursos ou
alterao do seu estado e no estejam sujeitas a concesso;
j) extrao de inertes;
h) outras atividades que ponham em causa o estado dos recursos hdricos do
domnio pblico e venham a ser condicionadas em instrumentos de gesto territorial ou
planos de bacia hidrogrfica.
A extrao de inertes est sujeita a licena, mas a atribuio desta est limitada
s situaes em que tal seja uma medida necessria ou conveniente gesto das guas
ao abrigo de um plano especfico ou de medidas de conservao e reabilitao, de
acordo com o disposto no n. 3 do mesmo artigo 60..
A estas atividades acrescem a realizao de trabalhos de pesquisa e de
construo para captao de guas subterrneas, bem como a produo de energia
eltrica a partir das ondas do mar, desde que a potncia instalada no ultrapasse os 25
MW, nos termos do artigo 19. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio.
No caso de parte da atividade estar sujeita a concesso, esta ltima prevalece
sobre a licena, aplicando-se o regime da concesso a toda a atividade (n. 2 do artigo
60. da Lei da gua).
O procedimento a adotar para a atribuio desta licena no est regulado na Lei
da gua, remetendo-se esta matria para diplomas legais complementares a aprovar nos
termos do artigo 56. daquele diploma.
O diploma relativo utilizao dos recursos hdricos, que regulamenta a Lei da
gua nesta matria, o j citado Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, que
revogou o Decreto-Lei n 46/94, de 22 de fevereiro 23, mais concretamente os seus
artigos 19. a 22., que respeitam s licenas.
O artigo 20. determina que a entidade competente atualmente, a APA deve
apreciar o pedido no prazo de 45 dias a contar do termo da fase de consultas previsto no
23

Este diploma manteve-se em vigor aps a aprovao da Lei da gua por fora do artigo 98, n 2, desta
Lei, que determinou que o mesmo se mantivesse vigente at aprovao da nova legislao
complementar, o que s veio a ocorrer em 2007.

14

artigo 15. do mesmo Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio. Trata-se, obviamente,

de um prazo procedimental, que se suspende em dias no teis, e ao qual se aplica na
sua contagem o artigo 72. do CPA. Este procedimento no contm mais nenhuma
referncia especfica, sendo aplicveis os artigos 14. e 15. do Decreto-Lei n. 226A/2007, de 31 de maio, que determinam o modo de apresentao dos requerimentos e o
procedimento de consultas, contendo ainda regras quanto instruo do procedimento.
Como as licenas de uso privativo do domnio pblico conferem um direito ao
particular no preexistente na sua esfera jurdica, deve considerar-se que o silncio da
Administrao no vale como deferimento tcito, nos termos do artigo 108. do CPA 24,
facultando apenas a abertura da via contenciosa para a condenao prtica de ato
administrativo devido, nos termos do artigo 67., n. 1, alnea a) do CPTA.
No caso das utilizaes previstas no artigo 21., a atribuio da licena depende
de concurso, sendo que, nessa situao, se distinguem dois tipos de concursos: os que
so da iniciativa da prpria Administrao e os que surgem na sequncia do pedido de
um particular.
Refira-se que, mesmo havendo um pedido inicial de um particular, a
Administrao pode optar por lanar um procedimento de iniciativa pblica, regido pelo
n. 3 do artigo 21. e no um procedimento de iniciativa do particular, regulado pelo n.
4 do mesmo preceito, uma vez que se trata de uma opo discricionria da
Administrao25.
Efetivamente, resulta claramente da alnea b) do n. 4 do artigo 21. do DecretoLei n. 226-A/2007, de 31 de maio, na redao dada pelo Decreto-Lei n. 93/2008, de 4
de junho, que o facto de a Administrao pretender atribuir a licena por via de
iniciativa pblica afasta o concurso da iniciativa do particular e, consequentemente, o
direito de preferncia de que esse primeiro requerente gozaria, nos termos do n. 5 do
mesmo preceito.
A opo por abrir um concurso de iniciativa pblica tem de ser notificada ao
requerente inicial, mas o Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul j entendeu que a
ausncia dessa notificao, podendo consubstanciar uma irregularidade no contexto
24

Esta soluo , alis, corroborada a contrario pelo facto de a Lei da gua determinar, no artigo 66., n.
1, que para as autorizaes (que so exigidas para a utilizao de recursos hdricos particulares, nos
termos do artigo 62) vale a regra do deferimento tcito. que, neste caso, o direito de utilizao dos
recursos pr-existe na esfera jurdica do particular, exatamente porque os recursos so prprios, ao
contrrio do que acontece com o domnio pblico.
25
V., neste sentido, o Acrdo do TCA Sul, de 29 de setembro de 2011, proferido no Processo n.
0465/11/A, in www.dgsi.pt.

15

em causa, s por si no se afigura ter relevncia invalidante do procedimento

concursal que se lhe seguiu por iniciativa da entidade competente26.
Nesta linha, o mesmo Tribunal afirmou tambm que o ato propulsivo do
procedimento e o ato de abertura (ou instaurao) do procedimento, so atos jurdicos
distintos e, por isso, com efeitos jurdicos tambm distintos, questo que normalmente
no se levanta nos procedimentos administrativos mas, segundo nos parece, tem
implicaes neste domnio do licenciamento de uso privativo do domnio pblico
hdrico, designadamente porque no pode ser associado ao requerimento do
particular o efeito jurdico de abertura ou instaurao do procedimento sem que haja
pronncia (ato) administrativa positiva expressa nesse sentido27.
Nos concursos de iniciativa pblica, determina o n. 3 do artigo 21. que a
Administrao deve publicitar no Dirio da Repblica a sua inteno de licenciar uma
atividade e os critrios de escolha, convidando os interessados a apresentar propostas no
prazo de 30 dias. Depois da receo das propostas e da ordenao dos concorrentes, o
candidato selecionado em primeiro lugar deve iniciar o procedimento de licenciamento
referido no artigo 20.. Se este no o fizer ou se o pedido for indeferido, convidado o
segundo classificado no concurso e assim sucessivamente enquanto no se esgotar o
prazo de validade do mesmo [alneas a), b), c), d) e e) do n. 3 do artigo 21.].
Isto significa que o resultado do concurso no implica, necessariamente, que o
concorrente melhor classificado obtenha a licena, o que causa alguma perplexidade,
atendendo a que os critrios constantes do anncio para proceder a essa escolha no
podem deixar de ter em conta os mesmos aspetos que sero, em princpio, ponderados
no procedimento de licenciamento. Ainda assim, sempre possvel admitir algumas
circunstncias porventura algo anmalas que motivam esse desfasamento entre as
duas situaes.
Quando o concurso lanado na sequncia do pedido de um particular, a
entidade competente tem, antes de mais, de verificar se existem causas que impeam a
abertura do concurso, designadamente por impossibilidade de licenciamento daquela
atividade nos termos do artigo 10. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, por
inoportunidade ou inconvenincia ou por a Administrao querer lanar um concurso de
iniciativa pblica. S se tal no se verificar que o procedimento concursal lanado,
atravs da afixao de editais durante o prazo de 30 dias para que outros interessados
26
27

Idem.
V. o Acrdo do TCA Sul de 4 de novembro de 2011, j citado.

16

possam igualmente concorrer [alneas a) e b) do n. 4 do artigo 21. do Decreto-Lei n.

226-A/2007, de 31 de maio, na redao dada pelo Decreto-Lei n. 93/2008, de 4 de
junho].
Se no houver outros concorrentes, o requerente inicial deve iniciar o
procedimento de acordo com o artigo 20., se, pelo contrrio, aparecerem outros
interessados, segue-se a tramitao do concurso de iniciativa pblica [alneas c) e d) do
n. 4 do mesmo artigo 21.].
Contudo, mesmo que haja outros concorrentes, o primeiro requerente goza de
um direito de preferncia, desde que informe a Administrao, no prazo de 10 dias a
contar da notificao da escolha da proposta, que aceita sujeitar-se s condies da
proposta selecionada, de acordo com o artigo 21., n. 5, mas, para tal, deve ter
apresentado a sua proposta a concurso28. Se o requerente for o anterior titular da licena
ou, mesmo que no seja, este pretenda continuar a utilizar o recurso hdrico em causa e
o tenha manifestado um ano antes do termo do ttulo de que beneficia, ento goza
tambm do direito de preferncia, desde que aceite as condies da proposta
selecionada (artigo 21., n. 7)29.
Isto significa que, ao contrrio do primeiro requerente, o anterior proprietrio
tem direito de preferncia tanto no procedimento de iniciativa particular como no de
iniciativa pblica, desde que tenha manifestado o interesse na continuao da utilizao
um ano antes do termo do respetivo ttulo. Isto mesmo foi afirmado pelo TCA Sul,
acrescentando que [O] anterior proprietrio tem, assim, o nus de manifestar o seu
interesse na continuao da utilizao dentro do prazo estabelecido no citado n. 7 do
artigo 21., sob cominao de perda da vantagem legal prevista na norma dever
acion-lo em sede procedimental no prazo de dez dias aps a adjudicao do
procedimento concursal previsto no n. 3 ou no n. 4, isto , de iniciativa pblica ou
resultante de pedido apresentado pelo particular30.
Por isso, o particular que detm o direito de preferncia tem de ser notificado do
ato de adjudicao, para, com base na proposta selecionada, poder exercer aquele direito
no prazo de 10 dias. No acrdo acima citado, o TCA entendeu que este prazo
28

Neste sentido, v. o Acrdo do TCA Sul de 29 de setembro de 2011, j citado (significa ainda que,
num contexto de iniciativa privada, o primeiro requerente deve estar, naturalmente face quele regime,
includo no procedimento concursal iniciado nos termos da alnea e) do n4 do art. 21).
29
Admite-se at, no n. 8 do mesmo artigo, que a licena seja prorrogada at ao termo do concurso, para
permitir ao anterior detentor o exerccio do seu direito de preferncia, desde que a prorrogao no
exceda o prazo mximo de dois anos.
30
Cfr. o Acrdo de 4 de novembro de 2011, proferido no Processo n. 06349/10, in www.dgsi.pt.

17

funciona para a entidade administrativa como perodo impeditivo da efetivao da

adjudicao, uma espcie de stand-still clause do CCP aplicada a este domnio31.
Contudo, em rigor, esta clusula de stand still no impede a efetivao da
adjudicao, mas sim a emisso da licena ou a celebrao do contrato de concesso,
consoante o ttulo que esteja em causa, na medida em que a adjudicao efetiva-se com
a escolha da proposta que, mesmo que o anterior proprietrio exera o direito de
preferncia, ser sempre a que vai definir as condies da utilizao. Alis, a noo
legal de adjudicao constante do n. 1 do artigo 73. do Cdigo dos Contratos Pblicos
(adiante designado CCP), aprovado pelo Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de janeiro 32, o
ato pelo qual o rgo competente para a deciso de contratar aceita a nica proposta
apresentada ou escolhe uma de entre as propostas apresentadas e no o
concorrente.
O direito de preferncia plenamente justificado em favor do anterior detentor
da licena, quer esta seja ou no o requerente que motivou a abertura do concurso; bem
como em benefcio do requerente inicial que tenha obtido uma informao prvia
favorvel. J no me parece justificar-se, salvo melhor opinio, quando o requerente
inicial no tenha obtido essa informao, visto que a circunstncia de ter sido o
desencadeador da abertura do concurso no o coloca numa situao qualificada
relativamente aos restantes concorrentes, pelo menos se concorrer com um outro
particular que tenha obtido uma informao prvia favorvel.
Imagine-se, inclusivamente, que o particular que obteve uma informao prvia
favorvel no o requerente inicial (porque outra pessoa se antecipou, por exemplo, na
formulao deste pedido, mas ainda dentro do ano a que se refere o n. 4 do artigo 11.).
Neste caso a lei tutela mais o segundo do que o primeiro, o que no se afigura
justificvel.
Em qualquer caso, a consagrao de um direito de preferncia no pe em causa
o princpio da concorrncia, uma vez que o seu detentor s prefere se aceitar a proposta
selecionada. Por outras palavras, quem exerce o direito de preferncia vai ficar adstrito
proposta de outrem e tem de desenvolver a sua atividade nos termos dessa proposta e
no da sua proposta inicial. Esta regra acaba por garantir o respeito pela concorrncia,

31

Idem.
Com as alteraes introduzidas pelos Decretos-Leis n. 34/2009, de 6 de fevereiro, n. 223/2009, de 11
de setembro, n. 278/2009, de 2 de outubro, e n. 131/2010, de 14 de dezembro.
32

18

na medida em que assegura a manuteno da proposta escolhida. Tambm aqui releva a

definio de adjudicao constante do artigo 73. do CCP, j citado.
Refira-se, finalmente, que o CCP, mais concretamente a Parte II, aplicvel
supletivamente a estes procedimentos concursais, naturalmente com muitas adaptaes,
por fora do disposto no artigo 1., n. 3, que determina a aplicao do mesmo
atribuio unilateral pelas entidades adjudicantes referidas no artigo seguinte, de
quaisquer vantagens ou benefcios, atravs de ato administrativo ou equiparado, em
substituio da celebrao de um contrato pblico33.
O artigo 67., n. 4, da Lei da gua, estabelece que pela obteno da licena
devido o pagamento de uma taxa, cuja exigncia decorre do princpio da equitativa
repartio dos encargos pblicos, e de uma cauo adequada a assegurar o cumprimento
dos fins e limites impostos na licena. Por sua vez, o artigo 22. do Decreto-Lei n. 226A/2007, de 31 de maio, relativo emisso do ttulo de utilizao que exatamente a
licena -, admite a dispensa de cauo para recuperao ambiental, consoante o tipo de
utilizao pretendida e desde que esta no cause impacto significativo nos recurso
hdricos. Esta meno ao impacto significativo tem um alcance algo equvoco, uma
vez que se a atividade no tivesse esse impacto no estaria sequer sujeita a um ttulo de
uso privativo e integrar-se-ia no uso comum, nos termos do artigo 56. da Lei da gua.
O legislador deveria, por isso, ter utilizado uma expresso diferente, que no gerasse
equvocos.
Refira-se, finalmente, que, apesar de nenhum dos diplomas esclarecer este
aspeto, jurisprudncia constante do Supremo Tribunal Administrativo (adiante
designado STA) que a obteno destas licenas no dispensa o particular do nus de
obter outras licenas exigidas por lei, por exemplo, o licenciamento municipal da
construo34.
2. Regime da transmisso, reviso e extino da licena
Uma das vicissitudes que pode afetar as licenas de utilizao do domnio
pblico hdrico a sua transmisso, transao e cedncia temporria, nos termos do
33

Esta afirmao poderia contender com o facto de, aparentemente, o CCP excluir do seu mbito objetivo
de aplicao todos os contratos sobre bens imveis, nos termos do artigo 4., n. 2, alnea b), mas o
alcance exato dessa excluso ser analisado infra no ponto VI.
34
V. os Acrdos do STA, de 27 de fevereiro de 2002 e de 21 de janeiro de 2003, proferidos,
respetivamente nos Processos n. 47405 e n. 47401, in www.dgsi.pt.

19

artigo 72. da Lei da gua e dos artigos 26. e 27. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de
31 de maio.
No artigo 72. distinguem-se duas situaes:
- nos n.s 1 e 2 consagra-se a transmisso do ttulo como elemento de uma
explorao agrcola ou de um estabelecimento industrial ou comercial ou quando ocorra
transmisso de participaes sociais que assegure o domnio da sociedade detentora do
ttulo, bastando, nesses casos, uma comunicao com antecedncia mnima de trinta
dias autoridade competente para o licenciamento, desde que se mantenham os
requisitos que presidiram sua atribuio;
- no n. 3 prev-se a transmisso autnoma e isolada do ttulo, sendo que a
mesma s eficaz se for requerida a respetiva autorizao com antecedncia de 30 dias
e esta for concedida pela entidade competente para a emisso do ttulo, antecipadamente
ou no. Neste ltimo caso, a soluo legal parece implicar que a transmisso fica sujeita
a uma condio suspensiva de eficcia at a autorizao ser concedida.
Refira-se, em primeiro lugar, que o n. 1 menciona a autoridade competente
para o licenciamento e o n. 3 a entidade competente para a emisso do ttulo, o
que permitiria supor que os n.s 1 e 2 do artigo 72. apenas se aplicam s licenas e no
s concesses. que, sendo estas tituladas por contrato, aplicam-se, salvo melhor
opinio, as regras da cesso da posio contratual (artigos 316. a 324. do CCP), pelo
que o concedente tem sempre de dar autorizao. matria que ser desenvolvida infra
na Parte VI.
O artigo 26. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, veio, contudo,
apontar uma soluo diversa.
De facto, o n. 1 deste preceito esclarece que as situaes dos n.s 1, 2 e 3 do
artigo 72. da Lei da gua se aplicam a todos os ttulos de utilizao, mantendo, embora
de forma no inteiramente clara, a soluo constante daquele preceito.
Isto significa que parece continuar a bastar a mera comunicao nos casos dos
n.s 1 e 2 do artigo 72., uma vez que nada dito quanto a isso, e que no caso do n. 3, a
autorizao (que deve ser pedida com 30 dias de antecedncia nos termos daquele
preceito da Lei da gua) emitida pela autoridade competente 15 dias aps a
apresentao do respetivo requerimento (n. 3 do artigo 26.).

20

Este regime completado com o n. 5 do artigo 26., que comina com nulidade a
violao do disposto no n. 1, ou seja, a transmisso sem que se mantenham os
requisitos que presidiram atribuio do ttulo.
O normativo no esclarece, por isso, qual a consequncia para a transmisso
referida no n. 3 do artigo 72. da Lei da gua se a autorizao para a mesma no for
concedida, j que a nulidade apenas para os casos de violao do n. 1 do artigo 26. e
no do n. 3 do mesmo preceito.
Na vigncia da legislao anterior, a sano para a transmisso sem autorizao
era a nulidade do ato de transmisso35.
No silncio da norma atualmente em vigor, a soluo parece ser a seguinte:
(i) para a transmisso no contexto do estabelecimento agrcola, industrial ou
comercial ou das participaes sociais, basta a mera comunicao, sem prejuzo da
nulidade se os requisitos que fundamentaram a atribuio do ttulo no se mantiverem
(artigo 72., n.s 1 e 2, da Lei da gua e artigo 26., n.s 1 e 5 do Decreto-Lei n. 226A/2007, de 31 de maio);
(ii) para a transmisso isolada, h necessidade de autorizao sob pena de
ineficcia, mesmo que os requisitos que fundamentaram a atribuio do ttulo se
mantiverem (artigo 72., n. 3, da Lei da gua e artigo 26., n. 3 do Decreto-Lei n.
226-A/2007, de 31 de maio);
(iii) a transmisso isolada que no cumpra os requisitos iniciais de atribuio do
ttulo nula (artigo 72., n. 3, da Lei da gua e artigo 26., n.s 1 e 5 do Decreto-Lei n.
226-A/2007, de 31 de maio).
A transmisso mortis causa admitida automaticamente, no n. 2 do artigo 26.,
mas a Administrao pode declarar a caducidade do ttulo se se constatar que no
subsistem as condies necessrias sua emisso ou que o novo titular no oferece
garantias de observncia dessas condies.
Refira-se ainda que as obras construdas e as instalaes fixas que se situem em
terreno do domnio pblico cujo ttulo de utilizao seja objeto de transmisso tambm
so transmitidos, visto que so indissociveis do domnio pblico e necessrios
atividade realizada.

35

Soluo que foi defendida, na vigncia desse diploma e em geral, por FREITAS DO AMARAL e JOS
PEDRO FERNANDES, op. cit., pg. 212.

21

O Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, distingue a transmisso, cujo

regime se analisou supra, da transao e da cedncia temporria dos ttulos de
utilizao, cujo regime est consagrado no artigo 27..
Esta figura s se aplica a algumas das utilizaes, que tm a ver com captao e
rejeio de guas, quer sejam tituladas por licena, quer por concesso.
No se vislumbra facilmente a diferena entre a transao e a transmisso, a
menos que a primeira se refira sempre a uma cedncia temporria e/ou parcial dos
direitos de utilizao emergentes dos ttulos ou em virtude da diferena de objetos, uma
vez que a transao se refere sempre a guas. De qualquer modo, a existncia de dois
regimes diferentes para situaes conceptualmente to similares, sem que a distino
entre ambas seja claramente efetuada pelo legislador, afigura-se criticvel.
Nos termos dos n.s 1 a 4 do artigo 27., determina-se que em certos casos
[previstos nas alneas a), b) e c) do n. 1] esta transao no carece de autorizao, sem
prejuzo da obrigao de notificar a autoridade competente com a antecedncia mnima
de um ms, podendo esta exercer o direito de preferncia nas condies declaradas
nessa notificao, at 15 dias antes de a transao produzir efeitos.
Prev-se a possibilidade de se criar um mercado organizado de transao de
licenas e concesses que respeite os princpios da publicidade e da livre concorrncia,
remetendo-se para outro diploma a regulamentao do mesmo. Quando os ttulos
tenham sido concedidos por concurso, este mercado tem de dar garantias acrescidas de
respeito

por

estes

adquirentes/cessionrios

princpios,

assegurando,

designadamente,

preenchem

os

requisitos

mesmos

que

os

subjetivos

dos

transmitentes/cedentes e que iro realizar as atividades exatamente nas mesmas

condies.
As licenas para utilizao privativa dos recursos hdricos do domnio pblico
so sempre concedidas a ttulo precrio, prevendo os fins e limites a que essa utilizao
deve obedecer, bem como o prazo de durao, que no pode ser superior a 10 anos,
consoante o tipo de utilizaes e atendendo ao perodo necessrio para a amortizao
dos investimentos efetuados (artigo 67., n.s 1 e 2, da Lei da gua).
Apesar de a licena poder ser revista ou revogada antes do termo do prazo, a
fixao deste prazo garante uma expectativa de estabilidade ao particular, que justifica o
pagamento de uma indemnizao no caso de a licena se extinguir antes do decurso
desse prazo, nos termos referidos infra.
22

A licena pode ser revista, em termos temporrios ou definitivos, quando existir

uma alterao das circunstncias de facto existentes data da sua emisso, para permitir
alcanar os objetivos ambientais no prazo fixado, para se adequar aos instrumentos de
gesto territorial e aos planos de gesto da bacia hidrogrfica aplicveis e em caso de
seca, catstrofe natural ou outro caso de fora maior, nos termos do artigo 67., n. 3, da
Lei da gua36. Estas causas so densificadas no artigo 28. do Decreto-Lei n. 226A/2007, de 31 de maio, que consagra ainda a regra das melhores tcnicas disponveis,
no n. 2 do mesmo preceito, admitindo a reviso tambm quando seja demonstrado
inequivocamente que os fins em causa so melhor prosseguidos com menores
quantidades de gua ou com tcnicas mais eficazes, e desde que a reviso no envolva
uma excessiva onerosidade em relao ao benefcio ambiental prosseguido.
Por seu turno, o ttulo pode ainda ser alterado a pedido do seu detentor se
pretender modificar o tipo de utilizao ou o tipo, dimenso ou condies da operao,
de acordo com o disposto no artigo 29. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio.
Uma forma especfica de alterao do ttulo a reduo da rea de uso privativo,
que d origem a uma reduo proporcional das taxas a pagar pelo utilizador, nos termos
do n. 1 do artigo 30. do mesmo diploma.
O detentor do direito de uso privativo s tem direito a uma indemnizao se
ocorrer uma reviso por um dos motivos previstos nos artigos 67., n. 3, da Lei da
gua e 28. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, e apenas se, perante a
reviso da licena, renunciar utilizao do recurso em causa, nos termos do n. 3 do
artigo 28.. Este preceito remete para o n. 3 do artigo 32. do mesmo decreto-lei, que
define o mbito dos prejuzos indemnizveis, limitando-os aos investimentos em
instalaes fixas, no pressuposto expresso de uma durao mnima de utilizao e
apenas na parte no amortizada desse investimento. Trata-se, sem dvida, de uma
indemnizao pelo interesse contratual negativo, que no abrange os eventuais lucros
cessantes.
Refira-se que esta a soluo constante do artigo 69., n. 7, da Lei da gua, em
caso de revogao, mas que faz todo o sentido aplicar-se tambm reviso na medida
em que esta ponha termo utilizao privativa, ainda que tal decorra de uma renncia
do particular na sequncia da reviso. De iure condendo, discutvel se a mera reviso,
36

Sobre a matria da reviso dos atos autorizativos em matria de ambiente, v., por todos, CARLA
AMADO GOMES, Risco e Modificao do Ato Autorizativo concretizador de Deveres de Proteo do
Ambiente, Coimbra, 2006.

23

mesmo que no d azo renncia por parte do utilizador, deve fazer a Administrao
incorrer em responsabilidade civil, no caso de os termos da licena passarem a ser
menos favorveis ao particular.
Em princpio, a resposta ser negativa, uma vez que a modificao de situaes
jurdicas constitudas por atos precrios no conferem, em regra, direito ao pagamento
de indemnizaes, visto que o destinatrio do ato est ciente do carcter precrio do
mesmo37, mas isso pode criar uma desigualdade entre os detentores de uma licena e os
concessionrios, uma vez que estes tero direito a essa compensao (v. infra a Parte
VI).
Quanto extino das licenas, a mesma pode ocorrer por renncia do titular,
revogao e caducidade.
A cessao da utilizao por opo do utente no consta da Lei da gua, mas
est prevista no artigo 31. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, quer ocorra
na sequncia de uma reviso (n. 3 do artigo 28.), quer por outras razes que tenham
apenas a ver com o utilizador.
A renncia tem de ser pedida e aceite pela Administrao, devendo entender-se
embora o artigo 31. no seja muito claro que a Administrao no pode obrigar o
utilizador a manter a atividade, podendo apenas determinar a adoo de mecanismos de
minimizao e correo dos efeitos negativos para o ambiente se a cessao da
utilizao tiver potencialidade de causar esse tipo de efeitos (artigo 31., n. 5, in fine).
As licenas podem ser revogadas quando se verifique uma das situaes do
artigo 69., n. 4, da Lei da gua, algumas das quais resultam de causas imputveis ao
particular [as referidas nas alneas a) a f) deste preceito], e outras de causas naturais que
coloquem em risco a segurana de pessoas ou bens ou do ambiente se a atividade
licenciada prosseguir [alnea g)].
A licena pode ainda ser revogada, nos termos do artigo 69., n. 6, do mesmo
diploma, sempre que se verifique uma maior necessidade de proteo dos recursos
hdricos, quando a reviso do ttulo no seja suficiente para alcanar este objetivo.
Trata-se de um afloramento do princpio da proporcionalidade, na vertente da
necessidade, que impe que a Administrao s utilize a medida mais gravosa para o

37

V. FILIPA URBANO CALVO, Os Atos Precrios e os Atos Provisrios no Direito Administrativo,

Porto, 1998, pgs. 332 e seguintes.

24

particular a revogao quando a medida menos gravosa a reviso no permita

acautelar os interesses pblicos a prosseguir.
Esta afirmao torna-se ainda mais evidente na redao da alnea a) do n. 1 do
artigo 32. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, que determina que algumas
das causas de reviso so tambm causas de revogao se a primeira no for suficiente
para acautelar os interesses em presena. Este artigo acrescenta ainda mais causas de
revogao por motivo imputvel ao utilizador, designadamente, no prestao de cauo
e no envio de dados de auto-controlo [alneas b) a e) do n. 1 do artigo 32.], desde que
o utilizador mantenha o incumprimento depois de devidamente advertido para cumprir.
Apesar de haver doutrina que defendeu, ao abrigo de legislao anterior, que a
revogao da licena uma faculdade da Administrao e no uma sano imperativa,
de aplicao obrigatria pela entidade licenciadora38, a verdade que, na redao atual,
parece ser um poder-dever da Administrao de exerccio vinculado, sem prejuzo da
margem de livre apreciao que existe na densificao de algumas das causas de
revogao constantes quer da Lei da gua, quer do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31
de maio.
Pode, assim, concluir-se que as licenas so atos precrios, visto que as situaes
por elas tituladas no se cristalizam, em virtude da sua revisibilidade e revogabilidade.
Isto significa que o artigo 140., n 1, alnea b), do CPA, que probe a revogao,
total ou parcial, de atos administrativos constitutivos de direitos por motivos de mrito,
no se aplica a estas licenas, exceto se se considerar que o particular aceita
implicitamente essa revogao, nos termos da alnea b) do n. 2 do artigo 140. do CPA
quando requer a licena, conhecendo o respetivo regime jurdico39.
Nesta linha, parece-nos adequado defender que todas as licenas so concedidas
sob uma reserva implcita de revogao40, que decorre ope legis do regime jurdico que
lhes aplicvel e esto sujeitas a condies resolutivas decorrentes da alterao das
circunstncias de facto ou da violao pelo particular dos limites impostos41.
38

Neste sentido, v. MRIO TAVARELA LOBO, Manual de Direito das guas, Coimbra, 1999, pg.
171.
39
MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO GONALVES e PACHECO DE AMORIM, Cdigo do
Procedimento Administrativo anotado, 2 Edio, Coimbra, 1997, pg. 680, pem em dvida esta
construo, uma vez que o assentimento do particular resultaria da no impugnao do ato sujeito a
reserva de revogao, sendo que, perante a alternativa de ver a sua pretenso recusada, o particular tende
sempre a concordar com o contedo do ato favorvel.
40
Defendendo que a figura da reserva de revogao permite ultrapassar os limites impostos pelo artigo
140., n. 1, alnea b) do CPA, v. MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO DE MATOS,
Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2. Edio, Lisboa, 2006, pg. 155.
41
V. FILIPA URBANO CALVO, op. cit., pg. 105.

25

Se a licena for revista ou revogada por motivo no imputvel ao particular, este

tem o direito a ser ressarcido pelos investimentos que tiver efetuado no pressuposto de
uma determinada durao da atividade licenciada, nos termos do artigo 69., n. 7, da
Lei da gua e do artigo 32., n. 3, do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio.
Contudo, esta indemnizao est limitada ao ressarcimento do investimento na
parte ainda no amortizada, em funo da durao prevista da utilizao, no incluindo
uma indemnizao pelos lucros que o particular deixa de obter em virtude da revogao
da licena, que se poderia, de alguma forma, assimilar figura do interesse contratual
positivo. Trata-se, obviamente, de uma situao de responsabilidade civil da
Administrao por ato lcito ou legal, consagrada quer no artigo 22. da CRP, quer no
artigo 16. da Lei n. 67/2007, de 31 de dezembro, que aprovou o Regime da
Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Pblicas.
Finalmente, as licenas caducam no termo do prazo nelas fixado, com a extino
da pessoa coletiva ou morte da pessoa singular que seja titular das mesmas, neste ltimo
caso apenas se se concluir que a transmisso no possvel, e ainda com a declarao
de insolvncia do titular (artigo 33. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio).
A extino da licena constitui o utilizador numa srie de obrigaes, que se
prendem com a reposio dos recursos hdricos na situao em que se encontravam
antes da realizao da atividade, salvo no caso das instalaes e construes quando a
Administrao optar pela reverso a ttulo gratuito [artigo 69., n. 2, alnea b) da Lei da
gua e artigo 34. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio].
A possibilidade de instalaes construdas pelos particulares a expensas prprias
poderem reverter gratuitamente para a Administrao no consubstancia um
enriquecimento sem causa custa do particular, visto que este retirou uma vantagem da
utilizao do domnio pblico e o investimento efetuado com a construo dessas
instalaes j foi amortizado na medida em que a licena s cessou no fim do prazo
inicialmente previsto. Por isso mesmo que os prazos fixados para as licenas e para as
concesses devem variar, dentro dos limites legais, em funo do tempo necessrio para
amortizar os capitais investidos.

VI. Regime jurdico da concesso de utilizao do domnio pblico hdrico

por particulares

26

1. Procedimento de atribuio da concesso

O artigo 61. da Lei da gua determina que esto sujeitas a concesso as
seguintes utilizaes privativas do domnio pblico:
a) captao de gua para abastecimento pblico;
b) captao de gua para rega de rea superior a 50 hectares;
c) utilizao de terrenos do domnio pblico hdrico que se destinem edificao
de empreendimentos tursticos e similares;
d) captao de gua para produo de energia;
e) implantao de infra-estruturas hidrulicas que destunados aos fins referidos
nas alneas anteriores.
A estas utilizaes acrescem as referidas nas alneas a) a e) do n. 1 do artigo
23. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio42.
O n. 3 do artigo 68. determina que a escolha do concessionrio pode ser
realizada atravs e uma das seguintes formas:
a) por decreto-lei, quando a escolha recaia sobre empresas pblicas 43 a quem
deva caber a explorao dos empreendimentos de fins mltiplos a que se refere o artigo
75. (infra-estruturas que visem a segurana de pessoas e bens, a garantia da gua para
abastecimento pblico das populaes e para atividades scio-econmicas reconhecidas
como relevantes para a economia nacional, bem como as que respeitem ao tratamento
de efluentes de aglomerados urbanos44);
b) procedimento pr-contratual de concurso lanado por iniciativa pblica;
c) procedimento iniciado a pedido do interessado, quando, num prazo no
inferior a 30 dias contados a partir da afixao dos editais e da publicao no Dirio da
Repblica, no seja recebido outro pedido semelhante. Se, pelo contrrio, aparecer outro
42

A saber: implantao de servios de apoio navegao martima e fluvial; as infra-estruturas e

equipamentos de apoio navegao de uso pblico; a implantao de equipamentos industriais ou outras
infra-estruturas que impliquem investimentos avultados; a utilizao dos recursos hdricos para a
produo de energia eltrica e a instalao e explorao simultnea de equipamentos e apoios de praia.
43
Trata-se de empresas pblicas na aceo do artigo 3, n 1, do Decreto-Lei n 558/99, de 17 de
dezembro, ou seja, sociedades annimas de capitais maioritria ou exclusivamente pblicos ou em que o
Estado controle a respetiva gesto. Naturalmente que, apesar de o artigo 68, n 3, da Lei da gua
mencionar apenas a empresas pblicas, devem incluir-se tambm, por maioria de razo, as entidades
pblicas empresariais, previstas nos artigos 23 e seguintes do Decreto-Lei n 558/99, de 17 de dezembro.
Isto , alis, corroborado pelo disposto no n. 1 do artigo 24. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de
maio.
44
Cfr. o artigo 75, n 3, da Lei da gua. O decreto-lei pode ainda ser utilizado para escolher o
concessionrio quando esteja em causa a explorao de empreendimentos equiparados aos previstos
naquele preceito, de acordo com o n 2 do artigo 13.

27

interessado, abre-se um procedimento concursal entre todos os interessados, gozando o

primeiro requerente de direito de preferncia em igualdade de condies.
Estas regras so complementadas pelo artigo 24. do Decreto-Lei n. 226A/2007, de 31 de maio, sendo que o n. 4 deste preceito remete para o regime relativo
formao de contratos de empreitadas de obras pblicas ou de fornecimentos e
aquisies de bens e servios, consoante a concesso implique ou no a realizao de
obras. Esta norma merece alguns reparos.
Em primeiro lugar, a remisso deve ter-se hoje como efetuada para o regime a
formao dos contratos constante da Parte II do CCP e no para os diplomas em vigor
data da aprovao do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, ou seja, o DecretoLei n. 59/99, de 2 de maro, e o Decreto-Lei n. 197/99, de 8 de junho, relativos,
respetivamente s empreitadas de obras pblicas e aos fornecimentos e aquisies de
bens e servios, ambos revogados pelo Cdigo dos Contratos Pblicos [artigo 14., n.
1, alneas d) e f) do diploma preambular].
Efetivamente, a remisso constante do n. 4 do artigo 24. do Decreto-Lei n.
226-A/2007, de 31 de maio, s se compreende atendendo circunstncia de, data da
sua aprovao, no existir ainda o CCP, que s foi aprovado pelo Decreto-Lei n.
18/2008, de 29 de janeiro, e de no vigorar, to pouco, nenhum diploma que regulasse,
em termos gerais, a formao dos contratos de concesso.
Assim, aplicando-se a Parte II do Cdigo formao e celebrao de contratos
de concesso e tendo este diploma revogado os Decretos-Leis n. 59/99, de 2 de maro,
e n. 197/99, de 8 de junho, a remisso do n. 4 do artigo 24. deve ter-se como efetuada
para o CCP.
claro que se pode discutir se o CCP se aplica s concesses de uso privativo
do domnio pblico, visto que o artigo 16., n. 2, se refere apenas s concesses de
obras pblicas e s concesses de servio pblico e, alm do mais, o artigo 4., n. 2,
alnea c) parece excluir do mbito de aplicao objetivo do Cdigo os contratos sobre
bens imveis.
No nos parece, contudo, que assim seja.
Por um lado, porque o artigo 4., n. 2, alnea c) refere-se a contratos de compra
e venda, de doao, de permuta e de arrendamento e contratos similares. Ora, todos
aqueles contratos tm por objeto, em regra, bens do domnio privado, pelo que as

28

concesses que tm por objeto o domnio pblico dificilmente se podero considerar

similares.
Por outro lado, a alternativa remisso para o CCP seria considerar aplicvel
aos concursos previstos no artigo 24. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, o
RJPIP. No entanto, os artigos 27. a 30. deste diploma, relativos aos contratos de uso
privativo e de explorao do domnio pblico, nada determinam quanto formao e
celebrao destes contratos, limitando-se os artigos 7. e 8. deste diploma a fazer uma
referncia genrica aos princpios da concorrncia e da transparncia. Ora, no silncio
do RJPIP e em vista da obrigatoriedade de cumprir estes princpios, pode at entenderse que estes preceitos operam uma remisso para a Parte II do CCP, uma vez que
celebrao destes contratos presidem os mesmos objetivos de concorrncia,
transparncia e publicidade45.
Alis, no que respeita especificamente concesso prevista no artigo 24. do
Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, o legislador foi sensvel necessidade de
assegurar a concorrncia atravs de um procedimento concursal, razo pela qual
remeteu para a legislao em vigor data sobre procedimentos pr-contratuais (os
Decretos-Leis n. 59/99, de 2 de maro, e n. 197/99, de 8 de junho), pelo que mal se
compreenderia que, existindo hoje um Cdigo aplicvel tambm aos contratos de
concesso, se afastasse a sua aplicao s concesses em apreo.
Finalmente, muitas das atividades abrangidas nas concesses de uso privativo do
domnio pblico hdrico envolvem a realizao de obras pblicas, pelo que se assumem
como um contrato misto de concesso de uso privativo e de concesso de obras
pblicas, o que implica, imediatamente, a sua sujeio Parte II do CCP, nos termos do
j referido artigo 16., n. 2, alnea b) deste diploma.
Saliente-se, contudo, que est em causa a aplicao supletiva do CCP e no,
obviamente, a revogao do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, que, tratandose de lei especial, no foi, obviamente, revogado pelo CCP46.
No termo do procedimento concursal, o anterior titular da concesso ou o
requerente inicial, quando o procedimento ocorra na sequncia de um pedido
45

Neste sentido, v. ANA RAQUEL MONIZ, Contrato Pblico e Domnio Pblico. Os Contratos sobre o
Domnio Pblico Luz do Cdigo dos Contratos Pblicos e da Nova Legislao sobre o Domnio
Pblico, in Estudos de Contratao Pblica I, obra coletiva, Coimbra, 2008, pgs. 851 e 852.
46
Neste sentido, v. o Acrdo do TCA Sul de 15 de setembro de 2011, proferido no Processo n.
07754/11, in www.dgsi.pt. O aresto parece ir ainda mais longe ao afirmar o regime da utilizao dos
recursos dominiais hdricos no regulado no CCP, embora esta referncia no possa ser entendida, na
minha opinio, no sentido de afastar a aplicao supletiva.

29

apresentado por um particular, gozam de direito de preferncia nos mesmos termos que
se aplicam atribuio das licenas, ou seja, de acordo com os n.s 5 a 7 do artigo 21.
do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, ex vi os n.s 4 e 6 do artigo 24..
Contudo, de salientar o seguinte, quanto a este aspeto: se o procedimento for
de iniciativa pblica, nos termos do n. 2 do artigo 24., s goza de direito de
preferncia do anterior titular, mesmo que o lanamento do procedimento de iniciativa
pblica tenha ocorrido a pretexto do requerimento apresentado por um particular.
Por outras palavras: se houver um requerente inicial, mas a Administrao optar
por abrir um concurso de iniciativa pblica o que pode fazer, uma vez que, como se
disse supra, corresponde a uma opo discricionria -, aquele j no beneficia do direito
de preferncia previsto no n. 5 do artigo 21. ex vi o n. 5 do artigo 24., ambos do
Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio. Corroborando este entendimento, refira-se
que o n. 4 do artigo 24., relativo ao procedimento concursal de iniciativa pblica, s
remete para o direito de preferncia previsto no n. 7 do artigo 21., ou seja, aquele que
atribudo ao anterior proprietrio47.
Assim, as consideraes tecidas supra a propsito do direito de preferncia dos
particulares que beneficiem de um pedido de informao prvia favorvel aplicam-se
tambm ao procedimento de atribuio das concesses.
Finalmente, a celebrao do contrato est sujeita prestao de cauo, nos
termos do artigo 25., n. 4, do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, exceto nos
casos do n. 5 do mesmo preceito.
Estas concesses so atribudas mediante a celebrao de um contrato entre a
Administrao, na qualidade de concedente, e o concessionrio, nos termos do artigo
68., n. 1, da Lei da gua, o que significa que, apesar de a tcnica concessria permitir
a utilizao quer de formas contratuais quer de formas unilaterais de atuao, a
Administrao deve, neste caso, adotar as primeiras por imposio do legislador
A liberdade de estipulao das partes est limitada, por um lado, pelas regras
gerais aplicveis aos contratos administrativos, que resultam, atualmente, dos artigos
278. e seguintes do CCP, bem como pelo disposto nos n.s 2 e 6 artigo 68. da Lei da
gua e nos n.s 1 e 2 do artigo 25. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, na
medida em que impem um contedo mnimo destes contratos.
Assim, das clusulas destes contratos devem constar, pelo menos, os seguintes
aspetos: o objeto; os direitos e obrigaes das partes - sendo que o concessionrio goza
47

Neste sentido, v. o Acrdo do TCA Sul, de 29 de setembro de 2011, j citado.

30

sempre do direito de utilizao exclusiva dos bens objeto da concesso, do direito

utilizao de terrenos privados de terceiros para a realizao dos estudos, pesquisas e
sondagens necessrios, mediante pagamento de uma indemnizao pelos prejuzos
causados, e ainda, no caso de ser declarada a utilidade pblica da atividade realizada, o
direito de requerer e beneficiar das servides administrativas e expropriaes
necessrias -; e o prazo de durao, que no pode ser superior a 75 anos. Trata-se de um
prazo consideravelmente superior ao estabelecido para as licenas, o que se justifica
pelo montante do investimento inicial, que, atendendo s atividades que so realizadas
ao abrigo da concesso, muito superior aos investimentos efetuados para o
desenvolvimento das atividades licenciadas.

2. Regime da transmisso, reviso e extino da concesso

O contrato de concesso pode ser objeto de transmisso em termos idnticos aos
que foram acima vistos a propsito da licena, uma vez que os artigos 26. e 27. do
Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, tratam igualmente de todos os ttulos de
utilizao.
Remete-se, por isso, no essencial para o que ficou dito a esse propsito, e que
em concluso, foi o seguinte:
(i) para a transmisso no contexto do estabelecimento agrcola, industrial ou
comercial ou das participaes sociais, basta a mera comunicao, sem prejuzo da
nulidade se os requisitos que fundamentaram a atribuio do ttulo no se mantiverem
(artigo 72., n.s 1 e 2, da Lei da gua e artigo 26., n.s 1 e 5 do Decreto-Lei n. 226A/2007, de 31 de maio);
(ii) para a transmisso isolada, h necessidade de autorizao sob pena de
ineficcia, mesmo que os requisitos que fundamentaram a atribuio do ttulo se
mantiverem (artigo 72., n. 3, da Lei da gua e artigo 26., n. 3 do Decreto-Lei n.
226-A/2007, de 31 de maio);

31

(iii) a transmisso isolada que no cumpra os requisitos iniciais de atribuio do

ttulo nula (artigo 72., n. 3, da Lei da gua e artigo 26., n.s 1 e 5 do Decreto-Lei n.
226-A/2007, de 31 de maio).
Cumpre, no entanto, salientar que, tratando-se a concesso de um contrato, a sua
transmisso assume a forma de cesso da posio contratual, aplicando-se,
supletivamente, as regras dos artigos 316. a 324. do CCP.
Alis, apesar de os artigos do diploma complementar no tratarem de forma
diferente a licena e a concesso, a verdade que na Lei da gua, o artigo 72., n. 1,
que permite a transmisso sem autorizao, menciona a autoridade competente para o
licenciamento, enquanto o n. 3, que exige autorizao, se refere entidade
competente para a emisso do ttulo, o que permitiria supor que os n.s 1 e 2 do artigo
72. apenas se aplicam s licenas e no s concesses.
Ora, de acordo com o disposto no artigo 319. do CCP, a cesso da posio
contratual carece sempre da autorizao do contraente pblico, enquanto cedido, a qual
s pode ser concedida se o cedente comprovar que o potencial cessionrio adquirente
do ttulo possui as habilitaes, capacidade tcnica e financeira exigidas ao cocontratante originrio (artigos 316., n. 1, e 319., n. 1, do CCP).
Apesar de se admitir que o artigo 72., n. 1, da Lei da gua e o 26., n. 1, do
Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, contm normas especiais relativamente s
normas gerais e posteriores do CCP, a verdade que no pode deixar de se exigir ao
adquirente do ttulo no s que mantenha os requisitos que presidiram atribuio
deste, mas tambm que apresente todos os documentos de habilitao e preencha os
requisitos mnimos de capacidade tcnica e financeira, nos termos das alneas a) e b) do
n. 1 do artigo 316. do CCP.
Esta afirmao corroborada pelo facto de aos concursos para atribuio de
concesses se aplicar supletivamente o regime da Parte II do CCP, por remisso do n. 4
do artigo 24. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, sendo esses os
documentos e requisitos exigidos nos procedimentos concursais previstos no Cdigo.
Esta exigncia permite, alis, assegurar a concorrncia no mercado de transaes
de concesses cuja criao est prevista no n. 8 do artigo 27. do Decreto-Lei n. 226A/2007, de 31 de maio.
Os contratos de concesso de utilizao de recursos hdricos do domnio pblico
tambm podem ser revistos nos mesmos termos em que as licenas o so, visto que, tal
32

como acontece na transmisso, o artigo 28. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de

maio, trata indiferentemente da reviso dos dois ttulos.
Por sua vez, o artigo 68., n. 7, da Lei da gua, limita-se a estabelecer que
reviso das concesses se processa nos termos previstos no respetivo contrato.
Como o artigo 28. j foi analisado a propsito da licena, justifica-se apenas,
nesta fase do presente estudo, referir os aspetos especficos da concesso, que decorrem
essencialmente da sua natureza contratual, por oposio natureza unilateral da licena.
O n. 4 do artigo 28. determina que o estabelecido nos nmeros anteriores no
prejudica nem o estipulado no prprio contrato, nem o princpio do equilbrio
econmico-financeiro da concesso.
Esta regra pe sobretudo em causa o disposto no n. 3 do mesmo artigo, que
apenas garante o ressarcimento do particular se este renunciar continuao da
utilizao na sequncia da reviso e apenas nos termos do artigo 32., n. 3, ou seja, pelo
valor dos investimentos realizados na parte no amortizada, tendo em conta a durao
prevista e no utilizada da atividade.
Isto significa que se o particular optar por manter a utilizao nos novos moldes
impostos unilateralmente pela Administrao, mesmo que estes sejam mais gravosos,
no tem direito a nenhuma indemnizao, se se tratar de uma licena.
Contudo, se estiver em causa uma concesso, a modificao unilateral do
contrato d azo a uma indemnizao se tal estiver consagrado no contrato e, em
qualquer caso, impe a reposio do equilbrio financeiro do contrato, nos termos do
artigo 282. do CCP ex vi o artigo 28., n. 4, do Decreto-Lei n. 22-A/2007, de 31 de
maio.
H lugar reposio do equilbrio financeiro do contrato, nos termos do n. 1
daquele preceito quando ocorra uma alterao da base do negcio - dos pressupostos
nos quais o co-contratante assentou a sua deciso de contratar e s desde que o
contraente pblico conhecesse ou no devesse ignorar esses pressupostos - e que no
seja coberta pelo risco contratual, quer esta alterao decorra do poder de modificao
unilateral do contrato por parte do contraente pblico, quer por verificao da clusula
rebus sic stantibus48.
48

Como j defendi antes. V. ALEXANDRA LEITO, O Tempo e a Alterao das Circunstncias

Contratuais, in www.icjp.pt. Em sentido contrrio, defendendo que o artigo 282. do CCP s se aplica aos
casos de ius variandi e de factum principis, v. ANA GOUVEIA MARTINS, A Modificao e os
Trabalhos a Mais nos Contratos de Empreitada de Obras Pblicas, in Estudos em Homenagem ao Prof.
Doutor Srvulo Correia, volume II, obra coletiva, Coimbra, 2010, pg. 83 e MRIO AROSO DE
ALMEIDA, Contratos Administrativos e Regime da sua Modificao no Novo Cdigo dos Contratos

33

No caso das concesses de utilizao do domnio pblico hdrico a confuso

entre as duas situaes ainda mais notria, uma vez que a alterao das circunstncias
de facto um dos fundamentos para a reviso [artigo 28., n. 1, alneas a) e b) do
Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio]49.
Atendendo ao regime do artigo 282. do CCP, que passa, essencialmente, pela
modificao do contrato - prorrogao do prazo de execuo das prestaes,
prorrogao da vigncia do contrato, reviso de preos 50, assuno pelo contraente
pblico do dever de prestar contraparte o valor correspondente ao decrscimo das
receitas esperadas ou ao agravamento dos encargos previstos com a execuo do
contrato, entre outras possibilidades resulta, na minha opinio, que, apesar de ter na
base um dever legal51 e ser uma forma de responsabilidade por facto lcito ou pelo
sacrifcio de interesses patrimoniais privados52, a verdade que o instituto da reposio
do equilbrio financeiro do contrato tal como resulta do artigo 282. do CCP tem uma
dualidade de natureza53, contratual e extracontratual.
Pode, assim, dizer-se que um dever legal que se traduz na imposio de
introduzir alteraes s clusulas do contrato, sendo que, aps essa modificao, passa a
haver novas (e diferentes) obrigaes contratuais. Alis, o modo de reposio do
equilbrio financeiro do contrato pode ser estipulado desde logo no prprio contrato ou
as partes podem negociar o contedo das (novas) clusulas, optando entre as diferentes
possibilidades que o n. 3 do artigo 282. do CCP admite, visto que este preceito
supletivo.
Em todo o caso, o valor do reequilbrio financeiro do contrato apenas o
necessrio para repor a proporo financeira original e no pode colocar qualquer das
partes em situao mais favorvel do que aquela em que se encontrava inicialmente, no
podendo cobrir eventuais perdas que j decorriam dos termos iniciais do contrato ou que
sejam inerentes ao risco do contrato (artigo 282., n.s 5 e 6), o que significa que no
Pblicos, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Srvulo Correia, volume II, obra coletiva,
Coimbra, 2010, pg. 829.
49
Como considero ser tambm nos contratos pblicos em geral. V. ALEXANDRA LEITO, O Tempo,
cit.
50
Esta figura no se confunde nem com a reviso ordinria de preos nas empreitadas de obras pblicas
prevista no artigo 382. do CCP, nem com a reviso de preos que decorre da partilha de benefcios do
contraente privado com o contraente pblico nas parcerias pblico-privadas (artigo 341. do CCP).
51
Como refere PEDRO GONALVES, O Contrato Administrativo. Uma Instituio do Direito
Administrativo do Nosso Tempo, Coimbra, 2003, pg. 122.
52
V. MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO DE MATOS, op. cit., pg. 410 e ANA
GOUVEIA MARTINS, op. cit., pg. 70.
53
V. ALEXANDRA LEITO, O Tempo, cit.

34

pode abranger nunca o interesse contratual positivo, ou seja, os lucros que o

contraente particular auferiria se o contrato fosse executado at ao fim.
A figura da reposio do equilbrio financeiro do contrato aplica-se tambm em
caso de alterao do ttulo a pedido do seu detentor, de acordo com o disposto no artigo
29. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, podendo, nesta situao, funcionar
em benefcio da Administrao concedente e no do concessionrio.
Neste sentido, no se compreende que na circunstncia de ocorrer uma reduo
da rea de uso privativo, nos termos do n. 2 do artigo 30. do mesmo diploma, o
concessionrio s tenha direito a uma indemnizao se renunciar concesso e no se
optar por mant-la, justificando-se, da mesma forma que nos casos anteriores, uma
remisso para o instituto da reposio do equilbrio financeiro do contrato.
Finalmente, o contrato de concesso extingue-se por renncia do titular,
revogao do ttulo e caducidade, nos termos, respetivamente, dos artigos 31., 32. e
33. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio.
Tambm aqui no se justifica desenvolver aspetos que j foram analisados antes,
a propsito das licenas, mas somente aqueles que podem suscitar questes em virtude
da natureza contratual da concesso.
Em primeiro lugar, de salientar a inadequao do termo revogao aos
contratos de concesso. A revogao significa, nos contratos, a extino por acordo das
partes, tal como resulta do artigo 331. do CCP.
Seria muito mais correto que a legislao se referisse resoluo unilateral do
contrato, enquanto sano para o incumprimento do concessionrio nos casos das
alneas a) a f) do n. 4 do artigo 69. da Lei da gua e b) a e) do n. 1 do artigo 32. do
Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio -, ou por razes de interesse pblico em
virtude de circunstncias de facto que tornem supervenientemente arriscada ou insegura
a continuao da utilizao e a reviso no seja possvel alnea g) do n. 4 e n. 6 do
artigo 69. da Lei da gua e alnea a) do n. 1 do artigo 32. do Decreto-Lei n. 226A/2007, de 31 de maio.
Ambas as figuras resoluo-sano e resoluo por razes de interesse pblico
esto genericamente previstas no CCP, nos artigos 333., 334. e 335., assumindo a
natureza de ato administrativo e no de mera declarao negocial, nos termos do artigo
307., n. 2, alnea e) do CCP54. No caso especfico das concesses, a resoluo por
54

Alguns Autores consideram que a resoluo-sano no constitui um poder de conformao da relao

contratual, pelo que no assume a forma de ato administrativo, mas sim de mera declarao negocial .. V.

35

razes de interesse pblico assume a forma de resgate da concesso (artigo 422. do

CCP), enquanto a Administrao pode recorrer ao sequestro se houver incumprimento
do concessionrio (artigo 421.). Contudo, estas figuras pressupem que o concedente
assuma, ainda que temporariamente no caso do sequestro, os direitos e obrigaes do
concessionrio, ou seja a continuao da atividade concedida, ao contrrio do que
acontece em certas utilizaes do domnio pblico hdrico, que podem, pura e
simplesmente, cessar55.
Nestas situaes, o concessionrio s tem direito a uma indemnizao pelos
investimentos efetuados que no tenham sido amortizados na totalidade em virtude do
termo antecipado da concesso, de acordo com o disposto no artigo 32., n. 3, do
Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, no havendo qualquer referncia
reposio do equilbrio financeiro do contrato, ao contrrio do que acontece na reviso.
Esta soluo, diferente da que resulta da que resulta do artigo 334. do CCP, que
determina que o co-contratante tem direito, em caso de resoluo por razes de interesse
pblico, ao pagamento de uma indemnizao por danos emergentes e lucros cessantes,
justifica-se, na medida em que as situaes de resoluo (ou revogao) consagradas na
Lei da gua e no Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, so todas devidas ou a
factos imputveis ao concessionrio ou a alteraes das circunstncias. Ora, nestas duas
situaes, previstas, respetivamente no artigo 333. e no artigo 335. do CCP, no
devida qualquer indemnizao ao co-contratante particular56.
Verifica-se, assim, que, quer no caso da licena, quer no caso da concesso, a
Administrao tem o poder de modificar e de extinguir o direito de uso conferido ao
particular, sendo que a diferena reside apenas na forma como esses poderes so
utilizados.
Enquanto nas licenas, sendo atos administrativos unilaterais, as situaes em
que a Administrao as pode rever ou revogar tm de constar da lei (cfr. supra o que
ficou dito a propsito dos artigos 67., n. 3, e 69., n.s 4 e 6, da Lei da gua), nas
concesses, que so contratos administrativos, esses poderes resultam diretamente dos
poderes de conformao da relao contratual conferidos ao contraente pblico pelo
MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO DE MATOS, op cit., pg. 421 e MRIO
AROSO DE ALMEIDA, op. cit., pg. 833.
55
As atividades concessionadas que apenas realizam o interesse do particular cessam, enquanto as que
prosseguem o interesse pblico como a captao de gua para abastecimento pblico, para a produo
de energia eltrica ou a instalao de infra-estruturas de apoio navegao pblica tm de se manter.
56
A no ser que a alterao das circunstncias resulte do factum principis imputvel ao contraente
pblico.

36

artigo 302. do CCP, e que incluem, designadamente, os poderes de modificao

unilateral dos contratos e de resoluo por motivos de interesse pblico.
No termo da concesso, os bens afetos atividade concessionada revertem
gratuitamente para o Estado, nos termos da alnea a) do n. 2 do artigo 69. da Lei da
gua e do n. 1 do artigo 35. do Decreto-Lei n. 226/2007, de 31 de maio 57. Se,
contudo, o concessionrio tiver realizado investimentos adicionais, devidamente
autorizados pelo concedente, que no foram nem podia ter siso amortizados, o Estado
pode reembolsar o concessionrio do valor dos mesmos ou prorrogar o contrato pelo
tempo necessrio amortizao desses investimentos, embora nunca possa exceder o
prazo total de 75 anos.
Saliente-se que os preceitos acima citados determinam a reverso gratuita dos
bens independentemente da causa de cessao do contrato.
Se a concesso se extinguir por decurso do prazo acordado, essa reverso no
suscita dvidas, visto que o investimento inicial j foi amortizado ao longo de toda a
durao do contrato, no se traduzindo, por isso, num empobrecimento injusto do
particular (esta , alis, a soluo geral adotada no artigo 425., n. 2, do CCP)58.
No entanto, se o contrato for resolvido antes do prazo, os bens revertem na
mesma para o Estado, mas com este tem de pagar a indemnizao prevista no n. 3 do
artigo 32. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, pelo valor dos investimentos
no amortizados em virtude da cessao antecipada do contrato. Pode discutir-se se esta
compensao devida mesmo no caso de resoluo-sano, ou seja, por motivo
imputvel ao contraente particular, uma vez que o contrato extingue-se antecipadamente
por causa imputvel ao co-contratante59.
VII. Natureza jurdica da licena e da concesso e anlise comparativa das

duas figuras

57

Seguindo-se um procedimento de reverso que consta do artigo 36. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de

31 de maio.
58
O STA j se pronunciou no sentido de considerar que a norma semelhante do anterior Decreto-Lei n
46/94, de 22 de fevereiro, no violava o direito de propriedade, tal como est consagrado no artigo 62.,
n.s 1 e 2, da CRP (cfr. o Acrdo de 16 de Fevereiro de 2005, proferido no Processo n 342/02, in
www.dgsi,.pt).
59
No sentido de que h lugar a esta compensao mesmo quando a causa da resoluo seja imputvel ao
co-contratante particular, embora referindo-se s concesses de servio pblico, PEDRO GONALVES,
A Concesso de Servios Pblicos, Coimbra, 1999, pgs. 343 e 356.

37

Este ltimo ponto do presente estudo dedicado a uma apreciao comparativa

das figuras da licena e da concesso, passando, naturalmente, pela anlise da respetiva
natureza jurdica.
A concesso de uso privativo tradicionalmente definida como o ato bilateral
e constitutivo de direitos pelo qual uma pessoa coletiva de direito pblico permite a
uma ou algumas pessoas determinadas utilizar o domnio pblico em seu proveito
prprio, por um certo tempo e em dadas condies60.
Por sua vez, a licena definida como o ato unilateral e precrio pelo qual
uma pessoa coletiva de direito pblico permite a uma ou algumas pessoas
determinadas utilizar o domnio pblico em seu proveito prprio, por um certo tempo e
em dadas condies61.
Certa doutrina tem entendido que as concesses para utilizao privativa no so
concesses em sentido prprio (estas seriam apenas as concesses de explorao), mas
sim licenas contratualizadas, na medida em que no visariam a prossecuo de um
interesse pblico. As duas figuras distinguir-se-iam pelo facto de as licenas concedidas
atravs de atos administrativos unilaterais serem precrias aplicando-se esta regra s
concesses de uso privativo do domnio pblico - e as concesses conferirem direito a
uma indemnizao em caso de resgate62.
No entanto, e por esta mesma razo, outra corrente doutrinria considera que,
pelo contrrio, a licena que reveste a natureza de uma verdadeira concesso e no de
uma autorizao-licena, porque constitui ex novo um direito na esfera jurdica do
particular e no se limita a autoriz-lo a exercer um direito preexistente63.
No perfilho inteiramente nenhuma das posies anteriores.
Quanto primeira posio, apesar de na concesso de uso privativo a
Administrao no pretender associar o particular prossecuo de um fim pblico,
sendo este que carece de um ttulo jurdico para utilizar um bem pblico 64, a verdade
que isso apenas conduz caracterizao destes contratos como sendo contratos de

60

Cfr. FREITAS DO AMARAL e JOS PEDRO FERNANDES, op. cit., pg. 182. Apesar de a
concesso poder ser concedida por acto unilateral, as sucessivas leis sobre regime do domnio hdrico tm
sempre exigido a forma contratual.
61
Cfr. FREITAS DO AMARAL e JOS PEDRO FERNANDES, op. cit., pg. 182.
62
63
64

V. MRIO TAVARELA LOBO, op. cit., pgs. 271 e 272.

V. ANA RAQUEL MONIZ, Contrato, cit., pg. 467.
Como salienta ANA RAQUEL MONIZ, Contrato, cit., pg. 850.

38

atribuio e no de colaborao, mas no afasta a verdadeira natureza contratual dos

mesmos65.
Alis, tomando em considerao as atividades que so objeto de concesso, de
acordo com o artigo 61. da Lei da gua, conclui-se que algumas delas visam mesmo a
prossecuo do interesse pblico, como o caso da captao de gua para
abastecimento pblico ou para produo de energia e ainda, nos termos do artigo 32. do
Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, a implantao de servios de apoio
navegao martima ou fluvial, entre outras.
O prazo mais longo de durao da concesso outro critrio de distino entre
as duas figuras, justificado exatamente pelo montante do investimento inicial, que,
atendendo s atividades que so realizadas ao abrigo da concesso, muito superior aos
investimentos efetuados para o desenvolvimento das atividades objeto de licenciamento.
Por outro lado, h diferenas de regime jurdico que permitem distinguir as duas
figuras, que se prendem, designadamente, com as consequncias da reviso e, em parte,
da resoluo, e que decorrem exatamente da natureza contratual da concesso.
Conclui-se, assim, atendendo s diferenas salientadas, que nem as licenas se
subsumem

em

concesses

unilaterais,

nem

as

concesses

so

licenas

contratualizadas.
No entanto, verdade que h aspetos que aproximam as duas figuras, ao ponto
de o legislador ter criado um regime comum de transmisso, reviso e revogao, nos
artigos 26. a 36. do Decreto-Lei n. 226-A/2007, de 31 de maio, sem prejuzo de
algumas diferenas, designadamente quanto necessidade de reposio do equilbrio
financeiro do contrato, no caso das concesses.
So aspetos comuns licena e concesso:
(i) em ambos os casos, o direito que conferido ao particular de usar um bem
do domnio pblico em proveito prprio no pr-existe na esfera jurdica do
particular, sendo conferido ex-novo pelo ttulo;
(ii) ambos os ttulos conferem ao particular um direito pessoal de gozo de
natureza pblica, cujo contedo meramente obrigacional e no real, uma vez que no
oponvel erga omnes, no existindo, designadamente, um mecanismo judicial
semelhante ao de reivindicao, sem prejuzo dos artigos 2. e 6. do Decreto-Lei n.
226-A/2007, de 31 de maio (que atribuem aos utilizadores o direito de exigir s
65

Sobre esta classificao, v. SRVULO CORREIA, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos
Administrativos, Coimbra, 1987, pgs. 420 e seguintes.

39

autoridades que adotem as providncias necessrias para fazer cessar qualquer

perturbao do seu direito por terceiro);
(iii) nenhum dos ttulos proporciona ao particular uma situao jurdica estvel.
Quanto a este ltimo aspeto cumpre, contudo, referir que enquanto nas licenas,
sendo atos administrativos unilaterais, as situaes em que a Administrao as pode
rever ou revogar tm de constar da lei, sob pena de se aplicar a regra da proibio de
revogao de atos constitutivos de direitos consagrada no artigo 140., n. 1, alnea b) do
CPA, nas concesses, que so contratos administrativos, esses poderes resultam
diretamente dos poderes de conformao da relao contratual conferidos ao contraente
pblico pelos artigos 302. e seguintes do CCP.
Alis, os poderes da Administrao para rever ou revogar atos administrativos
esto sujeitos a maiores limitaes do que os poderes contratuais, visto que as condies
em que estes podem ser exercidos no tm de estar previstas nem no contrato, nem em
lei especial, resultando diretamente do regime geral do CCP, ao contrrio do que
acontece com as licenas, cuja possibilidade de reviso ou revogao tem de constar
expressamente da legislao especfica ou do prprio ato administrativo e s podem
ocorrer nas situaes a tipificadas.
Por isso, os contratos administrativos afiguram-se, por vezes, mais flexveis do
que os atos administrativos unilaterais, cujo regime jurdico consagrado no CPA mais
rgido quanto admissibilidade de reviso e revogao. Esta uma das razes que pode
justificar a opo da Administrao de celebrar um contrato em vez de praticar um ato
administrativo, aproveitando-se do princpio da permissibilidade geral de recurso ao
contrato constante do artigo 278. do CCP.
certo que a utilizao dos poderes de conformao da relao contratual por
parte do contraente pblico acarreta o dever de indemnizar o particular, mas essa
indemnizao no devida por pr termo situao jurdica proporcionada pelo ttulo,
visto que esta , por natureza instvel, mas sim em nome do princpio do equilbrio
financeiro do contrato66.
Por outro lado, o artigo 69., n. 7, da Lei da gua tambm prev o
ressarcimento do detentor de uma licena quando esta seja revogada e o particular tenha
realizado investimentos em instalaes fixas no pressuposto de uma durao mnima da
situao jurdica constituda pela licena, atravs do pagamento de uma indemnizao
igual ao valor do investimento ainda no amortizado.
66

Como salienta ANA RAQUEL MONIZ, Contrato, cit., pg. 459.

40

Refira-se ainda que o STA tem salientado sempre o carcter precrio de

qualquer utilizao do domnio pblico pelos particulares, quer a mesma seja titulada
por contrato, quer por licena, admitindo, respetivamente, a resoluo do primeiro e a
revogao da segunda67.
Finalmente, uma breve referncia quanto possibilidade de a reviso ou de a
revogao da licena ou do contrato ocorrerem por iniciativa de terceiros que sejam
prejudicados pelas atividades realizadas ao abrigo desses ttulos ou em virtude da
violao dos mesmos. Os lesados podem requerer Administrao que ponha termo
utilizao do domnio pblico e, caso tal no ocorra, intentar uma ao administrativa
comum, prevista no artigo 37, n 3, do CPTA, contra o detentor da licena ou o
concessionrio para que este seja intimado a cumprir as condies constantes do ttulo.
Esta possibilidade uma forma de proteo dos terceiros relativamente ao modo como
os ttulos esto a ser utilizados e traduz uma garantia acrescida do seu cumprimento,
tanto mais que pode ocorrer tambm no exerccio do direito de ao popular.

67

Cfr. o Acrdo do STA, de 18 de outubro de 2000, proferido no Processo n 46151, in www.dgsi.p

41