IMPLICACIONES DEL DERECHO A LA TRANSPARENCIA Y EL ACCESO A LA

INFORMACIN GUBERNAMENTAL EN EL CICLO DE LAS POLTICAS

PBLICAS: RASGOS INSTITUCIONALES EN EL ESTADO DE JALISCO.
CONTENIDO
I.

El estudio de las Polticas Pblicas y su relacin con el derecho a

conocer la verdad.

II.

Antecedentes y consideraciones sobre el derecho a la informacin en

Mxico y en Jalisco.

III.

El ciclo de las Polticas Pblicas desde la perspectiva del derecho a la

transparencia y el acceso a la informacin pblica.
III.1 Primera etapa: El Establecimiento de la Agenda Poltica.
III.2 Segunda etapa: El Diseo de las Polticas Pblicas.
III.3 Tercera etapa 3. La Implementacin y la Ejecucin de las
Polticas Pblicas.
III.4 Cuarta etapa: Monitoreo y Evaluacin.
Reflexiones finales
Fuentes de informacin

Agosto de 2014

Autores: Mtro. Gilberto Tinajero Daz, Profesor de Asignatura en el Departamento de

Estudios Socio Jurdicos y Polticos del ITESO (DESOJ) y Jaime Gaona Rocha, estudiante de
la Licenciatura en Relaciones Internacionales, Centro Universitario de Ciencias Sociales y
Humanidades (CUCSH), UdeG.
Institucin Educativa: ITESO, DESOJ UdeG, CUCSH

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PBLICAS: RASGOS INSTITUCIONALES EN EL ESTADO DE JALISCO.
Ten valor de emplear tu
propio entendimiento.

Kant, 1784.

RESUMEN
El propsito del presente ensayo es demostrar la estrecha vinculacin que existe
entre el derecho a la informacin, especficamente la transparencia y el acceso a la
informacin gubernamental y cada una de las etapas del proceso de las polticas
pblicas y su materializacin mediante la interconexin de diversos instrumentos y
dispositivos institucionales en el estado de Jalisco. Se sigue un mtodo descriptivo y
de correlacin entre dos variables: el derecho a la informacin y las etapas de las
polticas pblicas. Se demuestra que el marco jurdico existente en Jalisco, s le
otorga al ciudadano las condiciones mnimas para ejercer su derecho a conocer la
verdad del quehacer de la gestin pblica y las polticas pblicas.
I.- El estudio de las Polticas Pblicas y su relacin con el derecho a
conocer la verdad.
En el contexto de un rgimen democrtico, una de las premisas fundamentales
del comportamiento ciudadano es la capacidad de participar en el debate pblico con
relacin a los temas de trascendencia en la direccin y conduccin del gobierno. Para
logarlo, la sociedad civil debe contar con un conjunto de garantas que le permitan
solicitar, acceder, recibir, investigar y difundir informacin de aquello que hace el
poder pblico. La accesibilidad y la transparencia de la informacin pblica se
convierten en una condicin sine qua non para la vigencia de la libertades que la
democracia consagra a sus ciudadanos, de no contarse con estas garantas, el
gobierno del pueblo slo sera una falacia institucionalizada. En la medida en que una
sociedad cuente con las condiciones jurdicas e institucionales reales para acceder a
la informacin pblica, tendr a su vez la posibilidad de evaluar la calidad de su
gobierno y actuar en correspondencia mediante los recursos que el estado de
derecho le otorga.
1

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Es as que establecemos el argumento central del presente estudio: El ejercicio

del poder pblico en Jalisco, expresado en las acciones denominadas Polticas
Pblicas, se encuentra sujeto a condiciones jurdicas que garantizan la transparencia
y el acceso a la informacin pblica; las caractersticas del andamiaje institucional en
el poder ejecutivo estatal, otorgan al ciudadano los recursos legales necesarios para
dar vigencia al derecho a conocer la verdad, en este caso, saber de qu manera se
colocan las demandas sociales en la agenda pblica, cul es la forma en que se
disean las acciones de intervencin del gobierno, cmo se ejecuta la gestin
gubernamental y finalmente de qu manera las tareas de monitoreo y la evaluacin de
las PP contribuyen a la rendicin de cuentas.
En palabras de Pallares, F., (1988), las polticas pblicas se definen como El
conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente a
travs de agentes, que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida
de los ciudadanos. Las polticas pblicas (en lo sucesivo PP) se deben de considerar
como un conjunto de decisiones que siguen un proceso temporal y racional, aunque
tambin se incluye en esta definicin como PP aquello que no se est haciendo 1.
Para considerar a las actividades con influencia en la vida de los ciudadanos
como PP, stas deben de ser generadas en las instituciones y organizaciones
gubernamentales bajos los procedimientos que la ley indique, ello de acuerdo con
Jones, C., (1984),

de modo tal que el marco jurdico sustente el actuar de los

tomadores de decisiones, incluyendo a individuos, rganos de gobierno y a todo aquel

agente que decide e influye en las directrices y acciones de gobierno. Con el fin de no
confundir las polticas pblicas con las leyes, metas y prcticas ministeriales, Lahera,
E. (2002) las define como los cursos de accin y flujo de informacin relacionados
con un objetivo pblico definido en forma democrtica.

Se pueden considerar las alternativas uno, dos, etc., y existe la alternativa de no hacer nada, siempre y cuando
esta alternativa se encuentre en coherencia con los propsitos que las polticas que la autoridad de gobierno
persigan.

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Para Meny y Thoenig, el proceso de una PP se compone de cinco fases 2:

a) La identificacin de un problema: el sistema poltico advierte que un
problema exige un tratamiento y lo incluye en la agenda de una autoridad pblica.
b) La formulacin de soluciones: se estudian las respuestas, se elaboran y se
negocian para establecer un proceso de accin por la autoridad pblica;
c) La toma de decisin: el decisor pblico oficialmente habilitado elige una
solucin particular que convierte en poltica legtima.
d) La ejecucin del programa: una poltica es ejecutada sobre el terreno. Es la
fase ejecutiva.
e) la terminacin de la accin: se produce una evaluacin de resultados que
desemboca en el final de la accin emprendida.

Harold Lasswell realiz el primer estudio de las PP en su proceso y ciclo,

afirma el Doctor Luis F. Aguilar (1993) en el cual, se haca nfasis en el momento
preparatorio de la decisin; tomando en cuenta los factores econmicos de los costos
y beneficios; y la importancia de las ciencias polticas (Policy Sciences) para designar
el contenido especfico de la orientacin de las PP, proponiendo que las PP deberan
de estudiarse bajo un plano terico y otro metodolgico.
II. Antecedentes y consideraciones sobre el derecho a la informacin en Mxico
y en Jalisco.
Los antecedentes en el mundo que se pueden sealar respecto al derecho a la
informacin como una garanta fundamental, reconocidos por Mxico, se encuentran
en 3:

El artculo 17 de la Declaracin Francesa del Hombre y el Ciudadano de

El artculo 19 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de

1789.

1948.
2

Ives Meny y Jean-Claude Thoenig, Las polticas pblicas, Barcelona, Ed.Ariel, Coleccin Ariel Ciencia Poltica,
1992, citado por Zaldivar Trinidad, ngel. Ibidem, P.37
3
Fuentemayor, A. (2004) El Derecho de Acceso de los Ciudadanos a la Informacin Pblica. Sn Jos Costa Rica.
Unesco. Disponible en:
http://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/acceso_informacion_desarrollos_otros_UNESCO_propuesta_ley_modelo.pdf.

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El artculo 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos

de 1966.

El artculo 13 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos

de 1969 de la Organizacin de Estados Americanos (OEA).

El artculo 4 de la Carta Democrtica Interamericana de la Asamblea

General de la OEA.
De acuerdo con Jorge Carpizo y Ernesto Villanueva 4, es menester sealar los
aspectos ms relevantes del derecho fundamental estipulado en el art. 19 de la
Declaracin Universal de los Derechos Humanos.
1) El derecho de atraerse informacin incluye: a) el acceso a los
archivos, registros y documentos pblicos, y b) la decisin de qu medio se
lee, se escucha o se contempla.
2) El derecho a informar implica: a) las libertades de expresin y de
imprenta y, b) el de constitucin de sociedad y empresas informativas.
3) El derecho a ser informado exige: a) recibir informacin objetiva,
oportuna y completa.
La Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la
Cultura (UNESCO) en una declaracin conocida como la Carta de Santo Domingo por
el Libre Acceso a la Informacin Pblica, plante las siguientes consideraciones 5:
1) El libre acceso de las personas a las fuentes de informacin
pblica es un derecho humano universal y un principio democrtico
inherente al derecho a la informacin, a la libertad de expresin y de
prensa.
2) El libre acceso a la informacin pblica contribuye a la
transparencia de la gestin pblica, combate la corrupcin y la cultura del
secreto como prctica y asegura un mayor grado de eficiencia en el manejo
de la cosa pblica.
3) El libre acceso a la informacin pblica garantiza la participacin
ciudadana en la toma de decisiones de inters pblico, factor indispensable
para la construccin de una cultura democrtica.
4 Villanueva, Ernesto Coord. (2006) Diccionario de Derecho a la Informacin. Mxico. Porra. Pgina 7.
5

La Carta de Santo Domingo del 31 de julio del 2002, citado por

http://www.oas.org/es/sla/ddi/docs/acceso_informacion_desarrollos_otros_UNESCO_propuesta_ley_modelo.pdf

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En Mxico, fue en la dcada de los setentas en que se reconfigur el incipiente

diseo institucional del acceso a la informacin pblica y la transparencia
gubernamental. Con la reforma al artculo 6 constitucional aprobada en 1977 6, se
estableca que el Derecho a la Informacin ser garantizado por el Estado,
vinculndose esta garanta con el derecho a conocer la verdad (expresin de la cual
provienen los trminos como el derecho a saber y el respeto a la verdad), en esencia
nos referimos al hecho de que el ciudadano tenga a su favor un repertorio de recursos
legales necesarios para la obtencin de la informacin que le permita conocer los
motivos y fines de la actuacin del gobierno que elige con su voto y que ejecuta
acciones de autoridad pblica con los recursos financieros de los cuales el mismo
ciudadano es contribuyente.
No obstante que en la Carta Magna se incluy esta disposicin, no exista
regulacin secundara. Para 1985 la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en tesis
jurisprudencial resolvi que 7: a) el derecho a la informacin es una garanta social que
se instituy con motivo de la reforma poltica, c) que no se pretendi establecer una
garanta individual consistente en que cualquier gobernado en el momento en que lo
estime oportuno solicite y obtenga de rganos del estado determinada informacin.
En 1996 el Presidente Ernesto Zedillo solicit a la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin la revisin de tesis emitida 11 aos atrs, ante lo cual el mximo rgano
resolvi que 8:
...Tal derecho [el de la informacin] es por tanto bsico para el
mejoramiento de una conciencia ciudadana que contribuir a que esta sea ms
enterada, lo cual es necesario para el progreso de nuestra sociedad. Si las
autoridades pblicas elegidas, o designadas para servir y defender a la
sociedad, asumen ante sta actitudes que permitan atribuirles conductas faltas

Consultar decreto en la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin.

http://www.diputados.gob.mx/museo/s_nues11.htm
7
https://www.scjn.gob.mx/transparencia/Documents/PublicacionesTransparencia/Tesis_aisladas_y_jurisprudenciale
s_2014.pdf, Citado por Trinidad Zaldivar ngel, pg. 32
8
Ibidem.

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de tica, al entregar a la comunidad una informacin manipulada, incompleta,

condicionada a intereses de grupo o personas, que le vede la posibilidad de
conocer la verdad para poder participar libremente en la formacin de la
voluntad general, incurren en violacin grave a las garantas individuales
Con la alternancia poltica en el poder ejecutivo federal del ao 2000 y la
reconfiguracin del poder legislativo desde el ao de 1997, surgi en Mxico una
nueva etapa en el rediseo institucional relativo a la transparencia y la rendicin de
cuentas en Mxico, al menos desde la aprobacin de leyes, el establecimiento de
planes gubernamentales y la creacin de instituciones en la materia. Es as que en el
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006 presentado por el presidente Vicente Fox en
enero del 2001, se integraron estrategias y metas relacionadas con la transparencia y
el combate a la corrupcin, formulndose el Programa Nacional de Combate a la
Corrupcin y Fomento a la Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001-2006 9.
Al respecto comenta el Dr. Juan Francisco Escobedo que la primera iniciativa
de ley presentada a congresistas en octubre del 2011, recibi el apoyo de miembros
del PAN, PRI y del PRD, para que luego la Cmara de Diputados aprobara la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental el 30 de
abril de 2002 10.
La ley de 2002 determin la creacin de un organismo autnomo, el Instituto
Federal de Acceso a la Informacin (IFAI) de acuerdo con el artculo 33, se le defini
como un Organismo con autonoma operativa, presupuestaria y de decisin,
encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho a la informacin; resolver
sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la informacin y proteger los datos
personales en poder de las dependencias y entidades.
No obstante, la gran limitante institucional del naciente rgano garante
consista en que slo contaba con atribuciones sobre las Dependencias y Entidades
9

Consultar, http://www.dof.gob.mx/index.php?year=2000&month=12&day=04
Dicha Ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 11 de Junio del 2002.

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de la Administracin Pblica Federal, es decir en el Poder Ejecutivo, mientras que los

Poderes Judicial y Legislativo, as como los dems rganos constitucionales
autnomos quedaban sujetos a la Ley, pero el ciudadano no contaba con un instancia
que resolviera de manera imparcial recursos en contra de esos sujetos obligados.
Con la reforma a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica de 2014, se dot de autonoma plena al IFAI, personalidad jurdica y
patrimonio propio, tambin se le confi la facultad para promover acciones de
inconstitucionalidad, en contra de acuerdos, tratados de orden local, federal e
internacional, as mismo se le otorg la capacidad para llevar a cabo resoluciones
definitivas, vinculatorias e inatacables para los poderes, autoridades, organismos y los
sujetos obligados por la ley, con la excepcin de la Consejera Jurdica del gobierno y
de los asuntos jurisdiccionales que correspondan a la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin 11.
El cambio poltico en nuestro pas no es producto de la alternancia poltica, sta
es su expresin, no su gnesis. Desde finales de la dcada de los aos 60, la
poblacin mexicana inici la llamada ruta de la transicin poltica en Mxico, la
insatisfaccin de los servicios pblicos brindados por el gobierno, la deuda e inflacin
econmica de los aos 80 puso de relieve el colapso del sistema poltico mexicano
basado en el rgimen de partido hegemnico. La sociedad haba cambiado, y al
hacerlo exigi nuevas reglas del juego en diferentes dimensiones de la vida poltica, el
derecho a la transparencia y el acceso a la informacin, son su expresin, no su
causa, mucho menos su puerto de llegada.

En lo que respecta al Estado de Jalisco, la historia legislativa en la materia

arroja diversas reformas constitucionales y cuatro producciones legislativas en 11
aos, entre ellas, la Ley de Transparencia e Informacin Pblica del Estado de
Jalisco del 22 de enero 2002; la Ley de Transparencia e Informacin Pblica del
11

Diario Oficial de la federacin, 7 de febrero de 2014, art. 6, fraccin VIII del decreto por el que se reforman y
adicionan diversas disposiciones de la Constitucin Polticas de los Estados Unidos Mexicanos en materia de
transparencia.

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Estado de Jalisco, publicada el 6 de enero 2005; la Ley de Informacin Pblica del

Estado de Jalisco y sus Municipios, del

22 de diciembre 2011 y la

Ley de

Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Jalisco y su

Municipios, publicada el 8 agosto 2013.
La Constitucin Poltica de Jalisco 12 , reconoce en el art. 9 fraccin VI al
Instituto de Transparencia e Informacin Pblica de Jalisco (ITEI) como un
fundamento del derecho a la informacin pblica y establece que:
El Instituto es un rgano pblico autnomo, con personalidad jurdica y
patrimonio propio.... tendr las atribuciones especficas que la ley le otorgue;
sus resoluciones sern definitivas e inatacables, vinculantes y debern ser
cumplidas por los poderes, entidades y dependencias pblicas del Estado,
Ayuntamientos y por todo organismo, pblico o privado, que reciba, administre
o aplique recursos pblicos estatales o municipales.
Es decir en el caso de Jalisco, la autonoma en el alcance de las atribuciones
del rgano garante local, se muestra desde un principio con mayor margen de
competencias que el rgano garante federal.
Con el propsito de ampliar el concepto derecho a la informacin, se cita la
siguiente declaracin de Blanca Ibarra Crdenas 13, quien al respecto manifiesta:
es un derecho fundamental y es un mecanismo de control ciudadano se
constituye como un bien social y un catalizador necesario para fortalecer el
estado de derecho, los valores de la democracia e incentivar el dilogo
democrtico, crtico y abierto en la vitrina pblica en donde cualquier ciudadano
puede vigilar el manejo de los recursos y cuestionar a la autoridad por las
razones y alcances de sus decisiones, conduciendo a la construccin de
instituciones honestas, eficaces y eficientes (Ibarra, B.,2013: 177)

12

Decreto No.20862 del 26 de marzo de 2005, se reforma el artculo 9 de la Constitucin Poltica del Estado de
Jalisco.
13
Tomado de la ponencia La participacin ciudadana en el derecho a saber en la mesa de reflexin: Ciudadana
y el Derecho a Saber, del 8vo. Congreso Nacional de Organismos Pblicos Autnomos de Mxico, Pachuca,
Hidalgo, 2013.

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Si el derecho a saber y el acceso a la informacin fortalecen el estado de

derecho, como dice Ibarra Cadenas, y permite al ciudadano vigilar el manejo de los
recursos pblicos para cuestionar las razones y alcances de las decisiones de
gobierno as como la creacin, conduccin y desempeo de las polticas pblicas,
resulta entonces imperativo un anlisis guiado por el derecho a saber.
III.- El ciclo de las Polticas Pblicas desde la perspectiva del Derecho a la
Informacin.
Analizar las PP desde la perspectiva de la transparencia y el derecho a saber
en Mxico y en Jalisco, exige establecer una correlacin entre la definicin y
caractersticas centrales de cada una de las etapas del ciclo de PP y el examen al
marco jurdico del derecho a la informacin. Para llevar a cabo este anlisis, se
enuncian las diferentes etapas que siguen las acciones de gobierno tendientes a la
resolucin de problemas pblicos.
En el denominado ciclo de las PP se encuentran las fases conocidas como la
definicin de agenda poltica, la formulacin de PP (confeccin, hechura o diseo), la
implementacin y ejecucin, as como el monitoreo y evaluacin. En cada una de
ellas se pueden identificar aspectos relevantes que posibilitan

las prcticas

del

derecho a la informacin pblica, a la transparencia y al acceso a la informacin

pblica, as mismo se revisan y enuncian las principales condiciones empricoinstitucionales de su materializacin en el estado de Jalisco.

III.1 Primera etapa: El Establecimiento de la Agenda Poltica.

En la teora de la Agenda-Setting, se entiende por agenda poltica o agenda
pblica a la instrumentacin en la dinmica de fuerzas sociales y polticas, donde se
destacan las cuestiones o asuntos a las que los agentes pblicos estn prestando una
mayor atencin en un momento determinado (Daz, R. 2004) an y cuando cada actor
presente su propia agenda, lo que conlleva a la negociacin entre ellos.

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Para el caso del presente estudio, la agenda pblica en Jalisco se encuentra

inscrita en los diversos instrumentos de planeacin del desarrollo que establece el
marco jurdico estatal. Consideremos como marco institucional para la definicin de
agenda de gobierno en Jalisco, bsicamente dos ordenamientos normativos: a) El
Plan Estatal de Desarrollo del Poder Ejecutivo (PED) y, b) El Presupuesto de Egresos
del Ejecutivo (PEE).
En el primero, se establecen los grandes compromisos del ejecutivo estatal,
dichos compromisos incluso se configuran ms all de los lmites temporales del
periodo del gobierno en turno 14 . El PED sirve de marco para la elaboracin de
programas sectoriales, institucionales y regionales, mientras que en el PEE, se
expresa de manera financiera los compromisos polticos que han de convertirse en
acciones de gobierno. Es decir, una PP solo puede concretizarse si est debidamente
respaldada en la plataforma de planeacin del gobierno (PED) y cuenta con los
recursos econmicos para llevarse a cabo (PEE).
Desde la ptica del anlisis de la transparencia de la informacin
gubernamental surgen los cuestionamientos relativos a verificar si se cumplieron las
etapas normativas establecidas en el proceso de elaboracin y aprobacin del PED,
conocer los documentos pblicos que den cuenta de la ruta de elaboracin del mismo,
desde la definicin de la metodologa para su integracin y los resultados de los
ejercicios por los cuales los diferentes actores consultados emitieron sus opiniones y
propuestas. En esta parte el aspecto medular del derecho a saber se centra en tener
la certeza del proceso de conversin coherente y fidedigna de las demandas y
propuestas ciudadanas en compromisos de gobierno.
La agencia de gobierno que asume la rectora de este proceso ante el resto del
gabinete estatal es la Subsecretara de Planeacin y Evaluacin de la Secretara de
Planeacin Administracin y Finanzas del gobierno del estado 15.

15

En el Reglamento de la Secretara de Planeacin, Administracin y Finanzas se establece en su artculo 14 que

la Subsecretara de Planeacin y Evaluacin ser la unidad administrativa encargada de dirigir y coordinar el
sistema estatal de planeacin para el desarrollo del Estado. Visto en:

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En esta etapa del ciclo de las PP la definicin de problemas se convierte en

punto neurlgico para la formulacin de polticas sociales, econmicas, educativas,
etctera, aqu el ciudadano tiene ante s, la posibilidad y garanta de saber el origen
de los insumos de informacin que determinaron que un problema identificado por la
autoridad pblica sea elegido y procesado hasta finalmente convertirse en un conjunto
factible de acciones de gobierno, financiadas con recursos pblicos y desarrolladas de
manera concurrente con diversos actores. En temas de gestin y administracin
pblica, quin define un problema decide tanto su inclusin como la prioridad de su
atencin en la agenda pblica.
III.2 Segunda etapa: El Diseo de las Polticas Pblicas.
En la obra, El Ciclo de Las Polticas Pblicas (Gmez, J., 2010) se establece
que en la etapa de la formulacin (conocida tambin como confeccin, diseo o
hechura) se debe identificar el problema, definir las metas y los objetivo buscados,
comparar alternativas viables de intervencin, identificar la alternativa que maximice
los mayores beneficios con iguales o menores costos, aprobar o rechazar opciones,
decidir sobre la aprobacin o rechazo de alguna posible solucin al problema definido
y llevar a cabo la asignacin de recursos.
De tal suerte que Majchrzak comenta lo siguiente:
la formulacin de las polticas, resulta de la investigacin realizada por los
cientficos y polticos interesados en el proceso por el cual se adopten polticas
y los efectos de las polticas una vez adoptadas definiendo a la formulacin
de PP como; la investigacin sobre polticas que se define como el proceso
de realizacin de la investigacin o anlisis de un problema social fundamental
con el fin de proporcionar a los responsables polticos de las recomendaciones
pragmticas y orientadas a la accin para aliviar el problema. (Majchrzak,
1984, pp. 102-112)

http://app.jalisco.gob.mx/PeriodicoOficial.nsf/BusquedaAvanzada/9A8988471C86926786257CED0075BB92/$FILE/
06-05-14-IV.pdf

11

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La teora nos dice que el diseo de las PP consiste en que una vez identificado
el problema y valorar si es pblico, se procede a identificar sus principales
caractersticas, races y gnesis, se realiza el mapeo de actores involucrados directos
e indirectos, se formulan alternativas de atencin con el fin de ponderar sus efectos
esperados e incluso los indeseados pero posibles- y se selecciona los criterios de
valoracin para entonces decidir cul ser la mejor ruta de accin gubernamental.
Si en la etapa de establecimiento de agenda se detectan los problemas
pblicos y se visualizan las directrices de los caminos a seguir para su resolucin, en
la fase del diseo se edifica la proposicin conceptual-emprica que ha de regir la
actuacin de gobierno y se configuran los procesos de planeacin, programacin y
asignacin de presupuesto, en los cuales se integra la orientacin y por consecuencia
el funcionamiento de las acciones de gobierno en la atencin del problema pblico.
Los anteriores elementos constituyen las reglas formales del juego que los
agentes considerarn en su interaccin e intervencin en la vida pblica, si bien
predomina la visin desde el bur, la vida prctica de las PP se desarrolla en
concurrencia con organizaciones civiles, organismos empresariales, sindicatos,
grupos de inters y actores que confluyen en los problemas pblicos y las soluciones.
En esta etapa los sujetos obligados de transparencia y rendicin de cuentas
poseen la responsabilidad de mantener un registro detallado de cmo llegaron a
construirse las decisiones de polticas, cmo es que se defini la poblacin objetivo,
bajo qu criterios se calcularon las unidades de medida de la accin a realizar, metas,
indicadores, y su distribucin de cumplimiento en el tiempo (entindase el calendario
de la intervencin) y finalmente de qu manera se definen los planes de trabajo,
programas operativos anuales y reglas de operacin de los programas y las PP.
Cul es el inters ciudadano que motiva a indagar sobre la actuacin o
razones de decisin de la autoridad pblica en la confeccin de las PP? Poner bajo la
lupa ciudadana la formulacin de las directrices y alternativas de accin, permite que
los observadores, beneficiarios y afectados conozcan el origen del problema, las
alternativas formuladas para su intervencin y su pretendida solucin, as como las
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unidades de medida utilizada en la integracin de los planes de trabajo. Es pertinente

sealar que la metodologa que la Secretara de Planeacin Administracin y
Finanzas del gobierno del Estado de Jalisco (SEPAF) sigue para la elaboracin del
anteproyecto de egresos, tiene como pilares metodolgicos: a) El presupuesto basado
en resultados y, b) La matriz de indicadores, construida a partir de la matriz de marco
lgico.
III.3 Tercera etapa: La Implementacin y la Ejecucin de las Polticas
Pblicas .
Nos referimos al proceso de aplicacin prctica de las PP, la implementacin
es un proceso continuo, que no cesa, dentro de un conjunto de elaboracin y accin
en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la
poltica a la prctica y aquellos de los que depende la accin, dice Barret y Fudge
citado por Fernando Berreiro, F., (2013).
Por su parte Ham y Hill (1984) Indican que la implementacin es la
continuacin del complejo proceso de negociacin y compromiso que caracteriza el
proceso de elaboracin, citados por Lahera, E., (2002: 157-158) este ltimo seala
que se debe considerar la dificultad de poder llegar a la obtencin de los fines u
objetivos sealados en la etapa anterior debido a que el implementador posee un
margen de discrecionalidad para efectuar las PP en la situacin idnea desde los
niveles altos y hasta el punto ms bajo de la aplicacin.
En el ejercicio prctico de la accin de gobierno se entiende por
implementacin y ejecucin de las PP el proceso por el cual transitan las intenciones
de accin de gobierno que fueron proyectadas en planes y programas, a la accin
ordinaria y concreta de la operacin. Para ello, es necesario reconocer la
concurrencia de diferentes rdenes de gobierno y el involucramiento de los grupos de
inters relacionados con la PP. La implementacin se aprecia como el puente que une
el diseo de las polticas pblicas con la instrumentacin de las mismas.

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14

Por su parte la ejecucin consiste en la puesta en marcha de la poltica pblica,

es semejante a la labor del maquinista de un tren, toda vez que su la labor reside
mover las piezas, activar los dispositivos, mover los recursos, desarrollar los procesos
e involucrar a los agentes para que se cumplan los propsitos del plan de trabajo.
Surge entonces la funcin de la denominada operacin de la poltica pblica.
La premisa de formulacin y eficacia de las PP, es que son cursos de accin
que requieren la participacin ciudadana y el involucramiento de los beneficiarios para
resolver un problema pblico, de ah que se posibilita la legitimidad de la accin
gubernamental en la medida en que los agentes civiles aceptan, consientan y acaten
los mandatos y actos de la autoridad del gobierno, en el entendido que los agentes
gubernamentales deben realizar previamente actos de comunicacin y socializacin
para dar a conocer los propsitos, alcances y recursos a emplear en la PP.
En esta etapa cobra un alto grado de relevancia la publicacin y actualizacin
de la informacin fundamental relativa con la puesta en marcha y la ejecucin de las
PP. La configuracin normativa de las disposiciones que los sujetos obligados deben
colocar en la vitrina pblica, incluye componentes muy concretos que permite a los
visores ciudadanos identificar elementos tales como:
Componentes en la etapa de implementacin y ejecucin de las PP y sus
implicaciones respecto el derecho ciudadano a saber 16.
a) Agenda del sujeto obligado.
Permite conocer cules son las actividades expresadas en compromisos de
lugar, tiempo y accin concreta llevada a cabo por el sujeto obligado (Secretarias,
Dependencias y Organismos Pblicos responsables de la ejecucin de las PP) para
entonces determinar la congruencia de la planeacin con la accin institucionalizada.
b) Contrato y gasto realizado por concepto de consultoras a los sujeto
obligados.
16

Los siguientes incisos corresponden a la fraccin V, relativa a la informacin financiera, patrimonial y financiera,
inciso K) , as como la fraccin VI) Informacin sobre la gestin pblica, incisos: a),b), h), i), j) y e) del artculo 8
de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Jalisco y sus Municipios (LT).

14

IMPLICACIONES DEL DERECHO A LA TRANSPARENCIA Y EL ACCESO A LA

INFORMACIN GUBERNAMENTAL EN EL CICLO DE LAS POLTICAS PBLICAS.

15

Gracias a esta disposicin el ciudadano se encuentra en capacidad de conocer

en qu se est ejerciendo el recurso pblico, con cules proveedores de bienes y
servicios (empresas y consultores) se realizarn las actividades propias de las PP que
son de inters o afectacin. Recordemos que el ciudadano no slo es elector que
selecciona a sus gobernantes, tambin es contribuyente que otorga el financiamiento
para el gasto del gobierno, por ello se le debe retribuir informacin de qu se ha
hecho con sus aportaciones al financiamiento de la hacienda pblica.
c) Convocatorias y minutas de las sesiones de trabajo rganos
Colegiados.
Cobra alto sentido de relevancia la obligatoriedad de los sujetos obligados el
hecho de

dejar constancia escrita de las reuniones de sus rganos de trabajo

colegiados en los que se delibera, discute y se toman decisiones sobre los cursos de
accin de los entes pblicos, para el caso que nos ocupa, all se registra por qu y
cmo es que se llega a la adopcin de determinadas acciones de las PP.
d) Funciones Pblicas y Servicios Pblicos.
En los que se precisa el fundamento legal, la descripcin de la funcin pblica;
as como los recursos materiales, humanos y financieros asignados para la
realizacin de la funcin pblica, as como la descripcin y cobertura del servicio
pblico; los recursos materiales, humanos y financieros asignados para la prestacin
del servicio pblico, y el nmero y tipo de beneficiarios directos e indirectos del
servicio pblico.
En esta etapa del ciclo de las PP el ciudadano y los grupos de inters, es decir
la sociedad en general, tienen la posibilidad real de obtener y procesar informacin
que le permita llamar a cuentas e increpar a los responsables de la ejecucin de la
accin gubernamental. En trminos expresados por Andreas Schelder, el ciudadano
puede ejercer el answerability 17, es decir el llamado a rendir cuentas -y cuentos- a

17

Para consultar un modelo de rendicin de cuentas puede revisarse Tesis de Maestra La Glosa del Informe de
Gobierno, un instrumento para la rendicin de cuentas: Diseo institucional en el estado de Jalisco, periodo 2003-

15

IMPLICACIONES DEL DERECHO A LA TRANSPARENCIA Y EL ACCESO A LA

INFORMACIN GUBERNAMENTAL EN EL CICLO DE LAS POLTICAS PBLICAS.

16

los agentes polticos y funcionarios pblicos de aquellas polticas, programas y

proyectos que se estn ejecutando. El ciudadano tiene el poder de cuestionar por qu
se tomaron las decisiones A y C, y no la D la F.
e) Programas sociales y polticas pblicas.
En este apartado de la LT se dispone que las agencias de gobierno tienen la
obligacin de informar

cules son los programas sociales y pp que elaboran y

aplican, debiendo publicar tambin los objetivos, metas, presupuesto y reglas de

operacin de los programas, as como el padrn de beneficiarios del programa, la
medicin de avances de la ejecucin del gasto, y el cumplimiento de metas y objetivos
del programa, incluida la metodologa empleada.
No obstante, una condicin bsica para ejercer efectivamente esta garanta se
encuentra estrechamente determinada por lo que se denomina el espritu de
vigilancia, es decir la motivacin que poseen determinados actores para supervisar a
otros y denunciar si no estn cumpliendo las reglas del juego, en este caso con las
metas y objetivos planteados en las PP, incluso las promesas expuestas por los
agentes polticos que arriban al gobierno.
La participacin de los medios de comunicacin adquiere un papel relevante en
esta etapa del ciclo de las PP, toda vez que estos juegan un papel trascendente al
ejercer su funcin de escrutinio de los temas pblicos, as como de influencia en la
definicin y redefinicin de la agenda de las PP.

III.4 Cuarta etapa: Monitoreo y Evaluacin.

Una de las etapas que ha cobrado mayor relevancia en la disciplina de las PP
es sin duda la evaluacin. Para conocer y contrastar los resultados obtenidos frente a
las expectativas de metas planeadas y programadas, se utilizan diversos instrumentos
y mecanismos que interrelacionados entre s, posibilitan la medicin del desempeo y
2005,
Tinajero
Daz
Gilberto,
Maestra
http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3398/11.pdf

en

Gestin

Pblica

Universidad

de

Guadalajara,

16

IMPLICACIONES DEL DERECHO A LA TRANSPARENCIA Y EL ACCESO A LA

INFORMACIN GUBERNAMENTAL EN EL CICLO DE LAS POLTICAS PBLICAS.

17

ms an la evaluacin de los impactos de la intervencin de la autoridad de gobierno

en los problemas pblicos.
Esta etapa nos permite evaluar el grado que se estn alcanzando las
finalidades deseadas, y a la vez sugerir los cambios que puedan y deban aplicarse en
el diseo y ejecucin de la PP.
Medir el desempeo exige un proceso previo de planearlo, presupuestarlo,
dirigirlo, controlarlo, evaluarlo e incluso auditarlo, concepciones que han observado un
limitado desarrollo en las instituciones pblicas en Mxico y en Jalisco. El monitoreo,
evaluacin y transparencia de los resultados de las PP, se convierten en factores
decisivos de los mecanismos de rendicin de cuentas. Ugalde 18 cita que:
Rendicin de cuentas es un trmino que traduce de manera limitada el significado
de la palabra anglosajona accountability, que en ingls significa el estado de ser
sujeto a la obligacin de reportar, explicar o justificar algoser responsable de algo
(liable)ser sujeto y responsable para dar cuentas y responder a preguntas
(answerable). Accountability se deriva de account, que significa descripcin de
eventos

situaciones

particularesexplicacin

de

una

conducta

un

superiorrazones, sustentos, balance de ingresos y gastosregistros financieros

(Ugalde 2002, pp.11)
En el escenario institucional del poder pblico y organizaciones civiles en
Jalisco para desarrollar tareas de control y evaluacin a las PP, podemos identificar
las siguientes agencias y mecanismos:
Agencias gubernamentales y
organizaciones civiles con funciones de
control y evaluacin a las PP.
Poder Legislativo:
Pleno y Comisiones Parlamentarias.
Auditora Superior de Fiscalizacin.

Mecanismos de control y
evaluacin de las PP.

Glosa del informe de gobierno.

Comparecencias parlamentarias.
Juicio poltico.
Auditorias y fiscalizacin a la cuenta pblica.

18

The Random House Dictionary of de English Language, 2 edicin completa, Random Houyse, Nueva
York,1987, cita por Ugalde, L. Carlos, Rendicin de Cuentas y Democracia. El caso de Mxico, IFE,2002

17

IMPLICACIONES DEL DERECHO A LA TRANSPARENCIA Y EL ACCESO A LA

INFORMACIN GUBERNAMENTAL EN EL CICLO DE LAS POLTICAS PBLICAS.
Poder Ejecutivo:
Secretara de Planeacin, Administracin y
Finanzas.

18

Instituto de Transparencia e
Informacin Pblica del Estado de Jalisco.

Informe de gobierno.
Cuenta pblica.
Monitoreo de Indicadores del Desarrollo de
Jalisco (MIDE).
Consejo Ciudadano de monitoreo de indicadores
del desarrollo.
Comit Tcnico Independiente de evaluacin de
la polticas pblicas.
Auditorias pblicas y control de declaraciones
patrimoniales.
Acceso y transparencia a la informacin pblica: el
derecho ciudadano a saber.

Comisin Estatal de Derechos

Humanos.

Recomendaciones pblicas, autnomas no

vinculatorias, generadas a partir de la investigacin.

Contralora del Estado

Consejo Econmico y Social del

Estudios, recomendaciones y opiniones.
Estado de Jalisco para el Desarrollo y la
Competitividad.
Observatorios ciudadanos y creados por el gobierno, as como organizaciones civiles
internacionales.
Observatorio Ciudadano de Movilidad y Transporte Pblico: Recomendaciones.
Observatorio Ciudadano del Agua:
Observatorio Ciudadano Jalisco Cmo Vamos: Informes sobre la percepcin de la calidad de
Vida.
Transparencia Internacional: Encuesta Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno en Mxico y en
Jalisco.
Elaboracin propia a partir del marco jurdico aplicable al Estado de Jalisco y diversas organizaciones
de la sociedad civil local e internacional.

Con la existencia y funcionamiento de todo este arsenal de mecanismos e

instrumentos que las instituciones de control y evaluacin del ejercicio de la accin
gubernamental y la instrumentacin de las PP, habra que preguntarse si acaso no
son suficientes para evaluar el diseo y alcances de la puesta en marcha las PP?
Parece que nos enfrentamos a un problema de calidad de funcionamiento
institucional, ms que a la ausencia de dispositivos de control y rendicin de cuentas.
Al respecto, la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del
Estado de Jalisco y sus Municipios, establece en su fraccin IV relativa a la
Informacin sobre la planeacin estratgica gubernamentalinciso a) El plan
institucional del poder, organismo o municipio correspondiente, y b) los programas
operativos anuales; as como la fraccin VI. Estos son los principales instrumentos de
la gestin pblica en los que se fijan los planes y programas, mientras que en la
fraccin VI, relativa a la Informacin sobre la gestin pblica, inciso i) los informes
18

IMPLICACIONES DEL DERECHO A LA TRANSPARENCIA Y EL ACCESO A LA

INFORMACIN GUBERNAMENTAL EN EL CICLO DE LAS POLTICAS PBLICAS.

19

trimestrales y anuales de actividades del sujeto obligado de cuando menos los ltimos
tres aos. Por su parte los Lineamientos Generales del ITEI de Publicacin y
Actualizacin de Informacin Fundamental, establece en el lineamiento sptimo,
fraccin VI, numeral 12 que:deber contener los principales resultados y acciones
implementadas por el sujeto obligado en el ejercicio de sus atribuciones de manera
trimestraly/o de durante un ejercicio anual.
IV.-Reflexiones finales
Al revisar el marco jurdico de la transparencia y el acceso a la informacin
pblica encontramos que las garantas constitucionales y la infraestructura
institucional en Mxico y Jalisco posibilitan el derecho a conocer la verdad. En el caso
de las diferentes etapas y procesos implicados en el ciclo de las polticas pblicas los
ciudadanos cuentan con los recursos legales para conocer la manera en que se sita
en la agenda de gobierno los problemas de orden pblico, se disean, implementan y
evalan las polticas pblicas.
Podemos afirmar que las obligaciones de transparencia y acceso a la
informacin y los recursos institucionales con que cuentan el sector pblico en Jalisco,
se encuentran debidamente contemplados en espectro jurdico que brinda las
condiciones necesarias para garantizar el derecho ciudadano a conocer la verdad.
Para consolidar el sistema de transparencia en Jalisco, es necesario contar con la
autntica voluntad poltica de las autoridades de gobierno, el funcionamiento efectivo
de las agencias y mecanismos de control y evaluacin de las polticas pblicas, sin
embargo la autntica prueba de fuego ser que el ciudadano use y active el repertorio
de recursos legales e institucionales con los que cuenta, y de esta manera confrontar
el discurso poltico, la configuracin y alcances de la ley con la autntica vocacin y
compromiso del gobierno democrtico con su ciudadana, es decir la prueba de la
democracia pasa por el compromiso del respeto a

la verdad y la rendicin de

cuentas. Sern nuestras autoridades capaces de pasar la prueba?, la decisin est

en el ciudadano.

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IMPLICACIONES DEL DERECHO A LA TRANSPARENCIA Y EL ACCESO A LA

INFORMACIN GUBERNAMENTAL EN EL CICLO DE LAS POLTICAS PBLICAS.

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