Carla!Romanelli!

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"AVALIAO!AMBIENTAL!!ESTRATGICA!COMO!INSTRUMENTO!PARA!
IMPLANTAO!DE!PROGRAMAS!HABITACIONAIS!!UM!ESTUDO!SOBRE!O!
MINHA!CASA!MINHA!VIDA."!
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Dissertao! apresentada! ! Escola! Politcnica! da!

Universidade!de!So!Paulo!para!obteno!do!ttulo!
de!mestre.!
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So!Paulo!
2013
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Carla!Romanelli!
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"AVALIAO!AMBIENTAL!!ESTRATGICA!COMO!INSTRUMENTO!PARA!
IMPLANTAO!DE!PROGRAMAS!HABITACIONAIS!!UM!ESTUDO!SOBRE!O!
MINHA!CASA!MINHA!VIDA."!
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Dissertao! apresentada! ! Escola! Politcnica! da!

Universidade!de!So!Paulo!para!obteno!do!ttulo!
de!mestre.!
rea! de! Concentrao:! Engenharia! de! Construo!
Civil!e!Urbana.!
Orientador:!Prof.!Dr.!Alex!Kenya!Abiko.!
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So!Paulo!
2013!
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AUTORIZO!A!REPRODUO!E!DIVULGAO!TOTAL!OU!PARCIAL!DESTE!TRABALHO,!POR!QUALQUER!
MEIO!CONVENCIONAL!OU!ELETRNICO,!PARA!FINS!DE!ESTUDO!E!PESQUISA,!DESDE!QUE!CITADA!A!
FONTE.!
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FICHA CATALOGRFICA

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Romanelli, Carla
Avaliao ambiental estratgica como instrumento para implantao de programas habitacionais: um estudo sobre o
Minha casa, Minha Vida / C. Romanelli. -- So Paulo, 2013.
155 p.
Dissertao (Mestrado) - Escola Politcnica da Universidade
de So Paulo. Departamento de Engenharia de Construo Civil.
1.Habitao popular 2.Planejamento ambiental (Avaliao)
3.Planejamento territorial urbano I.Universidade de So Paulo.
Escola Politcnica. Departamento de Engenharia de Construo
Civil II.t.

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DEDICATRIA.
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Dedico! este! trabalho! ! todos! que,! direta! ou! indiretamente,! colaboraram! para! sua! elaborao,! com!
especial!ateno!aos!meus!pais,!Felipe,!Marcelo!e!Alex.!
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AGRADECIMENTOS.
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Foram!muitas!mudanas!nestes!trs!anos!de!desenvolvimento!do!mestrado.!Em!todas!elas,!sejam!de!
ordem!pessoal,!emprica!ou!analtica,!pude!contar!com!o!apoio!dos!Profs!Alex!e!Marcelo!Montao.!
Eu! os! agradeo! profundamente,! sobretudo,! pela! pacincia! frente! s! minhas! inquietaes! e!
ansiedades,!persistncia!e!incentivo,!sem!os!quais!esse!trabalho!no!seria!possvel.!
Agradeo! ao! Professor! Marcelo! Pereira! pelos! ensinamentos,! orientaes! e! incentivos! constantes,!
determinantes!para!a!realizao!dessa!dissertao.!
Aos!meus!pais!e!famlia!pelo!apoio!permanente.!!
Ao!Felipe!pelo!companheirismo!e!carinho.!
!Wandria!e!Eliany,!do!servio!de!Ps!Graduao!da!Engenharia!da!Poli,!USP.!
Ao! Carlos! Eduardo! Gomes! Souza! e! Jair! Garcia,! do! Ministrio! das! Cidades! pelas! informaes!
fornecidas.!
!Capes!pelo!apoio!financeiro!concedido,!fundamental!para!o!desenvolvimento!da!pesquisa.!
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RESUMO.
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Essa! pesquisa! estuda! as! contribuies! e! potencialidades! da! Avaliao! Ambiental! Estratgica! (AAE)!
como!instrumento!de!planejamento!urbanojterritorial!capaz!de!sugerir!a!implementao!econmica,!
social!e!ambientalmente!!sustentvel!de!polticas,!planos!e!programas!habitacionais!e!de!prevenir!os!
impactos! socioambientais! decorrentes,! resultando! na! contribuio! para! sustentabilidade! do!
desenvolvimento! urbano.! O! objetivo! do! trabalho! ! avaliar& o& Programa& Minha& Casa& Minha& Vida& no&
Brasil'e'as'possveis'contribuies'da'AAE'para"a"tomada"de"deciso"sobre"o"programa"habitacional"
em! questo.! Desse! modo,! a! AAE! ! analisada! como! potencial! instrumento! para! assegurar!
a!! integrao! ambiental! com! o! planejamento! estratgico! do! setor! habitacional,! utilizando,! como!
estudo!de!caso,!o!programa!Minha!Casa!Minha!Vida!(PMCMV).!!Atravs!da!construo!de!moradias,!
o!PMCMV!visa!incrementar!a!indstria!da!construo!civil,!criando!empregos!e!contribuindo!para!a!
movimentao! econmica! do! pas.! Entretanto,! muitas! vezes,! o! programa! ! implantado! em! reas!
urbanas! sem! a! devida! infraestrutura! e! os! servios! necessrios,! provocando,! muitas! vezes,! a!
deteriorao! ambiental! e! social! da! regio.! Esta! pesquisa! conclui! que! a! sistemtica! da! AAE! para!
implementar! os! princpios! do! desenvolvimento! sustentvel! no! PMCMV! ,! seno! essencial,!
recomendvel!para!a!tomada!de!deciso,!pois!considera!as!variveis!ambientais!sociais!e!econmicas!
nas!etapas!de!planejamento.!
!!
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Palavras' chave:! Avaliao! Ambiental! Estratgica,! Habitao! Social,! Planejamento! Ambiental! e!
Urbano,!Programa!Habitacional,!Minha!Casa!Minha!Vida.!
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ABSTRACT.
!
STRATEGIC!ENVIRONMENTAL!ASSESSMENT!AS!A!TOOL!FOR!IMPLEMENTATION!OF!PROGRAMS!
HOUSING!j!A!STUDY!ON!MY!HOUSE!MY!LIFE!
!
This! research! studies! the! contributions! and! potential! of! the! Strategic! Environmental! Assessment!
(SEA)!as!a!tool!for!urban!planning!for!ensuring!economic!implementation,!social!and!environmental!
sustainability!of!policies,!plans!and!housing!programs,!as!well!as!preventing!environmental!impacts,!
resulting! in! the! contribution! to! sustainable! urban! development.! The! objective! of! this! paper! is! to!
evaluate! the! Minha! Casa! Minha! Vida! program! in! Brazil,! and! the! possible! contributions! of! SEA! to!
decisionjmaking!regarding!this!housing!program.!Thus,!SEA!is!analyzed!as!a!potential!instrument!to!
guarantee! environmental! integration! with! the! strategic! planning! of! the! housing! sector,! using,! as! a!
case!study,!the!Minha!Casa!Minha!Vida!program!(PMCMV).!Through!the!construction!of!houses,!the!
PMCMV!aims!to!stimulate!the!construction!industry,!creating!jobs!and!contributing!to!the!increase!of!
economic! activity! in! the! country.! However,! sometimes! the! program! is! deployed! in! urban! areas!
without!adequate!infrastructure!and!services,!causing!environmental!and!social!deterioration!of!the!
region.! This! research! concludes! that! the! SEA! process! to! implement! sustainable! development!
principles! in! the! PMCMV! is! highly! recommended,! if! not! essential,! to! decisionjmaking,! since! it!
considers!the!environmental,!social!and!economic!variables!during!planning!phases.!
!
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Keywords:!Strategic!Environmental!Assessment,!Social!Housing,!Urban!and!Environmental!Planning,!
Housing!Policy,!Minha!Casa!Minha!Vida.!
!
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ABREVIATURAS E SIGLAS.
!
AAE!!!!!!!!

!!!!!!!!!Avaliao!Ambiental!Estratgica!!!!!!!!!

AEB!!

Anurio!Estatstico!do!Brasil!

AIA!!!

Avaliao!de!Impacto!Ambiental!

Banco!Central!do!Brasil!

BNDES!!

Banco!Nacional!de!

BNH!!

Banco!Nacional!da!Habitao!(BNH)!

CAIXA!!

Caixa!Econmica!Federal!

CADIN!!

Cadastro!Informativo!

CBIC!!

Cmara!Brasileira!da!Indstria!da!Construo!

EO!! !

Entidade!Organizadora!

FAR!!!

Fundo!de!Arrendamento!Residencial!

FCP! !

Fundao!Da!Casa!Popular!

FDS!!!

Fundo!de!Desenvolvimento!Social!

FGTS!!

Fundo!de!Garantia!por!Tempo!de!Servio!

FJP! !

Fundao!Joo!Pinheiro!

IAIA!!

International!Association!for!Impact!Assessment!

IBGE!!

Instituto!Brasileiro!de!Geografia!e!Estatstica!!

IPEA!!

Instituto!de!Pesquisa!Econmica!Aplicada!

LS! !

Licena!Ambiental!Simplificada!

MMA!!

Ministrio!do!Meio!Ambiente!

MDU!

Ministrio!do!Desenvolvimento!Urbano!e!do!Meio!Ambiente!!

PAC!!!

Programa!de!Acelerao!do!Crescimento!

PMCMV!!

Programa!Minha!Casa!Minha!Vida!

PNAD!!

Pesquisa!Nacional!por!Amostra!de!Domiclios!

PNH!!

Poltica!Nacional!de!Habitao!

PNHU!!

Programa!Nacional!de!Habitao!Urbana!

PNHR!!

Programa!Nacional!de!Habitao!Rural!

PPPs!

Polticas,!Planos!e!Programas!

SBPE!

Sistema!Brasileiro!de!Poupana!e!Emprstimo!

SEDU!!

Secretaria!Especial!de!Desenvolvimento!Urbano!

SFH!!!

Sistema!Financeiro!de!Habitao!!

SM!! !

Salrio!Mnimo!

SNH!!

Secretaria!Nacional!da!Habitao!

ZEIS!!

!Zonas!Especiais!de!Interesse!Social!

!!!!!Bacen!!

!
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LISTAS.
LISTA DE TABELAS
TABELA!1:!DFICIT!HABITACIONAL!BRASILEIRO!EM!2008..........................................................................28!
TABELA!2:!EVOLUO!DO!DFICIT!HABITACIONAL!URBANO!NO!BRASIL!ENTRE!2000!E!2008...................28!
TABELA!3:!FAMLIA!POR!FAIXA!ESTRIA!DO!CHEFE!!BRASIL!....................................................................31!
TABELA!4:!NECESSIDADES!DE!NOVAS!MORADIAS!!2010!A!2022..............................................................32!
TABELA!5:!DOMICLIOS!VAGOS!COM!POTENCIAL!PARA!SEREM!HABITADOS!EM!2008..............................33!
TABELA!6:!VALOR!MXIMO!DE!AQUISIO!DAS!UNIDADES......................................................................49!
TABELA!7:!VALOR!MXIMO!DE!AQUISIO!PARA!FAMLIAS!COM!RENDA!ENTRE!3!E!10!SM....................54!
TABELA!8:!PASSOS!MAIS!UTILIZADOS!NA!APLICAO!DA!AAE!PARA!PPPS..............................................117!
TABELA!9:!DISTRIBUIO!DOS!EMPREENDIMENTOS!DO!PMCMV...........................................................123!

LISTA DE FIGURAS
FIGURA!1:!FLUXOGRAMA!DA!PRODUO!DAS!UNIDADES!VIA!CONSTRUTORA.........................................49!
FIGURA!2:!FLUXOGRAMA!DA!PRODUO!DAS!UNIDADES!VIA!DOAO!DE!TERRA!PELO!MUNICPIO......50!
FIGURA!3:!FLUXOGRAMA!DA!PRODUO!DAS!UNIDADES!VIA!ENTIDADES!ORGANIZADORAS..................51!
FIGURA!4:!TIPOLOGIA!PADRO!DE!CASA!TRREA!PARA!FAMLIAS!COM!RENDA!AT!3!SM.......................53!
FIGURA! 5:! TIPOLOGIA! PADRO! DE! APARTAMENTO! PARA! FAMLIAS! COM! FAIXA! COM! RENDA! AT! 3!
SM..............................................................................................................................................................53!
FIGURA! 6:! FLUXOGRAMA! ! DA! PRODUO! DE! UNIDADES! PARA! FAMLIAS! COM! RENDA! ENTRE! 3! E! 10!
SM..............................................................................................................................................................55!
FIGURA!7:!ABORDAGENS!OPERACIONAIS!DA!AVALIAO!DE!IMPACTO!AMBIENTAL...............................87!
FIGURA!8:!INTEGRAO!DO!PROCESSO!DE!AAE!COM!A!ESTRUTURA!DE!DECISO...................................92!
FIGURA!9:!CONTRIBUIO!DA!AAE!PARA!EIA............................................................................................95!
FIGURA!10:!PROCESSO!DE!DECISO!ESTRATGICA!DO!PMCMV!SEM!A!VARIVEL!AMBIENTAL..............120!
FIGURA!11:!PROCESSO!ATUAL!QUE!CONDUZ!AO!PMCMV.......................................................................121!
FIGURA!12:!PMCMV!BO!MUNICPIO!DE!SO!PAULO!!FAIXA!DE!0j3!SM.................................................124!

!
!

LISTAS.
!
FIGURA!13:!MAPA!DO!ZONEAMENTO!BIOCLIMTICO!BRASILEIRO..........................................................126!
FIGURA! 14:! LEGISLAES! E! PPPs! QUE! FAZEM! INTERFACE! COM! A! ESTRATGIA! DO! PMCMV!
POSSIBILITADA!PELA!AAE..........................................................................................................................133!
FIGURA!15:INSERO!DA!AAE!NO!PMCMV..............................................................................................139!
!
LISTA DE GRFICOS
GRFICO! 1:! DFICIT! HABITACIONAL! URBANO! POR! FAIXAS! DE! RENDA! MDIA! FAMILIAR! MENSAL,! EM!
SALRIOS!MNIMOS!($M)!!BRASIL!!2008...............................................................................................!29!
GRFICO! 2:! DISTRIBUIO! DO! DFICIT! HABITACIONAL,! POR! SITUAO! DE! DOMICLIO,! SEGUNDO!
REGIES!GEOGRFICAS!!BRASIL!!2008...................................................................................................30!
GRFICO!3:!CRESCIMENTO!DA!POPULAO!BRASILEIRA!ENTRE!2010!E!2022..........................................!31!
GRFICO!4:!DOMICLIOS!COM!CARNCIA!DE!INFRAESTRUTURA...............................................................34!
GRFICO!5:!DFICIT!HABITACIONAL!X!UNIDADES!CONTRATADAS.............................................................56!

LISTA DE QUADROS
QUADRO!1:!PRINCIPAIS!MUDANAS!ENTRE!O!MCMV1!E!MCMV2............................................................57!
QUADRO!2:!AVALIAO!AMBIENTAL!!DE!POLTICAS,!PLANOS,!PROGRAMAS!E!PROJETOS........................88!
QUADRO!3:!PRINCIPAIS!DIFERENAS!ENTRE!EIA!E!AAE..............................................................................98!
QUADRO!4:!PRINCPIOS!GERAIS!E!SETORIAIS:!AAE!E!PMCMV..................................................................131!
QUADRO!5:!QUADRO!PROBLEMA!PMCMV..............................................................................................135!
QUADRO!6:!QUADRO!DE!GOVERNANA!PMCMV....................................................................................135!
QUADRO!7:!QUADRO!DE!REFERNCIA!ESTRATGICA...............................................................................136!
QUADRO!8:!QUESTES!SETORIAIS!A!SEREM!TRATADAS!PELA!AAE!NO!PMCMV......................................137!
QUADRO!9:!COMPARAES!ENTRE!O!PMCMV!ATUAL!E!COM!A!POSSIBILIDADE!DE!APLICAO!DA!AAE.!
..................................................................................................................................................................141!
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SUMRIO.
INICIAL

Introduo

15

Objetivos
Metodologia
Estrutura

20
21
22

CAPTULO1 Habitao Social no Brasil

Dficit Habitacional
Polticas, Planos e Programas habitacionais
1920-1964 Fundao da Casa Popular
1964-1986 Banco Nacional de Habitao
1986-2009 Poltica Nacional de Habitao
Programa Minha Casa Minha Vida
Agentes e Recursos
O Programa por Faixas de Renda
0 a 3 salrios mnimos
3 a 10 salrios mnimos
Minha Casa Minha Vida 2
Relao com Programas Anteriores
Consideraes sobre o Programa

CAPTULO2 Avaliao Am biental

Planejamento Ambiental e Urbano em PPPs Habitacionais
Avaliao de Impacto Ambiental
Avaliao Ambiental Estratgica
Objetivos da AAE
Diferenas entre AAE e EIA
Etapas
Aplicaes Internacionais
Aplicaes no Brasil
Consideraes sobre AAE

CAPTULO3 AAE com o Instrum ento de Planejam ento Territorial

do PM CM V

FINAL

24
25
35
35
36
39
42
45
48
48
54
56
60
62

73
74
81
85
93
97
99
101
108
111

113

PMCMV sem AAE

PMCMV com AAE

117
128

Consideraes Finais
Referncias Bibliogrficas

143
146
!

!
!

INICIAL
INTRODUO

!
!

INTRODUO
Desde! o! final! do! sculo! XX,! foram! implementados! diversos! mecanismos! legais,! instrumentos!
metodolgicos!e!solues!operacionais!capazes!de!resolver!problemas!crticos!de!degradao!ambiental!
(PARTIDRIO! e! JESUS,! 1999).! A! Avaliao! de! Impacto! Ambiental! (AIA)! consolidoujse! em! pases!
desenvolvidos!como!instrumento!preventivo!de!poltica!e!gesto!ambiental.!No!entanto,!a!efetividade!
da! AIA! passou! a! ser! ameaada! pela! ausncia! de! considerao! das! variveis! ambientais! em! etapas! de!
planejamento! anteriores! quela! de! formulao! dos! projetos! de! grandes! obras! pblicas! e!
empreendimentos!de!iniciativa!privada!(MMA/SQA,!2002).!
!

Assim,!a!partir!do!entendimento!de!que!a!AIA!!um'instrumento,!segundo!MMA!(2002),'cujos!

objetivos!limitamjse!a!subsidiar!as!decises!de!aprovao!de!projetos!de!empreendimentos!individuais,!
e!no!os!processos!de!planejamento!de!decises!polticas!e!estratgicas!que!os!originam",!foi!proposta!a!
realizao! da! Avaliao! Ambiental! Estratgica! (AAE),! definida! por! Partidrio! e! Clark! (2001)! como!
procedimento! sistemtico! e! contnuo! de! avaliao! da! qualidade! do! meio! ambiente! e! das!
conseqncias! ambientais! decorrentes! de! vises! e! intenes! alternativas! de! desenvolvimento,!
incorporadas!em!iniciativas!tais!como!a!formulao!de!polticas,!planos!e!programas!(PPP),!de!modo!a!
assegurar! a! integrao! efetiva! dos! aspectos! biofsicos,! econmicos,! sociais! e! polticos,! o! mais! cedo!
possvel,!aos!processos!pblicos!de!planejamento!e!tomada!de!deciso.!
!

Essa!forma!de!se!fazer!um!diagnstico!e!um!prognstico!de!uma!regio!pode!se!converter!em!

um! instrumento! de! poltica! ambiental,! capaz! de! promover! a! articulao! das! vrias! dimenses! de!
polticas,!planos!e!programas!(PPPs)!de!desenvolvimento,!explicitando!com!clareza!seus!objetivos!e!as!
questes! ambientais! e! urbanas! relacionadas! ! sua! implementao.! Alm! disto,! tem! a! possibilidade! de!
fornecer!as!orientaes!necessrias!para!a!viabilizao!econmica,!social!e!ambiental!de!determinadas!
atividades!na!rea!objeto!da!avaliao,!favorecendo,!deste!modo,!a!avaliao!de!impactos!cumulativos!
decorrentes!das!diversas!aes!a!serem!desenvolvidas!(MMA/SQA,!2002).!
!

Seu! uso! tem! sido! apoiado,! na! maioria! dos! estudos! j! produzidos! por! autores! como! Thrivel! e!

Partidrio!(1996),!Thrivel!et.'al.!(1996),!Lee!e!Walsh!(1992),!por!duas!razes!principais:!sua!capacidade!
de! minimizar! as! limitaes! do! processo! de! Avaliao! de! Impacto! Ambiental!! AIA,! e! o! papel! que! esse!
processo!poder!representar!para!a!promoo!do!desenvolvimento!sustentvel!(EGLER,!2002).!!!
!

Porm,!no!Brasil,!o!assunto!ainda!!tratado!em!canais!restritos!existindo!uma!srie!de!desafios!

metodolgicos!e!polticos!para!garantir!a!insero!do!meio!ambiente!na!tomada!de!deciso,!sendo!que!
as!tentativas!de!aplicao!desse!instrumento!ainda!acontecem!de!modo!pontual!e!experimental,!como!
na! explorao! de! gs! do! Gasoduto! Bolvia! Brasil,! no! plano! de! transportes! de! Braslia! e! no! programa!

16!
!

Rodoanel,!em!So!Paulo.!Isso!ocorre,!pois!o!processo!de!AAE!necessita!de!metodologias!especficas!de!
acordo!com!a!realidade!a!ser!trabalhada.!!
!

Thrivel!(2004!apud!MANSUR!et.'al.,!2007)!aponta!que!h!grandes!dificuldades!limitando!esse!

processo,! como! o! foco! em! assuntos! limitados,! sem! uma! viso! estratgica,! dos! sistemas! polticos! de!
vrios!pases,!que!impossibilitam!a!determinao!dos!parmetros!de!sustentabilidade!ambiental.!Alm!
disso,!por!se!tratar!de!um!nvel!estratgico,!h!uma!srie!de!tpicos!que,!se!no!bem!resolvidos,!deixam!
o!processo!vulnervel!a!questionamentos!quanto!!metodologia!e!aos!critrios!utilizados.!!
!

Os!exemplos!internacionais,!expostos!em!Partidrio!e!Clark!(2001),!mostram!a!necessidade!de!

vinculao! apurada! ! realidade! local.! Pases! com! forte! cultura! de! planejamento! das! polticas! pblicas,!
onde!este!j!esteja!devidamente!instrumentalizado!e!nos!quais!este!processo!seja!desenvolvido!!luz!de!
metodologias! especficas,! como! Nova! Zelndia,! Holanda,! Inglaterra! e! Canad,! podem! mais! facilmente!
contar!com!a!AAE!voltada!para!polticas.!!
!

No! entanto,! pases! com! cultura! de! planejamento! limitada! e! pouca! instrumentalizao! nos!

processos! de! elaborao! de! polticas! pblicas,! em! geral,! no! se! utilizam! da! avaliao! ambiental! para!
planos!e!programas.!Assim,!em!pases!como!o!Brasil,!se!exige!a!considerao!das!suas!peculiaridades!e!
formatao!de!metodologias!especficas!(MANSUR!et.'al.,!2007).!
!

A! compatibilizao! entre! o! crescimento! econmico! e! a! poltica! de! preservao! do! meio!

ambiente! necessita! ser! realizada! desde! as! primeiras! fases! de! elaborao! das! polticas! de! dej
senvolvimento,!a!fim!de!permitir!uma!utilizao!racional!dos!recursos,!e!evitar!que!a!sociedade!enfrente!
vulnerabilidades! do! ponto! de! vista! econmico! e! ecolgico! frente! aos! futuros! danos! ambientais!
(BURSZTYN,!1994).!!
!

Segundo! Thrivel! e! Partidrio! (1996),! a! AAE! pode! ser! uma! forma! de! garantir! polticas! mais!

sustentveis,!identificando!parmetros!e!referncias!ambientais!e!de!sustentabilidade,!de!forma!que!os!
objetivos!e!os!possveis!impactos!de!polticas,!planos!e!programas!j!PPPs!estejam!de!acordo!com!essas!
referncias.!!
!

Considerando! as! caractersticas! de! tal! instrumento! e! tendo! em! vista! o! papel! indutor! de!

transformaes! territoriais! em! ampla! escala! de! Programas! Habitacionais! e! seu! significativo! impacto!
econmico,! social! e! ambiental,! pretendejse! neste! trabalho! apresentar! e! discutir! a! potencialidade! da!
AAE! como! forma! de! mediar! conflitos! de! diversas! ordens! gerados! em! funo! da! implantao! de!
Programas!Habitacionais!sem!o!devido!planejamento.!!
!

Para!isso,!optoujse!pelo!caso!do!Programa!Minha!Casa!Minha!Vida,!do!Governo!Federal,!lanado!

em!abril!de!2009,!com!a!meta!de!construo!de!um!milho!de!moradias!e!apresentado!como!uma!das!

17!
!

principais! aes! do! governo! em! reao! ! crise! econmica! internacional,! estimulando! a! criao! de!
empregos!e!de!investimentos!no!setor!da!construo.!!!
!

A! habitao! ! um! bem! de! primeira! necessidade! que! depende! do! dispndio! de! valores!

monetrios!expressivos!e!responde!por!parcela!importante!da!atividade!da!indstria!da!construo!civil!
no!Brasil!(SANTOS,!1999).!
!

Carmo! (2006)! afirma! que! criar! mecanismos! que! promovam! o! acesso! para! a! populao! mais!

pobre! ! moradia! ! fundamental,! tendo! em! vista! que! a! habitao! ! o! ativo! de! maior! importncia! e! de!
maior!valor!monetrio!para!este!segmento.!!
!

No!Brasil,!a!demanda!de!um!grande!nmero!de!habitaes!surge!como!resultado!das!migraes!

do! meio! rural! para! as! cidades! a! partir! de! 1950,! em! funo! da! industrializao! acelerada! e! do! prprio!
crescimento!da!populao!brasileira.!No!final!da!dcada!de!50,!a!populao!urbana!brasileira!j!era!70%!
maior! do! que! no! comeo! daquela! dcada.! O! crescimento! acentuado! se! manteve,! fazendo! com! que! a!
populao!urbana!crescesse!100%!em!30!anos,!passando!de!menos!de!80!milhes!em!1980!para!mais!de!
160!milhes!em!2010!(IBGE,!2011).!Esses!nmeros!refletem!a!dimenso!do!problema!gerado!com!a!falta!
de! habitaes,! provocando! a! proliferao! de! cortios! e! de! habitaes! precrias! nas! periferias! urbanas!
(REIS!e!LAY,!2010).!
!

Segundo! a! Fundao! Joo! Pinheiro! ! FJP! (2011),! o! dficit! habitacional! era! de! 5,8! milhes! de!

unidades!habitacionais!em!2008,!sendo!quase!90%!concentrado!na!populao!de!renda!mais!baixa.!Isso!
demonstra! que! a! falta! de! moradia! no! Brasil! encontrajse! profundamente! associada! ! pobreza! e! ! m!
distribuio! de! renda! e! mostra! a! necessidade! de! construo! de! um! grande! nmero! de! habitaes! de!
interesse!social!para!uma!parcela!expressiva!da!populao.!Entretanto,!alm!dos!aspectos!quantitativos,!
!importante!que!os!aspectos!relacionados!!qualidade!da!habitao!de!interesse!social!tambm!sejam!
considerados.!
!

Logo,!alm!da!proviso!de!um!grande!nmero!de!empreendimentos!de!habitao!de!interesse!

social,!o!setor!da!construo!civil!enfrenta!outro!desafio:!a!diminuio!dos!impactos!ambientais,!sociais!
e!econmicos!provocados!pelo!setor!
!

Para! ser! sustentvel,! a! habitao! de! interesse! social! deve! integrar! os! conceitos! ecolgicos,!

sociais!e!econmicos!e!deve!responder!adequadamente!s!necessidades!dos!moradores!em!suas!vrias!
dimenses.!Portanto,!no!basta!haver!sustentabilidade!ecolgica!se!no!houver!sustentabilidade!social,!
ou! seja,! se! no! h! adequao! dos! locais! onde! as! relaes! sociais! se! desenvolvem! (LEGENDRE,! 2003,!
apud!REIS!e!LAY,!2010).!
!

A! permanncia! de! um! elevado! dficit' habitacional! concentrado! na! baixa! renda! depois! de!

dcadas! de! poltica! habitacional,! impulsionada! pelo! governo! federal,! evidencia! o! fracasso! dos!
18!
!

programas!pblicos!e!a!incapacidade!dos!mecanismos!de!mercado!para!o!enfrentamento!do!problema!
(BONDUKI,! 2008).! A! situao,! por! outro! lado,! tem! ressaltado! a! absoluta! necessidade! de! se! formular!
estratgias!mais!eficazes!para!atender!as!faixas!de!menor!poder!aquisitivo.!
!

A! dimenso! deste! problema! mostra! que! a! questo! habitacional! no! pode! ser! equacionada!

apenas!com!a!oferta!de!novas!unidades,!mas!demanda!uma!ao!articulada!com!outras!polticas,!planos!
e!programas,!como!as!polticas!ambientais,!urbanas,!fundirias!e!de!saneamento.!!
!

Em!diversos!lugares!do!mundo,!a!produo!habitacional!impulsiona!a!urbanizao!do!territrio.!

Dependendo! das! condies! em! que! as! habitaes! so! produzidas,! essa! urbanizao! pode! gerar!
segregao! sciojespacial,! atravs! do! isolamento! da! populao! e! da! periferizao! sem! acesso! !
infraestrutura!adequada.!Esse!tipo!de!urbanizao!perifrica!traz!custos!adicionais!aos!municpios,!com!
gastos!em!infrajestrutura,!transportes!e!servios!pblicos.!No!caso!das!habitaes!urbanas!estes!gastos!
abrangem:! servios! urbanos,! como! abastecimento! de! gua,! coleta! de! esgotos,! distribuio! de! energia!
eltrica,! transporte! coletivo;! infraestrutura! urbana! incluindo! as! redes! fsicas! de! distribuio! de! gua! e!
coleta!de!esgotos,!as!redes!de!drenagem,!as!redes!de!distribuio!de!energia!eltrica,!sistema!virio!etc;!
e!equipamentos!sociais!como,!educao,!sade,!lazer.!(ABIKO,!1995)!
!

Diversos! autores,! como! Abiko! (1995)! e! Bonduki! (2009),! defendem! uma! poltica! de!

desenvolvimento! urbano! em! longo! prazo,! que! preveja! a! expanso! da! cidade.! Assim,! o! planejamento!
urbano,!uma!das!diretrizes!do!Plano!Diretor,!deve!prever!as!reas!mais!apropriadas!para!a!instalao!de!
conjuntos!habitacionais.!!
!

A!expanso!da!malha!urbana!deve!ser!levada!em!conta,!j!que!muitos!dos!grandes!municpios!se!

aproximam! da! ocupao! mxima! de! seus! limites! territoriais.! Por! isso,! para! que! um! programa!
habitacional! tenha! xito! ! necessrio! pensar! em! vrias! alternativas! e! no! em! apenas! na! construo!
de!!novas!unidades.!!
!

Diante!deste!cenrio,!tornajse!vital!uma!poltica!habitacional!que!esteja!alinhada!com!a!poltica!

urbana,! articulada! com! outros! PPPs! e! com! o! desenvolvimento! e! planejamento! das! cidades,! sendo! a!
questo! da! moradia! configurada! como! uma! das! dimenses! essenciais! do! Planejamento! Estratgico,!
ligado!ao!processo!de!produo!do!espao!urbano.!
!

Nesse! sentido,! o! projeto! da! habitao! de! interesse! social! est! diretamente! relacionado! ao!

planejamento!ecolgico,!urbano,!social!e!econmico.!Projetos!habitacionais!sustentveis!implicariam!a!
melhoria!da!qualidade!de!vida!dos!residentes!mediante!o!uso!adequado!dos!recursos!naturais!locais!e!
uma!abordagem!de!projeto!contextual!respeitando!stio,!clima,!caractersticas!culturais!e!necessidades!
humanas!(OKTAY,!1999,!apud!REIS!e!LAY,!2010).!!

19!
!

Conforme! apresentado,! as! intervenes! sciojeconmicas,! na! maioria! das! vezes,! alteram! e!

degradam!a!qualidade!do!ambiente,!sem!garantir!o!atendimento!s!necessidades!bsicas!dos!diferentes!
grupos! da! sociedade.! Tratajse! de! um! padro! sem! sustentabilidade! ecolgica! e! social,! que! no! aloca!
eficientemente! os! recursos! econmicos! (SACHS,! 2004).! Outros! potenciais! de! aproveitamentos!
econmicos,!que!poderiam!incluir!socialmente!estes!grupos!humanos,!chocamjse!com!aqueles!usos!que!
provocam!a!ultrapassagem!dos!limites!ambientais.!!
!

Apesar!de!haver!uma!vasta!literatura!sobre!a!questo!ambiental,!Scheidt!et.al.!(2010),!afirmam!

que!pouco!se!aborda!sobre!os!requisitos!e!as!diretrizes!com!a!profundidade!e!a!objetividade!necessrias!
a!um!processo!de!avaliao!de!empreendimentos!habitacionais!de!interesse!social.!!
!

Assim,!a!proposio!de!uma!ferramenta,!como!a!Avaliao!Ambiental!Estratgica,!que!identifica!

os! requisitos! ambientais,! abrangendo! suas! variveis! e! as! interaes! entre! diferentes! PPPs,! alm! de!
envolver! as! etapas! de! localizao,! infraestrutura,! projeto,! implantao! e! ps! ocupao,! objetiva!
contribuir!para!nortear!os!responsveis!pela!anlise!Programas!habitacionais!na!malha!urbana.!
!

Alm!disso,!nos!ltimos!anos!o!processo!de!AAE!vem!ganhando!grande!reconhecimento!como!

ferramenta! na! tomada! de! deciso,! visando! o! desenvolvimento! sustentvel! (THRIVEL,! 2004! apud!
MANSUR!et.'al.!2007).!!!
!

Assim,! consideradas! as! peculiaridades! e! caractersticas! da! situao! brasileira! como! amplos!

territrios! ainda! no! ocupados! ou! incorporados! ao! processo! de! produo,! que! abrigam! diferentes! e!
complexos!ecossistemas,!com!caractersticas!peculiares!de!sustentabilidade;!reforo!dos!procedimentos!
de! planejamento! dos! usos! do! solo! e! ambiental,! como! aspecto! determinante! de! evoluo! da! gesto!
ambiental;! projetos! considerados! como! estruturantes,! potencialmente! capazes! de! produzir! impactos!
estratgicos! em! regies! em! desenvolvimento,! entendejse! que! o! atual! estgio! de! conhecimento! das!
experincias! de! uso! da! AAE! nos! demais! pases! e! instituies! internacionais,! oferecem! os! elementos!
necessrios!!aplicao!da!AAE!no!Brasil,!especialmente!no!desenvolvimento!e!planejamento!territorial!
urbano,!como!!o!caso!dos!programas!habitacionais.!
!
OBJETIVOS
!

Avaliar'o'Programa'Minha'Casa'Minha'Vida'no'Brasil'e'as'possveis'contribuies'da'AAE'para'a'

tomada&de&deciso&sobre&o!programa!habitacional!em!questo.!
!
!
!
20!
!

OBJETIVOS ESPECFICOS

Entender!o!contexto!do!PMCMV,!os!nmeros!do!dficit!habitacional!brasileiro!e!a!histria!das!

polticas,!planos!e!programas!habitacionais!que!o!originaram.!
!

Avaliar!as!perspectivas!de!aplicao!da!AAE!como!possvel!instrumento!de!soluo!de!conflitos!

nos! programas! habitacionais! de! interesse! social,! a! fim! de! integrar! as! variveis! sociais! e! ambientais! no!
processo!de!planejamento!e!desenvolvimento!de!Programas!habitacionais.!
!
M ETODOLOGIA
!

Para! analisar! a! aplicabilidade! da! AAE! como! instrumento! de! Planejamento! para! o! Programa!

Habitacional!Minha!Casa!Minha!Vida!foram!desenvolvidas!as!seguintes!atividades:!
.

Reviso!bibliogrfica!!
A!pesquisa!bibliogrfica!teve!como!principal!objetivo!reconhecer!o!estado!da!arte!sobre!o!tema,!

permitindo!a!composio!conceitual!e!anlise!crtica!de!temas!relacionados!aos!Programas!Habitacionais!
brasileiros!e!!Avaliao!Ambiental!Estratgica.!!
Essa! etapa! foi! realizada! em! livros,! teses,! dissertaes,! artigos! publicados! em! peridicos!
nacionais! e! internacionais,! consulta! a! anais! de! congressos,! relatrios! tcnicos! de! estudos! ambientais,!
legislaes!e!regulamentaes!incidentes!no!pas!e!reportagens.!!
O!levantamento!da!reviso!bibliogrfica!foi!realizado!em!bases!de!dados!digitais!e!tambm!por!
visitas! a! bibliotecas! de! universidades! para! a! consulta! dos! materiais! disponveis.! Os! temasjchave!
pesquisados!foram:!!
.

Dficit!Habitacional!

Poltica!Habitacional!Brasileira!

Programa!Minha!Casa!Minha!Vida!

Planejamento!Estratgico!!

Avaliao!Ambiental!Estratgica.!

A! partir! do! levantamento! bibliogrfico,! algumas! informaes! foram! obtidas! atravs! de!
informaes! fornecidas! via! email! pelo! Ministrio! das! Cidades,! um! dos! agentes! responsveis! pela!
elaborao!e!aplicao!do!Programa!Minha!Casa!Minha!Vida,!objeto!de!estudo!desse!trabalho.!!
!

21!
!

Com!o!objetivo!de!analisar!as!possibilidades!de!incorporao!da!AAE!no!Programa!Minha!Casa!
Minha! Vida,! foram! utilizados! quadros! conceituais! de! insero! da! AAE! no! planejamento! estratgico! do!
programa!habitacional.!Isso!permitiu!avaliar!a!aplicabilidade!da!AAE!pelos!diferentes!nveis!de!governo!j!
Federal,! Estadual! e! Municipal! j! na! elaborao! do! programa,! indicando! suas! responsabilidades! e!
contribuies,! assim! como! a! importncia! do! planejamento! integrado! entre! os! diferentes! atores! e!
esferas!governamentais.!
!
ESTRUTURA
!

O!contedo!dessa!dissertao!est!estruturado!ao!longo!de!quatro!captulos.!!

A! primeira! parte! concentra! a! Introduo,! onde! a! pesquisa! ! contextualizada! e! o! tema!

caracterizado! atravs! de! parte! da! reviso! bibliogrfica.! Nesse! captulo! tambm! so! apresentados! os!
objetivos,!a!metodologia!e!a!estrutura!do!trabalho.!
!

Para! uma! maior! compreenso! do! problema! e! melhor! avaliao! do! Programa! pesquisado,! !

necessrio! observar! a! origem! da! poltica! habitacional,! como! se! implantou! e! foi! discutida! no! Brasil.!
Assim,!o!sprimeiro!captulo!!Habitao!Social!j!apresenta,!atravs!de!pesquisa!bibliogrfica,!o!histrico!
do!problema!habitacional!entre!os!anos!de!1920!e!2009!como!uma!base!conceitual!para!o!Programa!em!
questo.! O! Programa! Minha! Casa! minha! Vida! tambm! ! contextualizado! com! os! nmeros! do! dficit!
habitacional! elaborados! pela! Fundao! Joo! Pinheiro,! que! atestaram! a! existncia! de! um! expressivo!
dficit!habitacional!quantitativo!e!qualitativo!no!Brasil,!envolvendo!principalmente!as!famlias!de!baixa!
renda.!Por!fim,!so!apresentadas!as!caractersticas!gerais!do!Programa!Minha!Casa!Minha!Vida.!!
!

Para! demonstrar! a! necessidade! de! um! modelo! de! planejamento! ambiental! na! elaborao! de!

Programas! Habitacionais,! o! segundo! captulo! traz! os! conceitos! de! planejamento! ambiental! e! urbano!
estratgico.!
!

O! captulo! tambm! aborda! a! caracterizao! da! Avaliao! Ambiental! Estratgica! ! AAE! e! suas!

potencialidades! como! um! instrumento! de! planejamento! ambiental! e! urbano.! Nesse! sentido,! so!
descritos!seus!principais!aspectos!conceituais,!suas!etapas,!histrico!e!aplicaes.!
!

No! terceiro! captulo,! a! AAE! ! abordada! como! possvel! instrumento! de! planejamento! para! o!

PMCMV!atravs!de!exemplos!da!implementao!do!Programa!sem!a!ferramenta!em!questo!e!com!sua!
insero!no!planejamento!estratgico.!Dessa!forma,!a!Avaliao!Ambiental!Estratgica!!proposta!como!
instrumento! para! implantao! de! programas! habitacionais! para! prevenir! impactos! socioambientais!
negativos.! Assim,! ! possvel!avaliar! qual!a!importncia!de!aplicao!de!AAE! na! elaborao! do! referido!
programa.!!
22!
!

A! parte! final! aborda! as! principais! consideraes! e! concluses! sobre! o! trabalho! e! apresenta! a!

discusso!a!respeito!dos!resultados!obtidos,!alm!de!conter!a!relao!de!publicaes!consultadas!para!a!
elaborao!desta!pesquisa.!!
!
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!
!

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23!
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!
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CAPTULO 1
HABITAO SOCIAL NO BRASIL

!
!

HABITAO SOCIAL NO BRASIL

DFICIT HABITACIONAL
!

A!definio!de!dficit!habitacional!!fundamental!para!a!elaborao!das!polticas!habitacionais.!

Entretanto,! a! prpria! idia! de! habitao! pode! ser! interpretada! e! redefinida! conforme! o! perodo!
histrico,!social!e!cultural,!o!que!acaba!por!influenciar!no!conceito!de!dficit!habitacional1.!
!

A! nomenclatura! de! dficit! habitacional,! que! induz! erroneamente! ! expectativa! de! enfrentar! a!

questo!da!moradia!de!forma!setorial,!deve!ser!entendida,!segundo!a!Fundao!Joo!Pinheiro!(2011),!
como! a! noo! mais! imediata! e! intuitiva! de! necessidade! de! construo! de! novas! moradias! para! a!
soluo! de! problemas! sociais! e! especficos! de! habitao,! detectados! em! certo! momento! e! engloba!
tanto! as! moradias! sem! condies! de! serem! habitadas! devido! ! precariedade! das! construes! ou! pelo!
desgaste! da! estrutura! fsica! que! devem! ser! repostas,! quanto! ! necessidade! de! aumento! de! unidades!
habitacionais,!decorrente!da!coabitao!familiar,!da!dificuldade!dos!moradores!de!baixa!renda!em!pagar!
aluguel!ou!da!moradia!em!locais!destinados!a!fins!no!residenciais.!
!

Assim,!este!trabalho!considera!o!termo!habitao,!diferente!de!casa!ou!moradia,!imprimindo!

um! sentido! mais! abrangente,! pois! no! se! restringe! ! construo! fsica! do! imvel,! mas! envolve! a!
localizao,! a! insero! na! comunidade! e! o! acesso! aos! servios! disponveis,! ou! seja,! considera! tanto! a!
unidade!habitacional!quanto!seu!entorno.!
!

Uma! habitao! adequada! deve! possuir! acesso! s! redes! de! gua! e! esgoto,! saneamento,!

acessibilidade!ao!trabalho!e!outros!equipamentos!bsicos,!no!deve!ser!uma!improvisada,!como!prdios!
em! construo,! viadutos! e! pontes;! no! deve! ser! precria! como! casas! de! taipa! no! revestida! ou! de!
madeira! aproveitada,! casas! cobertas! de! palha! ou! sap2;! e! no! deve! ser! ocupada! por! mais! de! uma!
famlia.!!
!

Dessa! forma,! a! falta! da! casa! prpria! no! deve! ser! confundida! com! a! definio! de! dficit!

habitacional!porque!a!propriedade!do!imvel!no!garante!a!qualidade!do!mesmo,!tampouco!a!proviso!
da!infrajestrutura!adequada.!!
!

Alm! disso,! para! elaborar! programas! habitacionais! brasileiros,! ! essencial! analisar! os! fatores!

demogrficos!e!a!dinmica!socioeconmica!que!condicionam!a!formao!de!famlias!e!as!necessidades!
de!moradias.!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
1
!Esse!estudo!optou!por!utilizar!a!metodologia!desenvolvida!pela!Fundao!Joo!Pinheiro!(FJP)!por!ser!a!mais!tradicional.!Seu!
primeiro!estudo!foi!realizado!em!1995,!com!base!nos!dados!do!Censo!Demogrfico!de!1991.!Desde!ento,!vem!sendo!
aprimorada!e!atualizada.!Para!a!pesquisa,!foi!utilizado!o!estudo!mais!recente!elaborado!pela!FJP!em!2011com!dados!de!2007!
reponderados.!!
!
2
! A! Fundao! Joo! Pinheiro! (2011),! esclarece! que! telhados! de! sap! e! similares! podem! ser! considerados! uma! alternativa! em!
reas!rurais!restritas!das!regies!Norte!e!Nordeste!do!pas. !

25!
!

Segundo! a! apresentao! da! Fiesp! para! o! 9! Congresso! Brasileiro! de! Construo! (2010),! as!

necessidades! de! moradias! decorrem,! principalmente,! da! dinmica! familiar,! ou! seja,! do! processo! de!
formao!de!novas!famlias,!influenciado!pelo!crescimento!demogrfico!e!pela!evoluo!econmica!da!
populao.! Essa! seria! a! principal! componente! das! necessidades! habitacionais! do! Brasil,! sendo!
influenciada!pelo!o!crescimento!demogrfico!e!pela!evoluo!da!renda.!
!

Assim,!a!falta!de!habitaes!adequadas!agravajse!com!o!avano!do!processo!de!urbanizao!e!

com! o! descompasso! entre! o! crescimento! da! populao! urbana! e! a! capacidade! de! instalao! de!
infraestrutura!necessria.!
!

Portanto,!para!falar!sobre!polticas!e!programas!habitacionais!devejse,!primeiramente,!entender!

o!conceito!de!dficit!habitacional.!!
!

O!Ministrio!das!Cidades!estabelece!dois!diferentes!tipos!de!dficit!habitacional:!!
.

O!dficit!habitacional!quantitativo,!composto!pelas!famlias!que!vivem!em!domiclios!rsticos!ou!
improvisados,! tm! que! dividir! suas! casas! com! outras! famlias,! ou! gastam! excessivamente! com!
aluguel.!

E! o! chamado! dficit! habitacional! qualitativo,! que! caracteriza! a! necessidade! de! execuo! de!
melhorias! em! infrajestrutura,! regularizao! fundiria,! ampliao! da! moradia! ou! construo! de!
banheiro.!

Lannoy! (2006)! afirma! que! a! carncia! de! moradias! constitui! um! grave! problema! dos! governos!

brasileiros!desde!o!incio!do!sculo!XX,!sendo!ainda!mais!crtico!entre!as!camadas!de!renda!mais!baixa!
da!populao.!
!

Segundo!o!IBGE,!os!dados!censitrios!sobre!habitao!passaram!a!ser!publicados!regularmente!a!

partir!de!1963!informando!a!respeito!dos!domiclios!ocupados!segundo!as!regies!fsicojgeogrficas!e!as!
Unidades!da!Federao.!Os!levantamentos!realizados!em!1963!pelo!Anurio!Estatstico!do!Brasil!(AEB),!
expostos!por!Lannoy!(2006),!mostram!que!o!dficit!habitacional!brasileiro!no!!um!problema!recente.!
O!Censo!realizado!em!1960!apresentava!cerca!de!13,5!milhes!de!domiclios!ocupados!no!Brasil!e!uma!
populao! total! de! 71! milhes! de! habitantes.! Na! poca! estimavajse! que,! em! mdia,! uma! famlia! era!
composta! por! cinco! pessoas,! que,! multiplicadas! pelas! 13,5! milhes! de! residncias! recenseadas,!
resultaria! em! 67,5! milhes! de! habitantes.! Portanto,! pode! se! estimar! que! o! dficit! habitacional!
quantitativo!da!poca!era!prximo!de!700!mil!unidades!habitacionais,!nmero!necessrio!para!abrigar!
3,5!milhes!de!pessoas.!!

26!
!

Em! 1966! o! Censo! passou! a! informar! tambm! a! situao! dos! domiclios! (urbano! e! suburbano/!

rural),!a!condio!de!ocupao!(prprio!/!alugado!e!outros),!e!as!instalaes!existentes!(gua!encanada,!
iluminao!eltrica!e!instalao!sanitria)!(LANNOY,!2006).!
!

Essa! inconstncia! nos! dados! a! serem! levantados! gerou! diferentes! estimativas! a! respeito! do!

dficit!habitacional,!sendo!impossvel!identificar!os!nmeros!oficiais!at!1995,!quando!a!Fundao!Joo!
Pinheiro!(FJP)!elaborou!um!estudo!para!a!Secretaria!Especial!de!Desenvolvimento!Urbano!(SEDU),!atual!
Ministrio!das!Cidades,!com!o!objetivo!de!caracterizar!a!situao!habitacional!no!pas.!
!

Uma! constatao! importante! apontada! nos! estudos! da! FJP! est! no! fato! de! que! a! classificao!

das!famlias!brasileiras!por!faixa!de!renda!(de!0!a!3,!de!3!a!5!ou!de!5!a!10!salrios!mnimos)!no!leva!em!
considerao! a! existncia! de! diferenas! regionais! no! pas,! onde! h! regies! nas! quais! as! famlias! mais!
pobres!(na!faixa!de!0!a!3!salrios!mnimos)!tm!necessidades!diferentes!das!famlias!situadas!na!mesma!
faixa!de!renda,!mas!moradoras!de!outras!regies.!
!

Por! exemplo,! as! famlias! pobres! do! serto! nordestino! tm! necessidades! diferentes! daquelas!

localizadas!nas!grandes!cidades.!E!isso!traz!implicaes!importantes!para!os!captulos!seguintes.!
!

O! estudo! realizado! pela! Fundao! Joo! Pinheiro! j! FJP! em! 2011,! orientado! pela! metodologia!

elaborada!pela!fundao,!engloba!tanto!o!dficit!habitacional!quantitativo!(por!incremento!ou!reposio!
do! estoque! de! moradias)! como! o! dficit! por! inadequao! (deficincias! na! qualidade! de! vida! de! seus!
moradores,!como!infraestrutura!inadequada).!!
O! dficit! por! reposio! de! estoque! inclui! as! moradias! sem! condies! de! serem! habitadas! em!
razo!da!precariedade!das!construes!ou!do!desgaste!da!estrutura!fsica;!j!o!dficit!por!incremento!de!
estoque! considera! a! coabitao! familiar! forada! (famlias! que! pretendem! constituir! um! domicilio!
unifamiliar),!os!moradores!de!baixa!renda!com!dificuldade!de!pagar!aluguel,!os!que!vivem!em!casas!e!
apartamentos! alugados! com! grande! densidade! e! os! que! vivem! em! imveis! e! locais! com! fins! no!
residenciais.!A!inadequao!de!domiclios!considera!a!inadequao!fundiria,!carncia!de!infraestrutura,!
ausncia!de!banheiro!de!uso!exclusivo,!cobertura!inadequada!e!adensamento!excessivo!dos!domiclios!
prprios!(FJP,!2011).!
!

O! estudo! mais! recente,! publicado! em! 2011,! com! dados! de! 2008,! apresenta! um! dficit!

habitacional!de!5,5!milhes!de!domiclios,!sendo!que!1,6!milhes!esto!localizados!nas!principais!regies!
metropolitanas!do!Pas,!o!que!representa!27%!da!carncia!habitacional!(TABELA!1).!
!
!
!
27!
!

TABELA!1:!DFICIT!HABITACIONAL!BRASILEIRO!EM!2008!

Especificao!
Norte!
Nordeste!
Sudeste!
Sul!
CentrojOeste!
Brasil!

Dficit!Habitacional!Valores!
Absolutos!
Total!
Urbano!
Rural!
555.130!
448.072! 107.058!
1.946.735! 1.305.628! 641.107!
2.046.312! 1.969.424!
76.888!
580.893!
519.080!
61.813!
417.240!
387.628!
29.612!
5.546.310! 4.629.832! 916.478!

Total!RMs!
Demais!reas!

1.537.030!
4.009.280!

1.516.322!
3.113.510!

916.478!
895.770!

!
Fonte:!Instituto!Brasileiro!de!Geografia!e!Estatstica!(IBGE),!Pesquisa!Nacional!por!Amostra!de!Domiclios!(Pnad),!2008.!
Adaptado!de!Fundao!Joo!Pinheiro,!2011.!

!
!

Nas!reas!urbanas!(TABELA!2)!h!aumento!do!dficit!habitacional!de!2000!a!2006!e!declnio!at!

2008.!Nas!regies!metropolitanas!houve!importante!ascenso!entre!2000!e!2005!e,!a!partir!de!2005!a!
tendncia!foi!de!queda!at!2008.!
Com! base! nos! dados! da! Pesquisa! Nacional! de! Amostra! Domiciliar! (Pnad),! de! 2008,! a! FGV!
constatou!que!nesse!perodo!o!nmero!de!novas!residncias!passou!a!ser!maior!que!o!de!novas!famlias,!
justamente! as! que! demandam! novas! habitaes.! Isto! se! explica! pela! melhora! de! renda! dos!
trabalhadores!e!maior!acesso!aos!imveis.!
!
!

TABELA!2:!EVOLUO!DO!DFICIT!HABITACIONAL!URBANO!NO!BRASIL!ENTRE!2000!E!2008.!

Especificao!

Dficit!Habitacional!Urbano!

!!
Brasil!
Total!RMs!
Demais!reas!

2000!
2005!
2006!
2007!
2008!
5.875.426! 6.307.253! 6.262.203! 5.989.064! 5.546.310!
1.413.509! 1.856.762! 1.813.143! 1.785.452! 1.537.030!
4.461.917! 4.450.491! 4.449.060! 4.203.612! 4.009.280!

!
Fonte:!Instituto!Brasileiro!de!Geografia!e!Estatstica!(IBGE),!Pesquisa!Nacional!por!Amostra!de!Domiclios!(Pnad),!2008.!
Adaptado!de!Fundao!Joo!Pinheiro,!2011.!
!
!
!

A! anlise! segundo! faixas! de! rendimento! mdio! familiar! mensal! mostra! que! as! famlias! que!

residem! em! domicilio! precrio! esto! concentradas! nas! faixas! de! mais! baixa! renda.! O! dficit! est!

28!
!

concentrado!na!faixa!de!at!3!(trs)!salrios!mnimos!(89,2%)!e!na!de!trs!a!cinco!salrios!mnimos!(7%).!
(GRAFICO!1).!
!
GRFICO!1:!DFICIT!HABITACIONAL!URBANO!POR!FAIXAS!DE!RENDA!MDIA!FAMILIAR!MENSAL,!EM!
SALRIOS!MNIMOS!($M)!!BRASIL!!2008!

320.053&
7,0%

128.512& 28.226&
0,6%
2,8%

4.113.659(
89,6%

At&3
De&3&a&5
De&5&a&10
Mais&de&10

!
Fonte:!Instituto!Brasileiro!de!Geografia!e!Estatstica!(IBGE),!Pesquisa!Nacional!por!Amostra!de!Domiclios!(Pnad)!!2008.!
Adaptado!de!Fundao!Joo!Pinheiro,!2011.!
!

A!Regio!Sudeste,!a!mais!populosa!do!Brasil,!concentra!36,9%!do!total!do!deficit!habitacional!do!
Pas,!ou!2,046!milhes!de!moradias,!seguida!pela!Regio!Nordeste,!com!o!segundo!maior!deficit:!1,946!
milho! de! domiclios,! ou! 35,1%! do! total.! Comparada! s! demais! regies,! a! Regio! Norte! apresenta! o!
maior!percentual!em!termos!relativos!!o!deficit!de!555!mil!unidades!habitacionais!corresponde!a!13,9%!
dos!domiclios!da!regio.!(GRFICO!2)!.!
Alm! do! dficit! atual,! a! poltica! habitacional! brasileira! deve! ter! como! meta! a! produo! de!
moradias! para! as! famlias! que! iro! se! formar! nos! prximos! anos,! atendendo! s! necessidades!
habitacionais!atuais!e!futuras,!reduzindojo!a!um!padro!aceitvel.!Assim,!devejse!considerar!o!aumento!
da! demanda! por! habitaes,! consequncia! do! aumento! da! populao! brasileira! e! da! mudana! na!
distribuio!da!faixa!etria.!!
!

De! acordo! com! os! dados! apresentados! pela! Fiesp! no! 9! Congresso! Brasileiro! de! Construo! j!

ConstruBusiness! 2010,! em! 12! anos,! a! populao! brasileira! cresceu! a! uma! taxa! mdia! de! 1,3%! ao! ano,!
passando!de!166!milhes!em!1998!para!mais!de!193!milhes!em!2010.!!
!

29!
!

GRFICO!2:!DISTRIBUIO!DO!DFICIT!HABITACIONAL,!POR!SITUAO!DE!DOMICLIO,!SEGUNDO!
REGIES!GEOGRFICAS!!BRASIL!!2008!

5,5#milhes
7,5$%
10,5$%

4,6#milhes

Centro;Oeste

8,4$%

Sul

11,2$%

Sudeste

36,9$%

Nordeste
42,5$%

35,1$%
28,2$%
10,0$%

9,7$%

Total

Urbano

Norte

0,9#milhes
70,0$%

3,2$%
6,7$%
8,4$%
11,7$%

Rural

!
Fonte:!Instituto!Brasileiro!de!Geografia!e!Estatstica!(IBGE),!Pesquisa!Nacional!por!Amostra!de!Domiclios!(Pnad)!!2008.!
Adaptado!de!Fundao!Joo!Pinheiro,!2011.!

!
!

A!expectativa!para!2022!!a!de!que!essa!taxa!diminua,!chegando!a!0,5%!ao!ano.!Dessa!forma,!a!

populao! atingir! 209! milhes! em! 2022,! com! uma! taxa! mdia! de! expanso! demogrfica! de! 0,6%! ao!
ano.!Essa!diminuio!do!ritmo!de!crescimento!est!associada!ao!aumento!da!renda!e!!queda!da!taxa!de!
fecundidade.!O!Grfico!3!traz!a!trajetria!da!populao!brasileira!no!perodo!de!2010!a!2022,!por!regio!
geogrfica.!
!Estimajse!tambm!que!a!distribuio!da!populao!brasileira!por!faixa!etria!mude!bastante!at!
2022.!De!acordo!com!a!Tabela!3,!haver!uma!forte!expanso!do!nmero!de!famlias!entre!2010!e!2022.!
A!taxa!de!crescimento!do!nmero!de!famlias,!de!1,88%!ao!ano,!!quase!trs!vezes!o!ritmo!de!expanso!
demogrfica.!Com!isso,!as!famlias!devem!passar!de!63,6!milhes!para!79,6milhes,!com!a!formao!de!
1,33!milho!de!novas!famlias!por!ano.!
Dessa! forma,! o! ritmo! de! crescimento! demogrfico! e! a! trajetria! econmica! do! pas! levam! !
formao! de,! em! mdia,! 1,326! milho! de! novas! famlias! por! ano! entre! 2010! e! 2022.! Alm! disso,! para!
eliminar! as! moradias! precrias,! estimadas! em! 3,627! milhes! em! 2009,! a! Fiesp! afirma! no! 9!
Construbusiness! (2010),! ser! necessrio! construir! 279! mil! moradias! por! ano! at! 2022.! Somejse! a! essa!
quantia,! a! construo! de! mais! 203! mil! habitaes! por! ano! para! eliminar! a! coabitao! indesejada! at!
2022.!!

30!
!

GRFICO!3:!CRESCIMENTO!DA!POPULAO!BRASILEIRA!ENTRE!2010!E!2022.!
250
Crescimento:
Milhes3de3Habitantes

200
150

100
50

14,8
16,3

15,3
16,9

15,8
17,4

1,0%3a.a.
1,0%3a.a.

27,9

28,7

29,3

29,8

0,6%3a.a.

52,8

55,7

57,2

58,4

0,8%3a.a.

81,6

84,0

86,1

87,9

0,6%3a.a.

2010

2014

2018

2022

14,1
15,6

0
Sudeste

Nordeste

Sul

Norte

Centro@Oeste

Fonte:!Instituto!Brasileiro!de!Geografi!a!e!Estatstica!(IBGE).!
Adaptado!de!FIESP:!Caderno!Tcnico!Construbusiness!2010!

!
!
TABELA!3:!FAMLIA!POR!FAIXA!ETRIA!DO!CHEFE!!BRASIL!

Faixa!etria!!
13!j!18!
19!j!25!
26!j!35!
36!j!45!
46!j!55!
56!j!65!
66!j!75!
mais!de!75!!
Total!!

2010!
372.881!
4.867.443!
14.028.254!
14.623.904!
12.941.619!
8.532.123!
5.293.098!
2.974.717!
63.634.038!

2014!
384.199!
4.663.209!
14.826.097!
15.298.703!
14.360.689!
10.043.109!
5.956.787!
3.500.445!
69.033.238!

2018!
385.715!
4.685.762!
14.726.879!
16.567.884!
15.208.243!
11.796.838!
6.922.729!
4.052.750!
74.346.800!

2022!
(%)!ao!ano!
358.727! j0,32%!
4.822.759! j0,08%!
14.247.737!
0,13%!
17.965.428!
1,73%!
15.816.203!
1,69%!
13.489.557!
3,89%!
8.235.719!
3,75%!
4.650.289!
3,79%!
79.586.419!
1,88%!

!
Fonte:!Fundao!Getlio!Vargas!(FGV).!
Adaptado!de!FIESP:!Caderno!Tcnico!Construbusiness!2010!
!
!

Para! atender! s! novas! famlias,! eliminar! a! precariedade! e! reduzir! a! coabitao! ! necessrio!

produzir! cerca! de! 1,8! milho! de! moradias! por! ano.! Isso! significa! que! ser! necessrio! construir! 23,5!
milhes! de! moradias! entre! 2010! e! 2022! (TABELA! 4),! o! que! equivale! ao! total! de! moradias! dos! trs!
Estados!mais!populosos!do!pas!em!2009:!So!Paulo,!Minas!Gerais!e!Rio!de!Janeiro.!

31!
!

Multiplicando!a!quantidade!necessria!de!habitaes!pelo!investimento!a!ser!feito,!a!construo!

das! novas! moradias! deve! mobilizar! cerca! de! R$! 204! bilhes! por! ano! no! perodo.! Cabe! relatar! que,!
segundo!entrevista!realizada!em!dezembro!de!2011!com!Carlos!Eduardo!Gomes,!do!Departamento!de!
Produo!Habitacional!do!Ministrio!das!Cidades,!o!investimento!em!novas!habitaes!desde!a!criao!
do!PMCMV!at!dezembro!de!2011,!foi!de!R$!82,5!bilhes,!sendo!que!R$!29,3!bilhes!correspondem!j!a!
fase!2!do!PMCMV.!
TABELA!4:!NECESSIDADES!DE!NOVAS!MORADIAS!!2010!A!2022!

Para!atender!s!
novas!famlias!
2010!
1.281.560!
2011!
1.307.920!
2012!
1.334.822!
2013!
1.362.277!
2014!
1.390.298!
2015!
1.290.754!
2016!
1.314.905!
2017!
1.339.509!
2018!
1.364.572!
2019!
1.275.726!
2020!
1.297.632!
2.021!
1.319.914!
2.022!
1.342.579!
Total!
17.222.469!
Ano!

Novas!Moradias!
Para!eliminar!a!
Para!reduzir!a!
precariedade!
coabitao!
120.000!
120.000!
220.000!
170.000!
220.000!
170.000!
220.000!
170.000!
220.000!
170.000!
280.000!
200.000!
280.000!
200.000!
280.000!
200.000!
280.000!
200.000!
376.821!
260.000!
376.821!
260.000!
376.821!
260.000!
376.821!
260.000!
3.627.284!
2.640.000!

Total!
1.521.560!
1.697.920!
1.724.822!
1.752.277!
1.780.298!
1.770.754!
1.794.905!
1.819.509!
1.844.572!
1.912.547!
1.934.453!
1.956.735!
1.979.400!
23.489.753!

Fonte:!Fundao!Getlio!Vargas!(FGV).!
Adaptado!de!FIESP:!Caderno!Tcnico!Construbusiness!2010!

!
!

Para! os! imveis! destinados! a! famlias! com! renda! mensal! de! at! 3! salrios! mnimos,! o! valor!

considerado! como! mdia! nacional! pelo! Construbusiness! 2010! foi! de! R$! 50.000,! sendo! abaixo! do!
necessrio!para!a!construo!em!regies!metropolitanas.!J!para!os!imveis!destinados!a!famlias!com!
renda!mensal!entre!3!e!10!salrios!mnimos,!o!valor!considerado!foi!de!R$!85!mil.!Para!os!imveis!de!
padro!mdiojalto!foi!considerada!uma!mdia!de!R$!250!mil.!
!

Nas! projees,! tambm! ! considerado! o! processo! de! valorizao! dos! imveis,! devido! ao!

aumento!do!investimento!imobilirio!e!do!crescimento!da!renda!das!famlias,!que!faz!a!mdia!passar!de!
R$!86,2!mil!em!2010!para!R$!152,7!mil!em!2022.!A!mobilidade!social!tambm!possibilitar!reduo!no!
nmero!de!famlias!com!renda!de!at!3!salrios!mnimos!de!24,8!milhes!em!2010!para!20,7!milhes!em!
2022.!
32!
!

Contrapondojse! ao! dficit! habitacional,! existe! uma! grande! quantidade! de! imveis! vazios,!

decorrente! de! um! processo! de! ocupao! do! solo! urbano! que! levou! ao! esvaziamento! dos! centros!
tradicionais,!e!que!foram!perdendo!populao!e!atividades.!De!acordo!com!a!Pnad!2008,!o!Brasil!possui!
7,542!milhes!de!imveis!vagos,!!onde!72%!esto!localizados!em!reas!urbanas!e!28%!em!reas!rurais.!
Desses,!6,307!milhes!esto!em!condies!de!serem!ocupados,!894!mil!esto!em!construo!ou!reforma!
e!340!mil,!em!runas.!!
!

A!tabela!5!apresenta!os!domiclios!vagos!(urbanos!e!rurais)!com!potencial!para!serem!habitados.!

So! 7,202! milhes! de! unidades,! 72,7%! em! reas! urbanas! e! 27,3%! em! reas! rurais.! Desses! domiclios,!
3,078!milhes,!encontramjse!na!regio!Sudeste!e!1,337!milho!em!So!Paulo.!Esses!dados!representam!
3%!a!mais!que!o!dficit!habitacional,!superando!o!dficit!na!maioria!do!Pas.!
!

Os! imveis! vagos! e! depreciados! localizamjse! em! locais! urbanizados! e! com! acesso! ! infraj

estrutura,! em! geral! nas! reas! centrais! e! consolidadas! das! maiores! cidades! (BONDUKI,! 2008).! Essa!
estatstica! revela! no! s! a! m! distribuio! das! moradias,! mas! tambm! o! baixo! poder! aquisitivo! dos!
pobres!no!acesso!ao!estoque!habitacional!adequado.!!
!
TABELA!5:!DOMICLIOS!VAGOS!COM!POTENCIAL!PARA!SEREM!HABITADOS!EM!2008.!

Especificao!

Domiclios!Vagos!

Norte!
Nordeste!
Sudeste!
Sul!
CentrojOeste!
Brasil!
Total!RMs!
Demais!reas!

Total!
Urbano!
Rural!
506.158!
356.410!
149.748!
2.091.877! 1.242.191!
849.686!
3.078.854! 2.527.983!
550871!
973.231!
698.045!
275.186!
551.918!
410.011!
141.907!
7.202.038! 5.234.640! 1.967.398!
1.902.334! 1.834.287!
68.047!
5.299.704! 3.400.353! 1.899.351!

!
Fonte:!Instituto!Brasileiro!de!Geografia!e!Estatstica!(IBGE),!Pesquisa!Nacional!por!Amostra!de!Domiclios!(Pnad)!!2008.!
Adaptado!de!Fundao!Joo!Pinheiro,!2011.!
!

Segundo!a!FJP!(2011),!a!ausncia!de!servios!de!infrajestrutura!urbana!e!saneamento!ambiental,!

como!eletricidade,!abastecimento!de!gua!com!canalizao!interna,!rede!de!esgotamento!sanitrio!ou!
fossa!sptica!e!coleta!de!lixo!regular!pelo!menos!duas!vezes!por!semana,!!o!maior!problema!entre!os!
critrios! de! inadequao! de! domiclios! e! continua! sendo! um! desafio! a! ser! enfrentado! pelos! rgos!
33!
!

responsveis.!Em!2008,!cerca!de!10,948!milhes!de!domiclios!eram!carentes!de!pelo!menos!um!servio!
de!infraestrutura,!o!correspondente!a!22,3%!dos!domiclios!particulares!permanentes!urbanos!do!pas,!
sem! considerar! os! domiclios! inseridos! no! clculo! do! dficit! habitacional,! ! sendo! cerca! de! 60%!
concentrados!nas!faixas!de!renda!de!at!trs!salrios!mnimos!(GRAFICO!4).!
!

Observajse!que!a!carncia!de!infraestrutura!!relativamente!menor!nas!regies!metropolitanas,!

que!tm!13,6%!de!seus!domiclios!nessa!situao,!ao!passo!que!nas!demais!reas!o!percentual!chega!a!
27,0%!dos!domiclios.!
!

Mais!de!5,5!milhes!de!moradias!precisam!ser!construdas!em!todo!o!Pas!somente!para!acabar!

com! o! deficit! habitacional! atual.! ! Infelizmente,! o! dficit! habitacional! ainda! ! visto! como! um! problema!
numrico! a! ser! superado! pela! proviso! em! massa! de! unidades! habitacionais! genricas.! Ao! mesmo!
tempo,! a! populao! de! renda! mais! baixa,! que! representa! parcela! significativa! do! dficit,! ainda! no!
conseguiu!ter!suas!necessidades!habitacionais!favoravelmente! !supridas! pelas! polticas! e! programas!
implementados!ao!longo!de!todos!esses!anos.!!
!
GRFICO!4:!DOMICLIOS!COM!CARNCIA!DE!INFRAESTRUTURA.!

!
!
Fonte:!Instituto!Brasileiro!de!Geografi!a!e!Estatstica!(IBGE),!Pesquisa!Nacional!por!Amostra!de!Domiclios!(Pnad),!2008.!
Elaborado!por:!Fundao!Joo!Pinheiro,!2011.!

!
!

E! ! nesse! contexto! que,! em! 2009,! foi! lanado! o! programa! Minha! Casa,! Minha! Vida,! que!

pretende!construir!ou!reformar!trs!milhes!de!moradias!at!2014!para!famlias!com!renda!mensal!de!
at!dez!salrios!mnimos!(CAIXA,!2010).!
34!
!

POLTICAS, PLANOS E PROGRAM AS HABITACIONAIS

!

Este!captulo!tem!como!objetivo!apresentar!os!resultados!da!experincia!de!poltica!habitacional!

brasileira! antes! de! 2009,! quando! foi! lanado! o! Programa! Minha! Casa! Minha! Vida,! objeto! de! estudo!
dessa!pesquisa.!!
!

As! experincias! anteriores! so! importantes! para! contextualizao! e! anlise! do! PMCMV,! pois! a!

poltica! habitacional! atual! busca,! em! parte,! se! contrapor! ! lgica! da! poltica! antecedente.! Ao! mesmo!
tempo,! vrias! caractersticas! das! polticas! anteriores,! principalmente! referentes! s! fontes! de!
financiamento,!continuam!presentes!at!os!dias!atuais.!!
!

Tais! consideraes! se! fazem! pertinentes! porque! auxiliaro! a! compreender! o! atual! estgio! da!

poltica!habitacional,!no!que!diz!respeito!ao!cumprimento!dos!requisitos!legais!para!garantir!o!acesso!ao!
direito!!moradia.!
!
!

1964 Fundao da Casa Popular

No! Brasil,! no! incio! do! sculo! XX,! as! polticas! de! saneamento! desenvolvidas! pelo! Estado!

reduziram!a!mortalidade,!favorecendo!ainda!mais!o!crescimento!populacional!das!cidades!e!provocando!
o!aumento!da!demanda!por!habitao.!Esse!fato!se!intensificou!com!as!migraes!do!meio!rural!para!as!
cidades!a!partir!de!1950,!devido!ao!processo!de!industrializao.!
!

Em!1946,!de!acordo!com!Carmo!(2006)!ocorreu!a!primeira!experincia!relevante!de!interveno!

do! Estado! diretamente! na! rea! habitacional:! a! Fundao! da! Casa! Popular! (FCP),! um! rgo! especfico!
para!tratar!dos!problemas!habitacionais!e!que,!por!sua!vez,!lanaria!as!bases!para!criao!do!BNH,!quase!
duas!dcadas!depois.!!
!

Amparada!pelo!DecretojLei!9.218,!de!1!de!maio!de!1946,!foi!a!primeira!instituio!de!mbito!

nacional,!direcionada!especificamente!para!a!proviso!de!residncias!para!as!classes!de!baixa!renda.!!
!

As! edificaes! da! Fundao! da! Casa! Popular! estavam! localizadas! em! grandes! centros! urbanos,!

em! sintonia! com! as! necessidades! habitacionais! do! pas.! Entretanto,! a! maioria! dos! conjuntos!
habitacionais! localizavajse! em! cidades! de! pequeno! e! mdio! porte,! objetivando! atender! ao! maior!
nmero! possvel! de! municpios! visando! obter! mais! vantagens! polticas.! Prtica! comum! ! poca,!
conforme!demonstrado!por!Carmo!(2006).!
!

A!FCP!foi!criada!para!amenizar!os!problemas!habitacionais!da!populao!de!baixa!renda,!porm!

passou! a! ter! outras! atribuies! complementares! como! o! financiamento! de! obras! urbansticas,! de!
abastecimento! de! gua,! esgotos,! energia! eltrica! e! assistncia! social.! Naquele! momento! a! questo!

35!
!

habitacional! era! tratada! como! algo! que! ia! alm! da! simples! produo! de! unidades! habitacionais!
(AZEVEDO!e!ANDRADE,!1982,!apud!CARMO,!2006).!!
!

Nessa! poca! tambm! j! se! procurava! viabilizar! a! parceria! entre! os! entes! federativos,! cabendo!

aos!municpios!a!doao!do!terreno,!realizao!de!obras!de!infrajestrutura,!gua,!luz!e!esgoto.!Apesar!
do! esforo! intergovernamental,! o! acesso! ! casa! prpria! era,! na! prtica,! limitado.! As! restries! de!
informao,! de! prazo,! e! de! unidades! oferecidas! reduziram! drasticamente! as! possibilidades! de! amplo!
atendimento.!!
!

Para! viabilizar! a! produo! de! moradias,! o! financiamento! ocorreria! atravs! da! cobrana! de!

contribuio!obrigatria!de!1%!sobre!as!transaes!imobilirias,!por!parte!dos!governos!estaduais!que!
deveriam! repassjlos! ! Unio.! Na! prtica,! ou! os! governos! locais! no! recolhiam! tal! contribuio! ou!
simplesmente!no!a!repassavam.!Desta!forma,!os!recursos!que!financiaram!as!atividades!da!FCP!tiveram!
origem!oramentria!e!foram!declinando!com!o!passar!dos!anos.!
!

No!incio!dos!anos!1960,!com!o!fim!do!perodo!populista,!a!Fundao!da!Casa!Popular!foi!extinta,!

produzindo!no!total!menos!de!17!mil!unidades!ao!longo!de!seus!dezoito!anos.!!
!

Diante! das! dificuldades! em! operacionalizar! os! financiamentos! previstos! nessa! iniciativa,! o!

governo!criou!o!Sistema!Financeiro!de!Habitao!(SFH)!e!o!Banco!Nacional!da!Habitao!(BNH)!pela!Lei!
no.!4380,!de!1964,!durante!o!regime!militar.!
!
!

1964-1986 Banco Nacional de Habitao

O!BNH!foi!o!principal!rgo!da!poltica!habitacional!do!perodo,!visto!que!tinha!o!objetivo!de!ser!

o!rgo!orientador,!disciplinador!e!controlador!de!todo!o!sistema,!estimulando!a!formao!de!poupana!
e!sua!canalizao!para!o!SFH!e!orientando!o!acesso!das!sociedades!de!crdito!imobilirio!ao!mercado!
nacional! de! capitais! (CARMO,! 2006).! Coube! ainda! ao! BNH! atuao! no! financiamento,! na! elaborao! e!
execuo!de!projeto!habitacional.!
!

s! vsperas! da! criao! do! BNH,! dois! movimentos! da! produo! habitacional! se! firmaram:! a!

verticalizao,!legislada!pelo!Estado,!e!a!periferizao,!preterida!pelo!Estado.!O!primeiro,!vinculado!s!
empresas! de! construo! e! aos! incorporadores! imobilirios,! com! a! produo! planejada! da! moradia!
mnima,! econmica! e! higinica! como! soluo! tcnica! moderna;! o! segundo,! conduzido! pela! ao! dos!
trabalhadores! despejados! do! mercado! formal! e! dos! migrantes,! em! loteamentos! perifricos! sem! infraj
estrutura!urbana!ou!em!terrenos!clandestinos,!com!a!autoconstruo!(NASCIMENTO!e!BRAGA,!2009).!
!

Sustentado! pelo! entendimento! das! favelas! como! uma! doena! urbana! que! precisa! ser!

exterminada!e!pela!presso!das!classes!dominantes!preocupadas!com!a!marginalidade,!o!BNH!foi!criado!
36!
!

com!o!objetivo!de!estimular!a!construo!de!habitaes!de!interesse!social!e!o!financiamento!da!casa!
prpria,!principalmente!pelas!classes!de!baixa!renda!!!
!

Segundo! Fernandes! e! Silveira! (2010)! a! criao! do! BNH! foi! uma! tentativa! de! legitimao! do!

governo! militar! para! buscar! apoio! popular.! Bonduki! (2008)! refora! que! o! BNH! foi! uma! resposta! desse!
governo!!intensa!crise!de!moradia!presente!num!pas!que!se!urbanizava!aceleradamente.!!!
!

Financeiramente,!foram!criadas!duas!fontes!de!financiamento:!o!Fundo!de!Garantia!por!Tempo!

de!Servio!(FGTS)!(Lei!5.107,!de!setembro!de!1966)!j!uma!poupana!compulsria!descontada!em!folha!
de! pagamento! e! recolhida! pelo! Estado,! que! buscaria! dar! suporte! s! camadas! da! populao! de! menor!
renda;! e! o! Sistema! Brasileiro! de! Poupana! e! Emprstimo! (SBPE),! mecanismo! de! poupana! voluntria,!
captada!pelo!mercado!financeiro!privado,!que!serviria!s!demandas!das!faixas!de!classe!mdia!e!alta.!!
!

O!mercado!habitacional!foi!dividido!em!trs!segmentos:!o!mercado!popular,!para!famlias!com!

renda! de! um! a! trs! salrios! mnimos;! o! mercado! econmico,! focado! nas! camadas! com! renda! familiar!
entre!trs!e!seis!salrios!mnimos;!e!o!mercado!mdio,!para!famlias!acima!de!seis!salrios!mnimos.!Para!
as!famlias!de!baixa!renda,!o!financiamento!e!a!promoo!da!produo!se!dariam!pelo!poder!pblico.!J!
para!as!famlias!com!renda!superior,!o!financiamento!seria!encargo!do!setor!privado,!suportado!pelos!
fundos!carreados!para!as!cadernetas!de!poupana.!!
!

Apesar! da! criao! de! instituies! financeiras! para! garantir! a! autonomia! do! BNH,! houve! um!

elevado! grau! de! inadimplncia,! principalmente! na! populao! de! baixa! renda,! devido! ! poltica!
econmica!recessiva!dos!primeiros!anos!da!ditadura.!!
!

Com! as! quedas! verificadas! nos! salrios! da! populao,! a! parcela! do! financiamento! habitacional!

foi! ocupando! cada! vez! maior! participao! na! renda! do! trabalhador.! Logo,! a! tentativa! de! atender! as!
famlias!com!at!trs!salrios!mnimos!foi!frustrada.!
!

Esse! modelo! de! poltica! habitacional! visava! atender! a! demanda! habitacional! de! forma!

abrangente!e!contemplava,!principalmente,!os!interesses!imobilirios!da!construo!civil!e!das!grandes!
empreiteiras.!
!

Foi!enfatizada!a!produo!de!casas!para!a!venda,!estimulando!a!indstria!da!construo!civil!e!

assim!aumentando!a!oferta!de!empregos!com!baixa!qualificao!para!se!amenizar!os!possveis!efeitos!
que! o! controle! da! inflao,! naquele! perodo,! pudessem! provocar.! A! questo! da! moradia! mudaria! de!
foco,!tendo!a!proviso!de!empregos!como!meta!e!a!produo!de!moradia!como!meio!que!forneceria!um!
!

subproduto!politicamente!desejvel.(TASCHNER,!1997) !
!

Foram! implantados! projetos! padronizados,! geralmente! em! terrenos! inadequados! em!

localizaes!perifricas,!sem!levar!em!conta!especificidades!locais!ou!regionais!(MALERONKA,!2005).!
37!
!

Assim,!logo!nos!primeiros!anos,!o!Plano!Nacional!de!Habitao!sofreu!pesadas!crticas,!como!por!

parte! do! IAB,! que! afirmava! ser! inaceitvel! continuar! a! construir! casas! isoladas,! sem! acesso! ! infraj
estrutura!(NASCIMENTO!e!BRAGA,!2009).!
!

Entre! 1964! e! 1986! o! BNH! produziu! em! torno! de! 4,5! milhes! de! habitaes,! uma! mdia! de!

204.000! unidades! por! ano,! ou! seja,! 27%! do! incremento! total! de! estoque! ocorrido! entre! 1960! e! 1985.!
(FERNANDES!e!SILVEIRA,!2010).!
!

Porm,!do!total!das!unidades!construdas!pelo!rgo,!apenas!33,5%!foram!destinadas!ao!setor!

popular,! tendo! pouco! impacto! junto! s! camadas! mais! pobres! da! populao.! Destacajse! ainda! que,!
durante! 1970! at! o! incio! dos! anos! 1980,! o! BNH! no! esteve! voltado! aos! segmentos! populares,! sendo!
apenas! 6,4! %! do! financiamento! destinado! a! famlias! com! renda! inferior! a! 3,5! salrios! mnimos.! Dessa!
forma,!!possvel!perceber!que!o!BNH!privilegiou!interesses!econmicos!em!detrimento!aos!sociais.!!
!

Em! 22! anos! de! BNH,! 92%! dos! recursos! do! Sistema! Financeiro! da! Habitao! (SFH)! foram!

aplicados!em!benefcio!de!famlias!com!rendimento!superior!a!cinco!salrios!mnimos,!enquanto!80%!da!
populao!brasileira!ganhavam!menos!que!isso.!(NASCIMENTO!e!BRAGA,!2009).!
!

Logo,!a!habitao!popular,!denominada!assim!a!partir!do!BNH,!tornoujse!sinnimo!do!que!havia!

de! mais! deplorvel! em! termos! de! arquitetura! e! urbanismo:! padronizao! de! projetos,! grandes!
conjuntos! na! periferia;! execuo! precria;! ausncia! de! participao! do! usurio;! financiamento!
inacessvel!s!classes!com!renda!mais!baixa.!
!

A!crise!do!SFH!agravoujse!em!1983!e!o!BNH!acabou!por!ser!extinto!em!1986!pelo!DecretojLei!n!

2.291/86! que! tambm! reestruturou! o! SFH,! distribuindo! as! atribuies! do! banco! entre! o! Ministrio! de!
Desenvolvimento! Urbano! e! Meio! Ambiente! ! MDU,! o! Conselho! Monetrio! Nacional! j! CMN,! o! Banco!
Central!do!Brasil!!Bacen,!e!a!Caixa!Econmica!Federal!j!Caixa!(VILLAA,!1986).!!
!

!O! BNH! acabou! transferindo! suas! operaes,! funes,! patrimnio! e! estrutura! administrativa!

para! a! Caixa! Econmica! Federal,! sem! qualquer! modificao! na! maneira! de! se! conduzir! a! poltica!
habitacional.!Bonduki!(2008)!destaca!que!o!BNH!foi!suprimido!sem!encontrar!oposio,!pois!havia!se!
tornando!uma!das!instituies!mais!odiadas!do!pas.!
!

Com!a!extino!do!BNH,!a!crise!institucional!do!setor!se!amplificou.!A!poltica!habitacional,!at!

meados! dos! anos! 90,! foi! marcada,! segundo! Carmo! (2006)! por! duas! caractersticas:! a! fragmentao!
institucional!e!a!descontinuidade,!resultado!da!criao!e!extino!de!vrios!rgos!pblicos!responsveis!
pela!poltica!habitacional.!

38!
!

Somente!ao!final!da!dcada!de!80,!quando!os!movimentos!sociais!passaram!a!ser!reconhecidos!

e!a!ter!voz!poltica,!os!benefcios!da!participao!do!usurio!na!produo!da!moradia!comearam!a!ser!
reconhecidos.!!
!
!
!

1986-2009 Poltica Nacional de Habitao

Durante! os! governos! Sarney! (1985j1990)! e! Collor! (1990j1992)! estabeleceujse! um! vcuo!

institucional!na!poltica!habitacional!(LANNOY,!2006).!Esse!setor,!devido!ao!retardamento!de!recursos!e!
clientelismo! do! governo,! acabou! como! coadjuvante! na! elaborao! das! polticas! pblicas.! Assim,! os!
financiamentos! da! Caixa! Econmica! tiveram! como! caracterstica! a! elitizao! dos! beneficirios! dos!
programas!habitacionais.!!
!

J! no! Governo! Itamar! Franco! (1992j1994)! no! houve! mudanas! substanciais! devido! ao! rombo!

estimado!de!20!bilhes!de!dlares!do!SFH.!(FERNANDES!e!SILVEIRA,!2010)!
Resumidamente,!como!exposto,!o!modelo!de!poltica!habitacional!brasileiro,!entre!1964!e!1995,!
pode!ser!caracterizado!pela!regressividade!das!fontes!de!financiamento,!baixa!efetividade,!centralizao!
das!decises,!baixssima!participao!popular!e!privatizao!do!espao!pblico.!!
!

!no!Governo!Fernando!Henrique!(1995j1998!e!1999j2002)!que!se!comea!a!pensar!em!novos!

modelos! para! a! poltica! habitacional.! As! reformas! propostas! para! a! rea! habitacional! tinham! como!
objetivo!acabar!com!os!entraves!da!poltica!adotada!no!perodo!anterior,!havendo!uma!forte!tentativa!
de!refazer!a!estrutura!institucional!com!maior!capacidade!para!o!setor.!!!
!

Em! 1996,! constituijse! uma! nova! Poltica! Nacional! de! Habitao! (PNH),! com! um! conjunto! de!

medidas!de!interveno!pblica,!pblicojalvo!definido!e!com!metas!e!objetivos!a!serem!alcanados.!!
!

A! poltica! habitacional! do! governo! FHC! esteve! apoiada,! segundo! Carmo! (2006),! em! cinco!

premissas.!!
1.

Que! a! moradia! no! compreende! simplesmente! as! edificaes,! mas! tambm! um!
conjunto! de! condies! de! que! assegure! condies! ambientais! apropriadas,! espao!
suficiente,! segurana,! iluminao,! ventilao,! acesso! ! infrajestrutura,! como! gua! e!
esgoto,!e!fcil!acesso!em!relao!ao!emprego!e!aos!equipamentos!de!servios!urbanos.!!!

2.

Que!a!proviso!de!moradias!deve!ser!amparada!por!um!sistema!financeiro,!objetivando!
o!atendimento!do!maior!nmero!de!famlias!possvel!e!a!criao!de!mecanismos!para!a!
formao! de! poupanas,! que! devem! ser! canalizados! para! a! produo! de! unidades!
habitacionais.!!
39!

3.

Criao! de! mecanismos! que! estimulem! a! participao! e! a! cidadania! do! cidado,! que!
deve!participar!da!melhor!alternativa!de!produo!e!de!acesso!!moradia.!Reconhecer!
seu!lugar!e!reconhecerjse!nele!so!requisitos!para!que!o!beneficirio!do!projeto!adquira!
segurana!como!indivduo!e!cidado!e!passe!a!ter!um!melhor!relacionamento!com!sua!
moradia!e!sua!cidade.!!

4.

Que! o! Estado! evite! o! quanto! possvel! a! utilizao! especulativa! da! terra! em! prejuzo,!
principalmente!das!classes!de!menor!renda.!

5.

Que! a! questo! habitacional! deva! ser! enfrentada! como! uma! poltica! de! Estado,!
envolvendo!todas!as!esferas!de!poder,!e!que!no!seja!interrompida!a!cada!mudana!de!
governo.!

Dessa! forma,! a! concepo! de! habitao! da! PNH! tem! como! premissa! uma! viso! que! vai! muito!

alm!da!idia!de!habitao!apenas!como!a!unidade!casa,!englobando!a!garantia!de!moradia!digna!que!
contemple!a!insero!urbana,!infraestrutura!e!equipamentos!comunitrios.!!!
!

Assim,!segundo!a!Caixa!Econmica!Federal!(2005)!apud!Carmo!(2006),!a!produo!de!moradias!

beneficiou! mais! de! dez! milhes! de! pessoas! gerando,! direta! e! indiretamente,! mais! de! 3,05! milhes! de!
empregos,!entre!1995!e!2002.!
!

Em!1999,!ainda!durante!o!Governo!FHC!foi!criado!o!Programa!de!Arrendamento!Residencial!!

PAR!,!programa!voltado!!produo!de!unidades!novas!para!arrendamento!com!recursos!formado!pelo!
FGTS!e!de!origem!fiscal.!
Porm,! o! gigantismo! do! Estado! agravou! a! situao! de! desigualdade! social! aportando! recursos!
para! as! classes! sociais! que! menos! dependiam! dele.! A! falta! de! recursos! financeiros! teve! como!
conseqncia!a!queda!do!nmero!de!beneficirios!atendidos.!Assim,!como!no!BNH,!as!classes!de!renda!
maior!foram!as!maiores!beneficiarias!com!os!financiamentos!oriundos!da!Caixa!Econmica!Federal.!!
!

De! acordo! com! Bonduki! (2008)! entre! 1995! e! 2003,! 78,84%! do! total! dos! recursos! foram!

destinados! a! famlias! com! renda! superior! a! 5! salrios! mnimos,! sendo! que! apenas! 8,47%! ! foram!
destinados!para!!a!baixssima!!renda!!(at!3!SM)!onde!!se!!concentravam!83,2%!do!dficit!habitacional.!
Tentar!financiar!os!segmentos!populacionais!mais!pobres!com!recursos!que!requerem!retorno!
financeiro!novamente!no!resolveu!o!problema!do!dficit!habitacional.!!
!

Nesse!governo,!destacajse!a!aprovao!do!Estatuto!das!Cidades,!em!2001,!que!regulamenta!os!

artigos!182!e!183!da!Constituio!Federal,!estabelecendo!diretrizes!gerais!da!poltica!urbana.!O!Estatuto!
criou! uma! srie! de! instrumentos! visando! o! desenvolvimento! urbano,! como! o! plano! diretor! e! a! gesto!
democrtica!da!cidade,!alm!de!servir!como!suporte!para!a!criao!do!Ministrio!das!Cidades,!em!2003.!
40!
!

O! Ministrio! das! Cidades! foi! criado! durante! o! Governo! Lula! (2003j2010)! como! rgo!

coordenador,! gestor! e! formulador! da! Poltica! Nacional! de! Desenvolvimento! Urbano! e! gestor! das!
Polticas! Habitacionais.! Tem! como! objetivo! universalizar! o! acesso! ! moradia,! promover! a! urbanizao,!
tornar!a!questo!habitacional!prioridade!nacional,!democratizar!o!acesso!!terra!urbanizada,!aumentar!a!
produtividade! e! melhorar! a! qualidade! na! produo! habitacional;! incentivar! a! gerao! de! empregos! e!!
renda!atravs!da!indstria!da!construo.!
!

Porm,! o! Ministrio! das! Cidades! encontra! limitaes! para! a! gesto! habitacional,! como! afirma!

Bonduki! (2008),! pois! as! operaes! financeiras! so! centralizadas! na! Caixa! Econmica! Federal! (CAIXA),!
subordinada!ao!Ministrio!da!Fazenda,!fazendo!com!que!o!poder!de!deciso!pertena!!Caixa.!
Ainda! no! incio! do! governo! Lula,! a! Poltica! Habitacional! foi! baseada! em! vrios! princpios! e!
programas! propostos! na! PNH! de! 1996,! dando! continuidade! ! mesma.! Os! princpios! da! PNH! j!
compunham!o!Projeto!Moradia!do!primeiro!governo!Lula!(2003j2006),!afirma!Bonduki!(2008).!Marcada!
pela! descentralizao,! props! instrumentos! para! incrementar! parcerias! entre! a! Unio,! os! estados,! os!
municpios! e! a! iniciativa! privada.! Observajse! tambm,! diretrizes! de! buscar! novas! fontes! de!
financiamentos,! assim! como! manter! o! equilbrio! econmicojfinanceiro! do! sistema.! Apesar! da!
continuidade,!h!um!esforo!para!privilegiar!o!atendimento!das!classes!de!renda!mais!baixas!(at!seis!
salrios! mnimos),! colocando! a! poltica! habitacional! mais! prxima! da! parcela! da! populao! sujeita! ao!
dficit.!
!

Como! visto,! a! produo! de! moradias! insuficiente,! principalmente! para! as! famlias! de! baixa!

renda,! ! um! problema! comum! aos! diferentes! perodos! de! governo,! acarretando! no! crescimento! do!
dficit! habitacional.! Os! programas! habitacionais! at! ento! estabelecidos! pelo! poder! pblico! no!
reverteram! a! crise! habitacional! estabelecida! desde! o! incio! do! sculo,! trabalhando! com! uma! viso!
restrita! do! habitar! e! enfatizando! a! proviso! da! unidade! casa,! independente! da! integrao! com! outras!
polticas!e!da!mobilidade!urbana.!!!
!!

! nesse! contexto! da! poltica! habitacional! que! se! destaca! o! Programa! Minha! Casa,! Minha! Vida!

(PMCMV),! apresentado! como! uma! resposta! do! governo! ! crise! econmica! mundial! de! 20083! para!
impulsionar! o! mercado! da! construo! civil,! gerar! empregos! e! ao! enfrentar! o! dficit! habitacional!
brasileiro,!concentrado!na!populao!da!faixa!de!renda!de!at!trs!salrios!mnimos.!
!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
3

!A!crise!financeira!de!2008!foi!a!maior!do!capitalismo!desde!a!grande!depresso!de!1929.!Comeou!nos!Estados!Unidos!aps!o!colapso!da!
bolha!especulativa!no!mercado!imobilirio,!alimentada!pela!grande!expanso!de!crdito!bancrio!e!potencializada!pelo!uso!de!novos!
instrumentos!financeiros,!espalhandojse!pelo!mundo!todo!em!poucos!meses.!(OUREIRO,!Jos!Luis.!Artigo!escrito!para!o!jornal!Valor!Econmico!
em!13/09/2011.!Disponvel!em:!http://www.valor.com.br/opiniao/1004628/origemjcausasjejimpactojdajcrise)!

41!
!

PROGRAM A M INHA CASA M INHA VIDA

!

Como!j!abordado!nesse!estudo,!um!dos!itens!mais!importantes!do!passivo!social!brasileiro!!a!

questo!habitacional,!que!abrange!tanto!os!aspectos!ligados!!moradia!quanto!os!diferentes!servios!de!
infrajestrutura!essenciais!a!uma!vida!digna.!!
!

Dessa! forma,! o! Programa! Minha! Casa! Minha! Vida! (PMCMV)! surge,! segundo! a! cartilha! do!

PMCMV,! como! uma! iniciativa! governamental! com! o! objetivo! de! contribuir! para! a! reduo! do! dficit!
habitacional! brasileiro,! proporcionando! habitao! digna! e! adequada! aos! que! enfrentam! condies!
precrias!de!moradia!(MINISTRIO!DAS!CIDADES,!2009).!
!

O! programa,! que! faz! parte! do! Programa! de! Acelerao! do! Crescimento! (PAC),! foi! anunciado!

como! um! dos! elementosjchave! do! Governo! Lula! (2003j2010)! para! impulsionar! o! crescimento! da!
economia!brasileira!e!enfrentar!os!efeitos!da!crise!global!de!2008,!atravs!de!uma!srie!de!medidas!com!
a! inteno! de! estimular! a! produo! habitacional! e! manter! o! desenvolvimento! do! setor! da! construo!
civil,! tendo! como! meta! a! construo! de! um! milho! de! moradias! para! famlias! com! renda! de! at! dez!
salrios!mnimos.!!
Segundo!a!Caixa!(2009),!o!PMCMV!faz!parte!de!uma!poltica!anticclica!que!tem!como!objetivo!
aumentar! os! investimentos! no! setor! da! construo! civil! e! garantir! a! gerao! de! emprego! e! renda! e,!
assim,!mitigar!os!impactos!da!crise!econmica!mundial.!A!justificativa!!que!estimulando!a!produo!de!
moradias,! a! indstria! da! construo! cresce! gerando! empregos! e,! ao! mesmo! tempo,! enfrentando! a!
questo!da!precariedade!de!moradia!da!maior!parte!da!populao!brasileira.!!
Dias! (2012)! esclarece! a! participao! e! importncia! das! empresas! de! construo! civil! na!
elaborao! do! PMCMV! afirmando! que! inicialmente! empresrios! e! movimentos! sociais! estavam! juntos!
em! uma! proposta! de! combate! ao! dficit! habitacional! antes! da! ecloso! da! crise! financeira.! Contudo,! a!
dinmica! da! crise! introduziu! o! interesse! do! Palcio! do! Planalto,! fazendo! com! que! a! proposta! anterior!
perdesse!fora!e!o!Planalto!passasse!a!articular!um!plano!diretamente!com!as!principais!construtoras!do!
pas!e!a!CBIC,!que!representa!as!mdias!e!pequenas!construtoras!em!nvel!nacional.!
!

A! construo! civil! proporciona! um! grande! efeito! multiplicador sobre! a! atividade! econmica,!
sendo! a! construo! de! moradias! um! dos! principais! segmentos! desta! indstria.! Desta! forma,! o!
incremento! do! estoque! habitacional! poderia! dar! impulso! ao! desenvolvimento! econmico,! gerando!
empregos,!renda!e!produo,!condies!necessrias!para!minimizar!os!imensos!problemas!sociais!que!
afligem!o!pas!(CARMO,!2006!).!
Entretanto,!como!afirmam!Rolnik!e!Nakano!(2009)!uma$boa$poltica$de$gerao$de$emprego$e$
renda!na!construo$civil$no$significa$necessariamente$uma$boa$poltica$habitacional.!

42!
!

O!PMCMV!!o!maior!programa!habitacional!brasileiro!desde!o!BNH!(ARANTES,!2009).!Foi!criado!

pela!Medida!Provisria!n!459,!de!25!de!maro!de!2009!e!transformado!na!Lei!n!11.977,!de!7!de!julho!
de!2009,!com!a!meta!de!construir!um!milho!de!moradias,!aumentando!o!acesso!das!famlias!de!baixa!
renda!!casa!prpria.!
!

Sua! finalidade! ! criar! mecanismos! de! incentivo! ! produo! e! aquisio! de! novas! unidades!

habitacionais,! requalificao! de! imveis! urbanos! e! produo! ou! reforma! de! habitaes! rurais,! para!
famlias!com!renda!mensal!de!at!dez!salrios!mnimos!(MINISTRIO!DAS!CIDADES,!2009).!
!

Tratajse! de! um! conjunto! de! solues! aos! principais! problemas! apontados! pelos! estudos! da!

Fundao! Joo! Pinheiro! (FJP)! atravs! da! abordagem,! principalmente,! dos! aspectos! econmicos! dos!
financiamentos!habitacionais,!com!a!concesso!de!subsdios!s!famlias!das!classes!sociais!mais!pobres.!
(DAMICO,!2010).!
!

Alm!disso,!o!objetivo!do!governo!federal!foi!dirigir!o!setor!imobilirio!para!atender!!demanda!

habitacional!de!baixa!renda.!Ou!seja,!fazer!o!mercado!habitacional!incorporar!setores!que!at!ento!no!
tiveram! como! adquirir! a! mercadoria! moradia! de! modo! regular! e! formal,! estimulando! a! criao! de!
empregos! e! renda! atravs! do! aumento! de! investimentos! no! setor! da! construo! civil! (ARANTES! e! FIX,!
2009).!!
!

Assim,! o! programa! pretende! atingir! duas! polticas! habitacionais:! a! poltica! anticclica,!

aumentando!o!investimento!na!construo!civil!e!a!gerao!de!emprego,!e!a!poltica!social,!aumentando!
o!acesso!!casa!prpria,!minimizando!o!dficit!habitacional!brasileiro.!
O!PMCMV!foi,!segundo!Cardoso!e!Arago!(2013)!fortemente(inspirado(nas(experincias(chilena(
e!mexicana!que!foram!consideradas!pelos!representantes!do!setor!empresarial!como!as!mais%adequadas%
para$dinamizar$a$produo$habitacional.$!
!

O!PMCMV!compreende!dois!subprogramas:!Programa!Nacional!de!Habitao!Rural!!PNHR!e!o!

Programa!Nacional!de!Habitao!Urbana!!PNHU,!objeto!desse!estudo.!
!

O! PNHR! tem! como! objetivo! a! concesso! de! subsdios! aos! agricultores! para! a! construo! ou!

reforma!de!moradia!em!rea!rural,!por!meio!da!aquisio!de!material!de!construo.!
J! o! PNHU! ! destinado! s! famlias! com! renda! mensal! de! at! dez! salrios! mnimos! (SM)4,!

divididas!em!trs!faixas!de!renda,!que!em!2009!eram:!!
.

Faixa!I!!0!a!3!Salrios!Mnimos!!R$!0,00!a!R$!1.395,00!!

Faixa!II!!3!a!6!Salrios!Mnimos!!R$!1.395,01!a!R$!2.790,00!!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
4

!O!salrio!mnimo!vigente!em!2009!era!de!R$465,00.!

43!
!

.
!

Faixa!III!!6!a!10!Salrios!Mnimos!!R$!2.790,01!a!R$!4.650,00!!
O!programa!prev!que!o!governo!federal!disponibilize!recursos!financeiros!para!a!concesso!de!

subsdios! para! auxiliar! os! beneficirios! na! aquisio! de! moradias,! e! que! empresas! que! desejarem!
participar!do!programa,!apresentem!projetos!para!a!Caixa.!
!

As!famlias!com!renda!de!at!trs!salrios!mnimos!tm!direito!a!subsdios!habitacionais!integral.!

As!famlias!com!renda!de!trs!a!seis!salrios!mnimos!tem!direito!a!subsdio!parcial!em!financiamentos!
(cujo! objetivo! ! complementar! a! capacidade! financeira! para! o! pagamento! do! imvel),! reduo! dos!
custos!do!seguro!e!acesso!ao!Fundo!Garantidor,!que!assegura!o!equilbrio!econmico!das!instituies!ou!
agentes!financeiros!junto!ao!SFH.!!
!

J!as!famlias!que!recebem!entre!seis!e!dez!salrios!mnimos!tm!direito!a!condies!especiais!

de! financiamento! imobilirio! utilizando! os! recursos! do! FGTS! e! estmulo! ! compra! com! reduo! dos!
custos!do!seguro!e!acesso!ao!Fundo!Garantidor.!
!

Entretanto,! Cardoso! (2011),! explica! que! a! execuo! do! programa! se! d! em! duas! vertentes!

principais:!habitaes!para!populao!com!renda!de!at!trs!salrios!mnimos!e!com!renda!de!trs!a!dez!
salrios!mnimos.!
!

O!PMCMV!foi!dividido!para!que!o!Governo!Federal!pudesse!implantar!subsdios!governamentais!

a! serem! utilizados! pelas! famlias! de! baixa! renda! das! reas! urbanas! e! rurais.! Esses! recursos! podem! ser!
utilizados! pelos! agentes! financeiros! do! SFH! para! assegurar! o! equilbrio! econmico! financeiro! dos!
emprstimos!habitacionais!concedidos!para!as!classes!sociais!mais!pobres!DAmico!(2010).!
!

Os! recursos! financeiros! do! PMCMV! so! oriundos! do! Oramento! Geral! da! Unio.! A! Unio!

disponibilizou! recursos! tambm! oriundos! de! outras! fontes,! como! o! Fundo! Garantidor! da! Habitao! !
FGHab,!o!Fundo!de!Arrendamento!Residencial!!FAR!e!o!Fundo!de!Desenvolvimento!Social!!FDS,!por!
exemplo.!Alm!disso,!a!Unio!destinou!recursos!ao!Banco!Nacional!de!Desenvolvimento!Social!!BNDES!
com!o!objetivo!de!equalizar!os!juros!criando!assim,!uma!espcie!de!subsdio!para!a!construo!civil.!!
!

A!Lei!11.977!tambm!autorizou!!Unio!transferir!recursos!diretamente!aos!municpios!com!at!

cinqenta! mil! habitantes,! exigindo! dos! municpios! condies! mnimas! de! infrajestrutura! urbanas,!
saneamento! e! sustentabilidade! ambiental.! Ao! todo,! os! recursos! da! primeira! fase! do! programa!
pretendiam!envolver!o!total!de!25,5!bilhes!de!reais.!
!

A! meta! da! primeira! fase! do! Programa! foi! o! acesso! a! um! milho! de! moradias! por! parte! de!

famlias!com!renda!de!at!dez!salrios!mnimos!at!o!final!de!2010,!sendo:!
.

Quatrocentas!mil!unidades!s!famlias!com!renda!bruta!de!at!trs!salrios!mnimos!.!

Quatrocentas!mil!unidades!s!famlias!com!renda!bruta!de!trs!at!seis!salrios!mnimos;!e!
44!

.
!

Duzentas!mil!unidades!a!famlias!com!renda!bruta!de!seis!!dez!salrios!Mnimos.!
A! primeira! fase! do! Programa! superou! a! meta! de! financiar! um! milho! de! moradias! e! atingiu,!

segundo!o!Ministrio!das!Cidades5,!a!marca!de!!1.005.128!unidades!habitacionais!at!31!de!dezembro!
de!2010,!com!investimentos!acima!de!R$!53!bilhes.!
!
Agentes e Recursos
!

O!Programa!Minha!Casa!Minha!Vida!pretende!atingir!sua!meta!atravs!da!parceria!entre!Unio,!

Estados,!municpios,!empreendedores!e!movimentos!sociais.!!
Podemos!identificar!os!seguintes!agentes!na!primeira!fase!do!PMCMV:!!
.

O!Ministrio!das!Cidades!como!gestor!da!aplicao;!

A!Caixa!Econmica!Federal!como!agente!financeiro!e!operador;!

O!Ministrio!da!Fazenda!responsvel!pelo!repasse!dos!recursos;!

As! construtoras,! responsveis! pela! execuo! dos! projetos! de! acordo! com! as! normas! do!
Programa;!

.
!

E!os!beneficirios!finais:!pessoas!fsicas!com!renda!familiar!de!at!dez!salrios!mnimos.!
Entretanto,! Bonduki! (2008)! ressalta! a! limitao! do! Ministrio! das! Cidades! frente! ! gesto! dos!

recursos! para! a! habitao,! pois! as! operaes! financeiras! de! recursos! do! PMCMV! so! centralizadas! na!
Caixa!Econmica!Federal,!subordinada!ao!Ministrio!da!Fazenda.!Assim,!o!poder!de!deciso!quanto!aos!
financiamentos!e!gesto!de!projetos!fica,!na!prtica,!a!critrio!da!Caixa.!
!

Para!empreendimentos!destinados!!famlias!com!renda!de!at!trs!salrios!mnimos,!o!!Poder!

Estadual! e! Municipal! tem! responsabilidade! de! cadastrar,! gratuitamente,! as! famlias! interessadas! e!
assinar! o! Termo! de! Adeso! com! a! CAIXA,! visando! assegurar! a! sua! colaborao! na! implementao! dos!
projetos! e! execuo! do! Trabalho! Social! junto! aos! beneficirios! dos! empreendimentos! implantados.!
Compete! tambm! aos! municpios! a! doao! de! terrenos,! quando! for! o! caso,! para! a! construo! dos!
empreendimentos!habitacionais.!
!

As! construtoras! apresentam! os! projetos! s! superintendncias! regionais! da! CAIXA! que,! aps!

anlise! simplificada,! contrata! a! operao,! acompanha! a! execuo! da! obra! e! libera! recursos! conforme!
cronograma.!Concludo!o!empreendimento,!a!CAIXA!analisa!os!selecionados!para!verificar!se!tem!renda!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
5

!Dados!enviados!por!email!pelo!Departamento!de!Produo!Habitacional!do!Ministrio!das!Cidades.!

45!
!

compatvel,!imvel,!possui!financiamento!habitacional!ou!problema!no!CADIN!(Cadastro!Informativo!de!
crditos!no!quitados!do!setor!pblico!federal).!
!

A! participao! das! prefeituras! no! PMCMV! tambm! ocorre! (ou! deveria! ocorrer)! atravs! da!

regularizao! fundiria! dos! assentamentos! urbanos! que! visam! ! regularizao! dos! assentamentos!
irregulares!garantindo!o!direito!!moradia,!desenvolvendo!as!funes!sociais!da!propriedade!urbana!e!
preservando!o!equilbrio!ambiental!da!construo.!
As!Zonas!Especiais!de!Interesse!Social!(Zeis),!parcelas!de!rea!urbana!destinadas!!moradia!de!
baixa!renda,!sujeitas!a!regras!especficas!de!ocupao!e!uso!do!solo,!tambm!podem!ser!disponibilizadas!
pelos! Municpios! atravs! dos! Planos! Diretores,! o! que! poderia! proporcionar! terrenos! adequadamente!
localizados.!!!
!

A! construo! das! unidades! habitacionais! ocorre! a! partir! da! contratao! de! empreendimentos!

em!condomnio!ou!em!loteamento,!constitudos!de!apartamentos!ou!casas!e!so!financiadas!segundo!a!
faixa!de!renda!do!beneficirio.!
!

Para! famlias! com! renda! at! trs! salrios! mnimos! os! recursos! provm! do! Fundo! de!

Arrendamento!Residencial!!FAR!ou!do!Fundo!de!Desenvolvimento!Social!!FDS,!se!as!famlias!estiverem!
organizadas!sobre!a!forma!de!cooperativas,!associaes,!entidades.!J!para!famlias!com!renda!at!dez!
salrios!mnimos,!os!recursos!so!originados!do!Fundo!de!Garantia!do!Tempo!de!Servio!j!FGTS!(CAIXA,!
2009).!
!

Os! financiamentos! tambm! podem! ser! concedidos! diretamente! a! pessoas! fsicas! destinados! !

compra!de!casas!prontas!e!financiadas!pelas!prprias!construtoras.!A!regra!!que!podem!ser!includas!
moradias!que!receberam!o!"habitejse"!a!partir!da!vigncia!do!programa.!
!

A! Unio! destinou! R$2,5! bilhes! a! titulo! de! subveno! econmica,! para! facilitar! a! aquisio,!

produo! e! requalificao! do! imvel! residencial! de! famlias! com! renda! mensal! de! at! seis! salrios!
mnimos,!nas!regies!urbanas.!
!

Tambm!disponibilizou!uma!srie!de!recursos!em!outros!tipos!de!programas!e!fundos,!como!o!

Fundo! Garantidor! da! Habitao! Popular! (FGHab),! dividido! em! cotas! que! podem! ser! adquiridas! pelos!
agentes! financeiros! do! SFH.! Por! lei,! a! Unio! poder! alocar! R$2! bilhes! nesse! fundo! destinado! aos!
agentes! financeiros! do! SFH! para! cobrir! eventuais! inadimplncias! no! pagamento! das! prestaes! das!
unidades! habitacionais,! desde! que! a! falta! de! pagamento! decorra! de! desemprego! ou! reduo! da!
capacidade! de! pagamento! das! famlias! com! renda! at! dez! salrios! mnimos,! reduzindo! o! risco! de!
inadimplncia!para!as!instituies!financeiras!(DAMICO,!2010).!

46!
!

A! Unio! tambm! destinou! R$5! bilhes! ao! Banco! Nacional! de! Desenvolvimento! Econmico! e!

Social!(BNDES),!como!uma!espcie!de!subsdio!para!as!construtoras!e!empreiteiras.!
!

Para!o!Fundo!de!Arrendamento!Residencial!(FAR)!destinou!R$14!bilhes!e!R$500!milhes!para!

Fundo!de!Desenvolvimento!Social.!!
!

J! para! os! municpios! com! at! 50! mil! habitantes,! a! Unio! foi! autorizada! a! transferir! at! R$1!

bilho,!totalizando!R$25,5!bilhes!distribudos!entre!os!programas,!fundos!e!agentes!do!PMCMV.!
!

Para!os!mais!pobres,!o!subsdio!!alto!e!no!caso!de!inadimplncia,!o!risco!de!despejo!!zero!(a!

nica!penalidade!!no!receber!o!ttulo!da!moradia!enquanto!no!forem!quitadas!as!prestaes).!Para!
os! demais,! que! entram! em! financiamentos! convencionais,! mas! tambm! subsidiados,! o! governo!
estabeleceu!um!"fundo!garantidor"!para!fornecer!um!colcho!pblico!no!caso!de!inadimplncia.!
Entretanto,!de!acordo!com!Arantes!e!Fix!(2009),!para!os!semjteto16,!o!atendimento!previsto!na!

primeira!fase!do!Programa!era!para!apenas!14%!do!dficit!habitacional.!
!

Os! projetos! do! PMCMV! para! famlias! acima! de! trs! salrios! mnimos! so! apresentados! pelas!

construtoras,!analisados!e!contratados!pela!CAIXA.!Esta!recebe!os!recursos!alocados!pela!Unio,!verifica!
o! atendimento! s! regras! estabelecidas! como! infraestrutura,! condies! do! projeto! arquitetnico,!
avaliao!do!valor!de!mercado!das!unidades!habitacionais,!oramento!da!obra!e!anlise!do!cronograma!
fsicojfinanceiro!e!financia!a!construo!e/ou!aquisio!do!imvel.!
!

O! Ministrio! das! Cidades! prioriza! os! municpios! candidatos! ao! PMCMV! que! implementam! os!

instrumentos!previstos!no!Estatuto!da!Cidade!que!ampliam!o!acesso!!terra!urbanizada,!como!as!ZEIS.!
Segundo! Rolnik! org.! et.al.! (2010)! para! que! o! Programa! Minha! Casa! Minha! Vida! construa! moradias!
adequadas!e!bem!localizadas!!essencial!a!participao!ativa!dos!municpios!mobilizando!instrumentos!
em! seus! Planos! Diretores! que! favoream! a! disponibilidade! de! bons! terrenos! para! o! programa,!
especialmente!para!famlias!com!renda!de!0!a!3!salrios!mnimos.!
'
'
'
'
'
'
'
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
6

!Trabalhadores!informais!ou!desempregados!sem!comprovao!de!renda!fixa!mensal.!

47!
!

O PROGRAM A POR FAIXAS DE RENDA

Nessa!pesquisa,!optoujse!por!utilizar!as!vertentes!apresentadas!por!Cardoso!(2011)!dividindo!o!

Programa! em! duas! faixas! de! renda:! de! 0! a! 3! salrios! mnimos! e! de! 3! a! 10! sm,! pois! as! regras! e!
caractersticas! do! programa! para! as! Faixas! 2! e! 3! (de! 3! a! 6! e! 6! a! 10sm)! no! possuem! diferenas!
significativas!para!esse!trabalho.!
!

0 A 3 SALRIOS M NIM OS

No! caso! de! unidades! habitacionais! para! famlias! com! renda! de! at! trs! salrios! mnimos,!

correspondente! a! 89,6%! do! dficit! Habitacional! (FJP,! 2011),! a! Caixa! Econmica! Federal! paga!
empreiteiras! que! apresentem! propostas! para! a! construo! de! moradias! em! reas! onde! h! deficit!
habitacional!e,!aps!concluda!a!obra,!os!imveis!so!repassados!a!famlias!cadastradas!pelo!banco.!
!

Para!essa!faixa!de!renda,!a!proviso!habitacional!pode!ocorrer!de!trs!modos:!
.

Via!construtora;!

Via!doao!de!terra!pelo!Estado/Municpio;!

Via!entidade!organizadora.!
A! produo! atravs! das! construtoras! ocorre! por! oferta! privada! ao! poder! pblico,! com! valores!

entre!37!e!52!mil!reais!por!unidade!na!primeira!fase,!dependendo!do!tipo!de!municpio!e!da!modalidade!
de!proviso!(TABELA!6).!!
Isso! significa! que! a! construtora! define! o! terreno! e! o! projeto,! aprova! junto! aos! rgos!
competentes! e! vende! integralmente! o! que! produzir! para! a! Caixa! Econmica! Federal,! sem! gastos! de!
incorporao! imobiliria! e! comercializao,! sem! risco! de! inadimplncia! dos! compradores! ou! vacncia!
das!unidades!(FIGURA!1).!
!

Entretanto,!financeiramente!no!h!interesse!por!parte!das!construtoras!em!empreendimentos!

destinados!a!essa!faixa!de!renda.!Segundo!Gregrio!(2011),!os!empreendimentos!nessa!faixa!de!renda!
trazem!resultados!apertados!para!a!atratividade!do!investimento!e!requerem!muita!cautela!na!escolha!
do!terreno!e!engenharia!do!produto!como!um!todo.!
!
!
!
!

48!
!

TABELA!6:!VALOR!MXIMO!DE!AQUISIO!DAS!UNIDADES.!
UF!

Localidade!

SP/DF!

RMs!de!SP,!Jundia,!So!
Jos!!dos!Campos,!
Jacare!e!DF!

RJ!
MG!
BA!
PE/CE!
RS/PR/SC!
AC/AM/AP/PA!RO/RR!
TO!
ES/MT/MS/GO!
AL/RN/PB/PI!SE/MA!

Demais!Municpios!
Capital!
RMs!
Demais!Municpios!
Capital!e!RMs!
Demais!Municpios!
Capital!e!RMs!
Demais!Municpios!
Capital!e!RMs!
Demais!Municpios!
!!
!!
!!
!!
!!

Valor!Mximo!de!Aquisio!
Apartamento!
Casa!
R$!52.000,00!

R$!48.000,00!

R$!46.000,00!
R$!51.000,00!
R$!49.000,00!
R$!42.000,00!
R$!46.000,00!
R$!42.000,00!
R$!46.000,00!
R$!41.000,00!
R$!45.000,00!
R$!41.000,00!
R$!45.000,00!
R$!43.000,00!
R$!42.000,00!
R$!42.000,00!
R$!41.000,00!

R$!42.000,00!
R$!47.000,00!
R$!45.000,00!
R$!38.000,00!
R$!42.000,00!
R$!38.000,00!
R$!42.000,00!
R$!37.000,00!
R$!41.000,00!
R$!37.000,00!
R$!41.000,00!
R$!39.000,00!
R$!38.000,00!
R$!39.000,00!
R$!37.000,00!

Fonte:!Ministrio!das!Cidades.!Portaria!93.!
!
!

FIGURA!1:!FLUXOGRAMA!DA!PRODUO!DAS!UNIDADES!VIA!CONSTRUTORA.!

!
Fonte:!Caixa!Econmica!Federal.!Cartilha!Completa!Minha!Casa!Minha!Vida.!Disponvel!em!
http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/habita/mcmv/CARTILHACOMPLETA.PDF!

49!
!

J! via! municpio! (FIGURA! 2),! a! prefeitura! disponibiliza! a! doao! do! terreno! junto! ao! FAR! e!

seleciona! a! empresa! construtora,! que! apresenta! anteprojeto! e! planilha! de! custos,! atravs! de! um!
processo!formal!para!escolha!da!melhor!proposta.!
!

O! governo! estadual! ou! municipal! assina! o! Termo! de! Adeso! com! a! CAIXA.! A! partir! desse!

momento!a!CAIXA!passa!a!receber!propostas!de!aquisio!de!terreno!e!produo!de!empreendimentos!
para!anlise!junto!com!a!documentao!necessria!
!

!
FIGURA!2:!FLUXOGRAMA!DA!PRODUO!DAS!UNIDADES!VIA!DOAO!DE!TERRA!PELO!MUNICPIO.

!
Fonte:!Caixa!Econmica!Federal.!Cartilha!Completa!Minha!Casa!Minha!Vida.!Disponvel!em!
http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/habita/mcmv/CARTILHACOMPLETA.PDF!
!

Estados! e! Municpios! indicam! ! CAIXA! as! famlias! a! serem! beneficiadas,! de! acordo! com! os!

critrios!definidos!para!o!Programa!e!as!construtoras!apresentam!projetos.!

50!
!

Aps! anlise,! a! CAIXA! contrata! a! operao.! A! execuo! das! obras! ! realizada! pela! construtora!

contratada!pela!CAIXA,!que!se!responsabiliza!pela!entrega!dos!imveis!concludos!e!legalizados.!Aps!a!
concluso!da!obra!os!imveis!so!adquiridos!pelas!famlias!beneficiadas!diretamente!na!CAIXA.!
!

O! manual! da! CAIXA! determina! que! os! projetos! de! condomnios! e! loteamentos! devam! ter! no!

mnimo!as!seguintes!caractersticas:!
.

Insero!na!malha!urbana!

Existncia!prvia!de!infraestrutura!bsica!que!permita!as!ligaes!domiciliares!de!abastecimento!
de!gua,!esgotamento!sanitrio,!energia!eltrica,!vias!de!acesso!e!transportes!pblicos!

Existncia!de!infraestrutura!para!a!coleta!de!lixo!e!drenagem!urbana!!

Existncia!ou!ampliao!dos!equipamentos!e!servios!relacionados!!educao,!sade!e!lazer! !
As!entidades!organizadoras!j!EO,!que!so!associaes,!cooperativas!e!demais!entidades!sem!fins!

lucrativos!devem!se!habilitar!previamente!no!Ministrio!das!Cidades!e!apresentarem!projetos!!CAIXA,!
podendo!fazjlo!em!parceria!com!estados!e!municpios.!
!

A!CAIXA!envia!ao!a!relao!de!projetos!para!seleo!ao!Ministrio!das!Cidades,!que!vai!escolher!

o!melhor!e!repassar!!Caixa.!As!EO!apresentam!a!demanda!a!ser!atendida!para!a!CAIXA,!que!efetua!a!
anlise,!contrata!a!operao,!libera!recursos!conforme!cronograma!e!acompanha!a!execuo!da!obra.!
(FIGURA!3)!
!
FIGURA!3:!FLUXOGRAMA!DA!PRODUO!DAS!UNIDADES!VIA!ENTIDADES!ORGANIZADORAS.!

!
Fonte:!Caixa!Econmica!Federal.!Cartilha!Completa!Minha!Casa!Minha!Vida.!Disponvel!em!
http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/habita/mcmv/CARTILHACOMPLETA.PDF!

51!
!

A!exigncia!!de!que!a!situao!fundiria!deve!ser!regular!ou!em!processo!de!regularizao,!a!

rea!deve!ser!definida!no!plano!diretor!municipal,!e!com!infraestrutura!bsica!de!gua,!energia!eltrica,!
acesso!virio,!solues!de!esgoto!sanitrio!e!servios!pblicos!essenciais!de!transporte!e!coleta!de!lixo.!
(MINISTRIO!DAS!CIDADES,!2009).!
!

No! trinio! 2009j2011,! 400! mil! unidades! habitacionais! urbanas! e! rurais! estavam! previstas! para!

essa!faixa,!denominada!de!interesse!social,!sempre!com!subsdio!oramentrio!da!Unio.!
!

Assim,! como! Arantes! e! Fix! (2009,)! afirmam! os! projetos! no! so! definidos! como! parte! da!

estratgia! municipal! de! desenvolvimento! urbano,! sendo! estritamente! concebidos! como! mercadorias.!
!

Mesmo! os! rgos! competentes! esto! pressionados! em! todas! as! instncias! a! obter! resultados!

quantitativos!para!cumprir!as!metas!do!programa.!
!

Para!essa!faixa!de!renda,!a!taxa!de!subsdio!!alta,!variando!entre!60%!a!90%.!As!famlias!devem!

pagar!10%!de!seu!rendimento!ou!o!mnimo!de!50!reais!por!ms,!com!juros!zero,!por!um!perodo!de!10!
anos!(MINISTRIO!DAS!CIDADES,!2009).!
!

Os! requisitos! para! ser! beneficirio! so:! no! ter! sido! beneficiado! anteriormente! em! programas!

de! habitao! social! do! governo;! no! possuir! casa! prpria! ou! financiamento! em! qualquer! UF;! estar!
enquadrado!na!faixa!de!renda!familiar!do!programa.!
!

As!tipologias!variam!entre!casa!trrea!com!36m2!ou!apartamentos!com!39m2,!com!limites!de!

at! 500! unidades! por! mdulo,! ou! condomnios! segmentados! em! 250! unidades! (FIGURAS! 4! e! 5).! O!
acabamento!mnimo!exigido!!piso!cimentado!liso,!paredes!pintadas,!revestimentos!no!Box!do!banheiro!
e!parede!hidrulica!da!cozinha!e!laje!ou!forro!de!madeira!ou!PVC.!
Entretanto,!Cardoso!e!Arago!(2013),!mostram!que!a!mdia!de!unidades!na!faixa!de!0j3!SM,!nas!
regies!metropolitanas,!!de!1023!unidades!por!empreendimento!agrupado,!o!dobro!do!limite!legal.!No!
Nordeste,!onde!a!precariedade!das!periferias!!mais!aguda,!essa!mdia!chega!a!1.400!unidades.!
!

Enquanto! a! famlia! recebe! uma! casa! com! apenas! 36! m2! de! rea! til,! provavelmente! em! um!

loteamento! nas! periferias! extremas,! a! empreiteira! pode! receber! por! essa! casajmercadoria! at! 48! mil!
reais,! um! valor! cujo! preo! do! m2! (1,4! mil! reais)! chega! a! ser! trs! vezes! superior! ao! custo! do! m2! dos!
mutires! autogeridos! dos! movimentos! populares! de! So! Paulo,! que! obtm! ganhos! graas! ao! trabalho!
gratuito!dos!futuros!moradores!e!!gesto!sem!lucro!dos!projetos!e!obras!(ARANTES!e!FIX,!2009).!
!

!
!
52!
!

FIGURA!4:!TIPOLOGIA!PADRO!DE!CASA!TRREA!PARA!FAMLIAS!COM!RENDA!AT!3!SM.!

!
Fonte:!Caixa!Econmica!Federal.!Cartilha!Completa!Minha!Casa!Minha!Vida.!Disponvel!em!
http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/habita/mcmv/CARTILHACOMPLETA.PDF!
!

FIGURA!5:!TIPOLOGIA!PADRO!DE!APARTAMENTO!PARA!FAMLIAS!COM!FAIXA!COM!RENDA!AT!3!SM.!

!
Fonte:!Caixa!Econmica!Federal.!Cartilha!Completa!Minha!Casa!Minha!Vida.!Disponvel!em!
http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/habita/mcmv/CARTILHACOMPLETA.PDF!

53!
!

Apesar!de!quase!90%!do!dficit!habitacional!se!concentrar!nessa!faixa!de!renda!apenas!40%!dos!

imveis! pretendidos! pelo! programa! foram! destinados! para! essa! demanda.! Alm! disso,! no! primeiro!
semestre!de!2011!no!houve!desembolso!por!parte!da!Caixa!para!essa!faixa!de!renda.!O!presidente!da!
Caixa!Econmica!Federal,!Jorge!Hereda7,!justificou!que!No!houve!operaes!neste!primeiro!semestre!
apenas! para! famlias! na! faixa! at! trs! salrios! mnimos.! O! governo! estava! revendo! as! especificaes,!
melhorando!a!qualidade!e!as!condies!das!unidades!habitacionais!e!tambm!revendo!os!custos.!
!Os! dados! revelam! que! a! faixa! de! renda! at! 3! sm! ! incontestavelmente! a! mais! necessitada! de!
respostas! imediatas! quanto! ao! acesso! a! terra,! ! infraestrutura,! aos! servios! urbanos,! ! moradia! e! ao!
crdito.!Entretanto,!alm!da!reduo!de!apenas!7,13%!do!dficit!habitacional!concentrado!nessa!faixa!
de! renda! (NASCIMENTO! e! TOSTES,! 2011),! essas! foram! as! nicas! contratao! que! pararam! enquanto!
eram!ajustadas.!!
!

3 A 10 SALRIOS M NIM OS

No! caso! de! unidades! para! famlias! com! renda! entre! trs! e! dez! salrios! mnimos,! o! programa!

garante!financiamento!s!construtoras,!que!posteriormente!vendem!as!unidades!habitacionais!segundo!
valores!definidos!com!base!na!renda!das!famlias.!
!

Os!recursos!so!do!FGTS!e!contemplam!subsdios!de!at!23!mil!reais,!mais!reduo!nos!juros,!em!

montante!inversamente!proporcional!ao!rendimento!familiar.!Os!valores!ficam!entre!80!e!130!mil!reais!
(TABELA!7),!faixa!que!interessa!s!construtoras!que!atuam!nos!chamados!mercados!para!a!classe!mdia!
baixa.!Nesse!caso!a!comercializao!!feita!diretamente!pelas!empresas!e!o!interessado!vai!diretamente!
aos!estandes!de!vendas!ou!aos!feires!da!casa!prpria!patrocinados!pela!Caixa.!
!
TABELA!7:!VALOR!MXIMO!DE!AQUISIO!PARA!FAMLIAS!COM!RENDA!ENTRE!3!E!10!SM.!

Municpio!
Regies!Metropolitanas!em!SP,!RJ!e!DF!
Municpios!com!mais!de!500!mil!habitantes!e!demais!capitais!
estaduais!e!seus!municpios!limtrofes!
Demais!minicpios!

Valor!
R$!130!mil!
R$!100!mil!
R$!80!mil!

!
Fonte:Caixa!Econmica!Federal,!2009.!
!

A! construtora! apresenta! o! projeto! e! constri! o! empreendimento.! A! CAIXA! paga! o!

empreendimento! e,! aps! concluso! das! obras,! analisa! os! selecionados! para! verificar! a! renda,! se! j!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
7

!http://www.correiobraziliense.com.br/!app/noticia/politicajbrasiljeconomia/2011/06/06/!
internas_polbraeco,255622/recursosjparajaj2jfasejdojminhajcasajminhajvidajpodemjchegarjajrj140jmi.shtml!

54!
!

possuem! imvel! ou! outro! financiamento! habitacional,! a! capacidade! de! pagamento! e! problemas!
cadastrais!(MINISTRIO!DAS!CIDADES,!2009).!(FIGURA!6).!
As! famlias! podem! adquirir! os! imveis! com! o! subsdio! parcial! em! financiamentos! atravs! do!
FGTS,!com!reduo!dos!custos!do!seguro!e!Acesso!ao!Fundo!Garantidor.!O!comprometimento!da!renda!
para!pagamento!da!prestao!pode!ser!de!at!20%.!
!

Nesta! modalidade! os! empreendimentos! no! tm! especificao! padro! determinada,! sendo!

permitido!no!mximo!500!unidades!por!mdulo.!
!
FIGURA!6:!FLUXOGRAMA!!DA!PRODUO!DE!UNIDADES!PARA!FAMLIAS!COM!RENDA!ENTRE!3!E!10!SM.!

!
Fonte:!ROLNIK,!R.!(org.)!Como!produzir!moradia!bem!localizada!com!recursos!do!programa!minha!casa!minha!vida?:!
implementando!os!instrumentos!do!Estatuto!da!Cidade.!Braslia:!Ministrio!das!Cidades,!2010.!

55!
!

O!dficit!habitacional!urbano!de!famlias!entre!trs!e!dez!salrios!mnimos!corresponde!a!apenas!

9,8%! do! total! (FJP,! 2008),! mas! recebeu! 60%! das! unidades! e! 53%! do! subsdio! pblico! (ARANTES! e! FIX,!
2009).! Segundo! o! Ministrio! das! Cidades,! at! o! final! de! 2011,! foram! contratadas! 517.308! unidades!
destinadas!s!famlias!que!recebem!at!3!sm,!mas!somente!68.408!unidades!haviam!sido!entregues.!J!
para!as!famlias!de!3!a!10!sm,!das!819.937!unidades!contratadas,!384.620!unidades!foram!entregues.!! !
!

!Como!mostrado!no!Grfico!5,!o!nmero!de!unidades!contratadas!voltadas!s!famlias!de!3!a!10!

sm!satisfaz!o!mercado!imobilirio,!que!a!considera!mais!lucrativa.!Enquanto!isso,!89,6%!do!dficit!
habitacional!urbano!concentrajse!abaixo!dos!3!salrios!mnimos,!e!recebeu!menos!de!40%!das!unidades!
contratadas,!o!que!corresponde!pouco!mais!de!7%!do!total!do!dficit!para!esta!faixa.!
!

Como!afirmam!Arantes!e!Fix!(2009),!tais!dados!evidenciam!que!o!atendimento!aos!que!mais!

necessitam!se!restringir,!sobretudo,!ao!marketing!e!!mobilizao!do!imaginrio!popular!
!

GRFICO!5:!DFICIT!HABITACIONAL!X!UNIDADES!CONTRATADAS.!

10,4%!
61,3%!
Acima!de!3!sm!
89,6%!

At!3!sm!
38,7%!

Dcit!

Unidades!Contratadas!

Fonte:!Fundao!Joo!Pinheiro,!2011;!Ministrio!das!cidades,!2011.!
Elaborado!pela!autora.!
!
!

!
M INHA CASA M INHA VIDA 2

Em! maro! de! 2010! o! Governo! Federal! anunciou! um! novo! programa! de! investimentos! em!

continuidade!ao!Programa!de!Acelerao!do!Crescimento!(PAC).!O!novo!programa!!o!PAC!2!!envolve!
R$! 1,55! trilho! de! recursos,! distribudos! em! sua! maior! parte! para! o! perodo! 2011j2014,! para! serem!
utilizados! em! Programas! de! transportes,! energia,! infraestrutura! urbana,! ofertas! de! equipamentos!
pblicos,!tratamento!de!gua,!acesso!a!luz!e!gua!limpa!e!habitao.!

56!
!

Em! junho! de! 2011! o! Governo! Federal! lanou! a! segunda! fase! do! Programa! Minha! Casa! Minha!

Vida,!programa!habitacional!do!PAC!2,!que!pretende!financiar!a!construo!de!2!milhes!de!unidades!
habitacionais!at!2014.!O!Quadro!1!mostra!que,!para!a!segunda!fase!do!programa!foram!feitos!alguns!
ajustes! e! alteraes! ! procurando! corrigir! deficincias! observadas! na! fase! anterior,! como! alterao! nos!
valores! dos! imveis,! renda! dos! beneficirios,! especificaes! e! metragem! das! unidades! habitacionais,!
adaptaes!para!os!portadores!de!necessidades!especiais!entre!outros.!
!
!

QUADRO!1:!PRINCIPAIS!MUDANAS!ENTRE!O!MCMV1!E!MCMV2.!

Principais!Mudanas!
Nmero!de!Unidades!Totais!
Nmero!de!Unidades!Faixa!1!
Faixa!de!Renda!1!
Faixa!de!Renda!2!
Faixa!de!Renda!3!
Valor!Mximo!das!Unidades!para!a!Faixa!1!
Valor!Mximo!das!Unidades!para!as!Faixas!2!e!3!
Tipologia!Casas!Faixa!1!
Tipologia!Apto!Faixa!1!
Bancos!Participantes!
Meta!de!Volume!de!Investimento!

MCMV1!

MCMV2!

1.000.000!
400.000!
R$!1.395,00!
R$!2.790,00!
R$!4.650,00!
R$!52.000,00!
R$!130.000,00!
35m2!
42m2!
Caixa!
25,5!bilhes!de!reais!

2.000.000!
1.200.000!
R$!1.600,00!
R$!3.100,00!
R$!5.000,00!
R$!65.000,00!
R$!170.000,00!
39,6m2!
45,5m2!
Caixa!e!Banco!do!Brasil!
127,5!bilhes!de!reais!

!
Fonte:!Caixa!Econmica!Federal,!2011;!Ministrio!das!Cidades,!2011.!
Elaborado!pela!autora.!
!
!

Entre!as!mudanas!para!a!nova!fase!do!Programa!merecem!destaque:!
.

O!aumento!no!nmero!de!moradias!!mais!2!milhes!de!unidades!habitacionais!

Maior! volume! de! investimentos! j! sero! investidos! R$! 125,7! bilhes! entre! 2011! e! 2014.! Esse!
aumento!no!volume!de!investimento!devejse!!alguns!fatores!conjuntos:!aumento!do!nmero!
de! unidades! a! serem! construdas;! aumento! no! valor! mximo! das! unidades;! e! ao! volume! real!
gasto!na!primeira!fase,!de!mais!de!53!bilhes!de!reais,!superando!a!meta!dos!25,5!bilhes.!

Ampliao!das!faixas!de!renda!e!prioridade!s!famlias!de!baixa!renda.!As!Faixas!1!(de!0!a!3!sm)!
passou!de!R$1395,00!para!R$1600,00.!A!Faixa!2!(de3!a!6!sm)!foi!de!R$2790,00!para!R$3100,00!e!
a!Faixa!3!(de!6!a!10!sm)!de!R$4650,00!a!R$5000,00.a!!

A!meta!de!atendimento!para!as!famlias!que!recebem!at!3!sm!subiu!de!40!para!60%.!Assim,!1,2!
milho!de!moradias!sero!destinadas!a!faixa!de!renda!mais!necessitada.!

O! valor! mdio! de! moradias! para! famlias! de! baixa! renda! passou! de! R$! 42.000,00! para! R$!
55.000,00!e!a!rea!construda!das!casas!foi!ampliada!de!35m!para!39,6m!e!dos!apartamentos!
57!

foi!de!42!m!para!45,5!m,!!com!a!inteno!de!melhorar!a!acessibilidade!para!idosos!e!pessoas!
com! dificuldades! de! locomoo.! As! casas! e! apartamentos! contaro! com! azulejos! em! todas! as!
paredes!da!cozinha!e!banheiro,!piso!cermico!em!todos!os!cmodos!e!portas!e!janelas!maiores.!
As! casas! ainda! tero! energia! solar! para! aquecimento! de! gua,! colaborando! para! a! diminuio!
dos!gastos!com!energia.!
.

Para!imveis!das!faixas!2!e!3!de!renda,!os!tetos,!que!j!haviam!sido!ajustados!no!incio!de!2011,!
permanecem!os!mesmos:!R$!170!mil!nas!regies!metropolitanas!de!So!Paulo,!Rio!de!Janeiro!e!
Distrito!Federal;!R$!150!mil!nas!demais!capitais!e!cidades!com!mais!de!um!milho!de!habitantes;!
R$!130!mil!nos!municpios!com!populao!maior!que!250!mil!habitantes!ou!inseridos!em!outras!
regies!metropolitanas;!R$!100!mil!nas!cidades!com!mais!de!50!mil!habitantes;!e!R$!80!mil!nas!
demais!localidades.!

As! mulheres! chefes! de! famlia! podero! assinar! contratos! independente! do! seu! estado! civil.!
Antes!elas!necessitavam!da!assinatura!do!cnjuge,!o!que!dificultava!o!seu!acesso!ao!programa.!!

Haver!um!limite!mnimo!para!o!tamanho!de!portas!e!janelas!a!fim!de!assegurar!melhoria!nas!
condies!de!iluminao!e!ventilao.!

Alm! da! Caixa! Econmica! Federal,! o! Programa! contar! com! a! Participao! do! Banco! do! Brasil!
em!todas!as!modalidades!do!programa.!

O!nmero!mximo!de!unidades!por!condomnio!passou!de!500!para!300.!

Os! estados! e! municpios! que! doarem! terrenos! localizados! em! rea! urbana! consolidada! para!
implantao! de! empreendimentos! vinculados! ao! programa! tera! prioridade! nos! projetos! do!
PMCMV.!

As! edificaes! voltadas! para! a! Faixa! 1! podero! conter! unidades! destinadas! ! atividade!

comercial,!desde!que!os!valores!recebidos!pela!atividade!sejam!destinados!integralmente!ao!custeio!do!
condomnio.! As! unidades! comerciais! no! podero! ser! alienadas! e! so! vlidas! para! reas! centrais! e! de!
grande!adensamento!urbano.!
!

A!concesso!prioritria!de!financiamento!!para!famlias!chefiadas!por!mulheres,!desabrigadas!

ou! que! residam! em! reas! de! risco! e! insalubres.! De! acordo! com! estudo! do! Instituto! de! Pesquisa!
Econmica! Aplicada! (Ipea),! 22! milhes! de! famlias! brasileiras! so! chefiadas! por! mulheres.! Esse! valor!
representa!35%!das!famlias!em!2009,!contra!27%!em!2001.!
!

O! Ministrio! das! Cidades! tambm! afirma! que! as! novas! unidades! habitacionais! construdas! no!

mbito!do!programa!estaro!necessariamente!localizadas!fora!de!reas!de!risco.!As!favelas!e!reas!em!
situao! de! risco! abrigam! 2,2! milhes! de! famlias,! onde! 77,7%! recebem! at! trs! salrios! mnimos.!
58!
!

Segundo!a!Secretaria!Nacional!de!Defesa!Civil,!de!novembro!de!2010!a!maro!de!2011,!203!mil!pessoas!
ficaram!desabrigadas!ou!desalojadas!em!todo!o!Pas.!!
!

Considerando! isoladamente! o! fluxo! anual! de! investimentos! voltado! ao! Programa! Minha! Casa,!

Minha!Vida!2,!de!R$!69,5!bilhes,!observajse!a!criao!de!1,4!milho!de!emprego.!Verificajse!ento!que,!
dentro! do! PAC! 2,! o! programa! habitacional! responde! por! 51%! do! total! de! postos! de! trabalho! e! por!
apenas!29%!do!total!de!investimentos!no!perodo!2011j2014.!Do!total!de!1,4!milho!de!empregos,!984!
mil!sero!gerados!no!prprio!setor!de!construo!e!450!mil!nos!demais!setores.!
!

Rolnik! (2011)! analisa! as! mudanas! afirmando! que! no! h! evidncias! de! que! o! aumento! da!

renda!dos!brasileiros!esteja!acompanhando!o!aumento!dos!preos!dos!imveis;!nesse!cenrio,!a!compra!
da! casa! prpria! para! a! populao! de! baixa! renda! ficar! cada! vez! mais! inacessvel;! e,! claramente,! os!
subsdios!pblicos!esto!indo!parar!no!bolso!dos!proprietrios.!
!

Segundo!o!Governo!Federal,!uma!nova!regra!tambm!permite!a!aquisio!de!imveis,!por!meio!

do! programa,! nas! reas! em! processo! de! desapropriao,! em! operaes! de! urbanizao! de! favelas! e!
assentamentos!precrios.!
!

Nesses! casos,! ! possvel! a! aquisio! e! cesso! dos! direitos! de! posse.! Ao! final! do! processo! de!

desapropriao,!o!direito!de!propriedade!do!imvel!ser!transferido!s!famlias!beneficirias,!informou!
o!governo.!
!

De! acordo! com! o! Palcio! do! Planalto,! a! segunda! fase! do! programa! tambm! conta! com!

aperfeioamento! de! regras! para! aumentar! a! sua! eficincia.! Nos! casos! de! famlias! de! menor! renda,! o!
imvel! s! poder! ser! vendido! antes! de! dez! anos! se! a! famlia! quitar! o! seu! valor! total,! incluindo! o!
subsdio,!informou!o!governo.!O!objetivo!dessa!regra!!evitar!a!venda!precoce!do!imvel!(BRASIL,!2011).!!
!

Para! operaes! do! Fundo! de! Garantia! do! Tempo! de! Servio,! resoluo! do! Conselho! Curador!

prev! renda! familiar! mensal! bruta! de! at! R$! 5,4! mil! para! habitao! popular! no! caso! de! imveis! em!
cidades! de! regies! metropolitanas! ou! com! populao! superior! a! 250! mil! habitantes.! Nos! demais!
municpios,!o!limite!!R$!3,9!mil.!
!

Entretanto,!mais!uma!vez!o!programa!no!abrangeu!o!financiamento!!produo!e!aquisio!de!

lotes!urbanizados.!Este!incentivo!estava!previsto!na!Medida!Provisria!que!criou!o!MCMV!1!em!2009,!
mas!foi!vetado!pela!presidncia!quando!da!converso!em!Lei.!A!justificativa!foi!a!de!que!este!incentivo!
no! garantia! o! atendimento! a!um! dos! principais! objetivos! do! programa:! Maior! gerao! de! emprego! e!
renda!por!meio!da!criao!de!demanda!para!o!setor!da!construo!civil.!
!

59!
!

RELAO COM PROGRAM AS ANTERIORES

Como! visto,! a! construo! de! habitaes! populares! em! grande! escala! j! ocorreu! no! passado,!

principalmente!com!investimentos!do!Banco!Nacional!da!Habitao!(BNH).!!
!

A!anlise!crtica!sobre!essa!fase!da!poltica!habitacional!brasileira!traz!aprendizados!importantes!

que! precisam! ser! levados! em! conta! no! debate! atual.! Desde! a! criao! do! BNH,! o! uso! dos! recursos! do!
Fundo! de! Garantia! por! Tempo! de! Servio! (FGTS)! em! financiamentos! para! a! produo! de!
empreendimentos! habitacionais! dinamizou! o! mercado! imobilirio! de! mdio! e! alto! padro! nas! cidades!
brasileiras,!provocando!grande!aumento!no!preo!de!terrenos!(ROLNIK,!2009).!!
!

Dos!4,5!milhes!de!moradias!erguidas!com!financiamentos!do!Sistema!Financeiro!de!Habitao!

(SFH)!entre!1964!e!1986,!apenas!33,5%!se!destinaram!!populao!de!baixa!renda!e!foram!implantados!
nas! periferias! urbanas,! onde! a! terra! era! barata! por! no! haver! acesso! a! infraestruturas! nem!
equipamentos!comunitrios!de!educao,!sade,!lazer!e!cultura.!
!

Entretanto,!o!crdito!imobilirio!durante!esse!perodo!nunca!alcanou!a!faixa!de!renda!familiar!

mensal!entre!0!e!3!salrios!mnimos.!
!

Uma! das! ncoras! do! milagre! econmico! foi! o! boom! imobilirio,! que! durou! at! o! incio! dos!

anos! 1980.! A! construo! civil! tambm! levou! os! trabalhadores! migrantes! para! as! cidades,! pagando! os!
menores!salrios!e!oferecendo!as!piores!condies,!mas!sem!exigir!qualificao!prvia.!As!empresas!de!
construo! identificavam! nessa! poca! um! plo! de! negcios,! pois! sempre! havia! demanda! para! este!
produto!
!

Nesse! sentido,! Arantes! e! Fix! (2009)! afirmam! que! o! BNH! estabeleceu! um! sistema! muito! mais!

completo! e! complexo! do! que! o! atual,! com! a! perspectiva! de! uma! poltica! econmica! de! crescimento!
econmico!continuado.!O!objetivo!era!o!de!expanso!capitalista!sem!necessariamente!a!repartio!de!
seus!ganhos,!concentrados!principalmente!nas!classes!mdias!urbanas!e!empresas!privadas.!O!sistema!
habitacional!do!regime!atuava!como!fortalecedor!da!expanso!da!mercadoria!habitao.!
!

O! PMCMV! e! sua! operao! de! marketing' retomam,! ainda! segundo! os! autores,! a! ideologia! da!

casa!prpria!que!foi!estrategicamente!difundida!no!Brasil!durante!o!regime!militar.!Essa!proximidade!se!
destaca!ao!dirigir!as!atenes!das!classes!populares!para!a!conquista!da!propriedade!privada!ofuscando!
a!necessidade!de!mudanas!mais!profundas,!como!uma!verdadeira!reforma!urbana.!!
!

O! programa! atual! foi! feito! s! pressas,! sem! de! fato! constituir! um! sistema! consistente! e!

duradouro!de!financiamento!do!setor!(ARANTES!e!FIX,!2009).!Mas!apresenta!duas!novidades:!um!maior!
foco!para!baixa!renda,!com!subsdios!superiores!aos!oferecidos!pelo!BNH!dirigidos!aos!mais!pobres;!e!a!
extenso!da!oferta!para!todas!as!faixas!de!renda.!O!crdito!imobilirio!do!BNH!no!alcanou!as!famlias!
60!
!

com! renda! de! at! 3! SM,! expulsandojas! para! moradias! autoconstrudas! ou! grandes! conjuntos!
habitacionais,! localizados! nas! periferias! urbanas! sem! infraestrutura,! servios,! equipamentos! e!
empregos.!O!resultado,!segundo!Rolnik!(2009),!o!foi!o!aumento!da!favelizao!e!da!autoconstruo!em!
loteamentos!precrios!e!irregulares!pas!afora.!
!

O!fato!do!poder!pblico!assumir!a!responsabilidade!pela!demanda!do!que!for!construdo!para!o!

pblico! de! 1! a! 3! salrios! mnimos! no! PMCMV,! somado! a! concesso! de! um! subsdio! para! auxiliar! o!
comprador!na!quitao!do!preo,!mitiga!os!riscos!do!incorporador.!
!

Isso! no! quer! dizer! que! se! est! evitando! a! construo! de! grandes! conjuntos! perifricos,! ao!

contrrio,! pois! a! racionalidade! ambiciosa! que! movimenta! a! operao! ! a! mesma,! assim! como! a!
manuteno! do! padro! de! segregao! social! (ARANTES! e! FIX,! 2009).! Como! afirmam! Almeida! e! Amato!
(2011),! cabe! ao! incorporador! um! desafio,! controlar! e! at! reduzir! o! custo! de! construo! destes!
empreendimentos.!Como!isso!est!sendo!feito!!a!grande!questo.!!
!

Para!reduzir!os!custos,!muitos!empreendimentos!so!localizados!em!locais!afastados,!onde!o!

acesso! ! infraestrutura,! equipamentos! urbanos! e! ao! trabalho! so! mais! escassos,! porm! ! o! valor! do!
terreno! ! mais! barato.! Utilizam! materiais! de! construo! de! baixa! qualidade,! ocasionando! patologias!
construtivas! logo! aps! a! entrega! das! unidades,! como! no! condomnio! Santa! Brbara,! em! Feira! de!
Santana.! No! total! 380! casas! foram! entregues! ao! valor! de! 40! mil! reais! e! apresentaram! rachaduras,!
infiltraes! hidrulicas! e! eltricas! invertidas.! Tambm! ! comum! encontrar! plantas! mal! distribudas! e!
outras!inmeras!deficincias8.!
Uma! outra! forma! mais! positiva! de! reduzir! os! custos! tem! sido! a! introduo! de! inovaes!
tecnolgicas!atravs!da!industrializao,!com!a!promoo!de!estudos!de!prjfabricao!com!qualidade!
atravs!do!SINAT!(Sistema!Nacional!de!Avaliao!Tcnica),!pertencente!ao!PBQPjH!(Programa!Brasileiro!
da! Qualidade! e! Produtividade! do! Habitat),! com! o! objetivo! de! avaliar! novos! produtos! utilizados! nos!
processos!de!construo.!
!

A!anlise!de!projetos!e!a!contratao!de!obras!continuam!a!cargo!de!uma!instituio!financeira,!

a! Caixa! Econmica! Federal.! Ainda! que! o! Programa! seja! uma! oportunidade! de! minimizar! o! dficit!
habitacional,!seria!apropriado!evitar!as!bases!que!lhe!deram!forma!para!no!sofrer!os!mesmos!impactos!
negativos!da!era!BNH.!
!

Cabe!ressaltar!que!o!BNH,!ltima!grande!poltica!brasileira!em!habitao,!entre!as!dcadas!de!60!

e!80,!seguiu!caminho!parecido:!o!banco!estimulou!um!boom!imobilirio,!mas!os!crescentes!custos!para!
os!emprstimos!geraram!alta!inadimplncia,!que!acabou!por!levjlo!!falncia.!!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
8

!http://video.globo.com/Videos/Player/Noticias/0,,GIM1598766j7823jCASAS+DE+CONDOMINIO+DO+MINHA+CASA+MINHA+!
VIDA+SAO+ENTREGUES+COM+PROBLEMAS+ESTRUTURAIS,00.html.!Acesso!em!09/09/2011.!

61!
!

De! acordo! com! Hirata! (2010),! o! plano! lanado! pelo! presidente! Lula! servejse! dos! mesmos!

mecanismos! utilizados! pela! ditadura! militar.! Assim! como! no! BNH,! no! existe! controle! efetivo! dos!
recursos! pelas! classes! populares! e! pelos! movimentos! sociais.! Ainda! segundo! a! autora,! os! movimentos!
sociais!no!tm!autonomia!no!direcionamento!das!obras.!So!poucos!os!mecanismo!no!programa!que!
imponham!ou!viabilizem!a!participao!popular!sobre!as!decises!ou!o!controle!social!sobre!os!recursos.!!
!

Quase! meio! sculo! depois,! permanece! na! atual! poltica! habitacional! a! mesma! lgica! de!

funcionamento! do! BNH,! estruturada! pela! produo! com! baixo! custo! e! alta! rentabilidade! das!
construtoras.! Como! colocam! Nascimento! e! Tostes! (2011),! a! preocupao! com! a! racionalizao! dos!
processos! para! garantir! a! produo! em! massa,! acentuadas! pelo! desejado! de! desenvolvimento! da!
indstria!da!construo,!impediu!que!o!BNH!incorporasse!a!reabilitao!dos!centros!urbanos,!a!proviso!
da! moradia! para! a! populao! de! baixa! renda! e! a! gerao! de! espaos! pblicos! democraticamente!
acessveis.!!
!

Parece!que!a!lio!sobre!as!polticas!habitacionais!anteriores!ainda!ho!de!ser!aprendidas.!!
Alm!do!BNH,!!possvel!notar!semelhanas!do!PMCMV!com!outros!programas.!Percebejse!que!

as!diretrizes!da!atual!poltica!habitacional!esto!assentadas!em!vrios!princpios!e!programas!propostos!
na!Poltica!Nacional!de!Habitao!(PNH)!de!1996,!como!a!descentralizao,!propondo!instrumentos!para!
incrementar! parcerias! entre! a! Unio,! estados,! municpios! e! esfera! privada;! a! incluso! de! parte!
importante!da!populao!mais!pobre!ao!acesso!a!moradia;!a!busca!por!novas!fontes!de!financiamentos.!!
Entretanto,!Bonduki!(2009)!identifica!algumas!propostas!que!estavam!presentes!no!PNH!e!no!
foram!consideradas!no!PMCMV,!como!a!desarticulao!com!a!poltica!urbana!e!o!subsdio!localizao,!
valor! adicional! concedido! aos! empreendimentos! habitacionais! locajlizados! nas! reas! mais! centrais! e!
consolidadas.!
!

Assim,! a! base! do! Programa! Minha! Casa! Minha! Vida! j! havia! sido! desenhada! pelo! Governo!

Fernando!Henrique!nos!anos!90,!quando!definiram!um!modelo!de!proviso!baseado!na!oferta!privada!e!
na! racionalidade! do! capital,! capturando! fundos! pblicos,! com! o! suporte! de! um! banco! como! agente!
operador.!
!
!

CONSIDERAES SOBRE O PROGRAM A

A! casa! prpria! ainda! ! tida! pelas! camadas! populares! como! garantia! da! sobrevivncia! familiar,!

ainda!mais!em!tempos!de!crise.!No!Brasil,!representa!a!garantia!de!uma!velhice!mais!segura!e!digna!na!
ausncia!ou!insuficincia!da!previdncia!social.!Tambm!!a!garantia!de!uma!estabilidade!em!relao!!
62!
!

escola!dos!filhos,!aos!laos!de!com!a!comunidade,!!segurana!real!e!simblica!de!no!ser!ameaados!ou!
vitimados!pelo!despejo!em!caso!de!desemprego!(ARANTES!e!FIX,!2009).!
!

O! grande! diferencial! do! PMCMV! para! os! demais! programas! do! Governo! Federal! para! tentar!

amortizar! o! dficit! habitacional! ! o! aporte! de! recursos! e! o! acesso! ! moradia! por! parte! da! populao!
mais!necessitada:!famlias!que!recebem!at!3!salrios!mnimos.!!
!

A!ampliao!da!produo!de!mercado!essa!faixa!de!renda!!estratgica!para!o!enfrentamento!

do!dficit'habitacional,!pois!se!o!setor!privado!no!produzir!moradias!para!as!faixas!de!renda!mdia!e!
mdia! baixa,! este! segmento,! que! tem! mais! capacidade! financeira,! pode! adquirir! as! habitaes!
produzidas!para!a!populao!de!baixa!renda!(BONDUKI,!2008).!
!

Entretanto,!como!visto!anteriormente,!o!Programa!foi!elaborado!como!uma!poltica!de!governo!

em! resposta! ! crise! de! 2008,! em! compromisso! com! representantes! dos! setores! imobilirios! e! da!
construo,! desconsiderando! os! avanos! institucionais! na! rea! de! desenvolvimento! urbano! e! a!
interlocuo!com!outros!setores!da!sociedade!civil.!
!

Assim,!os!municpios!tiveram!grande!dificuldade!em!promover!a!construo!de!moradias!para!os!

moradores! mais! pobres,! j! que! o! programa! prev! menor! margem! de! retorno! para! esse! tipo! de!
investimento.!
Cardoso! e! Arago! (2013),! indentificam! alguns! pontos! que! esto! sendo! mal! equalizados! pelo!
Programa,!entre!eles:!!

Falta!de!articulao!do!programa!com!a!poltica!urbana;!!

Problemas!de!localizao!dos!novos!empreendimentos;!!

Grande!escala!dos!empreendimentos;!!

Baixa!qualidade!arquitetnica!e!construtiva!dos!empreendimentos;!!

Perda!do!controle!social!sobre!a!sua!implementao.!
Alm! disso,! o! programa! apresenta! contradies! entre! os! objetivos! de! combater! a! crise,!

estimulando!a!economia,!e!os!objetivos!de!combater!o!deficit!habitacional.!
!

O! Programa! tambm! est! direcionado! de! forma! abrangente! para! um! pas! de! caractersticas!

heterogneas! no! qual! existem! diferenas! regionais! nos! preos! dos! terrenos,! custos! de! construo! e!
formas!de!compor!a!renda!do!trabalhador!brasileiro.!
!

Dessa!forma,!no!trata!de!forma!clara!a!preocupao!com!a!qualidade!do!produto!e!seu!impacto!

ambiental.!O!repertrio!de!solues!para!a!habitao!social!!ignorado!na!formulao!do!pacote!e!nas!
moradias! padro! apresentadas! pela! Caixa! Econmica.! As! duas! tipologias! propostas! pela! Caixa! foram!
63!
!

divulgadas! pela! instituio! como! soluo! padro! para! todo! o! territrio! nacional,! desconsiderando!
condies!climticas,!culturais!e!geogrficas!diferenciadas!do!Brasil.!(ARANTES!e!FIX,!2009)!!
!

O! uso! das! tipologias! prjaprovadas! agiliza! prazos! e! diminui! o! tempo! de! anlise! de! projetos,!

tornandojse! referncia! para! incorporadores! imobilirios.! Arantes! e! Fix! (2009)! afirmam! que! os!
empresrios! no! pretendem! fazer! nada! melhor! ou! maior! para! a! faixa! de! 0! a! 3! salrios,! sob! pena! de!
reduzirem!seus!lucros,!e!at!j!estudam!a!supresso!de!paredes!internas!das!unidades!habitacionais.!
!

A!casa!trrea!apresentada!como!exemplo!pela!Caixa!para!a!segunda!fase!do!Programa!tem!36!

m2!de!rea!til,!com!cmodos!mnimos.!Podejse!argumentar!que!a!famlia!vai!fazer!a!casa!crescer!por!
autoconstruo,!os!projetos!devem!inclusive!prever!isso.!J!o!apartamento!tem!39!m2!de!rea!til!e!a!
rea! construda! no! pode! ser! ampliada! pelo! morador.! Para! famlias! com! mais! de! 4! pessoas,! segundo!
Arantes!e!Fix!(2009)!nos!cadastros!de!um!movimento!de!semjteto!de!So!Paulo,!elas!chegam!a!40%!da!
demanda),!a!rea!por!habitante!!cerca!de!10!m2!por!pessoa,!o!que!produz!sobrelotao,!problemas!de!
salubridade,! falta! de! espao! para! as! crianas! estudarem! e! brincarem,! alm! de! favorecer! a! violncia!
domstica!e!sexual.!
Cabe! observar! tambm! que,! apesar! do! nmero! mximo! de! unidades! por! empreendimento!
imposta!pela!caixa!ser!de!500!unidades!as!construtoras!facilmente!extrapolam!esse!nmero,!aprovando!
projetos!em!terrenos!contguos,!mas!com!as!mesmas!tipologias!arquitetnicas,!solues!construtivas!e!
implantao!nos!terrenos.!!
Mesmo! no! superando! a! condio! da! formajmercadoria,! o! pacote! poderia! qualificar!
minimamente!os!projetos!de!habitao!popular.!Para!tanto,!poderia!mobilizar!arquitetos,!engenheiros,!
universidades! e! laboratrios! de! pesquisa,! avaliar! referncias! internacionais! e! nacionais,! favorecer!
critrios!de!sustentabilidade!ambiental!das!edificaes!e!dos!sistemas!de!saneamento!etc.!!
!

Uma!tentativa!de!qualificao!para!os!projetos!do!programa!foi!feita!no!incio!de!2011,!quando!

o!Governo!Federal!convidou!o!arquiteto!Joo!Filgueiras!Lima,!um!dos!maiores!especialista!em!obras!com!
prjfabricados,! mais! conhecido! como! Lel,! para! elaborar! os! projetos! das! unidades! do! PMCMV!
localizadas!em!encostas.!!
O! arquiteto! apresentou! dois! projetos! para! regies! de! favelas! de! Salvador:! a! urbanizao! da!
favela! de! Pernambus,! com! ocupao! mista! de! apartamentos! e! casas! geminadas,! e! o! conjunto!
habitacional! para! Cajazeiras! (REVISTA! AU,! 2011).! Mas! as! solues! podem! ser! adaptadas! a! qualquer!
parte!do!Pas.!A!proposta!inclui!creche,!escola,!rea!de!lazer.!Alm!disso,!a!proposta!contempla!a!forma!
de! vida! da! populao! local,! prevendo! espaos! para! pequenas! oficinas.! As! construes! propostas! so!
racionalizadas! e! com! estrutura! mista! metlica! com! argamassa! armada! fabricadas! no! local! em! minij
fbricas,!com!capacidade!para!fazer!40!apartamentos!em!45!dias.!
64!
!

Ainda!segundo!o!arquiteto,!o!uso!de!prjfabricado!e!o!conhecimento!sobre!as!funes!do!prdio!
podem!reduzir!o!custo!das!obras!pela!metade!de!um!similar!feito!por!empreiteira.!!
Alm!desse!cuidado!com!as!encostas,!no!se!encontra!qualquer!preocupao!com!a!qualidade!
do! produto! e! seu! impacto! ambiental.! A! despreocupao,! principalmente! na! faixa! de! 0! a! 3! salrios,! !
tambm! decorrente! do! fato! de! que! a! demanda! ! to! grande,! que! no! pode! sequer! fazer! escolhas! e!
exigncias!mnimas.!!
!

Nas! discusses! sobre! o! problema! habitacional! no! Brasil,! ! frequente! a! proposta! de! que! o!

mercado! imobilirio! absorva! o! contingente! de! desempregados! de! nossa! sociedade.! Acreditajse! que! a!
utilizao!de!mojdejobra!no!especializada!!uma!caracterstica!intrnseca!da!indstria!da!construo!
civil!(DE!PASCHOAL,!2009).!
!

Sobre! o! carter! anticclico! do! programa,! no! h! dvida! de! que! a! construo! civil! ! uma!

empregadora! macia! de! mojdejobra.! Mas,! segundo! Arantes! e! Fix! (2009)! a! qualidade! dos! empregos!
gerados!!questionvel.!A!busca!pelo!menor!custo!vivel!por!unidade!habitacional!pode!resultar!no!uso!
de!mo!de!obra!sem!qualificao,!acarretando!em!construes!duvidosas!e!futuras!patologias.!!
!

Os! autores! ainda! destacam! que! o! apelo! da! gerao! de! empregos! no! especializados! funciona!

como!forma!de!presso!social,!principalmente!em!relao!ao!sistema!financeiro,!baseado!em!poupanas!
para! alocar! financiamentos! s! atividades! de! construo! de! habitaes.! Dessa! forma,! os! programas!
habitacionais! referemjse! mais! ao! financiamento,! no! estando! vinculados! ! estratgia! de! ocupao! do!
solo.!!
!

Existe! o! desafio! de! estabelecer! parmetros! que! garantam! um! desempenho! mnimo! desejado!

por! parte! do! governo,! considerando! as! restries! de! custo! nesse! segmento.! Esses! parmetros! so!
essenciais! para! evitar! problemas! posteriores! que! possam! comprometer! a! vida! til! das! construes! e!
gerar! prejuzos! pessoais,! sociais! e! financeiros! aos! usurios! desses! edifcios! (SILVA,! MORO! e! PARISI,!
2010).!
!

Visando! reduzir! os! custos! da! construo,! os! empreendedores! podem! optar! pelo! mtodo!

construtivo!mais!econmico!para!conseguir!adequarjse!ao!programa.!A!Caixa!exige!o!respeito!s!normas!
tcnicas! aplicveis! e! ao! zoneamento! imposto! pela! legislao! local,! mas! no! determina! qual! o! mtodo!
construtivo!deve!ser!utilizado,!apesar!de!exigir!anlise!dos!sistemas!construtivos!inovadores.!
!

So!as!construtoras!que!decidem!onde!construir,!o!qu!e!como,!apesar!de!ser!competncia!dos!

Municpios!doar!terrenos!para!habitaes!destinadas!s!famlias!de!0!a!3!sm.!Os!municpios!deveriam!ter!
um!papel!mais!ativo!no!processo!fortalecendo!as!estruturas!municipais!de!gesto!e!controle!do!uso!do!
solo.!!

65!
!

O! governo! federal! no! pode! garantir! a! localizao! adequada! dos! empreendimentos! se! os!
municpios! no! estiverem! envolvidos.! Cabe! a! eles,! por! meio! de! seus! planos! diretores! e! habitacionais,!
definir!a!melhor!localizao!para!implantao!de!novos!projetos.!(CARDOSO!e!ARAGO,!2013).!!

Dessa! forma,! o! PMCMV! entrega! nas! mos! da! iniciativa! privada! o! papel! principal! da! proviso!
habitacional.!Segundo!Arantes!e!Fix!(2009),!os!municpios!no!tm!um!papel!ativo!no!processo!a!no!ser!
na! exigncia! de! que! se! cumpra! a! legislao! local,! pois! a! proposta! da! casa! apresentada! pela! Caixa!
contraria!cdigos!de!obra!e!legislaes!municipais!em!diversas!cidades,!gerando!impasses.!
Nesse! sentido,! se! consideramos! que! a! questo! da! moradia! passa! separadamente! pelas!
dimenses! financeiras! na! esfera! federal! e! pelas! dimenses! da! terra! na! esfera! municipal,! a!
descentralizao!poltica!gera!um!problema!de!articulao!administrativa,!j!que!a!eficcia!do!programa!
habitacional!!dependeria!de!iniciativas!governamentais!articuladas!entre!si.!Alm!disso,!os!Estados!ainda!
no!possuem!nenhum!papel!especfico!sobre!o!modelo!em!questo.!
!

O!ex!Ministro!das!Cidades!Mario!Negromonte,!em!discurso!para!assinatura!da!segunda!fase!do!

PMCMV! em! Florianpolis! (2011)9! ressaltou! que! o! PMCMV! s! ter! sucesso! se! todas! as! esferas! de!
governo!estiverem!envolvidas.!!
!

Assim,! o! planejamento! habitacional! deveria! promover! a! articulao! entre! as! esferas!

governamentais!e!integrar!setores!como!saneamento,!transporte,!ambiente,!para!gerar!resultados!mais!
positivos.!Para!Abiko,!em!um!programa!desse!porte,!a!preocupao!vai!alm!das!casas!em!si.!Envolve!as!
questes!da!terra!e!infraestrutura,!como!gua,!rede!eltrica,!saneamento!e!coleta!de!lixo.!
!

Os!equipamentos!sociais!tambm!so!de!extrema!importncia!nas!reas!de!atuao!do!PMCMV.!

Sem!creches,!escolas,!postos!de!sade,!a!rea!pode!se!degradar.!!
!

Entretanto,! diversas! cidades,! como! So! Paulo,! So! Carlos! e! Fortaleza! esto! recebendo!

condomnios! perifricos,! promovendo! um! crescimento! demogrfico! desequilibrado,! alm! de! agressivo!
ambientalmente.!Isso!porque!o!as!regies!consolidadas!apresentam!o!m2!muito!mais!caro.!Ainda!que!a!
parceria! com! Estados,! municpios,! cooperativas! e! movimentos! sociais! esteja! presente,! a! estrutura!
tcnica! necessria! dos! projetos! dos! municpios! brasileiros! ! frgil,! permitindo! a! transferncia! do!
processo!de!tomada!de!decises!(no!que!se!refere!aos!aspectos!tcnicos,!ambientais!e!de!qualidade)!ao!
setor!da!construo!civil,!com!claros!benefcios!financeiros!ao!mesmo.!!
O!governo!federal,!por!meio!do!Ministrio!das!Cidades,!reconhece!a!produo!de!moradia!social!
em! zonas! consolidadas! e! bem! localizadas! como! necessria.! Contudo,! Nascimento! e! Tostes! (2011)!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
9

!Fonte:!Prefeitura!de!Pomedore.!Disponvel!em!http://www.pomerode.sc.gov.br!

66!
!

acreditam!que!os!programas!habitacionais!brasileiros!apresentam!diretrizes!que!indicam!a!continuidade!
dos!padres!de!regulao!urbanstica!elitistas!e!segregadores.!
!

Alm!disso,!a!casa!ainda!!vista!como!produto!do!mercado!imobilirio,!de!modo!a!garantir!maior!

rentabilidade! do! capital! das! construtoras! e! incorporadoras.! Logo,! os! fatores! decisrios! na! produo!
habitacional!no!sero!a!boa!localizao!nem!a!existncia!de!infraestrutura!ou!a!qualidade!dos!projetos.!
!

Segundo!Arantes!e!FIX!(2009),!o!Programa!no!prepara!nem!estimula!os!municpios!a!aplicarem!

os!instrumentos!de!reforma!urbana!previstos!no!Estatuto!da!Cidade!que!estabeleceu,!atravs!da!Lei!n!
10.257/01,! as! bases! para! a! promoo! da! poltica! urbana! no! Brasil,! fortalecendo! o! Plano! Diretor! como!
principal! instrumento! para! o! desenvolvimento! urbano.! Contudo,! at! o! momento! ele! foi!
insuficientemente!implementado,!no!sendo!utilizado!como!elemento!definidor!dos!investimentos.!!
!

Infelizmente!o!Governo!ignorou!essa!questo!crucial!e!a!poltica!urbana!se!reduziu!a!um!grande!

nmero!de!obras,!necessrias,!porm!insuficientes.!H!uma!grande!diferena!entre!medidas!de!fomento!
!construo!civil!e!poltica!habitacional,!e!o!pacote!!visto!por!autores!como!Rolnik!(2009)!como!mais!
imobilirio! do! que! habitacional.! A! prpria! lgica! que! orienta! o! pacote! est! focada! em! quantidade! de!
casas,!independente!das!diferentes!necessidades!habitacionais!existentes.!!!
Cardoso!e!Arago!(2013),!ressaltam!que!nesse!sentido,!considerando!a!falta!de!articulao!da!
poltica!habitacional!com!a!poltica!urbana!e!ausncia!de!exigncias!para!que!os!municpios!utilizem!os!
instrumentos! do! Estatuto! das! Cidades,! a! tendncia! ser! sempre! que! os! novos! empreendimentos! se!
viabilizem! a! partir! da! dinmica! de! mercado,! buscando! as! terras! mais! baratas,! que! so! aquelas! mais!
distantes! das! centralidades! urbanas! e! com! maior! precariedade! de! infraestrutura.! Um! dos! problemas!
anunciados!pela!prpria!estrutura!institucional!e!operacional!do!programa!ser,!portanto,!a!questo!da!
localizao!dos!novos!empreendimentos.!
!

Maricato!(2011)!afirma!que!a!maior!responsabilidade!sobre!a!terra!!municipal!ou!estadual,!mas!

o! fato! do! PMCMV! ser! inspirado! em! propostas! empresariais! causou! um! grande! impacto! no! preo! de!
imveis! e! terrenos! entre! 2010! e! 2011.! Com! aumento! da! produo! e! o! mercado! aquecido,! ocorre! o!
aumento!do!valor!de!terrenos,!o!que!inviabiliza!a!oferta!de!moradia!para!a!populao!de!baixa!renda.!
Alm! disso,! o! financiamento! da! construo! de! moradias! sem! relao! com! a! propriedade! fundiria! ou!
sem!a!funo!social!da!propriedade!gerou!uma!transferncia!de!renda!para!o!preo!dos!imveis.!
!

O! boom! imobilirio! sem! uma! adequada! regulao! fundiria! e! uma! cadeia! produtiva! sem!

condies! de! fornecer! os! insumos! necessrios! gera! uma! forte! elevao! dos! valores! da! terra! e! dos!
insumos!da!construo!que!tero!como!desdobramento!uma!maior!dificuldade!de!atender!aos!setores!
que!dependem!da!produo!de!habitao!social.!

67!
!

Assim,!o!Programa!estimula!o!crescimento!do!preo!da!terra!como!um!todo,!favorecendo!ainda!

mais! a! especulao! imobiliria! articulada! ! segregao! espacial! e! tornando! a! poltica! habitacional! de!
interesse!social!cada!vez!mais!invivel.!!
!

Para! Rolnik! (2009),o! aumento! substancial! no! preo! dos! terrenos! ! resultado! da! falta! de! uma!

estratgia!fundiria!e!urbanstica.!Uma!interveno!da!magnitude!do!PMCMV!que!ignora!essa!questo!
acaba! alocando! a! baixssima! renda! nos! terrenos! mais! baratos,! ou! seja,! distantes.! A! autora! afirma! que!
vamos!produzir!um!monto!de!casas!sem!cidade,!infraestrutura,!emprego,!reproduzindo!nosso!modelo!
clssico!de!desenvolvimento!urbano:!Cidade!de!Deus!2."!
Dentro! dessa! lgica! de! maximizar! a! valorizao! do! investimento,! as! construtoras! buscam! os!
terrenos!mais!baratos!e,!consequntemente,!mais!distantes!e!com!maiores!problemas!de!acessibilidade!
e!infraestrutura.!
!

Infelizmente,!nosso!sistema!de!produo!habitacional!considera!a!construo!como!acessrio!do!

terreno.!O!que,!segundo!De!Paschoal!(2009)!refora!conceitos!como:!
.

Que! todos! tero! casa! prpria! e! o! dinheiro! para! adquirijla.! Tal! idia! afasta! a! discusso! de!
habitabilidade,!entendida!como!a!existncia!de!infraestrutura!e!equipamentos!urbanos.!A!"casa!
prpria"! se! transformou! em! prioridade! e! no! a! moradia,! entendida! em! outros! parmetros! de!
relaes!urbanas.!Em!resumo,!se!discute!mais!o!dinheiro!para!a!habitao!do!que!as!solues!
propriamente!ditas.!!

Que! existe! uma! "habitao! popular".! Tal! classificao! esconde! a! noo! de! produtos! piores! e!
melhores,!menores!e!maiores.!A!"habitao!popular"!!destinada!s!camadas!de!baixa!renda!e!
qualitativamente!inferior.!As!dimenses!reduzidas!das!residncias!so!frutos!da!necessidade!de!
aumento!do!lucro!da!empresa!construtora.!A!diferena!entre!os!custos!de!produo!e!os!preos!
de! venda! e! o! dimensionamento! do! poder! aquisitivo! da! populao! determinam! o! retorno! das!
empreiteiras.!

!A!grande!questo!!a!inexistncia!de!um!pensamento!que!relacione!a!utilizao!da!casa!com!o!

seu!tamanho!e!com!a!viabilidade!de!atender!demandas.!E,!principalmente,!de!ser!pensada!a!localizao!
delas!no!territrio!urbano.!
!

Com!o!aumento!do!preo!dos!terrenos,!os!conjuntos!habitacionais!de!baixa!renda!continuam!a!

ser!construdos!nas!periferias!das!cidades,!repetindo!os!erros!do!antigo!BNH.!!
!

No! caso! da! proviso! de! 0! a! 3! sm,! esse! modelo! favorece,! do! ponto! de! vista! urbanstico,! a!

produo!de!casinhas!trreas!em!grandes!conjuntos!nas!periferias!urbanas!ou!mesmo!em!rea!rural!que!

68!
!

ser!transformada!em!rea!urbana.!O!custo!da!terra,!baixssimo!por!metro!quadrado,!permite!o!maior!
ganho!de!renda!por!parte!das!construtoras.!
!

No!caso!da!moradia,!a!localizao!constitui!fator!fundamental!de!deciso.!As!moradias!inseridas!

em! regies! estratgicas! da! cidade! oferecero! maiores! possibilidades! de! sucesso! social,! ambiental,!
urbano!e!econmico.!Segundo!o!Ministro!das!Cidades,!a!deciso!principal!num!programa!habitacional!
desse!porte!!a!escolha!da!rea.!
!

!Esse! avano! da! urbanizao! perifrica! tem! causado! a! degradao! progressiva! de! reas! de!

mananciais,!com!a!instalao!de!usos!e!ndices!de!ocupao!incompatveis!com!a!capacidade!de!suporte!
do!meio.!!
!

Em! tese,! os! recursos! do! PMCMV! poderiam! ser! direcionados! para! a! produo! de! moradias! em!

terrenos!bem!localizados!e!dotados!de!infraestrutura.!Na!prtica,!segundo!Nascimento!e!Tostes!(2011)!o!
poder! pblico! alimenta! o! setor! imobilirio! na! medida! em! que! cabe! s! construtoras! no! s! definir!
terreno!e!projeto!(localizao!e!tipologia)!bem!como!aprovar!legalmente!o!empreendimento.!O!critrio!
para!a!escolha!de!onde!construir!passa!a!ser!onde!h!terreno!disponvel!e!barato,!perdendo!a!finalidade!
de!priorizar!os!locais!com!maior!problema!de!dficit!habitacional!e!com!acesso!!infraestrutura.!!!
!

Alm! de! provocar! desequilbrios! regionais! nos! investimentos,! o! peso! dado! pelo! programa! !

iniciativa!privada!faz!com!que!grande!parte!dos!empreendimentos!se!localize!em!regies!distantes!dos!
centros!urbanos,!onde!o!preo!da!terra!!mais!baixo!e,!na!maioria!das!vezes,!h!graves!problemas!de!
infraestrutura.!!
!

Villaa!(2001),!afirma!que!a!produo!do!espao!!resultante!de!uma!lgica!sucedida!das!formas!

de! apropriao! do! espao! por! um! determinado! grupo! social! deixando! as! classes! mais! baixas! com! as!
reas!menos!disputadas.!
!

A!produo!de!moradias!populares!para!alm!dos!limites!da!cidade!tem!consequncias!graves!

que! acabam! prejudicando! a! todos.! Alm! de! encarecer! a! extenso! das! infraestruturas! urbanas,! que!
precisam! alcanar! locais! cada! vez! mais! distantes,! o! afastamento! entre! os! locais! de! trabalho,! os!
equipamentos!urbanos!e!as!reas!de!moradia!aprofundam!as!segregaes!socioespaciais!e!encarecem!
os!custos!da!mobilidade!urbana.!
!

E! essas! consequncias! no! so! exclusivas! da! periferia,! pelo! contrrio,! afetam! a! cidade! como!

todo.! As! longas! viagens! dirias! entre! a! residncia! e! os! locais! de! trabalho! congestionam! as! vias! e! os!
transportes! coletivos,! contribuindo! para! a! poluio! do! ar,! o! aquecimento! global! e! as! mudanas!
climticas.!

69!
!

Em! algumas! regies,! como! a! Grande! So! Paulo,! no! existe! quantidades! razoveis! de! terrenos!

municipais! para! assentar! os! projetos! do! Programa.! Sem! mobilizao! de! terras,! a! tarefa! est! sendo!
transformar!um!simples!sistema!de!financiamento!em!um!Programa!Habitacional,!ainda!com!eficincia!
discutvel.!!!
!

Segundo! De! Paschoal! (2009)! PMCMV! ! um! plano! sem! metas,! sem! etapas! e! sem! aplicao!

quantitativa!e!qualitativa!por!regies.!Traz!at!uma!inovao!em!planejamento:!no!tem!prazo.'!o!
relanamento!do!financiamento!pblico!pelo!governo!federal!sem!nenhuma!originalidade,!pois!existe!h!
mais!de!40!anos!com!o!Sistema!Financeiro!da!Habitao,!implantado!pelo!regime!militar.!!
!

Infelizmente! o! modo! de! se! abordar! o! deficit! habitacional! no! pas! continua! desvinculado! de!

questes! como! urbanizao,! acesso! ! terra,! gesto! urbana! e! direito! ! cidade.! As! obras! determinam! o!
processo! de! urbanizao! mais! do! que! as! leis! e! Planos! Diretores,! pois,! ! comum! encontrar! planos! sem!
obras!e!obras!sem!planos.!Assim,!a!poltica!urbana!se!reduz!!discusso!sobre!investimentos!em!obras,!
vinculada!!lgica!das!campanhas!eleitorais!(MARICATO,!2011).!
!

Desse! modo,! o! programa! no! tem! conexo! com! qualquer! estratgia! urbanstica! ou! fundiria,!

confundindo!poltica!habitacional!com!poltica!de!gerao!de!empregos!na!indstria!da!construo.!
!

A!oferta!de!financiamentos!imobilirios!com!recursos!pblicos!no!pode!se!restringir!!produo!

e!comercializao!de!um!nmero!x!de!unidades!habitacionais!e!!criao!de!um!nmero!y!de!postos!
de! trabalho! no! setor! da! construo! civil.! Em! que! pese! a! importncia! desses! postos! para! a! classe!
trabalhadora! e! para! a! economia! do! pas,! os! clculos! no! devem! ser! meramente! econmicos! e!
quantitativos.! Construir! moradias! ! produzir! cidades.! ! essencial! discutir! os! impactos! dos!
empreendimentos!imobilirios!nas!condies!de!vida,!na!instituio!ou!destituio!de!direitos!sociais,!no!
ordenamento!territorial!e!no!funcionamento!das!cidades.!
!

Diversos!autores,!como!Rolnik!e!Nakano!(2009)!e!Bonduki!(2008)!defendem!a!idia!de!reciclar!os!

edifcios!vazios!existentes!em!reas!com!infraestrutura,!para!buscar!regulao!territorial,!ampliao!do!
acesso!!terra!urbanizada!e!desenvolvimento!social.!
!

Em! algumas! regies! como! So! Paulo,! o! nmero! de! unidades! vazias! ! maior! do! que! o! dficit.!

Entretanto,! as! classes! de! menor! renda! continuam! morando! nas! periferias! pois! no! tm! capacidade! e!
possibilidade!de!adquirir!esses!imveis!(MARICATO,!2009).!!No!h!estmulo!para!a!ocupao!dos!mais!
de!6!milhes!de!imveis!construdos!vagos!(FJP,!2011).!
!

Para! Cardoso! (2011),! o! estimulo! ao! uso! de! reas! desabitadas! em! regies! centrais! tambm!

desaceleraria!a!especulao!imobiliria.!!

70!
!

A! regulamentao! do! uso! do! solo! e! a! demarcao! de! reas! para!investimentos! em! habitao!

popular! j! deveria! ser! tarefa! realizada! pelas!administraes! municipais! atravs! dos! Planos! Diretores.!
Esse!instrumento!!responsvel!pelo!planejamento!urbano!do!municpio,!selecionando!as!reas!capazes!
de!receber!empreendimentos!sociais!e!impedir!a!especulao!imobiliria.!!
!

Dessa!forma!o!Programa!deveria!ter!como!base!o!Plano!Diretor!e!o!Plano!Habitacional!para!que!

a!localizao!dessas!moradias!no!repita!erros!antigos!que!iro!prejudicar!o!adequado!desenvolvimento!
urbano.!
!

Em! qualquer! lugar! do! mundo,! a! produo! habitacional! ! um! dos! principais! motores! que!

impulsiona! a! urbanizao! do! territrio.! Dependendo! das! condies! em! que! so! produzidas,! essa!
urbanizao!ocorre!com!ou!sem!a!gerao!de!cidade.!Cabe!afirmar!que!o!conceito!de!cidade!e!urbano!
no!!o!mesmo.!O!urbano!!uma!forma!de!ocupar!e!transformar!os!espaos!fsicos.!
!

!surpreendente!que!a!questo!urbana!tenha!perdido!a!importncia!a!ponto!de!ser!quase!nulo!o!

seu!destaque!em!programas!de!governo!de!todos!os!partidos!e!estar!ausente!dos!debates!nas!ltimas!
campanhas!eleitorais.!At!mesmo!a!proposta!de!Reforma!Urbana,!reconstruda!a!partir!da!luta!contra!o!
Regime!Militar,!inspiradora!da!criao!do!Ministrio!das!Cidades,!que!tinha!como!centralidade!a!questo!
fundiria,!desapareceu!da!agenda!poltica.!!
!

O! mrito! do! PMCMV! ! atender! parte! das! necessidades! habitacionais! dos! mais! pobres.! Mas!

precisa!fazer!isso!produzindo!moradias!dignas!com!cidade.!
!

Caso! a! oferta! de! financiamento! imobilirio! e! promoes! pblicas! habitacionais! no! sejam!

articuladas!com!estratgias!eficientes!de!acesso!a!terras,!inseridas!na!cidade!e!integradas!aos!benefcios!
da!vida!urbana,!o!padro!perifrico!de!localizao!das!moradias!populares!continuar!a!se!reproduzir,!
em!larga!escala,!nas!cidades!brasileiras.!
!

No!se!pode!exigir!do!programa,!isoladamente,!a!soluo!para!os!problemas!de!planejamento!

urbano! do! Pas,! embora! esse! seja! um! dos! focos! do! trabalho! do! Ministrio! das! Cidades.! ! preciso!
fortalecer!a!capacidade!de!planejamento!e!gesto!territorial!nos!municpios!para!viabilizar!a!produo!
habitacional! destinada! a! populao! com! renda! de! at! trs! salrios! mnimos! em! reas! inseridas! nas!
cidades,! com! urbanidade! e! condies! para! o! desenvolvimento! social.! Para! isso,! todos! os! recursos!
habitacionais! devem! ser! articulados! com! as! estratgias! urbanas! definidas! pelo! Estatuto! da! Cidade!
(ROLNIK,!2009!).!!
!

!Considerando!a!dimenso!geogrfica!do!pas!e!a!complexidade!da!questo!habitacional,!temjse!

o! desafio! de! criar! Programa! Habitacionais! que! alcancem! seus! beneficirios.! Outro! desafio! ! que! o!
planejamento! habitacional! seja! articulado! a! outros! setores! como! saneamento,! transporte,! meio!
ambiente,!de!modo!a!se!implementar!polticas!urbanas!integradas!de!maior!impacto!e!resultados!mais!
71!
!

positivos.! ! claro! que! a! segregao! espacial! predominante,! aliada! ! baixa! qualidade! sciojambiental,!
reflete!nas!cidades!a!dissociao!entre!as!polticas!habitacionais,!fundirias!e!de!planejamento!urbano!
(FERNANDES,!2008).!
!

Assim,!falta!um!elemento!que!assegure!a!interjrelao!entre!os!diversos!planos!de!investimento!

setoriais!e!que!oriente!os!programas!habitacionais!de!modo!a!reduzir!efetivamente!o!enorme!dficit:!o!
planejamento!ambiental!e!urbano.!!
!

Na! contextualizao! da! proviso! habitacional! brasileira! evidenciamos! o! acesso! restrito! !

populao!de!baixa!renda!durante!diversos!perodos.!Tambm!foi!possvel!averiguar!que!nas!polticas,!
planos! e! programas! (PPPs)! habitacionais! direcionadas! ! populao! menos! favorecida,! a! questo! da!
localizao!das!unidades!!tratada!de!forma!superficial,!alocando!as!famlias!em!reas!perifricas!e!sem!
acesso!!infraestrutura!necessria.!!
!
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72!
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!
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CAPTULO 2
AVALIAO AMBIENTAL

AVALIAO AMBIENTAL

PLANEJAM ENTO AM BIENTAL E URBANO EM PPPS HABITACIONAIS

Mudar'a'cidade''uma'tarefa'coletiva.'Esta'frase,'em'qualquer'circunstncia'
uma' obviedade,' adquire' maior' contedo' de' verdade' sob' um' ngulo'
autonomista,'de'vez'que'no'se'tratar,'ento'de'impor'solues'de'cima'para'
baixo,'mas'de'construGlas'democraticamente...[...]'O'planejamento'e'a'gesto'
urbanos,' por' tudo' isso' em' face' de' tudo' isso,' so,' no' sentido' mais' profundo'
possvel,' polticos,' ou' um' conhecimento' tcnicoGcientfico' mobilizado' para'
alterar'constelaes'de'poder'
!

Souza,!2002.!

!
!

Na! histria! recente! do! planejamento! urbano! brasileiro! observamjse! tentativas! diferentes! de!

ordenamento!do!espao.!De!acordo!com!Spinola!e!Abiko!(2010),!o!crescimento!populacional!acelerado!
do! sculo! passado! marcado! pela! urbanizao! desorganizada! trouxe!implicaes! profundas! na! forma! e!
no! funcionamento! das! cidades,! como! concentrao! de! empregos! distantes! do! local! de! moradia,!
ocupao! de! reas! de! proteo! ambiental,! aglomeraes! populacionais! em! periferias! sem! acesso! !
infraestrutura!contribuindo!para!a!degradao!sciojambiental!do!espao!urbano.!
!

A! questo! central! na! organizao! da! cidade! nesses! moldes! ! o! embate! entre! as! foras! que! a!

constroem!j!a!produo!do!espao!!resultante!das!prticas!e!formas!de!apropriao!do!espao!por!um!
determinado!grupo!social:!as!classes!menos!favorecidas!ficam!com!as!reas!menos!disputadas!(VILLAA,!
2001).!!
!

Como!j!abordado,!o!dficit!habitacional!brasileiro!!bem!expressivo,!concentrado!na!populao!

de!baixa!renda.!!Essa!realidade!dos!programas!habitacionais!brasileiros!,!segundo!Rolnik!et.!al!(2010),!
fruto! de! polticas! de! planejamento! e! gesto! urbana! excludentes,! baseadas! em! padres! de! regulao!
urbanstica!voltados!para!setores!restritos!das!cidades.!
!

O! planejamento! de! conjuntos! habitacionais! produzidos! pelo! setor! pblico! iniciajse! com! a!

identificao! da! demanda! por! habitaes,! sucedida! pela! seleo! de! rea! (ou! de! reas)! para! a!
implantao!e!finalizando!com!a!elaborao!de!projetos.!!
!

Nessa!primeira!fase,!tende!a!no!haver!mudanas!efetivas!no!meio,!porm!nela!se!definem!as!

alteraes!ambientais!que!ocorrero!durante!a!construo!e!a!ocupao!do!empreendimento.!No!Brasil,!

74!

segundo! Freitas! et.' al.! (2001)! a! fase! de! planejamento! tem! sido! realizada! de! forma! insatisfatria,!
principalmente!nos!empreendimentos!destinados!!populao!de!baixa!renda.!
!

Normalmente! sobram! os! piores! terrenos,! que! conduzem! a! impactos! ambientais! mais!

expressivos,!ou!reas!situadas!nos!limites!urbanos,!desprovidas!da!infrajestrutura!necessria.!
!

A! segregao! espacial! predominante,! aliada! ! baixa! qualidade! sciojambiental,! reflete! nas!

cidades! a! dissociao! entre! as! polticas! habitacionais,! fundirias! e! de! planejamento! urbano!
(FERNANDES,!2008).!!
!

O! planejamento! habitacional! no! tem! nenhuma! tradio! no! Brasil! e,! segundo! Bonduki! (2009),!

desde! 1986! com! a! extino! do! BNH,! o! setor! habitacional! passou! por! uma! completa! desarticulao! e!
fragmentao! institucional,! perdendo! a! capacidade! decisria! e! sofrendo! com! a! reduo! dos! recursos!
disponveis!para!investimento.!!
!

Segundo! Coelho! (2002),! a! criao! da! Constituio! Federal,! em! 1988,! estabeleceu! um! marco!

importante! no! processo! de! redemocratizao! do! Pas,! seja! pelos! seus! resultados,! seja! pelo!
envolvimento!de!movimentos!sociais!ou!associaes!de!classe!em!sua!elaborao.!A!questo!da!moradia!
foi!tratada!na!Constituio!como!competncia!comum!!Unio,!Estados!e!Municpios.!!
!

Entretanto,!o!planejamento!na!esfera!local!ressurge!nos!anos!noventa,!reforado!pelo!intenso!

crescimento! das! cidades! brasileiras,! como! importante! instrumento! para! organizao! das! aes!
governamentais,! visando! o! bemjestar! coletivo! e! a! justia! social.! Assim,! o! ordenamento! territorial! da!
cidade,!mediante!o!planejamento,!!competncia!do!municpio.!!!
!

A! prtica! do! planejamento! urbano! nos! municpios! visa! facilitar! a! gesto! municipal,! alterar!

condies!indesejveis!para!a!comunidade,!assegurar!a!viabilizao!de!propostas!estratgicas,!objetivos!
a!serem!atingidos!e!aes!a!serem!trabalhadas.!Para!Rezende!e!Ultramari!(2007)!o!planejamento!,!de!
fato,! uma! das! funes! indispensveis! ao! gestor! municipal.! Planejar! a! cidade! ! essencial.! ! o! ponto! de!
partida!para!uma!gesto!municipal!efetiva,!onde!a!qualidade!do!planejamento!ditar!os!rumos!para!uma!
boa!ou!m!gesto,!com!reflexos!diretos!no!bemjestar!da!populao!(ANDRADE!et.'al.,!2005).!
!

O!planejamento!urbano!brasileiro!!regulamentado!pela!Lei!n!10.157!em!10!de!julho!de!2001!j!

Estatuto! da! Cidade,! como! conseqncia! da! Constituio! Federal,! aps! onze! anos! de! tramitao! no!
Congresso! Nacional.! Com! a! inteno! de! garantir! um! planejamento! adequado! econmica,! social! e!
ambientalmente,!o!Estatuto!regulamenta!os!artigos!182!e!183!da!Constituio!Federal,!que!compem!o!
captulo!relativo!!Poltica!Urbana,!regulamentando!o!uso!da!propriedade!urbana!em!prol!do!interesse!
pblico,!da!segurana!e!do!bem!estar!dos!cidados,!bem!como!do!equilbrio!ambiental.!!

75!

O! Estatuto! da! Cidade! estipula! como! diretriz! geral! o! planejamento! das! cidades! e! a! distribuio!

espacial! da! populao,! das! atividades! econmicas! do! municpio! e! do! territrio! sob! sua! rea! de!
influncia,!buscando!orientar!a!ao!de!todos!os!agentes!responsveis!pelo!desenvolvimento!na!esfera!
local.!
!

Para!o!atendimento!dessa!diretriz,!segundo!Maglio!(2005)!apud!Fabbro!Neto!e!Souza!(2009),!!

necessria! a! identificao! de! indicadores! para! acompanhar! o! desempenho! da! qualidade! ambiental! do!
meio!natural,!da!capacidade!de!suporte!da!infraestrutura!e!dos!servios!urbanos,!que!se!viabilizam!aps!
a!delimitao!do!escopo!do!que!ser!estudado.!
!

Desse!modo,!o!gerenciamento!municipal!poder!integrar!os!padres!de!qualidade!ambiental!e!

as!demandas!por!equipamentos!pblicos!e!servios!urbanos!com!a!regulao!do!consumo!dos!recursos!
naturais!disponveis.!
!

O! Estatuto! da! Cidade! indica! que! as! cidades! devem! ser! tratadas! como! um! todo,! rompendo! a!

viso!setorial!do!planejamento!urbano!at!ento!praticado.!Alm!disso,!evidencia!que!o!planejamento!
deve! ser! entendido! como! processo! construdo! a! partir! da! participao! permanente! dos! diferentes!
grupos! sociais! para! se! adequar! s! demandas! locais! e! s! aes! pblicas! correspondentes! (OLIVEIRA,!
2001).!!
!

Nele! tambm! foram! definidas! as! funes! sociais! da! propriedade! como! competncia! da! esfera!

municipal.!Conforme! o! artigo! 182! da! Constituio! Federal,! o! municpio! ! o! ente! federado! principal! na!
execuo!da!poltica!urbana.!Portanto!cabe!aos!municpios!a!definio!das!diretrizes!do!planejamento!
urbano! e! da! habitao.! Estas,! por! sua! vez,! so! prjrequisitos! para! implantao! de! programas! de!
moradia.!!
!

O! Estatuto! da! Cidade! orienta! ainda! as! diretrizes! e! normas! a! serem! fixadas! pelo! Plano! Diretor!

Municipal,!influenciando!as!decises!de!uso!do!solo!urbano.!!
!

O!Plano!Diretor!assume!a!funo!de!interferir!no!processo!de!desenvolvimento!local,!a!partir!da!

compreenso! integradora! dos! fatores! polticos,! econmicos,! financeiros,! culturais,! ambientais,!

institucionais,!sociais!e!territoriais!que!condicionam!a!situao!do!Municpio.!
!

De!acordo!com!o!Estatuto!da!Cidade,!o!Plano!Diretor!deve!ser!aprovado!por!lei!municipal!e!se!

constitui! em! instrumento! bsico! da! poltica! de! desenvolvimento! e! expanso! urbana.! Como! parte! de!
todo!o!processo!de!planejamento!municipal,!o!Plano!Diretor!dever!estar!integrado!ao!plano!plurianual,!
s!diretrizes!oramentrias,!ao!oramento!anual!e!vinculado!ao!processo!de!planejamento,!se!existente!
(OLIVEIRA,!2001).!Por!isso,!ele!no!!imutvel,!pode!e!deve!ser!continuamente!revisto.!

76!

Contudo,!Hirata!(2010)!afirma!que!o!plano!diretor,!que!deveria!dar!base!s!PPPs!habitacionais!

demandadas!pelo!Governo!Federal!aos!Estaduais!e!Municipais,!apresenta!limites,!como!o!Plano!Diretor!
de! So! Paulo,! que! no! apresenta! propostas! concretas! e! operacionais.! Dessa! forma,! os! terrenos!
escolhidos,!em!grande!parte!das!vezes,!no!esto!em!zonas!especiais!de!interesse!social!(ZEIS10).!
!

A! prpria! constituio! diz! ser! facultativo! ao! poder! publico! municipal! exigir! do! proprietrio! do!

solo! urbano! (mesmo! que! vazio! ou! subutilizado)! o! aproveitamento! adequado! ou! que! o! imvel! cumpra!
sua! funo! social.! A! existncia! do! Plano! diretor! ! lei,! mas! a! punio! para! quem! no! cumprijla! !
facultativa.!!
!

As! questes! que! envolvem! o! planejamento! urbano! no! Brasil! tem! sido! fundamentalmente!

discurso,! ocultando! os! problemas! das! maiorias! urbanas! e! os! interesses! dominantes! na! produo! do!
espao!urbano.!(VILLAA,!1999).!
!

Alm! disso,! a! degradao! socioambiental! do! problema! habitacional! e! urbano! tambm! !

encoberta,!alterando!os!conceitos!de!plano!e!planejamento.!O!planejamento!urbano!no!Brasil!passa!
a! ser! identificado! com! a! atividade! intelectual! de! elaborar!planos.! Uma! atividade! fechada! dentro! de! si!
prpria,!desvinculada!das!polticas!pblicas!e!da!ao!concreta!do!Estado.!(VILLAA,!1999)!
!

Para! uma! abordagem! ambiental! integrada! em! programas! habitacionais! de! interesse! social,! a!

concepo!da!poltica!habitacional!deveria!estar!inserida!na!poltica!urbana,!mais!global.!Assim,!segundo!
Freitas!et.'al.!(2001),!os!programas!habitacionais!devem!partir,!desde!seu!planejamento,!de!uma!ao!
coordenada!entre!rgos!municipais,!incluindo!diferentes!esferas!de!governo,!como!estadual!e!federal,!
alm! do! setor! privado! e! organizaes! nojgovernamentais.! A! articulao! entre! as! estratgias! de!
produo!habitacional!e!de!acesso!!terra!urbana!adequada!!de!suma!importncia!para!a!integrao!
das!moradias!nas!cidades!(CUNHA!e!BORGES,!2011).!!
!

Outro! aspecto! importante! referejse! ao! fato! de! que! na! prtica! urbana,! grande! parte! das!

questes!,!simultaneamente,!social!e!ambiental,!ainda!que!no!sejam!formuladas!como!tal.!!
!

Costa! e! Braga! (2010)! afirmam! que! desigualdade! ambiental! ! uma! das! expresses! visveis! da!

desigualdade!social,!ou!seja,!os!segmentos!mais!pobres!esto!mais!expostos!a!riscos!ambientais!em!seus!
locais! de! moradia! e! de! trabalho,! bem! como! na! localizao! de! suas! moradias! na! estrutura! altamente!
diferenciada!do!espao!urbano.!!

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
10
! Pores! do! territrio! destinadas,! prioritariamente,! ! recuperao! urbanstica,! ! regularizao! fundiria! e! ! produo! de!
Habitaes!de!Interesse!Social!(HIS).!(PDE,!2004:!123).!
!

77!

De! acordo! com! Santos! (2004),! o! planejamento! ambiental! ! compreendido! como! um!

planejamento! de! uma! regio,! visando! integrar! informaes,! diagnosticar! ambientes,! prever! aes! e!
normatizar! seu! uso! atravs! de! uma! linha! tica! de! desenvolvimento.! Isso! significa! que! o! planejamento!
ambiental! se! faz! necessrio! para! alcanar! o! desenvolvimento! sustentvel,! pois! analisa! as!
potencialidades! e! riscos! essenciais! ! utilizao! dos! recursos! naturais! para! o! desenvolvimento! da!
sociedade.!!
!

Para! a! sociedade,! a! importncia! do! planejamento! ambiental! devejse! ao! seu! funcionamento!

enquanto! ao! preventiva! contra! os! possveis! problemas! ambientais! decorrentes! do! desordenamento!
da! ocupao! territorial! da! cidade.! Nesse! sentido,! a! ocupao! planejada! tem! a! funo! de! beneficiar! a!
populao! atravs! do! desaparecimento! ou! reduo! dos! problemas! ambientais! (enchentes,! inundao,!
etc).!
!

Assim,! as! medidas! de! minimizao! de! impactos! ambientais! deveriam! ser! pensadas! em! uma!

escala!de!ao!ampla,!que!abarque!de!forma!integrada!a!cidade,!seu!espao!circundante!imediato!e!os!
mais!distantes.!!
!

A!dimenso!ambiental!do!urbano!!antes!um!campo!em!construo!e!disputa!que!uma!definio!

acabada.!A!prtica!ambiental!urbana!ganha!contornos!complexos!em!uma!realidade!heterognea!como!
a! brasileira,! na! qual! as! cidades! convivem! ao! mesmo! tempo! com! problemas! tpicos! da! pobreza! e!
problemas! relacionados! a! altos! padres! de! vida! e! consumo,! como! congestionamento! de! trnsito! e!
poluio!atmosfrica!(COSTA!e!BRAGA,!2010).!
!

A!forma!como!os!recursos!so!utilizados!obedece!!lgica!de!valorizao!do!capital!no!espao!

urbano! e! refletejse! diretamente! sobre! a! qualidade! de! vida! das! populaes! e! do! espao! urbano,!
reproduzindo!desigualdades!e!conflitos.!
!

O!principal!foco!do!conflito!de!interesses!em!torno!das!polticas!ambientais!urbanas!!a!tenso!

entre!o!uso!pblico!e!privado!dos!recursos!econmicos,!sociais,!culturais,!biticos!e!abiticos!da!cidade!
e!de!seu!entorno.!!
!

Dentre! tais! conflitos,! destacamjse! aqueles! relacionados! ! ocupao! do! solo.! A! ordenao! do!

processo!do!uso!e!ocupao!do!solo!urbano,!atividade!de!competncia!municipal,!deveria!ser!questo!
prioritria!numa!poltica!de!gesto!ambiental.!
!

Problemas! como! a! precria! disponibilidade! de! reas,! elevado! preo! da! terra,! loteamentos!

irregulares!e!clandestinos!sem!infraestrutura!bsica!e!equipamentos!essenciais!retratam!o!uso!desigual!
e!injusto!do!solo.!

78!

De! acordo! com! Pires! (2007),! a! poltica! urbana! tem! por! finalidade! a! ordenao! dos! espaos!

habitveis,!visando!!realizao!do!desenvolvimento!das!funes!sociais!da!cidade.!!
!

No! entanto,! a! maioria! dos! municpios! no! demonstra! estar! preparada,! tanto! tecnicamente!

quanto! institucionalmente! para! esse! desafio.! Assim,! questes! cruciais,! como! o! desenvolvimento!
integrado! do! setor! de! transportes! com! o! setor! habitacional,! esbarram! em! questes! pontuais! que!
poderiam!ser!tratadas!de!forma!concentrada!e!coordenada.!
!

A!questo!ambiental!urbana,!dada!sua!complexidade,!raramente!!tratada!de!forma!unificada,!

mas!encontrajse!dividida!entre!vrios!setores!do!poder!pblico.!Geralmente!o!rgo!responsvel!pelo!
uso!e!ocupao!do!solo!no!responde!pelos!transportes!nem!pelas!reas!verdes.!Assim,!segundo!Costa!e!
Braga! (2010),! as! polticas! so! implementadas! de! forma! setorizada! e! h! pouco! dilogo! entre! os!
diferentes!rgos.!
!

Burgess! et.al.! (1997)! afirma! ser! necessrio! reconhecer! que! os! problemas! ambientais! exigem!

uma! responsabilidade! simultnea! do! nvel! local,! da! cidade! e! da! regio.! Neste! sentido,! aes! de!
planejamento! municipal! envolvem! o! territrio! municipal! como! um! todo,! considerando! as! interaes!
entre! a! rea! urbana! e! o! meio! rural! para! a! anlise! ambiental.! De! acordo! com! Snchez! (2006),! ! no!
momento!da!anlise!da!viabilidade!ambiental!que!os!diferentes!fatores!sero!contemplados,!para!que!
estejam!de!acordo!com!as!premissas!de!um!desenvolvimento!sustentvel.!
!

Ferreira!(1998)!conclui!que!a!poltica!ambiental!est!desvinculada!das!demais!polticas!pblicas!e!

econmicas,!no!sendo!considerada!uma!poltica!social!nem!de!desenvolvimento.!Essa!mesma!lgica!se!
reproduz!no!nvel!local,!onde!a!poltica!ambiental!!pensada!de!forma!dissociada!das!demais!polticas!
econmicas,!sociais!e!setoriais.!
!

Com!isso,!grande!parte!das!questes!fundamentais!de!poltica!ambiental,!como!o!saneamento,!

o! sistema! de! transportes! e! a! regulao! do! uso! e! ocupao! do! solo,! ficam! a! cargo! de! rgos! no!
integrados,!dotados!de!lgicas!distintas!e!atuao!pontual.!Entretanto,!a!questo!no!se!resume!apenas!
! falta! de! integrao,! mas! envolve! tambm,! e! principalmente,! a! existncia! de! objetivos! e! lgicas!
contraditrias!entre!as!diferentes!polticas!estabelecidas!pelo!poder!pblico.!
!

O! papel! dos! novos! instrumentos! urbansticos,! a! quantificao! da! necessidade! de! terras,! a!

localizao!da!habitao!nas!cidades,!o!impacto!da!produo!habitacional!nas!cidades,!so!para!Cunha!e!
Borges,! (2011)! questes! do! planejamento! habitacional! que! se! articulam! com! outros! instrumentos! de!
planejamento!urbano,!como!o!prprio!plano!diretor,!planos!de!saneamento,!das!leis!de!uso!e!ocupao!
do!solo.!

79!

O! zoneamento! urbano! ,! certamente,! o! mais! difundido! instrumento! urbanstico! e,! tambm,! o!

mais! criticado,! tanto! por! sua! eventual! ineficcia,! quanto! por! seus! efeitos! infelizes! (especulao!
imobiliria!e!segregao!socioespacial).!Segundo!Agra!Filho!(2002),!apesar!das!contribuies!relevantes!
ao! planejamento! ambiental! no! Brasil,! o! zoneamento! ! ineficaz! para! reverter! os! processos!
determinantes! das! ocupaes! ambientalmente! insustentveis! e! insatisfatrio! na! orientao! da!
sustentabilidade!ambiental!para!ocupaes!territoriais.!
!

O!espao!urbano,!entretanto,!tem!um!valor!prprio:!o!valor!da!localizao.!A!localizao!!fruto!

do! trabalho! social! empregado! necessariamente! na! produo! da! cidade! inteira! e! se! define! pela!
capacidade!que!certo!ponto!do!territrio!oferece!para!relacionarjse!com!os!outros!pontos!da!cidade.!Tal!
ponto!!disputado!pelas!classes!sociais!que!buscam!ocupar!as!localizaes!mais!valiosas!da!cidade,!tanto!
para!residncia!como!para!negcios.!(VILLAA,!1999)!
!

Para! Rolnik! org.' et.al.! (2010),! produzir! moradias! adequadas! em! zonas! consolidadas! e! bem!

localizadas!!importante!pois!garante!uma!cidade!com!equilbrio!entre!moradia!e!emprego,!melhora!o!
aproveitamento! e! a! otimizao! da! infraestrutura! existente,! ! enfrenta! a! demanda! habitacional!
observando! princpios! democrticos! e! redistributivos,! garante! localizao! adequada! para! todas! as!
classes! sociais,! principalmente! para! a! populao! de! baixa! renda,! minimiza! a! necessidade! de!
deslocamentos!e!diminui!os!impactos!ambientais!decorrentes!do!processo!de!espraiamento!urbano.!
!

Para!isto,!!necessrio!aliar!poltica!urbana,!habitacional!e!ambiental!com!programas!voltados!!

regularizao!fundiria!e!!ocupao!de!reas!centrais!e!vazios!urbanos.!
!

Como! apresentado! anteriormente,! h! diversos! efeitos! negativos! nas! polticas! habitacionais!

anteriores.! ! O! Programa! Minha! Casa! Minha! Vida! deveria! aprender! com! estas! polticas! e! propor! novas!
alternativas! ao! enfrentamento! da! demanda! habitacional.! Para! isto,! ! preciso! entender! que! a! proviso!
habitacional!no!se!resume!a!solues!quantitativas!e!que!!necessrio!possibilitar!uma!boa!localizao!
para!os!mais!pobres!na!cidade.!
!

Existem! diversos! instrumentos! urbansticos! e! ambientais! que! facilitam! o! acesso! a! terra! bem!

localizada,!como!o!Estatudo!da!Cidade,!os!Planos!Diretores,!as!Zonas!Especiais!de!Interesse!Social!(ZEIS),!
permitindo! a! produo! de! moradias! nos! terrenos! situados! em! zonas! consolidadas! e! providas! de!
infraestrutura.!Entretanto!a!seleo!de!reas!adequadas!para!a!proviso!habitacional!e!para!atender!a!
demanda! tem! sido! realizada! de! forma! precria! no! Brasil.! ! comum,! na! fase! de! escolha! de! locais! para!
instalao!de!conjuntos!habitacionais,!a!indicao!da!rea!destinada!!ocupao!sem!anlise!prvia!de!
alternativas.!

80!

A! falta! de! preocupao! de! insero! fsica,! jurdica,! urbanstica! e! social! da! populao! de! baixo!

poder!aquisitivo!na!cidade!induz,!dentre!outras!situaes!decorrentes,!ao!nojcompromisso!de!gerao!
de! infrajestrutura! e! servios! pblicos,! alm! de! desvincular! do! Poder! Pblico! sua! gesto! posterior!
(FREITAS! et.' al.! 2001).! O! planejamento! ambiental! integrado! deve! ser! a! base! para! iniciar! qualquer!
programa! habitacional! de! interesse! social,! buscando! mecanismos! para! articular! infrajestrutura,!
qualidade!social!e!ambiental,!cobertura!dos!servios!sociais!e!de!apoio!ao!desenvolvimento!comunitrio.!!
!

O! processo! de! planejamento! pode! ser! considerado! mais! importante! que! o! prprio! plano,! pois!

este! deve! ser! elaborado! para! que! se! torne! exequvel.! O! nvel! de! profundidade! dos! estudos! deve,!
segundo! Fabbro! Neto! e! Souza! (2009),! orientar! a! ao! dos! rgos! pblicos.! Deve! haver!
complementaridade! e! integrao! entre! os! diferentes! nveis! hierrquicos! de! governo! e! entre! polticas,!
planos!e!programas!setoriais,!respeito!e!adequao!!realidade!regional!e!local,!em!consonncia!com!os!
planos!e!programas!existentes.!!
!

O! estatuto! da! cidade! precisaria! ser! mais! especfico! com! relao! s! questes! ambientais,! para!

contribuir! efetivamente! com! as! alteraes! dos! rumos! dos! impactos! socioambientais! observados! nas!
cidades!brasileiras.!!
!

Dessa! forma,! um! dos! instrumentos! criados! para! o! gerenciamento! ambiental! de! planejamento!

urbano!!a!Avaliao!de!Impacto!Ambiental!
!
AVALIAO DE IM PACTO AM BIENTAL E ESTUDO DE IM PACTO AM BIENTAL
!

At! a! dcada! de! 60,! a! avaliao! das! aes! pblicas! e! privadas! baseavajse! exclusivamente! em!

critrios! tcnicos! e! econmicos,! procurando! maximizar! os! resultados! esperados.! No! havia! nenhuma!
preocupao! com! os! impactos! ambientais! e! sociais! decorrentes,! o! que! acarretou! no! aumento! da!
degradao!dos!recursos!naturais!e!queda!no!nvel!de!bemjestar!da!populao.!
!

Segundo! Santos! (1993),! as! cidades! brasileiras! de! modo! geral,! tem! caractersticas! de! uma!

urbanizao! corporativa,! com! tamanho! urbano,! modelo! rodovirio,! carncia! de! infrajestruturas,!
especulao!fundiria!e!imobiliria,!problemas!de!transporte,!extroverso!e!periferizao!da!populao.!
Dessa! forma,! os! impactos! ambientais! associados! ao! processo! de! urbanizao! aumentaram! muito! no!
incio!do!sculo!XXI.!

81!

!!

A! expanso! perifrica! das! cidades! brasileiras! e! a! implantao! precria! dos! assentamentos!

criaram!um!quadro!de!grave!degradao,!trazendo!um!novo!desafio!ao!poder!pblico!e!!sociedade:!a!
preveno!de!novos!impactos!(MANSUR,2007).!
!

Nesse! contexto,! segundo! Oliveira! e! Bursztyn! (2001)! a! Avaliao! de! Impacto! Ambiental! (AIA)!

surge!como!um!instrumento!do!processo!de!planejamento!com!o!objetivo!de!estimular!a!considerao!
de! fatores! ambientais! na! tomada! de! deciso,! de! modo! que! as! aes! implementadas! sejam! mais!
compatveis!com!o!meio!ambiente.!!
!

A! Resoluo! CONAMA! 001/86! define! impacto! ambiental! como! (...)! qualquer! alterao! das!

propriedades!fsicas,!qumicas!e!biolgicas!do!meio!ambiente,!causada!por!qualquer!forma!de!matria!
ou! energia! resultante! das! atividades! humanas! que,! direta! ou! indiretamente,! afetem:! a! sade,! a!
segurana! e! o! bemjestar! da! populao;! as! atividades! sociais! e! econmicas;! a! biota;! as! condies!
estticas!e!sanitrias!do!meio!ambiente;!a!qualidade!ambiental.!
A!IAIA!(International!Association!for!Impact!Assessment)!define!os!seguintes!objectivos!da!AIA:!

Assegurar!que!o!ambiente!seja!explicitamente!considerado!e!incorporado!no!processo!de!
deciso!sobre!propostas!de!desenvolvimento;!

Antecipar!e!evitar,!minimizar!ou!compensar!os!efeitos!adversos!significativos!!biofsicos,!sociais!
e!outros!relevantes!de!propostas!de!desenvolvimento;!

Proteger!a!produtividade!e!a!capacidade!dos!sistemas!naturais!e!dos!processos!ecolgicos!que!
mantm!as!funes!desses!sistemas;!

Promover!o!desenvolvimento!sustentvel!e!que!otimize!o!uso!dos!recursos!e!as!oportunidades!
de!gesto.!

Para! Coelho! (2004),! a! compreenso! de! impactos! ambientais! como! processo! depende,!

principalmente,!de!se!compreender!a!histria!nojlinear!de!sua!produo,!o!modelo!de!uso!e!ocupao!
do! solo! e! os! padres! internos! de! diferenciao.! O! que! ! considerado! positivo! para! uma! classe! social!
pode!no!ser!para!outra.!
!

Neste!sentido,!a!Avaliao!de!Impacto!Ambiental!!um!processo!e!um!instrumento!de!avaliao!

que! pode! auxiliar! na! busca! do! desenvolvimento! sustentvel,! incluindo! tambm! os! impactos! sociais! e!
econmicos.!!
!

A! incorporao! de! critrios! ambientais! e! de! sustentabilidade! ao! processo! de! planejamento!

implica!uma!integrao!maior!do!sistema!de!planejamento,!propiciando!elementos,!por!exemplo,!para!a!
identificao!e!avaliao!de!alternativas!que!possam!se!mais!adequadas.!

82!

Em! 1987,! O! Relatrio! Brundtland11! identificou! a! integrao! de! consideraes! ambientais! nas!

polticas!pblicas!como!uma!das!chaves!dos!desafios!institucionais!deste!sculo.!!
!

!!

!A!definio!da!viabilidade!ambiental!est!entre!os!objetivos!da!Avaliao!de!Impacto!Ambiental!

j!AIA,!sendo!incorporada!no!Brasil!como!instrumento!da!Poltica!Nacional!de!Meio!Ambiente!pela!Lei!n!
6.938/81.!!
!

Para! Snchez! (2006),! o! conceito! de! viabilidade! ambiental! no! ! nico.! Um! projeto! pode! ser!

vivel! sob! determinados! pontos! de! vista,! como! o! atendimento! a! requisitos! legais,! por! exemplo.! No!
entanto,!os!impactos!socioambientais!de!um!projeto!distribuemjse!de!maneira!desigual.!!
!

Muitos! pases! desenvolvidos,! e! tambm! os! em! desenvolvimento,! adotaram! o! processo! de! AIA!

como! o! procedimento! para! incorporar! as! questes! ambientais! (e! sociais)! nas! atividades! de!
planejamento!e!de!tomada!de!deciso.!A!existncia!de!um!processo!de!estudo!de!impactos!ambientais!
,!hoje,!um!critrio!utilizado!para!demonstrar!que!o!ambiente!(fsico!e!social)!est!sendo!considerado!na!
implementao!de!empreendimentos,!independentemente!se!esse!processo!!apenas!um!meio!formal!
de!legitimao!ou!um!instrumento!efetivo!de!negociao!e!mediao!(EGLER,!2002).!!
!

A!AIA!!usualmente!considerada!como!um!processo!pelo!qual!vrias!e!diferentes!opes!devem!

ser! estudadas! de! forma! igualmente! detalhada,! at! que! uma! opo! possa! ser! feita! aps! avaliao!
comparativa.! A! aplicao! da! Avaliao! de! Impacto! internacionalmente! ! muito! abrangente,! podendo!
envolver,!segundo!a!Associao!Internacional!de!Avaliao!de!Impacto!(IAIA,!2002),!desenvolvimento!de!
projetos! de! sustentabilidade,! avaliao! tecnolgica,! avaliao! de! impacto! na! sade,! avaliao! de!
impacto! ecolgico! e! de! biodiversidade,! sistemas! de! gerenciamento! ambiental,! avaliao! de! impacto!
fiscal! econmico,! avaliao! de! impacto! demogrfico,! avaliao! de! impacto! de! gnero,! avaliao! de!
impacto! social,! auditoria! ambiental,! avaliao! de! risco,! avaliao! ambiental! estratgica,! avaliao! de!
polticas!de!venda!e!planejamento!de!desastres!naturais.!
!

Contudo,! algumas! deficincias! importantes! tm! sido! identificadas,! mesmo! quando! o! processo!

de! AIA! ! considerado! implantado! e! utilizado! adequadamente.! Entre! essas! deficincias,! a! mais!
importante,!segundo!Thrivel!et.'al.!(1992),!Lee!e!Walsh!(1992)!!que!o!processo!de!AIA!tende!a!ocorrer!
muito!tarde!no!processo!de!planejamento!e!de!desenho!de!um!empreendimento.!Assim,!tornajse!difcil!
assegurar! que! todas! as! alternativas! possveis! e! relevantes! ao! projeto! sejam! adequadamente!
consideradas.!!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
11

!O!Relatrio!Nosso!Futuro!Comum,!conhecido!como!Relatrio!Brundtland,!foi!elaborado!pela!Comisso!Mundial!sobre!o!
Meio!Ambiente!e!Desenvolvimento,!e!define!desenvolvimento!sustentvel!como!desenvolvimento!que!satisfaz!as!
necessidades!presentes,!sem!comprometer!a!capacidade!das!geraes!futuras!de!suprir!suas!prprias!necessidades.!
Estabelece!a!necessidade!de!uma!nova!relao!ser!humanojmeio!ambiente!sem!sugerir!a!estagnao!do!crescimento!
econmico.!

83!

A! AIA! aplicada! atualmente! no! Brasil! ocorre! durante! o! processo! de! licenciamento! ambiental,!

limitado! s! etapas! de! aprovao! de! projetos! de! empreendimentos! que! contenham! potencial!
significativo! de! impacto! ambiental.! Essa! avaliao! das! decises! que! antecedem! as! instalaes! de!
empreendimentos!!feita!por!meio!da!elaborao!de!Estudo!de!Impacto!Ambiental!!EIA!e!Relatrio!de!
Impacto! Ambiental! j! RIMA,! conforme! regulamentado! pela! Resoluo! do! Conselho! Nacional! de! Meio!
Ambiente!j!CONAMA!01/86.!!
A! exigncia! da! elaborao! e! apresentao! de! EIA/RIMA,! como! condio! para! a! realizao! de!
grandes! obras,! ganha! ainda! mais! fora! com! a! incluso! de! artigo! na! Constituio! Federal! de! 1988!
determinando! a! realizao! de! estudo! prvio! de! impacto! ambiental! para! a! instalao! de! obra! ou!
atividade!potencialmente!causadora!de!significativa!degradao!do!meio!ambiente!(CF/1988,!Art.!225,!
!1,!inciso!IV).!
As!normas!de!proteo!ao!meio!ambiente!se!aplicam!s!cidades,!possibilitando!aes!por!parte!
do!poder!pblico!no!sentido!de!melhorar!a!qualidade!de!vida!do!meio!urbano.!
Segundo! Andr! et! al.(1999)! assinalam! que,! desde! sua! adoo,! nos! anos! 1970,! o! Estudo! de!
Impacto!Ambiental!(EIA)!visa!a!estabelecer!se!um!projeto!!aceitvel!face!aos!impactos!gerados!sobre!o!
ambiente,! s! possibilidades! de! atenuar! tais! impactos! e! aos! benefcios! sociais! decorrentes! de! sua!
implementao.! Desse! modo,! contribui! para! que! o! planejamento! e! a! implementao! de! projetos! e!
atividades!levem!em!conta!o!meio!ambiente.!
Para! Souza! (2000),! a! AIA! no! pas! pode! ser! vista! como! um! processo! tcnico! e! burocrtico,! no!
produzindo!os!efeitos!desejados!em!termos!ambientais!nem!atingindo!seus!objetivos.!
!

Por! ser! atrelada! ao! processo! de! licenciamento! ambiental,! a! aplicao! da! AIA! ficou! restrita! !

projetos! especficos! e! atividades! isoladas,! em! detrimento! de! uma! perspectiva! mais! abrangente! e!
estratgica!de!planejamento,!como!na!elaborao!de!Polticas,!Planos!e!Programas.!Dessa!forma,!a!AIA!!
incapaz!de!influenciar!nas!decises!estratgicas.!
!!

Oliveira!e!Bursztyn!(2001)!destacam!que!a!AIA!deve!ser!integrada!ao!processo!de!planejamento!

e!no!ser!considerada!uma!experincia!adicional!para!a!obteno!de!autorizaes!governamentais,!que!
ocorre!no!final!da!preparao!do!projeto.!!
!

Outros!problemas,!como!a!no!realizao!de!AIA!de!polticas,!planos!e!programas,!assim!como!a!

falta!de!instrumentos!que!assegurem!um!monitoramento!(BURSZTYN,!1994)!evidenciam!a!necessidade!
de! aumentar! a! efetividade! do! instrumento.! Para! Partidrio! (2002),! a! Avaliao! Ambiental! Estratgica!
(AAE)!!uma!prtica!recente!que!busca!o!aperfeioamento!dos!procedimentos!de!AIA.!

84!

Partidrio! (2002)! destaca! que! as! atividades! humanas! deveriam! modificar! sua! forma! de! atuar!
sobre! o! ambiente,! reduzindo! as! degradaes.! As! atividades! devem! ser! pensadas,! desenhadas! e!
implementadas! respeitendo! os! limites! de! capacidade! dos! recursos! ambientais! em! oferecer! servios! !
sociedade!sem!necessariamente!se!esgotarem.!
Nesse!sentido,!a!Avaliao!Ambiental!Estratgica!vem!sendo!apresentada!como!uma!forma!de!
lidar!com!muitas!dessas!limitaes.!
!
!
AVALIAO AM BIENTAL ESTRATGICA
!

Na!situao!atual!de!degradao!do!ambiente!nas!cidades!brasileiras,!praticamente!todo!novo!

processo!de!urbanizao,!significa!um!risco!ambiental.!!
!

Mesmo!com!os!avanos!recentes!na!legislao!urbana!brasileira,!como!o!caso!da!aprovao!do!

Estatuto! da! Cidade,! ainda! no! h! detalhamento! suficiente! para! contribuir,! para! a! viabilizao! de! um!
futuro!desenvolvimento!sustentvel.!
!

Os! padres! ambientais! que! tratam! de! uso! da! terra! foram! sendo! cada! vez! mais! refinados! por!

meio! de! um! conjunto! de! resolues! do! CONAMA! j! Conselho! Nacional! do! Meio! Ambiente.! Entretanto,!
ainda! existem! limitaes! em! um! sistema! de! gerenciamento! ambiental! to! centralizado! como! o!
brasileiro.!!
Pensar! o! planejamento! do! territrio! e! a! gesto! ambiental! de! forma! separada! no! faz! sentido.!
Este!tema!foi!largamente!ponderado!no!Relatrio!Brundtland!,!focalizando!a!ateno!nas!relaes!entre!
o!ambiente,!a!economia!e!a!equidade!social.!
!

Logo,!seria!necessrio!avaliar!cuidadosamente!todo!novo!processo!de!urbanizao.!Esse!aspecto!

ambiental! ! recomendado! pela! Resoluo! n.! 237,! de! 19/12/1997! do! CONAMA,! incluindo! o!
parcelamento!do!solo!dentre!as!atividades!sujeitas!ao!licenciamento!ambiental!(MANSUR,!2007).!!
!

O! zoneamento! ambiental! inicialmente! pensado! pelas! secretarias! estaduais! do! meio! ambiente,!

para!orientar!o!uso!e!ocupao!do!territrio!em!nvel!regional,!acabou!tendo,!segundo!MANSUR!(2007)!
sua!aplicao!prtica!restrita!aos!Planos!de!Manejo!de!Unidades!de!Conservao.!!
!

Como!exposto,!o!Plano!Diretor!Municipal!!o!principal!instrumento!de!planejamento!urbano!no!

Brasil,! compreendendo! a! regulao! do! uso! e! ocupao! de! solo,! e! incorporando! a! participao! de!
diferentes! atores! e! a! insero! da! varivel! na! tomada! de! deciso.! Entretanto,! por! ser! enquadrado! na!
tipologia!de!plano,!no!passa!por!uma!avaliao!de!impacto!ambiental!(FABBRO!NETO,!2010!).!!
85!

Dessa!forma,!os!Planos!diretores!deveriam!determinar!a!viabilidade!de!uso!e!ocupao!do!solo!

urbano,!e!o!CONAMA!regulamentar!a!necessidade!de!EIA!a!partir!do!Plano!Diretor.!O!instrumento!que!
vem! para! fazer! a! mediao! entre! estes! dois! nveis! de! regulamentao! ! o! AAE! (Avaliao! Ambiental!
Estratgica).!!
A!Cartilha!!intitulada!!!Como!!!produzir!!!Moradia!!!bem!!!localizada!!!com!!!os!!!recursos!!!do!!!
Programa!!!Minha!!!Casa!!!Minha!!!Vida,!!!elenca!!!instrumentos!!!do!!!Estatuto!!!da!!Cidade!que!podem!
direcionar!os!investimentos!na!promoo!imobiliria!para!!terras!!bem!!localizadas.!!Entre!eles:!

Zonas!Especiais!de!Interesse!Social!(ZEIS)!em!vazios!urbanos;!

Parcelamento,!Edificao!e!Utilizao!Compulsrios;!!

Imposto!Predial!e!Territorial!Progressivo;!(ROLNIK!et'al,!2010).!!
Entretanto,!alm!dos!instrumentos!no!considerarem!a!componente!ambiental,!eles!raramente!

so!aplicados!pelos!municpios.!
!

Assim,!conforme!Fabbro!Neto!e!Souza!(2009),!as!possveis!ligaes!entre!o!Estatuto!da!Cidade!e!

a! AAE! permitem! que! a! componente! ambiental! seja! considerada! durante! as! aes! de! planejamento!
municipal.!
!

A! Avaliao! Ambiental! Estratgica! ! AAE,! conhecida! internacionalmente! como! SEA! ! Strategic!

Environmental!Assessment!surge!na!dcada!de!80,!associada!ao!reconhecimento!das!limitaes!prticas!
nas!avaliaes!de!impacto!ambiental.!
!

A!AAE!surge!com!a!inteno!de!aprimorar!as!tcnicas!de!AIA!e!permitir!que!a!varivel!ambiental!

seja! incorporada! nos! processo! de! tomada! de! deciso! que! antecedem! as! aes! de! empreendimento!
(FIGURA!7).!
!

A! AAE! ! a! face! da! AIA! que! poderia! exercer! importante! papel! como! instrumento! de!

direcionamento!do!planejamento!urbano,!pois!permite!incluir!numa!fase!inicial!do!processo!o!efeito!que!
a!implementao!de!determinadas!aes!estratgicas!podem!ter!nos!PPPs!antes!destes!acontecerem.!
Ela!lida!com!impactos!difceis!de!serem!considerados!no!nvel!de!projeto,!isto!,!com!impactos!
de!mltiplos!projetos!que!se!interjrelacionam.!!um!instrumento!que!afeta!a!tomada!de!deciso!num!
patamar!onde!outras!alternativas!podem!ser!consideradas!e!que!incorpora!consideraes!ambientais!e!
de!sustentabilidade!nas!decises!estratgicas.!!
THERIVEL!(2004)!define!como!aes!estratgicas,!ou!seja,!passveis!de!uma!AAE,!as!legislaes;!
polticas!

econmicas;!

privatizaes;!

planos!

de!

desenvolvimento!

integrados:!

nacional,!

regional/territorial,! local/cidade;! programas! com! projetos! mltiplos;! reas! de! conservao;! PPPs! em!

86!

escalas! amplas,! como! transporte,! resduos! slidos;! PPPs! para! a! gesto! de! recursos! especficos! em!
escalas! territoriais! amplas,! como! gesto! costeira,! de! guas! e! manejo! florestal;! PPPs! para! alcanar! fins!
sociais,!como!desenvolvimento!de!empregos,!acesso!equitativo!ao!transporte,!entre!outros.!
!
FIGURA!7:!ABORDAGENS!OPERACIONAIS!DA!AVALIAO!DE!IMPACTO!AMBIENTAL!

AIA
POLTICAS
Planejamento
regional

PLANOS

Programas de PROGRAMAS
desenvolvimento

Planejamento
espacial e setorial
Programas de
investimento

PROJ. DESENVOLVIMENTO

EMPREENDIMENTOS
!
Fonte:!Oliveira!(2008)!
!

A! AAE,! segundo! Correia! (2009),! ajuda! a! assegurar! que! as! aes! estratgicas! sejam!
implementadas!de!forma!efetiva!e!que!no!ocorram!efeitos!inesperados!dessas!aces.!Auxilia!ainda!os!
decisores!a!entenderem!melhor!o!seu!plano!e!facilita!a!participao!pblica!no!processo!de!tomada!de!
deciso.!
!

Segundo! Thrivel! (1992),! a! AAE! pode! ser! entendida! como! um! processo! sistemtico,! formal! e!

abrangente!de!avaliao!dos!impactos!ambientais!de!uma!poltica,!um!plano!ou!um!programa!e!de!suas!
alternativas,! incluindo! a! preparao! de! um! relatrio! escrito! contendo! os! resultados! da! avaliao,! que!
devem!ser!usados!no!processo!de!tomada!de!deciso.!
Uma!definio!mais!simples!para!a!AAE!!a!de!que!representa!o!processo!de!avaliao!ambiental!
de!polticas,!planos!e!programas!!PPPs!(Quadro!2).!!
Entre! as! diferentes! definies! de! Polticas,! Planos! e! Programas! podemos! considerar! a! adotada!
por!Sadler!(1996)!apud'Partidrio!(2002)!como:!!

Poltica:!!!uma!!!direo!!!que!!!o!!!governo!!!est!!!ou!!!estar!!!adotando,!!!apoiada!!por!!juzos!!de
!!valor!!que!!orientem!!seus!!processos!!de!!tomada!!de!!deciso.!!!!

87!

Plano:! !! estratgia! !composta! !de! !! objetivos,! alternativas! e! medidas,! incluindo! a! definio! de!
prioridades,!elaborada!para!viabilizar!!!a!!!implementao!!!de!!!uma!!!poltica!!!!

Programa:! !! agenda! das! propostas,! instrumentos! e! atividades! necessrias! para! implementar!

uma!poltica,!podendo!estar!ou!no!integrada!a!um!Plano.!

!!
QUADRO!2:!AVALIAO!AMBIENTAL!!DE!POLTICAS,!PLANOS,!PROGRAMAS!E!PROJETOS.!
Nvel!de!Deciso!
Poltica!
Plano!

Programa!
Projeto!

Objeto!de!Avaliao!
Viso,!objetivos!globais,!prioridades!e!
intenes!de!desenvolvimento!
Conceito!de!desenvolvimento,!linhas!
e!propostas!de!ao,!modelos!de!
ocupao!do!territrio!
Conjunto!coerente!de!aes!
programticas!de!investimento!e!
desenvolvimento!

Instrumento!
AAE!
AAE!

AAE/EIA!

Aes!concretas!de!desenvolvimento!

EIA!

!
Fonte:!Baseado!em!Partidrio!(2003)!apud!Teixeira!(2008).!

!
Para! a! presente! pesquisa,! empregamos! uma! definio! mais! ampla,! utilizada! por! Sadler! e!
Verheem! (1996)! como:! AAE! ! um! processo! sistemtico! para! avaliar! as! conseqncias! ambientais! de!
uma! poltica,! plano! ou! programa,! de! forma! a! assegurar! que! elas! sejam! integralmente! includas! e!
apropriadamente! consideradas! no! estgio! inicial! e! apropriado! do! processo! de! tomada! de! deciso,!
juntamente!com!as!consideraes!de!ordem!econmicas!e!sociais.!!
!

Dessa! forma,! vinculajse! o! crescimento! econmico! com! o! meio! ambiente! relacionando! a! AAE!

com! a! noo! de! desenvolvimento! sustentvel! que,! segundo! Veiga! (2006),! procura! vincular!
estreitamente! pelo! menos! trs! mbitos:! o! dos! comportamentos! humanos,! econmicos! e! sociais;! o! da!
evoluo!da!natureza;!e!da!configurao!social!do!territrio.!!
Segundo!a!IAIA!(2002)!a!AAE!deve!pautarjse!por!ser:!

Integrada:!deve!explicitar!o!relacionamento!entre!os!aspectos!sociais,!econmicos!e!biofsicos;!!

Orientada! para! a! sustentabilidade:! facilitar! a! identificao! e! o! desenvolvimento! de! opes! e!

propostas!alternativas!que!sejam!mais!sustentveis;!

Focada:! deve! concentrarjse! nos! efeitos! ambientais! significativos! e! nos! fatoresjchave,! ou! seja,!
nos!aspectos!que!necessitam!ser!considerados!no!processo!de!deciso;!!

Verificvel:!Submetida!!avaliaes!independentes!e!mensurveis.!!
88!

Participativa:!deve!fornecer!oportunidades!para!informar!e!envolver!o!pblico!interessado;!!

Iterativa:!deve!incorporar!as!lies!apreendidas!atravs!do!ciclo!de!vida!das!propostas;!
Segundo!Thrivel!e!Partidrio!(1996),!Sadler!e!Verheem!(1996)!e!Lee!e!Walsh!(1992)!h!duas!

razes!principais!para!inserir!a!AAE!na!agenda!poltica!e!ambiental!atual.!
!

A!primeira,!como!j!mencionado,!!a!capacidade!potencial!que!esse!processo!tem!para!superar!

as!deficincias!tcnicas!identificadas!no!processo!de!AIA.!!
!

A! segunda! ! o! papel! que! pode! desempenhar! na! promoo! do! desenvolvimento! sustentvel.!

Assim,!se!o!desenvolvimento!sustentvel!!uma!prtica!a!ser!alcanada!pela!integrao!das!dimenses!
ambientais,! sociais! e! econmicas! no! processo! de! tomada! de! decises,! o! processo! de! AAE! pode!
desempenhar! um! papel! decisivo! para! essa! integrao,! atuando! como! um! processo! de! coordenao!
dentro!dos!diferentes!nveis!das!atividades!de!planejamento!governamentais!(EGLER,!2002).!
!

Para!Partidrio!(2002),!dentro!do!conceito!amplo!de!AIA,!a!AAE!!um!instrumento!que!gerencia!

os!diferentes!interesses!envolvidos,!influenciando!as!estratgias!de!aes!apoiadas!em!polticas,!planos!
e!programas!!PPPs!governamentais.!Ou!seja,!nos!nveis!mais!estratgicos!de!deciso!das!Polticas,!
Planos!e!Programas!de!interveno!estatal,!sejam!setoriais,!regionais,!ou!reas!programticas.!Desse!
modo,!a!AAE!pode!apontar!as!prioridades!sob!o!enfoque!das!conseqncias!ambientais,!atuando!de!
maneira!prvia!!tomada!de!deciso!e!direcionando!para!um!desenvolvimento!mais!sustentvel.!O!
carter!prvio!garante!a!possibilidade!de!modificaes!e!alternativas!nas!estratgias!de!ao.!
!

A! AAE! ! um! instrumento! de! carter! poltico! e! tcnico! relacionado! com! conceitos! e! no! com!

atividades! especficas! em! termos! de! concepes! geogrficas! e! tecnolgicas! (MMA,! 2002).! ! um!
instrumento!de!apoio!!deciso!que!se!constitui!como!um!processo!sistemtico!de!identificao,!anlise!
e!avaliao!prvia!de!impactos!de!natureza!estratgica!(PARTIDRIO,!2006).!!
!

Desse! modo,! a! adoo! da! AAE! pode! ser! considerada! uma! forma! de! garantir! que! a! noo! de!

sustentabilidade!esteja!permeando!o!processo!decisrio,!desde!o!mais!alto!nvel!da!tomada!de!deciso!
at!o!estgio!de!projetos.!
!

Portanto,! no! deve! ser! confundida! com! a! AIA! de! grandes! projetos,! que! envolvem! tipos! de!

atividade!poluidora!e!afetam!determinadas!reas,!nem!com!relatrios!de!qualidade!do!meio!ambiente!
nem,! ainda,! com! iniciativas! de! planejamento! que! incorporem! questes! ambientais! em! suas!
formulaes,!mas!cujas!opes!fundamentais!no!tenham!sido!objeto!de!avaliao!segundo!critrios!e!
objetivos!ambientais!(TEIXEIRA,!2008).!
!

A!inteno!!de!que,!para!ter!efeito!no!processo!de!formulao!de!possveis!PPPs,!a!AAE!atue!

sobre! a! formulao! do! problema! e! no! sobre! o! seu! resultado,! considerando! os! aspectos! relevantes! e!
89!

procurando! influenciar! nas! prioridades! da! tomada! de! deciso.! O! impacto! que! deve! ser! avaliado,! de!
acordo!com!Teixeira!(2008)!procede!das!intenes!de!desenvolvimento,!comumente!traduzidas!em!uma!
perspectiva!de!uso!do!territrio,!com!aes!planejadas!segundo!um!modelo!econmico!e!social,!metas!e!
objetivos! definidos! a! partir! de! uma! acepo! temporal,! e! sugesto! das! possveis! opes! para! a!
consecuo!das!referidas!metas!e!objetivos.!
!

Esse! aspecto! de! AAE! est! relacionado! ! dimenso! do! sentido! atribudo! a! PPP.! Isso! porque! a!

diferena!entre!poltica,!plano!e!programa!no!!muito!clara.!Para!Wood!&!Djeddour!(apud!Thrivel!&!
Partidrio,!1996),!a!poltica!pode!ser!considerada!como!uma!inteno!(inspirao)!e!orientao!para!a!
ao,!o!plano!como!o!estabelecimento!de!objetivos!coordenados!para!a!implementao!da!poltica,!e!o!
programa! como! o! estabelecimento! de! projetos! em! uma! rea! especfica.! No! entanto,! na! prtica,! essa!
seqncia!pode!variar!de!acordo!com!o!contexto!do!sistema!de!planejamento!do!pas.!
!

De!qualquer!forma,!o!importante!!considerar!que!PPP!representa!uma!hierarquia!do!processo!

de!planejamento!seguindo!a!seqncia:!
!Poltica!!
!

!!!Plano!!

!Programa!!

!!!!!!Projeto!

O!ideal!seria!que!cada!projeto!fosse!parte!de!um!programa,!cada!programa!um!componente!de!

um!plano,!e!assim!por!diante,!at!o!mais!alto!nvel!do!processo!de!planejamento.!Mas!na!prtica!no!
funciona!desse!modo.!No!entanto,!para!atender!a!seus!propsitos,!a!AAE!deve!ser!aplicada!para!cada!
poltica,! plano! ou! programa,! independentemente! da! presena! ou! ausncia! dessas! hierarquias! na!
composio!da!cadeia!de!planejamento!(EGLER,!1998).!!
!

Partidrio! (2006)! afirma! ainda! que,! nos! casos! de! planos! e! programas,! o! objeto! da! AAE! dever!

focalizar! os! impactos! resultantes! da! estratgia! de! desenvolvimento,! representados! pelo! conjunto! de!
aes,!e!nunca!pelos!impactos!resultantes!de!cada!uma!das!aes!que!constituem!o!plano!ou!programa!
(esses! impactos! resultantes! das! aes! individuais! podero! ser! objeto! de! avaliaes! ambientais!
especficas).! Considerar! os! impactos! estratgicos! compreende! avaliar! os! impactos! ecolgicos,! fsicos,!
sociais,!culturais!e!econmicos.!!
!

Nesse!sentido,!ao!implementar!a!AAE!nos!estgios!anteriores!de!formulao!de!polticas,!planos!

e!programas,!!possvel!incorporar!consideraes!e!critrios!ambientais,!minimizando!significativamente!
os! impactos! ambientais! dos! projetos! e,! de! acordo! com! Egler! e! Agra! Filho! (2004),! reduzindo! os!
respectivos!custos!das!medidas!mitigadoras!necessrias.!!
!

A! AAE! est! sendo! considerada! como! uma! forma! de! avaliar! os! impactos! que! no! so!

devidamente!considerados!no!nvel!de!projetos,!sendo!essa!capacidade!de!superar!algumas!limitaes!
identificadas!no!processo!de!AIA,!apontada!como!uma!justificativa!para!sua!crescente!implementao.!

90!

Isso!porque,!segundo!Oliveira!e!Bursztyn!(2001)!a!AAE!pode!incorporar!questes!ambientais!de!

forma! intrnseca! no! planejamento,! influenciando! o! contexto! no! qual! as! decises! so! tomadas,! e!
considerando!alternativas!e!medidas!de!mitigao!que!vo!alm!dos!limites!de!projetos!individuais.!
!

Desse!modo,!a!AAE!considera!os!impactos!cumulativos!e!sinrgicos!que,!a!princpio,!poderiam!

ser! considerados! pouco! significativos.! Entretanto,! se! as! aes! que! causam! esses! impactos! forem!
analisadas!de!forma!estratgica!e!do!ponto!de!vista!ambiental,!!possvel!detectar!antecipadamente!os!
possveis!efeitos!positivos!e!negativos!sobre!o!meio!ambiente!e!reajustar!essas!aes.!!
!

De!acordo!com!Thrivel!e!Paridrio!(1996),!a!AAE!pode!ser!aplicada!para!trs!principais!tipos!de!

aes:!
.

PPPs!setoriais!!relacionadas!com!setores!especficos!(ex:!extrao!mineral,!energia,!turismo);!

PPPs!territoriais!!que!abrangem!todas!as!atividades!de!uma!dada!rea!(ex:!planos!regionais!de!
uso!da!terra!ou!de!desenvolvimento);!e!
aes! ou! polticas! que! no! estimulam! a! implementao! de! projetos,! mas! que! podem! ter!

impactos! ambientais! significantes! (ex:! prticas! agrcolas,! adoo! de! novas! tecnologias! e!
privatizaes!de!recursos!naturais).!
!

O! principal! problema! com! essa! tripla! contextualizao! para! aplicao! do! processo! de! AAE! ! a!

natureza! integrada! desses! trs! tipos! de! aes! apontadas,! uma! vez! que,! segundo! Egler! (1998),! !
impossvel! discutir! uma! poltica,! plano! ou! programa! setorial! sem! ligjlos! ao! territrio! onde! sero!
implantados,! e! tambm! e! tambm! com! os! contextos! ou! ideologias! polticas,! sob! as! quais! o! PPP! foi!
criado.!!
!

O! mesmo! ! vlido! para! a! dimenso! geogrfica,! uma! vez! que! ! impossvel! considerar! o! uso! de!

uma!determinada!rea!sem!analisar!as!atividades!setoriais!que!sero!desenvolvidas!nela!e!ao!redor!dela.!
!

A!AAE!deve!ajudar!a!identificar!a!melhor!opo!para!a!estratgia!de!ao!dos!PPPs,!selecionando!

e!analisando!diferentes!opes,!encontrando!demandas,!minimizando!danos!e!oferecendo!opes!para!
administrar!essas!possibilidades.!Basicamente,!a!AAE!ajudaria!a!expandir!o!foco!do!tomador!de!deciso!
para! incluir! questes! que! esto! alm! de! sua! rea! principal,! como! a! sustentabilidade! ambiental,! por!
exemplo!(FABBRO!NETO,!2010).!!
!

Para!Thrivel!&!Partidrio!(1996),!a!efetividade!da!AAE!!maior!quando!!implementada!desde!

as!etapas!iniciais!do!planejamento,!antes!que!alguma!deciso!importante!seja!tomada.!Se!for!realizada!
nas! fases! finais,! ela! pode! tornar! mais! lento! o! planejamento! de! PPP,! devido! ao! levantamento! de!
problemas! ambientais! em! um! estgio! em! que! a! maioria! das! decises! j! foram! tomadas.! Nesse! caso,!
Oliveira! e! Bursztyn! (2001))! alegam! que! o! tomador! de! deciso! ter! de! considerjla! importante,! o! que!

91!

pode!ser!muito!difcil!se!o!PPP!for!objeto!de!forte!presso!poltica!ou!exigir!um!tempo!de!estruturao!
muito!longo.!
!

Na!Figura!8,!a!insero!das!etapas!da!AAE!na!estrutura!do!processo!decisrio!permite!a!conexo!

com!a!varivel!ambiental.!As!setas!indicam!o!sentido!da!agregao!da!informao!e!de!estas!contribuem!
para! as! etapas! posteriores.! Podejse! perceber! a! importncia! e! a! necessidade! de! integrao! entre! as!
informaes!geradas!para!identificar!alternativas!mais!sustentveis!pela!AAE.!!
!

!
FIGURA!8:!INTEGRAO!DO!PROCESSO!DE!AAE!COM!A!ESTRUTURA!DE!DECISO.!

Ao)Estratgica)

AAE)

Obje%vos)da)ao.)

Iden%car)obje%vos)da)AAE;)Incluir)
questes)de)sustentabilidade)
ambiental,)social)e)econmica.)

Base)de)referncia;)Iden%car)agentes)
par%cipantes,)indicadores,)outras)aes)
estratgicas)
Alterna%vas)para)efetuar)a)
ao.)
Iden%car)alterna%vas)

Escolha)da)alterna%va;)
Detalhamento)da)ao.)

Prever)e)avaliar)os)impactos)

Escolha)da(s))alterna%va(s))
mais)sustentveis)e)medidas)
de)mi%gao)
Revisar)a)alterna%va))

Anncio)da)deciso)

Implementao)e)
Monitoramento)

Par%cipao)pblica)

Deciso)(Relatrio))e)
Monitoramento)

Fonte:!Baseado!em!Thrivel,!2004!!

!
Segundo!Thrivel!(2004),!a!estratgia!de!ao!pode!ser!alterada!de!acordo!com!o!resultado!da!

AAE,!propondojse!diferentes!objetivos!e!alternativas,!alm!de!diferentes!maneiras!de!implementjlas.!!

92!

Para! a! realizao! de! uma! AAE! efetiva,! ! necessria! a! participao! pblica.! O! envolvimento!

popular! na! tomada! de! deciso! durante! a! realizao! da! AAE! traz! vantagens! ! estrutura! local,! ao!
conhecimento!e!!pesquisa,!propicia!liderana!com!maior!sociabilidade!e!aceitao!poltica!das!decises.!!
!

A!participao!estimula!a!apropriao!das!decises!e!a!transformao!das!estratgias!em!aes!

mais!acessveis.!
!

O!processo!da!AAE!funciona!melhor!quando!h!grande!integrao!de!interesses!e!propostas.!O!

pblico! pode! ajudar! a! estabelecer! os! objetivos,! metas! e! indicadores! e! tornar! as! informaes! mais!
compreensveis,! tornando! as! questes! ambientais! mais! prximas! da! realidade! local.! Desse! modo,!
contribui! para! a! identificao! de! opes! sustentveis! e! politicamente! aceitveis,! alm! se! selecionar!
alternativas!e!medidas!mitigadoras,!garantindo!a!eficincia!na!implementao!das!aes!(FABBRO!NETO,!
2010).!
A! AAE! denominada! integrada!! estabelece! !um! elo! de! ligao! entre! as! etapas! decisrias! do!
planejamento! com! as! etapas! da! AAE,! possibilitando! aos! agentes! responsveis! pela! PPP! se! informar! a!
respeito! dos! resultados! da! AAE! e! utilizar! as! anlises! para! tomar! suas! decises! (JOO,! 2005).! A! Figura!
ilustra!a!forma!como!os!modelos!integrados!influenciam!as!etapas!da!estratgia.!
!

Entretanto,! existe! o! fato! de,! muitas! vezes,! as! Polticas,! Planos! e! Programas! (PPPs)! se!

desenvolverem!de!uma!forma!pouco!compreensvel!para!o!grande!pblico.!
!

A! criao! de! PPPs! ! um! processo! complexo! e! os! tomadores! de! deciso! iro! decidir! sobre! as!

implementaes!e,!conseqentemente,!sobre!os!impactos!ambientais,!os!quais!iro!depender!de!seus!
prprios! interesses.! A! est! uma! das! importantes! tarefas! da! participao! pblica:! a! reverso! desse!
processo,!centrado!nos!tomadores!de!deciso.!
!

Chegar!a!um!consenso!com!a!participao!da!sociedade!!um!grande!desafio,!identificado!por!

Nicolaidis!(2005)!apud!Oliveira!et.'al.!(2009)!como!uma!falha!na!eficcia!das!avaliaes!de!impacto,!visto!
que!o!suporte!!deciso!compartilhada!!uma!das!finalidades!das!AIAs.!
!
!

OBJETIVOS DA AAE
Wood!e!Djeddour,!1992!apud!Teixeira!(2008)!destacam!como!objetivo!principal!da!AAE!avaliar!

os! impactos! ambientais! de! alternativas! concretas,! antes! de! compromissos! mais! formais! sobre! a!
formatao!da!PPP!e!localizao!dos!projetos!necessrios!para!implementjla.!Segundo!Correia!(2009),!
os! principais! objetivos! da! AAE! so! contribuir! para! um! processo! de! deciso! ambiental! e! sustentvel;!

93!

melhorar!a!qualidade!de!polticas,!planos!e!programas;!fortalecer!e!facilitar!a!AIA!de!projetos;!promover!
novas!formas!de!tomar!deciso.!!
Tendo! como! objetivo! a! insero! da! varivel! ambiental! na! elaborao! das! PPPs,! avaliando! sua!
viabilidade!ambiental!e!melhorando!suas!estratgias!de!forma!a!alcanar!a!sustentabilidade!ambiental,!
a!AAE!pde!modificar!os!objetivos!da!ao!estratgica!(PIZELLA,!2010)!
Joo! (2005)! apud! Pizella! (2010)! apresenta! como! exemplo! o! caso! de! uma! estratgia! de!
transporte! que! tinha! como! objetivo! inicial! garantir! o! trfego! de! todas! as! formas! de! transporte! e!
melhorar! a! economia! regional! minimizando! os! impactos! ambientais! derivados! do! uso! de! veculos!
motorizados.! No! entanto,! foram! encontradas! algumas! contradies! nesta! proposta,! que! poderia!
conduzir!ao!aumento!do!nmero!de!veculos!sem!garantir!necessariamente!o!acesso!da!populao!aos!
meios! de! transporte,! alm! de! ocasionar! problemas! ambientais.! A! elaborao! de! uma! AAE! conduziu! !
reformulao!deste!objetivo,!que!passou!a!ser!o!aumento!da!acessibilidade!e!a!reduo!da!necessidade!
de! utilizar! veculos! motorizados! de! transporte.! Assim! a! AAE! contribuiu! para! mitigar! os! possveis!
impactos!negativos!e!maximizar!os!positivos.!
!

Thrivel! (1999)! afirma! que! a! preservao! e! a! melhoria! da! qualidade! ambiental,! o! uso! racional!

dos! recursos! naturais,! a! garantia! de! regulamentao! de! convenes! ambientais,! a! proteo! da! sade!
humana!e!a!integrao!das!questes!ambientais!no!planejamento!tambm!so!alguns!objetivos!da!AAE.!
!

Dessa!forma,!podem!ser!identificados!os!seguintes!objetivos!da!AAE:!
.

Garantir! a! integrao! das! consideraes! ambientais,! sociais! e! econmicas! nos! processos! de!
planejamento!e!formulao!de!polticas;!

Identificar!os!impactos!e!avaliar!e!comparar!as!opes!e!alternativas!de!desenvolvimento;!

Contribuir! para! a! identificao! de! opes! estratgicas! e! de! alternativas! mais! sustentveis! de!
desenvolvimento;!

Contribuir! para! a! tomada! de! deciso! mais! sustentvel! em! termos! ambientais,! sociais! e!
econmicos;!

Facilitar!a!considerao!dos!impactos!ambientais!cumulativos;!

Melhorar! as! condies! de! realizao! da! AIA! de! projetos,! contribuindo! para! a! eficincia! do!
processo!de!licenciamento!ambiental!(FIGURA!9).!

!
!
!

94!

FIGURA!9:!CONTRIBUIO!DA!AAE!PARA!EIA.!

!
Fonte:!Oliveira!et.'al.!2009.!
!

Segundo! Partidrio! (2012),! a! AAE,! numa! abordagem! de! pensamento! estratgico,! visa! trs!
objetivos!concretos:!
1. Encorajar! a! integrao! ambiental! e! de! sustentabilidade! (incluindo! os! aspetos! biofsicos,!
sociais,! institucionais! e! econmicos),! estabelecendo! as! condies! para! acomodar! futuras!
propostas!de!desenvolvimento;!!
2. Acrescentar! valor! ao! processo! de! deciso,! discutindo! as! oportunidades! e! os! riscos! das!
opes!de!desenvolvimento!e!transformando!problemas!em!oportunidades;!
3. Alterar!mentalidades!e!criar!uma!cultura!estratgica!no!processo!de!deciso,!promovendo!a!
cooperao!e!o!dilogo!institucionais!e!evitando!conflitos.!
Assim,!de!acordo!com!Partidrio!(2006)!apud!Teixeira!(2008),!a!AAE!acrescenta!valor!!deciso!
estratgica! por! integrar! questes! ambientais! e! de! sustentabilidade;! discutir! as! opes! quando! ainda!
esto! abertas;! promover! a! cooperao! institucional! e,! assim,! antecipar! e! identificar! os! potenciais!
conflitos;!transformar!problemas!em!oportunidades!e!apostar!em!solues!favorveis!a!todos.!

95!

Porm,! para! que! a! funo! de! facilitadora! da! sustentabilidade! da! AAE! seja! cumprida,! ! preciso!
que!o!processo!de!planejamento!tenha!adotado!a!definio!estratgica!de!sustentabilidade!no!contexto!
de!integrao!das!polticas!setoriais.!
!

A! eficcia! da! AAE! est! ligada! ! sua! capacidade! de! se! adaptar! e! integrar! aos! processos! de!

formulao!e!deciso!associados!s!PPP!(TEIXEIRA,!2008).!O!seu!foco!so!as!estratgias,!devendo!atuar!
quando! a! formulao! de! opes! estratgicas! ainda! esteja! em! aberto,! garantindo! a! consecuo! dos!
objetivos!almejados.!
A! AAE! aplicajse! s! componentes! estratgicas! dos! processos! de! deciso! em! polticas! pblicas,!
planos!e!programas!setoriais!de!desenvolvimento,!planos!e!programas!de!desenvolvimento!territorial!e!
tambm! ! grandes! projetos! estruturais! de! investimento! que! tenham! objetivos! estratgicos! de! longo!
prazo!(como!novos!aeroportos!internacionais,!produo!de!novas!formas!de!energia).!!
Segundo!Pardidrio!(2012),!a!AAE!tem!sido!amplamente!promovida!por!agncias!internacionais!
de!desenvolvimento.!Mais!do!que!avaliar!propostas!de!interveno,!a!AAE!serve!como!um!importante!
instrumento!para!ajudar!a!enfrentar!desafios!de!desenvolvimento!originados!por:!

Adaptao!e!mitigao!s!alteraes!climticas;!

Erradicao!da!pobreza!e!superao!das!desigualdades!sociais!e!regionais;!

Manuteno! e! valorizao! dos! valores! da! biodiversidade,! dos! servios! dos! ecossistemas! e! do!
bem!estar!humano;!

Coeso!social!e!territorial;!

Promoo!do!potencial!de!desenvolvimento!regional;!

Inovao!e!diversidade!cultural!das!populaes;!

Promoo!da!qualidade!ambiental,!da!paisagem!e!do!patrimnio!cultural,!e!do!uso!sustentvel!
dos!recursos!naturais.!(PARTIDRIO,!2012)!
Cabe! destacar! que! a! AAE! no! tem! como! objetivo! substituir! o! EIA,! que! possui! suas! atribuies!

especficas,!mas!sim!complementjlo!e!antecedj!lo!por!meio!de!um!planejamento!ambiental!prvio.!No!
estado! da! Califrnia,! nos! EUA,! por! exemplo,! a! AAE! j! permitiu! que! projetos! decorrentes! do!
planejamento!no!necessitassem!de!avaliaes!muito!detalhadas!(JOO,!2005)!
!
!

96!

!
!

DIFERENAS ENTRE EIA E AAE

Uma!das!maiores!justificativas!relacionadas!com!a!necessidade!de!se!implementar!a!AAE!baseiaj

se!nos!problemas!e!limitaes!do!EIA.!
!

Uma!dessas!limitaes!!o!tempo.!Freqentemente!os!EIA!precisam!ser!feitos!rapidamente!em!

funo! das! restries! oramentrias! e! pelo! limite! de! tempo! para! serem! submetidos! s! instncias!
competentes.!!Este!fato!limita!a!quantidade!de!dados!a!serem!levantados!e!a!qualidade!da!anlise!que!!
feita.!!
!

Sendo!realizada!no!incio!do!processo!de!deciso,!a!AAE!pode!auxiliar!na!avaliao!adequada!de!

alternativas,!na!considerao!de!impactos!cumulativos,!na!consulta!abrangente!ao!pblico,!e!num!modo!
mais!projativo!do!que!reativo!sobre!a!deciso!em!projetos!individuais.!!
!

A!racionalidade!da!AAE!est!associada!a!sua!orientao!mais!estratgica,!o!que!a!diferencia!da!

prtica! da! EIA.! A! palavra! estratgica! determina! um! carter! mais! flexvel! e! diferente! para! avaliar!
preventivamente!as!intenes!de!desenvolvimento!de!longo!prazo!e,!assim,!melhorar!a!perspectiva!em!
propostas!e!projetos!de!desenvolvimento.!!
!

De!acordo!com!Partidrio!(2006),!a!AAE!no!deve!ser!confundida!com!a!AIA!de!projetos!(EIA),!

que! se! preocupa! com! a! verificao! dos! efeitos! aps! a! formulao! das! propostas! de! interveno! e!
confunde!estratgia!com!soluo.!
!

A!distino!entre!AAE!e!EIA!pode!ser!entendida!de!uma!maneira!simples!(QUADRO!3).!No!EIA,!se!

conhece!o!que!se!quer!avaliar!j!j!est!tomada!a!deciso!sobre!aes!que!devem!ser!adotadas!para!a!
realizao!dos!objetivos!que!foram!estabelecidos.!A!abordagem!!de!avaliao!dos!impactos!ambientais!
associados!!deciso!adotada.!!
!

J!na!AAE,!o!que!se!tem!!uma!idia,!uma!inteno!do!que!se!deseja,!sem!a!certeza!sobre!o!que!

vai!ser!feito.!O!instrumento!ajuda!na!percepo!dos!valores!e!dos!usos!potenciais!dos!recursos,!segundo!
a! tica! dos! diferentes! setores! interessados.! Contribui! para! o! esclarecimento! dos! ! diferentes! objetivos!
que!possam!ser!pensados,!facilitando!uma!soluo!que!reflita!os!diferentes!interesses!e!possibilitando!o!
planejamento!integrado!das!opes.!
A!AAE!ajuda!a!dar!s!questes!ambientais!uma!importncia!similar!quela!que!!dada!a!outros!
aspectos!na!tomada!de!deciso.!Isso!estimula!a!articulao!dos!objetivos!ambientais!com!os!objetivos!
sociais!e!econmicos.!Tambm!considera!mais!os!impactos!cumulativos!do!que!AIA!em!nvel!de!projeto,!

97!

devido! ! sua! posio! nos! estgios! iniciais! do! processo! de! tomada! de! deciso! e! por! considerar! uma!
ampla!diversidade!de!aes!sobre!uma!grande!rea!geogrfica!ou!um!setor!da!atividade!econmica;!
QUADRO!3:!PRINCIPAIS!DIFERENAS!ENTRE!EIA!E!AAE.!
EIA

AAE

Instrumento*de*Licenciamento*Ambiental.*

Instrumento*de*Planejamento*Ambiental

Avalia*os*efeitos*de*um*empreendimento*proposto

Avalia*os*efeitos*de*uma*poltica,*plano*ou*programa,*ou*os*
efeitos*do*ambiente*nas*condies*apresentadas*s*atividades

*imediato,*operacional,*descritivo,*quantitativo

*conceitual,*visionria,*estratgica,*qualitativa

Recortes*territoriais*reduzidos*(mbito*do*Projeto)*

Recortes*territoriais*amplos*(nacional,*estadual,*regional,*
municipal)*

Tem*base*de*dados*mais*concreta,*mais*real

Trabalha*com*perspectivas,*intenes

Avalia*uma*alternativa*particular,*especfica

Foca*nas*alternativas,*oportunidades.

Prev*e*avalia*possveis*resultados

Determina*opes*e*prev*possveis*resultados*para*cada*opo

As*alternativas*tm*localizao*determinada,*desenho,*
construo*e*operao

*abrangente*nas*alternativas*territoriais,*poltica,*tecnolgica,*
econmica,*legal

AtmPse*a*restries*legais

Busca*padro*de*sustentabilidade*(critrios*e*objetivos)

Participao*social*apenas*nas*fases*de*licenciamento*do*
projeto*

Participao*social*em*todas*as*etapas*de*planejamento.*

Observa*impactos*especficos*de*projeto

Cria*uma*estrutura*para*medir*os*impactos*e*os*benefcios*de*
PPPs

Tem*uma*perspectiva*ampla*e*um*baixo*grau*de*detalhe*para*
Tem*uma*perspectiva*restrita*e*um*alto*grau*de*detalhe;*produz*
proporcionar*uma*viso*geral*da*estrutura;*sua*resposta**mais*
resultado*detalhado
genrica
*mais*tcnico*e*restrito*a*acomodar*decises*j*tomadas

*fundamental*ao*processo*decisrio*e*o*vnculo*com*o*
planejamento

TrabalhaPse*com*a*perspectiva*de*execuo*do*objeto*em*
anlise,*desde*que*assegurada*a*viabilidade*ambiental*

O*objeto*analisado*pode*no*se*concretizar*

A*perspetiva**de*execuo*e*de*curto*e*mdio*prazo*

A*perspetiva**estratgica*e*de*longo*prazo*

A*finalidade**conhecer*como*ser*o*futuro,*prever*os*
potenciais*impactes,*baseado*em*previses*de*eventos*
passados*

No*se*procura*saber*o*futuro,*a*finalidade**ajudar*a*construir*
um*futuro*desejvel*

Fonte:!Adaptado!de!Thrivel!(1994)!e!Partidrio!2012!

98!

Alm! disso,! a! AAE! pode! aperfeioar! a! identificao! de! medidas! de! mitigao! para! impactos!

propostos! nos! EIA,! principalmente! devido! ! considerao! de! alternativas,! de! forma! mais! ampla;! e! em!
alguns!casos,!poderia!tornar!a!AIA!redundante,!se!os!impactos!fossem!examinados!suficientemente!em!
nvel!de!plano!ou!programa!(OLIVEIRA!E!BURSZTYN,!2001).!!
!

As!decises!estratgicas!tomadas!a!partir!do!EIA!para!projetos!especficos,!em!geral,!conduzem!

a! uma! variedade! limitada! de! alternativas! e! medidas! de! mitigao,! pois! considera! apenas! os! impactos!
diretos!da!ao!de!desenvolvimento,!deixando!de!lado!uma!srie!de!outros!impactos!possveis.!
!
!

ETAPAS

Ainda!que!adotem!princpios!coincidentes,!existem!diversas!metodologias!para!a!realizao!de!

AAE,! como! as! adotadas! pela! Comisso! Econmica! Europia,! Plataforma! SEAN! e! Ministrio! do! Meio!
Ambiente! brasileiro! (TEIXEIRA,! 2008).! Para! a! presente! pesquisa! foi! utilizada! a! estruturao! de!
procedimentos!tcnicos!adotada!pelo!MMA!(2002)!e!defendida!por!Partidrio!(2002).!
!

Segundo! os! autores,! a! elaborao! de! uma! AAE! deve! conter! as! seguintes! etapas! sequenciais!

bsicas:!!

1!Screening!j!Seleo!de!propostas!de!deciso!estratgica;!

2!Timing!j!Estabelecimento!dos!prazos;!!

3!Scoping'G!Definio!do!contedo!da!avaliao;!!

4!Avaliao!dos!impactos!estratgicos;!!

5!Documentao!e!informao;!!

6!Reviso;!!

7!Deciso!e!!

8!Acompanhamento!da!implementao!da!deciso!estratgica.!!
Na!primeira!etapa,!chamada!de!screening,!estabelecejse!os!propsitos!da!AAE.!
O!primeiro!passo!no!processo!de!AAE!!estabelecer!o!contexto,!a!seleo!inicial!(screening),!para!

decidir!se!!apropriada!e!relevante!a!realizao!de!uma!AAE!no!desenvolvimento!de!uma!PPP.!Deve!ser!
feita!pela!seleo!de!propostas!de!decises!estratgicas!e!seguida!pelo!estabelecimento!de!prazos!para!
sua!realizao!!chamado!de!timing'(segunda!etapa).!!!
!

A! terceira! etapa! ! scoping,! delimita! o! escopo! dos! estudos! e! se! inicia! com! a! definio! de!

objetivos! e! metas.! Esta! etapa! define! os! dados! e! informaes! a! serem! levantados! e! os! indicadores!
passveis!de!serem!selecionados.!

99!

!A! seleo! apropriada! de! indicadores! ! influenciada! pelo! tipo! de! informao! disponvel! no!

momento!e!aqueles!que!sero!teis!para!a!prtica!futura.!Isso!se!aproxima!da!coleta!de!dados!de!bases!
de!referncia!!as!chamadas!baselines,!ou!base!ambiental,!que!contm!informaes!sobre!o!ambiente!
prvio! ! implementao! dos! planos! de! gesto! (FABBRO! NETO,! 2010).! A! base! de! referncia! ambiental!
tm! o! objetivo! de! fornecer! as! informaes! necessrias! para! as! etapas! seguintes! do! EIA,! tais! como! a!
previso! e! avaliao! dos! impactos! ambientais.! De! acordo! com! Sanchez! (2006)! as! funes! da! baseline!
seriam:!

fornecer!informaes!necessrias!para!a!identificao!e!previso!dos!impactos;!!

contribuir! para! a! definio! de! medidas! mitigadoras,! compensatrias! e! programas! de!

monitoramento;!

estabelecer! uma! base! de! dados! para! futura! comparao! com! a! real! situao,! em! caso! de!
implementao!do!projeto.!

No!contexto!de!integrao,!a!Base!de!Referncia!!garante!um!balizamento!com!nfase!especfica!

nos!aspectos!ambientais.!Se!for!definida!previamente,!pode!estar!associada!a!outros!instrumentos!e!a!
outras!reas,!garantindo!a!informao!(OLIVEIRA,!2008)!
!

Essa! etapa! tambm! influncia! em! quais! previses! de! impactos! sero! feitas! e! o! sistema! de!

monitoramento! estabelecido.! Assim! ser! possvel! identificar! os! atores! envolvidos! ! chamados! de!
stakeholders,!e!formas!de!participao.!!
!

!nesse!momento!que!se!determina!a!escala!das!informaes!ambientais.! A!AAE!precisa!gerar!

para! os! tomadores! de! deciso! informaes! relevantes! cujas! atualizaes! frequentes! sejam! viveis.!
Assim,!um!mapeamento!em!escala!adequada!!fundamental!A!escala!espacial!permite!a!representao!
dos!mais!relevantes!processos!ambientais!e!indicaes!de!uso!do!solo.!!
!

Tanto! as! definies! da! necessidade! ou! no! da! AAE! (screening)! como! do! termo! de! referncia!

(scoping),! devem! ser! adequadas! ao! contexto! e! aos! objetivos! propostos,! com! respaldo! da! base! de!
referncia!e!das!listas!previamente!definidas!(OLIVEIRA,!2008).!
!

A! quarta! etapa! ! a! denominada! avaliao! dos! impactos! estratgicos,! determinando! do! tipo! e!

magnitude!dos!impactos!ambientais!esperados!para!a!implementao!dos!objetivos,!a!partir!da!anlise!
das! bases! de! referncia.! ! A! previso! de! impactos! ajuda! a! determinar! como! esse! problema! pode! ser!
administrado!e!pode!sugerir!medidas!mitigadoras.!!
!

A! AAE! deve! garantir! que! a! estratgia! adotada! no! exceda! a! capacidade! de! suporte! do! meio,!

evitando! os! impactos! irreversveis.! Isso! envolve! a! identificao! de! cada! limite,! atravs! do! diagnostico!

100!

ambiental! da! rea.! A! realizao! do! diagnstico! torna! possvel! a! elaborao! de! cenrios! futuros! com! a!
identificao!dos!impactos!atuais!e!consequentes!possibilidades!viveis!de!previso.!
!

A! AAE! deve! ajudar! a! identificar! a! melhor! opo! para! a! estratgia! de! ao,! identificando! e!

analisando! diferentes! alternativas,! minimizando! danos! e! oferecendo! opes! para! administrar! essas!
possibilidades.!
!

A! elaborao! do! relatrio! da! AAE! ! a! quinta! etapa.! O! relatrio! ambiental! deve! ser! preparado!

para! a! identificao,! descrio! e! avaliao! do! modo! como! os! efeitos! significativos! se! manifestaro!
atravs! da! implementao! da! proposta,! com! o! registro! das! alternativas! viveis! de! acordo! com! os!
objetivos!e!o!diagnstico!do!meio!em!questo!(FABBRO!NETO,!2010).!O!relatrio!deve!ser!apresentado!
ao! pblico! num! tempo! hbil! para! que! sejam! possveis! modificaes! na! descrio! da! rea! e! das! aes!
estratgicas.!!
!

A! sexta! etapa! ! a! reviso! do! resultado! dos! procedimentos! realizados,! o! que! compreende! a!

consulta! pblica.! O! envolvimento! popular! na! tomada! de! deciso! durante! a! realizao! da! AAE! traz!
vantagens!na!estrutura!local,!no!conhecimento!e!pesquisa,!propiciando!maior!sociabilidade!e!aceitao!
poltica! das! decises,! alm! de! estimular! a! apropriao! das! decises,! contemplando! as! diferentes!
percepes!ambientais.!!
!

A!stima!etapa!!a!tomada!de!deciso!estratgica,!caracterizada!por!ser!uma!responsabilidade!

poltica.!
!

A!oitava!etapa!!o!acompanhamento!da!implementao!da!deciso!estratgica.!Um!modelo!de!

monitoramento! ! proposto! pelos! responsveis! pela! elaborao! da! AAE,! o! que! permite! que! os! atuais!
impactos! da! estratgia! sejam! testados! contra! as! previses,! os! problemas! identificados! e! as! bases! de!
referncia!atualizadas!para!as!futuras!aes.!Isso!ajuda!a!garantir!que!as!medidas!mitigadoras!propostas!
sejam!aplicadas,!e!que!impactos!no!previstos!surpreendam!as!aes!de!planejamento.!!
!

Segundo!DalaljClayton!e!Bass!(2002)!apud!Fabbro!Neto!(2010),!os!governos!no!podem!assumir!

a! posio! de! monitoramento.! ! ! necessrio! que! a! responsabilidade! do! monitoramento! seja!

compartilhada!e,!para!isso,!todo!o!processo!deve!ser!documentado!na!forma!de!um!relatrio!ambiental.!!
!
!

APLICAES INTERNACIONAIS

A! aplicao! da! AAE! ! recente! e! est! evoluindo! rapidamente,! como! na! Califrnia! (EUA)! e!

Holanda,!que!j!incluram!o!instrumento!na!sua!legislao.!Entretanto,!houve!aumento!significativo!na!

101!

prtica,!pesquisa!e!na!discusso!a!respeito!da!AAE,!seus!conceitos,!objetivos!e!metodologias,!apontados!
em! diferentes! estudos! e! aplicaes,! como! a! apropriao! em! planos! diretores! e! em! planejamentos!
territoriais!(MANSUR,!2007).!
!

Diversos! pases,! como! a! Sucia,! Canad,! Austrlia! e! Nova! Zelndia! tm! realizado! um! esforo!

considervel! no! sentido! de! adotar! os! procedimentos! da! AAE,! e,! segundo! Costa! et.' al.! (2009)! ! a! maior!
parte!est!sendo!realizada!voluntariamente!e!atravs!de!rgos!pblicos.!!
!

As!experincias!internacionais!com!a!prtica!da!Avaliao!Ambiental!Estratgica!tm!fortalecido!

o! consenso! sobre! as! possibilidades! desse! instrumento! como! alternativa! promissora! de! planejamento,!
capaz!de!auxiliar!os!tomadores!de!deciso!na!incorporao!da!questo!ambiental!na!implementao!das!
polticas,! planos!e!programas!governamentais.!Conforme! a!OCDE!(2012),!os! resultados! produzidos! em!
pases!como!frica!do!Sul!confirmam!os!inmeros!aspectos!favorveis!sobre!as!potencialidades!da!AAE.!
!

As!reas!de!transporte!e!uso!de!solo!esto!entre!os!setores!com!as!maiores!experincias!de!AAE,!

segundo!DalaljClayton!e!Sadler!(2005)!e!Fischer!(2007).!
!

A!avaliao!de!algumas!experincias!de!aplicao!da!AAE!para!planos!de!uso!e!ocupao!do!solo!

permite! que! sejam! identificadas! as! vantagens! de! aplicao! deste! instrumento! para! a! gesto! do!
territrio.!
!

Para! o! planejamento! de! uso! e! ocupao! do! solo,! a! AAE! proporciona! um! gerenciamento!

participativo!das!aes,!envolvendo!a!populao!e!as!associaes!representativas!de!diferentes!setores!
da!comunidade!que!se!relacionam!com!o!crescimento!das!cidades!no!processo!de!tomada!de!deciso,!
durante!as!etapas!de!planejamento,!execuo!e!monitoramento,!visando!!preservao!dos!recursos!do!
meio!rural!e!urbano,!integrando!a!qualidade!ambiental!com!as!demandas!sociais.!!
!

Fischer!(2007)!descreve!diferentes!experincias!de!aplicao!de!AAE!para!gesto!de!uso!de!solo,!

como!a!avaliao!de!planos!de!desenvolvimento!e!planejamento!urbano,!entre!eles:!
.
!

Weiz,!ustria!!
Para! a! reviso! do! planejamento! de! uso! e! ocupao! de! solo! entre! os! anos! de! 1997! e! 1998! de!

Weiz! tambm! foi! aplicada! a! AAE.! Oplanejamento! urbano! do! municpio! foi! revisado! e! 27! reas! com!
demandas! ou! potencial! para! novos! desenvolvimentos! foram! identificadas.! Para! maior! eficincia! das!
decises,! a! reviso! foi! acompanhada! do! planejamento! de! uso! do! solo! e! da! AAE! com! um! horizonte! de!
planejamento!para!cinco!anos.!!

102!

Para!cada!rea!foram!avaliados!3!cenrios!possveis:!uma!nojao,!uma!inteno!do!municpio!

e! uma! alternativa! de! fator! ambiental! mais! forte.! Os! critrios! ambientais! e! socioeconmicos! foram!
usados!para!a!avaliao!dos!diferentes!usos!propostos!para!o!desenvolvimento!de!cada!uma!das!reas.!!
!

Segundo!Fischer!(2007),!a!deciso!final!no!refletiu!a!opo!de!melhor!qualidade!ambiental!!pois!

as! presses! polticas! e! interesses! dos! investidores! no! permitiram! que! os! resultados! da! AAE! fossem!
totalmente!considerados.!As!razes!para!a!escolha!inicial!das!reas!no!foram!!apresentadas,!indicando!
que!sua!aplicao!foi!menos!estratgica.!
.
!

North!Holland,!Holanda!
O! plano! de! desenvolvimento! territorial! da! provncia! de! North! Holland! pretendia! resolver!

questes! como! fraco! desenvolvimento! econmico,! congestionamento,! trfego! e! presso! crescente!

sobre! espaos! naturais.! Segundo! Partidrio! (s.d.)! a! AAE! considerou! 4! cenrios! possveis:! crescimento!
econmico,! proteo! da! identidade! da! regio,! desenvolvimento! turstico! e! proteo! da! natureza! e!
qualidade!de!vida.!
!

Atravs!de!participao!pblica,!os!4!cenrios!foram!transformados!em!2!alternativas:!
.

Consentimento!de!que!a!regio!precisava!de!mudana!

Tentativa!de!encontrar!solues!que!preservassem!a!identidade!da!regio!

Atravs! da! AAE! optoujse! por! um! plano! baseado! na! segunda! alternativa,! com! as! melhores!

informaes!da!primeira.!
.
!

Rotterdan!e!Leiden,!Holanda!!
Em!Rotterdam!e!Leiden,!a!AAE!foi!realizada!para!o!desenvolvimento!de!novas!reas!residenciais!

e! de! negcios,! entre! 1995! e! 1997.! O! estudo! foi! realizado! em! funo! da! escolha! de! reas! para! o!
desenvolvimento!destes!municpios!em!conflito!com!a!poltica!nacional!de!desenvolvimento!espacial!e!
ambiental! por! impactar! reas! protegidas! da! regio! metropolitana! de! Amsterdam.! Procuroujse!
identificar! possibilidades! de! alterao! da! legislao! nacional! para! adaptar! as! propostas! de!
desenvolvimento.! Neste! caso,! optoujse! por! considerar,! alm! dos! aspectos! ambientais,! as! variveis!
econmicas!e!aspectos!sociais!(FISCHER,!2007).!!
!

Ainda,!segundo!o!autor,!a!AAE!incentivou!o!poder!pblico!a!procurar!reas!que!no!estivessem!

em! conflitos! com! a! legislao! nacional! e! com! a! proteo! ambiental.! Ao! avaliar! as! conseqncias! das!
aes! em! longo! prazo,! tambm! trouxe! uma! melhor! hierarquizao! das! polticas! em! diferentes! nveis!
decisrios!j!nacional,!regional!e!local!e!estimulou!a!comunicao!de!diferentes!rgos!governamentais!e!
da!sociedade.!!

103!

Amsterdam,!Holanda!!

.
!

A!AAE!realizada!para!o!plano!de!desenvolvimento!de!Amsterdam!foi!elaborada!entre!os!anos!de!

1996! e! 1998,! enquanto! no! havia! um! procedimento! formal! regulamentado! (FABBRO! NETO,! 2010).!
Foram!avaliados!os!impactos!do!crescimento!populacional!para!o!desenvolvimento!de!reas!residenciais!
e!de!negcios,!alm!de!considerar!os!nmero!de!empregos.!Segundo!Fischer!(2007),!sem!a!aplicao!da!
AAE,! as! escolhas! de! desenvolvimento! urbano! costumavam! ser! determinadas! por! consideraes! mais!
econmicas.!!
!

Os! principais! cenrios! analisados! envolveram! a! autorizao! de! desenvolvimento! somente! de!

reas!j!dotadas!de!infrajestrutura,!um!avano!ilimitado!e,!um!meio!termo!entre!as!duas!opes,!com!a!
possibilidade!de!expanso!da!infraestrutura!aliada!s!existentes.!As!opes!foram!traduzidas!em!mapas!
utilizados! para! a! previso! de! impactos.! Atravs! deles! e! da! participao! pblica,! optoujse! pela! opo!
intermediria,!onde!o!crescimento!da!malha!urbana!no!se!limita!!existncia!de!infraestrutura!prvia,!
mas!tambm!no!pode!avanar!para!qualquer!lado!sem!controle!(FISCHER,!2007).!
Correia! (2009)! destaca! a! aplicao! da! ferramenta! no! Planejamento! Territorial! de! Nauen,!
Alemanha!e!no!Plano!Regional!da!Grande!Estocolmo,!Sucia.!
Nauen,!Alemanha.!
As! experincias! em! AAE! na! Alemanha! foram! introduzidas! formalmente! antes! da! Diretiva!
Europia,!em!vrios!campos,!incluindo!o!ordenamento!e!o!planejamento!territorial.!!
Na!Alemanha!existem!quatro!grandes!nveis!de!tomada!de!deciso!no!planejamento!territorial:!
federal,! estadual,! municipal! e! local.! Todas! as! decises! sobre! o! territrio,! independente! do! nvel! de!
deciso! administrativa,! devem! considerar! as! polticas,! planos! e! programas! preparados! para! outros!
nveis.!
A! AAE! realizada! ao! Planejamento! Territorial! do! Municpio! de! Nauen! pode! ser! considerada! um!
exemplo! de! boa! prtica.! Nauen! est! aproximadamente! a! 15! Km! a! oeste! de! Berlim! e! possui! 11.000!
habitantes.!
Devido!!sua!proximidade!e!acessibilidade!atravs!da!linha!de!trem,!a!cidade!pode!acomodar!um!
crescimento! populacional! significativo.! O! Plano! Territorial! de! Nauen! previa! um! crescimento!
populacional!de!50%.!
Na! AAE! de! Nauen! no! foram! aplicadas! as! instrues! da! Diretiva! Europia,! sendo! necessrio!
melhorar!a!identificao!e!avaliao!de!todos!os!impactos!incluindo!aqueles!relacionados!com!a!sade,!
aspectos!culturais!e!materiais,!populao,!biodiversidade;!!

104!

Os! planos! estratgicos! no! foram! bem! avaliados! pela! AAE! e! as! decises! estratgicas!
importantes!foram!tomadas!sem!considerar!os!seus!impactos!e!sem!uma!participao!pblica!suficiente.!!
Grande!Estocolmo,!Sucia!
Na!Sucia!no!existe!planejamento!espacial!ao!nvel!nacional!e!regional!e!a!responsabilidade!!
dos!municpios.!
A!Grande!Regio!de!Estocolmo!inclui!a!capital,!Estocolmo,!e!possu!1.8!milhes!de!habitantes!e!
26!municpios.!Noventa!e!cinco!por!cento!dos!habitantes!vivem!nos!dez!por!cento!do!territrio,!o!que!
constitui!a!rea!mais!densamente!construda/habitada,!sendo!que!cinquenta!por!cento!do!emprego!da!
regio!est!em!Estocolmo.!A!regio!cobre!uma!rea!de!649.000!ha,!dos!quais!sessenta!por!cento!!rea!
agrcola!ou!florestal.!!
!O!Plano!Regional!tem!um!horizonte!de!30!anos!e!stabelece!os!critrios!para!uso!do!territrio,!
reas! ricas! em! recursos! hdricos,! e! orientaes! para! a! localizao! e! construo! de! edifcios! e!
instalaes.!Os!objetivos!so!desenvolver!a!competitividade!internacional,!boas!condies!de!vida!para!
toda!a!populao!e!um!ambiente!de!sustentabilidade!de!longo!prazo.!!!
A!AAE!do!Plano!regional!comeou!em!1997!e!terminou!em!2002.!!
Um!dos!objetivos!da!AAE!foi!facilitar!a!avaliao,!para!se!perceber!at!que!ponto!as!diferentes!
alternativas,! medidas! e! propostas! de! planejamento! contriburam! para! alcanar! as! metas! do!
planejamento!regional,!incluindo!os!objetivos!ambientais!regionais!e!nacionais.!
A! ferramenta! atribuiu! maior! importncia! s! questes! ambientais;! maior! cooperao! entre! as!
diferentes! administraes! municipais! e! melhor!nvel!de!deciso! poltica.! Os! resultados! indicaram! que!
identificar!conflitos!entre!os!aspectos!econmico,!ambiental!e!social!!um!assunto!muito!importante!a!
ser!considerado!durante!o!processo!de!AAE.!
A! AAE! permitiu! a! integrao! dos! nveis! ambiental,! social! e! econmico! e! envolveu! escolhas! de!
grande!importncia!para!a!regio!de!Estocolmo.!!

Aberdeen,!Esccia12!
Aberdeen!!uma!cidade!na!Esccia!com!cerca!de!216.000!habitantes!que!realizou!uma!AAE!para!

implementao! de! seu! Plano! de! Desenvolvimento! Local! que,! alm! do! crescimento! estratgico! e! local,!
pretende! promover! reas! de! regenerao! e! melhorar! a! economia,! a! qualidade! ambiental,! a!
acessibilidade,!as!oportunidades!de!emprego!e!competitividade.!!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
12

!Informaes!tiradas!do!Relatrio!de!Avaliao!Ambiental!Estratgica!para!o!Plano!de!Desenvolvimento!Local!de!Aberdeen!e!
do!Relatrio!Ambiental!para!Estratgia!Local!de!Habitao!de!Aberdeen!disponvel!em!
http://www.aberdeenshire.gov.uk/green/assessment.asp.!!

105!

O!programa!de!Estratgia!Local!de!Habitao!faz!parte!desse!Plano!e!visa!atender!o!aumento!do!
nmero! de! famlias! que! est! criando! mais! demanda! por! habitao! e! terra.! Tem! como! meta! fornecer!
instalaes!adequadas!esporte,!espaos!abertos,!habitao!acessvel!e!habitao!familiar.!
Entre!os!objetivos!do!programa!traado!para!o!perodo!de!2006j2011,!estava!!

aumentar! a! oferta! de! habitao! acessvel! para! 900! unidades! por! ano,! de! forma! a!
produzir!o!crescimento!econmico!sustentvel!da!cidade;!

permitir! que! todos! em! Aberdeen! tenham! acesso! a! habitao! que! atenda! s! suas!
necessidades!e!aspiraes;!

garantir!o!dsenho,!condio,!eficincia!energtica!e!gesto!habitacional;!

criar! comunidades! seguras,! sustentveis! que! atendam! as! necessidades! dos! indivduos,!
das!comunidades!e!do!meio!ambiente.!

A!AAE!teve!como!objetivos,!entre!outros:!

Manter!a!biodiversidade,!evitando!perdas!irreversveis!!

Proteger!a!populao!de!espcies!nativas!!

Melhorar!a!sade!e!contribuir!para!a!justia!social!

Manter!e!melhorar!as!oportunidades!de!acesso!a!espaos!pblicos!e!!oportunidades!de!
recreao!!

Reduo!de!rudo!e!vibrao!!

Gerenciar!os!riscos!de!inundao!e!limite!de!poluio!da!gua!!

Reduzir!a!contaminao,!salvaguardar!a!qualidade!e!quantidade!do!solo!!

Melhorar!a!qualidade!dos!resduos!e!das!guas!superficiais!e!elevar!o!nvel!de!resduos!
reciclados!!

Manter!e!melhorar!a!qualidade!do!ar!!

Limitar!as!emisses!atmosfricas!para!cumprir!com!as!normas!de!qualidade!do!ar!!

Reduzir!a!vulnerabilidade!aos!efeitos!das!mudanas!climticas,!por!exemplo!inundaes,!
interrupo!de!viajar!por!condies!meteorolgicas!extremas!e!as!emisses!de!gases!de!
efeito!estufa!!

Promover!um!senso!de!lugar!e!qualidade!da!habitao!!

Proteger! e! melhorar! a! qualidade! e! singularidade! da! paisagem! de! Aberdeen! e! da!

paisagem!urbana!!

Melhorar!os!nveis!de!construo!e!materiais!de!construo!reutilizados!!

Promover!o!uso!sustentvel!dos!recursos!naturais!e!materiais!!

106!

promover!a!requalificao!de!zonas!industriais!abandonadas.!!

Os!problemas!decorrentes!do!planejamento!inadequado!sem!a!realizao!da!AAE!poderiam!ser:!

deteriorao!da!qualidade!do!ar;!!

deteriorao! da! qualidade! da! gua! a! partir! de! descarga! de! nutrientes! das! estaes! de!
tratamento!de!guas!residuais;!!

probabilidade!de!urbanizaes!inadequadas!em!plancies!de!inundao!!

terrenos!abandonados!e!vazios!permanecendo!subdesenvolvidos!!

uso!continuado!e!possvel!aumento!de!combustveis!fsseis;!!

perda!de!biodiversidade!!

pouco! ou! nenhum! acesso! a! espaos! abertos,! emprego,! educao! e! servios,! gerando!
assim!a!excluso!social!

pouco!ou!nenhum!desenvolvimento!de!instalaes!de!recreao;!!
!

Entretanto,! a! AAE! considerou! a! localizao! e! a! escala! geral! de! desenvolvimento! proposto! no!
plano,!identificando!as!principais!consideraes!no!desenvolvimento!da!estratgia!como!o!uso!eficiente!
dos! edifcios! existentes,! terra! e! infrajestrutura;! a! acessibilidade! de! casas,! servios,! espaos! abertos! e!
oportunidades!de!emprego!atravs!de!uma!variedade!de!opes!de!transporte;!investimento!em!infraj
estrutura,! incluindo! o! transporte! e! investimento! educacional;! a! proteo! da! biodiversidade! e! do! meio!
ambiente!em!geral,!incluindo!a!considerao!dos!riscos!de!inundao.!!
Outros!efeitos!da!aplicao!do!instrumento!incluem!a!disponibilizao!de!terrenos!para!grandes!
empreendimentos! habitacionais! e! comerciais! e! incentivo! a! empreendimentos! de! uso! misto.! A! AAE!
tambm! assegurou! que! as! reas! tivessem! nmero! suficiente! de! pessoas,! casas! e! empregos! para!
sustentar!os!servios!e!instalaes,!alm!de!estabelecer!o!adequamento!das!unidades!habitacionais!para!
acessibilidade!!pessoas!idosas!e!deficientes!e!no!concentrar!as!habitaes!especiais!em!apenas!uma!
rea.!
A! AAE! ! do! Plano! de! Desenvolvimento! Local! considerou! outros! planos,! programas! e! metas!
ambientais!(nacionais,!regionais!e!locais)!relevantes!para!os!principais!problemas!a!serem!analisados.!
As! mudanas! na! legislao,! regulamentos,! polticas! e! diretrizes! continuam! a! influenciar! o!
planejamento! do! uso! da! terra! na! Esccia,! mas! quaisquer! alteraes! nas! polticas! sero! monitorados!
durante!todo!o!processo!de!AAE,!mantendo!o!processo!interativo!e!atual.!!
!
!
107!

APLICAES NO BRASIL

Como!j!abordado!nessa!pesquisa,!o!crescimento!das!cidades!vem!acontecendo!cada!vez!mais!

nas! reas! perifricas,! distantes! das! reas! urbanizadas! com! a! existncia! de! glebas! vazias.! A! falta! de!
regulamentao! adequada! na! escala! nacional,! particularmente! em! relao! ao! meio! ambiente,! tem!
contribudo!para!o!crescimento!descontrolado,!problemas!com!infraestrutura!inadequada,!carncia!de!
servios!e!degradao!ambiental.!De!um!modo!geral,!a!profunda!diferena!entre!as!regies!centrais!e!
perifricas! e! entre! os! loteamentos! criados! para! a! classe! alta! e! baixa! ! um! srios! obstculo! para! o!
desenvolvimento!sustentvel.!
!

A! experincia! brasileira! em! AAE! ! recente! e! limitada! e! vem! sendo! implementada! de! modo!

perifrico.! No! h! definio! de! marco! legal,! nem! orientao! e! diretrizes! tcnicas! que! possam!
estabelecer!uma!base!de!referncia!para!a!sua!prtica!voluntria.!!
!

As! iniciativas! registradas! esto! ligadas! aos! setores! de! infrajestrutura,! notadamente! aos!

segmentos!de!energia!e!transportes,!e!fortemente!baseadas!na!AIA.!Segundo!Oliveira!et.'al.!(2009),!os!
rgos! ambientais! tem! atuado! sobre! a! questo! da! implementao! da! AAE! em! diferentes! estados! a!
partir!da!adaptao!de!procedimentos!da!AIA!de!projetos!e,!geralmente,!o!instrumento!!aplicado!para!
a!avaliao!de!grandes!empreendimentos.!
!

Apesar! de! a! AAE! ainda! ser! um! instrumento! em! construo! no! pas,! algumas! experincias!

prticas!demonstram!tentativas!de!inserijla!nas!polticas!setoriais.!!
!

Contudo,! alguns! estudos! chamados! de! AAE! so,! na! realidade,! EIAs! de! grandes!

empreendimentos.!!
.
!

Rodoanel!Mrio!Covas,!SP.!!!
O!projeto!do!Rodoanel!foi!concebido!em!quatro!partes.!A!ala!Oeste!foi!construda!entre!1998!a!

2002! e! a! hiptese! de! realizar! uma! AAE! ocorreu! quando! o! CONSEMA! j! Conselho! Estadual! do! Meio!
Ambiente!questionou!a!respeito!do!licenciamento!ambiental!das!demais!alas!devido!aos!traados!das!
alas!Sul!e!Norte!cortarem!reas!de!proteo!de!mananciais!e!remanescentes!de!Mata!Atlntica.!!
!

O!setor!de!transportes!do!governo!estadual,!ento,!decidiu!renomear!o!projeto!para!Programa!

Rodoanel! e! encaminhar! a! elaborao! de! um! estudo! de! AAE! para! ser! submetido! ! apreciao! do!
conselho!(TEIXEIRA,!2008).!
!

Dessa!forma,!a!A!AAE!teve!como!objetivo!identificar!os!efeitos!do!Rodoanel!sobre!o!ambiente!

natural!e!o!ambiente!construdo.!

108!

O!resultado!do!processo!de!AAE!foi!uma!srie!de!recomendaes!incipientes.!Os!conflitos!entre!

os!interessados!e!os!no!interessados!na!realizao!do!empreendimento!permanecem.!Os!resultados!da!
AAE!no!foram!validados!pelos!grupos!de!interesse.!
!

A! inteno! da! realizao! da! AAE! foi! encaminhar! mais! uma! tentativa! de! validar! a! deciso! de!

implantar!o!Rodoanel!como!melhor!soluo!para!os!problemas!de!transportes!e!trfego!de!veculos!na!
RMSP,! no! sendo! discutidas! as! implicaes! ambientais! de! outras! possveis! opes! para! lidar! esses!
problemas.!!
!

Segundo!Snchez!(2008),!a!AAE!do!Rodoanel!no!trata!de!questes!estratgicas!de!uso!do!solo!e!

planejamento!urbano!e!nem!de!diferentes!alternativas!de!desenvolvimento!para!o!futuro!no!influencia!
na!deciso!da!construo!da!rodovia!em!si,!apenas!na!identificao!e!escolha!de!rotas!alternativas,!
!

A!construo!do!Rodoanel!!um!projeto,!e!a!AAE!deveria!estar!em!um!momento!muito!anterior!

a! esse,! no! processo! de! tomada! de! deciso! durante! a! discusso! das! polticas! de! transporte! mais!
adequadas!para!a!regio!(PELLIN!et.al.,!2011).!
.
!

Gasoduto!Bolvia!Brasil.!
No! caso! da! construo! do! Gasoduto! BolviaBrasil,! foi! realizada! a! primeira! AAE! do! Brasil,! em!

1994,!solicitada!pelo!BID!!Banco!Internacional!de!Desenvolvimento!j!como!requisito!para!concesso!do!
emprstimo! e! para! oferecer! s! instituies! financiadoras! e! executoras! do! projeto! uma! viso! mais!
abrangente! dos! benefcios,! impactos! e! riscos! associados! ! obra.! O! estudo,! realizado! aps! o! governo!
brasileiro!j!ter!emitido!sua!licena!ambiental!prvia,!foi,!de!acordo!com!Teixeira!(2008),!dissociado!de!
qualquer! processo! de! planejamento! que! eventualmente! pudesse! se! apropriar! dos! seus! resultados! e!
recomendaes.!!
!

Segundo! Batmanian! (2006)! apud! PELLIN! et.al.,! 2011,! representante! do! Banco! Mundial,! a!

realizao! da! AAE! para! o! Gasoduto! visou! incorporar! na! anlise! do! empreendimento! as! consequncias!
socioeconmicas! e! ambientais! das! transformaes! induzidas! nos! setores! boliviano! e! brasileiro,!
destacando!sua!caracterstica!de!AIA!de!grandes!projetos.!
.
!

Braslia!Integrada,!DF.!
Tambm! podemos! citar! como! exemplo! de! AAE! realizada! no! Brasil! o! estudo! do! Programa! de!

Transporte! Urbano! do! Distrito! Federal! e! Entorno! ! Braslia! Integrada! j! elaborado! pelo! Governo! do!
Distrito!Federal!(GDF)!em!2004.!!
!

As!aes!propostas!pelo!programa!possuem!foco!na!implantao!de!uma!operao!do!sistema!

de!transporte!pblico!coletivo!fundamentada!na!integrao!entre!itinerrios!de!nibus!e!metr.!

109!

Na! AAE,! foram! elaborados! cenrios! tendenciais! e! exploratrios! para! a! rea! de! influncia! do!

Programa,!considerandojse!os!horizontes!temporais!de!2006!a!2030.!
!

A! avaliao! abordou! o! conjunto! das! aes! do! programa,! estabelecendo! as! relaes! com! os!

problemas! de! Braslia! na! rea! de! transportes.! Os! objetivos! da! avaliao! ambiental! foram! apresentar!
ferramentas! que! propiciassem! ao! GDF! incorporar! os! aspectos! socioambientais! na! formulao! de! uma!
poltica! integral! de! transporte! urbano;! identificar! os! impactos! estratgicos! que! pudessem! derivar! da!
implantao! das! intervenes! fsicas! do! programa;! entender! as! relaes! entre! os! diferentes!
componentes! e! destes! com! a! efetiva! resoluo! dos! problemas! ambientais! j! instalados! na! rea;!
identificar! momentos! crticos,! benefcios! e! riscos! socioambientais,! de! modo! a! poder! prevenijlos! e! ou!
mitigjlos;!assegurar!que!as!questes!socioambientais!sejam!avaliadas!no!processo!de!deciso;!prover!
mecanismos! de! controle! social! e! divulgao! das! informaes! sobre! o! Programa.! Cabe! destacar! que! o!
programa! deveria! ser! adequado! s! exigncias! do! Banco! Interamericano! de! Desenvolvimento! (BID),! e!
uma! das! exigncias! feitas! pelo! banco! era! a! de! que! os! deslocamentos! realizados! em! automveis!
particulares!no!podiam!ser!prejudicados!mas,!de!preferncia,!melhorados.!
!

A!AAE!analisou!trs!alternativas:!
.

Alternativa! Nada! a! Fazer,! que! mantm! o! atual! modelo! operacional! de! linhas! diretas! sem!
integrao,! considerando! somente! melhorias! fsicas! no! sistema! virio! e! nos! equipamentos!
urbanos!de!apoio;!

Alternativa! 1,! que! integra! o! sistema! em! termos! operacionais! e! tarifrios,! acrescenta! s!
melhorias!fsicas!a!implantao!de!terminais!de!integrao!e!admite!a!expanso!da!capacidade!
do!Metr/DF,!com!aquisio!de!maior!nmero!de!trens!unidade;!

Alternativa! 2,! que! no! amplia! essa! capacidade! do! Metr/DF,! mas! busca! aproveitjla! no! seu!
todo,! com! a! implementao! da! integrao! e! das! melhorias! de! infraestrutura! que! incluem! os!
terminais!de!integrao.!

Aps! as! avaliaes! de! natureza! econmica,! financeira,! operacional! e,! ainda,! levandojse! em!

conta!os!respectivos!impactos!ambientais,!foi!selecionada!a!alternativa!2!(dois).!
!

A!AAE!para!Braslia!no!discute!outras!perspectivas!de!planejamento!associadas!ao!transporte,!

como!habitao,!controle!de!poluio,!acessibilidade!a!equipamentos!pblicos!e!privados,!promover!o!
desenvolvimento!social!de!regies,!estando!muito!prximo!a!um!EIA.!
!

!!

110!

O! planejamento! enquanto! prtica! governamental! ainda! no! acontece! no! Brasil,! seja! pelas!

diversas!formas!de!fragmentao!do!processo!de!gesto!pblica!como!tambm!pela!prtica!que!ainda!
temos!em!focar!a!etapa!de!projeto!como!a!mais!importante!no!processo!de!desenvolvimento!do!pas.!
!

A! potencialidade! econmica! do! territrio! permanece! como! condicionante! do! fluxo! de!

investimentos! que,! segundo! Oliveira! et.al.! (2009),! no! permite! questionar! a! alocao! das! atividades!
econmicas!com!argumentos!relacionados!s!questes!ambientais.!
!

Apesar!disso,!alguns!aspectos!reforam!a!oportunidade,!vantagens!e!a!relevncia!do!processo!de!

AAE!para!o!Brasil!(EGLER,!2002):!
.

Grandes!reas!a!serem!ocupadas,!diferentemente!de!outros!pases!

Aplicao! da! AAE! para! reforar! o! Programa! de! Zoneamento! Ecolgico! Econmico! j! ZEE,! cujo!
principal!objetivo!!o!desenvolvimento!do!processo!de!avaliao!do!uso!do!territrio!

Fortalecer! as! oportunidades! ! do! processo! de! AAE! na! prtica! do! planejamento! para! a! questo!
ambiental!!e!para!viabilizao!do!desenvolvimento!sustentvel.!!
!

CONSIDERAES SOBRE AAE

Com!os!princpios!da!AAE!apresentados,!fica!clara!a!importncia!de!introduzir!esse!instrumento!

nas!etapas!de!planejamento!governamentais.!
!

O!mesmo!ocorre!tambm!nos!programas!habitacionais,!onde!precisamos!aplicar!os!conceitos!de!

sustentabilidade!j!no!momento!de!sua!concepo.!!
!

A!experincia!internacional!demonstra!que!a!aplicao!da!AAE!auxilia!o!processo!de!elaborao!

dos!planos!de!gerenciamento!de!uso!do!solo,!promovendo!melhoria!da!qualidade!ambiental.!
!

Por! meio! de! metodologia! adequada! a! AAE! pode! permitir! o! gerenciamento! dos! conflitos! das!

aes! propostas! e! definidas! pelos! programas! habitacionais,! segundo! Oliveira! (2008),! ao! ponderar! e!
avaliar!alternativas!para!tomadas!de!deciso.!!
!

A!realizao!da!AAE!possibilita!a!insero!da!varivel!ambiental!durante!o!processo!de!tomada!

de!deciso!estratgica,!permitindo!a!definio!da!melhor!alternativa!de!desenvolvimento!de!acordo!com!
os!atores!envolvidos!(THRIVEL,!2004).!
!

Entretanto,! a! questo! ambiental! brasileira! continua! subordinada! a! determinaes! econmicas!

sem,!muitas!vezes,!oportunidade!de!articular!seus!prprios!objetivos!(OLIVEIRA!et.al.,!2009).!!

111!

O!Programa!Minha!Casa!Minha!Vida,!anunciado!pelo!governo!federal!!em!parceria!com!Estados!
e! municpios,! indica! as! dificuldades! na! busca! de! resultados! a! longo! prazo! relacionados! ao! meio!
ambiente.!
!

!A!avaliao!de!impacto!ambiental!realizada!durante!as!etapas!de!elaborao!de!polticas,!planos!

e!programas!possibilita!a!incluso!da!varivel!ambiental!em!tempo!hbil!para!as!adequaes!necessrias!
das! propostas! apresentadas.! A! discusso! entre! os! diferentes! atores! promove! melhor! integrao! dos!
diferentes!setores!envolvidos!no!desenvolvimento!urbano,!contribuindo!para!amenizar!conflitos.!
!

A!realizao!de!uma!AAE!durante!a!elaborao!de!programas!habitacionais,!como!o!Minha!Casa!

Minha! Vida,! poderia! garantir! que! as! questes! ambientais! fossem! discutidas,! esclarecidas! e! acordadas!
entre!os!atores!envolvidos,!como!na!situao!de!Aberdeen.!
!

As!decises!seriam!embasadas!por!uma!base!de!dados!ambientais!constantemente!atualizadas,!

que! promoveriam! a! diminuio! do! tempo! dos! processos! de! tomadas! de! deciso! oferecendo! maior!
credibilidade!s!aes!implantadas.!
!

Dessa! forma,! a! AAE! como! subsdio! para! o! planejamento! urbano! sugere! a! importncia! de! uma!

AAE! que! avalie! os! impactos! causados! pela! mudana! de! uso! do! solo,! como! no! caso! de! programas!
habitacionais.!!
!
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112!

!
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CAPTULO 3
AAE COMO INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO TERRITORIAL - PMCMV

AAE COMO INSTRUMENTO DE PLANEJAMENTO TERRITORIAL- PMCMV

A! AAE! tem! aparecido! como! uma! forma! de! integrar! AIA! e! planejamento! participativo! na!
promoo!da!sustentabilidade!do!uso!e!ocupao!do!solo!municipal!(SHEPERD!&!ORTOLANO,!1996!apud!
FABBRO!NETO,!2010).!As!experincias!internacionais!demonstraram!o!potencial!da!AAE!para!contribuir!
com!o!planejamento!municipal!de!uso!e!ocupao!do!solo!sustentvel,!mas,!ao!mesmo!tempo,!revelam!
algumas!dificuldades!em!explorar!completamente!o!potencial!da!AAE.!
Alguns!pases!como!Inglaterra!e!Esccia,!ao!utilizar!a!AAE!na!elaboraoo!de!PPPs!relacionados!
ao!uso!e!ocupao!do!solo!tambm!a!utilizam!para!planejamento!de!seus!PPPs!habitacionais.!!
No!caso!de!programas!habitacionais!brasileiros,!mais!especificamente!no!PMCMV,!uma!questo!
fundamental! relativa! aos! objetivos! do! programa! e! presente! na! maior! parte! dos! PPPs! habitacionais!
elaborados! at! ento! permanece:! a! casa! prpria! seria! a! forma! mais! adequada! de! provimento! de!
moradia!para!este!contingente!populacional?!!
!

Entre!os!objetivos!do!PMCMV!esto!criar!mecanismos!de!incentivo!!produo!e!aquisio!de!

novas!unidades!habitacionais!ou!requalificao!de!imveis!urbanos!(..)!para!famlias!com!renda!mensal!
de! at! R$! 4.650,00! (BRASIL,! LEI! 12.424,! de!16! de! junho! de! 2011).! Contudo,! outras! alternativas! de!
proviso!habitacional!poderiam!ter!sido!analisadas,!como!mutires,!arrendamento!residencial!e!aluguel!
!este!ltimo!menos!oneroso!e!mais!adequado!para!parcela!da!populao,!sujeita!a!processos!diversos!
de!mobilidade!(BOLAFFI,!S.D.!apud!NASCIMENTO!e!TOSTES,!2011).!
!

Com! a! integrao! do! processo! de! planejamento! de! PPPs! ! AAE! ! possvel! identificar! questes!

como!essa!e!encontrar!alternativas!mais!adequadas!ao!meio!e!!sociedade.!
A! AAE! de! Planejamento! Habitacional! deve! ser! entendida! como! um! procedimento! contnuo! e!
sistemtico!de!avaliao!da!sustentabilidade!ambiental,!integrado!no!procedimento!de!elaborao!dos!
PPPs,!e!deveria!visar!a!garantia!que!os!efeitos!das!solues!adotadas!sejam!considerados!durante!a!sua!
elaborao!e!prtica.!
Esse! objetivo,! segundo! Correia! (2009)! pode! ser! atingido! atravs! da! ponderao! de! vrias!
solues!e!alternativas!possveis,!contribuindo!para!a!adoo!de!uma!soluo!sustentvel!do!ponto!de!
vista!ambiental,!social,!econmico!e!tambm!do!ponto!de!vista!do!desenvolvimento!territorial!da!rea!
estabelecida!pela!PPP.!
A! realizao! da! AAE! implica! numa! abordagem! estratgica! de! planejamento,! decorrente! da!
previso! de! eventuais! efeitos! significativos! no! ambiente! que! resultem! da! aplicao! do! Programa!
Habitacional.!

114!

!O!Brasil!ainda!no!tem!uma!estrutura!ambiental!onde!todos!os!instrumentos!regulamentados!e!

integrados!estejam!atuando!em!prol!dos!seus!verdadeiros!objetivos,!sem!atender!interesses!de!grupos!
especficos.! Entretanto,! as! presses! recebidas! internacionalmente! e! o! passivo! ambiental! existente!
impem!medidas!consistentes!para!que!o!interesse!ambiental!seja!preservado!atravs!do!instrumento!
adequado!para!este!fim.!(OLIVEIRA,!2008)!
!

Como! mostrado,! algumas! experincias! chamadas! de! Avaliao! Ambiental! Estratgica! j! foram!

realizadas! no! Brasil,! tanto! no! mbito! setorial! como! em! aes! de! planejamento! mais! integradas! e! nos!
diferentes! nveis! da! administrao! pblica.! Porm,! foram! avaliaes! conflitantes,! muitas! vezes!
realizadas! em! projetos,! resultado! de! presses! externas! de! instituies! multilaterais! sem! incorporar! o!
processo!devidamente.!
!

!Diante! da! pouca! prtica! de! AAE! no! Brasil,! a! construo! da! ferramenta! deve! passar! por! um!

processo!evolutivo!e!sem!sobressaltos!como!indicam!DalaljClayton!e!Sadler!(2005)!apud!Oliveira!(2008).!

Para! Fischer! (2003),! parece! incerto! como! e! em! que! medida! os! processos! de! elaborao! de! PPP!
devem!realmente!conduzir!o!processo!de!AAE.!
!

Assim,!entendejse!que!seja!necessrio!identificar!e!compreender!o!alcance!e!a!abrangncia!dos!

processos!de!planejamento!setoriais,!qual!o!poder!de!influncia!dos!planejadores!sobre!essas!decises!e!
a!provvel!influncia!e!benefcios!que!a!AAE!poderia!trazer!para!esses!processos.!A!maior!vantagem!da!
AAE!deve!ser!sua!capacidade!de!mudar!o!modo!como!as!decises!so!tomadas!(PARTIDRIO,!1996)!!
!

Para!melhor!elaborao!da!proposta!de!estrutura!da!AAE,!cabe!apresentar!um!panorama!geral!

do! entendimento! de! alguns! autores! sobre! o! propsito! e! caractersticas! gerais! dessas! estruturas!
previamente!desenvolvidas.!
!

Partidrio!(2012)!defende!a!idia!de!que!a!AAE!ajuda!a!criar!um!contexto!de!desenvolvimento!

para!a!sustentabilidade,!integrando!as!questes!ambientais!e!de!sustentabilidade!na!deciso.!
Para!a!autora,!a!AAE,!numa!abordagem!de!pensamento!estratgico,!visa!trs!objetivos:!

Encorajar!a!integrao!ambiental!e!de!sustentabilidade,!incluindo!os!aspetos!biofsicos,!sociais,!
institucionais!e!econmicos;!!

Acrescentar!valor!ao!processo!de!deciso,!discutindo!as!oportunidades!e!os!riscos!das!opes!de!
desenvolvimento!e!transformando!problemas!em!oportunidades;!!

Criar! uma! cultura! estratgica! no! processo! de! deciso,! promovendo! a! cooperao! e! o! dilogo!
institucionais!e!evitando!conflitos.!!
Para!a!autora,!o!modelo!de!pensamento!estratgico!em!AAE!est!estruturado!em!trs!fases!de!

processo!cclico:!Estabelecer!o!!contexto!da!AAE!e!foco!estratgico;!Estabelecer!os!caminhos!e!diretrizes!

115!

para!a!sustentabilidade;!e!uma!fase!contnua!ligando!a!AAE!ao!processo!de!tomada!de!deciso!durante!a!
implementao!alm!da!monitorizao,!avaliao!e!comunicao.!
!

A! estrutura! de! AAE! desenvolvida! por! Sadler! (2000)! apud! Lemos! (2011)! identifica! e! descreve!

questesjchave!como!objetivos,!conceitos,!princpios!e!elementos!de!boas!prticas!da!AAE,!extrados!a!
partir! de! pesquisa! sobre! a! experincia! internacional.! De! acordo! com! o! autor,! estes! aspectos! tm!
aplicao! genrica,! inclusive! em! diferentes! sistemas! de! AAE.! Segundo! Lemos! (2011)! a! proposta! de!
estrutura! no! est! voltada! para! questes! especficas! relacionadas! a! procedimentos,! metodologias! ou!
arranjos!institucionais.!
!

Fischer!(2006)!apresenta!uma!estrutura!para!avaliar!a!prtica!existente!e!servir!como!base!para!

a! elaborao! de! orientaes! especficas! para! diversos! contextos.! ! baseada! nos! sistemas! de!
planejamento! dos! transportes! dos! pases! da! Europa! e! nas! propostas! de! vrios! autores.! A! estrutura!
apresenta!questes!a!serem!consideradas!na!avaliao!dos!diferentes!nveis!de!planejamento:!polticas,!
planos!e!programas.!O!autor!defende!que!a!estrutura!deve!ser!avaliada!e!analisada!criticamente!antes!
de!ser!aplicada,!permitindo!a!sua!adaptao!a!diferentes!contextos.!!
A!forma!que!a!AAE!ir!assumir!depende!da!situao!e!do!contexto!em!que!ela!!aplicada.!Apesar!!
disso,!h!uma!srie!de!etapas!e!procedimentos!mnimos!que!constituem!elementos!de!boas!prticas!da!
AAE.! Assim,! a! AAE! deve! tratar! algumas! questes! identificadas! como! centrais! e! essenciais! para! a!
discusso!e!implementao!em!contextos!de!planejamento,!apresentadas!na!tabela!8.!
A! estrutura! geral! da! AAE! para! o! PMCMV! deveria! apresentar! alguns! aspectos! conceituais! e!
prticos! para! a! implementao! e! aplicao! de! AAE! para! o! planejamento! do! programa! habitacional.!
Tambm!deve!ser!baseada!nos!elementos!gerais!e!centrais!que!envolvem!o!planejamento!habitacional.!!
!

Como! se! baseia! numa! pesquisa! terica! e! bibliogrfica! sobre! a! evoluo! recente! do! tema,! a!

estrutura! geral! apresenta! vrios! elementos! descritivos! de! ambos! os! processos;! mas! fornece! alguns!
elementos!prescritivos,!j!que!!focada!na!prtica!e!em!como!a!AAE!deve!ser!adotada!e!adaptada!em!
diferentes!contextos.!

!
!
!
!
!
!

116!

TABELA!8:!PASSOS!MAIS!UTILIZADOS!NA!APLICAO!DA!AAE!PARA!PPPS!
Estgios(da(AAE

O(que(decidir

Identificar+os+objetivos+da+AAE,+indicadores+e+metas.

Quais+os+objetivos+ambientais+e+de+sustentabilidade,+metas+
e/ou+indicadores+para+o+PMCMV.

Descrever+a+base+de+referncia+ambiental,+incluindo+
tendncias+futuras;+identificar+questes+e+problemas+
ambientais.+

Quais+questes+ambientais+e+de+sustentabilidade+a+serem+
consideradas+durante+as+tomadas+de+deciso.+

Identificar+as+ligaes+com+outras+aes+estratgicas+
relevantes.+

Quais+as+outras+aes+estratgicas+influenciam+a+estratgia+
em+questo+e+como.+

Identificar+alternativas+sustentveis+para+implementar+os+
objetivos+da+ao+estratgica.+

Quais+alternativas+ou+opes+a+serem+considerados.+

Preparar+o+Relatrio+do+Escopo;+consulta.+

O+que+incluir+no+Relatrio+.+

Prever+e+avaliar+o+impacto+das+alternativas;+comparar+
alternativas;+mitigar+os+impactos+da(s)+alternativa(s)+
escolhida(s).+

Quais+os+efeitos+das+alternativas+sobre+os+objetivos+e+
indicadores+ambientais;+quais+as+alternativas+preferidas;+
quais+medidas+mitigadoras+a+serem+includas.+

Escrever+o+Relatrio+da+AAE

Como+apresentar+os+dados.

Consulta+

Quem+consultar;+como+responder+aos+resultados+das+
consultas.+

Monitorar+os+impactos+ambientais+da+ao+estratgica.+

Como+lidar+com+os+impactos+negativos+da+ao+estratgica.+

!!

!
Fonte:!Baseado!em!Sadler,!2000!e!Therivel,!2004.!
!

PM CM V SEM AAE
Como! o! PMCMV! est! em! andamento! desde! 2009,! procuramos! exemplificar! a! importncia! da!
AAE! para! o! Programa! analisando! a! forma! como! este! est! sendo! colocado! em! prtica! atravs! de! seus!
projetos.! Os! empreendimentos! so! efeito! e! consequncia! de! um! Programa! formulado! sem! considerar!
aspectos! importantes! para! os! diferentes! interessados! e! sem! levar! em! considerao! os! aspectos!
ambientais!e!sustentveis.!
Desde!a!criao!do!SFH,!em!1964,!o!loteamento!ou!conjunto!habitacional!localizado!na!periferia!
consagrouj!se!como!o!modelo!principal,!justificado!pelo!preo!mais!baixo!dos!terrenos.!
O! ministrio! das! Cidades! (2009)! revela! que,! em! 1985,! menos! de! 10%! dos! terrenos! adquiridos!
para!a!construo!de!conjuntos!estava!situado!dentro!da!malha!urbana!ou!imediatamente!contguos!a!
ela!e!eram!dotados!de!acesso!a!transporte!e!servidos!de!abastecimento!de!gua!e!energia!eltrica.!!
117!

De! uma! maneira! geral,! a! produo! de! habitao! de! interesse! social! continua! localizada! nas!
franjas!perifricas!dos!centros!urbanos,!devido!ao!alto!custo!da!terra,!ausncia!de!estratgias!fundirias!
e,! segundo! o! Ministrio! das! Cidades! (2009)! de! uma! viso! preconceituosa! sobre! a! localizao! da!
populao! de! baixa! renda! nas! cidades.! Dessa! forma,! os! conjuntos! habitacionais! ficam,! na! maior! parte!
das!vezes,!segregados!da!malha!urbana,!distantes!das!reas!concentradoras!de!empregos!e!das!redes!de!
equipamentos!e!de!infraestrutura!urbanas.!!
Logo,!so!necessrios!grandes!deslocamentos,!com!altos!custos!de!transportes!coletivos!e!maior!
emisso!de!combustveis!fsseis.!
''TrataGse' de' um' modelo' de' urbanizao' baseado' na' expanso' horizontal' e' na' ampliao'
permanente' das' fronteiras,' na' subutilizao' da' infraestrutura' e' da' urbanidade' j' instaladas' e' na'
mobilidade'centrada'na'lgica'do'automvel'particular.'De'um'lado,'a'cidade'expande,'avanando'sobre'
as'reas'rurais'e'os'permetros'urbanos,'definidos'em'lei'municipal,'acomodando'de'forma'arbitrria'as'
reas'que'j'foram'ocupadas'e'aquelas'que'sero'ocupadas'no'futuro;'de'outro'lado,'os'vazios'urbanos'e'
imveis' vagos' permanecem' ociosos' por' vrios' anos,' provocando' uma' desintegrao' socioterritorial'
entre'os'bairros'e'as'reas'centrais'da'cidade,'dificultando'as'ligaes'entre'bairros'e'elevando'os'custos'
de'implantao'da'infraestrutura'urbana.!(MINISTRIO!DAS!CIDADES,!2009)!
Como! mostrado! na! Tabela! 5! (pg.! 33),! existem! mais! de! 7! milhes! de! domiclios! vagos! com!
potencial!para!serem!habitados!localizados!em!tecidos!urbanos,!reas!dotadas!de!infraestrutura!bsica!e!
com!ampla!acessibilidade!por!transporte!coletivo!(FJP,!2011).!!
A! ocupao! de! imveis! vagos! no! centro! permitiria! reduzir! a! presso! sobre! o! sistema!
metropolitano!de!transportes,!otimizar!a!infrajestrutura!e!os!equipamentos!j!instalados!e!evitar!que!a!
cidade!continue!a!se!expandir!em!reas!com!precrias!e!de!proteo!ambiental.!
No! geral,! pesquisas! como! as! de! Fix! (2011)! e! Bastos! (2012)! apontam! que! o! lanamento! do!
PMCMV!tem!seguido!mais!o!padro!global!de!acumulao!de!capital!do!que!a!resoluo!do!problema!da!
habitao!no!pas.!!
Na! maioria! dos! casos,! os! lucros! das! empresas! privadas! na! produo! da! moradia! s! sero!
garantidos! se! o! preo! da! terra! a! ser! utilizada! for! compatvel! com! os! preos! de! comercializao! e!
financiamento!definidos!pela!Caixa!Econmica!Federal.!Assim,!o!lucro!obtido!est!associado!tanto!com!o!
preo!

da!

terra!

como!

com!

a!

construo.!

Maricato!

(2009)!

afirma!

que!

aqui!

est! !o! !grande! !n! !do! !programa:! no! existe! nele! qualquer! articulao! entre! poltica! habitacional! e!
poltica! fundiria.! Embora! existam! instrumentos! urbansticos! do! Estatuto! da! Cidade! e! dos! Planos!
Diretores!Participativos!que!garantam!essa!articulao,!no!h!nenhuma!vinculao!institucional!entre!
eles!e!o!programa!de!financiamento.!

118!

Neste!aspecto,!o!programa!se!parece!em!muito!com!o!BNH:!no!existe!um!vnculo!entre!poltica!
habitacional!e!poltica!fundiria.!
Dessa! forma,! no! h! um! direcionamento! do! PMCMV! para! tratar! a! questo! do! dficit!
habitacional! brasileiro! de! forma! correta.! O! maior! aporte! est! concentrado! para! a! produo! de!
habitaojmercadoria!(BASTOS,!2012).!!
Idealmente,! agentes! responsveis! pelas! PPPs! deveriam! indicar! os! seus! objetivos! e! questes!
estratgicas,!assim!como!as!suas!prioridades!apoiadas!por!uma!viso!do!futuro.!Mas,!algumas!vezes,!o!
processo! no! ! to! simples! assim! (PARTIDRIO,! 2012).! O! problema! de! deciso,! na! perspectiva! do!
responsvel! pela! estratgia,! pode! simplesmente! limitarjse! ! preparao! e! aprovao! de! um! plano! ou!
programa.!
Para! o! presente! trabalho! a! Figura! 10! representa! uma! hiptese! de! ao! estratgica! na!
elaborao!do!PMCMV,!elaborada!de!acordo!com!as!informaes!coletadas.!!
A!opo!adotada!no!caso!do!PMCMV!parece!ter!sido!mais!pautada!pela!urgncia!em!garantir!o!
acesso!aos!recursos!econmicos,!do!que!pela!necessidade!de!atingir!os!objetivos!habitacionais.!!
Nesse!caso,!os!municpios!pouco!influenciam!na!localizao!da!produo,!j!que!a!estrutura!de!
proviso!passou!a!seguir!a!estrutura!de!mercado.!Em!termos!ideais,!Cardoso!e!Arago!(2013)!afirmam!
que!o!controle!dos!municpios!sobre!o!PMCMV!deveria!ocorrer!atravs!de!mecanismos!regulatrios,!j!
que!cabe!a!eles!a!responsabilidade!pela!aprovao!dos!projetos.!!
Entretanto,! no! podemos! afirmar! que! apenas! o! zoneamento! imposto! pelos! Planos! Diretores!
para! a! construo! dos! projetos! do! Programa! seja! capaz! de! suprir! as! necessidades! encontradas.! Pela!
legislao!urbana,!!possvel!construir!imensos!loteamentos!em!que!cada!terreno!legalmente!edificvel,!
mas!o!resultado!do!ambiente!construdo!no!!considerado.!
Dessa! forma,! conjuntos! de! grande! porte! acabam,! muitas! vezes,! sendo! construdos! sem! os!
equipamentos!necessrios,!apenas!com!reserva!de!rea!para!sua!implementao,!e!sua!populao!tem!
de!buscar!o!atendimento!em!outros!bairros,!s!vezes!distantes.!!
Na! perspectiva! econmica,! Bastos! (2012)! demonstra! que! restringir! a! utilizao! dessas! terras!
perifricas! poderia! enfraquecer! os! efeitos! esperados! do! programa! sobre! a! acelerao! do! mercado! de!
construo! civil! e! causar! prejuzos! s! incorporadoras.! Na! prtica,! as! empresas! privadas! (investidores,!
construtoras! e! incorporadoras)! que! definem! onde! iro! construir! e! obter! maiores! lucros! (CARDOSO! e!
ARAGO,!2013).!
A! Avaliao! Ambiental! solicitada! s! empresas! construtoras! para! aprovao! dos! projetos! ! a!
Licena!Ambiental!Simplificada!j!LS,!licena!nica!que!compreende!a!localizao,!instalao!e!operao!

119!

dos! empreendimentos,! avaliando! apenas! os! aspectos! relacionados! ao! empreendimento! em! questo.!
Entretanto,! o! PMCMV! traz! problemas! para! alm! dos! limites! dos! projetos,! relacionados! ao! mbito! da!
cidade.!
A! localizao! para! o! PMCMV! ! to! importante! que! o! Ministrio! das! Cidades! produziu! uma!
cartilha!Como!produzir!moradia!bem!localizada!com!os!recursos!do!programa!Minha!casa!minha!vida?!
direcionando!os!agentes!envolvidos!a!aplicarem!o!Estatuto!da!Cidade!para!garantir!que!o!PMCMV!seja!
aplicado!em!reas!consolidadas.!
!
FIGURA!10:!PROCESSO!DE!DECISO!ESTRATGICA!DO!PMCMV!SEM!A!VARIVEL!AMBIENTAL.!

Deciso(Estratgica(
PMCMV(
Impulsionar(o(crescimento(da(
economia(brasileira;(reduzir(o(
dcit(habitacional.(
Aumentar(os(invesBmentos(
no(setor(da(construo(civil,(
garanBr(a(gerao(de(
emprego(e(renda(e(reduzir(o(
dcit(habitacional(

Construir(2(milhes(de(
unidades(habitacionais(em(3(
anos(

Construir(1,2(milhes(de(
unidades(para(a(faixa(de(
renda(de(0L3sm,(800(mil(para(
3L10sm(

Divulgao(do(Programa(

Na(prBca:(Implementao(
pelas(construtoras(em(
parceria(com(a(Caixa.(
Monitoramento(da(deciso.(

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

Fonte:!Baseado!em!Thrivel,!2004;!Oliveira,!2008;!Caixa,!2010.!

120!

Tanto! a! Poltica! Nacional! de! Habitao! como! o! Plano! Nacional! de! Habitao! tem! como! um! de!
seus! objetivos! garantir! a! construo! de! moradias! de! interesse! social! em! reas! bem! localizadas! e! no!
foram!consideradas.!Vrias!estratgias!propostas!pelo!PlanHab!poderiam!ser!positivas,!como!o!subsdio!
localizao! valor! adicional! a! ser! concedido! aos! empreendimentos! habitacionais! localizados! nas! reas!
mais!centrais!e!consolidadas!(BONDUKI,!2009).!!
Apesar! disso,! o! governo! federal! no! ! capaz! de! garantir! a! localizao! adequada! do! PMCMV!
sozinho.! Os! municpios! precisam! estar! envolvidos.! Cabe! a! eles,! por! meio! dos! planos! diretores! e!
habitacionais,! definir! os! locais! onde! deve! ser! estimulada! a! implantao! de! novos! empreendimentos.!
Alm!disso,!o!PMCMV!no!fornece!nenhum!papel!especfico!aos!Estados!ou!Regies!Metropolitanas.!!!
A!base!institucional!e!organizacional!do!PMCMV!!a!experincia!da!Caixa!Econmica!Federal!no!
gerenciamento! do! Programa! de! Arrendamento! Residencial.! Nele,! a! Caixa! distribui! os! recursos! para! as!
empresas! a! partir! de! projetos! aprovados! pelas! Prefeituras! e! enquadrados! dentro! das! faixas! sociais! a!
serem! atendidas.! Dessa! forma,! o! setor! pblico,! principalmente! na! escala! municipal,! deixa! de! ser! o!
agente!promotor!(CARDOSO!e!ARAGO,!2013)!
O! leque! de! alternativas! previstas! no! PlanHab! ou! na! PNH! poderia! ser! alcanado! atravs! da!
articulao!dos!atores!e!PPPs!envolvidos.!Isso!demonstra!a!falta!de!integrao!do!Programa!com!outros!
PPPs!e!aes!estratgicas!e!ambientais.!A!Figura!11!apresenta!o!processo!que!culmina!na!estratgia!do!
planejamento!habitacional!do!PMCMV!sem!considerar!outras!PPPs.!!
!
FIGURA!11:!PROCESSO!ATUAL!QUE!CONDUZ!AO!PMCMV!

!!!!!!!!!!!!!!!

!
Fonte:!Modificado!de!Oliveira!(2008).!

121!

A! produo! de! moradias! populares! para! alm! dos! limites! da! cidade! acabam! prejudicando! a!
todos,! afirmam! Rolnik! e! Nakano! (2009).! Alm! de! encarecer! a! extenso! das! infraestruturas! urbanas,! o!
afastamento!entre!a!moradia!e!os!locais!de!trabalho!e!equipamentos!urbanos!encarecem!os!custos!da!
mobilidade!urbana!e!aumentam!a!segregao!sciojespacial.!As!viagens!dirias!congestionam!as!vias!e!
os!transportes!coletivos,!prejudicando!a!qualidade!de!vida!coletiva.!O!aumento!do!uso!de!automveis,!
que!usam!combustveis!fsseis!e!emitem!gs!carbnico,!contribui!para!a!poluio!do!ar,!o!aquecimento!
global!e!as!mudanas!climticas.!!
Para! situar! o! problema! da! periferizao,! Cardoso! e! Arago! (2013)! fizeram! uma! anlise! da!
distribuio!dos!empreendimentos!entre!municpio!ncleo!e!municpios!perifricos!das!metrpoles!que!
mostra! a! forte! tendncia! ! concentrao! dos! empreendimentos! na! faixa! de! 0j3! SM! nas! periferias!
(TABELA!9).!!
At!maio!de!2010!no!haviam!sido!aprovados!projetos!para!a!faixa!de!0j3!SM!no!municpio!de!
Itabora,! na! RMRJ,! situado! em! rea! de! forte! dinmica! demogrfica! e! urbana,! onde! a! demanda! por!
moradia! e! o! consequente! crescimento! de! assentamentos! precrios! vem! se! revelando! um! processo!
extremamente!preocupante.!Grande!parte!do!territrio!poder!ficar!desassistida,!apesar!das!pretenses!
universalistas!do!programa.!
O! trabalho! de! Campos! e! Mendona! (2013)! demonstra! que! o! mesmo! acontece! na! Regio!
Metropolitana! de! Belo! Horizonte.! H! uma! intensa! produo! de! habitao! de! interesse! social! nas!
periferias,!inclusive!incorporando!novas!reas!!mancha!urbana!metropolitana.!!
Na!Regio!Metropolitana!de!Fortaleza!o!caso!no!!diferente.!Quase!todos!os!empreendimentos!
do! Programa! para! famlias! de! 0! a! 3! SM! se! encontram! nas! franjas! de! municpios! perifricos,! como!
mostram!Pequeno!e!Freitas!(2013).!
J!na!Regio!Metropolitana!de!Belm,!nenhum!empreendimento!destinado!!faixa!de!0j3sm!foi!
contratado!at!2011! (CARDOSO!et.' al.! 2013).! O! dficit! habitacional! na! regio! ! de! 15%! dos! domiclios!
urbanos,!sendo!que!87,9%!correspondem!!faixa!salarial!mais!baixa.!Os!empreendimentos!contratados!
para!as!faixas!de!3!a!10!sm,!esto!localizados!na!periferia,!com!exceo!de!um!nico!residencial.!
Exemplos! de! projetos! tidos! como! bem! sucedidos,! como! o! Conjunto! Jacinta! Andrade,! em!
Teresina,! PI,! projetado! com! 4300! unidades! tambm! apresentam! problemas! ! devido! ! localizao!
perifrica.!Com! cerca! de! 10! mil! habitantes,! os! moradores! reclamam! da! falta! de! ! transporte! pblico!
eficiente,!escola,!mercado!pblico!e!gua!de!qualidade.!!
!
!

122!

TABELA!9:!DISTRIBUIO!DOS!EMPRENDIMENTOS!DO!PMCMV!
Distribuio'Regional'dos'Empreendimentos'PMCMV,'Fases'1'e'2'para'a'
Faixa'de'Renda'0F3'SM
Regies'Metropolitanas

Total'de'Unidades'
Construdas'no'
Municpio'Plo'da'RM

Total'de'Unidades'
Construdas'no'
Restante'da'RM

RM#Belm

4.124

RM#Manaus

5.384

1.516

RM#Macap

2.148

RM#Salvador

6.907

11.472

RM#Fortaleza

352

2.738

RM#Natal

896

5.429

RM#So#Luiz

3.496

15.094

RM#Joo#Pessoa

828

597

RM#Recife

1.697

RM#Teresina

9.173

3.147

RM#Macei

499

1.093

RM#Aracaj

281

251

RM#Goiania

4.526

2.708

RIDE#Braslia

30

1.036

RM#Cuiab

2.743

3.291

RM#Belo#Horizonte

1.325

4.730

RM#So#Paulo

1.472

6.924

RM#Campinas

4.808

5.637

RM#Santos

1.980

RM#Vitria

120

RM#Rio#de#Janeiro

18.949

18.173

RM#Curitiba

3.884

1.783

RM#Londrina

3.546

1.281

RM#Maring

108

463

RM#Porto#Alegre

1.152

3.803

RM#Florianpolis

1.645

RM#Carbonfera

272

236

RM#Foz#do#Itaja

48

RM#Norte/Nordeste#Catarinense

2.024

936

RM#Vale#do#Tubaro

224

86

RM#Vale#do#Itaja

1.824

336

!!!!

Dados!obtidos!entre!maro!de!2009!e!maio!de!2012.!Fonte:!Adaptado!de!Cardoso!(2013).!
!

123!

Em! So! Paulo! a! implementao! do! programa! no! ocorre! de! maneira! diferente.! Atravs! dos!
dados!fornecidos!pelo!Departamento!de!Produo!Habitacional!do!Ministrio!das!Cidades,!foi!possvel!
elaborar! um! mapa! com! a! localizao! dos! empreendimentos! do! PMCMV! destinados! ! faixa! de! 0j3! SM!
entregues!e!em!construo!no!municpio!at!fevereiro!de!2012.!(FIGURA!12).!
!
FIGURA!12:!PMCMV!NO!MUNICPIO!DE!SO!PAULO!!FAIXA!DE!0j3!SM.!

Elaborado!pela!autora!com!dados!fornecidos!pelo!Departamento!de!Produo!Habitacional!do!Ministrio!das!Cidades,!
2012.!

!
Como!podemos!observar,!mais!uma!vez!o!Programa!localizajse!afastado!do!centro,!aumentando!
a! segregao! social! e! a! demanda! pelo! acesso! ! infraestrutura! urbana,! como! transporte! coletivo,!
educao,!sade,!causando!uma!consequente!degradao!do!meio!ambiente.!
124!

A! desigualdade! das! condies! urbanas! expressajse! ainda! como! desigualdade! ambiental,! se!
consideramos! que! o! PMCMV,! sem! uma! avaliao! adequada,! pode! vir! localizarjse! em! reas! de! maior!
exposio! a! situaes! insalubres! (contaminao! da! gua,! do! solo! e! do! ar)! e! inseguras! (riscos! de!
acidentes!de!diversos!tipos).!
! possvel! encontrar! conjuntos! construdos! em! rea! de! risco,! como! o! conjunto! do! bairro!
Palmeiras,! em! Governador! Valadares,! MG.! Segundo! o! Jornal! Estado! de! Minas13,! ! 14! das! 96! unidades!
habitacionais!j!esto!condenadas!devido!aos!problemas!de!eroso!do!solo.!!
Alguns! projetos! do! PMCMV! foram! construdos! sobre! rea! de! preservao! permanente! (APP),!
como! o! caso! do! Condomnio! Bosque! Verde,! em! Ilhus.! O! conjunto! foi! construdo! sobre! uma! rea! de!
manguezal!e!abriga!272!famlias.!
Alm!disso,!existem!diversos!outros!projetos!com!problemas!estruturais,!como!os!condomnios!
Ip!Branco!e!Amarelo,!no!Realengo,!RJ,!entregues!em!2010,!que!j!apresentam!rachaduras!e!fissuras!em!
todos!os!blocos,!dentro!e!fora!dos!apartamentos.!!
Nos! condomnios! Santa! Helena! e! Santa! Lcia,! em! Duque! de! Caxias,! RJ,! as! 389! casas! foram!
inundadas! por! tambm! estarem! em! rea! de! risco.! Segundo! Cardoso! (2013),! no! existe! uma! estrutura!
clara! de! fiscalizao! das! obras,! j! que! a! Caixa! ocupajse! mais! de! acompanhar! os! cronogramas! fsicoj
financeiros! das! construes! enquanto! as! prefeituras! no! estariam! preparadas! para! identificar! os!
problemas,!ficando!o!controle!de!qualidade!a!cargo!da!prpria!construtora.!
!medida!que!a!cidade!cresce!de!maneira!perifrica!e!desordenada,!podemos!verificar!diversos!
impactos! como! inundaes! devido! ao! aumento! de! rea! impermeabilizada,! aumento! dos! custos! com!
sistemas!de!drenagem!urbana!e!transporte!(TUCCI,!2002!apud!Oliveira,!2008).!!!
Novamente! cabe! ressaltar! que! tanto! a! PNH! como! o! PlanHab! prevem! que! a! localizao! dos!
projetos!habitacionais!ocorram!em!reas!centrais!e!providas!de!infraestrutura.!!
Alm! dos! problemas! relacionados! ! periferizao,! o! PMCMV! elaborado! sem! uma! AAE!
desconsidera!as!diferenas!entre!os!aspectos!culturais!e!climticos!do!pas.!!
O! Zoneamento! Bio! Climtico! Brasileiro! faz! parte! da! NBR! 15220j3! (ABNT! 2005)! e! divide! o!
territrio!brasileiro!em!oito!zonas!relativamente!homogneas!quanto!ao!clima!(FIGURA!13).!Para!cada!
zona! so! feitas! recomendaes! tcnicojconstrutivas! para! a! otimizao! do! desempenho! trmico! das!
habitaes!de!interesse!social,!atravs!de!sua!melhor!adequao!climtica!(ABNT,!2005)!!
Estas! zonas! tem! relao! com! as! caractersticas! climticas! das! diversas! reas! do! territrio,! que!
no!obedecem!ao!mapeamento!poltico!ou!diviso!em!estados!ou!regies!econmicas.!O!Zoneamento!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
13

!Publicado!em!14/04/2011!em!www.em.com.br!

125!

permite! considerar! a! zona! climtica! de! cada! cidade! e,! com! isso,! indicar! estratgias! e! diretrizes!
construtivas!bioclimticas!recomendadas!para!cada!local.!
!!

Os!parmetros!e!diretrizes!para!cada!uma!das!zonas!so:!

tamanho!das!aberturas!para!ventilao!(expressas!como!percentual!de!rea!de!piso);!

proteo!das!aberturas;!

vedaes!externas,!parede!externa!e!cobertura,!informando!o!tipo!de!vedao!(leve!oupesada,!
refletora!ou!isolada).!

estratgias!de!condicionamento!trmico!passivo.!
!
!
FIGURA!13:!MAPA!DO!ZONEAMENTO!BIOCLIMTICO!BRASILEIRO.!

!
Fonte:!NBR!15220j3,!ABNT,!2005.!

126!

O! dimensionamento! das! necessidades! habitacionais! deve! ser! apoiado! tambm! por! estudo! das!
caractersticas! demogrficas! da! populao! que! se! almeja! atender.! Atravs! desses! estudos! poderia! ser!
possvel! adequar! a! tipologia! e! os! mtodos! construtivos! de! acordo! com! as! caractersticas! climticas! de!
cada!regio.!!
A!Fase!2!do!PMCMV!considera!a!NBR!15220j3!para!a!possvel!utilizao!de!aquecimento!solar!
nas!unidades!habitacionais,!mas!no!para!a!tipologia!e!mtodos!construtivos.!
Assim,! a! mesma! tipologia! habitacional! ! utilizada! para! Manaus! e! Porto! Alegre,! reas! com!
caractersticas!climticas!e!aspectos!scio!culturais!extremamente!diferentes.!!
Como! apresentado! anteriormente,! o! PMCMV! foi! baseado! no! modelo! de! proviso! habitacional!
mexicana! e! chilena:! subsdios! pblicos! individuais! permitem! s! famlias! de! menor! renda! comprar! no!
mercado!produtos!ofertados!por!construtoras!privadas.!O!modelo!se!completa!com!disponibilidade!de!
crdito:! quanto! menor! ! a! renda,! maior! ! o! subsdio! e! menor! ! a! parcela! de! crdito! que! entra! para!
viabilizar!a!compra.!
Segundo!Rolnik!(2012),!este!modelo!praticamente!ps!fim!!produo!informal!de!habitao!no!
Chile! e! criou,! ao! longo! de! 3! dcadas,! mais! de! um! milho! de! solues! habitacionais,! transformandojse!
em!grande!referncia!de!poltica!habitacional.!Hoje,!no!entanto,!o!Chile!vive!o!dilema!do!que!fazer!com!
os!seus!com!teto.!
As! milhares! de! casas! e! apartamentos! da! suposta! bem! sucedida! poltica! habitacional! chilena!
produziram!um!territrio!marcado!por!uma!segregao!profunda,!onde!a!populao!de!baixa!renda!vive!
na! periferia! de! pssima! qualidade! urbanstica! e,! muitas! vezes,! tambm,! de! pssima! qualidade! de!
construo,! marcada! por! srios! problemas! sociais,! como! trfico! de! drogas! e! violncia! domstica!
(ROLNIK,!2012).!
!!!!!!!!!!!!!!Deixada!para!o!mercado!a!deciso!de!onde!e!como!deveria!ser!produzida,!a!cidade!resultante!
desse! modelo! de! proviso! habitacional! tomado! como! um! dos! exemplos! pelo! PMCMV! ! simplesmente!
desastrosa.!!
A! elaborao,! implementao! e! a! distribuio! de! recursos! do! PMCMV! deixa! de! passar! por!
mecanismos!de!participao!e!controle!social.!A!justificativa!adotada!originalmente,!segundo!Cardoso!e!
Arago!(2013),!foi!a!de!agilizao!dos!processos!de!alocao!e!utilizao!de!recursos!para!viabilizar!os!
objetivos!econmicos!do!programa.!!
Por!outro!lado,!a!descentralizao!e!a!gesto!do!programa!atravs!da!Caixa!pode!ser!vista!como!
uma!alternativa!que!agiliza!o!acesso!aos!recursos!pelo!setor!privado,!que!no!precisa!operar!atravs!de!

127!

contrataes! e! licitaes! pblicas,! como! seria! o! caso! se! a! iniciativa! dos! programas! fosse! das!
administraes!pblicas.!!
Nesse! sentido,! podejse! perceber! as! contradies! de! um! programa! com! objetivos! ao! mesmo!
tempo! econmicos! e! sociais,! que! pretende! solucionar! o! dficit! habitacional! unicamente! atravs! da!
atuao!da!iniciativa!privada.!(CARDOSO!e!ARAGAO,!2013)!
Os!problemas!habitacionais!presentes,!de!acordo!com!Bonduki!(2009),!tendem!a!se!agravar!com!
a!perspectiva!dos!novos!empreendimentos!previstos!e!tornam!imprescindveis!a!existncia!de!
instrumentos!para!a!gesto!da!rea!de!habitao.!
Caso!no!sejam!realizadas!mudanas!substanciais!na!forma!de!gerenciar!o!espao!das!cidades,!
sem!uma!viso!coordenada!e!integrada!entre!as!diferentes!esferas!de!poder!e!de!planejamento,!Tucci!
(2002)!apud!Oliveira!(2008)!acredita!que!o!prejuzo!para!a!populao!e!para!o!ambiente!pode!se!tornar!
irreversvel.!
!

PM CM V COM AAE
Considerando! a! forma! como! o! PMCMV! vem! sendo! implementado! nesses! 4! anos,! podemos!
simular!quais!modificaes!poderiam!ocorrer!caso!a!AAE!fosse!aplicada!na!elaborao!e!manuteno!do!
Programa.!!
Cabe! ressaltar! que! esse! trabalho! no! tem! a! inteno! de! realizar! uma! AAE! no! Programa! em!
questo,!mas!analisar!a!capacidade!do!instrumento!em!contribuir!ambiental,!econmica!e!socialmente!
para!o!PMCMV.!!
Segundo!o!Ministrio!do!Meio!Ambiente!(2002),!a!primeira!questo!a!ser!respondida!!se!existe!
a! necessidade! de! se! aplicar! a! AAE! ! PPP! em! anlise.! Algumas! questes! devem! ser! observadas! para!
definir!a!necessidade!a!AAE.!
!Primeiramente! cabe! definir! o! grau! estratgico! da! PPP.! Segundo! Partidrio! (2012),! PPPs! com!
natureza!estratgica!so!determinados!pela!viso!de!um!futuro!desejvel;!tm!objetivos!estratgicos!de!
longo!prazo!consistentes!com!!essa!viso;!definem!estratgias!!para!atingir!os!objetivos!pretendidos;!so!
flexveis! tanto! na! formulao! como! na! implementao;! e! !apresentam! uma! direo! para! o!
desenvolvimento.!
Para! ! estabelecer! o! grau! de! estratgia! do! PMCMV! devemos! responder! s! seguintes! perguntas!
feitas!pelo!MMA!(2002):!

Faz!parte!da!viso!estratgica!ou!do!Plano!de!Governo?!!!

128!

Atende!algum!setor!estratgico!da!economia?!

Tem!repercusses!nas!Contas!Nacionais!ou!em!compromissos!assumidos!pelo!pas?!!

Faz!parte!do!Plano!PluriAnual!!de!Investimento?!!

A!participao!do!setor!publico!!importante?!

Dessa!forma,!o!PMCMV!pode!ser!considerado!ao!estratgica!pois:!

Faz!parte!do!Plano!de!Governo!Federal,!tratandojse!de!uma!questo!poltica,!no!somente!
tcnica!pois!envolve!conflitos!de!interesses;!

Busca!impulsionar!a!economia!do!pas!atravs!do!desenvolvimento!do!setor!da!construo!
civil;!

! responsvel! pelo! aumento! de! cerca! de! 0,08%! ! do! PIB! por! ano! de! implementao!
(SHIMIZU,!2010);!!

Faz!parte!do!Plano!PruriAnual!Mais!Brasil!2012j2015;!

Tem!a!participao!do!setor!pblico;!

Relacionajse!com!outras!PPPs!e!legislaes.!
!

Para!estabelecer!a!necessidade!da!AAE!o!MMA!(2002),!alm!do!nvel!estratgico!da!PPP,!afirma!
que!devemos!considerar!a!probabilidade!de!haver!conseqncias!ambientais!significativas!decorrentes!
de!sua!implementao.!Essa!questo!pode!estar!apoiada!em!listagens!de!PPP!que!requerem!uma!AAE,!
estabelecida!em!regulamentos!ou!desenvolvidas!em!outros!pases.!
Tambm!podemos!analisar!a!necessidade!da!AAE!verificando!se!a!implementao!da!PPP:!

Afeta!recursos!naturais!importantes;!!

Implica!desmatamento!expressivo,!direta!ou!indiretamente;!

Implica!uso!intensivo!de!recursos!hdricos;!

Provoca!modificaes!substanciais!no!uso!e!ocupao!do!solo!da!regio!de!interesse!ou!em!
algum!ecossistema!frgil;!!

Necessita!que!outras!PPP!sejam!implantadas!para!otimizar!seus!benefcios;!!!!

!
Definido!o!grau!estratgico!do!PMCMV,!podemos!concluir!que!existe!a!probabilidade!de!haver!
consequncias! ambientais! significativas! atravs! das! consequncias! do! processo! de! periferizao!
decorrente! da! implantao! dos! projetos! advindos! do! Programa.! Se! considerarmos! as! aplicaes!

129!

internacionais! de! AAE,! observamos! que! alguns! pases! utilizamjna! como! ferramenta! para! auxlio! do!
ordenamento!territorial!ou!PPPs!habitacionais,!como!Holanda14!!e!Esccia.!
Alm! destes! aspectos,! o! MMA! (2002)! afirma! que! devem! ser! considerados! os! de! natureza!
socioeconmica,! de! modo! que! se! identifiquem! os! conflitos! potenciais! entre! os! objetivos! da! PPP! e! as!
dificuldades!de!concretizjlos!simultaneamente.!!
Para!isto,!prope!que!as!seguintes!questes!sejam!respondidas.!A!implementao!da!PPP:!!!
!

Gera!empregos!e!oportunidades!de!trabalho?!

Contribui!para!melhorar!a!receita!oramentria!dos!municpios!de!interesse?!!

Provoca!efeitos!multiplicadores!favorveis!em!termos!de!renda!e!emprego?!!

Melhora!as!condies!de!vida!de!parte!expressiva!da!populao?!!
!

Com! o! que! vimos! at! aqui,! podemos! afirmar! que! o! PMCMV! apresenta! impactos! ambientais,!
sociais,!econmicos!potenciais!de!larga!escala,!cumulativos,!sinrgicos,!sejam!positivos!e/ou!negativos!
como!possveis!modificaes!no!uso!e!ocupao!do!solo!de!diferentes!municpios,!possvel!alterao!da!
qualidade!do!ar,!solo!e!gua!de!maneira!indireta!atravs!da!emisso!de!gs!carbnico!decorrente!dos!
maiores!deslocamentos,!possibilidade!de!causar!eroso!e!aumento!da!necessidade!do!nmero!de!redes!
de!tratamento!de!esgotos.!Tambm!necessita!da!implantao!de!outras!PPPs,!como!a!PNH,!PlanHab!e!
Planos!Diretores!Municipais!para!otimizar!seus!benefcios.!
Tambm! j! est! claro! que! o! Programa! gera! empregos! e! renda! para! os! diferentes! agentes!
participantes,! alm! de! melhorar,! no! que! diz! respeito! ! quantidade! de! unidades! habitacionais,! as!
condies!de!vida!da!populao!atendida.!!
Dado!o!carter!especulativo!da!apropriao!privada!e!os!impactos!urbanos!e!ambientais!da!sua!
localizao!apresentados!aqui,!podejse!concluir!que!o!equacionamento!das!necessidades!habitacionais!
pelo! PMCMV! pode! ser! aperfeioado! com! a! aplicao! da! AAE.! Os! princpios! gerais! relacionados! ao!
PMCMV! so! apresentados! no! Quadro! 4.! Esses! princpios! sintetizam! as! diretrizes! gerais! a! serem!
observadas!num!sistema!de!planejamento!onde!existe!a!possibilidade!de!aplicar!a!AAE!para!o!referido!
programa.!
Entretanto,! uma! anlise! mais! aprofundada! sobre! a! aplicao! desse! instrumento! na! PPP! em!
questo!pode!fornecer!informaes!sobre!as!vantagens!para!o!PMCMV.!
!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!
14
!Na!Holanda,!habitao,!planejamento!territorial!e!meio!ambiente!integram!um!mesmo!Ministrio!e!so!tratadas!pela!AAE!de!
planejamento!territorial!(MMA,!2002).

130!

A!AAE!!um!instrumento!de!poltica!ambiental!que!possibilita!a!integrao!de!diversos!objetivos!
presentes!no!planejamento!territorial.!Deste!modo,!seriam!acrescentados!outros!objetivos!identificados!
nas!PPPs!j!elaboradas!que!se!relacionariam!aos!objetivos!da!PMCMV,!no!caso,!impulsionar!a!economia!
do!pas!reduzindo!o!dficit!habitacional.!
!
QUADRO!4:!PRINCPIOS!GERAIS!E!SETORIAIS:!AAE!E!PMCMV!
Questes'setorias','Programa'Minha'Casa'Minha'Vida
Bases'para'aplicao'da'AAE
A"AAE"de"programas"habitacionais"deve"considerar"a"insero"da"varivel"ambiental"e"sustentvel"(ambiental,"
social"e"econmica)"no"PMCMV,"alm"dainterface"com"diferentes"PPPs"e"legislaes"relevantes.
O"estabelecimento"de"requisitos"legais"e"formais"que"requerem"ou"estimulem"a"aplicao"da
AAE""o"principal"meio"para"garantir"a"incorporao"do"instrumento"e"da"varivel"ambiental"no
planejamento"de"programas"habitacionais.
Cenrio'Institucional

Identificar"todo"o"quadro"institucional"e"agentes"participantes"relacionados"ao"planejamento"do"PMCMV."
Incentivar"a"adoo"da"AAE"em"aes"de"planejamento"conjuntas,"com"compartilhamento"de"responsabilidades"
no"s"na"elaborao"das"estratgias,"mas"tambm"na"sua"execuo"e"implantao."

Questes'e'Escopo
Identificar"questes"que"foram"deixadas"de"fora"do"escopo"e"precisam"ser"reavaliadas;
Buscar"a"integrao"das"aes"do"PMCMV"com"outros"PPPs"integrados."A"AAE"deve"oferecer"oportunidades"
reais"de"discutir"opes,"alternativas"e"diferentes"aes,"bem"como"influenciar"todo"o"sistema"de"planejamento"
habitacional,"oferecendo"oportunidades"para"uma"avaliao"integrada"e"abrangente."Deve"ser"capaz"de"
influenciar"os"objetivos"e"caractersticas"gerais"do"PMCMV,"as"caractersticas"locacionais"de"forma"ambiental,"
social"e"economicamente"sustentvel"e"a"gesto"da"oferta"e"da"demanda.

!!!!!!!

!
Fonte:!Modificado!de!Lemos!(2011).!
!

A!AAE!permite!que!os!conflitos!existentes!devido!aos!diversos!interesses!quanto!!estratgia!em!
questo! sejam! melhor! analisados! e! os! critrios! sociais,! ambientais! e! econmicos! identificados! para! a!
realizao!do!macrozoneamento!que!ser!realizado!a!partir!da!base!ou!estudo!de!referncia!ambiental!
(PIZELLA,!2010).!
Partidrio! (2012)! orienta! que,! na! prtica,! a! AAE! no! deve! resumirjse! ! avaliao! direta! dos!
efeitos! ambientais! das! propostas,! mas! sim! concentrarjse! na! avaliao! das! condies! para! o!
desenvolvimento! (por! exemplo! questes! institucionais,! polticas,! econmicas,! sociais).! Dessa! forma,! a!

131!

capacidade! de! deciso! para! evitar! futuros! efeitos! ambientais! negativos! resultantes! de! decises! de!
desenvolvimento!a!nveis!de!projeto!pode!ser!melhorada.!!
Segundo! o! OCDE! (2012),! os! programas! setoriais! no! podem! ser! vistos! isoladamente,! uma! vez!
que!existem!claras!ligaes!entre!eles.!O!setor!da!habitao,!por!exemplo,!est!ligado!a!todos!os!outros!
setores,! tais! como! uso! e! ocupao! do! solo,! transporte! e! energia.! A! AAE! deve! ter! como! um! de! seus!
objetivos! a! oportunidade! de! coordenao! e! integrao! com! outros! setores,! bem! como! a! identificao!
dos!impactos!cumulativos!resultantes!destes!programas!setoriais.!
A!escala!e!natureza!do!PMCMV!requerem!mais!do!que!um!EIA!ou!uma!LS.!A!AAE!analisa!os!riscos!
ambientais! associados! e! fornece! uma! estrutura! para! que! a! gesto! e! monitorizao! ambiental! sejam!
acordadas! e! convertidas! em! elementos! especficos! do! programa.! A! AAE! pode! influenciar! tambm! o!
formato! geral! do! programa! ao! apontar! para! as! ligaes! entre! o! setor! habitacional! e! outros! setores,! e!
para!os!potenciais!efeitos!cumulativos!do!PMCMV.!
Para!estabelecer!o!problema!de!deciso!e!o!objeto!da!avaliao,!a!AAE!deve!iniciar!um!dilogo!
com!os!lderes!de!planejamento!e!estar!fortemente!ligada!ao!processo!de!formulao!da!PPP,!comunicar!
bem,! desempenhar! o! papel! de! facilitador,! proporcionar! ajuda! na! busca! do! problema! de! deciso! e! do!
objeto!da!avaliao!e!compreender!as!preocupaes!e!as!percees!do!responsvel!pela!estratgia.!
A!AAE!aplicada!ao!programa!deve!permitir!que!o!princpio!da!sustentabilidade!percorra!todos!os!
nveis! de! deciso! e! potencialize! os! efeitos! deste! conceito! a! favor! da! sociedade.! Particularmente! nos!
pases! em! desenvolvimento,! onde! o! ambiente! adquire! um! significado! alm! dos! aspetos! biofsicos,!
relacionandojse! mais! estreitamente! com! a! qualidade! de! vida! e! o! crescimento,! a! enfase! da! AAE,! de!
acordo! com! a! OCDE! (2012)! em! questo! deveria! colocarjse! numa! avaliao! integrada! dos! fatores!
ambientais,!sociais!e!econmicos,!e!de!fatores!ainda!mais!abrangentes,!como!as!dimenses!institucional!
e!de!governana.!!
A! avaliao! dos! PMCMV! em! conjunto! com! outros! programas! setoriais! ! relevante! para!
possibilitar!uma!viso!geral!e!integrada!do!desenvolvimento,!bem!como!a!identificao!de!prioridades!e!
o! impacto! das! diferentes! opes! no! territrio.! Porm,! entendejse! que,! se! a! AAE! for! aplicada! sem! um!
cuidadoso! respaldo! conceitual! e! sem! apropriao! por! parte! dos! tomadores! de! deciso,! poder! no!
resultar!nos!benefcios!esperados!(OLIVEIRA,!2008).!
!

Assim,!a!implementao!de!uma!AAE!mais!consistente!e!mais!vinculada!ao!planejamento!impe!

a! horizontalidade! entre! temas! e! aes! e! uma! unidade! das! questes! ambientais! com! referncias! e!
informaes! nas! diversas! reas! e! nos! processo! decisrios,! bem! como! a! verticalidade! para! nveis!
hierrquicos!inferiores!(OLIVEIRA,!2008).!A!Figura!14!apresenta!o!procedimento!desejvel,!possibilitado!
pela!AAE,!considerando!a!interface!com!outras!estratgias!de!planejamento.!!

132!

FIGURA!14:!LEGISLAES!E!PPPS!QUE!FAZEM!INTERFACE!COM!A!ESTRATGIA!DO!PMCMV,!
POSSIBILITADA!PELA!AAE.

Fonte:!Elaborado!pela!autora.!
!

Essa!interface!entre!as!diversas!Polticas,!Planos!e!Programas!!possibilitada!pela!AAE!por!meio!
da!anlise!entre!a!ao!proposta!!e!outras!estratgias!de!desenvolvimento!delineadas!para!o!territrio!
em!questo,!na!forma!de!PPPs!(THERIVEL,!2004).!!
Assim,! presumejse! que! a! AAE! aplicada! de! forma! integrada! ! deciso! estratgica! inclua! as!
possveis! decises! referentes! ao! nvel! estadual! e! municipal,! como! a! definio! de! tipologias! e! tcnicas!
construtivas! que! poderiam! ser! adaptadas! s! caractersticas! climticas! das! regies! estabelecidas! no!
Zoneamento! Bioclimtico! Brasileiro! ou! os! aspectos! locacionais! do! PMCMV,! que! poderiam! ser!
estabelecidos!nos!planos!diretores!municipais.!
A!possibilidade!de!utilizar!a!AAE!como!elo!de!integrao!entre!diferentes!planos!e!atores!pode!
contribuir!para!a!tomada!de!deciso!com!base!nas!informaes!ambientais.!No!caso!do!PMCMV!esto!
envolvidos!diferentes!rgos!setoriais!da!administrao!pblica,!empreendedores!da!iniciativa!privada,!
133!

representantes!da!sociedade!civil!organizada!e!agentes!da!sociedade!em!geral.!
Estabelecendo!essa!interface!entre!os!diferentes!nveis!de!deciso!e!PPPs!percebemos!que!!AAE!
deve! ser! colocada! ao! longo! do! processo! de! planejamento! do! Programa,! podendo! ser! na! esfera! das!
decises!que!so!de!competencia!federal,!estadual!ou!municipal.!No!caso!do!PMCMV,!a!AAE!deveria!ter!
sido!inicialmente!aplicada!na!elaborao!do!Programa,!ou!seja,!no!nvel!de!deciso!Federal.!
A! articulao! e! integrao! entre! os! diferentes! PPPs! ! um! grande! desafio! da! sustentabilidade!
brasileira.! Adotar! uma! viso! integrada! e! multijdirecional,! associada! aos! outros! planos! e! programas,!
pode!contribuir!para!as!decises!e!para!o!processo!de!planejamento!e!gesto!integrada!dos!mltiplos!
interesses!da!cidade!(OLIVEIRA!et.!al,!2009).!
Estabelecer!o!contexto!e!a!foco!estratgico,!segundo!Partidrio!(2012)!!a!prioridade!de!um!ciclo!
de!AAE.!A!finalidade!!assegurar!que!a!AAE!se!concentre!apenas!no!que!!importante,!que!compreenda!
e!se!adapte!ao!contexto!natural,!social,!cultural,!poltico!e!econmico!do!PMCMV.!!
Assim,! sugeremjse! quatro! elementos! fundamentais! que! contribuiriam! para! a! definio! do!
contexto!e!do!foco!estratgico!da!avaliao:!

Quadro! problema:! mapeia! os! principais! problemas,! potencialidades! e!foras! motrizes! que!
refletem! as! prioridades! setoriais,! ambientais! e! de! sustentabilidade.! ! vital! a! sua! identificao!
nas!fases!iniciais,!mas!no!de!forma!muito!detalhada.!Isto!permite!um!breve!diagnstico!sobre!o!
uso! dos! recursos! naturais,! valores! naturais,! valores! culturais,! reas! sensveis,! necessidades!
sociais!e!bens!naturais!e!sociais!com!valor!econmico!de!curto,!mdio!e!longo!prazo.!

Quadro!de!governana:!inclui!a!identificao!da!rede!de!agentes!interessados!relevantes!para!a!
AAE.!Identifica!quem!!quem!na!implementao!de!uma!poltica,!plano!ou!programa,!e!quais!as!
respetivas! responsabilidades.! Estabelece! os! direitos! e! obrigaes! para! uma! responsabilidade!
partilhada!

Quadro!de!referncia!estratgica:!referejse!ao!conjunto!das!macropolticas!que!vo!estabelecer!
o! referencial! para! a! avaliao! na! AAE.! Fornece! as! metas! e! orientaes! de! longo! prazo! em!
relao! ao! ambiente! e! sustentabilidade! que! devem! ser! observadas! pela! iniciativa! estratgica.!
Onde! for! relevante,! particularmente! em! contextos! territoriais,! os! planos! e! programas!
relacionados!devem!ser!tidos!em!considerao.!!

Quadro! de! avaliao:! inclui! os! fatores! crticos! de! deciso,! os! critrios! de! avaliao! que!
especificam!esse!fatores!e!os!indicadores!que!atuam!como!mtricas!da!avaliao.!!
Para! o! PMCMV! podemos! estabelecer! um! hipottico! Quadro! Problema,! de! Governana! e! de!

Referncia!Estratgica!que!ajude!a!ilustrar!a!aplicao!da!AAE!(QUADROS!5,!6!e!7).!

134!

QUADRO!5:!QUADRO!PROBLEMA!PMCMV!
Quadro'Problema
PRINCIPAIS'PROBLEMAS
DEGRADAO'AMBIENTAL'

Drenagem(urbana
Eroso(
Poluio(do(ar
Poluio(da(gua
Resduos(slidos
VULNERABILIDADE'SCIOAAMBIENTAL'

Excluso(e(segregao(social
Pobreza
reas(de(risco
Inundaes
Baixa(capacitao(tcnica
Baixa(capacidade(de(infraestrutura(urbana
Mobilidade
PRESSO'SOBRE'OS'RECURSOS'

Investimentos(em(grande(escala(e(mal(planejados
Urbanizao(desordenada(G(Periferizao
Uso(e(ocupao(do(solo(mal(planejados
PRINCIPAIS'SENSIBILIDADES
VALORES'NATURAIS,'SOCIAIS'E'CULTURAIS'

reas(de(Proteo(Permanente
reas(centrais(e(consolidadas
PRINCIPAIS'POTENCIALIDADES

!!!!!

Habitao(social(para(a(faixa(de(renda(mais(baixa
Empregos
Investimentos(em(novas(tecnologias
Recuperao(de(vazios(urbanos

Fonte:!Modificado!de!Partidrio!(2012)!
!

QUADRO!6:!QUADRO!DE!GOVERNANA!PMCMV!

Quadro'de'Governana
Grupos'de'interesse

reas'de'Competncia'e'responsabilidade

Governo'Federal
Governo'Estadual

Elaborao'do'PMCMV.'Repasse'de'recursos
;

Escala'Metropolitana

Governo'Municipal
Empresas'de'Construo
Pblico
Movimentos'Sociais

Cadastramento'de'interessados'e'doao'de'terreno
Execuo'dos'projetos'do'Programa
;
Cadastramento'de'interessados'e'construo'por'auto;gesto !
Fonte:!Modificado!de!Partidrio!(2012)!
!

135!

QUADRO!7:!QUADRO!DE!REFERNCIA!ESTRATGICA!PMCMV!
Quadro+de+Referncia+Estratgica
Orientaes+de+ambiente+e+sustentabilidade:+

Metas:+

Construir'3'milhes'de'unidades'
Promover'a'sustentabilidade'social,'ambiental'e'
habitacionais'em'locais'dotados'de'
econmica,'preservando'reas'com'potencial'
infraestrutura'urbana,'e'promover'a'
ambiental'e'requalificando'reas'de'vazios'urbanos. economia''preservando'as'questes'
ambientais'e'sociais.
PPPs+Relevantes+como+referencial+para+AAE
Poltica'Nacional'de'Habitao
Poltica'Nacional'do'Meio'Ambiente
Plano'Diretor'Municipal
Plano'Nacional'de'Habitao

Fonte:!Modificado!de!Partidrio!(2012)!

!
!

O!papel!do!Programa!nessa!perspectiva!de!desenvolvimento!sustentvel!deve!estar!associado!s!

necessidades!econmicas!e!sociais!conectadas!!capacidade!ambiental!de!longo!prazo,!refletir!a!relao!
entre! as! cidades,! o! entorno! e! a! expanso! e! diversidade! do! uso! do! solo,! do! consumo! de! energia! e! o!
aumento!dos!impactos!(OLIVEIRA,!2008).!
A!AAE!prestajse,!sobretudo!a!integrar!a!PPP!em!questo!com!as!demais!polticas!pblicas!
setoriais,!atravs!da!insero!da!avaliao!de!aspectos!ambientais!nos!processos!de!tomada!de!deciso,!
de!modo!a!garantir!que!as!preocupaes!ambientais!sejam!levadas!em!considerao!o!mais!cedo!
possvel!(SEMAD,!2006).!
A! aplicao! da! AAE! relacionada! ! ao! estratgia! em! estudo! se! d! em! razo! do! PMCMV! se!
configurar!como!uma!opo!de!desenvolvimento,!que!necessita!ter!seus!riscos!e!benefcios!analisados!
perante! outras! opes,! sendo! que! a! deciso! final! deve! atender! o! desenvolvimento! sustentvel,! nos!
princpios!de!equidade!social,!desenvolvimento!econmico!e!proteo!ambiental.!De!acordo!com!Pizella!
(2010),!tratajse!de!uma!ferramenta!que!pode!minimizar!a!predominncia!de!interesses!setorizados.!As!
questes! que! poderiam! ser! tratadas! em! procedimentos! de! AAE! na! busca! por! alternativas! de!
planejamento!do!PMCMV!esto!no!Quadro!8.!
Um!dos!aspectos!essenciais!para!avanar!nas!questes!ambientais!no!processo!de!planejamento!
de! programas! habitacionais! envolve! o! planejamento! fsico! de! uso! do! territrio.! O! processo,! segundo!
Teixeira!(2008),!carece!de!uma!abordagem!integrada!de!planejamento!do!uso!do!territrio,!no!qual!as!
prioridades!e!as!condicionantes!setoriais!e!ambientais!estejam!previamente!estabelecidas.!!
Alm! dos! dados! coletados,! importantes! para! a! proposta! em! questo,! ! necessrio! que! as!

136!

informaes!sejam!analisadas!espacialmente.!A!partir!da!sobreposio!de!mapas!temticos,!tais!como!
caractersticas!climticas,!dficit!habitacional!por!regio,!malha!urbana,!dentre!outros!necessarios!e!da!
ponderao!dos!fatores!ambientais!levantados,!podejse!indicar!espacialmente!as!reas!mais!adequadas!
!implantao!do!Programa.!!
Ao! realizar! as! interfaces! com! outras! PPPs,! a! etapa! de! construo! da! base! ambiental! ! um!
elemento! chave! do! processo! de! AAE,! por! permitir! uma! avaliao! sistemtica! das! informaes!
ambientais! relevantes! que! possibilitem! a! identificao! de! problemas! ambientais! e! sciojeconmicos!
reais!ou!potenciais!da!ao!proposta!em!territrios!amplos!(THERIVEL,!2004).!Por!meio!da!existncia!de!
informaes! ambientais! sistematizadas! na! base! ambiental,! a! equipe! tcnica! multidisciplinar! pode!
estabalecer!as!reas!mais!adequadas!!implementao!do!PMCMV,!utilizando!os!indicadores!da!AAE.!
A! AAE! vai! considerar! a! melhor! alternativa! em! termos! de! localizao,! podendo! orientar! o!
PMCMV! a! considerar! as! dimenses! ambientais,! sociais! e! econmicas! para! a! definio! das! reas! onde!
seria!implantado.!Assim,!a!avaliao!dos!efeitos!cumulativos!e!sinrgicos!que!poderiam!incidir!em!longo!
e!mdio!prazo!nas!reas!onde!o!programa!ser!inserido!seria!viabilizada,!e!diferentes!cenrios!poderiam!
ser!elaborados.!!
!
QUADRO!8:!QUESTES!SETORIAIS!A!SEREM!TRATADAS!PELA!AAE!NO!PMCMV!
Escopo&do&Programa

Questes&que&poderiam&ser&&tratadas&pela&AAE

Objetivos&e&caractersticas&gerais
Impulsionar(a(economia(brasileira(atravs(de(aumento(dos(
O(que(se(pretende(alcanar(em(termos(de(proviso(
investimentos(no(setor(da(construo(civil(e(reduzir(o(dficit(
habitacional(e(metas(ambientais?(Quais(os(objetivos(de(
habitacional(para(famlias(de(baixa(renda.
sustentabilidade((social,(econmica(e(ambiental)(associados?

&&&Oferta&e&Demanda&&&&&&&
Qual(a(perspectiva(de(aumento(da(demanda(por(habitaes?(
Qual(o(perfil(da(populao(e(regio(atingida((avaliar(as(
Construir(1(milho(de(unidades(habitacionais(na(fase(1(e(2(
necessidades(dos(futuros(moradores,(considerando(a(sua(
minhes(na(fase(2(para(um(dficit(atual(de(5.546.310(de( origem,(composio(familiar(e(localizao(de(suas(atividades(
moradias.
de(trabalho(e(educao,(alm(das(caractersticas(climticas(
da(regio)?(Qual(a(influncia(desses(costumes(na(tipologia(e(
localizao(das(moradias?(

Localizao
Distribuio(espacial(do(PMCMV.(
Qual((o(grau(de(desenvolvimento(habitacional(que(as(reas(
podem(suportar(a(fim(de(manter(o(estado(desejado(das(
Critrios(locacionais(e(zoneamento(estabelecidos(pelo(poder( condies(ambientais?(Quais(so(as(reas(que(precisam(ser(
pblico(municipal(e(agentes(privados((construtoras).
protegidas?(Quais(so(as(reas(onde(se(pode(apoiar(o(
desenvolvimento?(Quais(so(os(critrios(para(a(escolha(
dessas(reas?(Quais(os(critrios(para(definio(de(reas(
prioritrias(para(implementao?(

!!!!!!!!!!!

!
Fonte:!Modificado!de!Lemos!(2011).!

137!

Caso! a! construo! de! novas! moradias! em! reas! desprovidas! de! equipamentos! e! servios! seja!

uma! alternativa! vlida,! a! AAE! prever! o! aumento! da! rede! de! infraestrutura! e! seus! possveis! impactos!
auxiliando,!tambm,!na!seleo!de!medidas!mitigadoras.!
!

Ao! definir! o! contexto! de! avaliao! das! questes! ambientais! e! os! horizontes! espaciais! e!

temporais! das! aes! propostas,! o! uso! da! AAE! estabelece! as! bases! necessrias! para! a! anlise! das!
atividades! propostas! e! o! meio! ambiente,! possibilitando! maior! acerto! na! proposio! de! usos! do!
territrio,!segundo!os!interesses!da!sociedade.!!
No! planejamento! do! PMCMV,! a! AAE! pode! incluir! as! questes! ambientais! na! elaborao! do!
programa! e! articuljlas! s! questes! sociais! e! econmicas.! Alm! disso,! pode! auxiliar! na! escolha! de!
alternativas!ambientalmente!mais!adequadas!para!atingir!os!principais!objetivos.!!
O!desafio!de!inserir!o!instrumento!AAE!encontrajse!na!prtica!atual!de!abordagem!da!varivel!
ambiental! na! tomada! de! deciso.! Para! tanto,! ! necessrio! definir! um! modelo! para! a! aplicao! deste!
instrumento!no!ciclo!de!planejamento!das!atividades!do!PMCMV.!
!

De!acordo!com!os!critrios!e!diretrizes!apresentados,!o!modelo!proposto!na!Figura!15!ilustra!a!

proposio!de!uma!estratgia!do!PMCMV!com!as!potenciais!contribuies!de!aplicao!da!AAE.!!
Assim,! as! principais! potencialidades! da! AAE! em! auxiliar! uma! tomada! de! decises! que! insira! a!
varivel! ambiental! e! considere! os! interesses! dos! diversos! setores! sociais! envolvidos! no! processo! de!
planejamento!do!PMCMV!so:!

Integrar!os!aspectos!ambientais!no!momento!do!planejamento!das!aes!pblicas,!fazendo!com!
que!os!tomadores!de!decises!passem!a!olhar!e!avaliar!os!efeitos!ambientais!do!PMCMV!e!as!
suas!solues!alternativas,!possibilitando!a!escolha!de!decises!ambientalmente!sustentveis;!!

Avaliar!os!custos!e!benefcios!de!longo!prazo!(ambientais,!sociais!e!econmicoas)!do!PMCMV;!!

Possibilitar!ao!Governo!uma!viso!estratgica!de!longo!prazo;!!

Avaliar! os! impactos! ambientais! em! uma! escala! abrangente! e! de! longo! prazo,! considerando! os!
efeitos! cumulativos! e! sinrgicos! da! atuao! de! mltiplos! empreendimentos! em! uma!
determinada!regio,!superando!as!limitaes!da!Licena!Ambiental!Simplificada,!j!que!amplia!o!
campo!de!aplicao!da!avaliao!do!simples!empreendimento!para!o!setor!estratgico;!!

Maior! facilidade! de! fiscalizao! e! aprovao! adequada! de! projetos! pelos! rgos! ambientais,!
uma!vez!que!sero!implantados!de!acordo!com!as!PPPs!elaboradas!e!subsidiadas!pela!AAE;!!

Permitir!a!participao!e!influncia!da!sociedade!na!definio!dos!objetivos!e!aes!estratgicas!
do!PMCMV;!

Selecionar! a! alternativa! ambiental,! econmica! e! socialmente! adequada! a! ser! implementada,!

sendo!possvel,!inclusive,!modificar!os!objetivos!do!PMCMV;!
138!

FIGURA!15:!INSERAO!DA!AAE!NO!PMCMV.!
Deciso(Estratgica(
PMCMV(

AAE(
IdenBcar(objeBvos(da(AAE(para(o(PMCMV(
incluindo(questes(de(sustentabilidade(
ambiental,(social(e(econmica.(

Impulsionar(o(crescimento(da(
economia(brasileira;(reduzir(o(
dcit(habitacional.(

Agentes(parBcipantes((Gov.(Federal,(Estadual,(
municipal,(construtoras),(outras(aes(estratgicas(
(PNH,(PlanHab,(PNMA,(Planos(Diretores(Municipais(e(
outros).(Base(de(referncia(

Aumentar(os(invesBmentos(
no(setor(da(construo(civil,(
garanBr(a(gerao(de(
emprego(e(renda(e(reduzir(o(
dcit(habitacional(

IdenBcar(alternaBvas(mais(
sustentveis(

Construir(2(milhes(de(
unidades(habitacionais(em(3(
anos(

Prever(e(avaliar(os(impactos(das(alternaBvas(
propostas(frente(aos(objeBvos(do(PMCMV(e(da(
base(de(referncia(estabelecida(

Construir(1,2(milhes(de(
unidades(para(a(faixa(de(
renda(de(0L3sm,(800(mil(para(
3L10sm(

Escolha(da(s)(alternaBva(s)(
mais(sustentveis(e(medidas(
de(miBgao(

Divulgao(do(Programa(

ParBcipao(pblica(atravs(de(
consultas(e(audincias(pblicas(

Na(prBca:(Implementao(
pelas(construtoras(em(
parceria(com(a(Caixa.(
Monitoramento(da(deciso.(

Deciso((Relatrio)(e(
Monitoramento((

!
Fonte:!Modificada!de!Therivel!(2004)!

Estabelecer!medidas!mitigadoras!para!os!possveis!efeitos!das!alternativas!selecionadas;!

Induzir!a!formao!de!um!banco!de!dados!de!informaes!ambientais!para!o!prprio!governo;!!

Favorecer! os! tomadores! nas! escolhas! ambientalmente! corretas,! reduzindo! a! possibilidade! de!
tomadas! de! decises! meramente! polticas! e! que! possam! causar! significativos! danos! ao! meio!
ambiente.! Segundo! o! MMA! (2002),! se! a! AAE! for! implementada! em! governos! que! no! sejam!
comprometidos! com! uma! poltica! de! sustentabilidade! ambiental,! poder! tornarjse! mais! um!
instrumento!inconsistente!de!gesto!ambiental,!no!gerando!os!efeitos!positivos!desejados;!!

Por! meio! da! existncia! de! informaes! ambientais! sistematizadas! na! base! de! referncia,! !
possvel! selecionar! as! alternativas! mais! sustentveis,! podendo! influenciar! a! definio! de!

139!

alternativas!locacionais,!j!que!os!estudos!ambientais,!sociais!e!econmicos!necessitam!levar!em!
conta!as!especificidades!locais,!subsidiando!a!tomada!de!deciso;!

A!AAE!promove!um!monitoramento!ambiental!contnuo!para!as!PPPs!em!relao!aos!objetivos!
ambientais! e! de! compatibilidade! introduzidos,! que! pode! conduzir,! inclusive,! ! modificao! da!
ao!estratgica!e!da!prpria!AAE!realizada!ao!longo!do!tempo;!!

A!realizao!de!uma!AAE!que!contemple!o!PMCMV!permitiria!inserir!a!varivel!ambiental!logo!
nas!primeiras!etapas!de!elaborao!do!Programa;!

Possibilitar! a! interao! com! outras! PPPs! nacionais,! estaduais! e! municipais.! Os! objetivos! do!
programa! poderiam! ser! integrados! aos! objetivos! das! diferentes! PPPs,! promovendo! assim! a!
conexo!com!outros!instrumentos!de!planejamento.!!
Esta! integrao! aproximaria! as! alternativas! possveis! de! serem! realizadas! dos! objetivos! de!

sustentabilidade! social,! econmica! e! ambiental,! atribuindo! as! consideraes! dessas! dimenses! no!
processo!de!formulao!do!PMCMV.!!
!

!Alm!disso,!!importante!destacar!que!a!AAE!precisa!incluir!os!diferentes!grupos!envolvidos!nos!

impactos! ambientais! em! questo! e,! segundo! Costa! et.' al.! (2009)! a! participao! dos! atores! pode! ser!
garantida!por!mecanismos!como!consultas!pblicas,!audincias,!entrevistas,!seminrios,!discusses.!!
!

A! participao! permite! que! os! rgos! responsveis! pelas! decises! atentem! para! aspectos! que!

vo! alm! do! PMCMV,! visando! os! interesses! da! coletividade! na! busca! por! um! equilbrio! ambiental,!
efetivando!a!funo!social!da!propriedade!urbana.!
O!processo!de!consulta!!sociedade!seria!fortalecido!pela!disponibilizao!e!sistematizao!das!
informaes!coletadas.!!Desta! maneira,! os! diferentes! setores! da! sociedade! poderiam! defender! seus!
interesses,!respaldados!pelas!diferentes!percepes!ambientais,!considerando!as!interaes!dos!fatores!
sociais!e!econmicos!(FABBRO!NETO,!2010).!
Assim,! podejse! concluir! que! a! possibilidade! de! aplicao! da! AAE! para! o! PMCMV,! por! fazer! a!
interface! entre! as! diferentes! PPPs! e! legislaes,! permite! um! melhor! balanceamento! entre! as! diversas!
vises!sociais!e!contribui!para!a!prtica!de!uma!boa!governana!ambiental.!Isso!ocorre!por!se!tratar!de!
uma! ferramenta! que! possui! implicaes! ambientais,! sociais,! culturais! e! econmicas,! com! potencial! de!
suscitar!impactos!ambientais!cumulativos!e!indiretos!(PIZELLA,!2010).!
Atravs! do! Quadro! 9,! podejse! perceber! as! diferenas! de! implementao! do! PMCMV!
possibilitadas! caso! a! AAE! fosse! aplicada.! Notajse! a! importncia! da! elaborao! de! aes! que! levem! ao!
desenvolvimento!urbano!onde!todos!os!aspectos!do!PMCMV!sejam!planejados!sem!passar!por!cima!dos!
aspectos!ambientais!e!sociais.!

140!

A! possibilidade! de! opes! alternativas! faz! com! que! a! AAE! possa! percorrer! e! interagir!

horizontalmente! com! diferentes! setores! e,! verticalmente,! com! nveis! distintos! de! deciso,! alm! de!
conciliar!diferentes!temas!sem!perder!o!foco!ambiental!dos!PPPs.!Assim,!no!!muito!eficiente!que!esta!
questo,! que! envolve! a! consecuo! de! objetivos! estratgicos! de! desenvolvimento,! fique! limitada! !
deciso!da!esfera!do!licenciamento!ambiental.!
!

!
QUADRO!9:!COMPARAES!ENTRE!O!PMCMV!ATUAL!E!COM!A!POSSIBILIDADE!DE!APLICAO!DA!AAE.!
Quadro*comparativo
Escopo

PMCMV*Atual

PMCMV*com*AAE

Objetivos

Contribuir)para)a)reduo)do)dficit)habitacional)
Contribuir)para)a)reduo)do)dficit)habitacional)
brasileiro,)aumentar)os)investimentos)no)setor)
brasileiro,)aumentar)os)investimentos)no)setor)
da)construo)civil)e)garantir)a)gerao)de)
da)construo)civil)e)garantir)a)gerao)de)
emprego)e)renda)incluindo)as)questes)
emprego)e)renda.
ambientais)e)de)sustentabilidade.

Agentes

Governo)Federal)(Caixa,)Ministrio)das)Cidades,)
Governo)Federal)(Caixa)e)Ministrio)da)Fazenda);)
Ministrio)da)Fazenda,)Ministrio)do)Meio)
Governos)municipais;)Construtoras,)Movimentos)
Ambiente)e)outros),)Governo)Estadual,)
Sociais.
Municipal,)Movimentos)Sociais)e)Construtoras.

Avaliao*
Ambiental

LS)por)empreendimento

AAE)do)Programa)antes)da)LS)por)
empreendimento

Interface*com*
PAC)
outras*PPPs

PAC,)PNH,)PlanHab,)Poltica)Nacional)do)Meio)
Ambiente,)PPPs)Estaduais)(meio)ambiente,)
sade,)educao,)Regies)Metropolitanas),)PPPs)
Municipais)(planos)Diretores,)transportes))e)
outras)PPPs)setoriais.

Localizao

Pr)estabelecida)na)elaborao)do)PMCMV)por)
meio)da)base)de)referncia)ambiental)e)interface)
com)outras)PPPs.

)critrio)das)construtoras

Participao* Somente)atravs)das)entidades/movimentos)
Pblica
sociais)em)casos)especficos

Avaliao

Consultas,)audincias)pblicas)antes)da)tomada)
final)de)deciso

Avaliao)constante)do)Programa)atravs)do)
Caixa)avalia)apenas)os)projetos)do)Programa.)O)
monitoramento)definido)pela)AAE,)podendo,)
PMCMV)em)si))avaliado)apenas)atravs)do)
inclusive,)modificar)os)objetivos)do)PMCMV)ou)
nmero)de)unidades)habitacionais.
da)prpria)AAE)ao)longo)do)tempo.

Fonte:!Elaborado!pela!autora.!
!

Dessa! forma,! algumas! diretrizes! devem! ser! impostas! na! prtica! da! AAE! em! programas!

habitacionais:!

141!

Devem! ser! estabelecidos! critrios! mnimos! para! garantir! a! participao! e! o!

envolvimento!da!sociedade,!a!integrao!dos!processos,!formas!de!divulgao,!incorporao!dos!
resultados!da!AAE,!prazos!etc.!
.

O!PMCMV!2!tem!escala!nacional!e!um!horizonte!temporal!de!3!anos,!e!trata!da!questo!

habitacional! de! modo! abrangente.! Questes! como! a! regionalizao! das! moradias,! ampliao!
dos! servios! e! equipamentos! de! infraestrutura,! integrao! com! outros! sistemas! e! programas!
urbanos! no! so! tratados! de! maneira! adequada.! ! preciso! ajustar! o! escopo! e! o! nvel! de!
detalhamento! das! informaes! do! processo! de! AAE! ao! grau! de! relevncia! dessas! questes!
frente!!base!ambiental!e!s!demais!escalas!(nacional,!regional!e!local).!!
.

! preciso! garantir! que! AAE! seja! capaz! de! oferecer! evidncias! claras! das! suas!

contribuies!ao!processo!de!planejamento!e!seu!impacto!no!contedo!das!PPPs,!inclusive!no!
que! diz! respeito! s! contribuies! provenientes! da! participao! pblica! e! articulao! entre!
instituies,! planejadores! e! avaliadores! (LEMOS,! 2011).! A! AAE! deve! aperfeioar! a! rotina! de!
planejamento!das!instituies,!auxiliando!o!processo!de!planejamento!e!deve!causar!impactos!
positivos!na!qualidade!ambiental!do!PMCMV.!
O! propsito! de! adoo! da! AAE! no! planejamento! do! PMCMV! tambm! ! permitir! que! os!
potenciais! impactos! e! riscos! ambientais! estratgicos! associados! ! introduo! ou! ao! incremento! das!
atividades! relacionadas! ! proviso! habitacional! em! novas! reas! sejam! avaliados! numa! perspectiva!
estratgica,!e!no!numa!abordagem!operacional,!por!uma!estrutura!de!governana!pblica!prpria!para!
a!tomada!de!deciso.!
O! fato! das! etapas! estratgicas! do! PMCMV! conduzirem! e! delinearem! os! empreendimentos!
pontuais,! fazem! da! AAE! uma! ferramenta! que! possibilita! a! avaliao! desses! e! pode! ser! capaz! de!
influenciar! as! tipologias! e! localizaes! dos! projetos! futuros,! ao! invs! de! avalijlos! somente! aps! sua!
concepo.!
Nesse! sentido,! a! AAE! ! necessria! ao! desenvolvimento! de! aes! estratgicas! do! PMCMV! pois!
permite! uma! anlise! sistemtica! dos! objetivos! pretendidos! de! forma! independente,! considerando! a!
anlise!de!outras!aes!estratgicas!relacionadas!e!diminuindo!possveis!confrontos!existentes.!!
!

Embora! a! AAE! seja! um! caminho! necessrio! para! garantir! os! objetivos! dos! PPPs! e! o! vnculo! ao!

planejamento! e! ao! processo! decisrio,! a! prtica! ambiental! no! pas! ainda! no! ! tratada! da! mesma!
maneira!que!nos!outros!temas!associados!s!questes!econmicas!e!sociais.!
!

De!acordo!com!Oliveira!(2008),!garantir!a!AAE!no!Brasil!significa!garantir!seus!pressupostos,!seus!

objetivos,!metas!e!resultados!integrando!e!interagindo!com!outros!instrumentos!e!no!tomando!o!lugar!
destes.!

142!

!
!
!

FINAL
CONSIDERAES FINAIS

CONSIDERAES FINAIS

O! objetivo! deste! trabalho! consistiu! em! analisar! as! possveis! contribuies! da! Avaliao!
Ambiental! Estratgica! para! a! tomada! de! decises! sobre! as! Poticas,! Planos! e! Programas! habitacionais,!
investigando!o!Programa!Minha!Casa!Minha!Vida.!!
O! estudo! em! questo! permitiu! estabelecer! algumas! consideraes! sobre! o! PMCMV! e! a! AAE!
como!instrumento!de!planejamento!ambiental.!
A! desarticulao! entre! o! PMCMV! e! demais! polticas! urbanas! desconsiderando! as! questes!
ambientais! e! de! sustentabilidade! provoca! a! proviso! de! grandes! empreendimentos! habitacionais!
destinados!!populao!de!baixa!renda!em!reas!inspitas!e!distantes!dos!grandes!centros!urbanos,!com!
mobilidade!urbana!e!acesso!!infraestrutura!precrios.!!
O!papel!dado!s!construtoras!como!agente!decisor!sobre!os!projetos!do!Programa!em!questo!
criam!um!padro!de!expanso!urbana!perifrica,!agravando!problemas!como!transporte!e!mobilizao!
urbana.!
O! entendimento! compartilhado! por! diferentes! autores! como! Bonduki! (2008),! Rolnik! (2010),!
Maricato! (1996)! ! de! que! o! acesso! ! moradia! digna! est! diretamente! relacionado! ! capacidade! de!
ampliao!e!disponibilizao!de!terra!urbanizada!bem!localizada.!
Entretanto,! o! impulso! na! oferta! habitacional! causado! pelo! PMCMV! teve! srias! conseqncias!
tambm!na!demanda!por!novas!terras!urbanas!edificveis.!
Mesmo! com! o! histrico! de! PPPs! habitacionais! brasileiros,! permanece! no! PMCMV! a! mesma!
lgica!de!funcionamento!do!BNH,!estruturado!pelo!aumento!do!consumo!da!moradia!e!pela!garantia!do!
trabalho!das!construtoras.!
No! caso! do! PMCMV,! nenhum! instrumento! de! estudo! ambiental! foi! adotado! nos! processos!
decisrios,! desconsiderando! diversos! critrios! fundamentais! para! a! identificao! e! avaliao! de! seus!
impactos! potenciais,! tanto! positivos! quanto! negativos,! como:! as! alternativas! tecnolgicas;! as!
alternativas! locacionais,! j! que! o! Programa! no! considera! as! particularidades! ambientais,! sociais! e!
econmicas!brasileiras;!a!compatibilidade!com!as!legislaes!e!PPPs!relacionadas.!
Entretanto,! a! varivel! ambiental! ! uma! das! condicionantes! determinantes! para! a! tomada! de!
deciso! sobre! quais! os! cenrios! mais! apropriados! devem! ser! desenvolvidos! para! atender! os! objetivos!
sociais! e! econmicos! do! PMCMV.! Os! aspectos! ambientais,! sociais! e! econmicos! so! abordados!
conjuntamente! na! AAE! o! que! permite! aos! tomadores! de! deciso! uma! viso! ampla! e! integrada! das!
convergncias!e!divergncias!em!torno!das!opes!de!cenrios.!

144!

A! AAE! auxilia! na! escolha! da! melhor! opo! para! o! meio! ambiente,! propondo! alternativas!
locacionais,!considerando!diferentes!alternativas!visando!os!mesmos!objetivos,!inclusive!a!opo!de!no!
adotar!a!estratgia,!!
Nesse! caso,! a! AAE! pode! constituir! uma! importante! ferramenta! para! agregar! qualidade! !
avaliao! do! PMCMV! por! permitir! questionar! no! s! os! resultados,! mas! tambm! os! fundamentos! do!
Programa.!
Algumas! caractersticas! da! AAE! mostraramjse! adequadas! para! a! avaliao! do! PMCMV! na!
pesquisa,!pois:!

O!PMCMV!no!!uma!atividade!pontual,!pois!abrange!todo!o!territrio!nacional,!

O!PMCMV!!uma!ao!estratgica!com!potencial!de!ocasionar!impactos!ambientais!em!
larga! escala,! cumulativos,! indiretos! e! de! longo! prazo,! tanto! ambientais! como! sociais! e!
econmicos.!!

Faz! parte! de! um! programa! governamental! de! desenvolvimento! do! setor! habitacional!
que! se! relaciona! com! outras! Leis! e! PPPs.! Portanto,! estas! devem! ser! consideradas! em!
qualquer!processo!de!tomada!de!deciso.!!

Uma!das!funes!da!AAE!!a!avaliao!dos!impactos!ambientais!cumulativos,!indiretos!e!
de!longo!prazo!de!PPPs,!que!abrangem!recortes!territoriais!amplos.!!

Alguns! casos! em! evidncias,! relacionados! s! PPPs! habitacionais,! demonstram! o!

potencial!de!se!utilizar!a!AAE!para!sua!avaliao.!!

As! alternativas! tecnolgicas! tambm! so! contempladas! na! AAE,! especialmente! em! se!
tratando!de!estratgias!de!desenvolvimento,!como!no!presente!caso.!!

A!participao!social!!crucial!para!a!realizao!de!uma!AAE!com!legitimidade.!!

A! rotina! de! monitoramento! da! ao! estratgica! ! condicionante! para! uma! boa! prtica!
de!AAE,!trazendo!contribuies!significativas!para!o!tratamento!do!caso!em!questo!
!

Deste! modo,! pdejse! concluir! que! a! sistemtica! da! AAE! para! ! implementar! os! princpios! do!
desenvolvimento!sustentvel!no!PMCMV!,!seno!essencial,!recomendvel!para!a!tomada!de!deciso,!j!
que!considera!as!variveis!ambientais!sociais!e!econmicas!nas!etapas!de!planejamento.!
!
!
!

145!

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