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La estructura de oportunidad poltica de la

corrupcin en el Per: algunas hiptesis de trabajo1


Martn Tanaka
En este trabajo se proponen algunos elementos tericos, tomados
de la ciencia poltica, para analizar la dinmica y las modalidades de la
corrupcin en el caso peruano de las ltimas dos dcadas. Propongo
que podemos sintetizar en dos las variables de anlisis pertinentes: el
grado efectivo de competencia poltica y el grado de concentracin o
difusin del poder en la estructura del Estado. La combinacin de esas
variables configurara escenarios que determinaran las oportunidades de la corrupcin. Durante el fujimorismo tuvimos una escasa competencia y un alto grado de concentracin del poder, lo que permite
entender la sofisticacin y manejo centralizado de la corrupcin. Por
el contrario, el gobierno actual enfrenta una situacin marcada por un
alto grado de competencia y una alta dispersin del poder, lo que hace
que las oportunidades de la corrupcin aparezcan difusamente en todo
el Estado, aunque solo permitan escalas relativamente menores de
operacin; el gobierno aprista se caracterizara por quedar en una
regin intermedia entre ambos extremos. Sobre la base de este anlisis, sealo que pese a lo negativo de nuestra historia inmediata en
cuanto a este tema, y a que en la percepcin de muchos la problemtica de la corrupcin incluso ha empeorado en los ltimos aos, cabe
tener moderadas esperanzas de una mejora en el futuro.

Algunas consideraciones tericas y comparativas y la


estructura de oportunidad poltica de la corrupcin
Existen muchas dificultades para hacer un estudio serio sobre la
corrupcin. La falta de datos confiables y sistemticos hace que en
1

Agradezco mucho los inteligentes comentarios de Cynthia Sanborn a una versin preliminar de este trabajo.

Martn Tanaka

los anlisis se suela caer en el impresionismo y en la pura especulacin; peor an, hace que los resultados de esas elucubraciones, al
coincidir con cierto sentido comn, se instalen como verdades
cuando no son tales. Todo esto dificulta la acumulacin de conocimiento y la realizacin de comparaciones histricas e internacionales que pongan las cosas en perspectiva. En este texto presento algunas hiptesis de trabajo para pensar la dinmica y modalidades de la
corrupcin en el Per de las ltimas dos dcadas, las variables que
permiten explicar su proliferacin o limitacin, y sus tipos principales, tomando algunas herramientas tericas de la ciencia poltica.
El punto de partida en mi anlisis es que la conducta corrupta
puede pensarse provechosamente como moldeada por incentivos,
y que estos incentivos a su vez estn determinados por los entornos
polticos e institucionales en los que se ubican los funcionarios pblicos. La intuicin bsica es que las posibilidades de la corrupcin
aumentan all donde no hay controles ni sanciones efectivas; por el
contrario, se limitan all donde hay supervisin constante y una alta
probabilidad de ser detectado y luego castigado por cometer una
falta. As, tenemos entornos institucionales que pueden terminar
haciendo delinquir a funcionarios supuestamente honestos, y hay otros
que desincentivan a los inescrupulosos a cometer delitos; como puede verse, lo decisivo aqu es trabajar para construir los entornos
institucionales y polticos que estimulen la conducta honesta y desincentiven la corrupcin, no tanto hacer llamados lricos a la moralidad. En otras palabras, la corrupcin no es tanto consecuencia de
una crisis de valores, sino del colapso del Estado ocurrido en las
ltimas dcadas, de la prctica ausencia de instituciones con capacidad de imponer un enforcement2 efectivo.
El camino analtico que propongo, con nfasis institucionalista, se
inscribe dentro de una importante tradicin de la ciencia poltica,
que ha tendido a convertirse en mayoritaria en los ltimos aos (ver

No quiero sugerir con esto que no considere vlidas aproximaciones culturales, histricas, psicolgicas o ticas
al tema de la corrupcin, simplemente que no me parecen las ms tiles para explicar la dinmica y modalidades de
esta en el Per de los ltimos aos.

356

La estructura de oportunidad poltica de la corrupcin en el Per ...

Aureano y Ducatenzeiler 2002); la nocin de que la conducta corrupta se puede explicar sobre la base de incentivos es un supuesto que
se comparte con algunas aproximaciones desde la economa (ver Ortiz
de Zevallos y Pollarolo 2002)3. En el fondo, la idea de que los males
polticos, dentro de los cuales destaca la corrupcin, responden a
incentivos institucionales determinados por las caractersticas del
Estado, que pueden ser corregidos para lograr un funcionamiento
virtuoso, es una vieja piedra angular del pensamiento poltico, tanto
en sus vertientes republicana, liberal y democrtica (ver ODonnell
1998).
Desde la tradicin republicana se pens que la concentracin del
poder lleva a la tirana, a la arbitrariedad; por ello, deban trazarse
claros lmites al ejercicio del poder, deba construirse una esfera
pblica claramente delimitada y separada de la privada. Para esto
era imprescindible desconcentrar y dispersar el poder (de all la creacin de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial), de modo de lograr
una lgica de equilibrios y controles mutuos (checks and balances).
La tradicin democrtica sostuvo que el poder slo puede funcionar
representando genuinamente los intereses sociales (y no intereses
particulares o de grupo) si es que se asegura el involucramiento de la
sociedad en los asuntos del Estado. Para ello, resultan centrales diversos mecanismos de participacin, como la eleccin (ya sea por
medio del voto como del sorteo) de autoridades entre los ciudadanos comunes, la implementacin de mecanismos de rendicin de
cuentas, en general, formas de asegurarse que no se produzca una
barrera entre sociedad y Estado. Finalmente, la tradicin liberal es,
en cierto modo, ms pesimista y asumi que el Estado, supuesta
representacin de la sociedad y de sus intereses, casi inevitablemente tender a desarrollar lgicas particularistas, por lo que correspondera contar con un Estado mnimo, que cumpliera las funciones colectivas pblicas estrictamente necesarias, pero cuidando de
no darle herramientas o poder que pudiera, finalmente, aprovechar
para avasallar la esfera privada del ciudadano.
3

Pollarollo (2002) cita una frmula explicativa de la corrupcin de tres variables: Corrupcin = Monopolio +
Discrecionalidad Transparencia.

357

Martn Tanaka

Para modelar en concreto de qu manera las instituciones encuadran los incentivos y modelan la racionalidad de los actores, me parece til remitirnos al concepto de estructura de oportunidad poltica (Tarrow 1994), concepto utilizado para analizar la dinmica de
los movimientos sociales, pero que podra adaptarse para explicar
tambin la dinmica de la corrupcin. Segn Tarrow, el sistema poltico puede incentivar o no la movilizacin segn el grado de apertura del sistema poltico, segn la existencia o no de grupos de apoyo,
entre otros factores. La idea que quiero retener aqu es que las caractersticas del sistema poltico tambin pueden incentivar o desincentivar la corrupcin. Propongo sintetizar en dos, para lograr un
modelo parsimonioso de anlisis, las variables pertinentes: primero, el grado efectivo de competencia poltica. Con ms competencia,
los actores polticos utilizarn en sus disputas interpartidarias a la
fiscalizacin como una herramienta ms (y, particularmente, efectiva frente a la sensibilidad ciudadana) para contener a sus adversarios en el poder. As, la lgica de competencia hace que las posibilidades de ser pillado en falta aumenten, lo que desincentiva la
corrupcin. Adems, la lgica de la competencia no se queda solamente en el mbito poltico partidario, sino que involucra tambin a
actores sociales cercanos o no a los diferentes referentes polticos,
lo que facilita la participacin de la sociedad civil en las tareas de
fiscalizacin. Un producto positivo que tambin surge en el largo
plazo, como consecuencia de la lgica de la competencia, es la necesidad de encontrar mecanismos impersonales de resolucin de controversias y conflictos, que superen imparcialmente las disputas interpartidarias; es as como histricamente se han gestado los procesos
de institucionalizacin estatal.
Por el contrario, con menor competencia, es decir, con monopolios polticos (un solo actor hegemnico) o con la formacin de carteles (alianzas entre un grupo reducido de actores hegemnicos), las
oportunidades para la corrupcin proliferan. En mi modelo hablo de
competencia poltica efectiva, y eso es porque no basta que haya un
grupo de actores participando en la arena poltica: es necesario tambin que las relaciones entre ellos est marcada por un relativo equilibrio, de modo que el poder de unos contrapese el de otros, y ningu358

La estructura de oportunidad poltica de la corrupcin en el Per ...

no de ellos, o una coalicin de ellos, tenga el poder de imponerse por


completo sobre los dems. As, puede haber competencia efectiva en
diversos formatos de sistemas de partidos (bipartidistas o multipartidistas). Pensando en ilustraciones concretas, es fcil ver en algunos
casos que el menor grado de competencia facilita la corrupcin: casos como el de Mxico bajo el dominio del PRI o el del partido colorado en Paraguay vienen rpidamente a la mente, situaciones en las
que un virtual monopolio partidario hace casi imposible la fiscalizacin y la sancin efectiva. En estos dos casos se trata de monopolios
polticos altamente institucionalizados; otras situaciones de casi
monopolio, aunque no institucionalizado, seran las del Per durante el fujimorismo o Venezuela con el Chvez posterior al ao 2000.
Pero no solamente con monopolios institucionalizados o claras
hegemonas partidarias es que se limita sustantivamente la competencia y, por ende, los controles: los sistemas de partidos pueden
funcionar tambin como sistemas cartelizados. Es decir, puede haber en apariencia mucha competencia entre un grupo reducido de
actores, pero ellos pueden tambin desarrollar pactos y alianzas que
hacen que, en la prctica, funcionen de manera monoplica. Ilustra
esta situacin Colombia durante los aos de vigencia de los acuerdos del Frente Nacional, aos en los que hubo bipartidismo, pero en
realidad funcion un cogobierno. Un caso parecido, aunque sin la
rigidez del Frente Nacional, se dio en Venezuela durante los aos de
vigencia del pacto de Punto Fijo, segn el cual s hubo competencia, pero acotada por diversos mecanismos de reconocimiento de
espacios para la oposicin, lo que desalentaba la posibilidad de usar
la fiscalizacin como herramienta para obtener ganancias polticas.
Otra situacin relativamente equivalente, aunque con un grado de
institucionalizacin mucho menor que estos dos casos, la tendramos en la Bolivia pactista entre 1985 y 2000; si bien hubo una intensa competencia interpartidaria, el hecho de que todos los competidores principales (MNR, ADN y MIR) hayan integrado la coalicin
de gobierno con alguno de los otros en algn momento, hace que la
competencia se vea menoscabada, lo que explica la percepcin ciudadana de que lo que caracteriz sucesivamente a los gobiernos es
el reparto de pegas, o beneficios en el aparato pblico, lo que,
359

Martn Tanaka

como sabemos, termin siendo altamente costoso desde el ao 2002.


Finalmente, otra modalidad de cartel se da con una suerte de divisin o segmentacin de mercados: es decir, puede haber mucha competencia en el mbito nacional, vista en trminos agregados; sin embargo, hay un control monoplico en algunas regiones. El sistema de
partidos regionalizado del Ecuador encaja en esta situacin.
Siendo as las cosas, podramos dar cuenta de algunos cambios en
la dinmica de la corrupcin siguiendo el desempeo del sistema
poltico en cuanto al grado efectivo de competencia entre sus actores. As, el desarrollo de nuevas fuerzas polticas, o la mayor competitividad de unos actores frente a los otros, puede romper monopolios, hegemonas o lgicas cartelizadas, abriendo espacio a la
competencia y reduciendo las oportunidades para la corrupcin.
Nuevamente, el caso de Mxico de las ltimas dcadas y, especialmente, desde el triunfo de la oposicin en la eleccin del gobierno
federal marca un cambio fundamental en las oportunidades de la
corrupcin en Mxico en un sentido altamente positivo.
Pero hay otra variable fundamental para analizar las formas que
asume la corrupcin: esta es la manera en que est organizado el
poder. En un extremo, este puede estar centralizado en la cpula, lo
que hace que las oportunidades de corrupcin se concentren en las
altas esferas, lo que a su vez lleva a que la corrupcin asuma formas
de gran nivel de sofisticacin e implique altos montos. Esto porque
el poder centralizado facilita la organizacin de esas actividades y
porque el acceso a los niveles altos del Estado permite el acceso a las
oportunidades ms rentables de actividades ilegales. En el otro
extremo, el poder puede estar disperso, sin responder a ninguna institucionalidad, red u organizacin. En este caso, la corrupcin se presenta de manera difusa en toda la estructura del Estado, e involucra
a grupos que actan de manera autnoma y en competencia, con
grados diversos de organizacin. Esta situacin da lugar a una corrupcin generalizada, pero de menores montos y menos sofisticada.
Si bien, desde el punto de vista de las prdidas que sufre el Estado,
este tipo de corrupcin puede ser ms benigno que aquel que involucra a redes centralizadas, el problema ac es que la corrupcin
360

La estructura de oportunidad poltica de la corrupcin en el Per ...

descentralizada es ms difcil de ocultar, se hace evidente y termina siendo altamente costosa desde el punto de vista de la prdida de
legitimidad del Estado ante la poblacin.
Un control centralizado difcilmente tolera la competencia. La clave
de un control centralizado es precisamente que, para acceder a las
oportunidades de corrupcin, se debe integrar la red central, no competir con ella; est en el inters de esa red central desarticular intentos de construir redes paralelas o en competencia. Por esta razn, la
corrupcin centralizada no est reida necesariamente con el combate a la corrupcin en otros niveles o con grupos en competencia,
lo que permite que se beneficie en trminos de imagen. La peor situacin posible es aquella en la que se logra construir e institucionalizar una red de corrupcin desde la cpula que termine cubriendo
el conjunto del Estado. Esta situacin combina los males de los dos
extremos vistos: sofisticacin, alto nivel, junto con su generalizacin
en todo el Estado y alta visibilidad para los ciudadanos. Este tipo de
combinacin solo parece ser posible cuando se tiene en el poder a
un partido altamente disciplinado e institucionalizado, y los ejemplos del PRI mexicano o del Partido Justicialista argentino seran los
primeros que vendran a la mente.
Sobre la base de estos elementos, nos permitimos esbozar algunas hiptesis para abordar el estudio de la corrupcin en el caso
peruano en las ltimas dos dcadas.

Algunas hiptesis sobre la dinmica y modalidades de la


corrupcin en el Per en las ltimas dos dcadas
Empecemos con algunas hiptesis sobre la corrupcin durante
los aos del fujimorismo. Podramos entender la magnitud y sofisticacin de la corrupcin sobre la base del desempeo de nuestras
dos grandes variables de anlisis. Primero, esos aos se caracterizaron por una reduccin sustantiva de la competencia poltica, consecuencia del colapso del sistema de partidos y de la construccin posterior de un nuevo orden poltico con un solo actor hegemnico (ver
361

Martn Tanaka

Tanaka 2001). Sin equilibrio de poderes, ni controles impuestos por


la competencia interpartidaria, las oportunidades para la corrupcin
aumentaron sustantivamente respecto del pasado. Adems, esta situacin coincidi con el hecho de que durante el fujimorismo se
reconstituy el Estado, despus del colapso asociado a la crisis hiperinflacionaria de 1988-1990. El fujimorismo se benefici del relativo
xito de las polticas de estabilizacin y reforma neoliberal, que permitieron la recuperacin de las arcas fiscales, el acceso al crdito
internacional, y el lanzamiento de una agresiva poltica de privatizaciones, que gener ingresos por ms de 10.000 millones de dlares.
El Estado se recupera notablemente en el contexto de las reformas neoliberales, hecho que muchas veces es pasado por alto.
Por ejemplo, el Presupuesto General de la Repblica aument
4.8 veces entre 1992 y 1998, pasando de 6107,494 soles en 1992
a 29523,775 soles en 1998. El Presupuesto como porcentaje del
PBI ha ido de un 11.6% en 1992 hasta un 15.1% en 1998; adems,
al estar el PBI inflado aproximadamente en un 20%, segn
muchos analistas, este porcentaje podra en realidad estar bordeando el 18% del PBI. La recuperacin de las finanzas estatales
ha permitido un aumento significativo del gasto social en los
ltimos aos. En 1992 el gasto social implic al 19.2% del presupuesto, mientras que en 1998 este porcentaje lleg hasta el 40%.
El gasto social per cpita tambin aument de manera notable:
en 1990 fue de 23.9 dlares de 1979; en 1995, lleg a 61.3 dlares.
A pesar de ser uno de los niveles ms bajos de la regin, lo
importante en trminos polticos es que aument en trminos
absolutos a nivel nacional. Desde este punto de vista, el Estado
no ha hecho sino crecer y hacerse ms presente en la vida de los
peruanos, lo que por supuesto le permite construir sus bases de
legitimacin (Tanaka 1999: 130-131).

Este importantsimo aumento de recursos, en un contexto de ausencia de fiscalizacin y controles efectivos, permite entender la
magnitud y alcances de la corrupcin. Es importante resaltar que el
sentido comn liberal propona reformas como la liberalizacin y
privatizacin de la economa como medidas que tendran, entre otras
virtudes, la reduccin de las oportunidades para la corrupcin. Si
362

La estructura de oportunidad poltica de la corrupcin en el Per ...

bien puede ser cierto, en trminos abstractos, que un Estado pequeo y eficiente es menos vulnerable a la corrupcin que un Estado
grande y con muchas formas de intervencin sobre la sociedad, tambin lo es que las experiencias concretas de liberalizacin y privatizacin en nuestros pases han estado empaadas por grandes escndalos; esto porque estas polticas, que implican el acceso a enormes
sumas de dinero, son tambin enormes fuentes de corrupcin si es
que no se cuenta con un mnimo de institucionalidad estatal regulatoria y fiscalizadora. La historia de los ltimos aos muestra que las
experiencias de liberalizacin y privatizacin en los pases en desarrollo dieron lugar, muchas veces, a negociaciones ilegales entre funcionarios pblicos y grupos de inters (ver Schamis 1998 y Manzetti
2003).
De otro lado, el fujimorismo fue una estructura de poder altamente centralizada en la cpula estatal, altamente personalizada, con
un escaso nivel de institucionalizacin. El fujimorismo no fue propiamente un partido, una organizacin poltica, que controlara el
conjunto del Estado. Hasta podra decirse que, en algunas reas, y
durante algunos aos, ms bien lo que haba era la proliferacin de
algunas islas de modernizacin e independencia (Indecopi, Sunat y
otras)4. El hecho de que Fujimori no haya tenido propiamente un
partido o un aparato poltico hizo necesaria la presencia de independientes dentro del Estado, lo que dificult que la corrupcin
apareciera de manera transparente y generalizada. La combinacin
de la existencia de una red de corrupcin concentrada en la cpula
con islotes de modernizacin e independencia en el Estado ayuda a
entender la paradjica posicin relativa del Per en los ndices de
corrupcin de Transparencia Internacional (TI); ellos se construyen
sobre la base de las percepciones de la corrupcin5. Durante los aos
finales del fujimorismo, el Per no destaca como particularmente
corrupto en la regin.
4

Sobre el punto, ver Wise 2003.


IPC significa Indice de Percepcin de la Corrupcin. Mide cmo perciben los empresarios, analistas y miembros
del pblico (locales y extranjeros), el nivel de la corrupcin en cada pas de polticos y funcionarios. Transparencia
Internacional extrae los datos de encuestas comisionadas a nueves instituciones independientes. A los fines del IPC,
la corrupcin es definida como el abuso de cargos pblicos con el fin de obtener ganancias personales. Tomado de
Latin American Newsletters, 3 de septiembre de 2002.

363

Martn Tanaka

Cuadro 1
ndice de percepcin de la corrupcin, 1995-2000
(Transparencia Internacional)
1995

1996

1997

1998

1999

Dinamarca
Finlandia
Suecia
Nueva Zelandia
Canad
Singapur
Reino Unido
Alemania
Hong Kong
Estados Unidos
Chile
Portugal
Espaa
Costa Rica
Blgica
Malasia
Sudfrica
Hungra
Italia
Per
Uruguay
Brasil
El Salvador
China
Mxico
Filipinas
Argentina
Tailandia
Bolivia
Uganda
Venezuela
Ecuador
Colombia
Honduras
Paraguay
Camern
Bangladesh

9,32
9,12
8,87
9,55
8,87
9,26
8,57
8,14
7,12
7,79
7,94
5,56
4,35

9,33
9,05
9,08
9,43
8,96
8,8
8,44
8,27
7,01
7,66
6,8
6,53
4,31

6,85
5,28
5,62
4,12
2,99

6,84
5,32
5,68
4,86
3,42

9,94
9,48
9,35
9,23
9,1
8,66
8,22
8,23
7,28
7,61
6,05
6,97
5,9
6,45
5,25
5,01
4,95
5,18
5,03

10
9,6
8,3
9,4
9,2
5,7
8,7
6,2
7,7
7,5
6,9
6,4
5,3
5,1
6,8
3,9

2,7

2,96

4,14
3,56

2,16
3,18
2,77
5,24
2,79

2,43
3,3
2,69
3,41
3,33
3,4
2,71
2,5
3,19
2,73

10
9,6
9,5
9,4
9,2
9,1
8,7
7,9
7,8
7,5
6,8
6,5
6,1
5,6
5,4
5,3
5,2
5
4,6
4,5
4,3
4
3,6
3,5
3,3
3,3
3
3
2,8
2,6
2,3
2,3
2,2
1,7
1,5
1,4

Nmero de pases
Media
Mnimo
Mximo

41
5,93
1,94
9,55

85
4,89
1,4
10

98
5,43
1,8
10

2,66
3,44

2,88
2,66
3,05
2,81
3,06
2,05
2,77
2,23

2,46
2,29
54
5,53
0,69
9,43

52
5,67
1,76
9,94

3,7
4,5
4,4
4,1
3,9
3,1
3,4
3
2,5
2,4
2,9
1,8
2

2000 Ranking Ranking


en 1998 en 2000
9,8
10
9,4
9,4
9,2
9,1
8,7
7,6
7,7
7,8
7,4
7
5,4
6,1
4,8
5
5,2
4,6
4,4
3,9
4,1
3,1
3,3
2,8
3,5
3,2
2,7
2,3
2,7
2,6
3,2
2

1
2
3
4
6
7
11
15
16
18
20
22
23
27
28
29
32
33
39
41
42
46
51
52
55
56
61
62
69
73
77
78
79
83
84
85

2
1
3
3
5
6
10
17
15
14
18
23
20
30
25
36
34
32
39
41
49
43
63
59
69
52
60
71
80
71
74
60
84

90
5,7
2
9,8

Fuente: Morales Coronel, Eloy (2001). Corrupcin, desarrollo y crecimiento, en Umbrales,


Revista del Postgrado en Ciencias del Desarrollo, n 10, agosto. La Paz, Bolivia: CIDES UMSA.

364

La estructura de oportunidad poltica de la corrupcin en el Per ...

Qu se puede decir del gobierno actual? Es temprano para hacer


una evaluacin, pero es claro que las oportunidades para la corrupcin son ms escasas que aquellas de la dcada de 1990. De un lado,
hay un renovado nivel de competencia poltica, con un gobierno con
una mayora precaria, que articula una coalicin muy inestable, con
un muy bajo nivel de aprobacin ciudadana, y que enfrenta una oposicin fuerte (en cuanto a nmero de parlamentarios, control de gobiernos locales y regionales, acceso a medios, entre otros indicadores), a la que le conviene recurrir a la fiscalizacin como arma para
limitar la accin del gobierno y contruir una estrategia de legitimacin. Todo esto genera cierto equilibrio entre los poderes del Estado,
abre espacios para la prensa independiente, lo que reduce las posibilidades de corrupcin desde el gobierno central. Adems, el gobierno actual enfrenta una situacin de escasez fiscal, lo que tambin
limita las oportunidades para la conducta corrupta. De otro lado,
respecto al grado de concentracin del poder, tenemos que Per
Posible como partido exhibe grados muy bajos de organizacin y
disciplina, y carga con el peso de un crecimiento aluvional sobre la
base de individuos y sectores que buscan algn tipo de beneficio que
pueda extraerse del sector pblico. Esta suerte de oportunismo en la
base, junto con la escasa disciplina y organizacin partidaria, hace
que en todo el Estado se registre, difusamente asociada al partido de
gobierno, una suerte de micro corrupcin, dispersa y de poca monta.
Todo esto coincide con la gestin de un Presidente con escasa credibilidad y respaldo ciudadano como Alejandro Toledo y, ciertamente,
su escasa legitimidad social tiende a magnificar la percepcin de los
problemas asociados a su gobierno. Esto permite entender por qu,
segn el ndice de TI, la corrupcin ha aumentado en el pas despus
de la cada de Fujimori6.

Unas palabras ms sobre las percepciones. Es evidente que no importan tanto las magnitudes objetivas, sino las
percepciones y la tolerancia frente a la corrupcin. Mucha gente est dispuesta a tolerar grandes magnitudes si es
que ellas van acompaadas con obras; por el contrario, en un contexto de crisis, con un gobierno deslegitimado
socialmente, la tolerancia es muy baja, y puede llevar a que la percepcin de la corrupcin se magnifique, ms all de
sus magnitudes reales.

365

Martn Tanaka

Cuadro 2
ndice de percepcin de la corrupcin, 2001-2002
(Transparencia Internacional)
ndice de corrupcin: las posiciones
Ubicacin
por pas
EE.UU.
Chile
Espaa
Uruguay
Trinidad y Tobago
Costa Rica
Brasil
Jamaica
Per
Colombia
Mxico

Ranking Ranking Ranking


en el IPC
2001
2002
7,7
7,5
7,1
5,1
4,9
4,5
4,0
4,0
4,0
3,6
3,6

16
18
22
35
31
40
46
n.d.
44
50
51

16
17
22
32
33
40
45
45
45
57
57

Ubicacin
por pas
Dominicana
El Salvador
Panam
Argentina
Honduras
Guatemala
Nicaragua
Venezuela
Bolivia
Ecuador
Hait
Paraguay

Ranking
en el IPC
3,5
3,4
3,0
2,8
2,7
2,5
2,5
2,5
2,2
2,2
2,2
1,7

Ranking Ranking
2001
2002
63
54
51
57
71
65
77
69
84
79
n.d.
n.d.

59
62
67
70
71
81
81
81
89
89
89
98

Fuente: Transparencia Internacional, 2002.


Tomado de Latin American Newsletters, 3 de septiembre de 2002.

Podemos decir que la percepcin que recoge TI es, en cierto modo,


injusta con el gobierno actual, pero esto no nos debe llevar a pasar
por alto la percepcin de que el gobierno de Alejandro Toledo enfrenta problemas serios de corrupcin, y que esta muestra incluso
un carcter ms abierto y generalizado que el que se tena durante el
gobierno de Fujimori. En este gobierno se tena una red de corrupcin muy sofisticada en la cpula, pero en cuanto al desempeo del
Estado en su conjunto, no nos encontramos por debajo de los promedios histricos nacionales en cuanto a corrupcin; ya explicamos
que ello es consecuencia del carcter centralista y personalista del
poder durante el fujimorismo. Por el contrario, durante el gobierno
actual, dada la inexistencia de una estructura de poder disciplinada
capaz de imponer algunos lmites de manera efectiva, la corrupcin
se percibe como generalizada en todo el aparato pblico. Segn una
encuesta de la Universidad de Lima de diciembre del ao 2003, la
corrupcin aparece como el problema ms importante del pas, incluso por encima del desempleo y la crisis econmica (ver cuadro 3).
366

La estructura de oportunidad poltica de la corrupcin en el Per ...

Qu es peor? Una corrupcin centralizada, de altos montos y gran


sofisticacin, o una corrupcin dispersa, generalizada, de pocos montos y organizacin? Ciertamente, la primera implica mayores prdidas en recursos para el Estado, pero la segunda es muy costosa en
trminos de confianza y legitimidad ciudadana.
Cuadro 3
Cul es el problema ms importante que tenemos en el Per en este
momento? (respuesta asistida)

Corrupcin
Desempleo
Crisis econmica
Crisis de valores
Pobreza
Delincuencia
Educacin deficiente
Centralismo
Drogas
Escasez de viviendas
Inflacin
Deterioro del medio ambiente
Servicios de salud precarios
Terrorismo
Otro
No sabe / no contesta

Marzo

Agosto

Diciembre

14,8
31,1
22,1
7,3
11,0
4,9
2,8
2,3
1,7
0,2
0,7
0,0
0,2
0,0
0,6
0,3
100,0

15,1
24,2
20,5
9,4
12,9
7,4
2,6
2,3
0,7
0,2
0,9
0,2
0,0
0,9
0,1
2,6
100,0

24,9
20,9
20,4
8,3
8,3
5,9
4,2
1,5
1,2
0,9
0,8
0,2
0,0
0,0
1,3
1,2
100,0

Encuesta de la Universidad de Lima del 13 y 14 de diciembre de 2003. Datos de Lima


Metropolitana.

Respecto al gobierno de Alan Garca, este tambin sufri cuando


menos de la percepcin de un problema de corrupcin generalizada
en todos los niveles del Estado, cuestin reconocida incluso por el
propio Garca en la campaa electoral del ao 2001. Este caso se
sita en una suerte de regin intermedia respecto a los otros dos. De
un lado, durante el gobierno del APRA, la competencia interpartidaria fue muchsimo mayor que la de los aos del fujimorismo, a travs
de un sistema de partidos activo, una sociedad civil movilizada, una
367

Martn Tanaka

prensa independiente, durante y despus del gobierno, lo que limit


las posibilidades de desarrollo de la corrupcin; sin embargo, en
comparacin con el actual gobierno de Per Posible, la competencia
efectiva, en trminos del equilibrio entre gobierno y oposicin, aparece menor, dado que el gobierno actual posee una mayora muy
frgil y no cuenta con un partido consolidado, a diferencia del gobierno de Garca. Es bastante clara la diferencia, pinsese solamente
que durante el gobierno de Garca las denuncias de corrupcin provenan de la oposicin, que adems encontraba dificultades para ejercer sus funciones de fiscalizacin dado su carcter minoritario en el
Congreso; mientras que con el gobierno actual las denuncias provienen tanto de la oposicin como del interior del propio partido de
gobierno y, frecuentemente, tienen como resultado la sancin o separacin de los funcionarios denunciados.
De otro lado, en lo que respecta al grado de concentracin o dispersin del poder en el aparato del Estado, tenemos que, si bien hubo
cierto control centralizado en la Presidencia durante los primeros
dos aos de gobierno, el APRA como partido impuso tambin lmites
a un ejercicio del poder puramente presidencial, especialmente desde agosto de 1987 y la fallida estatizacin de la banca. As, la presencia del APRA como partido hizo que el poder no se concentrara
tanto como ocurri con el fujimorismo. Sin embargo, el mismo hecho de que el poder se concentrara en las estructuras del partido, y
que se tratara de un partido mnimamente consistente y organizado
centralizadamente, hizo que quienes aprovecharon las oportunidades de la corrupcin asociadas a la debilidad institucional del Estado
hayan aparecido generalmente asociados al partido en el poder, lo
que hizo que la percepcin de la corrupcin asumiera directamente
la responsabilidad partidaria, a diferencia de lo ocurrido con los gobiernos de Fujimori y Toledo. De all que el gobierno aprista haya
sufrido la percepcin de que se trat de un gobierno particularmente corrupto. Durante el fujimorismo, la corrupcin se centr en una
cpula no partidaria; y, con el gobierno de Alejandro Toledo, la corrupcin suele involucrar familiares y amigos, antes que correligionarios, expresin de la inexistencia de un partido, y de pequeas
redes de corrupcin actuando de manera dispersa y descentralizada.
368

La estructura de oportunidad poltica de la corrupcin en el Per ...

Un breve comentario sobre el gobierno de Fernando Belaunde: la


percepcin es que se trat de un gobierno relativamente menos corrupto, lo que no significa por supuesto que no haya habido corrupcin. Si comparamos este gobierno con el de Garca y nos remitimos
al desempeo de nuestras dos variables de anlisis, tenemos que, en
cuanto al grado de competencia, durante el gobierno de AP, la situacin fue relativamente equivalente a la del gobierno aprista (fuerte
competencia interpartidaria, pero atenuada por la construccin de
una mayora relativamente estable), pero hay una diferencia importante en cuanto a la organizacin del poder. AP como partido mostr un grado de organizacin y consistencia sustancialmente menor,
por lo que no se dio la imagen de un partido que tomaba ventaja de
las oportunidades de la corrupcin. Esta se perciba como actuando
de manera ms dispersa, sin involucrar necesariamente al partido de
gobierno y, lo que es ms importante, sin involucrar al Presidente en
persona.

Para concluir: algunas perspectivas


A manera de resumen, a partir de las dos variables de anlisis que
hemos seleccionado, distinguimos dinmicas y modalidades de corrupcin, sobre la base de la estructura de incentivos delineada por
el sistema poltico. Seleccionamos dos variables de anlisis: el grado
de competencia poltica efectiva, y el grado de concentracin o dispersin del poder; el casillero que combina baja competencia poltica y poder disperso est vaco porque no hay un caso aplicable en el
pasado reciente.

Cuadro 4
Resumen
Menor competencia
Poder centralizado
Poder disperso

Fujimorismo

Mayor competencia
APRA
Per Posible

369

Martn Tanaka

As, el fujimorismo se caracterizara por un muy bajo nivel de


competencia poltica y un control centralizado del poder; el gobierno actual, por una alta competencia y una gran dispersin del poder.
El gobierno de Alan Garca est un poco en el medio: un grado significativo de competencia, pero menor que frente al gobierno actual,
dada la mayora ms slida del gobierno aprista, y su mayor consistencia partidaria. De otro lado, el poder estuvo relativamente centralizado, al estar enmarcado dentro de un partido; no tan desconcentrado como con Per Posible, dado que su debilidad como partido
lleva a una suerte de atomizacin; pero no tan centralizado como en
el fujimorismo, altamente concentrado en la cpula, porque el partido y sus pugnas internas balancearon relativamente el poder del Presidente.
A partir de esto surge una agenda de temas de investigacin y un
conjunto posible de recomendaciones. En cuanto a estas ltimas, ms
all de las recomendaciones estrictamente judiciales y procesales en
cuanto al combate a la corrupcin, resulta importante, en el mbito
del sistema poltico, propiciar mayor competencia poltica, y el desarrollo de una lgica de controles y equilibrios mutuos entre los actores partidarios, tanto en los mbitos nacionales centrales como en
los regionales y locales, mucho ms en el contexto del proceso de
descentralizacin, que ocurre, como sabemos, en un marco de precariedad estatal y debilidad de los movimientos polticos. Cmo evitar que la descentralizacin si bien reduce la posibilidad de una
corrupcin global, sistemtica, centralizada no genere una corrupcin generalizada y dispersa en todos los niveles subnacionales? Algunas ideas asociadas a la idea de propiciar mayor competencia y
controles mutuos seran, por ejemplo, que la eleccin del Contralor
General de la Repblica requiera una mayora calificada en el Congreso, y que surja por iniciativa de los grupos de oposicin. Otra, que
concierne a los gobiernos regionales y locales, sera introducir un
criterio de representacin proporcional en las asambleas regionales
y concejos municipales, abandonando el criterio actual que asigna
mayora automtica al ganador. Esto lleva a una necesaria reforma
del sistema electoral en su conjunto.

370

La estructura de oportunidad poltica de la corrupcin en el Per ...

Qu puede decirse de las perspectivas que se abren hacia adelante, despus de las experiencias con la corrupcin en las ltimas
dos dcadas? Pese a que, segn Transparencia Internacional, la percepcin entre las lites es que la corrupcin ha empeorado en el pas
en los ltimos aos, aun despus del gobierno de Fujimori, en realidad, es plausible pensar que nuestros estndares ahora son mucho
ms exigentes que en el pasado, que hay una mucho menor disposicin a tolerar la conducta corrupta. En una investigacin que realizamos con Patricia Zrate (Tanaka y Zrate 2002), basada en tres
encuestas nacionales de opinin aplicadas en noviembre de 1998,
1999 y 2001, encontramos, en general, una tendencia a tolerar menos
prcticas de corrupcin, mayor disposicin a hacer denuncias, y un
mayor sentimiento de eficacia poltica, esto es, de que por medio
de la accin ciudadana puede controlarse al poder.
Cuadro 5
Agilizacin de trmites a travs de una coima 1998 2001
(Promedios)
Si tuviera la posibilidad de hacer un trmite ms rpido
dndole dinero (coima) a un funcionario pblico
lo hara?
1998

1999

2001

Nunca lo hara
Lo hara en caso necesario

57,2
42,8

59,1
40,9

66,6
33,4

Total

100,0 100,0 100,0

Fuente: Tanaka y Zrate 2002.

371

Martn Tanaka

Cuadro 6
Denunciara un acto de corrupcin 1998 2001
(Porcentajes)
Hablando de los actos de corrupcin (por ejemplo que
un servidor pblico pida dinero/coimas), le voy a leer
tres frases y quisiera que me dijera con cul de ellas se
identifica ms:
1998

1999

2001

Denunciara el hecho porque es mi responsabilidad


Lo denunciara solo si me afectara de alguna manera
No lo denunciara porque no me haran caso
No lo denunciara porque no me importa

40,6
27,3
24,2
7,9

43,4
27,7
22,6
6,3

52,5
23,1
19,2
5,3

Total

100

100

100

Fuente: Tanaka y Zrate 2002.

Grfico 1
Hasta qu punto est usted de acuerdo o en desacuerdo con la
siguiente frase: Los polticos deciden lo que quieren y no puedo
hacer nada para impedirlo 1998 2001 (Porcentajes)
57

60

50
40

30

45
41

39
36

25
20

20

19

18

10

Muy de acuerdo y de acuerdo

Indeciso

1998

Fuente: Tanaka y Zrate 2002.

372

1999

En desacuerdo y muy en
desacuerdo
2001

La estructura de oportunidad poltica de la corrupcin en el Per ...

Esto nos muestra que, en los ltimos aos, como consecuencia de


los escndalos de corrupcin ocurridos en el tramo final del gobierno de Fujimori, la ciudadana ha elevado sus expectativas de cmo
debe comportarse el gobierno, y est ms atenta que antes a beneficios indebidos de la gestin pblica. Esto puede entenderse tambin
por el hecho de que la poblacin sufre los efectos de una aguda recesin desde finales de la dcada de 1990, que el crecimiento del PBI
registrado en los ltimos aos todava no ha logrado revertir; la insatisfaccin econmica genera mayor impaciencia poltica. Este mayor celo ciudadano es un factor altamente positivo porque incentiva
a los actores polticos a utilizar la fiscalizacin como herramienta
poltica, y desincentiva la conducta ilegal en las autoridades, al elevar sus costos polticos. Recordemos que los escndalos de la corrupcin pueden tener la virtud de propiciar aprendizajes polticos
que hagan posible la construccin de instituciones ms eficaces y el
desarrollo de un nuevo sentido comn tanto para las lites polticas
como para los ciudadanos7. Adems, tomando en cuenta lo que se
puede prever respecto a los grados de competencia poltica efectiva
y las posibles configuraciones de poder en el Estado en los prximos
aos, seguramente, los prximos aos estarn caracterizados por
precarios equilibrios entre fuerzas relativamente parejas, que, adems, difcilmente podrn jugar a copar el Estado a partir de sus
propios cuadros, lo que dificultar el desarrollo de oportunidades
para la corrupcin. Adicionalmente, si es que se logra avanzar algo
en los prximos aos en cuanto a reforma del Estado, el estableciemiento de una carrera pblica, la consolidacin de un sistema anticorrupcin, cabe abrigar esperanzas moderadas mirando hacia el
futuro.

Segn Elster (1991), los escndalos de corrupcin pueden terminar constituyendo elementos cohesionadores de
la vida social, en la medida en que generan respuestas ticas.

373

Martn Tanaka

Bibliografa
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Sociologa. Vol. 64, n 1. Eneromarzo. Mxico D.F.: IIS-UNAM.
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