ANNE CAROLINE MALVESTIO

Anlise da efetividade da Avaliao Ambiental Estratgica como instrumento de

poltica ambiental no Brasil

Dissertao apresentada Escola de

Engenharia de So Carlos, Universidade de
So Paulo, como pr-requisito obteno do
ttulo de Mestre em Cincias da Engenharia
Ambiental.
Orientador:
Prof. Dr. Marcelo Montao

So Carlos
2013

AUTORIZO A REPRODUO TOTAL OU PARCIAL DESTE TRABALHO,

POR QUALQUER MEIO CONVENCIONAL OU ELETRNICO, PARA FINS
DE ESTUDO E PESQUISA, DESDE QUE CITADA A FONTE.

M262a

Malvestio, Anne Caroline

Anlise da efetividade da Avaliao Ambiental
Estratgica como instrumento de poltica ambiental no
Brasil / Anne Caroline Malvestio; orientador Marcelo
Montao. So Carlos, 2013.
Dissertao (Mestrado) - Programa de Ps-Graduao
em Cincias da Engenharia Ambiental e rea de
Concentrao em Cincias da Engenharia Ambiental -Escola de Engenharia de So Carlos da Universidade de
So Paulo, 2013.
1. Avaliao Ambiental Estratgica. 2. Anlise de
efetividade. 3. Instrumentos de poltica ambiental. 4.
Brasil. I. Ttulo.

AGRADECIMENTOS

Ao Professor Marcelo Montao, Mindu, pela orientao, dedicao, apoio, confiana

e incentivo durante o perodo do mestrado.
minha famlia, em especial meus pais, minha irm Hellen e meus avs pelo
suporte, confiana e amor de sempre. Ao Marcio, pelo amor, carinho, companheirismo e
pacincia, essenciais ao longo desses anos.
A todos os amigos da ps-graduao, pelos vrios momentos de discusso, de
compartilhamento de experincias e de aprendizado conjunto, que certamente facilitaram a
caminhada, e tambm pelos momentos de caf, de distrao e de diverso, que tornaram So
Carlos mais divertida. Em especial, os agradecimentos Juliana, companheira de casa e
amiga, Paulinha, companheira de aflies e viagens, e Priscila, companheira de estudos de
AAE.
Ao Marcio e a Ju, novamente, pela preciosa ajuda com a correo da dissertao.
Ao Professor Toms Ramos e aos colegas da Universidade Nova de Lisboa:
Alexandra Polido, Andr Mascarenhas, Andr Alves, Carmen Quaresma, Eduarda Veiga,
Felicidade Ferreira, Jos Carlos Ferreira, Maria Jos Souza, Paulo Raposeiro e Teresa Calvo,
por terem me recebido com tanto ateno, contribudo para minha formao e por serem to
queridos.
Aos funcionrios da EESC, do SHS, do CRHEA e do PPG-SEA, em especial Rose,
ao Z e ao Nelson, pela disposio em ajudar.
Priscila Oppermann e ao Antonio Waldimir Leopoldino da Silva pela colaborao
no levantamento das AAEs brasileiras.
A todos os profissionais entrevistados, que disponibilizaram seu tempo e ateno
para colaborar com a pesquisa.
Fundao de Amparo Pesquisa no Estado de So Paulo (FAPESP) pelo apoio
financeiro ao longo do mestrado e do estgio no exterior.
Por fim, a Deus, por todas as oportunidades e pessoas que fizeram parte desses anos
e que foram fundamentais para a construo desta pesquisa e para meu crescimento pessoal e
profissional.

RESUMO

MALVESTIO, A. C. Anlise da efetividade da Avaliao Ambiental Estratgica como

198p. Dissertao (Mestrado) - Escola
instrumento de poltica ambiental no Brasil. 2013. 197p.
de Engenharia de So Carlos, Universidade de So Paulo, So Carlos, 2013.
A Avaliao Ambiental Estratgica (AAE) um instrumento que tem como objetivo dar
suporte tomada de deciso, informando as possveis consequncias para o meio ambiente
derivadas de aes estratgicas (Polticas, Planos e Programas) e, desta forma, possibilita a
insero de questes ambientais nos nveis estratgicos do planejamento. A efetividade da
AAE tem sido foco de estudos recentes, contribuindo para o seu aprimoramento. No Brasil,
apesar de iniciativas institucionais para a formalizao da AAE, esse instrumento no
regulamentado, o que torna sua prtica sujeita a grande variabilidade. A fim de suprir a lacuna
de informaes quanto aos procedimentos e influncia dessas avaliaes na tomada de
deciso, este trabalho teve como objetivo analisar a efetividade da prtica brasileira do
instrumento. Para isso, analisou-se a efetividade processual de 26 AAEs (72% do total de
AAEs identificadas neste trabalho, realizadas entre 1997 e 2012) e a efetividade substantiva
de trs delas, valendo-se de procedimentos qualitativos de pesquisa. Os resultados mostram
que, de modo geral, a prtica brasileira no consistente em termos de procedimentos,
havendo grande variao entre as etapas desenvolvidas em cada caso, o que parece se
relacionar com os motivadores e/ou elaboradores da avaliao. Alm disso, a AAE no tem
influenciado a tomada de deciso principal, sendo mais voltada para a mitigao do objeto
avaliado. No entanto, notam-se alguns efeitos positivos indiretos, em especial com relao
organizao e disponibilizao de informaes e a promoo da comunicao entre
instituies e setores. Evidencia-se, ento a necessidade de se refletir sobre o uso da AAE no
contexto brasileiro, sobretudo discutindo-se objetivos e diretrizes procedimentais para o
instrumento, de modo a evitar a variabilidade e inadequaes observadas na pesquisa, bem
como buscar a sua incorporao em momentos mais adequados ao timing do planejamento,
para que a AAE seja, de fato, considerada na deciso.
Palavras-chave: Avaliao Ambiental Estratgica. Anlise de efetividade. Instrumentos de
poltica ambiental. Brasil.

ABSTRACT

MALVESTIO, A. C. Effectiveness analysis of Strategic Environmental Assessment as an

environmental policy instrument in Brazil. 2013. 198Pp. MSc Dissertation - Escola de
Engenharia de So Carlos, Universidade de So Paulo, So Carlos, 2013.
The purpose of the Strategic Environmental Assessment (SEA) is to support decision-making,
advising possible consequences of strategic actions (Politics, Plans and Programmes), thus
ensuring that environmental issues are taken into account as soon as possible in strategic
planning. Recently, SEA effectiveness is being studied intending to improve its practice. In
Brazil, regardless some institutional initiatives to formalize the SEA, it is not legally required
and there is no national guidelines, which makes the SEA practice. In order to fill in the gap
of information about the proceedings and the influence of these SEA practices in decision
making, the purpose of this study was to analyse the effectiveness of Brazilian SEA,
reviewing the procedural effectiveness for 26 SEAs (72% of all the identified Brazilian SEA
done between 1997 and 2012) and the substantive effectiveness for three cases. The results
shown that, generally, Brazilian practice is not procedurally consistent, being highly
dependent on the stakeholders involved. Besides, SEA does not influence the main decisionmaking and is focused in mitigation actions. Nevertheless, the SEA achieved some positive
effects, e.g. publishing important information about planning process, and improving the
communication between institutions and sectors. These ndings suggest that it is necessary to
discuss the SEA use in Brazilian context, especially considering and defining its goals and
proceedings to avoid the variability and inadequacies observed, as well as enhancing its use in
strategic levels and at more appropriate timing, intending to really contribute to decision
process.
Keywords: Strategic Environmental Assessment. Effectiveness analysis. Environmental
policy instruments. Brazil.

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - AAEs brasileiras elaboradas no perodo de 1997 a 2012 identificadas pela pesquisa
.................................................................................................................................................. 48
Tabela 2 - Agentes motivadores, proponentes dos objetos de avaliao e elaboradores de cada
prtica de AAE no Brasil ......................................................................................................... 52
Tabela 3 Nvel estratgico ao qual cada AAE foi aplicada e finalidade do instrumento em
cada caso .................................................................................................................................. 57
Tabela 4 - Critrios de efetividade processual ......................................................................... 62
Tabela 5 Resultado da anlise da efetividade processual das 26 AAEs estudadas ............... 69
Tabela 6 Critrios de efetividade substantiva ..................................................................... 132
Tabela 7 Entrevistas realizadas ........................................................................................... 138
Tabela 8 Avaliao da efetividade substantiva para AAE do Complexo Industrial e
Porturio do Au .................................................................................................................... 143
Tabela 9 - Avaliao da efetividade substantiva para AAE do Programa Multimodal de
Transporte e Desenvolvimento Minero-Industrial da Regio Cacaueira Complexo Porto Sul
................................................................................................................................................ 152
Tabela 10 - Avaliao da efetividade substantiva para AAE da Dimenso Porturia, Industrial,
Naval e Offshore no Litoral Paulista PINO ........................................................................ 163
Tabela 11 Resultados da anlise de efetividade substantiva para os trs casos estudados. 167
Tabela 12 Resultados das anlises da efetividade processual e da substantiva para os trs
casos estudados. ..................................................................................................................... 175

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Procedimentos e etapas da pesquisa. ....................................................................... 22

Figura 2 Nveis de planejamento e amplitude da AAE e da AIA de projetos. ...................... 25
Figura 3 Etapas do processo de AAE. ................................................................................... 32
Figura 4 Nveis cumulativos de efetividade substantiva da AAE a partir de indicadores de
desempenho e conformidade e relao com os objetivos da AAE. Os nveis de efetividade so
apresentados do nvel de menor influncia da AAE no planejamento (informao, na base
da escala) at o nvel de maior influncia (conformidade final, no topo da escala). ............ 41
Figura 5 Anlise de efetividade processual: nmero de AAEs para o qual cada critrio foi
atendido, parcialmente atendido e no atendido. .................................................................... 116
Figura 6 Anlise de efetividade processual das AAEs elaboradas segundo diretrizes do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). ............................................................... 119
Figura 7 Anlise de efetividade processual das AAEs elaboradas segundo mtodo proposto
por Partidrio. ......................................................................................................................... 120
Figura 8 Efetividade processual das 26 AAEs organizadas em ordem cronolgica. .......... 122
Figura 9 Nmero de critrios atendidos e no atendidos por cada AAE analisada,
apresentadas em ordem cronolgica. ...................................................................................... 123
Figura 10 Nmero de critrios atendidos e no atendidos por cada AAE posterior a 2005,
apresentadas em ordem cronolgica. ...................................................................................... 123

LISTA DE SIGLAS

AAE Avaliao Ambiental Estratgica

AAI Avaliao Ambiental Integrada
AIA Avaliao de Impacto Ambiental
AS Avaliao de Sustentabilidade
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BM Banco Mundial
BNB Banco do Nordeste do Brasil
CDHU Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
CEA Coordenadoria de Educao Ambiental
CEMIG Companhia Eltrica de Minas Gerais
CETESB Companhia Ambiental do Estado de So Paulo
CN Costa Norte
CONPAM Conselho de Polticas e Gesto do Meio Ambiente
CONSEMA Conselho Estadual de Meio Ambiente
CRHEA Centro de Recursos Hdricos e Ecologia Aplicada
DER Departamento de Estradas de Rodagem
DERBA Departamento de Infraestrutura de Transportes da Bahia
DERSA Desenvolvimento Rodovirio S. A.
DF Distrito Federal
EESC Escola de Engenharia de So Carlos
EIA Estudo de Impacto Ambiental
EMPLASA Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S/A
FAPESP Fundao de Amparo Pesquisa no Estado de So Paulo
FESPSP Fundao Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo
FIOL Ferrovia Oeste Leste
FTC Fundao de Fomento Tecnologia e Cincia
GDF Programa Braslia integrada
GEA Programa de Melhoria da Qualidade Ambiental Urbana do Amap
IAIA International Association for Impact Assessment (Associao Internacional de
Avaliao de Impacto)

IAP Instituto Ambiental do Paran

IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
IMA Instituto do Meio Ambiente
IMAP Instituto de Meio Ambiente do Pantanal
IMASUL Instituto de Meio Ambiente do Mato Grosso do Sul
INEA Instituto Estadual do Ambiente
INEMA Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hdricos
LA Licenciamento Ambiental
LIMA Laboratrio Interdisciplinar de Meio Ambiente
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MPE Ministrio Pblico Estadual
MPF Ministrio Pblico Federal
MTur Ministrio do Turismo
OECD Organizao para a Cooperao Econmica e Desenvolvimento
PDITS - CN Plano de desenvolvimento integrado do turismo sustentvel da Costa Norte
PGHMG Programa de Gerao Hidreltrica de Minas Gerais
PINO Planejamento Ambiental Estratgico da Dimenso Porturia, Industrial, Naval e
Offshore no Litoral Paulista
PPA Plano Plurianual
PPG-SEA Programa de Ps-graduao em Cincias da Engenharia Ambiental
PPP Poltica, Plano e Programa
PRMG Programa Rodovirio de Minas Gerais
PROACESSO Programa de Acessibilidade a Municpios de Pequeno Porte com Baixo
ndice de Desenvolvimento Humano
PRODETUR Programa de Desenvolvimento do Turismo
PROSAMIM Programa social e ambiental dos Igaraps de Manaus
RIMA Relatrio de Impacto Ambiental
RMSP Regio Metropolitana de So Paulo
SABESP Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo
SDECT Secretaria de Desenvolvimento Econmico, Cincia e Tecnologia
SEA Secretaria de Estado do Ambiente
SEDE Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econmico
SEMA Secretaria de Estado do Meio Ambiente

SEMAD Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel

SETOP Secretaria de Transportes e Obras Pblicas
SHS Departamento de Hidrulica e Saneamento
SMA Secretaria de Meio Ambiente
SWOT Strengths (Foras), Weaknesses (Fraquezas), Opportunities (Oportunidades) e
Threats (Ameaas)
TCU Tribunal de Contas da Unio
UEMS Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul
UFAM Universidade Federal do Amazonas
UNECE United Nations Economic Commission for Europe (Comisso Econmica das
Naes Unidas para a Europa)
UNEMAT Universidade do Estado de Mato Grosso
UTE Usina Termoeltrica
ZEP Zona de Processamento de Exportao

SUMRIO

1 INTRODUO ..................................................................................................................... 15
2 OBJETIVOS .......................................................................................................................... 19
3 METODOLOGIA .................................................................................................................. 20
3.1 Estratgias e estrutura da pesquisa ................................................................................. 20
4 REFERENCIAL TERICO .................................................................................................. 23
4.1 Planejamento e avaliao de impacto ambiental ............................................................ 23
4.2 Avaliao Ambiental Estratgica ................................................................................... 26
4.3 Avaliao Ambiental Estratgica no Brasil .................................................................... 33
4.4 A efetividade dos instrumentos de avaliao de impacto ambiental .............................. 37
4.5 Estudos de efetividade da AAE ...................................................................................... 40
5. CARATERIZAO DA EXPERINCIA BRASILEIRA EM AAE .................................. 45
5.1 Metodologia .................................................................................................................... 45
5.2 AAEs brasileiras identificadas ....................................................................................... 46
5.3 Aspectos gerais da prtica da AAE no Brasil ................................................................. 50
6 EFETIVIDADE PROCESSUAL DAS AAEs BRASILEIRAS ............................................ 60
6.1 Metodologia .................................................................................................................... 60
6.2 Resultados da anlise da efetividade processual ............................................................ 68
6.3 Discusso ...................................................................................................................... 115
6.4 Consideraes finais ..................................................................................................... 127
7 EFETIVIDADE SUBSTANTIVA ...................................................................................... 129
7.1 Metodologia .................................................................................................................. 129
7.2 Resultados da anlise da efetividade substantiva ......................................................... 139
7.3 Discusso ...................................................................................................................... 167
7.4 Efetividade processual versus efetividade substantiva ................................................. 174
7.5 Consideraes finais ..................................................................................................... 176
8 CONCLUSES ................................................................................................................... 178
REFERNCIAS ..................................................................................................................... 183
FONTES ................................................................................................................................. 194

15
15

1 INTRODUO

Instrumentos de avaliao de impacto ambiental tm sido utilizados em diversos

pases desde os anos 70, influenciados pela Lei de Poltica Nacional para o Meio Ambiente
dos Estados Unidos (The National Environmental Policy Act - NEPA1), publicado em 1969
(FISCHER, 2007). Um dos instrumentos que tem origem a partir da NEPA a Avaliao
Ambiental Estratgica (AAE), importante ferramenta de suporte tomada de deciso, que tem
como objetivo assegurar que aspectos ambientais e de sustentabilidade sejam considerados na
elaborao de polticas, planos e programas (PPPs).
A AAE caracteriza-se como um processo sistemtico e focado nas questes e
alternativas adequadas ao momento em que aplicada (FISCHER, 2007). Como definido por
Partidrio (1996, p. 31), :
[] processo formal para acessar, nos estgios iniciais, os impactos ambientais das
decises dos nveis de polticas, planos e programas. A AAE observa uma gama de
alternativas possveis, de maneira sistemtica e assegurando a integrao das
questes relevantes, incluindo as consideraes biofsicas, econmicas, sociais e
polticas.

Esse instrumento tem ganhado maior destaque nas ltimas dcadas, tanto em pases
denominados desenvolvidos quanto em pases tidos como emergentes e em desenvolvimento,
impulsionado, principalmente, por elementos normativos e exigncias legais, como a Diretiva
Europeia 42/20012 e o Protocolo de Kiev em AAE3 (CHAKER et al., 2006). Nos pases em
desenvolvimento e emergentes destaca-se a forte presena da AAE a partir das demandas
estabelecidas por agncias multilaterais de financiamento (como Banco Mundial e o Banco
Interamericano de Desenvolvimento), que tm a aplicao dessas avaliaes como requisito

A Lei de Poltica Nacional para o Meio Ambiente dos Estados Unidos (NEPA), elaborada pelo Congresso norte
americano em 1969, foi feita em um contexto de graves problemas ambientais decorrentes de aes do governo
e quando no havia definio de competncias para tratar do assunto no mbito governamental. A Lei, ento,
tornou obrigatria a considerao prvia dos impactos de polticas, procedimentos legislativos, planos e
programas federais.

A Diretiva Europeia (2001/42/EC), elaborada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho da Unio Europeia,
tendo como objetivo contribuir para a integrao das consideraes ambientais na preparao e aprovao de
planos e programas, estabelece diretrizes para a AAE de planos e programas.
3

O Protocolo de Kiev, elaborado pela Comisso Econmica das Naes Unidas para a Europa (UNECE) em
2003, estabelece procedimentos de Avaliao Ambiental Estratgica em um contexto transfronteirio, com o
objetivo de garantir um elevado nvel de proteo do ambiente e da sade.

16

16

para avalizar pedidos de financiamento, no mbito de suas polticas de salvaguarda

(CHAKER et al., 2006; OLIVEIRA; MONTAO; SOUZA, 2009; PELLIN et al., 2011).
A experincia internacional com o instrumento ampla e envolve pases que
apresentam sistemas de AAE consolidados (como Reino Unido, Portugal, Canad, Estados
Unidos, Nova Zelndia (OLIVEIRA; MONTAO; SOUZA, 2009)), mas tambm em pases
que, embora no possuam sistema de AAE formalizado, caminham para a utilizao do
instrumento (por exemplo, Moambique, Gana (LOAYZA, 2012), Mxico e Brasil
(OPPERMANN, 2012)).
Dentre os benefcios do uso da AAE, destacam-se: a possibilidade de superar
limitaes da Avaliao de Impacto Ambiental (AIA) aplicada apenas no mbito de projetos
(GLASSON; THERIVEL; CHADWICK, 2005); a ampla considerao de alternativas e de
efeitos cumulativos e sinrgicos de Polticas, Planos e Programas (PPPs) (FISCHER, 1999;
GLASSON; THERIVEL; CHADWICK, 2005); a realizao de consulta e participao,
potencializando o suporte e aceitao pblica (FISCHER, 1999). A constatao desses
benefcios, bem como do quanto a AAE tem influenciado o planejamento e tomada de deciso
e de quais os fatores que influenciam seus resultados tm sido questes abordadas pela
literatura por meio da anlise de efetividade (CASHMORE; BOND; SADLER, 2009;
TETLOW; HANUSH, 2012), buscando, em especial, o aprimoramento do instrumento
(STOEGLEHNER, 2010).
No Brasil, a avaliao dos impactos ambientais associados a projetos de
desenvolvimento consta da Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) (Lei 6.938/1981) e
foi recepcionada pela Constituio Federal de 1988. A Avaliao de Impacto Ambiental
(AIA), instrumento da PNMA regulamentado pela Resoluo CONAMA 01/1986, voltada
para a avaliao antecipada das consequncias das aes humanas potencialmente causadoras
de significativo impacto sobre o ambiente (OLIVEIRA; MONTAO; SOUZA, 2009), sendo
sua aplicao regulamentada apenas para a avaliao da viabilidade ambiental de
empreendimentos, e de forma vinculada ao Licenciamento Ambiental de atividades efetiva ou
potencialmente causadoras de significativa degradao ambiental. Portanto, o instrumento tem
limitaes importantes, sobretudo relacionadas ao seu uso apenas no nvel menos estratgico
do processo decisrio (de projetos).

17
17

Para Snchez (2008) a incapacidade demonstrada pela AIA de projetos em lidar com
questionamentos sobre decises j tomadas em nveis anteriores do planejamento tem
contribudo para aumentar o descontentamento com a sua utilizao. Egler (2001) incrementa
o efeito do argumento anterior ao destacar outra limitao importante da AIA, que trata da
baixa qualidade dos estudos de alternativas. Estas limitaes tm despertado a percepo da
necessidade de se incluir os nveis estratgicos de deciso no escopo das avaliaes
ambientais, argumento que compartilhado por autores como Egler (2001); Gallardo e Bond
(2011); Glasson e Salvador (2000); Pizella e Souza (2012) e Snchez (2008).
Neste contexto, o Brasil vem construindo a sua experincia com a Avaliao
Ambiental Estratgica tendo aplicado o instrumento em diferentes situaes (contando com
aproximadamente 40 exerccios de AAE nos ltimos 17 anos), o que contribui para o
aprendizado das instituies que se envolvem com o instrumento. Oppermann (2012) e
Teixeira (2008) descrevem as iniciativas para a institucionalizao da AAE no pas, tanto pela
via legislativa quanto por iniciativas do executivo (e em diferentes nveis administrativos).
At o momento, porm, o pas no conta com uma regulamentao para a AAE, inexistindo
diretrizes tcnicas formalmente estabelecidas, tampouco marcos legais que possam orientar a
prtica do instrumento em torno de procedimentos especficos (OPPERMANN, 2012;
PELLIN et al., 2011).
As iniciativas de aplicao da AAE, ento, podem ser consideradas de carter
voluntrio (SNCHEZ, 2008) e, segundo Oliveira, Montao e Souza (2009), as avaliaes
vm sendo elaboradas de maneira informal e desarticulada, indicando maior preocupao com
respostas polticas do que a inteno de inserir a questo ambiental na elaborao de PPPs.
Alm disso, agncias multilaterais de desenvolvimento tambm tm sido incentivadoras da
prtica da AAE (OLIVEIRA; MONTAO; SOUZA, 2009; PELLIN et al. 2011) e
influenciando o entendimento do instrumento que vem sendo construdo no pas.
Tendo em vista os questionamentos sobre a prtica da AAE no Brasil e a inexistncia
de avaliaes sistemticas de sua efetividade, a presente pesquisa se prope, ento, a discutir a
qualidade e o carter estratgico das AAEs brasileiras, sobretudo quanto aos procedimentos e
aspectos metodolgicos aplicados na construo de seus relatrios ambientais, e quanto s
suas consequncias para o planejamento e tomada de deciso. Para tanto, valendo-se do
arcabouo conceitual e metodolgico descrito no campo da avaliao de impactos, foram

18

18

analisadas a efetividade processual de vinte e seis AAEs e a efetividade substantiva de trs

AAEs, todas realizadas no pas entre 1997 e 2012.
A dissertao est organizada em oito captulos. Seguindo-se introduo,
apresentam-se os objetivos da pesquisa (Captulo 2), a sntese da metodologia empregada
(Captulo 3) e o referencial terico (Captulo 4). Os procedimentos metodolgicos detalhados,
resultados e discusses so exibidos para cada uma das etapas da pesquisa nos Captulos 5 a 7
que, respectivamente, trazem: um panorama da prtica da AAE no Brasil; uma discusso a
respeito da efetividade processual da AAE e a consistncia da prtica brasileira em termos das
etapas e procedimentos empregados nas avaliaes realizadas; e um debate para a efetividade
substantiva, influncia e consequncias da AAE para o planejamento. Por fim, as concluses
do trabalho so apresentadas no Captulo 8.

19
19

2 OBJETIVOS

Esta pesquisa tem como objetivo geral analisar a efetividade da Avaliao Ambiental
Estratgica nos moldes em que tem sido praticada no Brasil e levando-se em considerao o
seu papel como instrumento de poltica ambiental no pas.
Como objetivos especficos, pontuam-se:
i. identificao dos principais aspectos da prtica da AAE no Brasil;
ii. avaliao da estrutura de procedimentos e etapas empregados, diante de um
quadro referencial de boas prticas (efetividade processual);
iii. compreenso de quais as reais contribuies da AAE para os processos de
planejamento e tomada deciso em que atuam (efetividade substantiva);
iv. identificao de fatores que influenciam a efetividade na aplicao do instrumento
no Brasil.

20

20

3 METODOLOGIA

3.1 Estratgias e estrutura da pesquisa

A fim de se conhecer o panorama geral da prtica da AAE no Brasil e sua

efetividade, essa pesquisa utilizou-se de mtodos qualitativos e foi desenvolvida em trs
etapas: (i) levantamento e caracterizao das prticas brasileiras; (ii) anlise de efetividade
processual (ou procedimental), realizada para 26 AAEs; e (iii) anlise de efetividade
substantiva, realizada para trs casos.
Na primeira e na segunda etapa foram empregados, essencialmente, elementos de
pesquisa documental e anlise de contedo. A opo pela pesquisa documental baseou-se, de
acordo com Yin (2005), em trs caractersticas que circunscrevem este trabalho: o tipo das
questes de pesquisa (quem?, o qu?, como?), a ausncia de controle do pesquisador sobre
eventos relacionais (e a impossibilidade de reproduzi-los) e o enfoque em acontecimentos
contemporneos.
J na terceira etapa, a anlise da efetividade substantiva foi realizada por meio de
estudo de caso, utilizando-se de anlise de contedo de documentos e de entrevistas para a
obteno das informaes necessrias. O uso de estudo de caso como estratgia de pesquisa
justifica-se pelo fato de este ser um mtodo adequado quando o intuito investigar um
fenmeno contemporneo dentro de seu contexto na vida real, em especial quando no se tem
previamente uma definio precisa dos limites entre fenmeno e contexto4 (YIN, 2005), o que
parece ser especialmente aplicvel situao da AAE no quadro brasileiro. Theophilou, Bond
e Cashmore (2010) recomendam o uso do estudo de caso em estudos de efetividade de AAE,
em especial por esta metodologia possibilitar a identificao de boas prticas, que so
essenciais na ausncia de guias adequados para aplicao do instrumento, o que, novamente,
remete ao caso do Brasil.

Neste caso fenmeno refere-se s AAEs analisadas e contexto aos aspectos polticos, tcnicos, ambientais,
sociais econmicos que as circunscrevem.

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21

O detalhamento da metodologia apresentado nos Captulos 5, 6 e 7, em conjunto

com os resultados e discusso de cada uma das etapas deste trabalho. A Figura 1 apresenta a
estrutura adotada para a elaborao do trabalho.

Figura 1 Procedimentos e etapas da pesquisa.

5.2 AAEs brasileiras identificadas

5.3 Aspectos gerais da prtica

Resultados e discusso:

5.1.1 Caracterizao de aspectos

gerais da prtica de AAE no
Brasil
5.1.2 Levantamento das AAEs
brasileiras

Captulo 8 - Concluses

6.2 Resultados da anlise

6.3 Discusso
6.4 Consideraes finais

Resultados e discusso:

6.1.1 Seleo de critrios de

efetividade processual
6.1.2 Coleta de informaes

Metologia:

Conhecer os procedimentos e
etapas adotados nas prticas
brasileiras

Apresentar panorama da prtica

brasileira de AAE a partir de
alguns aspectos importantes

Metologia:

Objetivo:

Captulo 6 Efetividade processual

Objetivo:

Captulo 5 - Prticas brasileiras de

AAE: viso geral

7.2 Resultados da anlise

7.3 Discusso
7.4 Efetividade processual versus efetividade
substantiva
7.5 Consideraes finais

Resultados e discusso:

7.1.1 Seleo de critrios de efetividade

substantiva
7.1.2 Coleta de informaes

Metologia:

Identificao de fatores que influenciam a

efetividade substantiva

Conhecer as contribuies da prticas para o

planejamento e tomada deciso;

Objetivo:

Captulo 7 Efetividade substantiva

22
22

23
23

4 Referencial terico

4.1 Planejamento e avaliao de impacto ambiental

A definio do termo planejamento, segundo Archibugi (2004), no trivial, j que

tanto a teoria do planejamento quanto sua prtica tem sido tratada de forma difusa. Pode-se
pontuar, entretanto, que o planejamento um procedimento racional para a escolha de opes
alternativas, ou seja, para se tomar decises (BANFIELD5, 1959 apud MORONI, 2005),
tendo o processo de planejamento (plan-making process) a funo explcita de assegurar que
uma grande variedade de interesses (interesses pblicos, em especial) sejam considerados na
tomada de deciso do planejamento (JONES et al., 2005).
Segundo Wood e Djeddour (1992), sistemas de planejamento, de maneira geral, so
estruturados em nveis de deciso, iniciando-se pela formulao de polticas, seguidas de
planos, em um terceiro estgio os programas e, por fim, projetos. Na literatura de avaliao
ambiental, geralmente polticas, planos e programas so designados de maneira conjunta
como aes estratgicas (strategic actions) (THERIVEL, 2004) ou planejamento
estratgico ou ainda pela sigla PPP. Nesta estrutura, cada nvel hierrquico deve ter um foco,
que varia dos mais estratgicos e amplos no nvel de poltica, para os mais detalhados nos
projetos; cada nvel, por sua vez, deve observar os anteriores, de forma a proporcionar o
encadeamento entre eles (WOOD; DJEDDOUR, 1992), o que tratado na literatura pela
expresso em ingls tiering. Este escalonamento, em tese, adequado s diferentes escalas
espaciais do planejamento, desde o nacional at o regional e local (JONES et al., 2005).
Com referncia neste quadro genrico e encadeado do planejamento, poltica
definida como o conjunto de diretrizes e princpios gerais, que indicam uma linha de conduta
a ser adotada, guiando as aes posteriores; plano o conjunto de objetivos ordenados e
coordenados, bem como os meios para atingi-los, visando a implementao da poltica; e
programa o conjunto ordenado de projetos e aes, que buscam atingir os objetivos do plano
(ANDR; DELISLE; REVERT, 2004).

BANFIELD, E.C. Ends and means in planning. International Social Science Journal. v. 11, n. 3, p. 361-368,
1959.

24

24

Esse modelo de encadeamento, porm, traz consigo uma grande simplificao das
relaes que se do na realidade (FISCHER, 2002; PARTIDRIO, 2000; THERIVEL, 2004;
WOOD; DJEDDOUR, 1992), j que os significados dos termos polticas, planos e programas
variam consideravelmente entre um pas e outro, havendo contextos em que um mesmo
processo de tomada de deciso resulta na formulao de estratgias que contm elementos de
poltica, de plano e de programa (THERIVEL, 2004; WOOD; DJEDDOUR, 1992). Alm
disso, por vezes nem mesmo a distino entre os nveis estratgicos e o nvel de projetos
clara (WOOD; DJEDDOUR, 1992) e, na prtica, no se trabalham todos os estgios do
planejamento estratgico. Therivel (2004) complementa este quadro ao alertar, ainda, para a
sobreposio entre os planejamentos de diferentes setores. No entanto, de modo genrico e
apesar dos aspectos mencionados, Wood e Djeddour (1992) apontam que o planejamento
estratgico (PPP) pode ser visto como ferramenta de planejamento prospectivo e para a
distribuio de recursos pblicos. Observao semelhante realizada por Partidrio (1996, p.
45), afirmando que polticas e planos so instrumentos essenciais que guiam o processo de
desenvolvimento, definindo objetivos, prioridades e estratgias.
De acordo com Partidrio (1996), questes ambientais, assim como as de carter
econmico e sociais, deveriam ser intrnsecas ao processo de planejamento. No entanto, como
a considerao de questes ambientais e sociais nos processos decisrios ainda uma
dificuldade, instrumentos de avaliao ambiental so fundamentais para que os temas
ambiente e sustentabilidade sejam considerados (ANDR; DELISLE; REVERT, 2004).
Neste contexto, a avaliao de impactos ambientais, segundo Glasson e Salvador (2000), um
dos principais instrumentos de planejamento e gesto ambiental que vem sendo utilizado tanto
em pases desenvolvidos como em desenvolvimento, aplicados aos diversos nveis do
planejamento, seja com a funo de buscar um cenrio de sustentabilidade, seja com o
objetivo de avaliar a viabilidade de aes antrpicas (OLIVEIRA; MONTAO; SOUZA,
2009).
Em funo dos diferentes objetivos, focos e escalas de cada um dos nveis de
planejamento, como j apontado, a avaliao ambiental deve ser adaptada ao momento em
que aplicada (PARTIDRIO, 2000). Desse modo, a literatura apresenta uma distino entre
a Avaliao de Impactos Ambiental aplicada a projetos (AIA de projetos) e a Avaliao
Ambiental Estratgica (AAE), aplicada aos nveis de planejamento anteriores ao de projetos
(polticas, planos e programas). A Figura 2 ilustra essa relao.

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Figura 2 Nveis de planejamento e amplitude da AAE e da AIA de projetos.

Fonte: Adaptado de Partidrio (2000) e Oliveira, Montao e Souza (2009).

No contexto brasileiro, faz-se necessrio incluir outro nvel de planejamento alm

dos mencionados, que inclui os chamados projetos estruturantes. Esse termo, segundo o
Ministrio do Meio Ambiente, faz referncia a intervenes que tm potencial de alterar a
dinmica econmica, ambiental e social de uma regio, levando-a a um estgio superior de
desenvolvimento (MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE, 2002). Tm sido denominados de
projetos estruturantes, ento, projetos ou conjuntos de projetos de grande porte (como o caso
das atividades relacionadas explorao do pr-sal e aos portos no litoral paulista), e
geralmente so projetos sobre os quais se tem forte interesse econmico e que tm capacidade
de provocar impactos ambientais e sociais significativos sobre uma regio.
A avaliao ambiental de projetos estruturantes por vezes tem sido feita por meio de
avaliaes denominadas de Avaliao Ambiental Estratgica, mesmo em casos nos quais as
decises principais j foram tomadas e j se tem detalhes de projeto. O uso as AAE nessas
situaes tem sido, ento, alvo de questionamentos e crticas da academia (LEMOS, 2011;
OPPERMANN, 2012; PELLIN et al., 2011; SNCHEZ; SILVA-SNCHEZ, 2008).

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26

4.2 Avaliao Ambiental Estratgica

A necessidade de se considerar questes ambientais na tomada de deciso foi

primeiramente formalizada nos Estados Unidos, em 1969, por meio da promulgao da Lei de
Poltica Nacional do Meio Ambiente (National Environmental Policy Act NEPA), que
estabelece a necessidade de considerao dos impactos ambientais nos diversos nveis de
planejamento (WOOD6, 2002 apud FISCHER, 2007). Segundo Fischer (2007), desde ento a
Avaliao de Impacto Ambiental (AIA) passou a ser implementada em diversos pases, porm
de forma dirigida para o mbito de projetos individuais e no para nveis estratgicos do
planejamento, sendo a distino entre avaliao de impactos para o nvel de projeto e para
nveis estratgicos intensificada na literatura apenas ao final da dcada de 80.
Como consequncia da prtica voltada para projetos o alcance do instrumento foi
sendo restringido (FISCHER, 2007), tornando evidente a existncia de limitaes em relao
s suas contribuies para o processo decisrio. Neste contexto, diversos autores passam a
destacar: o carter reativo da AIA de projetos; a insuficiente considerao de efeitos indiretos,
cumulativos e sinrgicos; a limitada considerao de alternativas em funo de decises
tomadas previamente avaliao (GLASSON; THERIVEL; CHADWICK, 2005). Tais
limitaes e lacunas deixadas pela AIA direcionada apenas para projetos serviram de
motivao para a implementao da avaliao de impactos ambientais aplicada a nveis
estratgicos (EGLER, 2001; FISCHER, 1999; GLASSON; SALVADOR, 2000; SNCHEZ,
2008; WOOD; DJEDDOUR, 1992), sobretudo por meio da Avaliao Ambiental Estratgica
(AAE), instrumento de avaliao ambiental cujo objetivo integrar consideraes ambientais
e de sustentabilidade na tomada de deciso estratgica (THERIVEL, 2004).
Como definida por Sadler e Verheem (1996, p. 27), a AAE :
[...] um processo sistemtico para avaliar as consequncias ambientais de uma
poltica, plano ou programa (PPP), de forma a assegurar que elas sejam
integralmente includas e apropriadamente consideradas no estgio inicial e
apropriado do processo de tomada de deciso, juntamente com as consideraes de
ordem econmicas e sociais.

Wood, C. Environmental Impact Assessment: a Comparative Review. New Jersey: Prentice Hall, 2002.

27
27

Outras definies so apresentadas na literatura, mas, de acordo com Therivel

(2004), so essencialmente derivadas da definio apresentada por Sadler e Verheem (1996).
De modo geral, nas definies destacam-se o foco nas questes ambientais, o carter
antecipatrio da AAE (j que deve ser iniciada desde o estgio inicial do planejamento) e sua
definio como um processo (ver BROWN; THERIVEL, 2000; PARTIDRIO, 1996;
SADLER; VERHEEM, 1996; THERIVEL, 2004; VERHEEM; TONK, 2000). Fischer (2007)
tambm descreve o instrumento, apontando trs caractersticas principais: (i) a AAE um
processo sistemtico de suporte tomada de deciso, que tem como objetivo assegurar que
aspectos ambientais e de sustentabilidade sejam considerados na elaborao de PPPs; (ii)
um instrumento que se baseia em evidncias, com o intuito de conferir rigor cientfico
elaborao de PPPs por meio de mtodos e tcnicas e (iii) um instrumento que deve dar
suporte deciso por meio do estabelecimento de um foco, por exemplo, em questes e
alternativas, que devem ser consideradas nos diferentes nveis de planejamento. O mesmo
autor menciona que, para que a AAE seja de fato um instrumento de suporte tomada de
deciso, ela deve ser capaz de influenciar os estgios de preparao do PPP de forma proativa,
ou seja, antes da deciso ser tomada.
Segundo Partidrio (1996), o incio da prtica da AAE data da dcada de 1980;
todavia, o instrumento tem ganhado destaque apenas a partir do final dos anos de 1990,
impulsionado por iniciativas no cenrio internacional que marcam sua prtica e evoluo,
como a Diretiva Europeia 42/2001, o Protocolo de Kiev em AAE elaborado pela UNECE
(2003) (CHAKER et al., 2006) e seu uso por pases como Canad, Estados Unidos e pases
europeus. Do mesmo modo que para a AIA de projetos, outro motivador da expanso da
prtica da AAE em pases emergentes e em desenvolvimento est associado incorporao
deste instrumento nas polticas de salvaguarda de instituies financeiras internacionais
(como o Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento), que passaram a
vincular a aprovao e acompanhamento dos pedidos de financiamento de programas de
desenvolvimento elaborao de uma AAE (CHAKER et al., 2006; OLIVEIRA;
MONTAO; SOUZA, 2009; PELLIN et al. 2011; TEIXEIRA, 2008).
O interesse pela implementao de sistemas de AAE est relacionado, tambm, aos
benefcios de sua aplicao, como os identificados por Fischer (1999) a partir da observao
de prticas de AAE: I. ampla considerao dos efeitos e alternativas de PPPs; II. avaliao
proativa, sendo uma ferramenta de suporte tomada de deciso; III. fortalecimento da AIA de

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28

projetos; IV. considerao sistemtica dos aspectos ambientais nos nveis de tomada de
deciso e V. consulta e participao. O autor destaca, ainda, que essa ferramenta de
planejamento capaz de otimizar as avaliaes para implementao de projetos e aumentar o
suporte e aceitao pblica, conduzindo a efeitos econmicos e sociais positivos.
Os argumentos que justificam o uso da AAE tm sido largamente embasados nas
limitaes da AIA de projetos e no carter proativo da AAE. No entanto, Bina (2007) aponta
algumas inconsistncias em torno dessas argumentaes. Segundo Lemos (2011), ao diferir a
AAE da AIA de projetos em funo do carter proativo da primeira no se reconhece a
essncia da avaliao de impactos ambientais, que tem potencial para ser proativa seja
aplicada a polticas, planos e programas ou a projetos. Alm disso, ao comparar os conceitos e
argumentos iniciais da AAE e AIA, Bina (2007) aponta que os dois instrumentos so muito
similares. O que tem de fato os diferenciado a abordagem mais recente da AAE,
compreendida ao mesmo tempo como um instrumento e um processo, o que desloca o foco do
instrumento para a relao entre avaliao, processo de planejamento, tomada de deciso e
contexto poltico (BINA, 2007)
Outro aspecto do instrumento estratgico o seu carter contnuo que, inclusive, o
diferencia da AIA de projetos e lhe permite dar suporte elaborao de PPPs ao invs de
apenas indicar a mitigao dos impactos (PARTIDRIO, 1996). Para isso, a AAE deve se
referir a mltiplas alternativas, tendo como guia questes do tipo: quais as opes possveis
para lhe dar com um problema especfico ou uma necessidade particular; quais podem ser as
consequncias ambientais dessas opes e qual opo pode ser escolhida como a
ambientalmente melhor, ao invs de questionar apenas quais os impactos ambientais
decorrentes de uma escolha prvia (PARTIDRIO7, 1994 apud PARTIDRIO, 1996, p. 34).
A capacidade de facilitar a integrao vertical entre os nveis de PPPs (pelo
mecanismo de tiering) e horizontal entre os diferentes setores e instrumentos de planejamento
tambm apontada como um potencial benefcio da AAE (FISCHER, 2007; PARTIDRIO,
1996; SNCHEZ, 2008), inclusive tendo como um de seus resultados, conforme relatado por
Retief (2007b) e Theophilou, Bond e Cashmore (2010), a melhor comunicao entre os
planejadores de diferentes setores.

Partidrio, M. R. 1994. Key Issues in Strategic Environmental Assessment, Final report (unpublished),
NATO/FEAR0 research project, Ottawa, Canada.

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29

Como apontado por Fabbro Neto e Souza (2009), a AAE essencialmente busca
auxiliar a expanso do foco por parte do tomador de deciso, de forma a incluir questes que
esto alm de sua rea de domnio principal e, por meio da anlise de diferentes opes para a
estratgia de ao, ajudar na identificao da alternativa que minimize os efeitos ambientais e
ainda assim oferea os meios para o atendimento aos objetivos do PPP. A AAE deve, ento,
apontar incompatibilidades e possveis compensaes (trade-offs) para a ao estratgica
(FISCHER, 2007), alm de suas implicaes sustentabilidade (THERIVEL, 2004),
oferecendo suporte tomada de deciso. E para alcanar esse objetivo, um processo de AAE
de qualidade deve ser: integrado, orientado para a sustentabilidade, focalizado, responsvel,
participativo

iterativo

(INTERNATIONAL

ASSOCIATION

FOR

IMPACT

ASSESSMENT, 2002).
A aplicao da AAE, porm, tambm enfrenta dificuldades e limitaes. Partidrio
(1996) j apontou a necessidade de guias, de treinamento de pessoal e de recursos para o uso
adequado do instrumento. Therivel (2004) tambm identificou como limitaes: o tempo e
recursos necessrios avaliao, que muitas vezes so maiores que os disponveis; o fato de
ser um instrumento recente e, por isso, nem sempre contar com adequadas bases de dados,
mecanismos de consulta e experincia dos planejadores; a necessidade de trabalhar com
grandes incertezas ao mesmo tempo em que deve ser responsvel, adaptvel e rpida.
Recentemente Tetlow e Hanush (2012), buscando apresentar o estado da arte da AAE,
tambm apontaram a limitao de recursos como uma ameaa, alm da falta de clareza do
papel e objetivo do instrumento e sobrecarga de expectativas depositadas na AAE.
Apontaram, ainda, que as principais fraquezas da prtica do instrumento so sua capacidade
limitada de influenciar a deciso e restries relacionadas ao planejamento de longo prazo.
Uma forma recorrente de se implantar a AAE nos diversos pases tem sido atravs de
sua incorporao na legislao, sendo a previso legal clara e especfica da AAE, bem como a
definio de responsabilidades em torno do instrumento, apontados por Oliveira, Montao e
Souza (2009) como um caminho necessrio para a adoo e implementao adequada da
AAE. A este respeito, os autores descrevem cinco modelos de incorporao do instrumento na
legislao, que demostram como a avaliao tem sido assimilada de diferentes formas em
cada pas. So eles: AAE ambiental, AAE modificada (appraisal style), Avaliao Integrada
(sustainability appraisal), Gerenciamento integrado de recursos e integrao entre AAE e
Avaliao Integrada.

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30

Quanto ao objeto da AAE, alguns autores distinguem entre AAE regional/territorial,

quando a avaliao tem como foco o desenvolvimento de uma regio, incluindo diversos
setores e projetos, e AAE setorial, quando o objeto da avaliao uma poltica, plano ou
programa de um setor especfico (ANDR, DELISLE, REVERT, 2004; PARTIDRIO,
2000). Ainda relacionado ao objeto da avaliao, outra distino possvel diz respeito ao nvel
estratgico ao qual a AAE aplicada, sendo apontados por Fischer (2002) trs tipos de AAE:
a AAE de polticas (policy-SEA), AAE de planos (plan-SEA) e AAE de programas
(programme-SEA).
Vale destacar a estreita relao entre o tipo de questes e alternativas consideradas na
AAE e o mbito em que aplicada, ou seja, o nvel estratgico em que o objeto da avaliao
se encontra, em especial quando o planejamento ocorre de maneira encadeada, de forma que
os nveis anteriores (e sobretudo, as decises tomadas) so observados pelos nveis
subsequentes. Assim, segundo Fischer (2007), a AAE aplicada a polticas tipicamente se
refere a questes do tipo por qu e o qu; quando aplicada a planos guiada por questes
do tipo o qu, onde e como e quando aplicada a programas trata essencialmente de
questes relacionadas a onde e quando. Ressalta-se que, apesar de na prtica dificilmente
haver sistemas de planejamento em que o tiering ocorra de maneira regular e de ser comum o
uso da AAE em apenas um nvel de planejamento (FISCHER, 2002; THERIVEL, 2004),
entender essa relao entre o nvel de planejamento em que a AAE aplicada e o tipo de
questes e alternativas possveis fundamental para se compreender as possibilidades do
instrumento.
Partidrio (2000) tambm apresenta um conjunto de avaliaes de carter estratgico
(family of tools), uma vez que, segundo a autora, referir-se genericamente AAE como um
instrumento ligado ao planejamento estratgico de PPPs pode implicar em conceitos muito
simplificados em relao ao instrumento, sendo necessria a adaptao ao contexto de
aplicao (sobretudo a adaptao em relao aos procedimentos para tomada de deciso) para
que se possa de fato responder e dar suporte ao processo. So apontadas pela autora, ento:
avaliao ambiental de poltica, avaliao ambiental programtica, avaliao ambiental
territorial e avaliao ambiental setorial.
Com relao ao carter metodolgico da AAE, Therivel (2004) distingue duas
abordagens: a conduzida pelo objetivos da ao estratgica (objective-led) e a conduzida pela
linha de base (baseline-led). Na primeira, inicia-se definindo objetivos de sustentabilidade

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para o objeto da AAE (PPP) e indicadores relacionados a eles, que sero utilizados para a
avaliao e comparao das alternativas estratgicas. Nessa abordagem, assume-se que, se os
objetivos da ao estratgica (PPP) forem sustentveis e se o PPP for internamente coerente,
ento o PPP como um todo tambm ser sustentvel. J na segunda abordagem, seleciona-se
um conjunto de parmetros ambientais, objetivos e indicadores que sero usados para
descrever a situao do ambiente (linha de base) e identificar conflitos, esperando-se que os
resultados obtidos influenciem os objetivos da ao estratgica. De acordo com a autora, a
AAE conduzida pela linha de base busca resolver os problemas atuais, j a AAE conduzida
pelos objetivos busca atender uma viso de futuro. Cada uma das abordagens tem suas
vantagens e desvantagens, no entanto, elas no so conflitantes, mas complementares. Por
exemplo, segundo Fischer (2007) o modelo de AAE definido pela Diretiva Europeia 2001/42
, ao mesmo tempo, conduzida pelos objetivos e pela linha de base.
Sobre os procedimentos da AAE, Fischer (2007) distingue dois modelos: o processo
com estrutura e etapas pr-definidas e geralmente aplicado avaliao de planos e programas,
denominado pelo autor de EIA-based, e o processo chamado de non EIA-based, que consiste
em uma avaliao mais flexvel e geralmente aplicada a polticas e propostas de legislao.
Partidrio (2007b) tambm classifica a AAE de acordo com dois modelos de procedimentos.
O primeiro o modelo com base na AIA de projetos (EIA-based ou bottom-up
(PARTIDRIO, 1996)), que parte dos conhecimentos adquiridos da AIA de projetos, usando
seus elementos bsicos e procedimentos, embora voltados para os nveis estratgicos,
consistindo em uma abordagem mais racional e determinstica, em que o centro da avaliao
a poltica, plano ou programa, sendo avaliadas as suas alternativas e consequncias. J o
segundo o modelo centrado na deciso (Strategic SEA ou top-down (PARTIDRIO, 1996)),
abordagem na qual o foco da avaliao so os problemas a serem resolvidos e o objetivo
formular alternativas (PPPs) para solucionar os problemas.
De acordo com Partidrio (2007b), a AAE baseada na AIA de projetos um novo
nome para a metodologia de avaliao de impactos j existente, enquanto que a AAE de base
estratgica de fato uma nova metodologia para se considerar questes ambientais de forma
integrada ao planejamento. Partidrio (1996) tambm diz que, idealmente, a AAE deveria ser
intrnseca ao processo de planejamento, de forma que no haveria um momento especfico
para a avaliao, mas a considerao das questes ambientais aconteceria de forma integrada
ao planejamento.

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Figura 3 Etapas do processo de AAE.

Fonte: Lemos (2012), baseado em Sadler (2000), Therivel (2004) e Gunn e Noble (2009).

Na prtica, a AAE tem sido amparada por um conjunto de procedimentos

estruturados e com etapas pr-estabelecidas, sendo que suas regulamentaes legais so,
principalmente, de natureza procedimental (FISCHER et al., 2011; THERIVEL, 2004), mas a
forma exata de sua aplicao depende da situao e contexto especficos de aplicao
(FISCHER, 2007). Ainda assim, Therivel (2004) estabelece quatro elementos como essenciais
para que a AAE possa cumprir com seus objetivos de promoo da sustentabilidade e
proteo ao meio ambiente: I. o conhecimento do ambiente e da ao estratgica o suficiente
para que se identifique as consequncias negativas da ao estratgica; II. a proposio de
medidas de mitigao aos efeitos negativos sobre o meio e de potencializao de efeitos
positivos; III. a documentao do processo de avaliao; e IV. o envolvimento e a consulta ao
pblico afetado.

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Ainda que Bina (2007) tenha apontado falta de consenso dentre acadmicos e
praticantes a respeito da abordagem metodolgica e conceitual aplicada AAE, o que
contribue para a falta de clareza em relao a o qu, concretamente, a diferenciaria da AIA de
projetos ou das avaliaes de sustentabilidade (como as Sustainability Appraisal praticadas no
Reino Unido anteriormente Diretiva Europeia de AAE), a literatura aponta algumas etapas
do processo de AAE como recorrentes. A Figura 3, extrada de Lemos (2011), indica as
etapas e seus respectivos objetivos, organizadas de acordo com uma estrutura comum aos
instrumentos de Avaliao de Impacto.

4.3 Avaliao Ambiental Estratgica no Brasil

No Brasil, a Avaliao de Impacto Ambiental (AIA) um dos instrumentos da

Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA) (Lei 6.938/1981). Sua regulamentao se deu
por meio de resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA) em 1986
(Resoluo CONAMA 01/1986), a qual define requisitos e etapas da AIA de projetos (alm
do contedo mnimo dos Estudos de Impacto Ambiental - EIA) e a vincula ao licenciamento
ambiental de atividades. Por sua vez, o licenciamento ambiental (outro instrumento da
PNMA) est regulamentado pela Resoluo CONAMA 237/1997, que define que a licena
ambiental depender do Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatrio de Impacto
Ambiental (RIMA) para os casos de empreendimentos e atividades considerados efetiva ou
potencialmente causadores de significativa degradao do ambiente (Art. 3).
Portanto, como regulamentada no pas, a AIA tem se limitado a subsidiar as decises
de aprovao de projetos de empreendimentos individuais, e no os processos de
planejamento e as decises polticas e estratgicas que os originam (MINISTRIO DO MEIO
AMBIENTE, 2002). Segundo Teixeira (2008), a inexistncia de um instrumento de avaliao
ambiental que seja mais abrangente e contnuo, impede a viso geral do planejamento,
acarretando problemas como o conflito pelo uso de recursos ambientais e cumulatividade de
impactos. Essa deficincia tambm foi apontada pelo Ministrio do Meio Ambiente, que
relata a necessidade de um instrumento capaz de interferir nos planos e programas geradores
de projetos e de avaliar impactos cumulativos (MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE, 2002).

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34

Neste contexto, dois instrumentos de abordagem estratgica comearam a ser

vislumbrados no Brasil: a Avaliao Ambiental Integrada (AAI) e a Avaliao Ambiental
Estratgica. A AAI surgiu no pas entre 2003 e 2004 a partir de discusses conjuntas entre o
Ministrio do Meio Ambiente e o Ministrio de Minas e Energia, em decorrncia de decises
do IBAMA relacionadas necessidade de contemplar a bacia hidrogrfica como rea de
estudo a ser considerada no mbito do licenciamento ambiental de empreendimentos
hidreltricos (MINISTRIO PBLICO FEDERAL, 2011). Com sua metodologia definida, a
AAI comeou a ser aplicada ainda em 2004, tendo como objetivo avaliar, para uma bacia
hidrogrfica, os efeitos cumulativos e sinrgicos decorrentes de mltiplos aproveitamentos
hidreltricos, tanto existentes quanto potenciais (EMPRESA DE PESQUISA ENERGTICA,
2011), a fim de antecipar conflitos decorrentes da produo de energia eltrica no pas,
identificando

limitaes

evitando

restries

ao

licenciamento

ambiental

dos

empreendimentos (MINISTRIO PBLICO FEDERAL, 2011). No entanto, atualmente a

utilizao desse instrumento tem sido questionada judicialmente pelo Ministrio Pblico
Federal, que considera que a metodologia acordada inicialmente no vem sendo seguida,
afastando o instrumento dos propsitos para os quais foi concebido (MINISTRIO PBLICO
FEDERAL, 2011).
J a AAE ainda no tem sua prtica consolidada no Brasil (GALLARDO; BOND,
2011). No entanto, ao longo da ltima dcada algumas instituies tm se dedicado
discusso e promoo do instrumento no pas, havendo iniciativas institucionais e legislativas
nos mbitos federal e estadual para a implementao formal da AAE como um instrumento de
poltica ambiental (OPPERMANN, 2012). A primeira dessas iniciativas institucionais data de
1994 e foi resultado de esforos do Conselho Estadual do Meio Ambiente do Estado de So
Paulo (CONSEMA) em melhorar o sistema de avaliao de impactos ambientais do estado
(SNCHEZ, 2008). A segunda iniciativa foi do Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e
merece destaque, em especial, em funo dos espaos de discusso sobre a AAE que foram
proporcionados naquele momento. Dessa iniciativa resultou um material produzido pelo
MMA sobre o instrumento. Nele, a AAE est definida como:
um

instrumento

de

poltica

ambiental

que

tem

por

objetivo

auxiliar,

antecipadamente, os tomadores de decises no processo de identificao e avaliao

dos impactos e efeitos, maximizando os positivos e minimizando os negativos, que
uma dada deciso estratgica a respeito da implementao de uma poltica, um
plano ou um programa poderia desencadear no meio ambiente e na

35
35

sustentabilidade do uso dos recursos naturais, qualquer que seja a instncia de

planejamento. (MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE, 2002, p. 13)

Outras iniciativas que merecem destaque so: a recomendao feita pelo Tribunal de
Contas da Unio (TCU) para o uso da AAE na elaborao dos Planos Plurianuais (PPA)
(acrdo 464/2004); a previso do uso da AAE na avaliao de planos, programas, projetos e
polticas pblicas setoriais no estado da Bahia (Decreto n 11.235/2008); a elaborao de uma
minuta tratando do uso da AAE em mbito federal, feita pelo Ministrio do Meio Ambiente e
aberta para consulta pblica em 2010; a indicao, no Plano Estadual de Mudanas Climticas
do Estado de So Paulo, para o uso da AAE com o objetivo de integrar as questes ambientais
e sociais na elaborao de polticas, planos e programas (Decreto n 55.947/2010). A
descrio destas e de outras iniciativas institucionais no Brasil so apresentadas e discutidas
por Oppermann (2012).
O quadro brasileiro, no entanto, mostra limitaes quanto explorao do potencial
do instrumento (OPPERMANN; MONTAO, 2011) e, apesar delas, o Brasil ainda no conta
com diretrizes tcnicas ou definio legal que guiem a prtica da AAE. Mesmo assim, a AAE
vem sendo aplicada por instituies e agncias ambientais federais e em alguns estados do
pas, muitas vezes objetivando dar suporte ao licenciamento (OPPERMANN, 2012). Seu uso
tambm vem sendo difundido no pas por meio de agncias multilaterais de desenvolvimento
que tm a elaborao da AAE como um de seus instrumentos de salvaguarda para a aprovao
de solicitaes de financiamento (PELLIN et al., 2011). Completa este quadro a utilizao da
AAE por iniciativa de grupos privados, que buscam antecipar possveis conflitos ao longo da
avaliao de impactos de seus projetos (MALVESTIO; MONTAO, 2013).
O pas possui, portanto, um histrico de prticas de AAE, porm, no atreladas a
exigncias legais, o que confere s AAEs brasileiras um certo carter voluntrio
(SNCHEZ, 2008). Para Oliveira, Montao e Souza (2009), essas AAEs foram elaboradas de
maneira informal e desarticulada. Alm disso, o uso do instrumento sem uma base que
estabelea de modo consistente os objetivos que se esperam alcanar com a sua aplicao
pode levar a conceituaes e vises divergentes, contribuindo para uma prtica inconsistente
(OPPERMANN; MONTAO, 2011).
Outro aspecto que merece destaque no contexto das prticas brasileiras a aplicao
da AAE para grandes projetos de infraestrutura, os chamados "projetos estruturantes"
(LEMOS, 2011; OPPERMANN, 2012). Nestes casos, a AAE tem tido como foco preencher

36

36

lacunas do licenciamento ambiental, fazendo-se uso de metodologia semelhante da AIA de

projetos (KIRCHHOFF, 2006; LEMOS, 2011; PELLIN et al., 2011; SNCHEZ; SILVASNCHEZ, 2008).
Segundo Lemos (2011), que avaliou as prticas brasileiras de AAE ligadas ao
Programa de Desenvolvimento do Turismo (PRODETUR NACIONAL), a lgica empregada
nessas avaliaes a mesma lgica dos EIAs, inexistindo consideraes sobre questes e
alternativas de fato estratgicas. De acordo com os levantamentos feitos por Oppermann
(2012), no entanto, praticantes da AAE apontaram que o uso do instrumento para projetos
estruturantes uma tentativa de adapt-lo ao contexto brasileiro, j que esses projetos
envolvem grandes regies e questes de carter poltico, econmico, social e ambiental.
Alm dessas caractersticas, Oppermann (2012) tambm apontou como limitantes da
prtica da AAE os seguintes aspectos: I. uso do instrumento pouco voltado para a insero de
questes ambientais no processo de planejamento; II. processos de avaliao longos e
custosos; III. ausncia de um guia metodolgico que oriente a aplicao da AAE; IV.
dificuldades na obteno de dados e informaes para a elaborao da AAE; V. carncia de
profissionais com conhecimento tcnico do instrumento, e VI. o fato de a questo ambiental
ainda ser percebida como um empecilho para o desenvolvimento. Por outro lado, a autora
tambm menciona pontos positivos da prtica, j que o uso da AAE contribuiu, em algumas
ocasies, para a melhora da comunicao entre instituies, tendo concludo que a prtica,
mesmo no seguindo todos os preceitos e boas prticas da AAE, importante para fomentar a
reflexo sobre o instrumento no contexto brasileiro.
A adoo e implementao da AAE como um instrumento eficaz, ento, tem sido um
desafio (OPPERMANN, 2012), demandando investimentos e recursos, seja no domnio
tcnico, seja no poltico (OLIVEIRA; MONTAO; SOUZA, 2009). Segundo Oliveira,
Montao e Souza (2009), o domnio tcnico/conceitual do instrumento de vital importncia
para se garantir que a AAE seja incorporada no processo decisrio como um valor, cumprindo
o seu objetivo de instrumento de planejamento, e no como uma ferramenta isolada e
desvinculada do processo, como muitas vezes a AIA de projetos (mais especificamente o
Estudo de Impactos Ambientais) e o licenciamento ambiental so percebidos.
A necessidade de se estabelecer a AAE em bases slidas se torna ainda mais
importante em funo das dificuldades que podem ser observadas no cenrio brasileiro, como:

37
37

a menor importncia recebida pela varivel ambiental nos momentos de deciso quando
comparada s variveis social e econmica (OLIVEIRA; MONTAO; SOUZA, 2009),
excessiva centralizao do quadro institucional, dificultando a articulao local (GLASSON;
SALVADOR, 2000) e irrisria participao pblica nos processos de avaliao (COSTA;
BURSZTYN; NASCIMENTO, 2008). Essas caractersticas reforam a necessidade da
abordagem estratgica no planejamento brasileiro, como apontado por Gallardo e Bond
(2011) para o contexto da cana-de-acar e uso do solo e por Pizella e Souza (2012) para a
introduo de organismos geneticamente modificados no pas.

4.4 A efetividade dos instrumentos de avaliao de impacto ambiental

Definida por Sadler (1996, p. 37) como se algo funciona como pretendido e se
satisfaz os propsitos para os quais foi projetado, a efetividade (effectiveness), assim como
sua quantificao, um assunto que tem sido discutido em diversos estudos internacionais
sobre AIA e tambm AAE desde a dcada de 80 (BAKER; MCLELLAND, 2003), tendo
ganho maior destaque especialmente aps a divulgao dos resultados do Estudo
Internacional sobre Efetividade da Avaliao de Impacto Ambiental desenvolvido por Sadler
(1996) (FISCHER; GAZZOLA, 2006). Neste trabalho, o termo effectiveness, da lngua
inglesa, foi traduzido como efetividade, guardando relao com o significado do termo em
portugus, que diz respeito capacidade de se promover os resultados pretendidos.
Segundo Cashmore, Bond e Sadler (2009), a literatura sobre efetividade abrange
questes que vm sendo repetidas ao longo dos anos, como: qual o impacto das avaliaes nas
polticas ou tomada de deciso, quo bem a avaliao de impacto tem alcanado os objetivos
e requisitos das legislaes ambientais e os princpios das boas prticas, e quais condies e
fatores proporcionam o sucesso desse instrumento nos variados contextos. De acordo com
Sadler (1996) possvel identificar trs formas ou tipos de efetividade, que dependem do
propsito da anlise de efetividade, a saber:
I. efetividade processual (objetiva), cujo propsito analisar se a avaliao de
impacto procede conforme as disposies e princpios estabelecidos;

38

38

II. efetividade substantiva (real), que objetiva analisar se a avaliao de impacto

alcana os objetivos definidos, ou seja, se auxilia/informa a tomada de deciso, resultando na
insero de aspectos ambientais, e
III. efetividade transativa8, que tem o propsito de analisar se a avaliao de impacto
obtm resultados com o menor custo e tempo possveis, ou seja, se eficiente.
Segundo Baker e MacLelland (2003), a efetividade processual tem como objetivo
avaliar como se d a prtica da avaliao, guiada pela pergunta Como foi aplicada? (How
was it apllied?), e a mensurao dessa efetividade reflete a extenso com que a aplicao da
avaliao adere aos princpios processuais aceitos. J a efetividade substantiva tem como
objetivo avaliar a performance da avaliao na prtica; a pergunta-guia Quais objetivos
foram alcanados? (What objectives were met?) e a mensurao desse tipo de efetividade
feita por meio da comparao entre os objetivos alcanados com os objetivos estabelecidos.
E a efetividade transacional avalia a proficincia da avaliao, com a pergunta-guia Como
a aplicao da suporte aos objetivos? (How did application support objectives?) e a sua
anlise est relacionada com a avaliao de como os recursos tempo e dinheiro foram
empregados para se alcanar os objetivos.
Apesar do progressivo desenvolvimento de pesquisas sobre a efetividade dos
instrumentos de avaliao de impacto ambiental, segundo Cashmore et al (2004), no raro
que o assunto seja apenas parcialmente abordado, dando grande nfase avaliao da
efetividade objetiva e pouca ateno ao estudo do grau de alcance dos propsitos reais das
avaliaes de impacto. Therivel (2004), porm, aponta que, apesar dos meios procedimentais
(relacionadas efetividade objetiva) serem o caminho para o alcance da efetividade
substantiva, o que de fato importa esta ltima, e sobre ela que os esforos de avaliao
devem ser concentrados.
Tratando-se especificamente da efetividade da Avaliao Ambiental Estratgica, h
algumas variaes entre as definies dos diversos autores, algumas delas destacadas aqui.
Van Buuren e Nooteboom (2009), por exemplo, apontam que a efetividade da AAE pode ser
compreendida como a contribuio da avaliao para a seleo da opo de planejamento
mais sustentvel e ambientalmente adequada. J Fischer (2007) define que a AAE efetiva
8

O termo efetividade transativa refere-se ao termo transactive effectiveness, apresentado por Sadler (1996,
p. 39), e resultado da interpretao e traduo livre do termo em ingls, uma vez que no foi identificada
referncia a ele na lngua portuguesa.

39
39

quando: fornece melhores informaes para os tomadores de deciso, permite a mudana de

atitude e de percepo por meio de participao e envolvimento e torna possvel a mudana de
rotinas estabelecidas. Segundo Jha-Thakur et al. (2009), as trs dimenses da efetividade
apontadas por Fischer (2007) so complexas e progressivas, sendo a primeira relacionada
gerao de informao no curto prazo, a segunda aos processos de aprendizagem, que tem
implicaes tanto a curto quanto a longo prazo, e a terceira relacionada aos resultado de longo
prazo, em especial quanto a melhoria da prtica da AAE.
Stoeglehner (2010) diz haver pelo menos duas maneiras de compreender a
efetividade da AAE: efetividade direta e efetividade incremental. Segundo o autor, a
efetividade direta diz respeito medida com que a compreenso dos tomadores de deciso
sobre as questes ambientais e de sustentabilidade so melhoradas em funo de um PPP em
avaliao. A efetividade incremental, por sua vez, est relacionada com a construo da
capacidade de governana ambiental a partir de mudanas incrementais em conscientizao
ambiental, mudanas institucionais e criao de arenas institucionais para aprendizagem
social (STOEGLEHNER, 2010, p. 217).
Essa definio aponta para a importncia de se compreender a AAE no apenas a
partir de sua capacidade de influenciar ou no o objeto avaliado (a poltica, o plano ou o
programa), mas tambm levando-se em conta os efeitos indiretos de sua utilizao (RETIEF,
2007b; THERIVEL, 2004; THISSEN9, 2000 apud THERIVEL, 2004), por exemplo: a melhor
compreenso do ambiente, do objeto da AAE e do prprio processo de AAE; o favorecimento
da transparncia no processo de planejamento; o fomento da reflexo sobre como melhorar o
processo de AAE e sua influncia na deciso. Alm disso, como o planejamento um
processo e sugestionado por um conjunto de fatores, segundo Van Buuren e Nooteboom
(2009), dificilmente se consegue identificar exatamente a influncia da AAE na deciso final,
o que dificulta a anlise da efetividade direta. Esses autores apontam, ainda, que a efetividade
do instrumento no depende apenas do uso das informaes fornecidas pela AAE para a
tomada de deciso, mas tambm est relacionada ao quanto a AAE e suas informaes
contribuem para o dilogo colaborativo ao longo do processo.

THISSEN, W. Criteria for evaluation of strategic environmental assessment. In: PARTIDRIO, M. R.;
CLARK, R. (Ed.). Perspectives on Strategic Environmental Assessment. ed. Lewis Publishers: Boca Raton,
2000. p. 113 127.

40

40

4.5 Estudos de efetividade da AAE

A perspectiva de aprimoramento do uso da AAE um motivador recorrente dos

estudos de efetividade, como os elaborados por Bina (2008), Fischer (2010), Noble (2004),
Retief (2007b), e Stoeglehner (2010), estudos que tm sido realizados tanto para sistemas de
AAE plenamente estabelecidos e com vasta experincia no uso do instrumento quanto para
aqueles em que o uso da avaliao estratgica ainda no consistente.
Dentre outros, Fischer e Gazzola (2006) analisaram a efetividade de AAE no caso
italiano discutindo a necessidade de definir critrios de efetividade especficos para o contexto
de aplicao; Retief (2006, 2007a e 2007b) realizou avaliao da efetividade da AAE na
frica do Sul a partir de estudos de casos; Bina (2008) pesquisou o instrumento na China,
apontando suas foras e fraquezas naquele contexto; Theophilou, Bond, Cashmore (2010)
avaliaram a efetividade da aplicao da Diretiva Europeia a partir de estudos de caso;
Stoeglehner (2010) analisou a efetividade da AAE na Austrlia; Polido (2010) preocupou-se
especificamente com a efetividade na definio do escopo no processo de AAE em Portugal;
Madrid, Hichey, Bouchard (2011) avaliaram a efetividade da AAE aplicada em projetos
transnacionais na Amrica do Sul; De Montis (2013) analisou AAEs de planos de uso do solo
na Itlia.
Em termos de abordagens metodolgicas, a literatura apresenta diferentes maneiras
de mensurar a efetividade da AAE (VAN DOREN et al., 2013), variando desde autores que
apontam no ser possvel identificar ao certo a influncia da AAE na deciso final (VAN
BURREN; NOOTEBOOM, 2009) at os que defendem a possibilidade de avaliar a
performance da AAE com relao aos objetivos estabelecidos para o instrumento (JAY et al.,
2007), ou ainda os que afirmam que a melhor maneira de se avaliar a efetividade pela
comparao do objeto da AAE antes e depois da avaliao, a fim de identificar o quanto a
AAE influenciou o produto final (THERIVEL; MINAS, 2002).
Fischer e Gazzola (2006) apontam que uma maneira recorrente de analisar a
efetividade tem sido pela verificao do nvel de atendimento por parte das AAEs a um
conjunto estruturado de critrios ou indicadores de efetividade. Uma forma bastante comum
de se avaliar o desempenho do instrumento por meio da aplicao de critrios de efetividade
tem sido a reviso da qualidade dos relatrios de AAE (BONDE; CHERP, 2000; FISCHER,

41
41
2010; FISCHER et al., 2011; LEMOS; FISCHER; SOUZA, 2012; TANG; BRIGHT;
BRODY, 2009; WENDE et al., 2012). Nestes casos, comum que os critrios empregados
tenham mais afinidade com elementos de efetividade processual, conforme a definio de
Sadler (1996).
Voltado para a anlise da efetividade substantiva, o trabalho de Van Doren e
colaboradores (2013) prope uma escala de influncia da AAE na tomada de deciso (Figura
4), composta por seis nveis que vo desde a influncia da AAE limitada a informar os
tomadores de deciso (menor nvel de efetividade substantiva indicado pelo autor), at o nvel
denominado pelos autores de conformidade final (conformidade com o fim, com a finalidade),
no qual a proteo do ambiente alcanada. Segundo os autores, esses graus de efetividade
so cumulativos, portanto, um nvel de influncia maior s alcanado se os anteriores
tambm o forem. Por exemplo, um plano s ser ambientalmente melhor em decorrncia da
AAE (conformidade formal), se a AAE informar apropriadamente os tomadores de deciso
(informao), se as informaes forem consideradas na elaborao do

plano

(considerao) e se possibilitarem a conscientizao dos decisores quanto s implicaes

ambientais (consentimento).

Figura 4 Nveis cumulativos de efetividade substantiva da AAE a partir de indicadores de desempenho e

conformidade e relao com os objetivos da AAE. Os nveis de efetividade so apresentados do nvel de
menor influncia da AAE no planejamento (informao, na base da escala) at o nvel de maior
influncia (conformidade final, no topo da escala).
Fonte: Adaptado de Van Doren et al. (2013).

42

42

No entanto, Retief (2007a) aponta que a construo da metodologia ainda constitui

um desafio aos estudos de efetividade. Assim, entende-se que no h um conjunto de critrios
que sejam vlidos para todas as AAEs, o que torna necessrio adaptar os critrios de
efetividade ao contexto em que sero utilizados, em especial por ser a AAE um instrumento
flexvel e, portanto, a efetividade do instrumento no est necessariamente atrelada aos
mesmos critrios em diferentes contextos (FISCHER; GAZZOLA, 2006; NOBLE, 2003).
Alguns desses critrios, porm, tm sido usados com frequncia em estudos
internacionais de efetividade e comeam a constituir um corpo metodolgico de referncia
cuja aplicabilidade vem sendo demonstrada empiricamente. A incorporao das mudanas
propostas pela AAE nas polticas, planos e programas, promovendo a melhoria da ao
estratgica, constitui um desses critrios aplicados de modo recorrente, por exemplo por: Van
Buuren e Noteboom (2009), Fischer e Gazzola (2006), Retief (2006), Retief (2007b), Sadler
(1996) e Theophilou, Bond e Cashmore (2010).
Outros critrios tambm identificados na literatura foram: a colaborao entre as
partes envolvidas no processo (FISCHER; GAZZOLA, 2006; THEOPHILOU; BOND;
CASHMORE, 2010); a incorporao dos objetivos de sustentabilidade (INTERNATIONAL
ASSOCIATION FOR IMPACT ASSESSMENT, 2002; RETIEF, 2006; RETIEF, 2007b); o
sucesso nas consultas institucional e pblica (VAN BUUREN; NOOTEBBOM, 2009;
THEOPHILOU; BOND; CASHMORE, 2010); o alcance dos objetivos propostos pelo estudo
de AAE (RETIEF, 2006 e RETIEF, 2007b); os conhecimentos adquiridos com a aplicao da
AAE (THEOPHILOU; BOND; CASHMORE, 2010); a contribuio para a transparncia e
qualidade do processo de tomada de deciso (VAN BUUREN; NOOTEBOOM, 2009); o
estudo de alternativas e informaes adequadas sobre os impactos (VAN BUUREN;
NOOTEBOOM, 2009; FISCHER; GAZZOLA, 2006); e os critrios de desempenho indicados
pela Associao Internacional para a Avaliao de Impactos (IAIA), que apontam que um
bom processo de AAE deve ser integrado, orientado para a sustentabilidade, focalizado,
responsvel, participativo e interativo (INTERNATIONAL ASSOCIATION FOR IMPACT
ASSESSMENT, 2002).
Estudos de efetividade tm sido utilizados no apenas no mbito acadmico, mas
tambm por agncias ambientais de diversos pases, a fim de acompanhar o desempenho do
instrumento, buscando sua melhoria. Destacam-se os seguintes estudos, considerados neste
trabalho como referencial terico e para discusso dos resultados:

43
43

- Relatrio da Comisso ao Conselho, ao Parlamento Europeu, ao Comit

econmico e social e ao Comit das regies: relativo aplicao e eficcia da Diretiva
Avaliao Ambiental Estratgica (Diretiva 2001/42/CE), elaborado pela Comisso das
Comunidades Europeias em 2009 (COMISSO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS,
2009);
- Definio de critrios e avaliao de relatrios ambientais, elaborado no mbito da
Agncia Portuguesa do Ambiente de Portugal em 2010, estudando 30 relatrios de AAEs de
planos e programas setoriais e de ordenamento do territrio (PARTIDRIO, 2010);
- Reviso da efetividade da AAE na Irlanda: principais resultados e recomendaes,
elaborada pela Agncia Irlandesa de Proteo ao Ambiente em 2012, a fim de avaliar a
efetividade do instrumento no pas aps 10 anos da Diretiva Europeia 2001/42 (IRELAND
ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY, 2012);
- Avaliao Ambiental Estratgica em prticas em desenvolvimento: reviso de
experincias recentes, elaborada em 2012 pela Organizao para a Cooperao Econmica e
Desenvolvimento (OECD), avaliando prticas de AAE em pases em desenvolvimento, por
exemplo,

Nambia,

Serra

Leoa,

Montenegro,

Gana

(ORGANIZAO

PARA

COOPERAO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO, 2012).

Um dos desdobramentos das avaliaes de efetividade, alm dos resultado quando ao
desempenho do instrumento, remete identificao de pontos positivos e limitaes da prtica
da AAE, bem como dos fatores que influenciam sua efetividade. Dentre as limitaes e
fraquezas da AAE apontadas na literatura, destacam-se: a fraca considerao de alternativas,
apontando-se a dificuldade dos planejadores em construir alternativas razoveis, limitando a
escolha de alternativas a escalas mais detalhadas ou considerao de apenas uma nica
alternativa dentre dois extremos que invariavelmente so descartados (FISCHER, 2010;
IRELAND ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY, 2012; SMITH; FESSEY;
WHITE, 2011); a etapa de acompanhamento, que frequentemente pouco privilegiada no
processo de AAE e com grandes dificuldades em sua implementao (FISCHER, 2010;
GACHECHILADZE-BOZHESKU; FISCHER, 2012; LEMOS; FISCHER; SOUZA, 2012); e
a restrita influncia na tomada de deciso, influenciando pouco ou, por vezes, no
influenciando diretamente a elaborao do plano final (RETIEF, 2007b; WEST;
BORZUCHOWSKA; FERREIRA, 2011).

44

44

Alguns dos fatores que influenciam a efetividade da AAE tambm so evidenciados

nos trabalhos de Retief (2006), Sadler (1996), Stoeglehner (2010), Therivel e Minas (2002),
Van Buuren e Nooteboom (2009) e Van Doren et al. (2013), que apontam, sobretudo, o
momento em que a AAE inserida no processo de planejamento como um fator fundamental
para que a avaliao seja considerada na tomada de deciso. A importncia da articulao
entre os principais atores envolvidos no processo (especialmente em relao integrao
entre planejadores e elaboradores da AAE e apropriao do instrumento pelos planejadores)
tambm foi apontada por Cashmore et al. (2004), Stoeglehner (2010), Stoeglehner, Brown e
Kornov (2009), Therivel e Minas (2002) e Van Doren et al. (2013). Por fim, outros fatores so
encontrados, tais como: os recursos disponveis (THERIVEL; MINAS, 2002; VAN DOREN
et al., 2013), a transparncia do processo (VAN BUUREN; NOOTEBOOM, 2009), e a
abordagem da AAE (por exemplo, integrada ou paralela ao planejamento) (CASHMORE et
al., 2004; STOEGLEHNER, 2010; VAN BUUREN; NOOTEBOOM, 2009).

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5. CARATERIZAO DA EXPERINCIA BRASILEIRA EM AAE

5.1 Metodologia

5.1.1 Levantamento das AAEs brasileiras

Com o objetivo de caracterizar a experincia brasileira com a AAE, realizou-se um

levantamento das avaliaes denominadas Avaliao Ambiental Estratgica (sem
questionar, neste momento da pesquisa, a adequao dessas prticas frente a aspectos tericos
do instrumento), por meio de reviso bibliogrfica em peridicos, livros, teses e dissertaes
que abordaram o contexto nacional do instrumento, bem como por meio de pesquisa nos web
sites e contato direto com empresas de consultoria em avaliao de impacto ambiental,
agncias multilaterais de desenvolvimento (Banco Mundial e Banco Interamericano de
Desenvolvimento) e rgos e instituies estaduais e federais de meio ambiente,
planejamento, turismo, transporte e energia. Aps esse levantamento, entrou-se em contato
com pesquisadores da rea, a fim de aferir e complementar as AAEs identificadas na
pesquisa.
Feito o levantamento, iniciou-se a busca pelos relatrios das AAEs identificadas.
Para parte delas, o acesso aos relatrios foi facilitado pela disponibilidade para download em
stios virtuais. Para outra parte, porm, foi necessrio o contato direto com instituies
envolvidas com a avaliao para que disponibilizassem o material. Apesar dos esforos
empregados para a obteno dos relatrios, alguns no foram obtidos e, portanto, no
compem o universo amostral da pesquisa.
A execuo desta etapa se deu ao longo de todo o perodo do Mestrado e contou com
a colaborao de pesquisadores do Ncleo de Estudos de Poltica Ambiental
(NEPA/EESC/USP) e do Ncleo de Gesto para a Sustentabilidade (NGS/UFSC).

46

46

5.1.2 Caracterizao de aspectos gerais da prtica de AAE no Brasil

A fim de caracterizar os aspectos gerais e o contexto em que a prtica da AAE tem se

dado no Brasil, foram estudadas as 26 AAEs cujos relatrios foram acessados at final de
2012, o que significa 72% do total de AAEs identificadas para o perodo at 2012.
Para essas AAEs algumas informaes relevantes do processo de avaliao foram
levantadas, sendo elas: o agente que motivou a elaborao da AAE (agncias multilaterais de
desenvolvimento, governo do estado, governo federal, iniciativa privada ou sociedade
civil/Ministrio Pblico), o agente proponente do objeto da AAE (governo estadual, governo
federal ou iniciativa privada), o agente que elaborou os estudos (setor pblico ou consultoria),
o nvel estratgico em que a AAE foi aplicada (poltica, plano, programa ou projeto
estruturante) e sua finalidade em cada caso.
O levantamento dessas informaes foi feito a partir dos relatrios finais das AAEs.
Portanto, qualquer informao que tenha sido omitida nesses documentos no foi identificada
nesta pesquisa. Relatrios identificados ou disponibilizados posteriormente a dezembro de
2012 tambm no foram contemplados, como foi o caso das AAEs do Gasoduto Brasil
Bolvia, da Bacia do Rio Areia, do Programa BID II, do Portflio dos Eixos Nacionais
Ministrio do Planejamento, do Corredor Biocenico Ferrovirio Eixo de Capricrnio, do
PRODETUR Rio de Janeiro Polo Serra, do PRODETUR Rio de Janeiro Polo Litoral e do
PRODETUR MS.

5.2 AAEs brasileiras identificadas

De acordo com a metodologia proposta para o levantamento das AAEs j realizadas

no Brasil, foram identificadas 36 avaliaes elaboradas at 2012 e que receberam o nome de
Avaliao Ambiental Estratgica. A primeira delas foi a AAE do Gasoduto Brasil Bolvia
(GASBOL), elaborada em 1997, e as seguintes elaboradas na ltima dcada (2002 a 2012). As
AAEs identificadas esto listadas em ordem cronolgica na Tabela 1, juntamente com
informaes a respeito da disponibilidade dos relatrios das AAEs (indicando-se a instituio

47
47

que disponibilizou o relatrio ou o endereo eletrnico no qual o documento est disponvel)

e a indicao dos casos que foram analisados na presente pesquisa (indicados como Casos 1 a
26).
O nmero de AAEs elaboradas at o momento no Brasil (36 AAEs em 17 anos) pode
ser apontado como significativo levando-se em conta que a utilizao do instrumento no
compulsria no pas10. Por outro lado, o nmero de prticas brasileiras muito inferior
quando comparado com a prtica em outros pases. Mesmo naqueles em que o uso do
instrumento tambm no regulado por lei, como a frica do Sul, o nmero de AAEs
elaboradas bastante superior (Retief, Jones e Jay (2008) apontaram 50 AAEs elaboradas
entre 1996 e 2003 naquele pas). Quando comparado com pases em que o uso da avaliao
obrigatrio e os sistemas de AAE encontram-se plenamente estabelecidos, a experincia
brasileira chega a ser insignificante: a Irlanda, por exemplo, elaborou 287 AAEs em oito anos
(IRELAND ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY, 2012) e a Esccia, elaborou
cerca de 1090 AAEs em seis anos (SCOTTISH GOVERMENT, 2012).
Quanto aos documentos que relatam o processo de avaliao, vale destacar que 12 das
AAEs (um tero das AAEs identificadas) no tm seus relatrios disponveis eletronicamente
e para dois desses casos no foi possvel acessar o relatrio mesmo aps contato pessoal com
atores envolvidos no processo. A sua localizao desses documentos, portanto, foi uma
importante dificuldade encontrada no decorrer da pesquisa.
Ressalta-se, tambm, que no foi identificado nenhum relatrio de scoping, mas em
alguns casos foi possvel acessar, alm do relatrio final, relatrios parciais e relatrio
executivo da AAE, sendo este ltimo um documento que resume o processo de avaliao,
apresentando as principais informaes para a tomada de deciso. Para a anlise das AAEs,
porm, focou-se nos relatrios finais.

10

O uso da AAE mencionado em dispositivos legais apenas nos estados de Minas Gerais (Decreto estadual n
43.372/2003), Bahia (Decreto estadual n 11.235/2008) e So Paulo (Decreto estadual n 55.947/2010), sendo
que apenas neste ltimo encontra-se definido um objeto e objetivos para o instrumento, limitado ao quadro da
Poltica Estadual de Mudanas Climticas (OPPERMANN, 2012)

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48

Tabela 1 - AAEs brasileiras elaboradas no perodo de 1997 a 2012 identificadas pela pesquisa. (Continua)

Ano

AAE

1997

Gasoduto Brasil Bolvia

2002

Bacia do Rio Chopim (Caso 1)

2002

Bacia do Rio Areia

Programa BID II, Primeira Fase,
Curitiba
Planos de desenvolvimento das
atividades de explorao, produo,
transporte e uso de petrleo e gs
natural no litoral sul da Bahia (Bacia
de Camamu-Almada) (Caso 2)
Portflio dos Eixos Nacionais
Ministrio do Planejamento

2002

2003

2003

2004

2004

2005

2005

2005
2005
2005
2006
2006

Rodoanel Metropolitano de So
Paulo (Caso3)
Programa social e ambiental dos
Igaraps de Manaus PROSAMIM
(Caso 4)
Programa de Recuperao de
Rodovias do Estado de So Paulo
(Caso 5)
Programa de Acessibilidade a
Municpios de Pequeno Porte com
Baixo ndice de Desenvolvimento
Humano - PROACESSO / BIDH
(Caso 6)
Programa de Eletrificao Rural do
Noroeste de Minas Gerais (Caso 7)
Programa
de
Desenvolvimento
Sustentvel do Semirido Sergipano
(Caso 8)
Complexo do Rio Madeira
Programa de Melhoria da Qualidade
Ambiental Urbana do Amap - GEABID (Caso 9)
Complexo Industrial Porturio do
Pcem-CIPP e rea de Influncia

Relatrio da AAE acessvel em

http://wwwwds.worldbank.org/servlet/WDSContentServer/IW
3P/IB/2000/02/24/000009265_3980313101738/Re
ndered/PDF/multi_page.pdf
http://www.iap.pr.gov.br/modules/conteudo/conteu
do.php?conteudo=772
Disponibilizado por consultor
http://www.pt-pr.org.br/pt_pag/temas.html

http://lima.coppe.ufrj.br/aaesulbahia/

http://www.planejamento.gov.br/link_secretaria.as
p?cod=2636&cat=153&sec=10&sub=
http://www.ambiente.sp.gov.br/wp/rodoanel/
http://www.dersa.sp.gov.br/rodoanel/trechosul/aae
_downloads.asp
http://www.iadb.org/en/projects/projectdescription-title,1303.html?id=BR-L1297#doc
Disponibilizado por pesquisador consultado

http://www.iadb.org/en/projects/project,1303.html?
id=BR-L1027
http://www.iadb.org/en/projects/project,1303.html?
id=BR-L1028
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?
docnum=595908
Relatrio no acessado
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?
docnum=724751
Relatrio no acessado

49
49

(Continuao)

Ano

2007

AAE
Programa Rodovirio de Minas Gerais
(Caso 10)

Plano de Desenvolvimento Integrado do

2007 Turismo Sustentvel na Costa Norte
(Caso 11)
2007

Programa de Gerao Hidreltrica em

Minas Gerais PGHMG (Caso 12)

2007

Programa Braslia integrada GDF/BID

(Caso 13)

2007 Sub-bacia do Rio Verde (Caso 14)

Programa de desenvolvimento do Plo
Minero-Industrial de Corumb e
2008
Influncias sobre a Plancie Pantaneira
(Caso 15)
2008 Bacia do Alto Paraguai (Caso 16)
2009

2009

Relatrio da AAE acessvel em

http://www.transportes.mg.gov.br/index.php?view
=article&catid=47:geral&id=747:avaliacaoambiental-estrategicaaae&tmpl=component&print=1&page=
http://lima.coppe.ufrj.br/aaeturismocostanorte/
Disponibilizado pela Secretaria de Estado de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel de
Minas Gerais
http://www.st.df.gov.br/sites/100/167/00000390.P
DF
Disponibilizado pelo Institudo de Meio Ambiente
de Mato Grosso do Sul
https://www.lima.coppe.ufrj.br/aaepantanal/
Disponibilizado por pesquisador consultado

Plo Industrial e de Servios de

Anchieta (Caso 17)

Disponibilizado pelo Institudo Estadual de Meio

Ambiente do Esprito Santo

Complexo Industrial e Porturio do Au

(Caso 18)

http://www.sea.proderj.rj.gov.br/download_aee/AA
E_Acu/Volume%20I.pdf;
http://www.sea.proderj.rj.gov.br/download_aee/AA
E_Acu/Volume%20II.pdf;
http://www.sea.proderj.rj.gov.br/download_aee/AA
E_Acu/Volume%20III.pdf

Empreendimentos do Plangas, GNL e

2009 COMPERJ na regio em torno da Baa
de Guanabara (Caso 19)

https://www.lima.coppe.ufrj.br/pages/pagina.php?i
d=projetos/ipga/02

2009 Bacia do Rio Turvo (Caso 20)

http://www.iap.pr.gov.br/arquivos/File/EIA_RIMR
/Avaliacao_Ambiental_Estrategica_Rio_Turvo.pdf

Projeto Mata Branca - Bioma Caatinga

(Caso 21)
Programa Multimodal de Transporte e
Desenvolvimento Mnero-Industrial da
2010
Regio Cacaueira Complexo Porto
Sul (Caso 22)
Plano Diretor do Arco Metropolitano
2010
(Caso 23)
2010

Disponibilizado pela equipe elaboradora da AAE.

http://www.inema.ba.gov.br/estudosambientais/avaliacao-ambiental/porto-sul#
Disponibilizado por pesquisador consultado

50

50

(Concluso)

Ano

AAE

Planejamento Ambiental Estratgico da

Dimenso Porturia, Industrial, Naval e
2010
Offshore no Litoral Paulista PINO
(Caso 24)
Planos de Expanso da Silvicultura de
Eucalipto e Biocombustveis no Extremo
2011
Sul da Bahia (AAE Extremo Sul) (Caso
25)
Conjunto de aes integrantes do Plano
de desenvolvimento integrado do
2011 turismo sustentvel (PDITS) dos polos
tursticos Costa das dunas, Costa
Branca e Serid (Caso 26)

Relatrio da AAE acessvel em

http://www.ambiente.sp.gov.br/aae.php

Disponibilizado pela equipe elaboradora da AAE

Disponibilizado
financiamento

por

agncia

multilateral

de

Corredor Biocenico Ferrovirio Eixo

de Capricrnio

http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes
_pt/Institucional/Apoio_Financeiro/Apoio_a_estud
os_e_pesquisas/BNDES_FEP/prospeccao/chamada
_corredor_arquivos.html

2011 PRODETUR Rio de Janeiro Polo Serra

http://www.prodetur.rj.gov.br/avaliacaoambiental.a
sp

PRODETUR Rio de Janeiro Polo

Litoral

http://www.prodetur.rj.gov.br/avaliacaoambiental.a
sp

2011

2011

2012 PRODETUR MS

http://www.imasul.ms.gov.br/index.php?templat=v
is&site=155&id_comp=4054&id_reg=10544&volt
ar=lista&site_reg=155&id_comp_orig=4054

Fonte: elaborado pela autora em parceria com pesquisadores do NEPA/EESC/USP e do NGS/UFSC.

Referncias: Teixeira (2008) e Margato (2012).

5.3 Aspectos gerais da prtica da AAE no Brasil

Para um panorama da prtica da avaliao ambiental estratgica no Brasil, as Tabelas

2 e 3 apresentam algumas informaes extradas dos relatrios das 26 AAEs analisadas na
presente pesquisa (destacadas na Tabela 1), que permitem a caracterizao das situaes em
que a AAE tem sido aplicada no pas e quais os principais agentes envolvidos.

51
51

O primeiro aspecto apresentado na Tabela 2 diz respeito ao agente motivador da

AAE, que aquele que solicita ou estabelece a necessidade de sua elaborao. Os resultados11
mostraram que em 65% dos casos o governo (estadual ou federal) atuou como agente
motivador da avaliao, sendo que para 4 AAEs (15% do total avaliado) a demanda foi
compartilhada com agncias de financiamento e sobressaindo o governo estadual, que
motivou a prtica do instrumento principalmente por meio de suas secretarias e rgos
ambientais. A iniciativa privada e sociedade tambm exerceram esse papel, porm de forma
menos expressiva, destacando-se a AAE do Programa de desenvolvimento do Polo MineroIndustrial de Corumb e Influncias sobre a Plancie Pantaneira, cuja motivao partiu de um
grupo de empresas com investimentos na regio e organizaes no-governamentais (ONGs).
J as agncias multilaterais de desenvolvimento foram motivadoras de 42% das
AAEs, sendo o BID a agncia de maior destaque, tendo demandado 10 das 26 prticas
analisadas. A influncia dessas agncias na insero de instrumentos de avaliao ambiental
em pases emergentes e em desenvolvimento vem sendo destacada na literatura (CHAKER et
al., 2006; LEMOS; FISCHER; SOUZA, 2012; PELLIN et al., 2011) e este resultado refora a
importncia dessas agncias no contexto brasileiro.
Ressalta, assim, que a influncia das agncias multilaterais, sobretudo BM e BID,
deve ser acompanhada com ateno no Brasil, seja porque os bancos possuem seus prprios
modelos de atuao e solicitao da AAE, no qual a avaliao cumpre apenas um papel de
cumprir requisito e no de dar suporte deciso (PELLIN et al., 2011), ou porque esses
bancos tm diretrizes prprias para a elaborao da AAE (INTER-AMERICAN
DEVELOPMENT BANK, 2004; WORLD BANK, 2008), tendo o potencial de influenciar
negativamente os procedimentos das AAEs, como discutido no Captulo 6.

11

Os resultados apresentados nesta seo admitem a sobreposio, ou seja, a participao de mais de um grupo
de agentes em um mesmo fator de caracterizao.

Bacia do Rio Chopim

Planos de desenvolvimento das atividades de explorao,
produo, transporte e uso de petrleo e gs natural no litoral sul
da Bahia (Bacia de Camamu-Almada)
Rodoanel Metropolitano de So Paulo
Programa social e ambiental dos Igaraps de Manaus
PROSAMIM
Programa de Recuperao de Rodovias do Estado de So Paulo
Programa de Acessibilidade a Municpios de Pequeno Porte com
Baixo ndice de Desenvolvimento Humano - PROACESSO /
BIDH
Programa de Eletrificao Rural do Noroeste de Minas Gerais
Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Semirido
Sergipano
Programa de Melhoria da Qualidade Ambiental Urbana do
Amap - GEA-BID
Programa Rodovirio de Minas Gerais
Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentvel na
Costa Norte
Programa de Gerao Hidreltrica em Minas Gerais - PGHMG
Programa Braslia integrada GDF/BID
Sub-bacia do Rio Verde

AAE
BM

X
X

X
X

GE

SC/MP

IP

GF

GE

BNB

GF

IP

Proponente do
objeto da AAE

BID

Motivador da AAE

Tabela 2 - Agentes motivadores, proponentes dos objetos de avaliao e elaboradores de cada prtica de AAE no Brasi. (Continua)

SP

Consultoria

Elaborador da
AAE

52

52

53
(Concluso)

AAE
Programa de desenvolvimento do Polo Minero-Industrial de
Corumb e Influncias sobre a Plancie Pantaneira
Bacia do Alto Paraguai
Polo Industrial e de Servios de Anchieta
Complexo Industrial e Porturio do Au
Empreendimentos do Plangas, GNL e COMPERJ na regio em
torno da Baa de Guanabara
Bacia do Rio Turvo
Projeto Mata Branca - Bioma Caatinga
Programa Multimodal de Transporte e Desenvolvimento
Minero-Industrial da Regio Cacaueira Complexo Porto Sul
Plano Diretor do Arco Metropolitano
Planejamento Ambiental Estratgico da Dimenso Porturia,
Industrial, Naval e Offshore no Litoral Paulista PINO
Planos de Expanso da Silvicultura de Eucalipto e
Biocombustveis no Extremo Sul da Bahia (AAE Extremo Sul)
Conjunto de aes integrantes do Plano de desenvolvimento
integrado do turismo sustentvel PDITS
Total de AAEs

BM

Neste caso o proponente do Programa a Petrobrs, empresa de capital misto.

BID

X
10

GF

IP

SC/MP

GF

IP

Proponente do
objeto da AAE

GE

53

Consultoria

Elaborador da
AAE

SP

X12

24

18

14

X
2

GE

Motivador da AAE
BNB

Legenda: BID Banco Interamericano de Desenvolvimento; BM Banco Mundial; BNB Banco do Nordeste; GE governo estadual; GF governo federal; IP iniciativa
privada; SC/MP sociedade civil ou Ministrio Pblico; SP setor pblico.

12

54

54

Quanto ao proponente do objeto da AAE, ou seja, instituio pblica ou grupo de

investidores privados que prope uma poltica, plano, programa ou projeto estruturante
submetido avaliao, tem-se que em 69% dos casos o proponente esteve vinculado a
governos estaduais (normalmente na forma de instituies e autarquias ligadas a ele), em 15%
ao governo federal, por meio do Ministrio do Turismo, e a iniciativa privada exerceu essa
funo em 30% dos casos (8 AAEs, sendo 2 em conjunto com o governo estadual e federal).
Destacam-se as AAEs do PINO, do Extremo Sul e do PDITS, cujos objetos de avaliao
tiveram mais de um agente proponente, como detalhado no Captulo 6. J a elaborao dos
estudos ficou a cargo exclusivamente de consultores (consultoria privada ou universidades)
em 88% das prticas, do setor pblico (prprio proponente do objeto da AAE) em dois casos,
e de consultores e do setor pblico conjuntamente em uma nica AAE.
A Tabela 3 apresenta os resultados obtidos para o nvel estratgico, ou mbito, em
que as AAEs foram aplicadas e a finalidade de cada uma delas. Quanto ao nvel estratgico,
foram identificadas AAEs elaboradas para planos, programas e projetos estruturantes. Esta
classificao foi feita de acordo com os relatrios das AAEs, no entrando no mrito, nesta
etapa da pesquisa, quanto natureza do objeto da AAE e adequao com o termo utilizado
para se referir ao nvel estratgico. Apontamentos desta natureza foram feitos para as AAEs
analisadas nos Captulos 6 e 7, por exemplo, para o Programa Rodoanel que, apesar de ser
constitudo basicamente por um empreendimento rodovirio, no mbito da AAE foi
considerado como um programa (SNCHEZ; SNCHER-SILVA, 2008).
Como se pode verificar (Tabela 3), predominam as aplicaes voltadas para
programas (12 AAEs, ou 46%) enquanto para planos foram identificadas cinco experincias
(19%), para projetos estruturantes outras seis (23%) e para polticas no foi identificada
nenhuma aplicao do instrumento. Esse resultado demonstra que a AAE tem sido utilizada
prioritariamente para nveis menos estratgicos do planejamento (programas e projetos),
quando as possibilidades em termos de alternativas estratgicas so mais restritas (FISCHER,
2007) em funo das decises tomadas nos nveis de planejamento anteriores (polticas e
planos) (WOOD; DJEDDOUR, 1992; FISCHER, 2006). Ressalta-se a aplicao do
instrumento para projetos estruturantes, o que suscita a questo da adequabilidade do uso da
AAE nesses casos. Como j citado, h algumas criticas com relao a essas prticas (LEMOS,
2011; PELLIN et al., 2011), no entanto essa ainda uma questo a ser melhor debatida para o
contexto brasileiro.

55
55

Houve, ainda, duas prticas no classificadas quanto ao nvel estratgico (AAE da

Bacia do Rio Chopin e AAE da Bacia do Alto Paraguai), j que as avaliaes foram aplicadas
aos territrios das respectivas bacias hidrogrficas e no a um instrumento especfico de
planejamento. Classificou-se, ainda, uma AAE como referente a plano e programa (AAE do
Bioma Caatinga), j que nesse caso a AAE analisou o planejamento prvio da regio
(polticas, planos e programas) a fim de subsidiar a implementao de polticas-pblicas,
tratando-se no de um plano ou programa especfico, mas de um conjunto deles.
Por fim, a finalidade do instrumento em cada uma das situaes foi identificada com
base na anlise de contedo dos relatrios. Destaca-se que em alguns casos a finalidade da
AAE no foi explicitamente apresentada (como discutido no Captulo 6), tornando-se
necessria a interpretao do contexto e contedo da avaliao para a compreenso de seu
intuito. Vale enfatizar que em algumas prticas a finalidade da avaliao no era compatvel
com a teoria de AAE, por vezes havendo confuso com outros instrumentos de avaliao de
impacto, em especial com a Avaliao Ambiental Integrada (AAI) nos casos das avaliaes
aplicadas a bacias hidrogrficas e com a Avaliao de Impactos Ambientais de projetos (AIA
de projetos) nas avaliaes aplicadas a projetos estruturantes.
A AAI, como j colocado no Captulo 4, comeou a ser utilizada no Brasil h cerca
de uma dcada, a fim de avaliar efeitos cumulativos e sinrgicos decorrentes de
aproveitamentos hidreltricos existentes e potenciais em uma bacia hidrogrfica (EMPRESA
DE PESQUISA ENERGTICA, 2011), com vistas a diminuir conflitos nos processos de
licenciamento ambiental dos empreendimentos (MINISTRIO PBLICO FEDERAL, 2011).
Objetivo semelhante tambm foi apresentado por algumas das AAEs com enfoque em bacias
hidrogrficas, sobretudo as da Bacia do Chopim e da Sub-bacia do Rio Verde, demonstrando
uma flexibilizao do termo AAE em relao aos conceitos vigentes.
J a confuso entre AAE e AIA de projetos se d, em especial, pelo uso da AAE
aplicada ao nvel de detalhes de projetos e focada em discusses pouco estratgicas. A
aplicao da AAE para projetos estruturantes e para grandes empreendimentos
(OLIVEIRA, MONTAO, SOUZA, 2009, p. 111), sua semelhana com EIAs grandes e
uso voltado para a facilitao do licenciamento ambiental tm sido apontados como algumas
das principais limitaes da prtica da AAE no Brasil (LEMOS, 2012; OLIVEIRA,
MONTAO, SOUZA, 2009; OPPERMANN, 2012; SNCHEZ, 2008), em especial porque
seu uso nessas situaes no permite a discusso de objetivos e opes de uma deciso

56

56

estratgica (MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE, 2002). Essas prticas, portanto, se

distanciam do conceito do instrumento AAE medida que se assemelham a avaliaes de
decises j tomadas, nas quais o carter estratgico pouco relevante.
A caracterizao da prtica brasileira de AAE, assim, permite uma viso geral do uso
do instrumento no pas e a partir dela podem-se ressaltar trs aspectos que devem receber a
ateno seja da academia, seja quando da regulamentao do instrumento ou ainda quando de
sua prtica. So eles: I. a influncia de agncias multilaterais de desenvolvimento como
motivadores da AAE e indutores do modelo de avaliao (finalidade, procedimentos e
etapas); II. o predomnio do uso da AAE em nveis menos estratgicos do planejamento e III.
o frequente emprego do instrumento voltado para suprir deficincias do EIA e corroborar para
decises j tomadas (e, nesse sentido, no trazendo as contribuies que seriam esperadas de
uma AAE).

57
Tabela 3 Nvel estratgico ao qual cada AAE foi aplicada e finalidade do instrumento em cada caso. (Continua)

Pl
-

Pr
-

Pe

Nvel
Estratgico

AAE
Bacia do Rio Chopim

Finalidade

57

Atender requisito do BID e assegurar que as solues apresentadas sejam eficazes.

Subsidiar negociaes com o BID.

Subsidiar negociaes com o BID.

Subsidiar negociaes com o BID.

Subsidiar negociaes com o BID.

Identificar as reas de maior fragilidade ambiental da bacia do Rio Chopim, no

estado do Paran.
Avaliar os efeitos sinrgicos e cumulativos das atividades planejadas para a regio
litornea do sul da Bahia, onde esto localizados os blocos martimos BCAM 40,
BMCAL- 4, BAS 97, BMCAL- 5 e BMCAL- 6 na Bacia Sedimentar Martima de
Camamu Almada.
Avaliar a viabilidade ambiental do Rodoanel (So Paulo) como um todo e apoiar o
processo de tomada de decises, sobretudo no mbito do licenciamento ambiental.
Nortear a escolha de alternativas de interveno, na busca da recuperao das reas
degradadas.

Definir estratgias e dar suporte tomada de deciso ambientalmente sustentvel.

Avaliar a possibilidade do desenvolvimento do turismo na Costa Norte de forma
integrada, considerando-se as atividades em curso e a perspectiva de um processo
de planejamento voltado para o turismo sustentvel.

Planos de desenvolvimento das atividades de

explorao, produo, transporte e uso de petrleo e
gs natural no litoral sul da Bahia (Bacia de
Camamu-Almada)
Rodoanel Metropolitano de So Paulo
Programa social e ambiental dos Igaraps de Manaus
- PROSAMIM
Programa de Recuperao de Rodovias do Estado de
So Paulo
Programa de Acessibilidade a Municpios de
Pequeno Porte com Baixo ndice de
Desenvolvimento Humano - PROACESSO / BIDH
Programa de Eletrificao Rural do Noroeste de
Minas Gerais
Programa de Desenvolvimento Sustentvel do
Semirido Sergipano
Programa de Melhoria da Qualidade Ambiental
Urbana do Amap - GEA-BID
Programa Rodovirio de Minas Gerais
Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo
Sustentvel na Costa Norte

Subsidiar a implementao de polticas pblicas intersetoriais no bioma Caatinga.

Identificar e avaliar os impactos estratgicos do grupo de projetos integrantes do
Programa, com vistas ao desenvolvimento sustentvel.

Bacia do Rio Turvo

Fez parte de oficina de formao sobre AAE, sendo um exerccio aplicado Bacia
do Alto Paraguai.
Auxiliar tomadores de deciso na identificao, avaliao e controle dos efeitos
positivos e negativos do Polo.
Identificar e propor medidas de mitigao para o cenrio de implementao dos
empreendimentos propostos.
Analisar os conflitos e as possveis implicaes socioambientais associados
implantao do conjunto de empreendimentos.
Atender requisitos do rgo ambiental do Paran, obter dados e formular
alternativas para o aproveitamento hidreltrico da bacia.

Subsidiar a definio de alternativas sustentveis de desenvolvimento, compatveis

com a legislao ambiental e as expectativas dos diferentes agentes.

Dar suporte tomada de deciso quanto expanso do parque gerador de energia

hidreltrica no estado de Minas Gerais.
Assegurar a resoluo dos problemas identificados, conferir sustentabilidade ao
programa e atender requisito do BID.
Subsidiar agentes do planejamento do setor hidreltrico e o licenciamento ambiental
dos aproveitamentos hidreltricos mais viveis.

Finalidade

Empreendimentos do Plangas, GNL e COMPERJ na

regio em torno da Baa de Guanabara

Complexo Industrial e Porturio do Au

68 municpios do Bioma Caatinga inseridos no

Projeto Mata Branca Bioma Caatinga
Programa Multimodal de Transporte e
Desenvolvimento Minero-Industrial da Regio
Cacaueira -Complexo Porto Sul

Pe

Polo Industrial e de Servios de Anchieta

Bacia do Alto Paraguai

Programa de desenvolvimento do Polo MineroIndustrial de Corumb e Influncias sobre a Plancie

Pantaneira

Sub-bacia do Rio Verde

Pr

Programa Braslia integrada GDF/BID

Pl

Nvel
Estratgico
X

AAE

Programa de Gerao Hidreltrica em Minas Gerais

PGHMG

(Continuao)

58

58

59
(Concluso)

AAE
Plano Diretor do Arco Metropolitano
Planejamento Ambiental Estratgico da Dimenso
Porturia, Industrial, Naval e Offshore no Litoral
Paulista - PINO
Planos de Expanso da Silvicultura de Eucalipto e
Biocombustveis no Extremo Sul da Bahia- AAE
Extremo Sul
Conjunto de aes integrantes do Plano de
desenvolvimento integrado do turismo sustentvel PDITS
Legenda: Pl Plano; Pr Programa; Pe Projeto estruturante.

Pr

Pe

Nvel
Estratgico

Pl
X

Finalidade

59

Formular subsdios (diretrizes e recomendaes) e orientar a tomada de decises

dos setores envolvidos com o objeto da AAE.
Auxiliar os processos de deciso de origem pblica e/ou privada, integrando
questes socioambientais s estratgias de planejamento e investimento visando
processos sustentveis.
Analisar os conflitos e as possveis implicaes socioambientais associados
expanso dos setores, visando reduzir os impactos negativos e potencializar os
positivos.

Identificar e avaliar, previamente, os efeitos ambientais cumulativos das aes

previstas nos Planos de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentvel dos polos
tursticos do Rio Grande do Sul.

60

60

6 EFETIVIDADE PROCESSUAL DAS AAEs BRASILEIRAS

6.1 Metodologia

Com o objetivo de conhecer as prticas brasileiras de AAE em termos dos

procedimentos e etapas que as compem e, tambm, com o intuito de verificar o quanto essas
prticas esto alinhadas s boas prticas de AAE, analisou-se a efetividade processual de 26
prticas brasileiras (destacadas na Tabela 1, item 5.2), que representam 72% das AAEs
brasileiras elaboradas at 2012 identificadas ao longo desta pesquisa.
Ressalta-se que as AAEs no analisadas no o foram por no ter sido possvel
acessar seus relatrios ou por terem sido acessados em momento avanado deste trabalho, no
havendo tempo hbil para analis-las.

6.1.1 Seleo de critrios de efetividade processual

A fim de compreender como as AAEs brasileiras foram elaboradas, 17 critrios de

efetividade processual foram selecionados, tendo como referncia a estrutura geral
apresentada na literatura para processos de AAE e os principais estatutos que orientam a
aplicao do instrumento no cenrio internacional: a Diretiva Europeia 2001/42/CE e o
Protocolo da Comisso Econmica para a Europa sobre AAE (UNECE Protocol).
Optou-se por usar como referncia os dois estatutos internacionais mencionados por
serem diretrizes vastamente discutidas e aplicadas a um grande conjunto de pases, como
afirma Therivel (2004) sobre a DE 2001/42/CE, que representa os esforos de vrios pases
para se chegar a um acordo sobre um nico desenho para seus sistemas de AAE. Assim, esses
estatutos foram considerados como referncias substanciais para a avaliao dos
procedimentos de AAE. Usou-se como referncia, tambm, os critrios de desempenho para
a AAE divulgados pela Associao Internacional de Avaliao de Impacto (IAIA), que

61
61

justificam a importncia de alguns dos critrios selecionados (INTERNATIONAL

ASSOCIATION FOR IMPACT ASSESSMENT, 2002).
Aps a seleo, os critrios foram testados e refinados em AAEs nacionais e
internacionais, alm de serem discutidos com pesquisadores da Universidade Nova de Lisboa
durante estgio de pesquisa realizado nessa universidade. Os 17 critrios, a justificativa para a
escolha de cada um, as referncias utilizadas e a escala de avaliao detalhada para cada
critrio esto apresentados na Tabela 4.
Para a avaliao de cada critrio, utilizou-se uma escala qualitativa, considerando
trs nveis de conformidade entre o critrio e o relatrio de AAE, variando entre critrio
satisfatoriamente atendido (

), parcialmente atendido () e no atendido (

). Optou-se por

usar apenas trs classificaes, pois o objetivo desta etapa da pesquisa foi verificar a
ocorrncia ou no dos procedimentos, e no sua qualidade.

Etapas
da AAE

3) Se refere aos PPPs

relacionados ao objeto em
avaliao e avalia como
esto relacionados
(concordncias/conflitos).
(a, c, d, e, f)

2) Apresenta o objeto a ser

avaliado e seus objetivos.
(a, e, h)

Critrios de efetividade
processual
1) Apresenta justificativa do
porqu da aplicao da
AAE.
(d, f)

A avaliao da coerncia dos objetivos do

objeto da AAE com os objetivos dos PPPs
de nvel superior e nvel inferior (coerncia
vertical) e dos PPPs do mesmo nvel
estratgico (coerncia horizontal)
importante para a integrao do
planejamento.

Por no haver normatizao da aplicao da

AAE no Brasil, importante identificar
porque o instrumento tem sido aplicado, por
exemplo: em resposta demanda de
agncias multilaterais (como Banco
Mundial e BID), pela identificao de
potenciais benefcios do instrumento para o
planejamento, visando "facilitar" o
licenciamento ambiental.
Conhecer o objeto da AAE e seus objetivos
fundamental para a elaborao da
avaliao.

Justificativa da escolha do critrio

Tabela 4 - Critrios de efetividade processual. (Continua)

SCREENING

SCOPING

Identifica PPPs relacionados ao objeto da AAE,

mas no avalia as relaes existentes
No identifica PPPs relacionados

Identifica polticas, planos e programas

relacionados ao objeto da AAE, avalia as relaes de
concordncia e conflitos entre eles

Apresenta informaes que permitem a

identificao do objeto da avaliao, mas de maneira
confusa ou faltando informaes (por exemplo, os
objetivos)
No apresenta o objeto

Apresenta o objeto da AAE, descreve-o e

apresenta explicitamente seus objetivos

Cita alguma informao a partir da qual se deduz o

porqu da aplicao da AAE, mas no explcito
No apresenta nenhuma justificativa

Apresenta claramente a justificativa

Escala de avaliao

62
62

63

Justificativa da escolha do critrio

A clara identificao das questes mais

significativas favorece que o processo de
AAE seja focado nas questes mais
relevantes, evitando estudos exaustivos ou
que fujam das questes mais significativas.

O levantamento do estado atual do ambiente

necessrio para dar base para as etapas
subsequentes de identificao, avaliao e
monitoramento dos efeitos no ambiente.

5) Identifica as questes
mais significativas para a
AAE (escopo da AAE), que
devem ser o foco da
avaliao. (c, e, f)

A definio de objetivos ambientais ou de

sustentabilidade importante para delinear
o futuro que se deseja e com o qual a AAE
deve estar alinhada.

A apresentao de forma clara dos objetivos

da AAE importante para que se
compreenda as funes do instrumento
dentro do contexto em que ser aplicado.

7) Define objetivos
ambientais ou de
sustentabilidade.
(a, b, e, f, g, h)

6) Apresenta os
objetivos/finalidade da
AAE.
(a, b, e, f, g)

Critrios de efetividade
processual
4) Apresenta as informaes
sobre o estado atual do
ambiente (baseline).
(a, e, f, h)

(Continuao)

Etapas
da AAE

SCOPING

Escala de avaliao

Apresenta o estado atual do ambiente de forma

clara e sistematizada

Apresenta informaes sobre o estado atual do

ambiente, mas de forma confusa e dispersa
No apresenta nenhuma informao sobre o
estado atual do ambiente

Questes mais relevantes para a avaliao so

identificadas e apresentadas claramente

Questes mais relevantes para a avaliao so

identificadas, mas no so apresentadas claramente
No so mencionadas questes mais relevantes

Apresenta claramente o objetivo da AAE

especfico para o caso

63

Apresenta o conceito ou objetivo genrico do

instrumento, mas no o objetivo especfico da AAE
naquele caso, ou apresenta o objetivo, mas de maneira
confusa e dispersa no texto
No apresenta nenhum objetivo

Apresenta claramente objetivos ambientais ou de

sustentabilidade, que do suporte avaliao estratgica

Faz referncia a objetivos de sustentabilidade,

porm no os apresenta
No apresenta tais objetivos

Etapas
da AAE

A considerao da evoluo do ambiente

sem o objetivo da AAE importante por ser
um referencial para a avaliao dos efeitos
ambientais (cenrio tendencial), bem como
possibilitar o questionamento quanto a real
necessidade da ao estratgica proposta.
Etapa fundamental da AAE, por ser aquela
em que sero apontadas diferentes formas
de alcanar os objetivos da AAE e do objeto
em avaliao. A adequada considerao de
alternativas contribui para que a AAE seja
um instrumento proativo.
Nesta pesquisa admitiu-se como adequada a
utilizao de cenrios para o estudo de
alternativas.

9) Apresenta a evoluo do
ambiente sem o objeto da
avaliao.
(a, e, g, h)

10) Apresenta alternativas

estratgicas.
(a, b, c, d, f, g)

Justificativa da escolha do critrio

A definio desses indicadores
importante, nomeadamente, para se avaliar e
comparar alternativas estratgicas e para o
monitoramento dos efeitos ambientais.

Critrios de efetividade
processual

8) Define indicadores a
serem usados para auxiliar
no processo de avaliao
dos efeitos ambientais.
(e, g)

(Continuao)

SCOPING

AVALIAO E MONITORAMENTO

Alternativas so apresentadas, porm so em escala

de projeto ou considera-se apenas alternativas sem e
com o objeto da AAE
No apresenta alternativas

So apresentadas alternativas em escala

estratgica (no em escala de projeto)

Apresenta alguma informao sobre a tendncia de

evoluo sem o objeto, mas de maneira confusa ou de
difcil compreenso
No apresenta a tendncia sem o objeto

Apresenta um cenrio de evoluo do ambiente

sem o objeto

So definidos indicadores, porm no so usados

para auxiliar o processo de avaliao dos efeitos
ambientais
No se apresenta indicadores

So definidos indicadores e estes so usados para

auxiliar o processo de avaliao dos efeitos ambientais

Escala de avaliao

64

64

65

Justificativa da escolha do critrio

A anlise das alternativas, segundo Fischer
(2007), o corao da AAE, j que avalia
os efeitos das alternativas sobre o ambiente,
sendo fundamental para a identificao das
melhores opes.

12) Apresenta medidas de

As medidas de mitigao tm como objetivo
mitigao (sugere
potencializar efeitos positivos e evitar e
modificaes nos objetivos
minimizar efeitos negativos das alternativas
do objeto, indica as
estratgicas. A apresentao dessas medidas
alternativas mais adequadas, , ento, importante para dar suporte
indica questes a serem
tomada de deciso, devendo contribuir tanto
tratadas nos PPPs
para a elaborao da verso final do objeto
subsequentes, dentre
da AAE, quanto para o planejamento
outros). (a, b, d, g, h)
subsequente.
13) Prev a fase de
O monitoramento permite o
monitoramento dos efeitos
acompanhamento dos efeitos reais, bom
ambientais.
como compar-los em relao aos efeitos
previstos, avaliando se as medidas
(a, b, d, f, g, h)
mitigadoras propostas esto funcionando, e
identificar outros efeitos que devero ser
mitigados.

Critrios de efetividade
processual
11) Identifica e avalia os
provveis efeitos e
implicaes das alternativas
estratgicas sobre o
ambiente.
(a, b, d, f, g, h)

(Continuao)

Etapas
da AAE

AVALIAO E MONITORAMENTO

Escala de avaliao

65

Avalia efeitos (ou oportunidades, ameaas, riscos)

para cada uma das alternativas e as compara

Apenas avalia os efeitos de cada alternativa, mas

no as compara ou avalia efeitos de forma geral, sem
avaliar as alternativas separadamente
No avalia e no compara alternativas

Apresenta sugestes para a AAE, seja indicando

modificaes, apontando alternativas mais adequadas,
medidas ou aes para mitigao de efeitos do PPP

Apenas pontua questes a serem consideradas no

planejamento, mas no apresenta sugestes
No menciona medidas mitigadoras

Prev fase de monitoramento e indica diretrizes de

como ele deve ser feito

Indica que deve haver monitoramento, mas no

indica como ele deve ser feito
No prev fase de monitoramento

Etapas
da AAE

O envolvimento do pblico no processo de

AAE tem diversas vantagens, dentre elas o
aproveitamento dos conhecimentos locais e
a melhor aceitao da ao estratgica,
contribuindo para a efetividade do processo
de planejamento como um todo, sobretudo
se o envolvimento ocorrer ao longo de todo
o processo de avaliao.
Assegurar o acesso informao
fundamental para que a avaliao seja
participativa e contribua para a
transparncia do processo, sendo essas
caractersticas importantes para a qualidade
da AAE.

16) O relatrio da AAE est

publicamente disponvel.
(a, c, d)

O envolvimento dos diferentes setores e

autoridades no processo de AAE pode evitar
conflitos polticos e incompatibilidades
entre o planejamento dos diferentes setores,
sobretudo se o envolvimento ocorrer ao
longo de todo o processo de avaliao.

Justificativa da escolha do critrio

15) H consulta pblica.

(a, b, c, d, f, g)

Critrios de efetividade
processual
14) H consulta a rgos,
setores e autoridades com
interesse no objeto da AAE.
(a, b, c, f, g)

(Continuao)

CONSULTA E TRANSPARNCIA

Est publicamente disponvel, mas apenas

impresso (no disponvel online)
No est publicamente disponvel, seja online ou
em papel

Est publicamente disponvel online

O relatrio afirma ter havido consulta pblica mas

apenas em partes do processo de AAE
Consulta pblica no ocorreu ou no foi
mencionada

O relatrio afirma ter havido consulta pblica ao

logo de todo o processo de AAE (na definio do
escopo, durante a avaliao e na apresentao do
relatrio)

O relatrio afirma ter havido consulta a instituies

mas apenas em partes do processo de AAE
Consulta a instituies no ocorreu ou no foi
mencionada

O relatrio afirma ter havido consulta a

instituies ao logo de todo o processo de AAE (na
definio do escopo, durante a avaliao e na
apresentao do relatrio)

Escala de avaliao

66
66

67
(Concluso)

Etapas
da AAE

Critrios de efetividade
processual
17) Identificou-se
documento posterior ao
relatrio da AAE que
descreve como as
consideraes ambientais da
AAE e os resultados da
consulta pblica foram
levados em conta na tomada
de deciso e na elaborao
da verso final do objeto
avaliado.
(a)
Justificativa da escolha do critrio

Apresentar como as informaes resultantes

do processo de AAE foram utilizadas na
tomada de deciso torna o processo mais
transparente e contribui para que seja mais
efetivo.

Escala de avaliao

67

Foi identificado documento que descreve como a

AAE e consultas foram consideradas na verso final do
objeto avaliado

Foi identificado tal documento, porm no foi

possvel acess-lo
No foi identificado documento que apresentasse
tais informaes

a) COMISSO DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (2001); b) FISCHER (2007); c) INTERNATIONAL ASSOCIATION FOR IMPACT ASSESSMENT (2002); d)
JONES et al. (2005); e) POLIDO; RAMOS (2011); f) RETIEF (2006); g) THERIVEL (2004); h) UNITED NATIONS ECONOMIC COMMISSION FOR EUROPE (2003).

CONSULTA E
TRANSPARNCIA

68

68

6.1.2 Coleta de informaes

Para avaliar os critrios de 1 a 15 de efetividade processual, o principal mtodo

utilizado foi a anlise de contedo dos relatrios das AAEs. A anlise foi qualitativa,
buscando-se identificar nos relatrios quais os procedimentos e etapas realizados em cada
AAE e informaes que permitissem analisar cada caso segundo os critrios de efetividade.
Destaca-se que, uma vez que a avaliao desses 15 critrios de efetividade processual
foi feita com base apenas na anlise de contedos dos relatrios de AAE, informaes
omitidas pelo relatrio no foram observadas nesta pesquisa. Reconhece-se que esta uma
limitao da pesquisa, todavia, justifica-se a escolha deste mtodo com base na funo do
relatrio que documentar o processo de AAE, de modo que os leitores possam acompanhar
como questes ambientais e de sustentabilidade foram consideradas (THERIVEL, 2004).
Parte-se do principio, ento, de que o processo de AAE e informaes relevantes estariam
apresentados nesses documentos.
J os critrios 16 (disponibilidade do relatrio) e 17 (relato de como a AAE e
consultas foram consideradas na tomada de deciso), por se tratarem de etapas posteriores
elaborao do relatrio, foram avaliados com base em informaes buscadas em websites de
instituies e contato pessoal com atores relacionados AAE ou ao objeto da avaliao.

6.2 Resultados da anlise da efetividade processual

A anlise da efetividade processual teve como principal objetivo observar e discutir

como so as AAEs brasileiras em termos dos procedimentos e etapas que compem as
avaliaes, o que se justifica, nomeadamente, pela ausncia de regulamentao ou guias
nacionais para o instrumento. Os resultados da anlise da efetividade processual, bem como
uma breve contextualizao de cada uma das 26 prticas de AAE estudadas so apresentados
na sequncia e reunidos na Tabela 5.

69

Scoping

Tabela 5 Resultado da anlise da efetividade processual das 26 AAEs estudadas. (Continua)

Screening

AAE
Bacia do Rio Chopim

Planos de desenvolvimento das atividades de

explorao, produo, transporte e uso de petrleo e
gs natural no litoral sul da Bahia
Rodoanel Metropolitano de So Paulo
Programa social e ambiental dos Igaraps de Manaus
Programa de Recuperao de Rodovias do Estado de
So Paulo
Programa de Acessibilidade a Municpios de Pequeno
Porte com Baixo ndice de Desenvolvimento Humano
Programa de Eletrificao Rural do Noroeste de
Minas Gerais
Programa de Desenvolvimento Sustentvel do
Semirido Sergipano
Programa de Melhoria da Qualidade Ambiental
Urbana do Amap
Programa Rodovirio de Minas Gerais
Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo
Sustentvel na Costa Norte
Programa de Gerao Hidreltrica em Minas Gerais
Programa Braslia integrada
Sub-bacia do Rio Verde

10

11

12

14

16

17

69

Consulta e trans.

15

* *

* *

13

Avaliao e Monitoramento

AAE

Legenda:

10

11

12

14

15

16

Consulta e trans.

* *

13

Avaliao e Monitoramento

Critrio no atendido; * Falta de informao no relatrio para avaliao conclusiva.

Scoping

Screening

Critrio atendido; Critrio parcialmente atendido;

Planejamento Ambiental Estratgico da Dimenso

Porturia, Industrial, Naval e Offshore no Litoral
Paulista
Planos de Expanso da Silvicultura de Eucalipto e
Biocombustveis no Extremo Sul da Bahia
Conjunto de aes integrantes do Plano de
desenvolvimento integrado do turismo sustentvel dos
polos tursticos Costa das dunas, Costa Branca e
Serid

Plano Diretor do Arco Metropolitano

Programa
Multimodal
de
Transporte
e
Desenvolvimento Minero-Industrial da Regio
Cacaueira Complexo Porto Sul

Projeto Mata Branca - Bioma Caatinga

Bacia do Rio Turvo

Empreendimentos do Plangas, GNL e COMPERJ na

regio em torno da Baa de Guanabara

Complexo Industrial e Porturio do Au

Plo Industrial e de Servios de Anchieta

Bacia do Alto Paraguai

Programa de desenvolvimento do Plo MineroIndustrial de Corumb e Influncias sobre a Plancie

Pantaneira

(Concluso).

17

70
70

71
71

6.2.1 AAE da Bacia do Chopim

AAE finalizada em 2002

Proponente do objeto da AAE: Instituto Ambiental do Paran (IAP)
Agente motivador da AAE: Instituto Ambiental do Paran (IAP)
Elaborador da AAE: SOMA Solues Ambientais e Juris Ambientis
Contexto da AAE e anlise da efetividade
A AAE da Bacia do Rio Chopim foi motivada pelo Instituto Ambiental do Paran em
um contexto de grandes deficincias identificadas nos processos de licenciamento, tanto no
plano poltico quanto no plano estratgico (SOMA; JURIS AMBIENTIS, 2002). Nesse
contexto, a AAE teve como finalidade suprir as deficincias identificadas no mbito do
licenciamento de aproveitamentos hidreltricos da Bacia do Rio Chopim, servindo para o IAP
como um estudo de referncia para que, quando da avaliao ambiental de cada
empreendimento, fosse considerada no apenas a rea de influncia direta de um
empreendimento, mas sim toda a bacia hidrogrfica (SOMA; JURIS AMBIENTIS, 2002, p.
I-3).
Vale ressaltar que essa foi uma das primeiras avaliaes brasileiras denominadas de
Avaliao Ambiental Estratgica, porm recebendo esse nome em um momento em que
faltava, poca, maior definio por parte dos rgos ambientais da denominao a ser
utilizada para aquele estudo (informao pessoal)13. Assim, apesar da denominao, tanto
essa AAE como a da Bacia do Rio Areia (cuja efetividade no foi analisada), em funo de
seus objetivos e escopos, podem ser compreendidas como Avaliaes Ambientais Integradas
(AAIs) com foco no setor eltrico (informao pessoal)14. A avaliao da efetividade desse
caso foi mantida, todavia, por se julgar que conhecer esses primeiros casos importante para
se perceber a evoluo da percepo e conhecimento sobre o instrumento.
O principal objetivo da AAE da Bacia do Rio Chopim foi identificar as reas de
maior fragilidade ambiental desta bacia, tendo em vista principalmente a rea de influncia
13
14

Informao pessoal fornecida por consultor via e-mail em 01 Ago. 2012.

Informao pessoal fornecida por consultor via e-mail em 01 Ago. 2012.

72

72

dos doze aproveitamentos para gerao de energia previstos nos Estudos de Inventrio
Hidreltrico do Rio Chopim, realizado pela COPEL em 1999. (SOMA; JURIS AMBIENTIS,
2002, p. II-1). A avaliao foi feita a partir da abordagem do planejamento do setor de
energia eltrica atravs de diversos fatores ambientais visando o desenvolvimento
sustentvel. (SOMA; JURIS AMBIENTIS, 2002, p. I-3).
Quanto avaliao da efetividade, vale destacar que os critrios relacionados
apresentao da evoluo do ambiente sem o objeto da AAE e a identificao e avaliao de
alternativas (critrios 9, 10 e 11) no foram atendidos, to pouco fizerem parte do escopo
desta AAE. Tambm no foi feita referncia a outros instrumentos de planejamento daquela
rea (critrio 3), no houve definio de objetivos de sustentabilidade (critrio 7), de
indicadores (critrio 8) e no houve consulta (critrios 14 e 15). Quanto etapa de
monitoramento (critrio 13), apenas foram indicadas diretrizes para o monitoramento de
alguns componentes do meio.

6.2.2 AAE dos Planos de desenvolvimento das atividades de explorao, produo,

transporte e uso de petrleo e gs natural no litoral sul da Bahia (Bacia de CamamuAlmada)

AAE finalizada em 2003

Proponente do objeto da AAE: Conjunto de empresas do setor de petrleo e gs
natural (El Paso, Petrobrs S.A., Queiroz Galvo Perfuraes S.A., Ipiranga Petrleo do
Brasil S.A. e Petroserv S.A.)
Agente motivador da AAE: Conjunto de empresas do setor de petrleo e gs natural
(El Paso, Petrobrs S.A., Queiroz Galvo Perfuraes S.A., Ipiranga Petrleo do Brasil S.A. e
Petroserv S.A.)
Elaborador

da

AAE:

Laboratrio

(LIMA/COPPE/UFRJ)
Contexto da AAE e anlise da efetividade

Interdisciplinar

de

Meio

Ambiente

73
73

O objetivo do grupo de empresas ao motivar a elaborao de uma AAE foi

promover um estudo de avaliao ambiental estratgica na regio litornea do sul da Bahia,
onde esto localizados os blocos martimos BCAM 40, BMCAL- 4, BAS 97, BMCAL- 5 e
BMCAL- 6 na Bacia Sedimentar Martima de Camamu Almada. (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2003, p. 1).
A finalidade da AAE foi avaliar os efeitos sinrgicos e cumulativos das atividades j
planejadas para a regio, j que o estudo foi elaborado posteriormente a tomada de deciso
governamental de que haveria a explorao dos blocos martimos em questo e de feitas as
concesses para a explorao dos blocos, como mostrado no trecho a seguir:
Mesmo que tenha sido desenvolvido em fase posterior ao planejamento estratgico
das atividades de explorao e produo de petrleo e gs natural e da tomada de
deciso governamental em torno da concesso dos cinco blocos exploratrios
martimos o Estudo apresenta, em diferentes cenrios, os possveis efeitos sinrgicos
e cumulativos da atuao de vrios concessionrios na regio de estudo. Tais
aspectos podero ser insumos estratgicos ao processo de licenciamento ambiental
dos projetos a serem estabelecidos na regio de estudo. (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2003, p. 92).

A partir da anlise por meio dos critrios de efetividade vale destacar a falta de
clareza nas etapas relacionadas ao screening e ao scoping (critrios 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8), o que
torna difcil a compreenso, em especial do objeto em avaliao e do objetivo da AAE, j que
essas informaes aparecem de maneira dispersa no texto, comprometendo, assim, a
compreenso da avaliao como um todo.
Outra questo importante o estudo de alternativas. Nessa AAE foram apresentados
18 cenrios de descobertas de gs e petrleo e alternativas tecnolgicas para a explorao em
cada um dos cenrios, como indicado no trecho: A partir da definio dos cenrios de
descobertas,

foram

hidrocarbonetos,

consideradas

especialmente

de

as

alternativas
gs

natural,

tecnolgicas
na

Bacia

para
de

utilizao

de

Camamu-Almada

(LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2003, p. 38). A avaliao

das alternativas tecnolgicas baseou-se nos impactos estratgicos, que foram definidos no
relatrio como os impactos cumulativos e sinrgicos associados abrangncia espacial e
temporal (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2003). Por este
estudo estar em um contexto em que a deciso de explorar o petrleo e o gs natural j est
tomada, as alternativas a serem estudadas so restritas, distanciando-se de alternativas de
carter estratgico e se aproximando de alternativas de projeto.

74

74

Outro critrio a ser destacado o que se refere etapa de acompanhamento e

monitoramento dos efeitos ambientais, avaliado como parcialmente atendido por esta AAE j
que o relatrio apenas cita a necessidade de um programa de monitoramento ambiental para a
regio, mas nenhuma ao ou diretriz proposta. Com relao realizao de consulta a
instituies e pblica (critrio 14 e 15), o relatrio afirma ter sido estabelecido um Comit de
Acompanhamento, que teve como objetivo identificar e fornecer informaes relevantes
realizao do estudo de AAE, alm de avaliar e propor sugestes para o aperfeioamento das
anlises e propostas apresentadas" (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE,
2003,p.

6), porm no foi possvel averiguar em que momentos do processo de AAE esse

comit de fato atuou, sendo os critrio avaliados como parcialmente atendidos.

6.2.3 AAE do Programa Rodoanel Metropolitano de So Paulo

AAE finalizada em 2004

Proponente do objeto da AAE: Secretaria de Estado dos Transportes do Estado de
So Paulo e Desenvolvimento Rodovirio S. A. (DERSA)
Agente motivador da AAE: Secretaria Estadual de Meio Ambiente de So Paulo
(SMA) e Conselho Estadual de Meio Ambiente (CONSEMA)
Elaborador da AAE: Fundao Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo
(FESPSP)
Contexto da AAE e anlise da efetividade
O Rodoanel um empreendimento rodovirio, cuja deciso poltica de implementlo foi tomada em 1997, ano em que o estudo de impacto ambiental do primeiro trecho do anel
rodovirio (trecho oeste) foi elaborado e a licena prvia para o trecho foi concedida. Para os
trechos restantes (trechos norte, leste e sul) o estudo de impacto foi feito em conjunto em
2002. Neste contexto, intensificou-se uma srie de questionamentos quanto aos impactos do
empreendimento, especialmente quanto ao potencial de induo de urbanizao descontrolada
e impacto sobre mananciais e reas de interesse ambiental (SECRETARIA DE ESTADO

75
75

DOS TRANSPORTES, 2004), havendo importante sinalizao de que o EIA no seria

aprovado pelo rgo ambiental.
Ciente dessa possibilidade de recusa, os proponentes do empreendimento (DERSA e
Secretaria de Transportes) solicitaram a suspenso do processo de licena ambiental e
optaram por rever suas estratgias, sendo a avaliao ambiental estratgica utilizada
(SNCHEZ; SILVA-SNCHEZ, 2008). Ressalta-se que o uso da AAE aplicada ao
empreendimento como um todo (todos os trechos) j havia sido proposto atravs da
Deliberao CONSEMA 44/1997 a fim de estabelecer diretrizes mais detalhadas para o
projeto bsico de engenharia e para os EIA/RIMAs dos diferentes Trechos a serem
implantados (SECRETARIA DE ESTADO DOS TRANSPORTES, 2004, p. 8).
Assim, o rodoanel, que at ento era um empreendimento que objetiva[va] facilitar
e reduzir o custo da transposio da RMSP para os fluxos de transporte que circula[va]m na
regio sudeste do pas (SECRETARIA DE ESTADO DOS TRANSPORTES, 2004, p. 1-2),
passou a ser denominado programa de aes multi-setoriais integradas o Programa
Rodoanel (SECRETARIA DE ESTADO DOS TRANSPORTES, 2004, p. 1-10).
A AAE, neste contexto, teve como finalidade
[...] avaliar a viabilidade ambiental do Rodoanel como um todo e apoiar o processo
de tomada de decises quanto (i) a implement-lo por trechos, (ii) definio do
Trecho prioritrio para a continuidade, (iii) a definio de diretrizes para estudos
ambientais complementares para os demais Trechos e, especialmente, (iv) a
definio do conjunto de aes integradas que devem estar associadas ao
empreendimento. SECRETARIA DE ESTADO DOS TRANSPORTES, 2004, p. 19).

Quanto anlise da efetividade processual, destacam-se os critrios 3 e 13

parcialmente atendidos. O primeiro trata da considerao de PPPs relacionados ao objeto da
AAE que, neste caso, foram listados, mas no foram apontadas suas relaes com a avaliao.
O segundo se refere ao monitoramento, sendo apenas citado no relatrio um sistema de
monitoramento e avaliao do programa, sem detalh-lo.
Dentre os critrios no atendidos, ressaltam-se a no definio de objetivos de
sustentabilidade (critrio 7), no definio de indicadores (critrio 8) e a no realizao de
consulta (critrios 14 e 15). Segundo Snchez e Silva-Snchez (2008), havia a expectativa de
que a AAE lidaria com a questo da participao pblica, em especial respondendo a questes
levantadas a partir dos EIA elaborados anteriormente. Apesar de o relatrio apontar que essas

76

76

questes foram consideradas, no houve a promoo de consulta pblica, to pouco o

relatrio trata de consultas s instituies interessadas.
A considerao de alternativas tambm um ponto importante a ser destacado nessa
AAE. Foram considerados cenrios tendenciais sem a continuidade da implantao do
Rodoanel (cenrio para 2010 e para 2020) e cenrios com a implantao dos novos trechos da
rodovia, considerando que at 2010 o trecho sul estaria em operao e at 2020 todo o
rodoanel estaria concludo. Assim, o critrio de identificao de alternativas (critrio 10) foi
avaliado como parcialmente atendido, uma vez que os cenrios apresentados tratam de escala
de projeto e no escala estratgica.
Para cada cenrio os impactos dos trechos foram avaliados, possibilitando o
ranqueamento dos trechos por ordem de prioridade para sua implantao, tambm foram
elaboradas diretrizes para os estudos de traado da rodovia e para os EIAs de cada trecho,
alm de concluir pela viabilidade ambiental do empreendimento e considerar adequado o
licenciamento por trechos.

6.2.4 AAE do Programa social e ambiental dos igaraps de Manaus PROSAMIM

AAE finalizada em 2004

Proponente do objeto da AAE: Governo do Estado do Amazonas
Agente motivador da AAE: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
Elaborador da AAE: Consultoria CONCREMAT e Universidade Federal do
Amazonas (UFAM)
Contexto da AAE e anlise da efetividade
O Programa social e ambiental dos igaraps de Manaus um programa do governo
do Estado do Amazonas, que tem como objetivo abordar os problemas relacionados
ocupao desordenada dos igaraps na rea urbana de Manaus, a partir de trs linhas

77
77

estratgicas de ao: drenagem da bacia, saneamento bsico, e urbanismo e habitao

(CONCREMAT; UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAZONAS, 2004).
Apesar de no explicitado no relatrio da AAE (como indicado pelo critrio 1, que
no foi atendido), essa avaliao teve como motivador o BID, banco que financiou o
programa, sendo a AAE o instrumento que ir nortear a escolha das alternativas de
interveno, na busca da recuperao das reas degradadas [...] (CONCREMAT;
UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAZONAS, 2004, p. 18). Objetivos mais especficos
dessa AAE, porm, tambm no foram apresentados (critrio 6).
Vale destacar que a AAE analisou os PPPs relacionados ao programa e sua rea de
influncia (critrio 3), avaliando o grau de concordncia/conflito entre eles, e a equipe
elaboradora da AAE considerou que essa etapa, juntamente com as consideraes sobre o
territrio afetado, um dos pilares que fundamenta esta avaliao. (CONCREMAT;
UNIVERSIDADE FEDERAL DO AMAZONAS, 2004, p. 66).
Quanto anlise de alternativas, so apresentados dois cenrios: o tendencial, que
supe a manuteno no tempo das tendncias atuais considerando-se a hiptese da no
implementao das intervenes previstas (CONCREMAT; UNIVERSIDADE FEDERAL
DO AMAZONAS, 2004, p. 249), que atende ao critrio 9, e o cenrio de sucesso, que
considera a implementao de intervenes e para o qual so apresentadas trs alternativas.
Essas alternativas, porm, so alternativas tecnolgicas de recuperao dos igaraps,
centradas em tecnologias de macro drenagem. Ou seja, so alternativas em escala de projeto
(critrio 10).
Outras etapas que merecem destaque so a definio de indicadores (critrio 8),
previso de monitoramento/acompanhamento do programa (critrio 13) e consultas (critrios
14 e 15), que no foram mencionadas no relatrio.

78

78

6.2.5 AAE do Programa de Recuperao de Rodovias do Estado de So Paulo

AAE finalizada em 2005

Proponente do objeto da AAE: Governo do Estado de So Paulo, por meio do
Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de So Paulo (DER/SP)
Agente motivador da AAE: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
Elaborador da AAE: Corpo tcnico do DER e assessores ambientais
Contexto da AAE e anlise da efetividade
O Programa de recuperao de rodovias do estado de So Paulo, objeto da AAE,
visa implantao de melhorias em cerca de 900 km de rodovias sob jurisdio do DER/SP,
com o objetivo geral de manter o pleno funcionamento da malha rodoviria estadual, como
infraestrutura bsica de suporte ao desenvolvimento socioeconmico (DEPARTAMENTO
DE ESTRADAS DE RODAGEM DE SO PAULO, 2005, p. 2.1). A realizao desta AAE
foi motivada pelo BID, com a finalidade de subsidiar as negociaes entre o Governo do
Estado de So Paulo, por meio do Departamento de Estradas de Rodagem DER/SP e o
Banco Interamericano de Desenvolvimento BID (DEPARTAMENTO DE ESTRADAS
DE RODAGEM DE SO PAULO, 2005, p. 1.1).
O relatrio desta AAE, como tambm os relatrios de outras AAEs motivadas pelo
BID, deixa claro que os estudos e o relatrio foram elaborados segundo diretrizes do banco.
Diretrizes essas que no contemplam algumas etapas indicadas pela literatura como parte do
processo de Avaliao Ambiental Estratgica, como evidenciado a partir da avaliao dos
critrios de efetividade processual aqui propostos. Destaca-se a no apresentao dos
objetivos da AAE (critrios 6 e 7), a no considerao de PPPs relacionados (critrio 3), a no
considerao do cenrio tendencial sem o programa (critrio 9) e a no considerao de
alternativas (critrio 10). Quanto a considerao de alternativas, o que o relatrio da AAE
apresenta so as intervenes previstas pelo programa (os trechos de rodovia que compem a
2 etapa do programa) e a identificao de passivos e impactos de cada obra. Todavia, no h
nenhuma meno a alternativas.

79
79

Alm disso, no so usados indicadores (critrio 8) e o relatrio no relata consulta a

outros rgos ao longo do processo (critrio 14), mas apenas consulta pblica quando da
apresentao do relatrio da AAE (critrio 15).

6.2.6 AAE do Programa de Acessibilidade a Municpios de Pequeno Porte com Baixo

ndice de Desenvolvimento Humano - PROACESSO / BIDH

AAE finalizada em 2005

Proponente do objeto da AAE: Governo do Estado de Minas Gerais, por meio do
Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Minas Gerais (DER/MG)
Agente motivador da AAE: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
Elaborador da AAE: EPIA AMBIENTAL Estudos e projetos de integrao
ambiental
Contexto da AAE e anlise da efetividade
Esta AAE tambm foi motivada pelo BID, sendo parte do
[...] conjunto de estudos tcnicos preparados para subsidiar as negociaes do
Governo do Estado de Minas Gerais, atravs da Secretaria de Estado de Transportes
e Obras Pblicas - SETOP e do Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de
Minas Gerais DER/MG com o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID,
visando a obteno de financiamento parcial para execuo do Programa. (EPIA
AMBIENTAL, 2005, p. 1).

O programa tem como objetivo geral melhorar as condies de acessibilidade de

uma parcela dos municpios do Estado de Minas Gerais desprovidos de acesso pavimentado
rede rodoviria principal, cuja escolha feita atravs da priorizao e seleo de trechos
dentre os 123 pr-selecionados para avaliao econmica. (EPIA AMBIENTAL, 2005, p. 7).
J o objetivo da AAE no apresentado no relatrio (critrios 6 e 7).
O relatrio tambm no se refere aos PPPs relacionados ao programa (critrio 3), no
apresenta cenrio tendencial (critrio 9), to pouco alternativas (critrio 10), apenas
apresentando os empreendimentos propostos e indicando impactos relacionados s obras, sem
de fato os avaliar (critrio 11). Quanto definio de indicadores (critrio 8), so

80

80

apresentados indicadores para o monitoramento do programa, que no se relacionam com o

processo da AAE. Por fim, consulta a entidades de interesse no assunto no mencionada
(critrio 14), mas apenas a realizao de consulta pblica quando da apresentao do relatrio
da AAE (critrio 15).

6.2.7 AAE do Programa de Eletrificao Rural do Noroeste de Minas Gerais

AAE finalizada em 2005

Proponente do objeto da AAE: Companhia Eltrica de Minas Gerais (CEMIG)
Agente motivador da AAE: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
Elaborador da AAE: Coordenao da CEMIG e da Secretaria de Estado de
Desenvolvimento Econmico (SEDE)
Contexto da AAE e anlise da efetividade
Assim como as duas AAEs anteriores, essa tambm foi elaborada em decorrncia do
financiamento do BID, como mostrado no seguinte trecho do relatrio da AAE, que afirma
que a avaliao:
[...] integra o conjunto de estudos tcnicos preparados para identificar os potenciais
impactos diretos, indiretos, cumulativos e sinrgicos, propor e detalhar as medidas
preventivas, mitigadoras e compensatrias necessrias, assim como, subsidiar as
negociaes do Governo do Estado de Minas Gerais, atravs da Secretaria de Estado
de Desenvolvimento Econmico - SEDE com o Banco Interamericano de
Desenvolvimento BID, visando a obteno de financiamento parcial para a
execuo do Programa. (COMPANHIA ELTRICA DE MINAS GERAIS;
SECRETARIA DE ESTADO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO, 2005, p.
1).

Programa este que objetiva

[...] implantar rede de linhas de transmisso e distribuio de energia, integradas em
subestaes e na hidreltrica de Queimado, a fim de atender a demandas presentes e
futuras, motivadas em funo do elevado crescimento da fronteira agrcola, do
crescimento vegetativo, de metas de programas sociais como os Projetos Luz para
todos e Clarear. (COMPANHIA ELTRICA DE MINAS GERAIS;
SECRETARIA DE ESTADO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO, 2005, p.
1).

81
81

Tambm semelhana das duas AAEs anteriores, no so apresentados os objetivos

da AAE (critrios 6 e 7), no se menciona consulta entidades de interesse no assunto
(critrio 14), no se apresenta cenrios futuros sem o programa (critrio 9), to pouco so
apresentadas alternativas e anlise de seus efeitos (critrios 10 e 11). Quanto a outros PPPs
relacionados ao programa, o relatrio apenas apresenta um resumo dos projetos de
eletrificao

relacionados

(COMPANHIA

ELTRICA

DE

MINAS

GERAIS;

SECRETARIA DE ESTADO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO, 2005, p. 3).

6.2.8 AAE do Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Semirido Sergipano

AAE finalizada em 2005

Proponente do objeto da AAE: Governo do Estado de Sergipe
Agente motivador da AAE: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
Elaborador da AAE: Fundao de Fomento Tecnologia e Cincia (FTC)
Contexto da AAE e anlise da efetividade
Esta AAE foi elaborada para atender a requisitos do BID para aprovao de
financiamento para o Programa de desenvolvimento sustentvel do semirido sergipano. O
programa prope a implementao de uma nova estratgia de desenvolvimento para
expressiva parte da regio Semirida de Sergipe, [...] que corresponde a 19% do Estado
(FUNDAO DE FOMENTO TECNOLOGIA E CINCIA, 2005, p. 4), buscando a
intensificao de atividades econmicas da Regio, ampliando as possibilidades de novas
oportunidades produtivas (FUNDAO DE FOMENTO TECNOLOGIA E CINCIA,
2005, p. 7), com a finalidade de contribuir para o desenvolvimento sustentvel do semirido
Sergipano (FUNDAO DE FOMENTO TECNOLOGIA E CINCIA, 2005, p. 7).
Para isso, o programa prope o equacionamento, reordenao e melhor aproveitamento das
potencialidades locais, dentre as quais se destacam: abundante disponibilidade de gua e
energia; clima favorvel; pondervel extenso de terras aptas para a irrigao e elevado

82

82

potencial para o desenvolvimento do turismo. (FUNDAO DE FOMENTO

TECNOLOGIA E CINCIA, 2005, p. 4).
Objetivos da AAE (critrios 6 e 7) no foram apresentados no relatrio, assim como
em outras AAEs motivadas pelo BID. Indicadores foram definidos (critrio 8), porm focados
apenas no acompanhamento dos resultados do programa; j a etapa de monitoramento citada
dentre as medidas de controle indicadas, mas no se apresenta diretrizes de como essa etapa
deveria acontecer. Com relao a consulta a entidades (critrio 14), o relatrio afirma ter
ocorrido durante a definio do escopo, j a consulta pblica (critrio 15) ocorreu no final do
processo, na etapa de apresentao do relatrio.
Quanto a considerao de alternativas (critrio 10), foram apresentados apenas
cenrios com e sem o programa (critrio 9), sendo o primeiro usado para se apontar os
impactos relacionados a cada objetivo especfico do programa e as propostas e
recomendaes

que

amenizem

justifiquem

os

impactos

ambientais

negativos,

potencializando os impactos positivos (FUNDAO DE FOMENTO TECNOLOGIA E

CINCIA, 2005, p. 115).

6.2.9 AAE do Programa de Melhoria da Qualidade Ambiental Urbana do Amap GEA-BID

AAE finalizada em 2006

Proponente do objeto da AAE: Governo do Estado do Amap
Agente motivador da AAE: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
Elaborador da AAE: Consultores, mas no so indicados os profissionais ou
empresas contratados.
Contexto da AAE e anlise da efetividade

83
83

O Programa de Melhoria da Qualidade Ambiental do Amap um programa do

Governo do Estado do Amap, que
[...] contempla um conjunto de estudos de planejamento, projetos e obras
beneficiando as trs maiores cidades do Estado: Macap, Santana e Laranjal do Jari,
que respondem por 89% da populao do Estado. Dentro destas cidades possui
como foco de interveno as reas de ressaca ocupadas, de forma irregular, por
populaes de baixa renda com precrias condies de salubridade. (GOVERNO
DO ESTADO DO AMAP, 2006, p. 13)

O programa engloba, por exemplo, a melhoria das condies de saneamento

ambiental das cidades, recuperao e proteo de reas de ressaca e reas midas ocupadas ou
sob presso e a promoo da requalificao de rea habitacional da zona porturia da cidade
de Santana (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2006).
J a AAE, teve como objetivo
assegurar que as solues apresentadas guardem relao direta com a resoluo dos
reais problemas ambientais urbanos das principais cidades do Estado e, em especial,
apresente informaes sobre as consequncias socioambientais das diferentes
intervenes, de modo a permitir que sejam apropriadamente tratadas, em tempo
hbil, antes e aps a tomada de deciso do emprstimo [concedido pelo BID].
(GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2006, p. 3)

e foi elaborada por ser uma das exigncias do BID para o pedido de financiamento
do programa.
Quanto efetividade, essa AAE se assemelha s demais AAEs que tm o BID como
agente motivador, por exemplo, no identificando PPPs relacionados (critrio 3) e as questes
ambientais mais significativas (critrio 5), bem como no apresentando objetivos de
sustentabilidade (critrio 7). Por outro lado, a AAE se diferencia com relao apresentao
do objetivo da AAE (critrio 6), que em geral no apresentado claramente nesse grupo de
AAEs.
A evoluo do ambiente sem o objeto da avaliao tambm no foi apresentada
(critrio 9) e alternativas para o programa no foram mencionadas no relatrio (critrio 10). J
o critrio 11, da avaliao dos efeitos ambientais foi considerado parcialmente atendido visto
que, alm de no ter havido comparao entre alternativas, o relatrio apenas identifica efeitos
do programa e impactos de algumas intervenes fsicas, mas no os avalia.
Por fim, outro critrio avaliado como parcialmente atendido foi o critrio 8, posto
que a AAE aponta indicadores apenas voltados para o monitoramento. J os critrios 14 e 15,
sobre consulta a instituies de interesse no objeto da AAE e consulta pblica, no foram

84

84

atendido pois o relatrio indica que as consultas promovidas foram apenas no mbito do
Programa, mas no da AAE.

6.2.10 AAE do Programa Rodovirio de Minas Gerais

AAE finalizada em 2007

Proponente do objeto da AAE: Secretaria de Transportes e Obras Pblicas (SETOP)
e do Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais (DER/MG)
Agente

motivador

da

AAE:

Secretaria

Estadual

de

Meio

Ambiente

Desenvolvimento Sustentvel de Minas Gerais (SEMAD)

Elaborador da AAE: CSL Consultoria de Engenharia e Economia S/C Ltda
Contexto da AAE e anlise da efetividade
A AAE do Programa Rodovirio de Minas Gerais (PRMG), que foi a primeira
experincia de avaliao ambiental estratgica no contexto institucional da SETOP, do DERMG e da SEMAD (CSL, 2007, p. 16), teve como objetivo geral definir as estratgias e as
bases para uma tomada de deciso ambientalmente sustentvel sobre o conjunto de iniciativas
contidas no Programa, de modo a atender a demanda de expanso e melhoramento da rede
rodoviria no Estado de Minas Gerais. (CSL, 2007, p. 11).
No relatrio da AAE tambm so apresentados os objetivos especficos da avaliao,
valendo destacar: I. Assegurar, antecipadamente, o entendimento das questes ambientais
envolvidas na implementao do PRMG [...], II. Buscar a integrao com outras
intervenes previstas nas reas de interveno do PRMG, incluindo outras polticas
setoriais estruturantes dos Governos federal e estadual, III. Estabelecer um contexto mais
apropriado para a avaliao de impactos sinrgicos e cumulativos, IV. Promover uma
abordagem das questes estratgicas relacionadas justificao e localizao de propostas
de projetos, V. Possibilitar a participao de atores sociais relevantes no processo de
tomada de deciso, VI. Facilitar o encadeamento e a implementao de programas e aes
ambientalmente estruturadas no que diz respeito mitigao de impactos ambientais e

85
85

compensao ambiental, VII. Facilitar a disponibilidade e o acesso informao (CSL,

2007, p. 14).
O programa em questo tem como objetivo a adequao da malha rodoviria
mineira evoluo da demanda de transporte, at o horizonte de 2016 (CSL, 2007, p. 35), e
um programa de obras rodovirias de caractersticas tcnicas e tipologias diversas,
compreendendo 195 trechos que totalizam cerca de 14 mil quilmetros de extenso (CSL,
2007, p. 35), dos quais 57,1% so rodovias federais, 23,6% estaduais e 14,6% municipais, e
que se subdivide em trs subprogramas: pavimentao de rodovias, adequao da rede
principal e complementao da rede rodoviria (pavimentao de novas rotas) (CSL, 2007).
Quanto efetividade, essa AAE atendeu a maioria dos critrios processuais. Foi
avaliada de forma negativa apenas com relao existncia de documento que descreva como
a AAE foi considerada na tomada de deciso (critrio 17) e avaliada como atendendo
parcialmente os critrios 1, da justificativa do uso da AAE, que no foi apresentada de forma
clara nesse caso, critrio 10, da identificao de alternativas estratgicas e 13, da proposio
do monitoramento.
Com relao a alternativas, foram elaborados dois cenrios de referncia (sem o
objeto da AAE) (critrio 9): o tendencial e o de melhor futuro, que se diferenciam com
relao ao maior ou menor grau de aquecimento da economia mineira (CSL, 2007, p. 147).
Para cada um desses cenrios, duas alternativas de implementao do programa foram
avaliadas (critrio 10): a alternativa em que o PRGM 100% implementado e a alternativa em
que uma porcentagem menor do programa implementada (27 trechos de rodovia a menos).
Nos dois casos, porm os trechos de rodovia j esto definidos e, portanto, a discusso no
em escala estratgica, mas sim de projeto.
Quanto avaliao dos impactos (critrio 11), foi feita avaliao dos benefcios
socioeconmicos e dos impactos ambientais para cada um dos trechos, alm de estudo da
vulnerabilidade das regies estudadas. Com base nessas informaes, foram apresentados
listagem de impactos ambientais estratgicos potenciais para cada uma das dez Regies de
Planejamento, impactos ambientais estratgicos para o Estado de Minas Gerais (descritos e
qualificados) e recomendaes para o controle ambiental da implementao do PRMG.
(CSL, 2007, p. 281) (critrio 12).

86

86

6.2.11 AAE do Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentvel na Costa

Norte

AAE finalizada em 2007

Proponente do objeto da AAE: Ministrio do Turismo
Agente motivador da AAE: Ministrio do Turismo, Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e Banco do Nordeste do Brasil (BNB)
Elaborador

da

AAE:

Laboratrio

Interdisciplinar

de

Meio

Ambiente

(LIMA/COPPE/UFRJ)
Contexto da AAE e anlise da efetividade
A Avaliao Ambiental Estratgica do Plano de Desenvolvimento Integrado do
Turismo Sustentvel na Costa Norte (PDTS-CN) foi realizada em um contexto posterior
implantao da fase I do Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste
(PRODETUR NE I), no qual foram identificados problemas e impactos imprevistos no meio
ambiente,

tanto

durante

implantao

de

obras,

como

aps

sua

concluso.

(LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2007, p. 4). A

identificao de tais problemas e impactos ambientais motivou o BID e o BNB, bancos
financiadores do PRODETUR NE, a exigirem a realizao de uma avaliao estratgica.
Ainda neste contexto, o Ministrio do Turismo (MTur), motivado pelo poder pblico
e setor privado da Costa Norte, tinha a perspectiva de integrao dos plos de
desenvolvimento do turismo na Costa Norte (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE
MEIO AMBIENTE, 2007, p. 1), no mbito de uma segunda fase do PRODETUR NE
(PRODETUR NE II), o que fundamentou
uma estratgia de planejamento que compreende dois processos distintos e
integrados, visando fornecer diretrizes para a elaborao do Plano de
Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentvel da Costa Norte (PDITS-CN): a
proposio de uma Estratgia de Desenvolvimento Turstico na Costa Norte e a
adoo da Avaliao Ambiental Estratgica como instrumento de suporte ao
planejamento setorial para avaliao das questes socioambientais associadas s
possveis opes de desenvolvimento do turismo e viso de sustentabilidade
desejada pelos atores sociais relevantes. (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR
DE MEIO AMBIENTE, 2007, p. 1)

87
87

Segundo o relatrio da AAE, seu objetivo foi avaliar a possibilidade do

desenvolvimento de uma viso integrada do turismo na CN [Costa Norte], considerando as
atividades em curso e a perspectiva de se estruturar um processo de planejamento que oriente
a adoo de iniciativas voltadas para o turismo sustentvel. (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2007, p. 464). Ou seja, o objeto avaliado por
essa AAE foi a possibilidade de se planejar o turismo do litoral do Cear, Piau e Maranho
de forma integrada, o que seria implementado por meio do Plano de Desenvolvimento
Integrado do Turismo Sustentvel da Costa Norte.
Com relao efetividade, grande parte dos critrios foram atendidos, exceo
apenas para o critrio 17 (da descrio do processo de tomada de deciso), avaliado como no
atendido e os critrios 2, 6, 13, 14 e 15 avaliados como parcialmente atendidos. Destaca-se os
critrios 14 e 15, referentes a realizao de consultas a instituies e pblica respectivamente,
avaliadas como parcialmente atendidos pois o relatrio da AAE aponta que houve essas
consultas na etapa de definio do escopo da AAE, mas no deixa claro a realizao de
consulta nas outras etapas.
Os critrios 2 e 6 referem-se, respectivamente, aos objetivos do objeto da AAE e aos
objetivos da prpria AAE, ambos avaliados como parcialmente atendidos em funo da falta de

clareza ao serem apresentados. J o critrio 13, da proposio de monitoramento, foi

parcialmente atendido pois, apesar de a AAE no apontar atividades de monitoramento, a
realizao de outra AAE quando da elaborao do PDITS prevista.
Com relao avaliao de alternativas, foram considerados trs cenrios: I. cenrio
sem o planejamento integrado, que representa a viso futura da CN segundo as tendncias
atuais de desenvolvimento do turismo, comprometido com as aes aprovadas na Matriz de
Subemprstimo do PRODETUR NE II (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO
AMBIENTE, 2007, p. 11); II. cenrio de desenvolvimento 1, que considerou alm das aes
previstas e avaliadas no Cenrio de Referncia, as outras propostas apresentadas pelos trs
estados e que no foram consideradas elegveis para a fase atual do PRODETUR NE II
(LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2007, p. 410) e III.
cenrio de desenvolvimento 2, que era compatvel com os objetivos estratgicos de
sustentabilidade

do

desenvolvimento

do

turismo

na

INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2007, p. 411).

CN

(LABORATRIO

88

88

Para cada um dos cenrios foi realizada anlise qualitativa dos impactos
ambientais (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2007, p. 412)
e as trs alternativas foram comparadas.

6.2.12 AAE do Programa de Gerao Hidreltrica em Minas Gerais PGHMG

AAE finalizada em 2007

Proponente do objeto da AAE: Governo do Estado de Minas Gerais por meio da
Secretaria de Desenvolvimento Econmico (SEDE) e da Secretaria de Estado de Meio
Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (SEMAD)
Agente motivador da AAE: Governo do Estado de Minas Gerais por meio da SEDE
e da SEMAD
Elaborador da AAE: Arcadis Tetraplan em conjunto com SEDE e SEMAD
Contexto da AAE e anlise da efetividade
O Programa de Gerao Hidreltrica de Minas Gerais (PGHMG), cujo objetivo
gerar energia equivalente para atender demanda de energia do Estado a partir de seu
prprio parque gerador, alm de expandi-lo para gerar excedentes exportveis (ARCADIS
TETRAPLAN, 2007, p. 10), foi submetido a uma AAE por iniciativa das secretarias de
desenvolvimento econmico e de meio ambiente e desenvolvimento sustentvel, sendo que
[...] a motivao da Secretaria de Desenvolvimento Econmico com a aplicao da
AAE, identificar os conjuntos de aproveitamentos, que conciliem o mximo de
gerao hidreltrica e benefcios socioeconmicos com o mnimo de efeitos
adversos ao meio ambiente e sociedade. (ARCADIS TETRAPLAN, 2007, p. 10).

Neste contexto, a AAE teve como finalidade

estabelecer as bases conceituais e operacionais tomada de deciso no mbito do
processo de planejamento do setor eltrico mineiro no que diz respeito s suas
finalidades, viso estratgica, projetos e aes com a perspectiva de se promover o
desenvolvimento da gerao hidreltrica de forma ambientalmente sustentvel
(ARCADIS TETRAPLAN, 2007, p.9)

visando abreviar prazos para cada fase do licenciamento ambiental e embasar

as condicionalidades (ARCADIS TETRAPLAN, 2007, p. 10), alm da identificao dos

89
89

principais conflitos acerca dos empreendimentos pretendidos, sempre de forma alinhada a

legislao aplicvel (ARCADIS TETRAPLAN, 2007, p. 10).
Esta AAE atendeu a maior parte dos critrios de efetividade usados neste estudo,
exceo feita apenas a apresentao de objetivos de sustentabilidade (critrio 7), apresentao
da evoluo do ambiente sem o programa (critrio 9), descrio de como a AAE e
participao pblica foram consideradas na tomada de deciso (critrio 17) e a
disponibilizao do relatrio da AAE (critrio 16), critrio avaliado como no atendido j que
o relatrio j esteve disponvel na internet, mas atualmente no est.
Quanto aos outros critrios, vale destacar a definio de indicadores (critrio 8), que
foi feita com referncia nos conflitos identificados. Esses indicadores compuseram ndices,
que foram utilizados para a avaliao dos cenrios alternativos. Os ndices so: ndice de
impactos ambientais, de benefcios socioeconmicos e de benefcio energtico, todos eles
ligados aos objetivos da AAE.
Vale destacar, tambm, os critrios 10 e 11, referentes anlise de alternativas.
Foram apresentados quatro cenrios alternativos: um cenrio com expanso do parque gerador
com todos os empreendimentos e outros trs cenrios com crescentes graus de complexidade
socioambiental (ARCADIS TETRAPLAN, 2007, p. 97). Para cada um dos empreendimentos
considerados, foram avaliados os indicadores e ndices definidos pela AAE e, a partir desses
resultados, os cenrios foram avaliados e comparados com os cenrios de demanda de energia
para o Estado.
Por fim, ressalta-se a realizao de consulta tanto a instituies de interesse (critrio
14), realizada nas diferentes etapas da AAE, por exemplo, por meio de seminrios, quanto a
consulta pblica (critrio 15), realizada tanto na fase de definio do escopo quanto na etapa
de apresentao do relatrio da AAE.

90

90

6.2.13 AAE do Programa de Transporte Urbano do Distrito Federal - Braslia Integrada

AAE finalizada em 2007

Proponente do objeto da AAE: Governo do Distrito Federal
Agente motivador da AAE: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
Elaborador da AAE: Altran TCBR
Contexto da AAE e anlise da efetividade
O Programa de transporte urbano do Distrito Federal Braslia Integrada um
programa do governo do Distrito Federal (DF), que faz parte da estratgia do governo para
assegurar o alto nvel de desenvolvimento humano do DF (ALTRAN TCBR, 2007c, p. 3).
Seu objetivo geral promover a mobilidade urbana no DF, com foco na implantao de
uma nova concepo de operao do sistema de transporte pblico coletivo, fundamentada na
idia de integrao entre itinerrios de nibus - metr (ALTRAN TCBR, 2007c, p. 2).
A elaborao da AAE, neste caso, foi exigncia do BID. O relatrio, inclusive, no
apresenta outra justificativa para a realizao da avaliao a no ser atender ao banco. Assim,
a AAE buscava assegurar que as solues apresentadas guard[ass]em relao direta com a
resoluo dos reais problemas de gesto de transporte pblico coletivo (ALTRAN TCBR,
2007c, p. 2) e procurava identificar a sustentabilidade das aes propostas no Programa
Braslia integrada, especialmente as que se referem s intervenes de adequao dos
corredores de transportes e terminais ao novo modelo de gesto do transporte pblico coletivo
do DF, pautado pela lgica da integrao modal. (ALTRAN TCBR, 2007a, p. 58).
Quanto anlise da efetividade, no foram apresentados objetivos de
sustentabilidade (critrio 7), to pouco se identificou documento que descrevesse a
considerao da AAE e consultas na tomada de deciso (critrio 17). Indicadores foram
apresentados apenas para o monitoramento da qualidade do ar e, por isso, o critrio 8 foi
avaliado como parcialmente atendido.
Os critrios sobre a apresentao da evoluo do ambiente sem o programa (critrio
9) e sobre a identificao de alternativas (critrio 10) tambm foram avaliados como no

91
91

atendidos, visto que a AAE apresentou apenas uma alternativa de implantao do programa.
Segundo o relatrio, durante a concepo do programa foram estudadas trs alternativas:
nada a fazer, alternativa 1 e alternativa 2 (ALTRAN TCBR, 2007a), e Aps as avaliaes
de natureza econmica, financeira, operacional e, ainda, levando-se em conta os respectivos
impactos ambientais, foi selecionada a Alternativa 2 (ALTRAN TCBR, 2007a, p. 26), nica
alternativa apresentada e avaliada pela AAE. O critrio da avaliao de impactos das
alternativas (critrio 11), ento, foi avaliado como parcialmente atendido, j que se avalia os
impactos do programa, mas para alternativa nica.
Com relao a realizao de consultas, a consulta pblica (critrio 15) foi realizada
apenas no final do processo (apresentao dos resultados da AAE) e a consulta a instituies
(critrio 14) tambm ocorreu nesse momento, mas o relatrio no deixa claro se foi restrita ou
no ao final do processo de AAE. Todos os critrios restantes foram avaliados como
atendidos.

6.2.14 AAE da Sub-bacia do Rio Verde

AAE finalizada em 2007

Proponente do objeto da AAE: Empresas proponentes de empreendimentos
hidreltricos na sub-bacia do Rio Verde: Mster So Domingos S/A (cujos ttulos foram
comprados pela Eletrosul) e DM Construtora de Obras Ltda.
Agente motivador da AAE: Instituto de Meio Ambiente do Pantanal (IMAP) (atual
Instituto de Meio Ambiente do Mato Grosso do Sul - IMASUL), Ministrio Pblico Estadual
(MPE) e Ministrio Pblico Federal (MPF)
Elaborador da AAE: SOMA Solues Ambientais
Contexto da AAE e anlise da efetividade
A Avaliao Ambiental Estratgica da Bacia do Rio Verde foi realizada para
[...] atender o Termo de Ajustamento de Conduta - TAC, inqurito civil n053/2002
estabelecido entre o Instituto de Meio Ambiente Pantanal IMAP/SEMA/MS (atual

92

92

IMASUL), o Ministrio Pblico Estadual MPE, o Ministrio Pblico Federal

MPF, e as empresas ento proponentes de empreendimentos hidreltricos na subbacia hidrogrfica do rio Verde. (SOMA, 2007, p. I-1).

O objeto da avaliao, portanto, foi o conjunto de aproveitamentos hidreltricos

previstos pelo setor de energia para a sub-bacia do Rio Verde e o objetivo da AAE foi
contribuir no sentido de subsidiar os diversos agentes envolvidos no planejamento do setor
eltrico e no processo de licenciamento para decidir sobre os empreendimentos mais viveis
(SOMA, 2007, p. I-5), indo de encontro a
[...] uma necessidade que tem se mostrado cada vez maior por parte tanto das
agncias governamentais, como dos demais rgos tomadores de deciso envolvidos
em processos de licenciamento, de participar na definio de quais seriam os
empreendimentos considerados viveis ambientalmente no incio do processo, ou
seja, na fase de planejamento (SOMA, 2007, p. I 1).

Essa AAE foi composta por trs etapas: anlise de conflitos, avaliao ambiental
distribuda e avaliao ambiental integrada. A considerao de polticas, planos e programas
relacionados ao objeto da avaliao (critrio 3) foi realizada na etapa de anlise de conflitos,
j na avaliao ambiental distribuda, dentre outras coisas, foram selecionados indicadores
para cada um dos componentes analisados (critrio 8), como indicado no trecho a seguir:
Para cada componente sntese, foram selecionados indicadores socioambientais que
possibilitassem a quantificao e qualificao dos efeitos de presses de
aproveitamentos hidreltricos sobre os ecossistemas terrestre, aqutico e sobre as
interaes socioeconmicas. (SOMA, 2007, p. II-7)

A anlise dos efeitos ambientais foi feita ao longo das trs etapas citadas, cada uma
contemplando alguns pontos. Na etapa de anlise de conflitos foram indicados conflitos
existentes e futuros com os empreendimentos hidreltricos; na etapa chamada de avaliao
ambiental distribuda, avaliou-se a fragilidade das reas da bacia e foram apresentados os
nveis de criticidade de cada rea e de cada empreendimento e os potenciais efeitos sinrgicos
e cumulativos; e na etapa avaliao ambiental integrada, indicou-se impactos relacionados aos
aproveitamentos hidreltricos inventariados e foram gerados cenrios de desenvolvimento,
que variaram quanto quantidade de empreendimentos instalados. Trs cenrios foram
apresentados: cenrio atual, que considerou os empreendimentos existentes poca da
avaliao; cenrio de mdio prazo, que considerou a implantao de parte dos
empreendimentos previstos; e cenrio de longo prazo, que considerou a implantao da
totalidade dos empreendimentos previstos. Esses cenrios foram apresentados na AAE como
possveis situaes futuras, devendo auxiliar a tomada de deciso, mas no foram
apresentados como alternativas. Por esse motivo, o critrio 10 (da apresentao de alternativas

93
93

estratgicas) foi avaliado como no atendido. J a evoluo do ambiente sem os

empreendimentos estudados (critrio 9) no foi considerada na avaliao.
Vale destacar os critrio 14 e 15, sobre consultas, que ocorreram ao longo de todo o
processo de AAE.

6.2.15 AAE do Programa de desenvolvimento do Plo Minero-Industrial de Corumb e

Influncias sobre a Plancie Pantaneira

AAE finalizada em 2008

Proponente do objeto da AAE: Empresas do ramo minero-industrial (MMX,
PETROBRAS, MPP, MSGs, Vetorial Siderurgia)
Agente motivador da AAE: Plataforma de Dilogo entre Segundo e Terceiro Setor
sobre o Plo Minero-Industrial de Corumb (composta pelas empresas proponentes e pelas
seguintes organizaes do terceiro setor: Instituto Homem Pantaneiro, Organizao Cidadania
Cultura e Ambiente, Fundao Pantanal Com Cincia, Ecoa - Ecologia e Ao, Fundao
Neotrpica, Fundao Ecotrpica, Fundao O Boticrio, Conservao Internacional - CI
Brasil, WWF Brasil e Fundao AVINA).
Elaborador

da

AAE:

Laboratrio

Interdisciplinar

de

Meio

Ambiente

(LIMA/COPPE/UFRJ)
Contexto da AAE e anlise da efetividade
O Programa de desenvolvimento em questo trata dos empreendimentos dos setores
minero-siderrgico e de gs qumico existentes e previstos para a regio de Corumb poca
da AAE (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2008a).
Empreendimentos que, se instalados, teriam importantes repercusses sobre a dinmica
econmica da regio e exerceriam forte presso sobre os recursos ambientais e ecossistemas
no Pantanal.

94

94

Esse potencial de impactar a economia e o ambiente foi o que motivou um grupo de

representantes do setor produtivo, empresas e organizaes no governamentais de cunho
ambientalista a formar um frum de interlocuo (a que se chamou Plataforma de Dilogo) e
a decidir pela elaborao voluntria de uma Avaliao Ambiental Estratgica. O intuito da
avaliao foi subsidiar a definio de alternativas sustentveis de desenvolvimento,
compatveis com a legislao ambiental e as expectativas dos diferentes agentes envolvidos,
antecipando os efeitos ambientais e sociais estratgicos decorrentes das intervenes
propostas para a regio, com objetivo de prevenir possveis danos e propor aes de proteo
dos ecossistemas naturais do Pantanal. (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO
AMBIENTE, 2008a, p. 1).
Em termos processuais, a AAE foi avaliada como satisfatria para todos os critrios
exceto critrios 14 e 15, sobre consultas, e 17, sobre a apresentao da influncia da AAE e
consultas na tomada de deciso. Quanto a realizao de consultas, os critrios foram avaliados
com parcialmente atendidos, pois ocorreram apenas no final do processo de AAE
(apresentao do relatrio final).
Dentre os critrios atendidos, destaca-se a definio de objetivos de sustentabilidade
(critrio 7), que foram tomados como orientadores da avaliao dos efeitos da atividade
minero-industrial, no mbito das agendas ambiental, social e econmica da regio
(LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2008a, p. 8), alm do uso
de indicadores (critrio 8), que foram utilizados na avaliao dos cenrios e comparao entre
eles.
Com relao identificao de alternativas, foram apresentados: cenrio de
referncia, que corresponde a manuteno das tendncias atuais de crescimento e os
empreendimentos que j possuam concesso de lavras e licenciamento ambiental; cenrio de
desenvolvimento 1, em que se adicionava novos empreendimentos ao cenrio de referncia; e
cenrio de desenvolvimento 2, no qual se considerava a implantao de polo gs-qumico,
alm dos novos empreendimentos do cenrio de desenvolvimento 1. Para cada um dos
cenrios foram identificados e avaliados os impactos estratgicos, alm da avaliao face aos
objetivos estratgicos, que permitiram a elaborao de matriz de comparao entre os cenrios
e proposio de diretrizes e medidas de acompanhamento.

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95

6.2.16 AAE da Bacia do Alto Paraguai (AAE do Pantanal)

Relatrio de 2008
Proponente do objeto da AAE: No h um proponente, j que a AAE no foi
realizada para uma poltica, plano ou programa, mas sim para um territrio
Agente motivador da AAE: Ministrio do Meio Ambiente, atravs do responsvel
pelo Programa Pantanal (Valmir Ortega), que teve a iniciativa de realizar uma oficina com
funcionrios de alguns ministrios e secretarias, resultando em um esboo para uma AAE do
Pantanal
Elaborador da AAE: Participantes da oficina realizada, sob coordenao de Paulo C.
Egler e Thereza C. Carvalho Santos, envolvendo as instituies: Universidade do Estado de
Mato Grosso (UNEMAT), Universidade Estadual de Mato Grosso do Sul (UEMS), Governos
Estaduais do Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul, Ministrios do Meio Ambiente, de
Minas e Energia, da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, e dos Transportes, Secretaria
Especial de Aquicultura e Pesca e Secretaria do Ambiente da Repblica do Paraguai
Contexto da AAE e anlise da efetividade
A AAE da Bacia do Alto Paraguai (ou AAE do Pantanal) se destaca dentre as outras
AAEs brasileiras, pois est inserida em um contexto diferenciado. Ela resultado de um curso
de especializao em AAE que foi motivado pelo ento responsvel pelo Programa Pantanal,
do Ministrio do Meio Ambiente, Valmir Ortega (EGLER; SANTOS, 2008, p. 12) e que
envolveu a Universidade do Estado de Mato Grosso (UNEMAT), a Universidade Estadual de
Mato Grosso do Sul (UEMS), os Governos Estaduais do Mato Grosso e do Mato Grosso do
Sul, os Ministrios do Meio Ambiente, de Minas e Energia, da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento, e dos Transportes, a Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca e a Secretaria
do Ambiente da Repblica do Paraguai. Assim, a AAE foi realizada em um contexto cuja
principal meta era a capacitao de profissionais ligados a instituies governamentais de
diferentes instncias administrativas (EGLER; SANTOS, 2008, p. 17).

96

96

Outro aspecto que diferencia essa AAE o fato de trabalhar a perspectiva territorial,
ao passo que a maior parte das experincias brasileiras at aquele momento era de AAEs
setoriais, como apontado no seguinte trecho do relatrio da AAE:
Outra questo importante a ser ressaltada sobre o Curso de AAE do Pantanal foi a
iniciativa de tratar o planejamento de um territrio de uma forma integrada,
envolvendo todos os atores relevantes. [...] Essa experincia de integrao mostrouse significativamente relevante, sobretudo na direo de procurar o desenvolvimento
de um planejamento de territrio de forma a consider-lo como um todo e no de
forma fragmentada, como tem sido a prtica usual. (EGLER; SANTOS, 2008, p. 17)

O territrio adotado pela AAE foi a Bacia do Alto Paraguai e houve a inteno de
envolver no s os dois Estados brasileiros cujos limites administrativos incluem esse Bioma
[Pantanal] Mato Grosso e Mato Grosso do Sul , mas tambm os outros dois Pases que,
juntamente com o Brasil, compartilham esse territrio Bolvia e Paraguai. (EGLER;
SANTOS, 2008, p. 17). Desses dois pases, apenas o Paraguai participou do processo.
O objeto da avaliao, portanto, foi a bacia hidrogrfica do Alto Paraguai, para o
qual a AAE discutiu desde os objetivos estratgicos de desenvolvimento da regio, at
cenrios futuros. A AAE teve como objetivo, ento, atuar como um instrumento pr-ativo,
que buscou antecipar possveis impactos nos domnios ambiental, social, econmico e
institucional, decorrentes de aes de interveno previstas para a regio (EGLER; SANTOS,
2008).
Para a definio dos objetivos e eixos estratgicos para a bacia do Alto Paraguai, a
AAE partiu do levantamento da situao atual do territrio e das projees futuras
estabelecidas nos planos propostos para o Pantanal (EGLER; SANTOS, 2008, p. 150),
inclusive considerando a percepo e expectativas da sociedade. Na sequncia, trs cenrios
foram construdos: cenrio tendencial, que projetava as condies observadas at aquele
momento; cenrio de acelerao do crescimento, no qual se destaca[va] uma mudana do
ritmo de investimentos [...] com intensificaes de mudanas estruturais em todas as
dimenses do desenvolvimento (EGLER; SANTOS, 2008, p. 149); e cenrio de integrao
com diversidade, que considerava o fortalecimento institucional em escala sul americana
(EGLER; SANTOS, 2008, p. 149), com aumento de infraestrutura e da conservao do meio
ambiente e valorizao da diversidade cultural e social. Este ltimo cenrio era de maior
complexidade, visto que pressupe a existncia de coordenao de projetos de infraestrutura
em escala supranacional, harmonizao de marcos regulatrios e ao de proteo ao meio
ambiente, igualmente na mesma escala (EGLER; SANTOS, 2008, p. 149). Para cada cenrio

97
97

foi analisada sua compatibilidade com os principais planos e programas previstos para a
regio, identificados e avaliados os impactos e comparados os resultados para as trs
situaes.
Quanto a medidas de mitigao (critrio 12), elas foram meramente indicativas e
gerais (EGLER; SANTOS, 2008, p. 212), visto que no se tratava de um plano ou programa
especfico, mas sim de um nvel mais estratgico e genrico. Monitoramento (critrio 13), por
exemplo, foi indicado dentre as medidas de mitigao de alguns impactos, todavia, o relatrio
no apresentou diretrizes para essa etapa. Destaca-se que estava prevista uma segunda etapa,
posterior ao relatrio analisado, em que se pretendia propor a construo de um Programa
Pantanal Sustentvel (EGLER; SANTOS, 2008, p. 248). Todavia, por circunstncias
polticas no foi dada continuidade a esse processo (informao pessoal)15.
De maneira geral, esta AAE foi processualmente efetiva, sendo parcialmente
atendido apenas os critrios 13 (monitoramento) e 15 (consulta pblica) e no atendidos os
critrios 16 (da disponibilidade do relatrio da AAE) e 17 (documentao da influncia da
AAE na tomada de deciso).

6.2.17 AAE do Plo Industrial e de Servios de Anchieta

AAE finalizada em 2009

Proponente do objeto da AAE: Parceria entre Governo do Estado do Esprito Santo e
Movimento Esprito Santo em Ao
Agente motivador da AAE: Governo do Estado
Elaborador da AAE: Consultorias Cepemar, Futura e Sereng
Contexto da AAE e anlise da efetividade
O polo industrial e de servios projetado para a regio de Anchieta, no estado do
Esprito Santo, engloba um conjunto de projetos estruturantes dos ramos minero-siderrgico e
15

Informao pessoal: entrevista realizada por Oppermann (2012) com pesquisador integrante da equipe
elaboradora da AAE da Bacia do Alto Paraguai.

98

98

energtico, alm de indstrias fornecedoras de insumos, matrias-primas e de servios

correlatos e de apoio, empreendimentos que j estavam previstos no Plano de
Desenvolvimento Esprito Santo (2025) (CEPEMAR; FUTURA, 2009).
O polo teve como objetivo oferecer condies para manuteno da sinergia entre as
empresas instaladas, a fim de possibilitar a criao de vantagens competitivas e de valor
econmico das atividades desenvolvidas no seu interior (CEPEMAR; FUTURA, 2009, p.
21) e, em virtude de sua importncia e abrangncia, o governo do estado motivou a realizao
de uma AAE, elaborando um Termo de Referncia. Com base no Termo, o Movimento
Esprito Santo em Ao contratou as empresas de consultoria para conduzir a avaliao. Neste
contexto, a AAE teve como objetivo Auxiliar, antecipadamente, os tomadores de decises na
identificao, avaliao e controle dos efeitos positivos e negativos que uma deciso
estratgica poderia desencadear no meio ambiente e na sustentabilidade do uso dos recursos
naturais [...] (CEPEMAR; FUTURA, 2009, p. 17).
A anlise de efetividade processual demonstrou que alguns procedimentos no foram
realizados neste caso: a referncia a PPPs relacionados ao objeto da AAE (critrio 3),
apresentao de objetivos de sustentabilidade (critrio 7), definio de indicadores (critrio 8),
realizao de consulta pblica sobre a AAE (realizada consulta apenas focada no programa)
(critrio 15), disponibilizao do relatrio (critrio 16) e descrio da considerao da
avaliao na tomada de deciso (critrio 17). Por outro lado, dentre os procedimentos
realizados na AAE, destaca-se o uso de fatores crticos de deciso para a definio dos fatores
mais significativos para a AAE (selecionados, no entanto, por meio de mtodo distinto do
proposto por Partidrio (2007a)).
Quanto anlise de alternativas, foram consideradas duas situaes: sem e com
as intervenes propostas em decorrncia da implantao de um Plo Industrial e de Servios
no municpio de Anchieta (CEPEMAR; FUTURA, 2009, p. 127). Por serem consideradas
apenas essas duas opes, o critrio 10 foi avaliado como parcialmente atendido. Os impactos
para cada cenrio foram identificados e, a partir da avaliao comparativa entre eles, foram
identificados planos, programas e projetos como forma de mitigar os impactos da implantao
do Polo. Um dos programas indicados era relativo ao monitoramento, tendo como objetivo
dar sequncia ao ciclo de planejamento e havendo preocupao especial com os arranjos
necessrios a uma boa governana (CEPEMAR; FUTURA, 2009, p. 158).

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99

Por fim, destaca-se a consulta a instituies, tendo havido um esforo no sentido de

envolver esses atores, incentivado pela Agncia de Desenvolvimento em Rede do Esprito
Santo, inclusive com criao de cmaras temticas do governo e comisso de
acompanhamento do municpio de Anchieta.

6.2.18 AAE do Complexo Industrial e Porturio do Au

AAE finalizada em 2009

Proponente do objeto da AAE: Empresa LLX (empresa do grupo EBX)
Agente motivador da AAE: Secretaria de Meio Ambiente do Estado do Rio de
Janeiro
Elaborador da AAE: Arcadis Tetraplan, com colaborao do Laboratrio
Interdisciplinar de Meio Ambiente (LIMA/COPPE/UFRJ)
Contexto da AAE e anlise da efetividade
O Complexo Industrial e Porturio do Au, objeto desta AAE, trata-se de projeto
estruturante privado, cujo proponente a empresa LLX. O projeto de porte incomum, com
fortes efeitos multiplicadores, com recursos da ordem de USD 36 bilhes e obedecendo a um
ciclo longo de maturao de investimentos entre 2007 e 2025. (ARCADIS TETRAPLAN,
2009a, p. 1). Esses investimentos do sustentao ao Plano de Desenvolvimento do Estado
do Rio de Janeiro, rumo a uma maior diversificao de sua base produtiva e a uma nova
organizao espacial. (ARCADIS TETRAPLAN, 2009a, p. 1).
Esse conjunto de investimentos apresentava riscos e oportunidades que dependiam
tanto de decises pblicas quanto privadas (ARCADIS TETRAPLAN, 2009a). Neste
contexto, a AAE teve como principais finalidades: I. Encaminhar solues ambientais
adequadas aos projetos, considerando os efeitos socioambientais [...], II. Propor diretrizes
especficas ao Empreendedor, de maneira a integrar a poltica socioambiental do conjunto do
Complexo e sua gesto [...] e III. Propor recomendaes ao Governo, quer na instncia

100

100

estadual, quer municipal, de maneira a propiciar a insero regional dos investimentos em

tempo hbil [...] (ARCADIS TETRAPLAN, 2009a, p. 5).
Segundo o relatrio da AAE, a avaliao aconteceu em estgio inicial de
planejamento e programao do Complexo Au (ARCADIS TETRAPLAN, 2009a, p. 5), e
considerou-se que havia tempo hbil para se propor alternativas a projetos e, ao mesmo
tempo, oferecer opes de desenvolvimento regional, ambas de natureza estratgica
(ARCADIS TETRAPLAN, 2009a, p. 5). No mesmo trecho do relatrio, porm, est dito que
quando da realizao da AAE dezenas de projetos de engenharia esto sendo elaborados, em
que algumas licenas ambientais foram obtidas, outras protocoladas e algumas obras j foram
iniciadas, como o caso de alguns componentes do Terminal Porturio (ARCADIS
TETRAPLAN, 2009a, p. 5), o que demonstra que o planejamento estratgico estava em
estgio avanado e no inicial.
Com relao efetividade processual, vale destacar o critrio 8, sobre definio de
indicadores, que foi considerado como no atendido, uma vez que no foram identificados
indicadores relacionados aos efeitos ambientais. A nica referncia que se fez com relao a
indicadores foi quando da apresentao do cenrio pleno de desenvolvimento, tendo sido
utilizados apenas o PIB, a taxa de emprego e a taxa de crescimento da populao, estritamente
com o objetivo de caracterizar economicamente aquele cenrio.
Outros dois fatores avaliados como no atendidos foram os critrios 14 e 15 (sobre
consulta a instituies e ao pblico), que foram assim avaliadas por no ter sido citada
nenhuma forma ou iniciativa de participao.
Ainda que avaliada positivamente, tambm importante destacar a considerao de
alternativas (critrio 10). Na AAE foram apresentados dois cenrios alternativos: o de
referncia, atravs do qual se buscou
prospectar como os municpios e regio de interesse tendem a se desenvolver no
contexto atual do Rio de Janeiro, considerando as foras j atuantes, em especial,
entre outros fatores: a indstria de petrleo e gs em contnua expanso; e o
recrudescimento da agroindstria sucroalcooleira incentivada por polticas estaduais
em implantao. (ARCADIS TETRAPLAN, 2009c, p. 17);

e o cenrio pleno, em que se considera, alm das presses previstas para o cenrio de
referncia, a implantao do Complexo Industrial com todas as unidades previstas em sua
configurao plena, a partir de suas curvas de investimentos e de operao (ARCADIS
TETRAPLAN, 2009c, p. 17). Destaca-se que o critrio foi considerado parcialmente

101
101

atendido, pois neste trabalho levou-se em conta apenas se o relatrio afirmou que a AAE
considerou alternativas e se as alternativas eram de escala estratgica.
Com relao ao monitoramento dos efeitos ambientais (critrio 13), o monitoramento
foi citado pela AAE como diretriz ou recomendao para alguns aspectos estudados, mas no
se indica como deve ser feito e no prev o monitoramento do objeto da AAE como um todo.

6.2.19 AAE dos Empreendimentos do Plangas, GNL e COMPERJ na regio em torno da

Baa de Guanabara

AAE finalizada em 2009

Proponente do objeto da AAE: Petrobrs
Agente motivador da AAE: Secretaria do Estado do Meio Ambiente do Rio de
Janeiro
Elaborador

da

AAE:

Laboratrio

Interdisciplinar

de

Meio

Ambiente

(LIMA/COPPE/UFRJ)
Contexto da AAE e anlise da efetividade
Esta AAE foi uma iniciativa da Secretaria de Estado do Ambiente do Rio de Janeiro
(SEA) e elaborada para o conjunto de empreendimentos da Petrobrs na regio em torno da
Baa de Guanabara, sendo eles: GNL, que a construo de um terminal de gs natural, o
PLANGAS, que inclui a ampliao de uma refinaria de petrleo e o COMPERJ, que um
complexo petroqumico. Todos eles com o processo de licenciamento ambiental j iniciado
poca da AAE.
A finalidade da AAE foi
[...] analisar, sob o prisma do desenvolvimento sustentvel, os conflitos e as
possveis implicaes socioambientais associados implantao do conjunto de
empreendimentos GNL, PLANGAS e COMPERJ visando evitar, reduzir ou
compensar as situaes adversas advindas destes e potencializar as benficas,
ajudando na formulao de opes estratgicas. (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2009, p. 9).

102

102

Vale destacar o carter reativo dessa AAE, j que a avaliao posterior ao incio do
licenciamento

ambiental

de

todos

os

empreendimentos

(ver

LABORATRIO

INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2009, p. 5), e tambm por ter foco na

mitigao e acompanhamento dos empreendimentos e no no planejamento dos mesmos,
como indicado no trecho a seguir:
Para a PETROBRAS, a AAE fornecer subsdios tomada de deciso sobre a
mitigao e o acompanhamento dos impactos cumulativos e sinrgicos dos
empreendimentos, considerados ainda na fase de concepo e implantao [...]
(LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2009, p. 11)

Na avaliao foram definidos fatores estratgicos, que so as questes mais

significativas para a avaliao (critrio 5), objetivos de sustentabilidade (critrio 7),
indicadores (critrio 8), medidas mitigadoras (critrio 12) e se prev o monitoramento
(critrio 13).
Quanto avaliao de alternativas, alm do cenrio de referncia, sem a implantao
dos empreendimentos (critrio 9), foram avaliados dois cenrios futuros: o de
desenvolvimento e o de sustentabilidade. No cenrio de desenvolvimento, considerou-se a
implantao dos empreendimentos e, no cenrio de sustentabilidade, considerou-se que a
implantao foi acompanhada de aes pblicas e privadas para mitigar seus impactos. De
acordo com as diretrizes definidas neste estudo, ento, o critrio de identificao de
alternativas (critrio 10) foi atendido. Os impactos de cada um dos cenrios foram avaliados e
as trs situaes comparadas (critrio 11).
Consultas tanto pblica como a autoridades, porm, no foram mencionadas no
relatrio da AAE.

6.2.20 AAE da Bacia do Rio Turvo

AAE finalizada em 2009

Proponente do objeto da AAE: RDR Energia
Agente motivador da AAE: Instituto Ambiental do Paran (IAP)

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Elaborador da AAE: A. Mller Consultoria Ambiental

Contexto da AAE e anlise da efetividade
Esta avaliao foi realizada a fim de atender a Portaria IAP n 154, de 01 de
setembro de 2008, e visou:
[...] obter dados adequados para influenciar a concepo dos aproveitamentos
[hidreltricos] e a formulao das alternativas de diviso de queda, propiciar
informaes para a estimativa dos custos do empreendimento e possibilitar a
comparao entre alternativas de aproveitamentos hidreltricos. (A. MLLER
CONSULTORIA AMBIENTAL, 2009, p. 5).

A rea de estudo dessa avaliao foi a bacia hidrogrfica do rio Turvo e seu foco
foram as caractersticas ambientais (estado e usos atuais) e o potencial hidreltrico da bacia.
Porm, tanto o objeto da avaliao (critrio 2), quando seu objetivo (critrio 6), no foram
claramente apresentados no relatrio, dificultando a compreenso.
Dos 17 critrios avaliados, 11 no foram atendidos, exceo feita apenas para os
critrios 2 e 6 j citados (avaliados como parcialmente atendidos) e para os critrios referentes
justificativa da realizao da AAE (critrio 1), apresentao do estado atual do ambiente
(critrio 4), indicao de medidas mitigadoras (critrio 12) e disponibilizao do relatrio
(critrio 16).
Ressalta-se que o critrio 12, das medidas mitigadoras, foi parcialmente atendido,
pois o relatrio listou aspectos norteadores (A. MLLER CONSULTORIA AMBIENTAL,
2009, p. 74) para as aes futuras na bacia, mas que so mais semelhantes a um conjunto de
questes a serem consideradas em situaes futuras e no a medidas de mitigao como
compreendidas nesse estudo. Destaca-se, ainda, que apesar dessa avaliao ter sido chamada
de AAE, tanto sua contextualizao como o contedo do relatrio demonstram que se tratou
apenas de um diagnstico da bacia hidrogrfica para fins de aproveitamento energtico.

6.2.21 AAE em 68 municpios do Bioma Caatinga inseridos no Projeto Mata Branca

AAE finalizada em 2010

Proponente do objeto da AAE: Governo do Estado do Cear

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Agente motivador da AAE: Conselho de Polticas e Gesto do Meio Ambiente do

governo do estado do Cear (CONPAM) e Banco Mundial
Elaborador da AAE: Grupo de consultores, coordenado pela Prof. Maria Irles de
Oliveira Mayorga (da Universidade Federal do Paran)
Contexto da AAE e anlise da efetividade
Esta AAE foi aplicada ao conjunto das principais polticas, planos e programas
federais e do estado do Cear que incidiam nos 68 municpios do estado que faziam parte do
Projeto Mata Branca de Conservao e Gesto Sustentvel do Bioma Caatinga. O projeto
uma iniciativa dos governos dos estados do Cear e Bahia e tem como objetivo
contribuir para a preservao, conservao, uso e gesto sustentvel da
biodiversidade do Bioma Caatinga nos estados da Bahia e Cear, promovendo o
desenvolvimento sustentvel das reas prioritrias, com a participao das
comunidades rurais, que vivem em condies sociais crticas, em reas susceptveis
de degradao (MAYORGA; LIMA, 2010, p. 44).

Destaca-se que o Projeto Mata Branca no foi o objeto da AAE, mas apenas um dos
PPPs que atuavam nos municpios foco da AAE.
Quanto deciso pela elaborao desta avaliao, no h clareza com relao aos
motivadores, mas apenas que a AAE foi objeto de Termo de Referncia proposto pelo
Conselho de Polticas e Gesto do Meio Ambiente do governo do estado do Cear
(CONPAM), que o rgo responsvel pela AAE no Cear e tambm responsvel por
implementar o projeto Mata Branca no estado (MAYORGA; LIMA, 2010). Apesar de no ser
dito no relatrio, parece tambm ter havido alguma influncia do Banco Mundial, visto que
seu logo est na capa do relatrio da AAE.
O objetivo geral dessa AAE
Subsidiar a implementao de polticas pblicas inter-setoriais no bioma caatinga,
incorporando mecanismos de gesto ambiental no mbito do planejamento
estratgico do governo do estado do Cear, respeitando os princpios do
desenvolvimento sustentvel. (MAYORGA; LIMA, 2010, p.21)

E como objetivos especficos, a avaliao pretendeu I. identificar potencialidades e

riscos ao desenvolvimento sustentvel, II. avaliar a capacidade institucional do governo para
responder aos desafios da gesto sustentvel dos recursos naturais, III. antecipar provveis
impactos ambientais da regio e IV. sugerir aes de desenvolvimento sustentvel.

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105

Quanto anlise da efetividade processual, a AAE foi avaliada como satisfatria

para 12 dos 17 critrios, valendo destacar as etapas relacionadas definio do escopo,
nomeadamente o uso de fatores crticos de desenvolvimento (MAYORGA; LIMA, 2010, p.
17) (critrio 5), utilizados na avaliao de cenrios e para os quais se direcionaram as
propostas da AAE, e o uso de indicadores (critrio 8), que auxiliou nas etapas de diagnstico,
consulta e avaliao dos cenrios.
Com relao identificao de alternativas (critrio 10, avaliado como parcialmente
atendido), foram considerados o cenrio de referncia e o de desenvolvimento. O primeiro
correspondeu projeo da situao atual do bioma para o futuro em uma situao inercial
caracterizada pela ausncia de aes voltadas ao desenvolvimento sustentvel ou
ineficincia destas (MAYORGA; LIMA, 2010, p. 24) e o segundo representou a concepo
de desenvolvimento sustentvel para o Bioma Caatinga (MAYORGA; LIMA, 2010, p. 25),
partindo da viso do governo, sociedade, empresas e academia. Ambos os cenrios foram
avaliados e comparados, vislumbrando as consequncias das aes estratgicas propostas pela
AAE para o cenrio de desenvolvimento.
Outro ponto a ser destacado se refere consulta a instituies e pblica (critrios 14
e 15), tendo sido realizados curso de nivelamento, palestras, seminrios e oficinas com o
objetivo de dar suporte a definio dos fatores crticos. No entanto, o relatrio da AAE no
deixa claro se houve consulta em outros momentos do processo de AAE e, por isso, os
critrios foram avaliados como parcialmente atendidos. J a etapa de monitoramento (critrio
13) recebeu menos destaque nessa AAE, sendo apresentada a necessidade de monitoramento,
mas no as diretrizes de como faz-lo.

6.2.22 AAE do Programa Multimodal de Transporte e Desenvolvimento MineroIndustrial da Regio Cacaueira Complexo Porto Sul

AAE finalizada em 2010

Proponente do objeto da AAE: Governo do Estado da Bahia

106

106

Agente motivador da AAE: Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hdricos da

Bahia (INEMA, poca IMA) e Secretaria do Meio Ambiente do Estado da Bahia (SEMA)
Elaborador

da

AAE:

Laboratrio

Interdisciplinar

de

Meio

Ambiente

(LIMA/COPPE/UFRJ)
Contexto da AAE e anlise da efetividade
A AAE do Complexo Porto Sul foi uma iniciativa da Secretaria do Meio Ambiente
do Estado da Bahia, motivada pelos investimentos programados para a regio no campo da
logstica de transporte e da siderurgia. (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO
AMBIENTE, 2010, p. 8), que resultou no contrato entre o Instituto do Meio Ambiente do
Estado da Bahia (IMA, atual INEMA) e o Laboratrio Interdisciplinar de Meio Ambiente
(LIMA), que elaborou os estudos dessa avaliao.
Como apontado no relatrio da AAE
[...] a implantao do Complexo do Porto Sul representa uma demanda do Governo
do Estado da Bahia para o escoamento da produo mineral e agrcola, associando
empreendimentos vinculados rota siderrgica, agregando valor e ampliando as
vantagens competitivas. Com base nestas premissas, o Governo vem planejando
corrigir as carncias de infraestrutura e dentro de uma nova estratgia logstica,
interligar as reas produtoras de gros do oeste e as reservas ferrferas do sudoeste a
uma estrutura porturia com capacidade para o escoamento de grandes volumes.
(LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2010, p. 3)

Com a implantao do complexo Porturio, o governo objetivava promover a

desconcentrao econmica com a interiorizao do desenvolvimento e [...] maximizar a
competitividade da operao porturia e os benefcios socioeconmicos para a regio e
minimizar os impactos potenciais e riscos ambientais associados [...] (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2010, p. 17). O Complexo Porto Sul era
composto por terminal de uso privado (TUC) e por Porto Pblico, empreendimentos cujo
licenciamento tramitava em conjunto desde 2009 em funo da necessidade de aferio dos
impactos cumulativos, sinrgicos e decorrentes dos empreendimentos (Recomendao n
02/2012 do Ministrio Pblico da Bahia).
A AAE em questo, que teve incio em 2008 e foi finalizada em 2010, teve como
objetivo geral identificar e avaliar os impactos estratgicos do grupo de projetos integrantes
do Programa Multimodal de Transporte e Desenvolvimento Minero-Industrial com vista ao
desenvolvimento sustentvel e proteo ao meio ambiente na regio. (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2010, p. 31). Como objetivos especficos, a

107
107

avaliao buscou: I. harmonizar o desenvolvimento porturio e minero-industrial com outras

vocaes da regio, II. identificar meios de potencializar os benefcios e oportunidades de
desenvolvimento da regio, III. subsidiar programas de gesto ambiental e licenciamento
ambiental e IV. propiciar decises compatveis com a sustentabilidade ambiental da regio
(LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2010).
Com relao efetividade processual desta AAE, o nico critrio no atendido foi o
critrio 17, j que no foi encontrado nenhum documento que retratasse como a AAE e as
consultas foram consideradas na tomada de deciso; e o nico critrio avaliado como
parcialmente atendido foi o 15, posto que consulta pblica foi realizada apenas quando da
apresentao do relatrio da AAE. Todos os outros critrios foram atendidos, demonstrando
um importante comprometimento da equipe elaboradora da AAE em termos das etapas e
atividades geralmente desenvolvidas em avaliaes estratgicas, inclusive estando alinhada
metodologia de boas prticas apontada por Partidrio (2007a).
Vale comentar, porm, o critrio sobre a considerao de alternativas (10). Na
avaliao foram considerados dois cenrios de referncia, um sem e outro com a implantao
de um novo aeroporto e a Zona de Processamento de Exportao (ZEP), e um cenrio de
desenvolvimento, que considerava a implantao do complexo porturio. Para esses cenrios
analisou-se a qualidade dos fatores estratgicos considerados na AAE e, a partir dessa anlise,
construiu-se o Cenrio de Sustentabilidade
no qual as histrias de futuro preveem a implantao do Porto, Retroporto e
Complexo Industrial com governana, ou seja, identifica aes pblicas e privadas
que devem ser previstas num cenrio contra-factual ou mais amigvel
ambientalmente, envolvendo menores perdas ambientais, minimizando possveis
conflitos e ampliando-se a sustentabilidade ambiental. (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2010, p. 42)

Ou seja, o cenrio de sustentabilidade o prprio cenrio de desenvolvimento

acrescido de medidas de mitigao, medidas essas que so fortemente dependentes do
engajamento do governo e empreendedores.

108

108

6.2.23 AAE do Plano Diretor Estratgico de desenvolvimento sustentvel da mesorregio

do Arco Metropolitano do Rio de Janeiro

AAE finalizada em 2010

Proponente do objeto da AAE: Governo do Estado do Rio de Janeiro
Agente motivador da AAE: Governo do Estado do Rio de Janeiro e Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID)
Elaborador da AAE: Consrcio entre consultorias Tecnosolo e ARCADIS Tetraplan
Contexto da AAE e anlise da efetividade
Neste caso, o objeto da AAE foi o arco metropolitano do Rio do Janeiro (um
corredor virio para interligar rodovias federais que partem do estado do Rio de Janeiro) e
outros empreendimentos estruturantes associados ao arco e com potencial de modificar a
dinmica demogrfica, econmica e ambiental da regio metropolitana do estado, sendo o
Arco

elemento

estruturador

do

desenvolvimento

(TECNOSOLO;

ARCADIS

TETRAPLAN, 2009a).
A elaborao da AAE foi demandada pelo governo do estado e BID, sendo um dos
componentes que contriburam para a elaborao do Plano Diretor do Arco Metropolitano,
juntamente com os componentes da Poltica de Desenvolvimento Urbano e da Poltica de
Desenvolvimento Econmico e Social, todos devendo dar suporte ao plano diretor. Vale
destacar que, quando da elaborao da AAE, o projeto do arco metropolitano j estava feito,
inclusive com os trechos e suas extenses j definidos. Apesar de o relatrio no apresentar
claramente a necessidade da AAE neste caso (critrio 1), foi pontuado que o MMA vinha
incentivando o uso do instrumento, bem como o poder transformador do arco na regio e a
necessidade de definir as vocaes produtivas da regio para o cenrio de sua implantao,
visando o desenvolvimento em bases sustentveis (TECNOSOLO; ARCADIS TETRAPLAN,
2009c).
Assim, no contexto de elaborao do Plano Diretor do Arco Metropolitano, o
objetivo da AAE foi:

109
109

apresentar opes estratgicas, materializadas na proposta de diretrizes para o setor

pblico e recomendaes para o setor privado, em face das mudanas de patamar na
trajetria de evoluo da rea de abrangncia do Arco Metropolitano, antevistas em
decorrncia da implantao do eixo rodovirio e dos investimentos estruturantes
previstos, com reflexos no ritmo de crescimento dessa regio, tanto em termos de
sua riqueza, como de sua populao.
A AAE visa, assim, formular subsdios e orientar a tomada de decises dos setores
envolvidos nas dimenses de planejamento econmico, fsico-territorial, polticoinstitucional, social e ambiental da regio em foco, na direo da sustentabilidade
almejada. (TECNOSOLO; ARCADIS TETRAPLAN, 2009c, p. 11)

No tangente efetividade processual, a maior fragilidade dessa AAE est relacionada

com a avaliao de alternativas (critrios 9, 10 e 11). Foram apresentados dois cenrios,
ambos de referncia, sendo um deles o cenrio de curto e mdio prazo, correspondente ao
perodo de implantao dos empreendimentos estruturantes, e o outro o cenrio estratgico de
longo prazo, no qual se busca reverter processos de concentrao de atividades produtivas e
de gerao de emprego e renda e, para isso, ranqueia os municpios de acordo com sua
capacidade de absorver os empreendimentos (TECNOSOLO; ARCADIS TETRAPLAN,
2009b). Portanto, no se considerou a opo de no implantao do arco metropolitano e
empreendimentos relacionados, nem mesmo para fins de avaliao dos impactos, to pouco
foram consideradas quaisquer alternativas.
J as medidas de mitigao (critrio 12) foram desenhadas com base na anlise das
foras oportunidades, fraquezas e ameaas identificadas (anlise SWOT). E com relao a
consulta, foi realizada apenas a consulta a instituies (critrio 14) e durante a fase de
scoping, mas no fica claro se ocorreu tambm em outras etapas.

6.2.24 AAE do Planejamento Ambiental Estratgico da Dimenso Porturia, Industrial,

Naval e Offshore no Litoral Paulista PINO

AAE finalizada em 2010

Proponente do objeto da AAE: Como a AAE no foi aplicada a uma poltica, plano
ou programa, mas a um conjunto de aes, empreendimentos e intenes de desenvolvimento,
no h um nico proponente, mas um conjunto deles, j que os empreendimentos so de
competncia do governo federal, estadual ou da iniciativa privada.

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Agente motivador da AAE: Secretarias do Meio Ambiente do Estado de So Paulo e

Secretaria de Desenvolvimento do Estado de So Paulo
Elaborador da AAE: Arcadis Tetraplan
Contexto da AAE e anlise da efetividade
Neste caso a AAE foi realizada no para um plano ou programa, mas para um
conjunto de aes, projetos e intenes de desenvolvimento, designado na AAE como
dimenso porturia, industrial, naval e offshore (PINO) do litoral paulista. Neste contexto a
AAE foi um
[...] procedimento sistemtico, contnuo e voluntrio de avaliao dos efeitos
sinrgicos de agrupamento de Empreendimentos, Projetos e Intenes de
Investimentos, todos com natureza estruturante, funcionais entre si, de grande
magnitude, pblicos e privados [...] (ARCADIS TETRAPLAN, 2010a, p. 4)

Sua aplicao
[...] constitui base para auxiliar os processos de deciso de origem pblica e/ou
privada, integrando questes socioambientais s estratgias de planejamento e
investimento para alcanar processos sustentveis. Envolve dezenas de
empreendimentos, projetos e intenes de investimentos, distribudos
principalmente pela Baixada Santista e Litoral Norte com previso de implantao e
operao at 2025, totalizando magnitude de R$209 bilhes e com cerca de 200 mil
empregos diretos, quando em operao plena. (ARCADIS TETRAPLAN, 2010a, p.
4)

Apesar de contextualizar o papel da AAE como um instrumento que deveria auxiliar

processos de deciso, os objetivos da avaliao especficos para este caso (critrio 6) no
foram apresentados de forma clara no relatrio, o que dificulta a compresso do que est sob
responsabilidade da AAE do PINO.
Esta AAE foi elaborada de acordo com a metodologia proposta por Partidrio
(2007a), inclusive utilizando alguns termos usados pela autora, como os fatores crticos,
que so as questes mais significativas a serem consideradas pela avaliao (critrio 5).
Quanto ao uso de indicadores (critrio 8), eles foram definidos para cada um dos fatores
crticos. Todavia, com base nas informaes apresentadas no relatrio, os indicadores no
foram usados para auxiliar a avaliao ambiental dos cenrios estudados, e por isso o critrio
foi avaliado como parcialmente atendido.
Nessa AAE foram apresentados dois cenrios: cenrio de referncia, que dizia
respeito uma situao de referncia no sentido de se observar a trajetria atrelada ao

111
111

processo em curso, sem a concretizao plena do conjunto de investimentos previstos

(ARCADIS TETRAPLAN, 2010c, p. 3); e cenrio de prospeco, que tratava de uma
situao provvel, que fornece de maneira antecipada os efeitos dos investimentos previstos
em sua magnitude plena, supondo-se que a totalidade de empreendimentos, projetos e
intenes de investimentos sejam implantados e entrem em operao (ARCADIS
TETRAPLAN, 2010c, p. 3). Esses cenrios no foram tratados nessa AAE como duas
alternativas, mas sim como projees que permitiram a identificao das repercusses do
objeto da AAE, e cuja anlise deveria auxiliar a proposio de polticas e aes.
Seguindo essa metodologia, para o cenrio de prospeco foram apresentadas as
projees de cada um dos fatores crticos, bem como os potenciais impactos e demandas
econmicas, sociais e ambientais. A partir da foram propostos planos, programas e aes
pblicas, que compuseram a ltima etapa da AAE, denominada plano de ao. Assim, de
acordo com as diretrizes de avaliao dos critrios definidas neste estudo, o critrio da
apresentao de alternativas (critrio 10) foi avaliado como parcialmente atendido, bem como
o da avaliao dos efeitos das alternativas (critrio 11), j que no foi apresentada comparao
entre os cenrios considerados.
Quanto a realizao de consulta a instituies (critrio 14), foi realizada ao longo de
todo o processo de AAE e a consulta pblica (critrio 15) realizada na definio do escopo e
apresentao do relatrio. Por fim, o critrio 12, da previso da etapa de monitoramento, foi
avaliado como parcialmente atendido visto que est previsto o monitoramento apenas para
alguns aspectos pontuais e no so indicadas diretrizes para essa etapa.

6.2.25 AAE dos Planos de Expanso da Silvicultura de Eucalipto e Biocombustveis no

Extremo Sul da Bahia (AAE Extremo Sul)

AAE finalizada em 2011

Proponente do objeto da AAE: Empresas de celulose e governo do Estado da Bahia
Agente motivador da AAE: Secretaria de Estado de Meio Ambiente (SEMA) e
Instituto do Meio Ambiente do Estado da Bahia (IMA), motivados pelas orientaes do

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112

Conselho Estadual de Meio Ambiente da Bahia (CEPRAM) para a avaliao ambiental de

polticas, planos e programas governamentais (Decreto 11.235/08).
Elaborador

da

AAE:

Laboratrio

Interdisciplinar

de

Meio

Ambiente

(LIMA/COPPE/UFRJ)
Contexto da AAE e anlise da efetividade
Esta AAE foi motivada pelos rgos estaduais de meio ambiente da Bahia, seguindo
a orientao do Conselho Estadual de Meio Ambiente da Bahia por meio do Decreto
11.235/08 de se realizar avaliao ambiental estratgica para polticas, planos e programas
governamentais. Como apontado no relatrio, a AAE foi vislumbrada pelo IMA com o intuito
de
[...] sistematizar as ameaas e as oportunidades oriundas da consolidao da vontade
do mercado em transformar o Extremo Sul em uma regio ainda mais especializada
em celulose, somadas s vontades polticas de criar um polo de biocombustveis [...]
(LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2011, p. 8).

Assim, o foco da AAE foi nos planos de expanso das empresas de celulose da
regio e na instalao de um polo de biocombustveis, estruturado politicamente pelo Governo
do Estado (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2011, p. 8), j
que os efeitos e impactos desses empreendimentos estavam extrapolando a capacidade de
gerenciamento das empresas e do processo de licenciamento ambiental (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2011). O conjunto de projetos e programas
sob anlise era composto por:
[...] projeto de expanso da Veracel (segunda planta industrial), a inteno de nova
duplicao da Unidade Mucuri da Suzano, o crescimento vegetativo de 10% da rea
plantada de todos os municpios e o crescimento das reas das outras empresas para
que elas atinjam 100% da capacidade das suas unidades produtivas e programas
governamentais BAHIABIO e PROBIODIESEL BAHIA [...] (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2011, p. 9)

Neste contexto, a AAE teve como objetivo

[...] analisar, sob o prisma do desenvolvimento sustentvel, os conflitos e as
possveis implicaes socioambientais associados expanso desses setores,
visando evitar ou reduzir as implicaes adversas e potencializar as oportunidades,
ajudando na formulao de opes estratgicas mais sustentveis.
(LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2011, p.1)

Como objetivo especfico, a AAE buscou subsidiar o processo de licenciamento de

futuros empreendimentos voltados explorao da celulose e dos biocombustveis na regio.
(LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2011, p. 14). O relatrio

113
113

apresentou, tambm, objetivos de sustentabilidade (critrio 7), sendo eles: reduo da pobreza
e melhoria da qualidade de vida na regio, recuperao da qualidade ambiental e promoo da
estruturao da governana local.
Parte significativa dos critrios avaliados foi atendida neste caso, exceo feita para a
previso da etapa de monitoramento (critrio 12), avaliada como parcialmente atendida, e
para os critrios sobre a descrio de como a AAE e consultas foram consideradas na tomada
de deciso (critrio 17) e sobre a disponibilidade do relatrio da AAE (critrio 16), ambos no
atendidos.
Vale destacar, ainda, como a anlise de alternativas foi conduzida neste caso. Foram
considerados quatro cenrios: o cenrio de referncia, sem o objeto da avaliao (critrio 9); o
de desenvolvimento 1, que considerou a expanso apenas da silvicultura; o de
desenvolvimento 2, que considerou a expanso da silvicultura e da cana de acar; e o de
sustentabilidade, gerado a partir das ameaas e oportunidades identificadas para os cenrios
de desenvolvimento 1 e 2, havendo trs variantes do cenrio de sustentabilidade, que se
diferenciam com relao ao grau de restrio. Cada um dos cenrios foi avaliado tendo como
finalidade identificar as ameaas e as oportunidades do modelo de expanso do eucalipto e
da cana-de-acar para cada um dos fatores crticos desta AAE (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2011, p. 300).
Quanto consulta pblica (critrio 15), vale destacar que ela aconteceu apenas na
fase de apresentao dos resultados da etapa de diagnstico e no foi realizada nas fases finais
da AAE, quando deveriam ser postos em discusso os cenrios e resultados da avaliao
ambiental. Como indicado no trecho a seguir, a consulta pblica nas fases finais estava
prevista na metodologia desta AAE.
A no apresentao desses resultados compromete diretamente na legitimidade do
estudo, contrariando os princpios de boa prtica que pautam a aplicao dos estudos
de AAE at hoje desenvolvidos pela equipe LIMA/COPPE/UFRJ. A ausncia da
consulta pblica se deve exclusivamente a opo feita pelos contratantes do estudo.
(LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2011, p. 19)

114

114

6.2.26 AAE do Conjunto de aes integrantes do Plano de desenvolvimento integrado do

turismo sustentvel (PDITS) dos polos tursticos Costa das dunas, Costa Branca e Serid

AAE finalizada em 2011

Proponente do objeto da AAE: Governo do estado do Rio Grande do Norte e
Ministrio do Turismo por meio da Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do
Turismo
Agente motivador da AAE: Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e
Ministrio do Turismo
Elaborador da AAE: Start Pesquisa e Consultoria Tcnica Ltda.
Contexto da AAE e anlise da efetividade
Nesta AAE, o objeto avaliado foi o conjunto de aes que integram os Planos de
Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentvel (PDITS), dos polos integrantes do
PRODETUR/RN (START PESQUISA E CONSULTORIA TCNICA, 2011b, p. 15), que
so os polos tursticos do estado do Rio Grande do Norte, correspondentes ao Polo Costa das
Dunas, Polo Costa Branca e regio de Serid.
A AAE foi elaborada a fim de atender ao Ministrio do Turismo (MTur), que
recomenda o uso da AAE no mbito do PRODETUR NACIONAL (Manual de Gesto
Socioambiental do PRODETUR NACIONAL), estando a AAE definida como:
[...] uma ao de carter estratgico no contexto do processo de planejamento do
desenvolvimento do turismo em suas diversas reas de atuao, frente aos possveis
impactos ambientais negativos associados s intervenes propostas pelo Programa.
A preocupao com o desenvolvimento sustentvel da atividade e dos destinos est
cada vez mais presente no planejamento do setor e neste sentido que foi proposta a
utilizao da AAE como um instrumento de auxlio tomada de deciso e ao
planejamento setorial. (START PESQUISA E CONSULTORIA TCNICA, 2011a,
p. 9)

O BID tambm um motivador desta AAE, uma vez que o instrumento exigido
pelo MTur no mbito do PRODETUR pela necessidade de cumprir salvaguarda do banco
(START PESQUISA E CONSULTORIA TCNICA, 2011a).
Neste contexto, o objetivo geral da AAE foi:

115
115

Identificar e avaliar, previamente, os efeitos ambientais cumulativos das propostas

de ao estratgica e das alteraes ambientais em grande escala, das aes previstas
nos Planos de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentvel PDITS para os
Polos Costa das Dunas, Costa Branca e Serid, que constituem o PRODETUR
Nacional no Rio Grande do Norte. (START PESQUISA E CONSULTORIA
TCNICA, 2011b, p. 16)

Alm disso, como objetivo especfico a AAE pretendia desenvolver cenrios futuros,
inclusive considerando a no implementao das aes previstas nos PDITS e a construo de
alternativas s aes j definidas a fim de minimizar impactos negativos. Objetivos de
sustentabilidade (critrio 7) tambm foram definidos, representando o futuro desejado e que
deu base para a avaliao dos cenrios e construo do cenrio sugerido pela AAE (START
PESQUISA E CONSULTORIA TCNICA, 2011b).
A considerao de alternativas (critrios 9, 10 e 11) se deu a partir da construo,
avaliao e comparao entre o cenrio de referncia (projeo da situao atual e sem a
implementao das aes dos PDITS) e o cenrio de desenvolvimento (projeo das
tendncias decorrentes da implementao das aes, identificando as mudanas no ambiente,
contribuies para a economia e para o desenvolvimento sustentvel). A avaliao
comparativa realizada deu suporte para a construo do cenrio de desenvolvimento
sustentvel, que corresponde ao atendimento das recomendaes feitas pela AAE.
Com relao a essas recomendaes (critrio 12), uma caracterstica interessante
dessa AAE foi a indicao das instituies que deveriam ser as responsveis pelo
cumprimento de cada mitigao proposta. Sobre as etapas de consulta, foi realizada consulta a
especialistas e atores relevantes, porm no consulta pblica.
Por fim, destaca-se que esta AAE foi feita de acordo com a metodologia indicada
pelo MTur e, em termos de efetividade processual, atendeu a 12 dos 17 critrios avaliados.

6.3 Discusso

Para melhor ilustrar a discusso, os resultados da anlise da efetividade processual

tambm esto apresentados de forma grfica, na Figura 5, possibilitando a viso geral da
efetividade processual das AAEs analisadas e a observao da frequncia com que cada
critrio foi atendido, parcialmente atendido e no atendido. Vale ressaltar que a anlise desses

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116

critrios teve como objetivo apenas identificar o cumprimento ou no das diversas etapas da
AAE, no entanto, sem analisar sua qualidade.

Figura 5 Anlise de efetividade processual: nmero de AAEs para o qual cada critrio foi atendido,
parcialmente atendido e no atendido.

Analisadas as 26 AAEs, um primeiro resultado a ser destacado com relao

inexistncia de padro entre os procedimentos das AAE analisadas, evidenciado pela
significativa variao das notas atribudas para um mesmo critrio. Para exemplificar tal
variao, destaca-se que:
I. dentre os 17 critrios, apenas dois foram avaliados com a mesma nota em 100%
das AAEs: o critrio 4 (referente apresentao de baseline), que atendido em todos os
casos, e o critrio 17 (referente tomada de deciso), no atendido em todos os casos;
II. dentre os 17 critrios, apenas sete foram avaliados com a mesma nota em pelo
menos 70% dos casos (18 AAEs): critrios 1 e 2 (referentes ao screening), critrios 4 e 5
(scoping), critrio 12 (avaliao e monitoramento) e critrios 15 e 17 (consulta e
transparncia).

117
117

III. para alguns critrios a variao dos resultados foi ainda mais acentuada, como o
caso do critrio 8, atendido por 12 AAEs, parcialmente atendido por quatro e no atendido por
10; do critrio 9, atendido por 15 AAEs e no atendido por 11; do critrio 10, atendido por
oito AAEs, parcialmente atendido por nove e no atendido pelas outras nove.
Esse resultado sugere que a prtica da AAE no Brasil ainda no consistente,
sobretudo pela ausncia de um padro de procedimentos que se aproxime a boas prticas e a
teoria de AAE tida como referncia nesta pesquisa. Neste sentido e a partir do referencial
terico apresentado, a partir dos resultados da anlise da efetividade processual pode-se notar
que alguns dos casos analisados (e denominados de AAEs) so apenas partes ou elementos de
uma Avaliao Ambiental Estratgica, mas no uma AAE por completo.
H, assim, buracos procedimentais importantes, que permitem a reflexo quanto ao
uso do termo AAE e at mesmo a afirmao de que em alguns casos o termo foi usado de
forma inadequada. o caso, por exemplo, das AAEs da Bacia do Rio Chopim, do Programa
de recuperao de rodovias do estado de So Paulo, do Programa de Acessibilidade a
Municpios de Pequeno Porte com Baixo ndice de Desenvolvimento Humano e do Programa
de Eletrificao Rural do Noroeste de Minas Gerais, nas quais etapas como a considerao de
alternativas e avaliao dos efeitos do objeto avaliado no foram realizadas, objetivos de
sustentabilidade no foram considerados, consultas a instituies e pblica no foram feitas
ou foram feitas parcialmente (Tabela 5).
Por outro lado, pode-se questionar sobre o quanto se poderia esperar que os
resultados fossem diferentes em um contexto como o brasileiro, no qual a prtica da AAE
voluntria e no pautada por regulamentos ou guias formais. Vale destacar que em contextos
nos quais h regulamentao para o instrumento, observa-se um padro entre as AAEs,
demonstrando a relao entre efetividade processual e maturidade do sistema de AAE (ver
Fischer (2010), Fischer et al. (2011) e Ireland Environmental Protection Agency (2012) para
exemplos na Inglaterra e Irlanda).
J em contextos nos quais o instrumento no regulamentado, tem-se observado o
oposto. Por exemplo, na frica do Sul, pais em que a AAE prevista na legislao, mas no
regulamentada (CHAKER et al., 2006), as prticas da avaliao demonstraram no haver um
padro com relao ao procedimento, bem como frequentemente tiveram baixo desempenho
(RETIEF, 2007a). A regulamentao de procedimentos para o instrumento AAE em casos

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118

como esse e o caso brasileiro parece, ento, ser um caminho possvel para que ao menos em
termos procedimentais haja um aumento de efetividade.
Outra caracterstica comum entre os casos brasileiros analisados e a prtica da AAE
em pases em desenvolvimento e emergentes que no possuem guias prprios para o
instrumento seu uso pautado por diretrizes de agncias multilaterais de desenvolvimento
(ORGANIZAO PARA COOPERAO ECONMICA E DESENVOLVIMENTO, 2012;
PELLIN et al., 2011; TETLOW; HANUSCH, 2012) e ou ainda influenciado pela literatura e
guias internacionais. Nesse sentido, dentre as AAEs brasileiras possvel identificar trs
grupos que se diferenciam quanto ao referencial metodolgico/procedimental:
I. aquelas cujos procedimentos baseiam-se nas diretrizes definidas pelo BID,
composto por nove AAEs, todas motivadas pelo banco (Figura 6);
II. as que esto alinhadas com a metodologia proposta por Partidrio (2007a)16,
composto por outras dez avaliaes17, que foram elaboradas ou pelo Laboratrio
Interdisciplinar de Meio Ambiente (LIMA/COPPE) ou por uma nica empresa paulista
(Arcadis Tetraplan) (Figura 7);
III. aquelas que no se enquadraram nos dois grupos anteriores, posto que se baseiam
em outras referncias metodolgicas, composto por oito AAEs.
Nota-se, na Figura 6, que as AAEs motivadas pelo BID atenderam principalmente
critrios relacionados: ao screening (1 e 2), a parte do scoping (sobretudo quanto a
apresentao dos PPPs relacionados ao objeto da AAE (3) e da situao atual do ambiente
(4)), apresentao de medidas de mitigao e previso de monitoramento (12 e 13) e
disponibilizao do relatrio (16). No entanto, etapas como definio de objetivos de
sustentabilidade (7) e de indicadores (8), apresentao e avaliao de alternativas (9, 10 e 11),

16

Maria do Rosrio Partidrio uma pesquisadora que se destaca no campo da Avaliao Ambiental Estratgica
e que tem colaborado com as discusses promovidas pelo Ministrio do Meio Ambiente em torno da AAE no
Brasil, bem como com a formao de pessoal para o uso do instrumento, influenciando fortemente as principais
empresas de consultaria que trabalham com a AAE no pas. A abordagem metodolgica que vem divulgando ao
longo de sua carreira preconiza uma AAE de base estratgica, amparada pela identificao dos denominados
Fatores Crticos de Deciso, que incluem aspectos ambientais, mas tambm de governana, associados escolha
e implementao das alternativas sugeridas pela AAE. Um dos trabalhos da autora que apresenta esta
metodologia o Guia de Boas Prticas elaborado para Portugal (Partidrio, 2007a).
17
A AAE do Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentvel na Costa Norte foi motivado pelo
BID e elaborado pelo Laboratrio Interdisciplinar de Meio Ambiente (LIMA/COPPE/UFRJ), portanto, foi
analisado tanto no grupo I quanto no grupo II.

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119

consulta a entidades e pblica (14 e 15) e relato da influncia na tomada de deciso (17)
foram frequentemente no atendidas ou parcialmente atendidas.
Ressalta-se que parte dessas avaliaes so muito semelhantes com relao aos
procedimentos e organizao dos relatrios, como j citado no item 6.2, posto que buscaram
atender ao que o BID apresenta como necessrio para a AAE. Essa influncia, porm,
mostrou-se negativa em termos da efetividade processual das AAEs, j que muitas das etapas
da avaliao no so consideradas em diversos casos.
Por outro lado, a anlise das AAEs do segundo grupo (avaliaes elaboradas com
referncia em Partidrio (2007a)) mostrou uma melhor efetividade processual, indicando a
proximidade dessas AAEs com as etapas e procedimento apontados pela literatura e estatutos
internacionais usados como referncia nessa pesquisa (Figura 7). Pode-se notar, ainda, que h
menor variao entre essas AAEs em termos procedimentais.

Figura 6 Anlise de efetividade processual das AAEs elaboradas segundo diretrizes do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID).

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Figura 7 Anlise de efetividade processual das AAEs elaboradas segundo mtodo proposto por
Partidrio (2007a).

Retomando, ento, a questo sobre o que seria razovel esperar com relao
efetividade processual das AAEs no contexto brasileiro, os resultados do segundo grupo
indicam que possvel haver maior proximidade das AAEs brasileiras com as boas prticas
do instrumento em termos de procedimentos, mesmo no havendo regulamentao ou
diretrizes nacionais.
No entanto, essa proximidade fortemente dependente dos agentes envolvidos em
cada caso, j que em decorrncia da falta de regulamentao, a deciso dos procedimentos a
serem seguidos pelas AAEs fica a cargo de seus elaboradores e motivadores, os ltimos
manifestando-se, por exemplo, por meio de diretrizes ou termos de referncia. A influncia do
contexto sobre a metodologia da AAE tambm foi observada por Jha-Thakur e colaboradores
(2009) estudando a efetividade de prticas da Alemanha, Itlia e Reino Unido. Segundo o
estudo, os atores envolvidos na avaliao, os conhecimentos individuais e da equipe, e a
capacidade da AAE de assimilar esses conhecimentos influenciam a metodologia da avaliao
e sua efetividade.
Alm das dez AAEs (grupo II) que se basearam no mtodo dos Fatores Crticos de
Deciso (Partidrio, 2007a), outras AAEs tambm demonstraram alinhamento com os

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121

critrios de efetividade processual aplicados, sendo avaliadas como efetivas em termos

procedimentais. So elas: AAE da Bacia do Alto Paraguai, AAE do Plano de
Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentvel na Costa Norte, AAE do Programa
Rodovirio de Minas Gerais, AAE do Projeto Mata Branca e AAE das aes integrantes do
Plano de desenvolvimento integrado do turismo sustentvel dos polos tursticos Costa das
dunas, Costa Branca e Serid.
Considerando todas as AAEs analisadas, porm, a prtica brasileira ainda demonstra
pouca afinidade com os procedimentos indicados na literatura e normas internacionais,
apontando para a baixa capacidade de aprendizagem do sistema brasileiro com o acmulo de
experincia com a prtica do instrumento, reforando a necessidade de um mecanismo que
indique ou at mesmo controle os procedimentos da AAE. Nesse sentido, pode-se inferir que
sua regulamentao como obrigatria estimularia seus praticantes a cumprirem os requisitos
processuais estipulados.
A capacidade de aprendizagem pode ser melhor observada e discutida por meio da
apresentao

dos

resultados

da

efetividade

processual

das

AAEs

distribudas

cronologicamente (Figuras 8, 9, e 10). A Figura 8 apresenta o nmero de critrios atendidos,

parcialmente atendidos e no atendidos para cada uma das 26 AAEs, enquanto a Figura 9
apresenta as tendncias de variao do nmero de critrios atendidos em cada caso e do
nmero de critrios no atendidos em cada caso, apresentando-se as linhas de tendncia dos
dados, a partir de regresso linear.
Nota-se que h tendncia de melhora da efetividade processual ao longo dos anos (de
1997 a 2012), indicada pela tendncia de aumento do nmero de critrios atendidos e pela
tendncia de diminuio de critrios no atendidos. Porm, tanto para o nmero de critrios
atendidos como para o nmero de critrios no atendidos, os coeficientes de determinao
(R) das regresses lineares so baixos, indicando que a tendncia de melhora das AAEs no
linear.
possvel notar, ainda, que o conjunto de AAEs elaboradas at 2005 apresenta pior
efetividade do que o conjunto de AAEs elaboradas a partir de 2006. O limitado atendimento
aos critrios de efetividade pelas primeiras AAEs parece estar relacionado principalmente a
dois fatores: I. a falta de conhecimento sobre o instrumento poca (no apenas no cenrio
nacional, mas tambm no internacional), o que possibilitou que se chamasse de AAE estudos

122

122

que no o eram (por exemplo, AAE da Bacia do Rio Chopim) e II. o fato de estarem
concentradas em 2005 as AAEs demandadas pelo BID, que em geral apresentaram baixa
efetividade em termos procedimentais.
Podem ser distinguidos, ento, dois momentos das AAEs brasileiras com relao
efetividade processual: at 2005 e posterior a 2005. Plotando apenas os dados das AAEs
posteriores a 2005 (Figura 10) e fazendo-se a regresso linear dos dados a melhora em termos
procedimentais ainda menos evidente (coeficiente de determinao igual ou prximo de 0).
Isso porque, apesar de haver casos em que quase todos os critrios so atendidos, h tambm
AAEs que so bastante insatisfatrias. Assim, os resultados sinalizam que, excetuadas as
primeiras AAEs, no se observa tendncia de melhora da efetividade processual ao longo dos
anos, sendo essa efetividade mais relacionada a outros fatores, por exemplo o contexto, o
motivador e o elaborador da AAE.

Figura 8 Efetividade processual das 26 AAEs organizadas em ordem cronolgica.

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123

Figura 9 Nmero de critrios atendidos e no atendidos por cada AAE analisada, apresentadas em
ordem cronolgica.

Figura 10 Nmero de critrios atendidos e no atendidos por cada AAE posterior a 2005, apresentadas em
ordem cronolgica.

124

124

Outra questo importante a se discutir com relao a quais etapas foram

frequentemente atendidas e quais as menos atendidas nas AAEs (Figura 5). Na etapa de
screening, os dois critrios (1 e 2) foram atendidos com frequncia. Ressalta-se apenas a falta
de clareza de algumas AAEs na apresentao das informaes (casos avaliados como
parcialmente atendidos), o que dificulta a compreenso do contexto em que ela usada.
Quanto ao scoping, quatro dos seis critrios relacionados foram geralmente
atendidos: critrios 3, 4, 5 e 6. Destaque especial deve ser dado apresentao da situao
atual do ambiente (critrio 4), nico critrio atendido em todas as avaliaes. J o critrio 6,
sobre apresentao dos objetivos da AAE, apesar de atendido por 17 dos 26 casos analisados,
merece destaque em funo da quantidade expressiva de AAEs que no atenderam ou
atenderam parcialmente o critrio, j que a ausncia dos objetivos da AAE no relatrio
dificulta a compreenso do escopo da avaliao.
Dentre os critrios de Avaliao e Monitoramento, o critrio 12 (apresentao de
medidas de mitigao) foi adequadamente atendido por 25 AAEs e parcialmente atendido por
uma. J o critrio sobre o monitoramento (13) se destaca pela frequente avaliao como
parcialmente atendido, pois muitas AAEs apenas indicaram a necessidade de haver o
monitoramento dos impactos previstos, mas no indicaram diretrizes para isso.
O critrio sobre disponibilidade do relatrio da AAE ao pblico (16) tambm foi
avaliado como atendido com frequncia, no entanto, vale ressaltar que parte das AAEs
brasileiras identificadas no foram analisadas justamente pela indisponibilidade dos relatrios.
Portanto, caso esse critrio fosse aplicado a todo o conjunto de AAEs brasileiras (36
identificadas), haveria piora significativa no seu atendimento.
Com relao Consulta e Transparncia, os relatrios de 16 AAEs indicaram que
houve consulta a instituies com interesse no objeto da AAE, mas em apenas em sete deles a
consulta ocorreu ao longo de todo o processo de avaliao (definio do escopo, avaliao e
apresentao dos resultados/relatrio). Quanto consulta pblica, tambm em 16 casos houve
alguma iniciativa, mas apenas em uma AAE a consulta ocorreu nas trs etapas citadas. Os
momentos do processo de AAE em que cada uma das consultas aconteceu esto especificados
no item 6.2, quando da apresentao dos resultados da anlise para cada caso. Vale destacar,
porm, que a maior ocorrncia de consulta pblica foi na fase de apresentao dos resultados
da AAE e seu relatrio, ou seja, limitada ao final do processo.

125
125

J os critrios que se destacam por no terem sido atendidos com frequncia, esto
relacionados, sobretudo, Avaliao e Monitoramento dos efeitos no ambiente (9, 10 e 11),
mas tambm, ao Scoping (7 e 8) e Consulta e Transparncia (17). A definio de objetivos de
sustentabilidade (7) foi feita apenas por nove das 26 avaliaes. Este critrio ligado s boas
prticas de AAE importante por auxiliar na definio de viso de futuro e planejamento de
longo prazo com vistas sustentabilidade (THERIVEL, 2004), no entanto, essa no foi
prtica comum nos casos estudados.
Tambm no foi frequente a definio de indicadores (critrio 8), mesmo sendo
apontados pela literatura como etapa fundamental da AAE (THERIVEL, 2004). Em
avaliaes estratgicas, os indicadores geralmente so usados para orientar a coleta de dados e
informaes, a avaliao e comparao de alternativas e tambm no monitoramento
(THERIVEL, 2004), contribuindo para a melhoria do processo de avaliao e para a
comunicao (auxiliando a participao pblica e a apresentao dos resultados, por exemplo)
(EZEQUIEL; RAMOS, 2011). No entanto, dentre as AAEs analisadas, apenas cerca de
metade apresentou e utilizou indicadores ao longo do processo de avaliao e outras quatro
apontaram indicadores, porm voltados apenas para o monitoramento. Ezequiel e Ramos
(2011) apontam que indicadores ainda no so bem aplicados em AAEs, havendo falhas em
especial na sua seleo.
Com relao avaliao de alternativas, a apresentao da evoluo do ambiente
sem o objeto da AAE (alternativa denominada pela Diretiva Europeia 2001/42 como doing
nothing) foi apresentada em 15 AAEs e no apresentada em 11 (critrio 9). E mesmo quando
apresentada, a projeo da evoluo do ambiente foi sempre usada apenas como um cenrio
de referncia, a partir do qual se avaliou os impactos de alternativas, mas nunca como um
cenrio possvel. J alternativas estratgicas no foram mencionadas em nove AAEs e
apresentadas parcialmente em outras nove. Vale lembrar que este trabalho restringiu-se a
identificar se o relatrio dizia considerar alternativas ou cenrios alternativos e se os mesmos
eram em escala estratgica (e no de detalhe de projeto). No se avaliou, porm, o quo
razoveis e adequadas elas eram. O critrio 11, que se refere identificao e avaliao dos
efeitos ambientais das alternativas estratgicas, foi parcialmente atendido na maior parte dos
casos analisados, o que se deve, em especial, ao fato das AAEs no considerarem alternativas,
sendo a etapa de avaliao dos efeitos ambientais restrita identificao dos impactos da ao
estratgica proposta.

126

126

Um ltimo critrio a ser destacado o 17, sobre a identificao de documento que

relatasse como a AAE e consultas foram consideradas na tomada de deciso, que foi avaliado
como no atendido em todos os casos, j que nenhum documento desse tipo foi identificado.
Ressalta-se que normas internacionais, como a Diretiva Europeia 2001/42 e Protocolo de Kiev
estabelecem a necessidade de se publicar documento que apresente como a AAE e as
consultas foram consideradas na tomada de deciso, contribuindo para um quadro de maior
transparncia, o que tem sido um dos principais benefcios da AAE (COMISSO DAS
COMUNIDADES EUROPEIAS, 2009; TETLOW; HANUSCH, 2012).
De modo geral, ento, as AAEs cumpriram adequadamente etapas relacionadas ao
screening, a parte do scoping e mitigao dos impactos. Por outro lado, a avaliao de
alternativas, o monitoramento e a realizao de consultas foram as etapas com maiores
deficincias. possvel, ainda, notar semelhanas entre os procedimentos adotados nas AAEs
estudadas e os procedimentos da AIA de projetos, sendo que as etapas melhor atendidas nas
AAEs correspondem a etapas j bem estabelecidas na prtica de AIA de projetos no Brasil,
nomeadamente com relao apresentao de baseline extensa e detalhada e apresentao
de medidas mitigadoras voltadas apenas para a minimizao de efeitos negativos e aumento
dos efeitos positivos, no contemplando outras medidas possveis em avaliaes estratgicas
(por exemplo, indicao de alternativa preferida, alteraes nos objetivos do PPP
(THERIVEL, 2004)). Algumas das deficincias tambm so semelhantes as da AIA de
projeto, em especial com relao ao estudo de alternativas, que um ponto falho dos estudos
de impacto ambiental de projetos no pas (GLASSON; SALVADOR, 2000). Esses resultados
demonstram, ento, que as prticas brasileiras de AAE seguem a abordagem chamada de
tradicional (PARTIDRIO, 2007b) ou EIA-based (FISCHER, 2007), indicando que a AAE
no Brasil tem sido influenciada pela prtica da AIA de projetos em termos dos procedimentos
da avaliao.
Por outro lado, a prtica da AAE em mbito internacional tambm tem demonstrado
deficincias com relao a algumas das etapas da AAE, como o monitoramento (DE
MONTIS, 2013; FISCHER, 2010), participao pblica (DE MONTIS, 2013; PARTIDRIO,
2010) e, sobretudo, com relao considerao de alternativas (DE MONTIS, 2013;
FISCHER, 2010; IRELAND ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY, 2012; WEST;
BORZUCHOWSKA; FERREIRA, 2011), apontando que essas no so dificuldades
exclusivas do cenrio brasileiro, mas sim dificuldades ainda no superadas pelo instrumento.

127
127

6.4 Consideraes finais

A anlise da efetividade processual das prticas brasileiras de AAE teve como

principal objetivo conhecer como essas avaliaes tm sido conduzidas e o quanto esto
alinhadas com a teoria e as boas prticas do instrumento, visto que o Brasil no conta com
diretrizes ou guias de procedimentos para o instrumento.
Os resultados permitiram observar que no h um procedimento padro que guie as
prticas brasileiras, ficando a cargo dos motivadores e/ou elaboradores da AAE optar por que
etapas e mtodos utilizar para a avaliao. Evidncia disso o conjunto de AAEs motivadas
pelo BID que, por seguirem as diretrizes do banco, assemelham-se. Outro conjunto de AAEs
que se sobressai o das elaboradas pelas duas consultorias brasileiras com maior experincia
prtica, que seguem metodologia proposta por Partidrio (2007a). Quanto aos critrios
avaliados, foi frequente a realizao do screening, de parte do scoping (em especial a
baseline) e mitigao. J a identificao e avaliao de alternativas, o monitoramento e o
relato de como a tomada de deciso considerou a AAE, foram as principais deficincias
identificadas.
Dentre as 26 prticas analisadas, trs destacam-se por terem atendido mais de 80%
dos critrios de efetividade, com destaque para uma, que atendeu 16 dos 17 critrios: AAE do
AAE do Programa Multimodal de Transporte e Desenvolvimento Mnero-Industrial da
Regio Cacaueira Complexo Porto Sul. De modo geral, porm, a prtica da AAE no Brasil
no consistente em termos de procedimentos, havendo grande discrepncia entre o que se
tem praticado e o que a literatura usada como referncia nesta pesquisa aponta como
procedimentos de AAE. Assim, com exceo de alguns casos, a efetividade processual da
prtica brasileira de AAE baixa.
Pode-se inferir que, em parte significativa dos casos, o que se tem feito o uso de
elementos de AAE ou de partes da avaliao, mas no a elaborao de uma AAE por
completo. Por consequncia, diferentes tipos de avaliao ambiental, com diferentes
abordagens metodolgicas, tm sido denominadas de Avaliao Ambiental Estratgica,
apontando para a imaturidade da aplicao do instrumento AAE no contexto brasileiro e uso
flexvel e por vezes inadequado do termo. Tambm observou-se pouca capacidade de
aprendizagem a partir das experincias nacionais.

128

128

Considerando que h relao entre efetividade processual e a maturidade do sistema

de AAE, as caractersticas apontadas indicam a necessidade de melhorar o sistema de AAE no
Brasil, sendo a regulamentao do instrumento uma forma de pressionar que seus usurios
atendam aos requisitos procedimentais bsicos. Ressalta-se, porm, que apenas a
regulamentao no seria suficiente, havendo a necessidade de outras medidas para o
fortalecimento

do

sistema

OPPERMANN, 2012).

como

um

todo

(MALVESTIO;

MONTAO,

2013;

129
129

7 EFETIVIDADE SUBSTANTIVA

7.1 Metodologia

7.1.1 Seleo de casos para anlise da efetividade substantiva

Para a anlise de efetividade substantiva das AAEs o mtodo utilizado foi o estudo
de caso, que adequado quando o intuito investigar um fenmeno contemporneo dentro de
um contexto de vida real, em especial quando no se tem definio precisa dos limites entre
fenmeno e contexto (YIN, 2005), como a situao da Avaliao Ambiental Estratgica
(AAE) no caso brasileiro. Segundo Yin (2005), a experincia na pesquisa avaliativa tem
sugerido que a abordagem por estudo de caso bastante apropriada. Observao semelhante
foi feita por Theophilou, Bond e Cashmore (2007), que recomendam o uso do estudo de caso
em anlises de efetividade de AAE, em especial por essa metodologia possibilitar a
identificao de boas prticas.
A escolha dos estudos de caso a serem analisados, segundo Retief (2007b), uma
etapa crucial na abordagem por estudo de caso e, por isso, merece especial ateno, devendose refletir a respeito do critrio de seleo e do nmero de casos a serem utilizados. Nesta
pesquisa foram selecionados trs casos, todos relacionados com atividades porturias, e que
atenderam aos seguintes critrios: (i) disponibilidade de documentao da AAE; (ii) casos
recentes e com possibilidade de realizao de entrevistas com atores envolvidos no processo;
(iii) existncia de planos, programas ou projetos subsequentes e relacionados ao objeto da
AAE; (iv) disponibilidade de documentao referente ao planejamento subsequente AAE
e/ou possibilidade de contato com atores envolvidos neste processo.
Os casos selecionados foram: AAE do Complexo Industrial e Porturio do Au, AAE
Programa Multimodal de Transporte e Desenvolvimento Minero-Industrial da Regio
Cacaueira Complexo Porto Sul e AAE do Planejamento Estratgico da Dimenso Porturia,
Industrial, Naval e Offshore no Litoral Paulista PINO.

130

130

A primeira destacou-se em funo da complexidade do conjunto de avaliaes de

impactos ambientais relacionados ao Complexo Industrial e Porturio do Au, que englobam
avaliaes para projetos individuais anteriores AAE, a prpria AAE (finalizada em 2009) e
avaliaes para projetos individuais posteriores a ela. Alm disso, destacam-se as discusses
recentes quanto avaliao de impactos cumulativos e sinrgicos dos empreendimentos do
Complexo, inclusive com interveno do Ministrio Pblico.
O caso da AAE do Programa Multimodal de Transporte e Desenvolvimento MineroIndustrial da Regio Cacaueira (Complexo Porto Sul), finalizada em 2010, tambm se destaca
em funo de discusses recentes no mbito do licenciamento dos empreendimentos objeto da
AAE, em especial do licenciamento do Porto Sul18.
J o terceiro caso (AAE do PINO, finalizada em 2010) foi selecionado, em especial,
pelo planejamento subsequente AAE ocorrer contemporaneamente a este estudo, sendo
possvel observar os seus desdobramentos, alm de ser um estudo que ganhou destaque no
estado de So Paulo em funo dos impactos econmicos, sociais e ambientais no litoral
paulista.
Vale ressaltar que, quanto ao agente que elaborou as AAEs, os casos selecionados
foram elaborados ou pela empresa de consultoria ARCADIS Tetraplan (hoje parte da
ARCADIS Logos) ou pelo Laboratrio Interdisciplinar de Meio Ambiente da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (LIMA/COPPE/UFRJ), que so os principais grupos que tm
trabalhado com a AAE no pas, sendo responsveis pela elaborao de cerca de 30% das
AAEs brasileiras. Entende-se que pode haver uma limitao do conjunto de AAEs
selecionado, j que no engloba AAE elaborada por outro grupo, to pouco AAE elaborada
segundo as diretrizes metodolgicas do BID. Apesar de qualquer limitao do conjunto
selecionado, os resultados ainda so representativos, uma vez que tratam de AAEs aplicadas a
18

Para ilustrar as discusses com relao ao licenciamento do Porto Sul, pontua-se algumas notcias a respeito:
Porto Sul Ganhos para quem? Perdas para todos? (PDUA, 2010). Disponvel em:
<http://www.oeco.org.br/suzana-padua/24046-porto-sul-ganhos-para-quem-perdas-para-todos >. Acessado em:
02 fev. 2013.
Manifesto contra o Licenciamento Ambiental do Porto Sul, em Ilhus-BA (SOS MATA ATLNTICA, 2011).
Disponvel em: <http://www.sosma.org.br/11859/manifesto-contra-o-licenciamento-ambiental-do-porto-sul-emiheus-ba/>. Acessado em: 03 fev. 2013.
Ibama concede licena prvia para construo do Porto Sul, diz governo (G1 BA, 2012). Disponvel em:
<http://g1.globo.com/bahia/noticia/2012/11/ibama-concede-licenca-previa-para-construcao-do-porto-sul-dizgoverno.html>. Acessado em: 03 fev. 2013.
Ibama concede licena prvia para a construo do Porto Sul (BRAGANA, 2012). Disponvel em:
<http://www.oeco.org.br/noticias/26666-ibama-concede-licenca-previa-para-a-construcao-do-porto-sul>.
Acessado em 3 fev. 2013.

131
131

projetos estruturantes e demandadas por instituies estaduais, o que representa parte

significativa das AAEs brasileiras, como discutido no Captulo 5.

7.1.2 Seleo de critrios e diretrizes para a anlise efetividade substantiva

A efetividade substantiva est relacionada, principalmente, aos resultados e efeitos

decorrentes da aplicao da AAE (BAKER; MACLELLAND, 2003; SADLER, 1996) e,
como discutido por Stoeglehner, Brown e Kornov (2009), uma caracterstica difcil de ser
medida, na qual se destaca o desafio de lidar com as diferentes expectativas dos atores e a
dificuldade de se diferenciar qualidade e efetividade. A fim de diminuir essas dificuldades e a
subjetividade de se avaliar a efetividade substantiva, este estudo tomou o cuidado de definir
claramente quais os aspectos avaliados, selecionando-se critrios e diretrizes para a anlise.
Assim, buscou-se na literatura critrios que permitissem: I. a anlise dos resultados da AAE
propriamente ditos, por exemplo, se a AAE auxiliou a tomada de deciso, se suas
recomendaes so observadas no planejamento subsequente, e II. a anlise de fatores que
influenciam tais resultados, como o momento em que a AAE foi iniciada, a colaborao entre
equipes de planejamento e da AAE.
Na Tabela 6 esto apresentados os critrios de efetividade substantiva selecionados, a
justificativa e as referncias usadas para a escolha de cada critrio e as diretrizes que guiaram
a avaliao de cada um. Para a avaliao usou-se quatro categorias dentro de uma escala que
variou entre critrio satisfatoriamente atendido e critrio no atendido, inspiradas na escala
proposta por Lee e Colley (1992), que recorrentemente usada em trabalhos de reviso de
qualidade de avaliaes de impacto (como visto em Fischer, 2010; Fischer et al., 2011), e
adaptada para a anlise em questo. A avaliao de cada critrio foi baseada no conjunto de
informaes coletadas nos documentos que retratam os processos de AAE e nas entrevistas
realizadas.

Critrios de efetividade
substantiva
1) Insero no incio: o
processo de AAE foi inserido
nas etapas iniciais do
processo de planejamento do
objeto avaliado, de forma a
ser usado como um
instrumento proativo e no
apenas para indicar medidas
mitigadoras (reativo).
(b, h, i, k, l)
2) Colaborao entre a equipe
de elaborao da AAE e a
equipe de elaborao do PPP:
houve dilogo e colaborao
entre as equipes, permitindo a
interligao entre os
processos e a legitimidade
das decises conjuntas.
(h, i, k, l)

A colaborao entre as equipes e

interligao entre os processos so fatores
que influenciam a efetividade da AAE, pois
indicam que ela foi entendida como um
instrumento que auxilia o planejamento e a
tomada de deciso e no como um entrave
burocrtico.

Quanto antes a AAE for inserida no

processo de planejamento maior ser sua
capacidade de informar e reorientar o
planejamento estratgico, efetivamente
sendo um instrumento de suporte tomada
de deciso.

Justificativa

Tabela 6 Critrios de efetividade substantiva. (Continua)

alguns momentos do processo e/ou havendo algumas

dificuldades na colaborao entre as equipes
Interao muito fraca entre as equipes, limitando-se a
poucos momentos do processo (como incio da avaliao e
entrega de relatrio) e havendo grandes dificuldades na
colaborao entre as equipes

# Interao intermediria entre as equipes, limitando-se a

colaborao, mas mantendo clara distino entre a equipe de

planejamento e equipe de AAE

Interao grande entre as equipes, sem dificuldades na

Interao muito grande entre as equipes, que raramente

trabalharam separadamente e as decises so sempre conjuntas

planejamento, com poucas oportunidades de influncia

AAE foi inserida quando as principais decises do
planejamento j estavam tomadas (limitando-se a avaliar seus
efeitos)

# AAE foi inserida j em fases mais adiantadas do

importantes oportunidades de influncia

AAE foi inserida aps incio do planejamento, mas com

AAE foi inserida no incio do processo, de forma a

influenciar a construo do plano (de forma proativa)

Escala de avaliao dos critrios

132
132

133
(Continuao)

Critrios de efetividade
substantiva
3) Consulta a instituies:
outros rgos, setores e
autoridades com interesse no
objeto da AAE foram
consultados e tiveram a
oportunidade de contribuir
para o processo, sendo suas
vises e comentrios levados
em considerao.
(i)
4) Consulta pblica: o
pblico interessado no objeto
da AAE foi consultado e teve
a oportunidade de contribuir
para o processo, sendo suas
intervenes levados em
considerao.
(i)

Justificativa

Escala de avaliao dos critrios

133

O pblico interessado no objeto da AAE foi consultado e

suas intervenes contriburam medianamente para a avaliao
(mas no para tomada de deciso)

O pblico interessado no objeto da AAE foi consultado e

suas intervenes contriburam significativamente para a
avaliao e tomada de deciso

# Consulta a instituies realizada, mas as contribuies foram

pouco significativas ou pouco consideradas no processo de
avaliao
No foi feita consulta a instituies em nenhum momento

Para alm da verificao da existncia da

Consulta a instituies realizada, com fundamental
consulta a rgos, setores e autoridades,
colaborao significativamente em todo o processo de elaborao
importa saber a qualidade da consulta, pois o da avaliao
sucesso um fator que influencia a
Consulta a instituies realizada, com contribuio
efetividade substantiva da AAE por
significativa para a avaliao
possibilitar que a tomada de deciso seja
melhor informada e discutida, evitando-se
conflitos posteriores.

Para alm da verificao da existncia da

consulta pblica, importa saber a qualidade
da consulta, pois o sucesso na sua realizao
um fator que influencia a efetividade
substantiva da AAE por possibilitar que
discusses de interesse do pblico sejam
realizadas.

# Consulta pblica foi promovida, mas com carter

informativo, no contribuindo significativamente para a
avaliao ou tomada de deciso.
O pblico interessado no objeto da AAE no foi consultado.

Justificativa

A avaliao de alternativas razoveis para

o objeto da AAE uma das questes mais
importantes da avaliao, possibilitando a
reflexo quanto s formas de atingir os
objetivos do planejamento com os menores
efeitos negativos ao ambiente.
Para tornar a avaliao deste critrio o
menos subjetiva possvel, alternativas
razoveis foram entendidas como aquelas
que so adequadas ao nvel do planejamento
e que so passveis de implementao (e no
alternativas extremadas, como a de nenhum
desenvolvimento ou de desenvolvimento
econmico pleno, sem outro tipo de
interveno).
6) Utilizao das propostas da A utilizao das propostas da AAE na
AAE: as propostas apontadas verso final do objeto da avaliao
pela AAE para o objeto
demonstra que o instrumento de fato serviu
avaliado foram acatadas na
de suporte a tomada de deciso e que as
tomada de deciso e
questes ambientais foram contempladas.
elaborao da verso final do
objeto.
(a, b, f, g, i, k)

Critrios de efetividade
substantiva
5) Opes estratgicas: so
avaliadas alternativas
estratgicas razoveis para
o objeto da AAE.
(b, j)

(Continuao)

A AAE no influencia na verso final do objeto

restringe a mitigao e fase de seguimento

# AAE tem influncia limitada no objeto avaliado e se

mas no chega a influenciar objetivos e alternativas j delineados

A AAE tem influncia importante na verso final do objeto,

A AAE influencia significativamente a verso final do

objeto, provocando inclusive alteraes de base do planejamento
(como modificaes nos objetivos, escolha de alternativas)

de desenvolvimento extremo e cenrio de nenhum

desenvolvimento) OU so consideradas alternativas em nvel de
projeto e no nvel estratgico adequado ao planejamento
No se discute alternativas

# So consideradas apenas as alternativas extremadas (cenrio

alternativa intermediria

So consideradas apenas as alternativas extremadas e uma

So consideradas mais de uma alternativa intermediria

para se alcanar o objetivo do planejamento (e no apenas
alternativas extremadas, como o cenrio de desenvolvimento
extremo e cenrio de nenhum desenvolvimento) e so
alternativas de nvel estratgico (e no alternativas na escala de
projeto)

Escala de avaliao dos critrios

134
134

135
(Continuao)

Critrios de efetividade
substantiva
5) Opes estratgicas: so
avaliadas alternativas
estratgicas razoveis para
o objeto da AAE.
(b, j)

6) Utilizao das propostas da

AAE: as propostas apontadas
pela AAE para o objeto
avaliado foram acatadas na
tomada de deciso e
elaborao da verso final do
objeto.
(a, b, f, g, i, k)

Justificativa
A avaliao de alternativas razoveis para
o objeto da AAE uma das questes mais
importantes da avaliao, possibilitando a
reflexo quanto s formas de atingir os
objetivos do planejamento com os menores
efeitos negativos ao ambiente.
Para tornar a avaliao deste critrio o
menos subjetiva possvel, alternativas
razoveis foram entendidas como aquelas
que so adequadas ao nvel do planejamento
e que so passveis de implementao (e no
alternativas extremadas, como a de nenhum
desenvolvimento ou de desenvolvimento
econmico pleno, sem outro tipo de
interveno).
A utilizao das propostas da AAE na
verso final do objeto da avaliao
demonstra que o instrumento de fato serviu
de suporte a tomada de deciso e que as
questes ambientais foram contempladas.

Escala de avaliao dos critrios

135

So consideradas mais de uma alternativa intermediria

para se alcanar o objetivo do planejamento (e no apenas
alternativas extremadas, como o cenrio de desenvolvimento
extremo e cenrio de nenhum desenvolvimento) e so
alternativas de nvel estratgico (e no alternativas na escala de
projeto)

So consideradas apenas as alternativas extremadas e uma

alternativa intermediria

# So consideradas apenas as alternativas extremadas (cenrio

de desenvolvimento extremo e cenrio de nenhum
desenvolvimento) OU so consideradas alternativas em nvel de
projeto e no nvel estratgico adequado ao planejamento
No se discute alternativas

A AAE influencia significativamente a verso final do

objeto, provocando inclusive alteraes de base do planejamento
(como modificaes nos objetivos, escolha de alternativas)

A AAE tem influncia importante na verso final do objeto,

mas no chega a influenciar objetivos e alternativas j delineados

# AAE tem influncia limitada no objeto avaliado e se

restringe a mitigao e fase de seguimento

A AAE no influencia na verso final do objeto

Critrios de efetividade
substantiva
7) A AAE auxiliou a melhor
compreenso do objeto
avaliado e do contexto em
que est inserido, informando
a deciso e contribuindo para
a diminuio das incertezas
do processo de planejamento
e para que este fosse mais
transparente.
(a, c, d, f, g, l)
8) A etapa de
acompanhamento e
monitoramento dos efeitos
ambientais realizada, de
forma que a AAE seja um
processo contnuo e no uma
avaliao isolada.
(b, j)

(Continuao)

A realizao da etapa acompanhamento

influencia a efetividade substantiva da AAE
j que possibilita que as previses feitas na
avaliao sejam acompanhadas e que
eventuais problemas sejam adequadamente
tratados.

Independente de a verso final do objeto da

AAE ter incorporado as sugestes da AAE
(critrio 6), a AAE deve ter a funo de
informar o processo de planejamento e
tomada de deciso, muitas vezes com
resultados indiretos, como a aproximao
entre instituies e setores. O cumprimento
deste critrio, ento, indica alguma
vantagem em utilizar o instrumento.

Justificativa

individualmente, mas no para o objeto da AAE de forma

integrada
Nenhum acompanhamento est sendo feito ou pelo menos
no est divulgado publicamente

# A etapa de acompanhamento feita apenas para projetos

feita, mas no faz referncia ou no monitora o atendimento s

diretrizes e recomendaes da AAE

A etapa de acompanhamento do objeto da AAE est sendo

A etapa de acompanhamento do objeto da AAE est sendo

feita, inclusive monitorando-se o atendimento s diretrizes e
recomendaes da AAE

AAE no auxiliou o planejamento

AAE auxiliou / informou o planejamento

# AAE auxiliou / informou muito pouco o planejamento

AAE foi fundamental para a melhoria do planejamento,

informando-o significativamente

Escala de avaliao dos critrios

136
136

137
137

7.1.3 Coleta de informaes

Para analisar a efetividade substantiva das AAEs por meio dos critrios de efetividade,
foi necessrio coletar uma srie de informaes relacionadas desde o contexto no qual a AAE
foi iniciada at o monitoramento e processos de planejamento a ela subsequentes. Para a
obteno dessas informaes, foram utilizadas duas abordagens: anlise de contedo de
documentos e entrevistas com atores envolvidos no processo.
A anlise de contedo foi realizada para os relatrios das AAEs e para outros
documentos que retratam o processo de avaliao e de planejamento, por exemplo: pareceres
dos rgos ambientais, manifestaes do Ministrio Pblico, Estudos de Impacto Ambiental.
Os documentos utilizados esto referenciados no captulo Fontes.
J as entrevistas foram presenciais, de carter qualitativo e semiestruturadas. Nesta
categoria de entrevista h um roteiro de temas a serem abordados, mas a formulao das
questes flexvel, adaptando-se a dinmica da entrevista (ROSA; ARNOLDI, 2008) e
permitindo que o entrevistado levante pontos no contemplados pelo roteiro, mas mantendo
um controle por parte do entrevistador (RICHARDSON, 1999).
A escolha da entrevista qualitativa e semiestruturada como mtodo para a coleta de
informaes est atrelada s principais vantagens desse mtodo, sobretudo em funo de sua
flexibilidade e da riqueza de informaes que esse tipo de entrevista possibilita coletar,
permitindo a incluso de questes no previstas e a soluo de dvidas na medida em que elas
apaream (ROSA; ARNOLDI, 2008).
Ressalta-se que as entrevistas tiveram como objetivo complementar as informaes
levantadas por meio da anlise de contedo de documentos. O conhecimento prvio do
processo de AAE (a partir dos documentos), alm do embasamento terico sobre o
instrumento foram fundamentais para a adequada aplicao do mtodo de entrevista
qualitativa. Esta preparao atuou como um filtro, permitindo a melhor conduo e
compreenso das entrevistas, a exemplo do citado por Rosa e Arnoldi (2008) sobre a
importncia do referencial terico para o entrevistador (O referencial terico [grifo dos
autores] , portanto, para o pesquisador, um filtro atravs do qual ele passa a enxergar, com
exatido, a realidade [...], p. 15).

138

138

O roteiro guia foi composto pelos critrios de efetividade substantiva (Tabela 6) e as

questes foram adaptadas pela pesquisadora ao longo de cada entrevista. As entrevistas foram
realizadas com profissionais de diferentes instituies envolvidas com a AAE, que puderam
ser categorizadas de acordo com a relao de cada instituio com a avaliao, sendo:
perspectiva do proponente do objeto da AAE, perspectiva de agente motivador da AAE,
perspectiva de equipe elaboradora da AAE e perspectiva de instituio interessada no objeto
da AAE.
Foram realizadas sete entrevistas, trs delas para o caso da AAE do Complexo
Industrial e Porturio do Au, uma para a AAE do Programa Multimodal de Transporte e
Desenvolvimento Minero-Industrial da Regio Cacaueira (Complexo Porto Sul) e trs para a
AAE do Planejamento Ambiental Estratgico da Dimenso Porturia, Industrial, Naval e
Offshore no Litoral Paulista (PINO) (Tabela 7).

Tabela 7 Entrevistas realizadas.

AAE objeto da entrevista

AAE do Complexo
Industrial e Porturio do
Au

Entrevistado
Representante da SEMA Rio de
Janeiro
Promotor do Ministrio Pblico
Representante do Laboratrio
Interdisciplinar de Meio Ambiente
(LIMA/COPPE/UFRJ)

AAE do Programa
Multimodal de Transporte e
Desenvolvimento MineroIndustrial da Regio
Cacaueira Complexo
Porto Sul

Representante do Laboratrio
Interdisciplinar de Meio Ambiente
(LIMA/COPPE/UFRJ)

AAE do Planejamento
Ambiental Estratgico da
Dimenso Porturia,
Industrial, Naval e Offshore
no Litoral Paulista - PINO

Representante da SMA So Paulo

na comisso de elaborao da AAE
Representante da SDECT de So
Paulo na equipe de apoio
coordenao da AAE
Representante da Empresa de
consultoria ArcadisTetraplan

Relao com a AAE

Agente motivador da
AAE
Instituio interessada
no objeto da AAE
Equipe de apoio
equipe elaborao da
AAE

Equipe elaboradora da
AAE

Agente motivador da
AAE
Agente motivador da
AAE
Equipe elaboradora da
AAE

139
139

Vale ressaltar que se buscou realizar entrevistas com atores que representassem o
agente motivador da AAE, o agente proponente do objeto avaliado, o elaborador da avaliao
e o rgo ambiental envolvido. Esperava-se, assim, evitar que os resultados da pesquisa
fossem enviesados em funo do conjunto de atores entrevistados. No entanto, no foi
possvel a realizao de entrevistas com todos os atores pretendidos, sendo este um
importante limitador desta pesquisa, sobretudo para a anlise da AAE do Programa
Multimodal de Transporte e Desenvolvimento Minero-Industrial da Regio Cacaueira
Complexo Porto Sul, sobre a qual foi possvel a realizao de entrevista com apenas um ator
envolvido.

7.2 Resultados da anlise da efetividade substantiva

Os resultados da anlise da efetividade substantiva dos trs casos estudados so

apresentados na sequncia para cada AAE individualmente. Como um breve contexto dessas
AAEs j foi apresentado no item 6.2, aqui so apresentadas informaes complementares,
nomeadamente aquelas obtidas por meio de entrevistas e as relacionadas aos critrios de
efetividade substantiva.

7.2.1 AAE do Complexo Industrial e Porturio do Au

Objeto da primeira AAE a ter a efetividade substantiva analisada, o Complexo

Industrial e Porturio do Au, em sua configurao de meados de 2008, era composto por um
conjunto de projetos, cujos principais: um porto (inicialmente projetado para transportar
minrio de ferro oriundo de Minas Gerais e posteriormente passando a incluir o transporte de
derivados do petrleo), duas usinas termeltricas (UTE) e um complexo industrial com
atividades siderrgicas, de fabricao de cimento e de fabricao de automveis
(CONESTOGA-ROVERS E ASSOCIADOS; MPX, 2008). Tais empreendimentos seriam
licenciados individualmente, seguindo o processo tradicional de licenciamento ambiental,

140

140

como j vinha ocorrendo tanto para uma das UTEs quanto para o porto (informao
pessoal)19.
Foi neste contexto que a Secretaria de Meio Ambiente do Rio de Janeiro (SEMA)
entendeu como oportuna a realizao de uma Avaliao Ambiental Estratgica para o
conjunto de projetos estruturantes que compunha o Complexo (informao pessoal)20. Vale
destacar que o objetivo da AAE no era facilitar os processos de licenciamento no sentido
de dispensar os empreendimentos de qualquer tipo de exigncia, mas sim considerar os
empreendimentos de maneira conjunta. Isto porque se entendeu que a viso do todo permitiria
a discusso de questes ambientais importantes, alm de possibilitar a realizao de atividades
de monitoramento e mitigao dos empreendimentos em conjunto, otimizando-as (informao
pessoal)21.
A partir dessas informaes e do relatado no relatrio da AAE, nota-se que a deciso
de se elaborar a avaliao neste caso foi tomada j em fases adiantadas do planejamento,
quando a deciso de se investir no complexo industrial e porturio naquela localidade j
estava tomada, tanto pelo empreendedor quanto pelo governo do estado, inclusive j tendo
sido iniciados processos de licenciamento ambiental e autorizada a desapropriao, pelo
Governo do Estado atravs do Decreto n 41.915/200922, de moradores da localidade onde os
empreendimentos seriam implantados. Portanto, a AAE foi iniciada quando as principais
decises j estavam tomadas, estando limitada a avaliar os efeitos dos empreendimentos e
propor mitigaes para o nvel de projetos e no para o nvel estratgico de deciso.
A reduzida possibilidade de interveno nas decises tambm pode ser notada ao
analisar como se deu a avaliao de opes estratgicas nesta AAE. Foram propostos apenas
dois cenrios: o de referncia, no qual nenhuma interveno do Complexo do Au foi
considerada e o de desenvolvimento pleno, no qual todas as atividades do Complexo se
concretizariam. Ambos no considerados como razoveis segundo os critrios adotados
nesta dissertao, j que tratam de cenrios extremados, no havendo nenhuma opo
intermediria. Por outro lado, chegou-se a discutir questes relativas a alternativas
tecnolgicas e locacionais, que so discusses usualmente feitas em AIA de projeto. Por

19

Informao pessoal: entrevista realizada com Representante da SEMA Rio de Janeiro em 13 mar. 2013.
Informao pessoal: entrevista realizada com Representante da SEMA Rio de Janeiro em 13 mar. 2013.
21
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SEMA Rio de Janeiro em 13 mar. 2013.
22
Disponvel em: <http://www.jb.com.br/rio/noticias/2013/08/10/moradores-desapropriados-pelo-governo-noporto-do-acu-denunciam-cabral-e-eike/>. Acessado em:
20

141
141

exemplo, usou-se ferramentas de ecodesign para estudar a melhor disposio dos

empreendimentos na rea (informao pessoal)23 e quando da avaliao da qualidade do ar
concluiu-se que seria necessrio mudar a tecnologia da UTE, inicialmente carvo, como fica
claro no trecho a premissa bsica para viabilizar o Complexo Industrial delineado a adoo
do gs natural como combustvel (ARCADIS TETRAPLAN, 2009c, p. 68).
Outra caracterstica que influencia diretamente a efetividade dessa AAE o fato de o
planejamento do empreendimento ter sido profundamente modificado em relao ao estudado
na AAE, deixando a avaliao desatualizada. Assim, nem mesmo as recomendaes e
diretrizes da AAE foram ou esto sendo observadas pelo empreendedor, EIAs dos
empreendimentos ou pelo rgo ambiental do estado (informao pessoal)24. Alm da
desatualizao da AAE com relao ao que hoje o Complexo do Au, h uma forte presso
para que a avaliao dos impactos seja realizada para os projetos individualmente (informao
pessoal)25.
Instituio que desempenhou papel relevante neste caso foi o Ministrio Pblico
(MP) do Rio de Janeiro. Apesar de o MP no poder exigir legalmente que a AAE fosse
considerada pelos EIAs e nos licenciamentos (j que a AAE no est regulamentada),
especificamente para o EIA do Terminal Sul do Complexo o MP questionou deficincias do
estudo, por exemplo, com relao avaliao de impactos cumulativos e sinrgicos.
Deficincias essas que poderiam ser corrigidas de maneira mais adequada atravs de AAE,
portanto, indicando o uso da avaliao estratgica (informao pessoal)26.
neste contexto que uma segunda AAE para o Complexo, segundo informaes
obtidas em entrevistas, ser solicitada, estando um novo termo de referncia em elaborao
(informao pessoal)27. Quanto ao acompanhamento e monitoramento, porm, tem sido
realizado apenas individualmente para os projetos j licenciados, mas no h um
monitoramento do Complexo como um todo.

23

Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro e representante de
consultoria em 13 mar. 2013.
24
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro, representante de
consultoria e representante do Ministrio Pblico em 13 mar. 2013 e 15 mar. 2013.
25
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro em 13 mar. 2013.
26
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante do Ministrio Pblico em 15 mar. 2013.
27
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante de consultoria em 13 mar. 2013.

142

142

A interao entre as equipes de planejamento (neste caso grupo empreendedor) e a

equipe de elaborao da AAE (empresa de consultoria) foi intermediria, havendo reunies
peridicas (informao pessoal)28e mantendo clara distino entre elas.
Com relao consulta, tanto o relatrio da AAE quanto as entrevistas indicaram
no ter sido promovida consulta ao pblico (critrio 4). Porm, houve consulta a instituies
com interesse no objeto da AAE, por meio de reunies que envolveram, por exemplo, o
empreendedor, consultores que elaboraram a AAE, secretaria de meio ambiente e secretaria
de desenvolvimento (informao pessoal)29. Essas reunies e o trabalho em conjunto ao longo
do processo da AAE, segundo um dos entrevistados, proporcionou a aproximao das
secretarias de meio ambiente e de desenvolvimento, sendo esse um efeito indireto da AAE
(informao pessoal)30.
Portanto, de acordo com as informaes coletadas e segundo os critrios avaliados, a
AAE do Complexo Industrial e Porturio do Au, no auxiliou o planejamento, tem apenas
efeitos indiretos, como a aproximao entre secretarias do estado e suporte a intervenes do
Ministrio Pblico. A avaliao dos critrios, bem como informaes que lhe fundamentam,
so apresentadas na Tabela 8.

28

Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da consultoria que elaborou a AAE, em 17 mai.
2012.
29
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiroem 13 mar. 2013.
30
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiroem 13 mar. 2013.

143

Avaliao

- Observando-se na atualidade o estgio inicial de planejamento e programao do

Complexo Au, em que dezenas de projetos de engenharia esto sendo elaborados,
em que algumas licenas ambientais foram obtidas, outras protocoladas e algumas
obras j foram iniciadas, como o caso de alguns componentes do Terminal
Porturio, considera-se que h tempo hbil para se propor alternativas a projetos...
(ARCADIS TETRAPLAN, 2009a, p. 5)
- Quando iniciada a AAE os empreendimentos estavam planejados e alguns com
licena ambiental aprovada (informao pessoal)31 e autorizao para
desapropriao de reas j concedida pelo Governo Estadual (Decreto n
41.915/2009)

Comentrios

143

Critrios de
efetividade
substantiva

AAE foi inserida aps

principais tomadas de deciso,
limitando-se a avaliar os
efeitos e propor mitigao

- Reunies peridicas entre as equipes, mas no no sentido de trabalhar em conjunto

(informao pessoal)32

Tabela 8 Avaliao da efetividade substantiva para AAE do Complexo Industrial e Porturio do Au. (Continua)

1) Insero no incio

# Interao intermediria
entre as equipes, limitando-se
a alguns momentos do
processo

- Houve reunies envolvendo diversos atores, por exemplo, Secretaria de Meio

Ambiente, Secretaria de Desenvolvimento, empreendedor, governador e consultoria
(informao pessoal)33
- As reunies permitiram o contato entre secretarias interessadas nos
empreendimentos e o alinhamento de informaes

3) Consulta a
instituies.

2) Colaborao entre
a equipe de
elaborao da AAE
e a equipe de
elaborao do PPP.

Consulta a instituies
foi realizada, mas contriburam
medianamente para a avaliao

31
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro e representante do Ministrio Pblico em 13 mar. 2013 e 15 mar. 2013.
32
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da consultoria que elaborou a AAE, em 17 mai. 2012.
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro em 13 mar. 2013.
33

muito pouco o planejamento

# AAE auxiliou / informou

A AAE no
influencia na verso final
do plano

alternativas extremadas
(cenrio de desenvolvimento
extremo e cenrio de nenhum
desenvolvimento)

# - So consideradas apenas as

No se realizou consulta
pblica em momento algum

Avaliao

- Em funo das modificaes no planejamento do Complexo do Au, a AAE

contribuiu muito pouco para o planejamento (informao pessoal)36
- Contribuio restrita ao nvel de projetos, como necessidade de alterao de
tecnologia das usinas termeltricas
- Disponibilizao de informaes por meio do relatrio da AAE

- Houve profundas modificaes no planejamento do Complexo do Au com

relao ao estudado na AAE, tornando a AAE desatualizada e impossibilitando sua
utilizao (informao pessoal)35

- Apenas dois cenrios so considerados na AAE: o de referncia e o de

desenvolvimento pleno.

- Relatrio da AAE no faz referncia consulta pblica

- Consulta pblica de fato no aconteceu (informao pessoal)34

Comentrios

35

Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro em 13 mar. 2013.
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro, representante de consultoriae representante do Ministrio Pblico em 13 mar. 2013 e
15 mar. 2013.
3636
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro e representante do Ministrio Pblico em 13 mar. 2013 e 15 mar. 2013.

34

7) A AAE auxiliou a
melhor compreenso
do objeto avaliado e
do contexto em que
est inserido.

6) Utilizao das
propostas da AAE.

5) Opes
estratgicas.

4) Consulta pblica.

Critrios de
efetividade
substantiva

(Continuao)

144

144

145

(Continuao)

Critrios de
efetividade
substantiva
4) Consulta pblica.

5) Opes
estratgicas.

6) Utilizao das
propostas da AAE.
7) A AAE auxiliou a
melhor compreenso
do objeto avaliado e
do contexto em que
est inserido.

Avaliao
No se realizou consulta
pblica em momento algum

# - So consideradas apenas as
alternativas extremadas
(cenrio de desenvolvimento
extremo e cenrio de nenhum
desenvolvimento)
A AAE no
influencia na verso final
do plano

# AAE auxiliou / informou

muito pouco o planejamento

Comentrios

- Relatrio da AAE no faz referncia consulta pblica

- Consulta pblica de fato no aconteceu (informao pessoal)34

- Apenas dois cenrios so considerados na AAE: o de referncia e o de

desenvolvimento pleno.

145

- Houve profundas modificaes no planejamento do Complexo do Au com

relao ao estudado na AAE, tornando a AAE desatualizada e impossibilitando sua
utilizao (informao pessoal)35

- Em funo das modificaes no planejamento do Complexo do Au, a AAE

contribuiu muito pouco para o planejamento (informao pessoal)36
- Contribuio restrita ao nvel de projetos, como necessidade de alterao de
tecnologia das usinas termeltricas
- Disponibilizao de informaes por meio do relatrio da AAE

34
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro em 13 mar. 2013.
35
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro, representante de consultoriae representante do Ministrio Pblico em 13 mar. 2013 e
15 mar. 2013.
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro e representante do Ministrio Pblico em 13 mar. 2013 e 15 mar. 2013.
3636

 AAE no efetiva

recomendaes da AAE no
so observadas pelos
proponentes e rgo ambiental
nas etapas subsequentes
AAE, mas so observadas por
outra instituio

# As diretrizes e

acompanhamento realizada
apenas para projetos
individualmente, mas no para
o plano, programa ou projeto
estruturante de forma
integrada.

# A etapa de

Avaliao

- AAE foi inserida no processo quando o planejamento j estava em etapas

avanadas; no conseguiu influenciar o objeto da AAE; no conta com
monitoramento; no influenciou o planejamento subsequente; no contribuiu de
forma importante para a melhor compreenso do objeto da AAE.

- Em decorrncia das alteraes no planejamento do Complexo do Au ps AAE, a

avaliao no foi observada pelos EIAs e licenciamento ambiental dos projetos, seja
pelo empreendedor, seja pelo rgo licenciador (INEA) (informao pessoal)39
- O Ministrio Pblico questionou a no considerao adequada de impactos
cumulativos e sinrgicos nos EIAs, sugerindo que a avaliao por meio de AAE
seria adequada para sanar essa deficincia (informao pessoal)40

- O monitoramento feito para os projetos individualmente, mas no ocorre a

articulao geral do processo para o acompanhamento do conjunto de atividades,
como foi proposto inicialmente na AAE (informao pessoal)37
- Possibilidade de elaborao de uma segunda AAE para o Complexo do Au
(informao pessoal)38

Comentrios

38

Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiroem 13 mar. 2013.
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
39
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SEMA Rio de Janeiro, representante de consultoria e representante do Ministrio Pblico em 13 mar. 2013
e 15 mar. 2013.
40
Informao pessoal: entrevista realizada com representante do Ministrio Pblico em 15 mar. 2013.

37

Anlise final

9) As diretrizes e
recomendaes da
AAE esto sendo
observadas nas
etapas seguintes a
AAE.

8) Etapa de
acompanhamento e
monitoramento.

Critrios de
efetividade
substantiva

(Concluso)

146

146

147
147

7.2.2 AAE do Programa Multimodal de Transporte e Desenvolvimento MineroIndustrial da Regio Cacaueira Complexo Porto Sul

A segunda AAE analisada foi a do Programa Multimodal de Transporte e

Desenvolvimento Minero-Industrial da Regio Cacaueira - Complexo Porto Sul, tratada na
sequncia como AAE do Complexo Porto Sul. Os resultados da avaliao de cada critrio
bem como alguns comentrios esto apresentados na Tabela 9.
De acordo com o Termo de Referncia para elaborao de estudo de Avaliao
Ambiental Estratgica (2008), o programa multimodal de transporte e de desenvolvimento
minero-industrial era composto pelo Complexo Porturio (terminal privativo da empresa
BML e terminal pblico de usos mltiplos), pelo Projeto da Bahia Minerao Ltda (BML)
(que alm do terminal porturio era composto por mina, aduo e mineroduto) e possveis
indstrias de siderurgia, metalurgia e serraria.
Na AAE, porm, foi apresentado como objeto da avaliao o complexo porturio
(terminais privativo e pblico), a Ferrovia Oeste Leste (FIOL) e um potencial complexo
industrial e de servios (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE,
2010, p. 18), do qual faziam parte empreendimentos que seriam instalados na retrorea 41 do
porto (empreendimentos dependentes do porto), aqueles que poderiam ser instalados na Zona
Potencial de Exportao (ZPE) em Ilhus (empreendimentos parcialmente dependentes do
porto) e aqueles que poderiam ser instalados no Distrito Industrial de Itabuna
(empreendimentos pouco ligados ao porto) (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE
MEIO AMBIENTE, 2010, p. 18).
Tais empreendimentos, bem como um novo aeroporto e a Zona de Processamento de
Exportao (ZPE), tambm previstos para a regio, tinham o intuito de dinamizar a atividade
econmica da Regio de Ilhus, parte de uma estratgia poltica do Governo da Bahia de
descentralizao da economia, historicamente centrada na Regio Metropolitana de Salvador,
criando novos polos de desenvolvimento no Estado (informao pessoal)42.

41

Retrorea ou retroporto a rea externa ao cais, onde ocorrem atividades essenciais ao funcionamento do
porto, por exemplo, a movimentao e o armazenamento de cargas.
42
Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.

148

148

A iniciativa de solicitar a elaborao desta AAE partiu do Instituto do Meio

Ambiente e Recursos Hdricos da Bahia (ento IMA, atual INEMA) e foi acatada pela
Secretaria de Meio Ambiente do estado (SEMA), motivada pelos possveis impactos dos
empreendimentos mencionados. Tal deciso, todavia, ocorreu quando o processo de
planejamento do Complexo Porto Sul estava j em estgio avanado, estando sinalizada a
deciso de realizar os empreendimentos do Complexo, inclusive estudando-se alternativas de
localizao para a implantao do Porto Sul (apesar de o licenciamento do Porto ser posterior
AAE).
Com relao aos estudos de alternativas locacionais, vale mencionar que previamente
AAE houve uma avaliao feita pelo Estado, que resultou na indicao da rea denominada
Ponta da Tulha, declarada como de utilidade pblica. Tambm houve uma avaliao feita pelo
LIMA (decorrente de uma sugesto do LIMA ao governo do estado), na qual foram avaliadas
algumas reas possveis, cujas trs principais: Sul de Olivena, Ponta de Tulha e Aritagu.
A opo Sul de Olivena, apesar de ser a melhor em termos ambientais (impactos
ambientais menos significativos), conflitava com reas indgenas e, por isso, foi descartada
pela prpria SEMA. Dentre as duas opes restantes, a avaliao indicou Aritagu como a
melhor em termos de impactos ambientais. No entanto, considerando o estudo ambiental e o
estudo de engenharia, optou-se por Ponta de Tulha, para a qual o EIA do empreendimento
Porto Sul foi elaborado. Esta opo, porm, no foi aceita pelo IBAMA e um novo EIA foi
elaborado e aprovado para a alternativa locacional Aritagu (informao pessoal)43.
Essa discusso de localizao no foi feita na AAE, tendo a avaliao estratgica
focado a anlise de cenrios (seguindo a metodologia utilizada pelo LIMA em AAEs), em que
se considerou: o cenrio de referncia, com duas variantes (sem e com aeroporto e ZPE), o
cenrio de desenvolvimento (instalao do porto e retroporto com terminal privado e pblico
e do complexo industrial) e o cenrio de sustentabilidade (instalao dos empreendimento e
implantao de programas e aes mitigadoras, com destaque para aes de governana).
Portanto, de acordo com a definio de opes razoveis utilizada neste estudo, a AAE
considerou cenrios extremados e um cenrio intermedirio.
Com relao colaborao entre planejadores (no caso o governo do estado) e
elaboradores da AAE (no caso LIMA/COPPE/UFRJ), em entrevista com representante do
43

Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.

149
149

LIMA foi dito que a integrao foi grande, nomeadamente entre o LIMA e equipe do
Governo, mas tambm com envolvimento do Comit de Acompanhamento e do Ministrio
Pblico, que acompanharam o desenvolvimento dos trabalhos.
Segundo o relatrio da AAE todas as decises tomadas, desde a elaborao do
Termo de Referncia, a seleo dos fatores crticos, a definio dos processos estratgicos e
respectivos indicadores ou mesmo a estrutura, composio e anlise dos cenrios foram objeto
de discusso entre a equipe do LIMA/COPPE/UFRJ, o IMA e a SEMA e, tambm, com o
Grupo de Trabalho governamental. Num processo, subsequente, a discusso foi ampliada,
passando

envolver,

tambm,

Comit

de

Acompanhamento

estabelecido.

(LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2010, p. 32).

A participao de outras instituies com interesse no objeto da AAE se deu tanto
por meio do Grupo de Trabalho citado (composto por instituies da estrutura do Governo da
Bahia), quanto pelo Comit de Acompanhamento (formado por outras representaes da
regio de Ilhus). Ambos tiveram o papel de acompanhar e participar das discusses, e
conseguiram colaborar para o processo de AAE, sendo especialmente importante a
colaborao da equipe de Governo (informao pessoal)44.
Quanto consulta ao pblico, foi realizada consulta presencial para a apresentao
dos resultados preliminares da AAE (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO
AMBIENTE, 2010), contando com participao expressiva da populao, sendo que a
dinmica da consulta favoreceu, tambm, a participao do Comit de Acompanhamento
(informao pessoal)45. Segundo o relatrio final da AAE, as sugestes e observaes tanto do
Comit quanto da consulta pblica foram incorporadas ao relatrio final (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2010).
Como consequncia desse processo, a AAE foi importante para a populao
conhecer melhor as propostas envolvidas e que foram avaliadas e, principalmente, terem tido
acesso s propostas de ao da AAE, que davam margem a negociaes futuras com o
governo estadual e municipal e tambm com o setor privado, conferindo maior transparncia
ao planejamento (informao pessoal)46. Alm disso, houve algum ganho com relao

44

Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.

Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
46
Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
45

150

150

melhor compreenso dos empreendimentos e cenrios estudados (informao pessoal47;

MARGATO, 2012).
Apesar de a AAE ter fornecido informaes relevantes para o processo de
planejamento, a AAE no conseguiu influenciar de forma significativa o programa objeto da
AAE (informao pessoal48). Ao contrrio, a avaliao ficou restrita a fazer recomendaes e
dar diretrizes a serem observadas por aes subsequentes, como os projetos dos
empreendimentos que compem o programa e planos e programas do governo.
Segundo o representante da equipe elaboradora da AAE, o primeiro EIA do
empreendimento Porto Sul (aquele em que o porto estaria localizado em Ponta de Tulha), no
fez referncia AAE, tampouco observou suas recomendaes. O segundo EIA (porto
localizado em Aritagu), no entanto, foi realizado pela empresa que deu apoio ao LIMA na
execuo da AAE e, portanto, tinha acesso pleno aos relatrios da AAE e at onde pudemos
acompanhar foram consideradas as propostas da AAE nesse EIA (informao pessoal49).
Quanto ao rgo ambiental, o IBAMA foi uma das instituies que participou do
Comit de Acompanhamento da AAE e, portanto, deveria ter condies de observar a AAE
nos processos de licenciamento ambiental, em especial no do Porto Sul, cujo processo de
licenciamento est acontecendo, com a licena prvia (LP) concedida pelo IBAMA em 14 de
novembro de 2012. No entanto, a consulta AAE parece no ter acontecido, j que, por
exemplo, nos pareceres do IBAMA sobre a anlise do EIA/RIMA do Porto Sul nenhuma
referncia AAE foi feita (IBAMA, 2012).
Inicialmente, havia dois processos de licenciamento ambiental, um referente ao
Terminal Porturio da empresa Bahia Minerao Ltda. (processo iniciado em 2008) e outro
referente ao Porto Sul de responsabilidade do Governo da Bahia (iniciado em 2009). Em 2011
os processos foram unificados, necessitando da elaborao de um Estudo de Impacto
Ambiental nico para os empreendimentos do Complexo Porto Sul, sob responsabilidade do
Governo do Estado por meio do Departamento de Infraestrutura de Transportes da Bahia
(DERBA) (IBAMA, 2011a). O EIA/RIMA do empreendimento unificado foi entregue ao
IBAMA em Agosto de 2011 (IBAMA, 2011b). No entanto, apenas esse estudo no foi
suficiente para que o IBAMA pudesse se manifestar sobre a viabilidade ambiental do
47

Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.

Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
49
Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
48

151
151

empreendimento, solicitando-se uma srie de complementaes ao estudo, como: a

caracterizao da conexo hdrica da regio, a atualizao dos dados socioeconmicos, o
detalhamento de uma das alternativas locacionais descartadas pelo estudo com anlise
justificada dos argumentos utilizados para descarte desta opo (IBAMA, 2012, p. 162) e a
apresentao de anlise conclusiva quanto escolha da localizao do empreendimento
(IBAMA, 2012).
O Ministrio Pblico Federal (MPF) na Bahia tambm teve um importante papel ao
longo desse processo questionando o estudo, sobretudo com relao escolha da localizao
do porto, mas tambm questionando a realizao de audincias pblicas para as quais foram
disponibilizados apenas o EIA e o RIMA, sem as complementaes exigidas pelo IBAMA, o
que, segundo o MPF no permitia a adequada participao pblica, visto que informaes
importantes foram apresentadas nas complementaes. Alm disso, outras manifestaes tm
ocorrido, como o workshop realizado com o apoio do MP do Estado da Bahia, do Ncleo
Mata Atlntica e da academia, para discusso dos impactos socioambientais e medidas de
controle ambiental e monitoramento previstos para o empreendimento, resultando na
elaborao de manifestao entregue ao IBAMA (informao pessoal)50.
A licena prvia para o Complexo Porto Sul foi expedida pelo IBAMA em novembro
de 2012. No entanto, questes polmicas ainda permaneceram, por exemplo, com relao a
quais as responsabilidades da empresa BAMIM sobre os impactos e medidas mitigadoras e de
monitoramento do empreendimento, j que perante o licenciamento ambiental o
empreendedor o DERBA (instituio do governo da Bahia) (informao pessoal)51.
Por fim, com relao etapa de acompanhamento/monitoramento da AAE, nenhuma
iniciativa nesse sentido foi encontrada. Nem mesmo o monitoramento dos empreendimentos
que compem o programa est acontecendo, j que os empreendimentos ainda esto em fase
de solicitao da licena ambiental.

50

Informao pessoal: informao fornecida por pesquisador que participou da elaborao do documento e do
workshop realizado pelo MP do Estado da Bahia, Ncleo Mata Atlntica e academia.
51
Informao pessoal: informao fornecida por e-mail por participante do workshop realizado pelo MP do
Estado da Bahia, Ncleo Mata Atlntica e academia.

realizada, com contribuio

significativa para a avaliao

Consulta a instituies

53

Comentrios

- Grupo de Trabalho e Comit de Acompanhamento estabelecidos ainda em fases

iniciais da AAE, com condies de contribuir com conhecimentos e informaes
(LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2010)
- Participao do MP j nas fases de apresentao da metodologia e resultados
iniciais da AAE (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO
AMBIENTE, 2010)
- Grupo de Trabalho e Comit de Acompanhamento colaboraram para o processo
de AAE, principalmente a equipe do Governo (informao pessoal)54

- Principais decises tomadas de forma conjunta entre consultoria, SEMA e

governo do estado (LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO
AMBIENTE, 2010)
- Grande integrao com equipe do Governo e contando com envolvimento do
Grupo de Trabalho e MP (informao pessoal)53

- Estudo de alternativas locacionais para implantao do Complexo Porto Sul na

regio de Ilhus feito previamente AAE (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2008b)
- Sinalizao, prvia AAE, de que os empreendimentos seriam implementados
(informao pessoal)52
- Processos de licenciamento ambiental ainda no iniciados

Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.

Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
54
Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.

52

3) Consulta a
instituies.

Interao grande entre as

2) Colaborao
entre a equipe de
elaborao da AAE
e a equipe de
elaborao do PPP.

equipes, sem dificuldades na

colaborao, mas mantendo
clara distino entre a equipe
de planejamento e equipe de
AAE

fases mais adiantadas do

planejamento, com poucas
oportunidades de influncia

# AAE foi inserida j em

Avaliao

1) Insero no
incio

Critrios de
efetividade
substantiva

Tabela 9 - Avaliao da efetividade substantiva para AAE do Programa Multimodal de Transporte e Desenvolvimento Minero-Industrial da Regio Cacaueira
Complexo Porto Sul. (Continua)

152

152

153
(Continuao)

Critrios de
efetividade
substantiva

4) Consulta
pblica.

5) Opes
estratgicas.
6) Utilizao das
propostas da AAE.
7) A AAE auxiliou
a melhor
compreenso do
objeto avaliado e
contexto em que
est inserido.

Avaliao

Consulta pblica
realizada, com envolvimento
do pblico e considerada no
relatrio final da AAE
Apenas uma alternativa
intermediria (alm das
alternativas extremadas)
considerada
A AAE no influencia na
verso final do objeto avaliado
# AAE auxiliou / informou o
planejamento

Comentrios

153

- Consulta pblica presencial realizada para a discusso e aprovao dos resultados

do estudo, previamente elaborao do relatrio final (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2010)
- Participao expressiva da populao e do Comit de Acompanhamento
(informao pessoal)55
- Contribuies recebidas foram ponderadas no relatrio final da AAE
(LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2010)
- AAE avalia cenrio de referncia (com duas alternativas de desenvolvimento da
regio), cenrio de desenvolvimento e cenrio de sustentabilidade (informao
pessoal56; LABORATRIO INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2010)
- Opes consideradas so de carter estratgico (informao pessoal)57
- As recomendaes da AAE no provocaram mudanas importantes no Programa
do Governo (informao pessoal58)

- Melhorou a compreenso do objeto da AAE por parte dos planejadores

(informao pessoal59)
- Reuniu e disponibilizou informaes importantes sobre o programa e suas
consequncias, mas informou muito pouco o planejamento j que as principais
decises j estavam tomadas

55
Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
56
Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
57
Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
58
Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.
59

60

com contribuies pouco

expressivas para o planejamento

# AAE parcialmente efetiva,

e recomendaes da AAE so
observadas nas etapas
subsequentes AAE ou pelos
rgos ambientais ou pelos
proponentes

- Apesar de a AAE ter contribudo para a melhor compreenso de alguns aspectos

do objeto avaliado, ela foi inserida no processo quando o planejamento j estava
em etapas avanadas, no influenciando o objeto da AAE; no conta com
monitoramento; a influencia no planejamento subsequente foi pouco expressiva.

- Consultoria que elaborou o segundo EIA do Porto Sul parece ter considerado as
propostas da AAE no EIA (informao pessoal60)
- Parecer do IBAMA sobre EIA/RIMA do Porto Sul no faz referncia AAE
(IBAMA, 2012)

- Nenhuma iniciativa de monitoramento foi identificada

- Monitoramento dos empreendimentos integrantes do programa ainda no est
acontecendo

Nenhum acompanhamento
est sendo feito ou pelo menos
no divulgado publicamente.

# Apenas algumas diretrizes

Comentrios

Avaliao

Informao pessoal: entrevista realizada com representante de consultoria em 13 mar. 2013.

Anlise final

9) As diretrizes e
recomendaes da
AAE esto sendo
observadas nas
etapas seguintes a
AAE.

Critrios de
efetividade
substantiva
8) Etapa de
acompanhamento e
monitoramento.

(Concluso)

154

154

155
155

7.2.3 AAE do Planejamento Ambiental Estratgico da Dimenso Porturia, Industrial,

Naval e Offshore no Litoral Paulista PINO

A terceira AAE a ter sua efetividade substantiva analisada foi a do Planejamento

Ambiental Estratgico da Dimenso Porturia, Industrial, Naval e Offshore61 no litoral
paulista (PINO), tratada na sequncia por AAE do PINO. Os resultados da avaliao de cada
um dos critrios esto apresentados na Tabela 10.
Esta AAE surgiu como uma demanda da Secretaria de Meio Ambiente do Estado de
So Paulo, com trs principais motivadores para o uso do instrumento (informao pessoal) 62.
O primeiro deles era a necessidade de acompanhar os eventos que iriam acontecer no litoral
paulista, que eram: o pr-sal e toda a cadeia de indstria associada explorao petrolfera,
que aconteceria independentemente da vontade do governo do estado de So Paulo j que a
deciso de explorar ou no o petrleo uma deciso do governo nacional e que j estava
tomada; e a expanso dos portos paulistas (portos de Santos e de So Sebastio), necessria
tanto pela importncia econmica dos portos quanto como reflexo das atividades do pr-sal
(informao pessoal)63.
Estando essa deciso tomada, um segundo motivador da AAE foi tentar identificar os
impactos na regio a partir de dimenso estratgica, possibilitando a viso do todo. A viso do
conjunto, neste caso, tinha especial importncia por envolver empreendimentos que seriam
licenciados pelo IBAMA e outros pela CETESB, criando um certo conflito de competncias
(informao pessoal)64, possibilitando-se tanto a considerao do mesmo impacto mais de
uma vez, quanto o surgimento de uma rea cinzenta, que no seria observada nem por um
rgo nem por outro, mas que a AAE poderia observar.
Alm disso, o licenciamento ambiental o grande poder coercitivo que o rgo
ambiental tem dentro do governo (informao pessoal)65. Portanto, para que se fizesse a
61

Atividades offshore so aquelas relacionadas explorao de petrleo realizadas ao longo da costa.

Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
63
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO e com representante da empresa de consultoria, em 17 mai. 2012.
64
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
65
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
62

156

156

AAE, era importante que a Secretaria de Meio Ambiente a vinculasse ao licenciamento,

indicando que se os EIAs/RIMAs estivessem alinhados com a AAE, o licenciamento
ambiental seria mais rpido, pois os produtos da AAE serviriam para esclarecer o rgo
ambiental, nomeadamente quanto a funo e impacto estratgicos dos projetos (informao
pessoal)66.
Um terceiro motivador foi a inteno de criar um paradigma bom, [...] que como a
gente consegue, de fato, mudar um marco normativo do licenciamento ambiental criando
outros instrumentos de planejamento para desburocratizar o processo de licenciamento
(informao pessoal)67. O intuito, portanto, era permitir que o licenciamento ambiental e
estudo de impacto de projeto focassem nos detalhes que lhe competem e que a AAE fosse
responsvel pela esfera de planejamento, contemplando questes como impactos cumulativos
e sinrgicos, habitacionais, de saneamento e outras questes resultantes, porm indiretas, ao
pr-sal.
Alm disso, havia certa dificuldade da Secretaria de Meio Ambiente em elaborar o
Zoneamento Ecolgico Econmico do litoral e de considerar potenciais conflitos dos novos
empreendimentos com o tipo de ocupao turstica e imobiliria do litoral paulista
(informao pessoal)68, coexistindo grande expectativa e desconhecimento principalmente por
parte das prefeituras (informao pessoal)69.
De forma sinttica, ento, o grande objetivo da AAE do PINO foi: sabendo-se que
tanto a explorao do pr-sal como a expanso dos portos e de indstrias iriam acontecer no
litoral paulista, avaliar o que deveria ser feito para se ter um cenrio de melhor futuro e
qualidade de vida. A partir disso, o intuito foi detalhar quais as diretrizes e polticas pblicas
que deveriam ser estabelecidas, em especial quanto adequao da estrutura da regio para a
nova demanda (por exemplo, com relao a saneamento, transporte, educao, sade)
(informao pessoal)70.

66

Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
67
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
68
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO em 17 mai. 2012.
69
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO e com representante da empresa de consultoria, em 17 mai. 2012.
70
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.

157
157

Assim, a AAE abrange no apenas os projetos estruturantes relacionados

explorao do pr-sal e expanso dos portos, mas todo o planejamento necessrio para a
adequao da regio nova demanda. Neste contexto, entendeu-se que a AAE foi inserida no
processo de planejamento j em fases adiantadas, posto que as principais decises de
desenvolvimento (investimentos no pr-sal e portos) j estavam tomadas, mas, por outro lado,
existiam importantes oportunidades de a AAE influenciar o planejamento, j que uma srie de
questes estratgicas ainda estavam em aberto.
A coordenao da AAE ficou a cargo da Secretaria de Meio Ambiente, Secretaria de
Desenvolvimento e Secretaria de Planejamento, mas desde o incio a ltima ficou margem
deste processo, posto que sua funo no governo tem sido o planejamento oramentrio e no
outro tipo de planejamento (informao pessoal)71.
Uma caracterstica peculiar dessa avaliao quanto ao seu financiamento.
Inicialmente o estudo deveria ser custeado pelas secretarias que coordenaram a AAE.
Todavia, como no foram liberados recursos, buscou-se o patrocnio entre potenciais
investidores na regio, o que viabilizou a contratao de empresa de consultoria que elaborou
a AAE (informao pessoal)72. Os investidores que patrocinaram o estudo tinham interesse de
que seus planos de investimentos fossem contextualizados no processo de desenvolvimento
do litoral, o que poderia, inclusive, servir como subsdio tcnico para discusses posteriores
no processo de licenciamento ambiental dos projetos. No entanto, eles no participaram do
processo de elaborao da avaliao (informao pessoal)73, j que o contato da consultoria se
dava basicamente com as secretarias que coordenaram o processo.
A interao entre equipe de consultoria e as Secretarias de Meio Ambiente de
Desenvolvimento foi cclica, havendo reunies quinzenais com o intuito de nivelar tanto o
nvel de conhecimento como o rumo [da AAE] (informao pessoal)74. Vale destacar que
essa interao provocou desconfiana por parte das prefeituras, que temiam que a AAE fosse
feita para legitimar alguma posio que a Secretaria de Meio Ambiente j tivesse e que
poderia ser conflitante com o interesse das prefeituras. Ao longo da elaborao da AAE,
71

Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO em 17 mai. 2012.
72
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO em 17 mai. 2012.
73
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO em 17 mai. 2012.
74
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO em 17 mai. 2012.

158

158

porm, essa desconfiana foi diminuindo e as prefeituras tiveram importante participao no

processo (informao pessoal)75.
Com relao participao de outras instituies, ocorreram oficinas e reunies
tcnicas que envolveram, principalmente, as prefeituras, o governo estadual (suas secretarias e
rgos) e empreendedores privados. A participao das instituies foi bastante variada, umas
dando apoio tcnico e fornecendo dados (por exemplo, CEA, EMPLASA, CDHU), outras
auxiliando com orientao poltica (informao pessoal)76. O interesse em participar tambm
foi variado. Segundo um dos entrevistados, secretarias mais carentes em termos de recursos
viram a AAE como um instrumento importante para subsidiar os seus prprios programas,
como foi o casa da Secretaria de Habitao (informao pessoal)77, que participou ativamente
no processo de avaliao (informao pessoal)78. Por outro lado, secretarias com maior
autonomia dentro de sua esfera de influncia no deram tanta importncia para a AAE. Um
exemplo foi a Secretaria de Transportes, que participou do processo, mas no entendeu que a
avaliao seria fundamental para o seu planejamento (informao pessoal)79.
Nessas reunies vrios conflitos surgiram envolvendo prefeituras, governo estadual e
secretarias, em funo dos interesses diversos (informao pessoal)80, e havendo dificuldade
de compreenso da transversalidade da AAE entre os temas e setores envolvidos , e at receio
de que as secretarias de Meio Ambiente e de Desenvolvimento estivessem interferindo em
setores e questes que no lhes competia (informao pessoal)81.
Tambm ocorreram fruns e oficinas com a populao, nos quais houve a exposio
pblica da AAE e a oportunidade de surgirem crticas ao processo, sendo o objetivo da
consulta mais no sentido de buscar transparncia no processo do que ouvir a opinio

75

Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO em 17 mai. 2012.
76
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SMA e da SDECT poca da elaborao da
AAE do PINO, em 14 mai. 2012 e 17 mai. 2012.
77
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
78
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SMA e SDECT poca da elaborao da
AAE do PINO, em 14 mai. 2012 e 17 mai. 2012.
79
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
80
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO e consultoria, em 17 mai. 2012.
81
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.

159
159

popular (informao pessoal)82. A importncia dada transparncia foi especialmente

importante devido novidade do instrumento AAE, que provocava receio e desconfiana em
muitos participantes dos fruns. Entre estes estavam includos movimentos ambientalistas
organizados, mas tambm tcnicos de instituies da regio, da SABESP, da CETESB, do
Comit de Bacias, dentre outros.
Com relao s opes estratgicas consideradas na AAE, foram apresentados dois
cenrios para 2015. Um deles, chamado cenrio de referncia, apresenta a projeo do
desenvolvimento baseado nos dados de anos recentes e com as polticas pblicas planejadas
para a regio (por exemplo, os planos da SABESP que dimensionavam o sistema ainda sem
considerar as novas atividades) (informao pessoal)83. O segundo cenrio, denominado
prospectivo, procura captar os efeitos dos potenciais investimentos estruturantes sobre tais
trajetrias [de referncia] (ARCADIS TETRAPLAN, 2010c, p. 4), o que permite observar as
repercusses dos investimentos na regio.
A apresentao desses dois cenrios e das possveis repercusses dos projetos
estruturantes compem o ltimo volume do relatrio da AAE elaborado pela consultoria. O
documento seguinte, que trata do Plano de Ao, foi elaborado em conjunto pelas secretarias
do estado e prefeituras que, luz das anlises feitas pela consultoria, elaboraram um
documento conjunto do que, dentro dessa anlise, seria importante colocar em ao, de
forma que os planos de ao no fossem apenas uma deciso tcnica, mas sim referendada
politicamente (informao pessoal)84. Segundo entrevista, para a construo do Plano de
Ao, um terceiro cenrio era almejado: o cenrio alvo, que era um cenrio muito mais
simples (informao pessoal)85, cujo objetivo era manter a qualidade de vida da populao,
considerando-se as novas condies da regio (informao pessoal)86.
Para a avaliao do critrio sobre as opes estratgicas consideradas na AAE
ponderou-se apenas os dois cenrios formalmente apresentados na AAE (referncia e
prospeco) que, de acordo com o conceitos adotados na pesquisa, so cenrios extremados.
82

Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
83
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
84
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
85
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
86
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.

160

160

Vale destacar, no entanto, que apesar dessa avaliao, os dois cenrios parecem ter de fato
contribudo para a elaborao do plano de ao, em especial porque havia grande incerteza
por parte da administrao pblica sobre o que aconteceria na regio. As projees, ento,
deram suporte elaborao do plano de ao medida que evidenciaram as repercusses do
cenrio prospectivo, bem como conflitos e questes a serem tratados e mitigados.
Com relao ao critrio que analisa se as propostas da avaliao foram acatadas na
elaborao final do objeto avaliado (critrio 6), considerando-se os projetos estruturantes
como o principal objeto da AAE (como tratado no relatrio), avaliou-se que no houve
influncia da AAE, j que a deciso pelos investimentos foi prvia e fora do campo de
influncia das instituies envolvidas na avaliao. Neste contexto, portanto, a avaliao no
influenciou o objeto, mas sim decises posteriores a ele (avaliado no critrio 9).
Por outro lado, as entrevistas evidenciaram que a AAE conseguiu promover melhor
conhecimento sobre o contexto da regio naquele momento, sobre as presses que os
investimentos estruturantes provocariam e o que se pretendia para a regio. Isso foi resultado
no s do levantamento e projeo de informaes relevantes, mas tambm da interao entre
instituies e setores provocada pelo processo da AAE, de forma que secretarias estaduais e
prefeituras conseguiram dialogar sobre alguns temas (informao pessoal)87.
A AAE foi aprovada no Conselho Estadual de Meio Ambiente (CONSEMA),
ganhando o status de deliberao, cujas recomendaes deveriam ser consideradas pelas
diversas secretarias em seus processos de planejamento e execuo de programas e aes que
tangessem as atividades no litoral (informao pessoal)88, alm de incorporadas pela
Secretaria de Planejamento nos prximos Planos Plurianuais (PPAs) (informao pessoal)89.
Assim, a responsabilidade por colocar em prtica o plano de ao ficou a cargo de cada
secretaria e as entrevistas indicaram que ao menos em algumas delas isso tem acontecido. Por
exemplo, no litoral Norte a Petrobrs e Cia Docas esto cumprindo o compromisso de
detalhar os planos e ao propostos (informao pessoal)90; a secretaria de habitao e a

87

Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
88
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
89
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
90
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.

161
161

SABESP tambm esto atendendo o que est na AAE (informao pessoal)91; a Secretaria de
Energia usa as anlises da AAE, sendo uma importante referncia em termos de impactos pro
litoral (informao pessoal)92.
Com relao s etapas de seguimento da AAE, poca de sua elaborao foi pensado
em propor o acompanhamento e atualizao da AAE; no entanto, no se encontrou um
caminho para garantir que o acompanhamento acontecesse (informao pessoal)93. Dessa
forma, o monitoramento fica restrito aos projetos individuais. Apesar disso, a AAE tem
influenciado outras iniciativas que, de alguma forma, cumprem o papel de dar continuidade ao
processo, como o caso do Plano Estratgico de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada
Santista, que focado em questes apontadas no plano de ao da AAE (informao
pessoal)94. A AAE, portanto, tem sido referncia para vrios rgos de governo, sendo
mencionada por prefeituras e rgos estaduais quando se discute questes do litoral
(informao pessoal)95.
No licenciamento ambiental, segundo uma das entrevistas, a AAE tambm tem sido
observada, sendo que quando se trata de empreendimentos no litoral paulista, em especial
empreendimentos relacionados s atividades porturias, industriais e offshore, a CETESB
observa as diretrizes e orientaes da AAE para definir o que deve conter nos estudos de
impacto e quais as condicionantes do licenciamento ambiental (informao pessoal)96. Isso
demonstra outro efeito positivo da AAE, que foi o seu reconhecimento como um instrumento
importante para o licenciamento por parte dos tcnicos envolvidos com o tema (informao
pessoal)97.
Por fim, vale ressaltar que, de acordo com representante da equipe elaboradora da
AAE, por ter sido usada para projeto estruturante e, portanto, sendo uma AAE na qual as

91

Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
92
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
93
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
94
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
95
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do
PINO, em 17 mai. 2012.
96
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.
97
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO,
em 14 mai. 2012.

162

162

principais decises j estavam tomadas, o estudo tem deficincias, nomeadamente com

relao considerao de alternativas (informao pessoal)98. No entanto, foi possvel notar
que ainda assim a AAE teve importante papel no contexto do planejamento, sobretudo com
relao s questes desencadeadas pelos projetos estruturantes e modificaes na regio de
estudo.

98

Informao pessoal: entrevista realizada com representante da consultoria que elaborou a AAE, em 17 mai.
2012.

163

163

Avaliao

- Deciso de explorar o pr-sal j estava tomada pelo governo federal (informao

pessoal)99
- Necessidade de expanso dos portos de Santos e de So Sebastio, em funo da
importncia dessa atividade para a economia do estado de So Paulo (informao
pessoal)100
- Expectativas, conflitos e falta de informao com relao concretizao das
atividades porturias, industriais e do pr-sal e as consequncias para a regio
(informao pessoal)101
- Necessidade de planejar a regio considerando-se as novas atividades (informao
pessoal)102

Tabela 10 - Avaliao da efetividade substantiva para AAE da Dimenso Porturia, Industrial, Naval e Offshore no Litoral Paulista PINO. (Continua)

Critrios de
efetividade
substantiva

AAE foi inserida j em

fases mais adiantadas do
planejamento, mas com
importantes oportunidades de
influncia

- Interao cclica: reunies quinzenais entre consultoria e secretarias coordenadoras

da AAE, com objetivo de nivelar o conhecimento e discutir o direcionamento da
AAE (informao pessoal)103
- Equipes separadas: quem elaborava era a consultoria ArcadisTetraplan, e quem
implantaria seriam os rgos do governo, principalmente desenvolvimento e meio
ambiente (informao pessoal)104

Comentrios

1) Insero no incio

Interao grande entre as

equipes, sem dificuldades na
colaborao, mas mantendo
clara distino entre a equipe
de planejamento e equipe de
AAE

2) Colaborao entre
a equipe de
elaborao da AAE
e a equipe de
elaborao do PPP.

99
Informao
pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SMA, SDECT e consultoria, respectivamente em 14 mai. 2012, 17 mai. 2012 e 17 mai. 2012.
100
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SDECT e consultoria, em 17 mai. 2012.
101
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SMA, SDECT e consultoria, respectivamente em 14 mai. 2012, 17 mai. 2012 e 17 mai. 2012.
102
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SMA, SDECT e consultoria, respectivamente em 14 mai. 2012, 17 mai. 2012 e 17 mai. 2012.
103
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012.
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do PINO, em 17 mai. 2012.
104

4) Consulta pblica.

- Houve os seminrios, muito aquecidos. Os principais participantes dos

seminrios tcnicos eram as prefeituras e o governo estadual. [...] Alm de todos os
empreendedores privados, o pessoal do porto de santos, o pessoal da CODESP,
enfim. (informao pessoal)105
- Participao variada das diferentes secretarias, destacando-se a intensa
participao da Secretaria de Habitao (informao pessoal)106
- Uma das coisas interessantes do projeto [...]foi que a gente provocou.
Incomodamos outras secretarias. E eu acho isso fantstico porque o governo to
segmentado [...](informao pessoal)107
- Realizou-se fruns e oficinas com a populao, com participao de movimentos
ambientalistas, tcnicos do estado, Comits de Bacia (informao pessoal)108
- Objetivo dos fruns e oficinas era mais no sentido de buscar transparncia no
processo do que ouvir a opinio popular (informao pessoal)109
- Participao ecltica, havendo grupos bastante interessados, mas tambm grupos
ressabiados com relao ao processo (informao pessoal)110

Comentrios

106

Informao pessoal: entrevistas realizadas com representante da consultoria que elaborou a AAE, em 17 mai. 2012.
Informao pessoal: entrevistas realizadas com representantes da SMA e SDECT poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012 e 17 mai. 2012.
107
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012.
108
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012.
109
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012.
110
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012.

105

# Consulta pblica foi

promovida, mas com carter
informativo, no contribuindo
significativamente para a
avaliao ou tomada de
deciso

3) Consulta a
instituies.

Avaliao

Consulta a entidades
realizada ao longo de todo o
processo de AAE e as
instituies se pronunciaram,
contribuindo
significativamente para a
avaliao

Critrios de
efetividade
substantiva

(Continuao)

164

164

165

(Continuao)

A AAE no influencia na
verso final do objeto avaliado

# - So consideradas apenas
as alternativas extremadas

Avaliao

- A grande contribuio foi ter provocado o encontro, a discusso e o planejamento

conjunto de instituies e setores com interesses e vises diferentes (informao
pessoal)111
- Transparncia do processo por meio dos fruns e oficinas realizadas (informao
pessoal)112
- "E acho que com ela, secretarias estaduais e prefeituras conseguiram aproximar
um pouco algumas questes, o dilogo de alguns temas. E virou uma referncia
interessante para esses diversos rgos. (informao pessoal)113

- Objeto da AAE j definido previamente. AAE tinha oportunidade de influncia

apenas nas decises subsequentes

- Dois cenrios projetados para 2025: referncia e prospeco, que do base para a
construo do Plano de Ao (ARCADIS TETRAPLAN, 2010c)

Comentrios

165

6) Utilizao das
propostas da AAE.

AAE foi fundamental

para a melhoria do
planejamento, informando-o
significativamente

- Etapas de acompanhamento e monitoramento para os investimentos estruturantes

de forma integrada no foram propostos pela AAE (informao pessoal)114
- Para os empreendimentos separadamente h o monitoramento em decorrncia do
licenciamento ambiental

Critrios de
efetividade
substantiva
5) Opes
estratgicas.

7) A AAE auxiliou a
melhor compreenso
do objeto avaliado e
do contexto em que
est inserido.

# A etapa de
acompanhamento feita apenas
para projetos individualmente,
mas no para o projeto
estruturante de forma integrada.

8) Etapa de
acompanhamento e
monitoramento.

111
Informao pessoal: entrevistas realizas com representantes da SDECT poca da elaborao da AAE do PINO eda consultoria, em 17 mai. 2012.
112
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012.
113
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do PINO, em 17 mai. 2012.
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do PINO, em 17 mai. 2012.
114

com contribuies significativas

para o planejamento

AAE parcialmente efetiva,

As diretrizes e
recomendaes da AAE so
observadas nas etapas
subsequentes AAE pelos
diversos atores, sendo um
importante referencial

Avaliao

- A AAE virou ponto de referncia para vrios rgos de governo (informao

pessoal)115
- no final de 2010 e at decorrer de 2011 inteiro eu vi que as secretarias
consideravam ela [AAE] no seu processo de planejamento. O escalo tcnico das
secretarias consideram. (informao pessoal)116
- E passa-se a licenciar empreendimentos olhando a avaliao ambiental
estratgica. Que hoje o que a CETESB faz. (informao pessoal)117
- atividades industriais no litoral norte esto mais atentas com a qualidade
ambiental [...](informao pessoal)118
- AAE foi inserida no processo quando o planejamento j estava em etapas
avanadas; no conseguiu influenciar o objeto da AAE; no conta com
monitoramento; mas informou o processo, com importante contribuio para as
etapas subsequentes do planejamento; conferiu alguma transparncia; possibilitou o
dilogo entre instituies.

Comentrios

116

Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do PINO, em 17 mai. 2012.
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SDECT poca da elaborao da AAE do PINO, em 17 mai. 2012.
117
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012.
118
Informao pessoal: entrevista realizada com representante da SMA poca da elaborao da AAE do PINO, em 14 mai. 2012.

115

Anlise final

9) As diretrizes e
recomendaes da
AAE esto sendo
observadas nas
etapas seguintes a
AAE.

Critrios de
efetividade
substantiva

(Concluso)

166

166

167
167

7.2.4 Resumo dos resultados da anlise da efetividade substantiva

Os resultados da avaliao de cada critrio de efetividade bem como o resultado final

da anlise da efetividade substantiva de cada AAE esto resumidos na Tabela 11.

Tabela 11 Resultados da anlise de efetividade substantiva para os trs casos estudados.

Critrios de efetividade substantiva

AAE

AAE

Complexo

Complexo

do Au

Porto Sul

1) Insero no incio

AAE
PINO

2) Colaborao entre a equipe de elaborao da

AAE e a equipe de elaborao do PPP.

3) Consulta a instituies.

#
#

7) A AAE auxiliou a melhor compreenso do

objeto avaliado e do contexto em que est
inserido.

8) Etapa de acompanhamento e monitoramento.

9) As diretrizes e recomendaes da AAE esto

sendo observadas nas etapas seguintes a AAE.

4) Consulta pblica.
5) Opes estratgicas.
6) Utilizao das propostas da AAE.

Anlise final

#
#
#

7.3 Discusso

Os resultados da anlise da efetividade substantiva conduzida neste estudo

apontaram para a no efetividade de uma das AAEs e efetividade parcial das outras duas e
permitem discutir quais os fatores e caractersticas do processo de AAE que influenciaram
esse resultados.

168

168

A primeira caracterstica que merece destaque o momento em que a AAE inserida

no processo de planejamento (timing), indicada na literatura como determinante da
efetividade da AAE (FISCHER, 2007; STOEGLEHNER, 2010; THERIVEL; MINAS, 2002;
VAN BUUREN; NOOTEBOOM, 2009). Com relao a essa caracterstica as trs AAEs
analisadas so semelhantes, uma vez que foram iniciadas quando o processo de planejamento
j estava em estgio avanado. Nos trs casos os objetos das AAEs foram projetos
estruturantes119 e, portanto, as principais decises estratgicas do planejamento haviam sido
tomadas previamente.
Assim, em nenhum dos casos analisados houve oportunidade de a AAE avaliar, por
exemplo, se a atividade porturia era de fato necessria, ou se a explorao de petrleo e gs
deveria ser feita, posto que decises dessa natureza j estavam tomadas e os projetos
definidos, sendo nula a influncia da AAE nos projetos estruturantes objetos das avaliaes
(critrio 6). As AAEs ficaram restritas, ento, anlise dos impactos desses projetos
estruturantes na regio e proposio de como lidar ou de como mitigar os efeitos das
decises j tomadas, indicando diretrizes para a ao do poder pblico, recomendaes para o
setor privado e indicao de planos e programas necessrios para lidar com algumas das
questes identificadas pela AAE como importantes.
Pode-se notar, assim, uma mudana na sequncia dos nveis de planejamento,
quando comparada com aquela sequncia apresentada do referencial terico desta pesquisa,
em que se parte de polticas, seguidas por planos, programas e projetos. Nessas prticas, a
demanda por planos (por exemplo, os Planos de Ao propostos pelas prefeituras e
secretariais estaduais no caso da AAE do PINO) se deu a partir dos projetos estruturantes.
Pode-se dizer, ento, que o uso da AAE como um instrumento de suporte ao planejamento foi
adaptado para a utilizao nesses contextos, o que deve ser um objeto de discusso, sobretudo
na academia.
A limitada influncia da AAE quando no inserida nas fases iniciais do planejamento
tambm apontada, por exemplo, por Therivel e Minas (2002) estudando AAEs do Reino
Unido, por Smith, Fessey e White (2011) para AAEs na Polnia e por Desmond (2007), que
afirma que decises tomadas previamente um dos fatores que limitam a considerao de
alternativas na AAE. Quando inserida tardiamente, alm de a AAE raramente promover
119

Apesar de uma das AAEs estudadas ser a do Programa Multimodal de Transporte e Desenvolvimento
Minero-Industrial da Regio Cacaueira Complexo Porto Sul, os projetos decorrentes do programa j estavam
bem delimitados, sendo eles o foco da AAE.

169
169

mudanas nos PPPs, tanto a considerao de alternativas quanto a cooperao entre equipes
do planejamento e da AAE so dificultadas (SMITH; FESSEY; WHITE, 2011). Por outro
lado, quando a AAE acompanha a concepo do plano (como uma ferramenta de suporte ao
planejamento e no para sua validao), as mudanas so mais frequentes e o uso do tempo e
recursos mais eficiente (THERIVEL; MINAS, 2002).
Foi neste contexto de elaborao posterior tomada de uma srie de decises, com
influncia nula no objeto de avaliao e tendo como principal questo como lidar com as
consequncias da implantao dos projetos estruturantes, que a considerao de alternativas
foi feita nas AAEs analisadas, usando-se a metodologia de cenrios, que so retratos do
futuro com o objetivo de
comunicar as consequncias potenciais de aes no futuro, guiar polticas ou atender
a objetivos metodolgicos especficos, de modo que as alternativas mais provveis
sejam antecipadas, as aes organizadas e os investimentos orientados, com a
perspectiva de otimizar os resultados e favorecer a construo de futuros
alternativos, em face dos quais as decises sero tomadas. (LABORATRIO
INTERDISCIPLINAR DE MEIO AMBIENTE, 2010).

Dois tipos de cenrios foram apresentados nos trs casos: o de referncia e o de

desenvolvimento pleno. O primeiro retrata a projeo das condies atuais (sem a
implantao do objeto da AAE), uma situao de referncia a partir do qual se avalia os
outros cenrios. Essa situao de no implementao do objeto da AAE, porm, foi
considerada apenas como uma referncia, mas nunca como uma opo de fato. O segundo
cenrio retrata a situao de implantao do objeto da AAE em sua plenitude, geralmente
considerando polticas, planos e programas previstos para a regio, mas no aes de
mitigao ligadas ao objeto da AAE. Nos trs casos a anlise dos impactos foi feita para esses
dois cenrios e, a partir dai, se props a mitigao.
Um terceiro cenrio foi considerado apenas no caso da AAE do Complexo Porto Sul.
Este cenrio, denominado cenrio de sustentabilidade, representa a implementao do objeto
da AAE acrescentadas as mitigaes propostas. Em qualquer das trs AAEs, porm, no se
discutiu alternativas para o objeto da avaliao, posto que ele j estava definido, refletindo-se
apenas sobre as aes de mitigao e adaptao, por exemplo, propondo-se diretrizes e
recomendaes para as instituies pblicas e privadas.
Verificou-se, ento, uma relao entre o timing e a considerao de alternativas na
AAE e, identificada essa relao, pode-se extrapolar que a considerao de alternativas falha
no apenas nesses trs casos, mas tambm o deve ser em parte das AAEs brasileiras, j que,

170

170

como mostrado no Captulo 5, diversas prticas brasileiras foram aplicadas para projetos
estruturantes ou elaboradas para atender agncias de financiamento, situaes em que a
avaliao estratgica surge posteriormente s tomadas de deciso principais.
Independente do momento em que a AAE usada, porm, a considerao adequada
de alternativas tem sido apontada como uma dificuldade recorrente da AAE, mesmo em
pases com tradio no uso do instrumento (por exemplo, COMISSO DAS
COMUNIDADES EUROPEIAS, 2009; IRELAND ENVIRONMENTAL PROTECTION
AGENCY, 2012; SMITH; FESSEY; WHITE, 2011; WEST; BORZUCHOWSKA;
FERREIRA, 2011). Este o caso, por exemplo, do Reino Unido, onde os planejadores,
mesmo reconhecendo que a anlise de alternativas parte essencial da AAE, tm dificuldades
em identificar alternativas razoveis, inclusive em nveis mais estratgicos do planejamento, e
dificuldades at mesmo de compreenso do termo alternativas razoveis, j que no h
definio clara na legislao, tampouco na literatura (SMITH; FESSEY; WHITE, 2011).
Outro fator apontado na literatura que influencia a efetividade da AAE a
colaborao entre a equipe que elabora a avaliao e os planejadores (STOEGLEHNER,
2010; THERIVEL; MINAS, 2002; VAN BUUREN; NOOTEBOOM, 2009), sendo que
quando os responsveis pelo planejamento esto envolvidos no processo de avaliao, as
chances de o objeto avaliado (PPP) atender as recomendaes da AAE so maiores
(THERIVEL; MINAS, 2002). Nos casos estudados, algum envolvimento dos planejadores
sempre foi identificado, havendo momentos de trabalho conjunto (por exemplo, para a reviso
de relatrios e discusses especficas), mas a relao entre elaborador da AAE e planejador
foi predominantemente a de prestador de servio e contratante, mantendo-se clara distino
entre as funes de cada equipe. Para a AAE do PINO, vale destacar que ao longo do
processo houve a discusso sobre o quanto as secretarias coordenadoras da AAE, em especial
a Secretaria de Meio Ambiente, deveria se envolver e influenciar a avaliao e o quo isenta
do governo a AAE deveria ser.
Mesmo quando a AAE no influencia diretamente a concepo do objeto da
avaliao, ela ainda pode ser importante por informar o processo, auxiliando a melhor
compreenso do ambiente, do contexto e do prprio objeto da AAE (FISCHER, 2007;

171
171

THISSEN, 2000120 apud THERIVEL, 2004), alm da possiblidade de acarretar benefcios

indiretos, por exemplo: conferindo alguma transparncia para o processo, promovendo o
aprendizado e ideias que possam colaborar para outros ciclos de deciso estratgica;
permitindo mudanas de atitudes, de percepes e de rotinas estabelecidas (FISCHER, 2007;
THERIVEL, 2004).
Contribuies desse tipo foram observadas em estudos internacionais, por exemplo,
no Relatrio de eficcia da Diretiva Europeia 2001/42, destacando-se o impacto da AAE na
melhor organizao do processo de planejamento e em sua maior transparncia (COMISSO
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS, 2009). Este tambm foi o caso das AAEs brasileiras
analisadas que, em diferentes graus, informaram o processo de planejamento e atingiram
outros benefcios do instrumento que no a melhoria do objeto avaliado.
Neste sentido, a AAE que se mostrou mais efetiva (critrios 7 e 9) foi a do PINO,
caso em que a implementao dos empreendimentos estruturantes teria grande impacto sobre
a regio litornea do estado de So Paulo e, por isso, uma srie de questes estratgicas
deveriam tratadas, alm de grande incerteza e insegurana por parte das diversas instituies.
A AAE, ento, desempenhou importante papel ao organizar e apresentar dados e projees
que passaram a informar planejadores tanto no mbito estadual como municipal (critrio 7) e
a influenciar decises posteriores AAE (no mbito do planejamento e do licenciamento
ambiental) (critrio 9), colaborando para que houvesse coordenao entre empreendimentos
estruturantes e planejamento pblico (governo do estado e municpios), uma questo relevante
em se tratando de atividades offshore (FIDLER; NOBLE, 2012).
No caso da AAE do Complexo Porto Sul, a avaliao possibilitou a melhor
compreenso do contexto e do objeto da AAE, reunindo e disponibilizando informaes sobre
o programa. J na AAE do Complexo do Au o tiering praticamente nulo, mesmo porque a
configurao estudada na AAE j no existe, sendo sua contribuio, de modo geral, bastante
restrita.
Com relao ao uso da AAE nos nveis de planejamento subsequentes (tiering), vale
destacar que, apesar de nos trs casos um dos motivadores para se solicitar a AAE ser a
contribuio para o licenciamento ambiental, apenas no caso do PINO a AAE tem sido
120

THISSEN, W. Criteria for evaluation of strategic environmental assessment. In: PARTIDRIO, M. R.;
CLARK, R. (Ed.). Perspectives on Strategic Environmental Assessment. ed. Lewis Publishers: Boca Raton,
2000. p. 113 127.

172

172

observada pelo rgo licenciador (no caso, a CETESB). Portanto, essa uma importante
deficincia das outras duas AAEs analisadas.
Vale destacar, contudo, que a tomada de deciso uma questo poltica, sobre a qual
atua uma srie de fatores e interesses. Portanto, ainda que a AAE informe o planejamento,
promova transparncia, faa recomendaes relevantes, ela no necessariamente implicar na
utilizao das suas recomendaes, seja no objeto avaliado (Critrio 6), seja em momentos
subsequentes (critrio 9), posto que h uma forte dependncia do contexto e das relaes de
poder existentes, e que geralmente no esto claras (HANSEN et al., 2013).
Outro efeito indireto alcanado pelas AAEs estudadas diz respeito ao dilogo entre
instituies e setores, como a aproximao das secretarias de meio ambiente e de
desenvolvimento na AAE do Complexo do Au e a melhor comunicao entre diversas
instituies no caso da AAE do PINO, sobretudo entre prefeituras e governo do estado, e
entre Secretaria de Meio Ambiente e secretarias setoriais.
O uso da AAE nestes contextos permitiu notar-se que algumas secretarias setoriais
tm grande dificuldade de planejar considerando-se outras questes que no as diretamente
relacionadas ao seu setor. Portanto, o uso da AAE fez uma provocao no sentido de mudar a
rotina e o modo de planejar, o que, segundo Fischer (2007), uma caracterstica de AAE
efetiva. A promoo desse dilogo se mostrou diretamente ligada viso multisetorial que a
AAE provoca e realizao de consulta a entidades, que foi avaliada como satisfatria em um
caso e parcialmente satisfatria em outros dois. A efetividade na consulta s instituies
tambm pode ser relacionada com a melhor compreenso do objeto da AAE e ao aumento da
transparncia (critrio 7).
J a consulta pblica no foi avaliada como satisfatria em nenhum dos casos.
Apesar de ter sido promovida tanto na AAE do Porto Sul quanto na do PINO, no primeiro
caso a observao das contribuies da consulta foram restritas AAE, no tendo
influenciado a tomada de deciso, j no segundo caso, a consulta foi apenas de carter
informativo, no sendo as contribuies consideradas nos processos de avaliao e
planejamento. Na AAE do Complexo do Au a consulta no foi realizada.
O nico ponto relevante da realizao da consulta nesses casos foi, ento, a
possibilidade de conferir alguma transparncia ao processo, benefcio indicado tambm no
relatrio de eficcia da Diretiva Europeia 2001/42 (COMISSO DAS COMUNIDADES

173
173

EUROPEIAS, 2009) e por Smith, Fessey e White (2011) especificamente para Reino Unido,
Polnia e Portugal. Por outro lado, deficincias na consulta pblica foram apresentadas por
Gauthier, Simard, Waaub (2011), que observaram que a participao pblica tem sido
encarada como um suplemento abordagem de planejamento convencional, e no como
componente integrante do processo, ou seja, tendo a funo apenas de validar o planejamento.
McLauchlan e Joo (2012) tambm apontam a participao pblica como uma das tenses
que surgem da aplicao da AAE.
Com relao ao monitoramento (critrio 8), verifica-se que este um dos pontos
mais frgeis da AAE no Brasil, j que, no mximo, acontece o monitoramento para os
projetos individualmente, posto que obrigatrio em funo do licenciamento ambiental.
Portanto, o acompanhamento de questes estratgicas no acontece, dificultando a verificao
do cumprimento das recomendaes da AAE e impossibilitando a ocorrncia do follow-up,
que fundamental para retroalimentar o ciclo de avaliao, j que indica relaes de causaefeito, dando suporte para futuras AAEs (FISCHER, 2007; JOO, 2007).
Apesar do monitoramento ser uma etapa importante do processo de AAE (FISCHER,
2007; GACHECHILADZE-BOZHESKU; FISCHER, 2012; PARTIDRIO; ARTS, 2005;
SADLER; VERHEEM, 1996; THERIVEL, 2004), fazer o monitoramento e follow-up em
nveis estratgicos uma tarefa complexa em funo dos diversos impactos que uma ao
estratgica pode ter, inclusive em diferentes nveis de planejamento e escalas espacial e
temporal (PARTIDRIO; ARTS, 2005).
Dificuldades em conduzir adequadamente essa etapa so encontradas no apenas nas
experincias brasileiras, mas apontadas como um dos desafios da AAE em diversos pases
desenvolvidos e em desenvolvimento (GACHECHILADZE-BOZHESKU; FISCHER, 2012).
Essas dificuldades so de diversas naturezas, por exemplo, relacionadas a no integrao com
outros sistemas de monitoramento (GACHECHILADZE; NOBLE; BITTER, 2009), no
compreenso dos benefcios do monitoramento, falta de recursos financeiros e humanos, no
cooperao entre instituies, falta de comprometimento e de suporte legal (caracterstica
tpica de pases em desenvolvimento) (GACHECHILADZE-BOZHESKU; FISCHER, 2012).
No Brasil, o principal obstculo parece ser a ausncia ou a no definio do
responsvel por conduzir o monitoramento, funo que no tem sido assumida pelos rgos
que demandaram a AAE, tampouco pelos empreendedores dos projetos estruturantes. Nesse

174

174

sentido, a no regulamentao do instrumento AAE um fator preponderante, dificultando

tanto a definio de quem deveria ser o responsvel pelas etapas ps-AAE, quanto o
direcionamento de recursos para essas etapas.
Considerando-se os critrios de efetividade avaliados e discutidas as relaes entre
eles, a anlise final da efetividade substantiva apontou para a no efetividade da AAE do
Complexo do Au, posto que suas influncias no processo de planejamento como um todo
foram muito reduzidas. J a AAE do Completo Porto Sul foi analisada como parcialmente
efetiva, promovendo algumas contribuies, e a AAE do PINO como parcialmente efetiva,
mas com importantes contribuies para o planejamento. Ressalta-se, dos resultados obtidos,
que um dos fatores limitantes mais importantes foi o uso tardio da AAE. Contudo, apesar da
baixa capacidade de influenciar a tomada de deciso principal, foram observados efeitos
indiretos e positivos do uso do instrumento. Alm disso, parte das dificuldades encontradas
em cada caso para que a AAE fosse efetiva so observadas tambm no contexto internacional,
o que pode estar relacionado ao fato de a AAE ser um instrumento recente e ainda em
aprimoramento,

inclusive

internacionalmente

(COMISSO

DAS

COMUNIDADES

EUROPEIAS, 2009).

7.4 Efetividade processual versus efetividade substantiva

Outra questo fundamental que os resultados apontaram a relao entre a

efetividade processual e a efetividade substantiva das trs AAEs analisadas. A Tabela 12
resume os resultados da anlise dos dois tipos de efetividade, mostrando o nmero de critrios
avaliados como satisfatrio, parcialmente satisfatrio e insatisfatrio com relao
efetividade processual e a anlise final para a efetividade substantiva.

175
175

Tabela 12 Resultados das anlises da efetividade processual e da substantiva para os trs casos
estudados.

Efetividade processual
AAE
Complexo do Au

Parcialmente
satisfatrio
4

Complexo Porto Sul

15

PINO

Satisfatrio

Insatisfatrio

Efetividade
substantiva
Anlise
final

Os resultados apontam que, apesar de as trs AAEs terem sido avaliadas como
predominantemente efetivas em termos processuais, (inclusive influenciado pela metodologia
de AAE muito semelhante nos trs casos), houve importante variao entre a efetividade
substantiva. Destaque para a AAE do PINO, que apesar de em termos processuais no ter sido
a mais satisfatria, foi a melhor em termos substantivos. Por outro lado, a AAE do Complexo
do Au, analisada como insatisfatria em termos substantivos, atendeu a cerca da metade dos
critrios processuais.
Mesmo levando-se em conta que a amostra considerada foi reduzida (trs AAEs),
pode-se inferir que a relao entre os dois tipos de efetividade estudados no direta,
corroborando com o estudo de Van Buuren e Noteboom (2009), que indicam que apesar de a
boa qualidade da AAE ser importante, o link entre qualidade da AAE e qualidade da tomada
de deciso no direto. Ressalta-se que mltiplos fatores exercem influncia sobre a tomada
de deciso, sendo um deles a relao de poderes entre os atores envolvidos nos processos de
planejamento e de avaliao (HANSEN et al., 2013). No fez parte do objetivo desse estudo
debruar-se sobre esta gama de fatores que influenciaram a deciso, mas reconhece-se que
este um ponto fundamental para a compreenso do papel da AAE no contexto em que est
sendo aplicado no Brasil, indicando um importante campo para novas pesquisas.

176

176

7.5 Consideraes finais

Com o objetivo de se conhecer qual tem sido a efetividade das AAEs brasileiras
enquanto um instrumento de poltica ambiental, porm ainda no regulamentado e usado
voluntariamente no pas, trs prticas foram selecionadas e analisadas a partir de nove
critrios de efetividade substantiva.
Os resultados apontaram que as AAEs no alcanaram efetividade, sendo duas delas
analisadas como parcialmente efetivas (AAEs do Complexo Porto Sul e do PINO) e outra
como no efetiva (AAE do Complexo do Au ). A principal limitao nos trs processos de
avaliao est relacionada ao uso tardio da AAE, posto que o instrumento foi utilizado para a
avaliao de projetos estruturantes, cuja deciso pela implementao estava tomada
previamente AAE. Desse fato, decorrem outras deficincias dos usos do instrumento, que
no conseguiu influenciar o objeto avaliado, teve importantes falhas ao considerar
alternativas, dificuldades em promover o tiering e limitou-se a avaliar os impactos dos
projetos propostos e indicar mitigaes possveis. Ou seja, as avaliaes no conseguiram
atingir objetivos de uma Avaliao Ambiental Estratgica, como colocada na literatura
internacional.
Por outro lado, alguns aspectos positivos tambm puderam ser observados nessas
prticas, sobretudo relacionados organizao e disponibilizao de informaes e a criao
de situaes de aproximao de instituies e setores. Assim, dentre os pontos positivos
identificados a partir da avaliao dos critrios de efetividade substantiva, destacam-se:
- a produo, organizao e publicao de estudos e informaes utilizveis tanto
pelos atores envolvidos diretamente no contexto de cada AAE (por exemplo, rgo de meio
ambiente, secretarias envolvidas, municpios, empreendedores) quanto pelo pblico e outras
instituies, por exemplo, Ministrio Pblico;
- iniciativa de promover consulta pblica que, apesar do carter informativo, tinha
como intuito conferir alguma transparncia para o processo de planejamento e avaliao;
- incentivo ao dilogo entre instituies e setores do planejamento, provocando
mudanas (ainda que pontuais) na rotina do planejamento setorizado.

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177

J dentre as fraquezas e limitaes identificados nos casos analisados, ressalta-se:

- o incio do processo de AAE em momento posterior tomada de deciso sobre
questes-chave, restringindo seriamente as possibilidades de influncia da avaliao;
- a no influncia da AAE no objeto avaliado;
- o uso restrito da AAE pelos rgos responsveis pelo licenciamento ambiental e
consequente fraca influncia no mbito do licenciamento ambiental;
- a considerao de alternativas limitada a cenrios de referncia, desenvolvimento
pleno e intermedirio, sem discusses de alternativas para o objeto da AAE;
- o monitoramento conduzido apenas para os projetos individualmente (em
decorrncia do licenciamento ambiental), mas no para as aes estratgicas.
Por fim, observou-se que a relao entre efetividade processual e a efetividade
substantiva no foi linear, o que ratifica que outros fatores alm da qualidade metodolgica da
AAE influenciam a tomada de deciso.

178

178

8 CONCLUSES

Com o objetivo de analisar e refletir sobre a prtica brasileira da Avaliao

Ambiental Estratgica (AAE), neste trabalho foram levantados aspectos gerais do uso do
instrumento e analisadas a efetividade processual a partir dos relatrios de 26 AAEs e a
efetividade substantiva para trs avaliaes.
Foram identificadas 36 prticas brasileiras denominadas como AAE, preparadas
entre 1997 e 2012. Todas elas foram elaboradas sem a existncia de norma legal que tornasse
seu uso obrigatrio e, nesse sentido, so consideradas como AAEs voluntrias (SNCHEZ,
2008). Considerando essa caracterstica, o nmero de prticas significativo, apontando que,
de fato, h algum interesse pelo instrumento no Brasil. Por outro lado, a experincia brasileira
pouco expressiva se considerada a quantidade de avaliaes realizadas em pases com
sistemas de AAE consolidados.
Alm disso, dentre as 36 prticas, pode-se questionar a denominao de AAE em
alguns casos, seja porque houve confuso entre Avaliao Ambiental Estratgica e outro tipo
de avaliao (como a Avaliao Ambiental Integrada), mas sobretudo porque a anlise de
efetividade processual indicou que muitas das prticas avaliadas no cumprem as etapas e
procedimentos que compe a AAE. Neste sentido, pode-se afirmar que algumas dessas
prticas tm elementos de AAE, mas no o so por completo. Ainda que a literatura aponte
que a AAE deve ser um instrumento flexvel e adaptvel ao processo de tomada de deciso,
ressalta-se a necessidade de haver uma fidelidade com o procedimento da avaliao, de forma
que o instrumento no seja descaracterizado e o termo usado de forma pouco confivel.
A prtica do instrumento no Brasil tem se dado principalmente por demanda do
governo estadual (em especial Bahia, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo) e, por vezes,
com o intuito de contribuir para os processos de licenciamento ambiental subsequentes.
Agncias multilaterais de desenvolvimento, em especial o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID), tambm foram importantes motivadoras da prtica do instrumento
(principalmente at 2005), e alm de motivar o uso da avaliao, as agncias tm influncia
sobre os procedimento das AAEs, o que reflete diretamente na efetividade processual dessas
avaliaes.

179
179

A anlise dos relatrios dessas AAEs permitiu notar que, em sua maioria, as AAEs
motivadas pelo BID cumprem apenas as etapas apontadas pelo banco como necessrias para
atender seus requisitos, deixando claro que a inteno da avaliao apenas atender ao banco
e no dar suporte ao planejamento. Assim, as prticas com essas caractersticas geralmente
no atenderam etapas como apresentao do objetivo da AAE, considerao de alternativas e
uso de indicadores, sendo analisadas como no efetivas.
Outra caracterstica importante do cenrio prtico apresentada por esta pesquisa diz
respeito elaborao da AAE para nveis menos estratgicos do planejamento (programas e
projetos estruturantes), circunstncias em que j se tem projetos bem definidos e cuja deciso
de implement-los j est tomada. Dentre essas prticas, destacam-se as AAEs empregadas
para conjuntos de projetos que passaram a ser denominados de plano ou de programa no
contexto da AAE, ainda que no haja, de fato, uma articulao estratgica (por exemplo, o
caso do Programa Rodoanel, do Programa do Complexo Porto Sul e do Plano de expanso do
Extremo sul da Bahia).
Destaca-se, tambm, o uso do instrumento para projetos estruturantes. No foi
objetivo desta pesquisa discutir a adequao ou no do uso da AAE neste caso especfico,
todavia, entende-se que um assunto de grande importncia para o cenrio brasileiro,
sobretudo por se reconhecer que o planejamento a partir de projetos estruturantes est
relacionado ao contexto brasileiro de planejamento e de obteno de recursos financeiros.
Assim, o uso da AAE nesses casos, apesar de controverso, tem sido pouco discutido pela
academia, apontando um importante tema de debate.
Quanto efetividade processual, de maneira geral a prtica brasileira de AAE no
atingiu consistncia em termos dos procedimentos utilizados, j que h grande variao entre
as etapas elaboradas em cada caso. De fato, no h um procedimento padro que predomine
no conjunto das 26 AAEs analisadas. E como no h uma referncia nacional formal sobre
procedimentos, a efetividade processual mostrou-se I. fortemente relacionada ao agente
motivador, no caso das AAEs motivadas pelo BID, e II. ao agente motivador e ao elaborador
da avaliao nos outros casos, j que a definio das etapas e procedimentos necessrios ficou
a cargo da instituio que recomenda a elaborao da AAE (por exemplo, elaborando-se
termo de referncia) e, sobretudo, a cargo da equipe que conduz os estudos.

180

180

Com relao aos critrios processuais, as etapas de screening (justificativa do uso da

avaliao e apresentao do objeto avaliado), de apresentao do estado atual do ambiente
(baseline) e de identificao de questes mais significativas, que so partes do scoping, e de
apresentao de medidas de mitigao foram as atendidas com maior frequncia. Os critrios
menos atendidos foram os relacionados considerao de alternativas, monitoramento e
documentao de como a AAE e consultas foram consideradas na tomada de deciso.
As prticas tambm parecem no ter evoludo significativamente com relao ao
nmero de critrios atendidos, indicando baixa capacidade de aprendizagem a partir das
experincias anteriores. Por outro lado, e apesar da existncia de AAEs insatisfatrias em
termos procedimentais, dos 26 casos analisados, trs sobressaram-se por demonstrar
efetividade processual, atendendo a mais de 80% dos critrios avaliados. Todas elas
elaboradas pelo Laboratrio Interdisciplinar de Meio Ambiente (LIMA/COPPE/UFRJ).
J os resultados da anlise da efetividade substantiva apontaram que um dos
principais fatores de influencia nessa efetividade o momento em que AAE inserida no
processo de planejamento, o que pode ser observado para os trs casos analisados, j que em
todos eles a AAE foi aplicada a conjunto de projetos estruturantes cuja deciso de
implantao estava tomada independente dos resultados da AAE. Deste modo, a oportunidade
de influncia das AAEs foi restrita s decises subsequentes ao objeto avaliado, em especial
dando suporte adaptao ao novo cenrio de desenvolvimento, no qual os projetos seriam
implementados. Atrelada a esse contexto, a considerao de alternativas tambm esteve
sempre focada na indicao de planos de ao, diretrizes e recomendaes a serem
implementados e observados pelos setores pblico e privado.
O monitoramento tambm foi avaliado como pouco efetivo nos trs casos, visto que
se monitora apenas os efeitos de cada projeto individualmente (em funo do licenciamento
ambiental), no ocorrendo o monitoramento sob uma perspectiva mais estratgica
(monitoramento do plano, programa ou conjunto de projetos); a ocorrncia de tiering foi
observada com maior evidncia apenas em um caso e consulta pblica foi mais direcionada a
informar a comunidade do que a envolve-la no processo de avaliao.
Por outro lado, efeitos positivos do uso da AAE tambm foram observados, por
exemplo, o incentivo ao dilogo entre as instituies envolvidas no processo da AAE e

181
181

conferncia de alguma transparncia para o processo de planejamento, em especial em funo

organizao e publicao de informaes, mas tambm pela promoo de consulta pblica.
Portanto, a anlise da efetividade substantiva indicou que a AAE praticada nos
moldes das AAEs analisadas (em que a avaliao se d apenas no final do processo de
planejamento) no tem alcanado os objetivos que se espera com o uso do instrumento. A
insignificante influncia da AAE nos projetos estruturantes avaliados torna evidente as
deficincias do instrumento usado nesse contexto. No entanto, essas prticas (sobretudo a
AAE do PINO) evidenciam, tambm, a necessidade do planejamento e do uso de
instrumentos como a AAE, no com foco em projetos estruturantes, mas com foco nas
demandas e problemas das vrias regies e setores.
Portanto, se faz necessria a reflexo sobre o que se espera da AAE como um
instrumento de poltica ambiental no contexto brasileiro para que se possa, a partir da, pensar
o uso da AAE no pas, tanto com relao s finalidades do instrumento quanto com relao
aos momentos de sua aplicao e seus procedimentos. Vale destacar, ainda, que essa reflexo
fundamental sobretudo quando se estiver pensando sua regulamentao.
Os resultados da pesquisa tambm apontam que a relao entre efetividade
processual e efetividade substantiva no direta, indicando que a considerao ou no dos
resultados da AAE no processo de planejamento e tomada de deciso no depende apenas da
qualidade da avaliao, sofrendo influncia de outros fatores, em especial do contexto
poltico. Este fator, segundo Theophilou, Bond e Cashmore (2010), substancial para a
efetividade da AAE, sendo particularmente difcil assegurar que as recomendaes de carter
ambiental prevaleam se elas no estiverem alinhadas com a viso poltica do objeto avaliado
(WEST; BORZUCHOWSKA; FERREIRA, 2011).
A experincia brasileira retratada neste trabalho evidencia, portanto, desafios para o
uso mais adequado e efetivo da AAE como um instrumento de poltica ambiental. Alguns
desses desafios so especficos do contexto brasileiro, outros, prprios da AAE, j que o
instrumento ainda est em evoluo. Destaca-se, ento, a necessidade de:
- definir qual o papel e espao de aplicao da AAE no contexto brasileiro,
principalmente com relao aos nveis de planejamento em que deve ser aplicada e ao
momento de insero no processo de planejamento (timing). Ressalta-se, assim, a importncia
da aplicao do instrumento aos nveis mais estratgicos do planejamento e antes de decises-

182

182

chave, de forma a ser um instrumento proativo e de suporte ao planejamento, que no se

restrinja a indicar medidas de mitigao para um cenrio previamente definido;
- definir diretrizes e etapas mnimas da avaliao de forma a pautar / guiar sua
aplicao;
- cuidar para que, quando da definio de diretrizes para a AAE, ela no se torne
apenas mais um dentre os instrumentos da Poltica Nacional de Meio Ambiente, mas sim que
seja compreendida como uma oportunidade de antecipar questes ambientais relevantes e que
podem ser melhor contempladas se inseridas desde cedo no processo de planejamento;
- incentivar que o instrumento seja compreendido e apropriado pelos planejadores,
por exemplo, investindo-se na capacitao dos planejadores e outros atores envolvidos com a
AAE;
- cuidar para que os benefcios identificados na prtica sejam potencializados,
incentivando-se a comunicao e o trabalho conjunto entre instituies e setores, e
privilegiando o envolvimento pblico e a transparncia do processo;
- refletir sobre como as alternativas estratgicas devem ser consideradas nas AAEs e
de que modo pode-se garantir o monitoramento adequado.
A partir do panorama apresentado, ento, possvel notar uma srie de questes
ainda em aberto, tanto no mbito institucional / poltico quanto no mbito acadmico. Para
este, ressalta-se a possibilidade de explorar questes como o estudo e discusso da
adequabilidade do uso da AAE para projetos estruturantes no contexto brasileiro e o estudo de
como a identificao e avaliao de alternativas tem sido conduzidas, j que o
aprofundamento nestes pontos foram limitaes desta pesquisa.

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