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ENAMERICALATINA
JOSE LUISCORAGGIO
ALBERTO FEDERICO SABATE
OSCAR COLMAN
EDITORES
ciudadOB
IIED
Internationallnstitute
for Environmental Development
Amrica Latina.
cent:ro de invest:lgaciones
000
Copyright: CIUDAD
INDICE
Indicc....................................................................................................................
3
Presentacin
CAPITULO I
ASPECTOS METODOLOGICOS
Osear Colma"
Espacio, naturaleza y sociedad en la problemtica regional latianoamc
ricana
45
67
107
Eduardo P. Archetti
Anlisis regional y estructura agraria en Amrica Latina
153
CAPITULO 11
DETERMINACIONES CONTEMPORANEAS y ANTECEDENTES
HISTORICOS
AlbcT10 Federico Sabat
Determinaciones contemporneas y anlisis histrico de la cuestin re
gional cn Amrica Latina
187
241
317
Alejandro Rofman
Teora y prctica de la planificacin regional en Amrica Latina
351
383
.417
Jorge Bal61J
Una cuestin regional en la Argentina: burguesas provinciales y el
.457
CAPITULO III
.497
Marco NegrolJ
El desarrollo y las polticas regionales en Venezuela
541
Sergio BaTOIJ;
Cuba: 20 aos de experiencia de planificacin fsica
615
643
CAPITULO IV
CONCLUSIONES
Conclusiones del Seminario
667
1.
10
11
12
latinoamericanas.
Con estos ejemplos queremos ilustrar que esa propuesta de ubicarnos en una
posicin terico-metodolgica firme requiere cuestionar la lgica misma de la
explicacin cientfica, tarea obviamente no reservada exclusivamente para
nuestro campo, pero a cuyo desarrollo debemos estar muy alertas. En el pasa
do, nuestra disciplina (?) estuvo alejada de tal tipo de discusiones, reservadas
para las "ciencias bsicas". La refundacin del campo, el replanteo de la pro
blemtica especfica exigen, sin duda, realizar ese esfuerzo ahora, pues sin
"ruptura epistemolgica", difcilmente se dara un salto cualitativo.
3.
Partimos de la base que al llegar al Seminario los diversos ponentes tenan una
concepcin acerca de lo que poda entenderse como "la Cuestin Regional" y
que la misma presentacin y discusin de los trabajos nos puede permitir un
avance en la conceptualizacin de la misma. De hecho, un primer intento re
alizado sobre la marcha est contenido en las Conclusiones del seminario
(Conclusiones del Seminario sobre la cuestin Regional en Amrica Latina",
ver Apndice).
Por lo pronto, si examinanos aquellas ponencias que ms O menos explcita
mente plantearon a qu se referan como "la cuestin regional", encontramos
posiciones muy diversas. Para Baln ("Una cuestin regional en la Argentina:
Burguesas provinciales y el mercado nacional en el desarrollo agroexporta
dor") que ha hecho un esfuerzo importante de explicitacin, la cuestin regio
nal se da cuando, "en las relaciones de conflicto entre grupos y clases sociales
en sociedades nacionales... los actores, sus intereses o lealtades estn espacial
y estructuralmente diferenciados". Esta proposicin pone como contexto m
nimo referencial una sociedad nacional, es decir, un estado nacional. Por lo
dems, en el caso que analiza, plantea como "cuestin regional" la derivada de
la contradiccin existente entre la base econmica del Estado Nacional (con
centrada en la regin-centro) y las bases polticas de dicho Estado, que en bue
na parte estaban localizadas en las Provincias del interior. Esta contradiccin
permita que las oligarquas del interior pudieran plantear reivindicaciones a
partir de sus intereses econmicos particulares y forzaba una alianza con las
mismas para garantizar la estabilidad poltica que el proceso requera. Esta vi
sualizacin, que nos parece pertinente, se diluye sin embargo, cuando Baln
prcticamente identifica cuestin regional, con "problema regional", yenton
ces habr tantas cuestiones regionales como situaciones de conflicto con ex
presiones regionales haya. Sin embargo, al anticipar las tendencias, Baln
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y aqu surge el otro posible sesgo: el "politicismo", donde se brinda una exa
gerada autonoma relativa a las relaciones polticas. Adicionalmente, este nue
vo tipo de enfoque encuentra dificultades mucho ms serias para vincularse
con la problemtica regional (como creemos puede visualizarse en el trabajo
de Villarreal citado).
Retomando entonces nuestro intento de revisar las formas en que en el semi
nario ha sido caracterizada la cuestin regional, ahora desde una perspectiva
que da ms peso a "lo poltico", encontramos una frmula recurrente en mu
chos autores: la vinculacin de la problemtica regional con el denominado
"proyecto social hegemnico". As como en los enfoques que visualizan la cues
tin regional como constituida al nivel de la sociedad civil, la misma podra por
ltimo reducirse a (confundirse con) la Cuestin Agraria, en este enfoque no
es difcil ver como situacin lmite su confusin con la Cuestin Nacional, vis
ta como cuestin de la constitucin de una burguesa nacional y un Estado uni
ficado.
.~
Richar Willing Copo cit.) hace un planteo muy simple. Su hiptesis central es
que el desarrollo regional responde a iniciativas directas de una fraccin de
clase dominante, que para poder realizar su proyecto se enfrenta a otras frac
ciones o clases, movilizando apoyos para obtener el respaldo de las polticas
gubernamentales. Igualmente, Wilson Salinas ("La dialctica de la poltica re
gional nacional. El caso del gobierno militar peruano") presenta su caso como
el de un modelo hegemnico que priorizaba la industrializacin, con conse
cuencias mnimas sobre la "cuestin regional", al darse en un determinado con
texto nacional (de reformismo) e internacional (de capitalismo dependiente).
Como dira Villarreal, aqu prcticamente se confunden lo econmico con lo
poltico. Barkin tambin afirma {"La cuestin regional en su contexto nacio
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nal", no incluido en este volumen) con referencia al caso del NE en Brasil, que
su no desarrollo se explicara por no ser parte de un "proyecto nacional". En
la misma lnea, Lavell, Pirez y Unikel ("La poltica regional en Mxico: 1970
1976", no incluido en este volumen) atribuyen la falta de una poltica regional
coherente en Mxico a la ausencia de un sector realmente interesado en una
toma de posicin directa sobre la problemtica regional, mientras que, por
ejemplo, Wilson Salinas lo planteara ms en trminos de los efectos que una
u otra poltica sectorial pueden tener sobre lo regional (sin duda que en M
xico la poltica de industrializacin o la poltica agraria tienen implicaciones
casi inmediatas sobre la suerte a correr por unas y otras zonas del territorio tal
como los mismos autores implican en otras partes de su documento).
Geisse y Valdivia ("La cuestin urbana-regional en Chile", no incluido en este
volumen) hacen asimismo referencia a que los sectores medios y obreros ur
banos apoyaron el proyecto industrialista posterior a los treintas en Chile, po
sibilitando las condiciones polticas para la proteccin por parte del Estado,
pasando el mercado interno a ser la base del crecimiento econmico, pero en
detrimento de los sectores de pequeos y medianos productores agrcolas y
del campesinado, y asocian esta situacin poltica con el tipo de configuracin
territorial (y sus contradicciones) resultante.
En todos estos planteos aparece ms o menos explcito el operador terico
constituido por el concepto de proyecto social "hegemnico" o, en su versin
ms descarnada, simplemente "impuesto" por los grupos en el poder. Pero el
tal proyecto se identifica casi totalmente con un determinado proyecto de cre
cimiento econmico sectorial y su correspondiente poltica econmica, con lo
cual nuestro despegue de los condicionantes de la cuestin regional ubicados
en la sociedad civil sera incompleto, en tanto estaramos, efectivamente, cap
tando slo las "expresiones" al nivel de las polticas del Estado, de los intere
ses de los grupos en el poder, siempre -por la misma naturaleza del operador
terico- parte de las clases dominantes.
Si revisamos ahora la forma en que Rofman lo teoriza ("Teora y prctica de
la planificacin regional en Amrica Latina"), se evidencia ms la casi simbio
sis de lo poltico y lo econmico, teorizado adems al nivel de Modo de Pro
duccin, enfoque ste que ha ocupado un lugar importante en la evolucin de
las ideas sobre el tema en la ltima dcada. Para Rofrnan, "el proceso de toma
de decisiones en cada coyuntura corresponde con los objetivos globales del
desarrollo capitalista en cada pas", que seran el verdadero punto de referen
cia para evaluar las experiencias de planificacin, y no el discurso ideolgico
del plan. Los sectores que controlan el aparato del Estado impulsan una de
terminada estrategia de desarrollo nacional, que implica y enmarca a su vez a
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terfase entre sta y la sociedad poltica, bajo el ttulo de "proyecto social hege
mnico". Cuando, adicionalmente, la cuestin tiene alcanees que la confunden
prcticamente con la cuestin nacional -entendida como la relativa a la defi
nicin de la hegemona de clase y la constitucin del estado nacional- apare
cera como propuesta de resolucin superadora una transformacin en las
relaciones de poder.
La primera va de planteamiento corre el riego de caer en sesgos economicis
tas, como lo ilustra la diversidad de conceptos de reforma agraria que existen
en esta misma obra3, algunos de los cuales, al quedarse enmarcados en la so
ciedad civil, pueden incluso convertirse en mecanismos eficientes del desarro
llo capitalista, sin ser necesariamente ste el objetivo propugnado. La segunda,
a su vez, parece quedar entrampada en muchos casos en una historia de la bur
guesa y su proceso de constitucin conjuntamente con el Estado, donde las
clases dominadas y la lucha de clases como tal aparecen como "teln de fon
do" del proceso interno a la misma. A estas dos alternativas, que dominan el
campo (como ncleos no siempre expresos) podra agregarse una variante de
la primera, que propondra para algunas sociedades una asimilacin de la cues
tin regional con la cuestin tnica, dando lugar a otra posible confusin con
la cuestin nacional -entcndida ahora como el problema de la plurietnicidad
y el Estado- (Rodrguez y Soubi, op. cit. y los trabajos de Federico tambin
citados).
En todo caso, en ambas vertientes explicativas, existe latente la concepcin de
que el "modelo regional" est detcrminado por el "modelo nacional" (y stc por
el "modelo internacional") donde "lo regional" y su resolucin estaran total
mente subordinados al tratamiento quc lc d la sociedad a la problemtica na
cional (sea sta agraria, tnica, o poltica) que en s misma sera arcgional,
.Cabr considerar la alternativa de que, al menos en ciertas pocas de cler
tas sociedades, la cuestin regional sea algo ms que una fonna de aparicin
de cuestiones sociales cruciales para la estructuracin sociopoltica de dichas
sociedades? 0, en otros trminos .cundo es constitutiva ella misma de la
problemtica social global?
La ltima pregunta que nos formulamos no nos parece, sin embargo, la cru
cial. Lo fundamental no es establecer la efectividad o la posibilidad de existen
cia de una Cuestin Regional como constitutiva de la problemtica social
global, "aliado de" cuestiones reconocidas, tales como la cuestin agraria, la
cuestin tnica, la cuestin del estado nacional, etc. sino de encontrar la arti
culacin ms eficaz entre la conflictualidad de base regional y las luchas socia
les. Ubicarla como "Cuestin" es slo. una forma sinttica de evaluar su
potencialidad social. Como aqu no se trata de decidir por una u otra alterna
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las bases naturales de la sociedad etc. (sobre esto, vcr el primer trabajo citado
7
de Federico Sabat.)
En otras palabras, an existiendo conflictos de base rcgional.pucde no existir
una Cuesti6n Regional en una dada sociedad nacional. Por otra parte existien
do en dos sociedades diversas o en dos pocas de una misma sociedad, no se
r siempre de la misma naturaleza. Puede ser una cuestin centralmente
econ6mica (cuando, por ejemplo, bloquea el desarrollo de las fuerzas produc
tivas y por tanto el desarrollo del capital) o centralmente poltica (cuando por
ejemplo, se asocia a la lucha revolucionaria contra las clases dominantes).
Otra caracterstica fundamental para que un "problema regional" conforme
una Cuestin Regional ser su carcter reproductivo. En otros trminos, se
tratara de una contradicei6n que las estructuras de la sociedad procesan, re
producindola, sin poder resolverla dentro de sus propios lmites estructura
les. Resolver el tipo de "cuestiones regionales" que analiza Baln (op. cit.)
implic6 consolidar un nuevo Estado nacional y, por tanto, una nueva etapa en
la constitucin de la burguesa argentina. Si bien dentro del mismo sistema so
cial capitalista, hubo un cambio estructural en su sistema poltico y, por tanto,
en la forma en que se dirimiran ese tipo de conflictos de intereses entre frac
ciones burguesas del interior y la burguesa del litoral. Se trata ms bien de que
dej6 de plantearse recurrentemente y con efectividad un cuestionamiento del
Estado a partir de tal tipo de conflictos, que pasaron a revolverse dentro de
los mecanismos de regulacin que la burguesa en su conjunto se daba. Distin
to scra el caso de sociedades donde, por ejemplo, el capitalismo no ha podi
do an desarrollar una sociedad civilque genere las bases materiales de fuerzas
sociales capaces de resolver la cuestin nacional misma, como podra ser el
caso de la Bolivia actual, en los que la conflictualidad social toma la'forma de
una Cuesti6n Regional, sobredeterminada por la Cuestin Etnica y la Cues
tin Campesina y por el conflicto entre dos fracciones de las clases dominan
tos, donde lo poltico toma incluso un aspecto geopoltico, pues efectivamente
la Cuestin Nacional no estara resuelta en ninguno de sus sentidos.
Podra desprenderse de lo dicho que finalmente coincidimos con la interpre
tacin de Balan y de Oliveira (op. cit.) respecto a que el capitalismo tiende a
homogeneizar las relaciones sociales y genera condiciones contextuales tales
(unificaci6n nacional)8 que prcticamente diluye la regionalizaci6n de los con
Ilictos, que ahora se expresaran abiertamente como conflictos de clase o de
fracciones de clase, sin la cobertura regional. Para esa concepcin, la existen
cia de conflictos sociales o intertnieos importantes de base regional, seran
"resabios" del pasado, o una muestra de que el capitalismo an no se ha desa
rrollado suficientemente en esa formaei6n social. A nuestro juicio, tal conccp
23
gional
4.
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nuestro trabajo?
Un avance ha sido dado en este seminario, y unas primeras hiptesis, presen
tadas como "conclusiones", han sido apuradas en unas pocas horas de trabajo
colectivo. Ocioso sera repetir aqu lo que ya ha sido planteado al1. Aqu qui
siramos solamente hacer algunas propuestas adicionales, sugeridas por la re
lectura de los materiales presentados, pero de exclusiva responsabilidad
nuestra. Intentaremos ilustrar vas de ligar una tpica adoptada - en nuestro
caso la de la reproduccin social- con "temas" de nuestro campo especfico uti
lizando el concepto propuesto de espacialidad (ver: Coraggio op. cit.) como
articulador. Daremos tres ejemplos.
4.1
La apropiacin de la naturaleza
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4.2
27
bre, son los descendientes de aquellos forasteros, los grupos tnicos indgenas,
los que resisten defendiendo su territorio y negndose al contnuo desplaza
miento y atomizacin territorial a que quiere someterlos el capital.
La migracin -como fenmeno masivo- es una manifestacin territorial de la
ductilidad de la capacidad de trabajo requerida por el capital. Slo que ste,
contradictoriamente, resuelve un problema y se crea otros muchos en las reas
urbanas. La migracin rural-rural (asociada por ejemplo a la extensin de la
frontera agrcola), parecer ser mucho ms claramente funcional al capital en
general que la migracin rural-urbana, en tanto la primera, si excesiva (respec
to a las posibilidades de sobrevivencia) genera otra oleada de migracin, am
pliando adicionalmente la frontera mientras haya margen para ello l2 Pero la
migracin rural-urbana excedente, en cambio, como demuestra la historia con
tempornea, se va acumulando en las grandes metrpolis (o incluso en centros
de otro orden)13, generando una Cuestin Urbana peculiar en estos pases.
terica (en construccin) que a partir del Seminario se plantea, lo ubica como
que sera clave para desde all comenzar a desentramar las determinaciones
de la espacialidad social bajo el capitalismo.
As, como en el caso anterior, este tema podra verse ahora como un desarro
llo lgico a partir de la tpica adoptada: si la caracterstica fundamental del
sistema capitalista es que "el trabajo tambin es una mercanca", entonces en
la espacialidad de la fuerza de trabajo deben encontrarse claves esenciales pa
ra aprehender la nueva articulacin categorial del espacio en esta sociedad... is
4.3
La Iueha de clases
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30
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32
33
4.4
A modo de conclusin
Del esbozo de anlisis con que quisimos ilustrar nuestra proposicin inicial,
surgen tres conclusiones. Sobre el mtodo, en primer lugar. En los tres casos
parece que el movimiento de ida y vuelta -de los marcos terico-crticos a la
investigacin emprica y de regreso a la tpica terica ser el camino correc
to. Pero reencontrar el germen temtico-categorial en la tpica, lo que impli
ca en principio corroborara, es slo un paso intermedio. Se trata de
enriquecerla, de complejizarla, de reordenarla, de desarrollarla al reconstruir
analticamente, con todo el apoyo de la investigacin emprica, las categoras
sobre las cuales teoriza. En este proceso, sin duda, la tpica terica sufrir
cambios, algunos menores, otros ms drsticos, y eventualmente verdaderas
revoluciones (sobre todo si confluyen cuestionamientos de diversos campos
especficos), en tanto se le exija correspondencia con la "dureza de los hechos"
y eficacia como gua para la prctica social. Por el contrario, partir de la tpi
ca ya dada y por deduccin ir abriendo nuevos campos, para construir "mode
los de la realidad" es camino que conduce al inlinito combinatorio para
regresar tautolgicamente al punto de partida. Reclamamos (y nos reclama
mos) investigacin emprica y prctica de transformacin de la realidad como
condicin para la ruptura buscada. Dichas investigaciones deben, eso s, nece
sariamente apoyarse en la tpica general, aprovechando al mismo tiempo to
dos los desarrollos metodolgicos producidos en campos conexos. El
problema del Estado, el de las migraciones, o el ecolgico no son, realmente,
ttulos temticos nuevos. La posible novedad est en encontrar, dentro de una
tpica de la sociedad, su correcta ubicacin y proceder a articularlos orgni
camente con la problemtica de la reproduccin (y la revolucin) social.
En tal sentido, desde vertientes diversas, pero con una misma preocupacin
(construir una problemtica, superando los lugares comunes de la ideologa
dominante) los trabajos que estn producindose recientemente en Amrica
Latina, permiten abrir nuevas brechas de la nica forma terica que tiene el
hombre de avanzar en el conocimiento: planteando nuevas preguntas, negan
do metdicamente la cristalizacin del conocimiento, sea ste paradigmtica
mente reconocido por algunas "comunidades cientficas" o no.
En segundo lugar, sobre la relevancia. En los tres casos revisados, la respues
ta que el capital da a las condiciones de su propia reproduccin ampliada ge
neran contradicciones cuya resolucin llega a convertirse en una presionante
demanda de "la humanidad". As, la desocupacin creciente en las grandes me
trpolis del mundo -o sea la "ocupacin" de las mismas por las masas margi
34
S.
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do que la clave est, en todos los casos, cn tomar como t6pica gIoballa del pro
ceso de reproducci6n (y rcvoluci6n) social, con sus determinaciones propias
de la sociedad civil y las propias de la sociedad poltica, y donde la conflictua
lidad social, si bien rcdclinida estructuralmente, no desaparece, sino que si
gue siendo un aspecto fundamental a tener en cuenta en las estrategias polticas
y para anticipar tendencias de desarrollo de la formacin social.
Por otro lado, an cuando se haya producido un cambio estructural drstico
en una sociedad nacional, la presencia del imperialismo en Amrica Latina,
codcterminando fuertemente las relaciones de dicha sociedad con otras for
macioncs latinoamericanas y su posible insercin en el sistema mundial cn gc
ncral, as como imponiendo condiciones importantes al propio desarrollo
interno, obliga a incorporar al anlisis de la nueva sociedad el "viejo" tema del
capitalismo en su etapa imperialista. Las categoras del capitalismo no desa
parecen automticamente con la conquista del poder ni an con la abolicin
de la propiedad privada de los medios de produccin y, si hubieran sido des
plazadas, pueden volver a liItrarse en cualquier momento, en la aparente tran
quilidad de que el sistema de planilicacin y las organizaciones de masas
garantizan un recto sendero hacia aquella nueva sociedad.
A lo que ap-untamos es a que, con un concepto amplio de 10 que signilica la
"transici6n"2S y la "transicin a la transicin", debemos ir ms all de descifrar
los verdaderos sentidos y las leyes profundas que actan en las formaciones
capitalistas, concentrando una parte importante de nuestro esfuerzo en inves
tigar c6mo el proyecto de una nueva sociedad se va gestando en el interior mis
mo de las sociedades capitalistas y qu tiene que ver con ello el tratamiento de
la Cuesti6n Regional. Con lo que la "reproducci6n" social es vista no como pro
ceso automtico sino como complejo proceso contradictorio que incluye com
ponentes de antireproducci6n. Asimismo, consideramos que situaciones como
la de la Bolivia del 52, la del Chile de la Unidad Popular, la del Per Velas
quista, la primer etapa de la revoluci6n cubana, la actual de Nicaragua~sal
vando las grandes diferencias- son objeto privilegiado de estudio . Si
queremos superar un enfoque meramente crtico del sistema dominante y con
tribuir a construir bases conceptuales para un planteamiento de "la alternati
va" a partir de nuestro campo especlico, se requiere asimismo aplicar un
enfoque crtico a esas situaciones, no negando sino analizando en profundidad
las nucbas formas que la problemtica regional adopta en sus procesos socia
les. De lo contrario, las clases trabajadoras que aspiran a la hegemona no po
drn preligurarse ni plantear a sus aliados cul ser la respuesta que el nuevo
estado dar a las viejas cuestiones, o a las que se abrirn en el futuro.
Por lo dems, una clara conciencia de esta problemtica podr contribuir a
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NOTAS
1 Francisco de Oliveira: Elega para una re(li)giao, Ed. Paz e Tcrra, San Pa
blo,1979.
2 Una de las expresiones de dicho economicismo es la conocida alirmacin
de que el proceso de centralizacin del capital conlleva un proceso de con
centracin territorial, sin que las mediaciones necesarias entre ambos pro
cesos sean explicitadas. Para otra opinin cn contrario, ver el trabajo de
Wilson Cano: "La cuestin regional en el Brasil", no incluido en este volu
men.
3 En los trabajos de Federico Sabat, Cano, Real y Lungo, Barkin, Willig,
Bengoa, Archetti, Martn del Campo, se menciona, con sentidos no siem
pre idnticos, la reforma agraria. En cualquier caso, parece evidente que
una poltica de reforma agraria es el instrumento de accin desde el Esta
do con mayor potencial de eficacia para producir transformaciones drs
ticas de la organizacin territorial en la mayora de las sociedades
latinoamericanas.
4 Usando los trminos de Moreno, esta respuesta puede ser o no una res
puesta clasista, es decir, la respuesta de una clase a otra.
5 Esto no debe entenderse en el sentido de "clase (o fraccin) localizada en
la regin A "vs" clase (o fraccin) localizada en la regin B". Dos clases o
fracciones pueden tener "proyectos" muy diversos para una misma situa
cin regional izada y no estar localizados all sus miembros ni siquiera sus
propiedades (por ejemplo, sera el caso del qu hacer con la frontera agr
cola desde la perspectiva de la burguesa ganadera y desde la propia de la
burguesa industrial, o el qu hacer respecto al campesinado parcelario
concentrado en determinada regin, desde la perspectiva del capital
agroindustrial y desde la perspectiva del proletariado industrial urbano).
6 Si bien admitimos, como la realidad lo exige, la posibilidad de determina
ciones tnicas irreductibles a las propias de las clases sociales, ser opor
tuno advertir que la sociedad capitalista tiende a procesar los componentes
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