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Agradezco mucho los inteligentes comentarios de Cynthia Sanborn a una versin preliminar de este trabajo.
Martn Tanaka
los anlisis se suela caer en el impresionismo y en la pura especulacin; peor an, hace que los resultados de esas elucubraciones, al
coincidir con cierto sentido comn, se instalen como verdades
cuando no son tales. Todo esto dificulta la acumulacin de conocimiento y la realizacin de comparaciones histricas e internacionales que pongan las cosas en perspectiva. En este texto presento algunas hiptesis de trabajo para pensar la dinmica y modalidades de la
corrupcin en el Per de las ltimas dos dcadas, las variables que
permiten explicar su proliferacin o limitacin, y sus tipos principales, tomando algunas herramientas tericas de la ciencia poltica.
El punto de partida en mi anlisis es que la conducta corrupta
puede pensarse provechosamente como moldeada por incentivos,
y que estos incentivos a su vez estn determinados por los entornos
polticos e institucionales en los que se ubican los funcionarios pblicos. La intuicin bsica es que las posibilidades de la corrupcin
aumentan all donde no hay controles ni sanciones efectivas; por el
contrario, se limitan all donde hay supervisin constante y una alta
probabilidad de ser detectado y luego castigado por cometer una
falta. As, tenemos entornos institucionales que pueden terminar
haciendo delinquir a funcionarios supuestamente honestos, y hay otros
que desincentivan a los inescrupulosos a cometer delitos; como puede verse, lo decisivo aqu es trabajar para construir los entornos
institucionales y polticos que estimulen la conducta honesta y desincentiven la corrupcin, no tanto hacer llamados lricos a la moralidad. En otras palabras, la corrupcin no es tanto consecuencia de
una crisis de valores, sino del colapso del Estado ocurrido en las
ltimas dcadas, de la prctica ausencia de instituciones con capacidad de imponer un enforcement2 efectivo.
El camino analtico que propongo, con nfasis institucionalista, se
inscribe dentro de una importante tradicin de la ciencia poltica,
que ha tendido a convertirse en mayoritaria en los ltimos aos (ver
No quiero sugerir con esto que no considere vlidas aproximaciones culturales, histricas, psicolgicas o ticas
al tema de la corrupcin, simplemente que no me parecen las ms tiles para explicar la dinmica y modalidades de
esta en el Per de los ltimos aos.
356
Aureano y Ducatenzeiler 2002); la nocin de que la conducta corrupta se puede explicar sobre la base de incentivos es un supuesto que
se comparte con algunas aproximaciones desde la economa (ver Ortiz
de Zevallos y Pollarolo 2002)3. En el fondo, la idea de que los males
polticos, dentro de los cuales destaca la corrupcin, responden a
incentivos institucionales determinados por las caractersticas del
Estado, que pueden ser corregidos para lograr un funcionamiento
virtuoso, es una vieja piedra angular del pensamiento poltico, tanto
en sus vertientes republicana, liberal y democrtica (ver ODonnell
1998).
Desde la tradicin republicana se pens que la concentracin del
poder lleva a la tirana, a la arbitrariedad; por ello, deban trazarse
claros lmites al ejercicio del poder, deba construirse una esfera
pblica claramente delimitada y separada de la privada. Para esto
era imprescindible desconcentrar y dispersar el poder (de all la creacin de las ramas ejecutiva, legislativa y judicial), de modo de lograr
una lgica de equilibrios y controles mutuos (checks and balances).
La tradicin democrtica sostuvo que el poder slo puede funcionar
representando genuinamente los intereses sociales (y no intereses
particulares o de grupo) si es que se asegura el involucramiento de la
sociedad en los asuntos del Estado. Para ello, resultan centrales diversos mecanismos de participacin, como la eleccin (ya sea por
medio del voto como del sorteo) de autoridades entre los ciudadanos comunes, la implementacin de mecanismos de rendicin de
cuentas, en general, formas de asegurarse que no se produzca una
barrera entre sociedad y Estado. Finalmente, la tradicin liberal es,
en cierto modo, ms pesimista y asumi que el Estado, supuesta
representacin de la sociedad y de sus intereses, casi inevitablemente tender a desarrollar lgicas particularistas, por lo que correspondera contar con un Estado mnimo, que cumpliera las funciones colectivas pblicas estrictamente necesarias, pero cuidando de
no darle herramientas o poder que pudiera, finalmente, aprovechar
para avasallar la esfera privada del ciudadano.
3
Pollarollo (2002) cita una frmula explicativa de la corrupcin de tres variables: Corrupcin = Monopolio +
Discrecionalidad Transparencia.
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Martn Tanaka
Para modelar en concreto de qu manera las instituciones encuadran los incentivos y modelan la racionalidad de los actores, me parece til remitirnos al concepto de estructura de oportunidad poltica (Tarrow 1994), concepto utilizado para analizar la dinmica de
los movimientos sociales, pero que podra adaptarse para explicar
tambin la dinmica de la corrupcin. Segn Tarrow, el sistema poltico puede incentivar o no la movilizacin segn el grado de apertura del sistema poltico, segn la existencia o no de grupos de apoyo,
entre otros factores. La idea que quiero retener aqu es que las caractersticas del sistema poltico tambin pueden incentivar o desincentivar la corrupcin. Propongo sintetizar en dos, para lograr un
modelo parsimonioso de anlisis, las variables pertinentes: primero, el grado efectivo de competencia poltica. Con ms competencia,
los actores polticos utilizarn en sus disputas interpartidarias a la
fiscalizacin como una herramienta ms (y, particularmente, efectiva frente a la sensibilidad ciudadana) para contener a sus adversarios en el poder. As, la lgica de competencia hace que las posibilidades de ser pillado en falta aumenten, lo que desincentiva la
corrupcin. Adems, la lgica de la competencia no se queda solamente en el mbito poltico partidario, sino que involucra tambin a
actores sociales cercanos o no a los diferentes referentes polticos,
lo que facilita la participacin de la sociedad civil en las tareas de
fiscalizacin. Un producto positivo que tambin surge en el largo
plazo, como consecuencia de la lgica de la competencia, es la necesidad de encontrar mecanismos impersonales de resolucin de controversias y conflictos, que superen imparcialmente las disputas interpartidarias; es as como histricamente se han gestado los procesos
de institucionalizacin estatal.
Por el contrario, con menor competencia, es decir, con monopolios polticos (un solo actor hegemnico) o con la formacin de carteles (alianzas entre un grupo reducido de actores hegemnicos), las
oportunidades para la corrupcin proliferan. En mi modelo hablo de
competencia poltica efectiva, y eso es porque no basta que haya un
grupo de actores participando en la arena poltica: es necesario tambin que las relaciones entre ellos est marcada por un relativo equilibrio, de modo que el poder de unos contrapese el de otros, y ningu358
Martn Tanaka
descentralizada es ms difcil de ocultar, se hace evidente y termina siendo altamente costosa desde el punto de vista de la prdida de
legitimidad del Estado ante la poblacin.
Un control centralizado difcilmente tolera la competencia. La clave
de un control centralizado es precisamente que, para acceder a las
oportunidades de corrupcin, se debe integrar la red central, no competir con ella; est en el inters de esa red central desarticular intentos de construir redes paralelas o en competencia. Por esta razn, la
corrupcin centralizada no est reida necesariamente con el combate a la corrupcin en otros niveles o con grupos en competencia,
lo que permite que se beneficie en trminos de imagen. La peor situacin posible es aquella en la que se logra construir e institucionalizar una red de corrupcin desde la cpula que termine cubriendo
el conjunto del Estado. Esta situacin combina los males de los dos
extremos vistos: sofisticacin, alto nivel, junto con su generalizacin
en todo el Estado y alta visibilidad para los ciudadanos. Este tipo de
combinacin solo parece ser posible cuando se tiene en el poder a
un partido altamente disciplinado e institucionalizado, y los ejemplos del PRI mexicano o del Partido Justicialista argentino seran los
primeros que vendran a la mente.
Sobre la base de estos elementos, nos permitimos esbozar algunas hiptesis para abordar el estudio de la corrupcin en el caso
peruano en las ltimas dos dcadas.
Martn Tanaka
Este importantsimo aumento de recursos, en un contexto de ausencia de fiscalizacin y controles efectivos, permite entender la
magnitud y alcances de la corrupcin. Es importante resaltar que el
sentido comn liberal propona reformas como la liberalizacin y
privatizacin de la economa como medidas que tendran, entre otras
virtudes, la reduccin de las oportunidades para la corrupcin. Si
362
bien puede ser cierto, en trminos abstractos, que un Estado pequeo y eficiente es menos vulnerable a la corrupcin que un Estado
grande y con muchas formas de intervencin sobre la sociedad, tambin lo es que las experiencias concretas de liberalizacin y privatizacin en nuestros pases han estado empaadas por grandes escndalos; esto porque estas polticas, que implican el acceso a enormes
sumas de dinero, son tambin enormes fuentes de corrupcin si es
que no se cuenta con un mnimo de institucionalidad estatal regulatoria y fiscalizadora. La historia de los ltimos aos muestra que las
experiencias de liberalizacin y privatizacin en los pases en desarrollo dieron lugar, muchas veces, a negociaciones ilegales entre funcionarios pblicos y grupos de inters (ver Schamis 1998 y Manzetti
2003).
De otro lado, el fujimorismo fue una estructura de poder altamente centralizada en la cpula estatal, altamente personalizada, con
un escaso nivel de institucionalizacin. El fujimorismo no fue propiamente un partido, una organizacin poltica, que controlara el
conjunto del Estado. Hasta podra decirse que, en algunas reas, y
durante algunos aos, ms bien lo que haba era la proliferacin de
algunas islas de modernizacin e independencia (Indecopi, Sunat y
otras)4. El hecho de que Fujimori no haya tenido propiamente un
partido o un aparato poltico hizo necesaria la presencia de independientes dentro del Estado, lo que dificult que la corrupcin
apareciera de manera transparente y generalizada. La combinacin
de la existencia de una red de corrupcin concentrada en la cpula
con islotes de modernizacin e independencia en el Estado ayuda a
entender la paradjica posicin relativa del Per en los ndices de
corrupcin de Transparencia Internacional (TI); ellos se construyen
sobre la base de las percepciones de la corrupcin5. Durante los aos
finales del fujimorismo, el Per no destaca como particularmente
corrupto en la regin.
4
363
Martn Tanaka
Cuadro 1
ndice de percepcin de la corrupcin, 1995-2000
(Transparencia Internacional)
1995
1996
1997
1998
1999
Dinamarca
Finlandia
Suecia
Nueva Zelandia
Canad
Singapur
Reino Unido
Alemania
Hong Kong
Estados Unidos
Chile
Portugal
Espaa
Costa Rica
Blgica
Malasia
Sudfrica
Hungra
Italia
Per
Uruguay
Brasil
El Salvador
China
Mxico
Filipinas
Argentina
Tailandia
Bolivia
Uganda
Venezuela
Ecuador
Colombia
Honduras
Paraguay
Camern
Bangladesh
9,32
9,12
8,87
9,55
8,87
9,26
8,57
8,14
7,12
7,79
7,94
5,56
4,35
9,33
9,05
9,08
9,43
8,96
8,8
8,44
8,27
7,01
7,66
6,8
6,53
4,31
6,85
5,28
5,62
4,12
2,99
6,84
5,32
5,68
4,86
3,42
9,94
9,48
9,35
9,23
9,1
8,66
8,22
8,23
7,28
7,61
6,05
6,97
5,9
6,45
5,25
5,01
4,95
5,18
5,03
10
9,6
8,3
9,4
9,2
5,7
8,7
6,2
7,7
7,5
6,9
6,4
5,3
5,1
6,8
3,9
2,7
2,96
4,14
3,56
2,16
3,18
2,77
5,24
2,79
2,43
3,3
2,69
3,41
3,33
3,4
2,71
2,5
3,19
2,73
10
9,6
9,5
9,4
9,2
9,1
8,7
7,9
7,8
7,5
6,8
6,5
6,1
5,6
5,4
5,3
5,2
5
4,6
4,5
4,3
4
3,6
3,5
3,3
3,3
3
3
2,8
2,6
2,3
2,3
2,2
1,7
1,5
1,4
Nmero de pases
Media
Mnimo
Mximo
41
5,93
1,94
9,55
85
4,89
1,4
10
98
5,43
1,8
10
2,66
3,44
2,88
2,66
3,05
2,81
3,06
2,05
2,77
2,23
2,46
2,29
54
5,53
0,69
9,43
52
5,67
1,76
9,94
3,7
4,5
4,4
4,1
3,9
3,1
3,4
3
2,5
2,4
2,9
1,8
2
1
2
3
4
6
7
11
15
16
18
20
22
23
27
28
29
32
33
39
41
42
46
51
52
55
56
61
62
69
73
77
78
79
83
84
85
2
1
3
3
5
6
10
17
15
14
18
23
20
30
25
36
34
32
39
41
49
43
63
59
69
52
60
71
80
71
74
60
84
90
5,7
2
9,8
364
Unas palabras ms sobre las percepciones. Es evidente que no importan tanto las magnitudes objetivas, sino las
percepciones y la tolerancia frente a la corrupcin. Mucha gente est dispuesta a tolerar grandes magnitudes si es
que ellas van acompaadas con obras; por el contrario, en un contexto de crisis, con un gobierno deslegitimado
socialmente, la tolerancia es muy baja, y puede llevar a que la percepcin de la corrupcin se magnifique, ms all de
sus magnitudes reales.
365
Martn Tanaka
Cuadro 2
ndice de percepcin de la corrupcin, 2001-2002
(Transparencia Internacional)
ndice de corrupcin: las posiciones
Ubicacin
por pas
EE.UU.
Chile
Espaa
Uruguay
Trinidad y Tobago
Costa Rica
Brasil
Jamaica
Per
Colombia
Mxico
16
18
22
35
31
40
46
n.d.
44
50
51
16
17
22
32
33
40
45
45
45
57
57
Ubicacin
por pas
Dominicana
El Salvador
Panam
Argentina
Honduras
Guatemala
Nicaragua
Venezuela
Bolivia
Ecuador
Hait
Paraguay
Ranking
en el IPC
3,5
3,4
3,0
2,8
2,7
2,5
2,5
2,5
2,2
2,2
2,2
1,7
Ranking Ranking
2001
2002
63
54
51
57
71
65
77
69
84
79
n.d.
n.d.
59
62
67
70
71
81
81
81
89
89
89
98
Corrupcin
Desempleo
Crisis econmica
Crisis de valores
Pobreza
Delincuencia
Educacin deficiente
Centralismo
Drogas
Escasez de viviendas
Inflacin
Deterioro del medio ambiente
Servicios de salud precarios
Terrorismo
Otro
No sabe / no contesta
Marzo
Agosto
Diciembre
14,8
31,1
22,1
7,3
11,0
4,9
2,8
2,3
1,7
0,2
0,7
0,0
0,2
0,0
0,6
0,3
100,0
15,1
24,2
20,5
9,4
12,9
7,4
2,6
2,3
0,7
0,2
0,9
0,2
0,0
0,9
0,1
2,6
100,0
24,9
20,9
20,4
8,3
8,3
5,9
4,2
1,5
1,2
0,9
0,8
0,2
0,0
0,0
1,3
1,2
100,0
Martn Tanaka
Cuadro 4
Resumen
Menor competencia
Poder centralizado
Poder disperso
Fujimorismo
Mayor competencia
APRA
Per Posible
369
Martn Tanaka
370
Qu puede decirse de las perspectivas que se abren hacia adelante, despus de las experiencias con la corrupcin en las ltimas
dos dcadas? Pese a que, segn Transparencia Internacional, la percepcin entre las lites es que la corrupcin ha empeorado en el pas
en los ltimos aos, aun despus del gobierno de Fujimori, en realidad, es plausible pensar que nuestros estndares ahora son mucho
ms exigentes que en el pasado, que hay una mucho menor disposicin a tolerar la conducta corrupta. En una investigacin que realizamos con Patricia Zrate (Tanaka y Zrate 2002), basada en tres
encuestas nacionales de opinin aplicadas en noviembre de 1998,
1999 y 2001, encontramos, en general, una tendencia a tolerar menos
prcticas de corrupcin, mayor disposicin a hacer denuncias, y un
mayor sentimiento de eficacia poltica, esto es, de que por medio
de la accin ciudadana puede controlarse al poder.
Cuadro 5
Agilizacin de trmites a travs de una coima 1998 2001
(Promedios)
Si tuviera la posibilidad de hacer un trmite ms rpido
dndole dinero (coima) a un funcionario pblico
lo hara?
1998
1999
2001
Nunca lo hara
Lo hara en caso necesario
57,2
42,8
59,1
40,9
66,6
33,4
Total
371
Martn Tanaka
Cuadro 6
Denunciara un acto de corrupcin 1998 2001
(Porcentajes)
Hablando de los actos de corrupcin (por ejemplo que
un servidor pblico pida dinero/coimas), le voy a leer
tres frases y quisiera que me dijera con cul de ellas se
identifica ms:
1998
1999
2001
40,6
27,3
24,2
7,9
43,4
27,7
22,6
6,3
52,5
23,1
19,2
5,3
Total
100
100
100
Grfico 1
Hasta qu punto est usted de acuerdo o en desacuerdo con la
siguiente frase: Los polticos deciden lo que quieren y no puedo
hacer nada para impedirlo 1998 2001 (Porcentajes)
57
60
50
40
30
45
41
39
36
25
20
20
19
18
10
Indeciso
1998
372
1999
En desacuerdo y muy en
desacuerdo
2001
Segn Elster (1991), los escndalos de corrupcin pueden terminar constituyendo elementos cohesionadores de
la vida social, en la medida en que generan respuestas ticas.
373
Martn Tanaka
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