voz acadmica

Conservacin de la
biodiversidad y reas
protegidas en Chile
Zlowenka Basic1 y Rodrigo Arriagada2.

1 Ingeniero Agrnomo UC
2 Profesor Depto. Economa Agrara

Conocer la evolucin
histrica del
establecimiento de
reas protegidas puede
revelar fortalezas y
debilidades, tanto a nivel
local como regional y de
ecosistemas, y sirve como
referencia para mejorar
nuestro actual sistema de
reas protegidas.

Cmo ha conservado
Chile su patrimonio
medioambiental?

de carcter conservacionista. Este periodo abarca desde la primera ley chilena

decretada en relacin a la explotacin forestal en 1859 hasta 1967.

Las motivaciones para crear reas protegidas han sido diversas y han ido evolucionando hasta nuestros das llegando
al uso de parmetros definidos y estndares establecidos a nivel internacional.
Sin embargo, los criterios iniciales en
nuestra historia de proteccin ambiental
no siempre respondieron a un impulso
conservacionista, sino que, muchas veces, surgieron por motivaciones dirigidas
a regular el comercio maderero, proteger terrenos fiscales sin valor productivo
como la ganadera y la agricultura, o resguardar terrenos con bellezas escnicas.

El segundo perodo est marcado por la

adopcin de la Convencin de Washington, el primer intento de conservacin
adoptado por el pas, con definiciones y
objetivos claros, adems de otorgar fundamentos jurdicos ms slidos a la escasa legislacin existente a la fecha.

La caracterizacin de la evolucin histrica del establecimiento de reas

protegidas puede revelar fortalezas y debilidades, tanto a nivel local como regional y de ecosistemas, y sirve como
referencia para mejorar nuestro actual
sistema de reas protegidas.
Una conservacin eficiente de la biodiversidad por medio de reas silvestres protegidas debiera, al menos, contemplar la
proteccin de la mayor variedad posible
de composiciones, estructuras y funcionamientos ecosistmicos. En la evolucin
histrica de la conservacin en Chile, lugares que anteriormente eran considerados como sin valor en la actualidad
son invaluables, al igual que criterios que
en el pasado eran utilizados para asignar
proteccin, en la actualidad no tienen asidero. Al final, el establecimiento de reas
protegidas es una decisin poltica influenciada por las expectativas de la sociedad, y esas expectativas son las que
van variando en el tiempo.

Foto: Natalie Becerra

Este es un esfuerzo por caracterizar

cmo se ha implementado la poltica de
proteccin en Chile. Para ello se ha dividido la historia en tres periodos marcados por tres hitos.
PARQUE
NACIONAL FRAY
JORGE creado en
1941. Provincia de
Limar, Regin de
Coquimbo.

18

Inicialmente, se encuentra el periodo

asociado a la Ley de Bosques, el cual define los primeros criterios utilizados para
asignar proteccin ambiental y que no
siempre respondieron a una motivacin

El ltimo periodo se asocia con el establecimiento del actual Sistema Nacional de reas
Silvestres Protegidas del Estado (Snaspe),
a cargo de la Corporacin Nacional Forestal, el cual vino acompaado de una
metodologa para la reclasificacin y redelimitacin, permitiendo ordenar las
reas protegidas ya instauradas, adems
de orientar el establecimiento de nuevas
unidades de proteccin.
Para cada uno de los periodos descritos
se ha intentado contextualizar los decretos y/o leyes que se promulgaron, las
motivaciones de la poca y los criterios
utilizados para determinar distintas categoras de proteccin.
El estudio slo toma en consideracin
las unidades terrestres que se incluyen
en el actual Snaspe. Se dejaron fuera las
reas dependientes del Ministerio de Bienes Nacionales, Ministerio de Educacin
y unidades de proteccin privadas.

Periodos histricos
a) Periodo Ley de Bosques desde
1859 hasta 1967
Durante este perodo, la revisin histrica de la legislacin da cuenta del conflicto existente entre la agricultura y la
minera desde la llegada de los espaoles a Chile. La minera era prioridad en
la poca, por lo que todo tipo de legislacin forestal iba en desmedro de ella,
favoreciendo la explotacin de los recursos mineros. Sobre la legislacin existente podemos mencionar la Denuncia de
Bosques que era una reglamentacin
espaola que permita la tala indiscriminada en los asentamientos mineros. Esta
prctica se mantuvo hasta el ao 1872.

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voz acadmica

Una conservacin eficiente

de la biodiversidad por
medio de reas silvestres
protegidas debiera, al
menos, contemplar la
proteccin de la mayor
variedad posible de
composiciones, estructuras
y funcionamientos
ecosistmicos.
EL PARQUE NACIONAL VOLCN ISLUGA ubicado en la Regin de Tarapac. Se cre en 1967, pero sus lmites actuales fueron fijados en 1985.

Basados en este contexto, en 1859 se

emiti el primer decreto supremo chileno dirigido a normalizar la explotacin
del alerce de Chilo y Llanquihue, el cual
adems, expres la necesidad de reglamentar el uso de los bosques. Este decreto se llam Corta de Bosques y es
considerado el primer decreto supremo
de carcter conservacionista.
Sin embargo, no slo las actividades extractivas fueron las que influyeron en la
tala indiscriminada. Con la llegada de colonos europeos se utiliz el fuego como
estrategia para despejar terrenos forestados con el objeto de constituir asentamientos humanos y habilitar tierras para
el establecimiento de cultivos agrcolas.
Ya en 1870 se inicia un discurso conservacionista que intenta contrarrestar
la destruccin. En el ao 1872, se instaur la Ley de Corta de Bosques que
permiti finalizar de manera oficial la
Denuncia de Bosques y sent las bases para la proteccin de cuencas y del
suelo en general. Sin embargo, esta legislacin no tuvo mayores repercusiones debido a que no vino acompaada
de una apropiada fiscalizacin que permitiera frenar el avance de la deforestacin. Es importante destacar que
ninguno de los actos legales nombrados
anteriormente resguardaba a los bosques como una unidad de proteccin.
La primera intencin efectiva de crear
unidades de proteccin fue decretada en
1879 y manifest el inters de proteger

20

el bosque de su destruccin completa.

Esta ley velaba por los terrenos fiscales
ubicados en Angol, Arauco y Valdivia, e
identificaba al Estado como el responsable de la proteccin de terrenos forestales all establecidos. Esta ley se podra
haber convertido en la primera normativa ambiental sobre reas protegidas,
pero la contingencia poltica de la poca
(Guerra del Pacfico y Pacificacin de la
Araucana) no permiti que la idea fuese
llevada a cabo, lo que redund en que
ninguna unidad de proteccin fue establecida durante este periodo.

(sin especificarlas), la repoblacin de las

hoyas hidrogrficas, el fomento y la prima a las plantaciones forestales y plantaciones urbanas. Adems establecieron
la conveniencia de crear reservas forestales o parques nacionales para conservar
especies en amenaza de extincin. Estos
decretos tambin incluyeron la posibilidad de ejecutar actividades de turismo y
la prohibicin de caza, adems de regulacin para el establecimiento de caminos, lneas de telfono y otras obras de
infraestructura pblica.

A la luz de los hechos descritos anteriormente, slo 28 aos despus, en 1907,

fue creada la primera rea protegida efectiva, la Reserva Forestal Malleco. Respecto de sta, los registros histricos no
dejan clara la normativa ambiental sobre la cual se justific el establecimiento de la reserva forestal. En esa poca, la
Ley de 1879 o la Ley N 1.768 del ao
1905 que facultaba al presidente a destinar bosques para la explotacin y la instalacin de plantas siderrgicas, podran
haberse usado como base legal para crear
esta unidad de proteccin.

Debido a algunos errores en la aplicacin de estas normativas ambientales,

en 1931 se trat de integrar las legislaciones anteriores y de incorporar otros
artculos en relacin con el subsidio y
promocin de la actividad forestal. Es
as como nace la Ley de Bosques, Decreto Supremo N 4.363, que ms que
una poltica de conservacin impulsada desde las autoridades polticas responde al inters de naturalistas como
Claudio Gay y Federico Albert, considerados como los principales impulsores de la conservacin de los recursos
naturales en Chile.

Pese a todos los esfuerzos de normativa

ambiental descritos para este perodo, se
considera que an no exista un cuerpo
legal slido para la proteccin y slo en
1925 con la dictacin de los decretos N
656 y N 710 se sientan las bases para
la Ley de Bosques que conocemos en la
actualidad. Estos decretos establecieron
distintas categoras de terrenos forestales

La Ley de Bosques no establece diferencia entre las distintas unidades de proteccin (Parque Nacional de Turismo versus
Reserva Forestal) asignando a todas las
unidades de conservacin el objetivo
asociado de regularizar el comercio de
maderas, garantizar la vida de determinadas especies arbreas, conservar la belleza del paisaje y prohibir la asignacin

de tierras a usos alternativos a menos de

que se haga en virtud de alguna ley.
Aunque valorable, esta primera intencin posee varias crticas en relacin
con la falta de desarrollos conceptuales
sobre las categoras de proteccin consideradas y sus objetivos de proteccin
asociados. Sin embargo, es la primera
Ley que aval la creacin de unidades
de proteccin e inici de esta manera la
conservacin in situ en Chile.
b) Periodo Convencin de Washington desde 1967 hasta 1984.
La Convencin para la Proteccin de la
Flora y Fauna y las Bellezas Escnicas
de Amrica es un acuerdo internacional
establecido en un evento efectuado en
Washington, Estados Unidos, el 12 de
octubre de 1940 en el que se coordinaron polticas, conceptos y medidas para
proteger la flora, fauna y bellezas escnicas y naturales de los pases de Amrica. Esta convencin constituye el primer
intento a nivel continental de proteger
a todas las especies y gneros de la flora y fauna de Amrica de la extincin y
preservar reas de extraordinaria belleza. Fue ratificada por 18 pases, entre
los cuales se encuentra Chile, que decret su adherencia a la convencin 27 aos
ms tarde, en 1967.

periodo coincide con una etapa donde la

creacin de unidades estuvo centrada en
paisajes agrestes, zonas fronterizas, tanto en el norte como en el sur del pas.
Su puesta en marcha result importante para el ordenamiento jurdico interno,
al definir conceptos y roles de distintas
categoras de proteccin. Puntualmente la Convencin incorpor elementos
positivos a la legislacin, permitiendo la
clasificacin de unidades en cuatro categoras: parque nacional, reserva nacional,
monumento natural y reserva de regin
virgen. De estos cuatro tipos de reas, el
nico que permite el uso sostenido de recursos es la reserva nacional que est sujeta a vigilancia estatal. Adems ampli
el concepto de parque nacional a la preservacin de recursos naturales, objetos
y regiones de significancia nacional, por
su inters esttico o su valor histrico o

cientfico y acentu el carcter de inalterable, impidiendo la explotacin de riquezas para fines comerciales.
c) Periodo Sistema Nacional de reas
Protegidas del Estado desde 1984.
A principios de la dcada de los 80 comienza a tomar importancia la proteccin medioambiental a nivel de pas
debido a la sobreexplotacin de los recursos naturales y los problemas de contaminacin asociados al crecimiento de
la regin. Dicha situacin impuls que
la proteccin medioambiental se reflejara
en la Constitucin de 1980 que asegura
a todas las personas el derecho de vivir
en un ambiente libre de contaminacin
y en la creacin del Snaspe en 1984.
El Snaspe es el programa de regulacin y administracin de reas protegidas a cargo de la Corporacin Nacional
Forestal (Conaf) que opera actualmente y que es dependiente del Ministerio de Agricultura. Este programa
nace gracias a una ley promulgada el
27 de diciembre de 1984 que no ha entrado en vigencia debido a que se encuentra en espera de la aprobacin de
la CONAF como institucin de derecho pblico. Sin embargo, la existencia
del Snaspe se avala gracias a la Ley
sobre Bases Generales del Medio Ambiente (Ley N 19.300) que indica que
es el Estado el encargado de la administracin de un Sistema Nacional de
reas Silvestres Protegidas.

LA RESERVA NACIONAL LOS FLAMENCOS CREADO en 1990 por la CONAF en San Pedro de Atacama.

Uno de los aspectos ms relevantes de

esta Convencin es que centra la proteccin en la naturaleza en s misma y en
la creacin de lugares exclusivos para su
conservacin. En el caso de Chile, este

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21

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Grfico 1.

Miles de Hectreas aadidas al sistema por periodo.

7.000
6.000
5.000
4.000

Segn lo establecido por la Ley, la diferencia entre las Unidades de Manejo est
establecida por los objetivos de cada una
de las reas. La Reserva Natural tiene
como propsito principal evitar la erosin causada por el uso del suelo, adems de proteger y conservar la flora y
fauna. Este tipo de categorizacin es la
nica que permite el uso sostenible de
recursos naturales, por medio de la mantencin, mejoramiento de la produccin
hdrica y el desarrollo/aplicacin de tecnologas de aprovechamiento racional de
la flora y fauna. Para el caso del Monumento Natural y el Parque Nacional, los
objetivos son la preservacin de muestras
de ambientes naturales y adems del uso
cientfico, educativo y recreativo cuando no exista desmedro de los procesos
ecolgicos del lugar. La diferencia entre
ambas unidades de manejo es el tamao:
segn la Ley N 18.362, el Parque Nacional es considerado un rea generalmente extensa, mientras que el Monumento
Natural es un rea generalmente reduci-

22

2.000
1.000

Fuente: Elaboracin propia

basada en decretos de creacin
de unidades.

0
LEY DE BOSQUES

CONVENCIN DE
WASHINGTON

SNASPE

Grfico 2

Evolucin por decenios de superficie incorporada al Snaspe y nmero de unidades aadidas.

7.000

25
Miles de Hectreas

6.000

Unidades creadas
20

5.000
15

4.000
3.000

10

2.000

Si se analiza la evolucin histrica por dcadas (en el grfico 2), se pueden observar
tres peaks que coinciden con la promulgacin de los decretos estudiados, siendo de
mayor importancia la dcada entre 1960
y 1969, periodo en el que ocurre la ratificacin de la Convencin de Washington
por parte de Chile. En cuanto a la creacin
de unidades, en ese mismo periodo surgieron 22. En la dcada de los ochenta, se
agregaron 19, pero de menores tamaos
(un poco ms de un milln de hectreas).
Esta situacin se intensifica en la dcada
del noventa (19 unidades que totalizan
493 mil hectreas).
La evolucin deja en evidencia lo difcil
que es crear una unidad de proteccin.

Las razones pueden ser por la baja disponibilidad de tierras fiscales o que el costo
de oportunidad de convertir un rea en
protegida puede llegar a ser muy alto. La
decisin de proteccin es por voluntad
poltica, por tanto, debera existir mayor
conciencia de lo importante que es mantener un patrimonio medio ambiental o
en su defecto apoyar a las iniciativas privadas que fomenten la conservacin de
terrenos que no se encuentren representados en el sistema.
La situacin actual del sistema de reas
protegidas de Chile refleja la multiplicidad de actores involucrados en el tema
lo que ha trado consigo muy poca claridad en los objetivos de conservacin
asignados a cada unidad de proteccin,
adems de presentar deficiencias en fiscalizacin y gestin. Bajo el actual programa SNASPE existen 100 unidades de

proteccin distribuidas en 36 Parques

Nacionales, 49 Reservas Nacionales y
15 Monumentos Naturales. En total cubren una superficie aproximada de 14,5
millones de hectreas, prcticamente el
20% del territorio nacional. Estas reas
protegidas no consideran a los Santuarios de la Naturaleza, Bienes Nacionales
Protegidos, Parques y Reservas Marinas
y reas Protegidas Privada. Por tanto,
es urgente la necesidad de consolidar el
sistema de reas protegidas en un continuo legal y estandarizado a nivel nacional. No slo en el acto de creacin, sino
que en el acceso a la informacin. Ya
que es esta historia la que permite fortalecer el sistema tomando conocimiento
de los errores cometidos en el pasado y
enfocar los esfuerzos en la conservacin
de los ecosistemas ms importantes de
nuestro pas.

5
1.000

2000-2010

1990-1999

1980-1989

1970-1979

1960-1969

1950-1959

1940-1949

1930-1939

1920-1929

0
1910-1919

0
1907-1909

El objetivo de la creacin del Snaspe es

la definicin y legalizacin de los lmites de las reas protegidas, adems de la
promocin de objetivos especficos para
cada unidad del Sistema. Desde el punto de vista tcnico y jurdico, el Snaspe tiene como objetivos la conservacin,
mejoramiento, restauracin y mantencin de la diversidad ecolgica de los recursos de flora y fauna, suelos, sistemas
hidrolgicos, recursos escnicos naturales y elementos culturales, todos ligados
a un ambiente natural. Otro de los objetivos del Snaspe es el procedimiento
para crear, reclasificar, desafectar unidades y modificar sus cabidas y deslindes.
La Ley divide al rea silvestre en distintas
categoras de manejo: parques nacionales, monumentos naturales, reservas naturales y reservas de regiones vrgenes.
Respecto de esta ltima, Chile no tiene
reas declaradas en esta categora.

po. En el periodo de la Convencin de

Washington se aadieron cerca de seis millones de hectreas y, en el ltimo periodo,
se sum slo un milln de hectreas

3.000

DECENIOS

El Snaspe es la ley que regula en su conjunto a las reas naturales, a fin de responder a las exigencias que impone la
realidad nacional e internacional en materia de conservacin de la naturaleza y
de proteccin del medio ambiente.

Figura 1.

Figura 2

Evolucin de las categoras de proteccin segn Ley de Bosques, Convencin de Washington y Sistema
Nacional de reas Protegidas.

Lnea temporal de los

antecedentes legales en
relacin a la creacin de
unidades de proteccin

Parque Nacional

Fuente: Elaboracin propia basada en decretos de creacin de las unidades.

da, sin especificar el rango de hectreas

de superficie que abarca cada una de las
unidades. Adems de lo anterior, el Parque Nacional considera como objetivo la
continuidad de los procesos evolutivos.

Prximos desafos
A partir de la dcada del noventa se produce la consolidacin del sistema de proteccin ambiental en Chile con la creacin
de una serie de normativas legales, con
fundamentos tcnicos y polticos destinados a orientar la administracin de la
proteccin ambiental. En el ao 1994,
se promulga la Ley N 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente que
asigna al Estado la administracin de
un Sistema Nacional de reas Silvestres
Protegidas y el fomento de reas silvestres protegidas de propiedad privada. Un

ao despus, entra en vigencia el Convenio sobre la Diversidad Biolgica de

las Naciones Unidas. Posteriormente, en
2005, se aprueba la Poltica Nacional de
reas Protegidas y finalmente en 2010 se
crea el Ministerio del Medio Ambiente.
En el grfico 1, se puede observar la evolucin de los periodos en funcin de la superficie aadida al sistema. Es importante
destacar que slo se consideraron los decretos de creacin de las reas protegidas
vigentes en la actualidad. En el primer
periodo, Ley de Bosques, aproximadamente cuatro millones de hectreas fueron sumadas al sistema. Durante los 20
aos iniciales (hasta 1932 que se estableci la Reserva Nacional Magallanes) slo
se crearon unidades en las regiones de la
Araucana y Los Lagos, situacin que fue
variando conforme fue pasando el tiem-

Reservas

Monumento
Nacional

Ley de Bosques

Convencin de Washington

SNASPE

Con el objetivo
de regularizar el
comercio de maderas,
garantizar la vida
de determinadas
especies arbreas y
conservar la belleza
del paisaje, no podrn
ser destinados para
otro uso sino en virtud
de una ley.

Las regiones establecidas para la

conservacin y utilizacin, bajo vigilancia
oficial, de las riquezas naturales, en las
cuales se dar a la flora y la fauna toda
proteccin que sea compatible con los fines
para los que son creadas.

rea generalmente extensa, donde existen

diversos ambientes nicos o representativos
de la diversidad ecolgica natural del pas,
no alterados significativamente por la accin
humana, capaces de autoperpetuarse
() Los objetivos de esta unidad son la
preservacin de muestras de ambientes
naturales, de rasgos culturales y escnicos
asociados a ellos; y, en la medida compatible
con lo anterior, la realizacin de actividades
de investigacin, recreacin o educacin.

rea de conservacin y proteccin del

recurso suelo y de las especies amenazadas
de fauna y flora silvestres, la mantencin
o mejoramiento de la produccin hdrica,
y el desarrollo y aplicacin de tecnologas
de aprovechamiento racional de la flora
y la fauna.

rea de conservacin y proteccin del

recurso suelo y de las especies amenazadas
de fauna y flora silvestres, la mantencin
o mejoramiento de la produccin hdrica,
y el desarrollo y aplicacin de tecnologas
de aprovechamiento racional de la flora
y la fauna.

rea cuyos recursos son necesarios conservar

y utilizar con especial cuidado, por la
susceptibilidad de stos a sufrir degradacin o
por su importancia relevante en el resguardo
del bienestar de la comunidad. Sus objetivos
son la conservacin y proteccin del recurso
suelo y de las especies amenazadas de
fauna y flora silvestre, la mantencin o
mejoramiento de la produccin hdrica, y
el desarrollo y aplicacin de tecnologas de
aprovechamiento racional de la flora y fauna.
rea generalmente reducida, caracterizada
por la presencia de especies nativas de
flora y fauna o por la existencia de sitios
geolgicos relevantes desde el punto de
vista escnico, cultural, educativo o cientfico.
El objetivo de la unidad es la preservacin
de muestras de ambientes naturales y de
rasgos culturales y escnicos asociados a
ellos, y, en la medida compatible con esto,
la realizacin de actividades de educacin,
investigacin o recreacin.

Denuncia de Bosques.
Reglamentacin espaola
1859 - Corta de bosques.
Primer decreto de carcter
conservacionista
1872 - Ley de Corta de
Bosques
1879 - Decreto S/N. Primera
intencin de creacin de
unidades de proteccin
1925 - Decreto No 656 y No
710. Bases de la futura Ley de
Bosques
1931 - Ley de Bosques
1967 - Convencin de
Washington. Chile se suma al
Tratado internacional.
1984 - Sistema Nacional de
reas Protegidas
1994 - Ley de Bases Generales
sobre el medio ambiente

agronoma y forestal no46 2012

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