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Sieteclavesparadiscutirsobrelaplanificacinurbanachilena

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REVISTABIBLIOGRFICADEGEOGRAFAYCIENCIAS
SOCIALES
(SeriedocumentaldeGeoCrtica)
UniversidaddeBarcelona
ISSN:11389796.DepsitoLegal:B.21.74298
Vol.X,n592,30dejuniode2005
SIETECLAVESPARADISCUTIRACERCADELAPLANIFICACINURBANAENCHILE
FedericoArenas
InstitutodeGeografa,PontificiaUniversidadCatlicadeChile
SieteclavesparadiscutiracercadelaplanificacinurbanaenChile(Resumen)
SeafirmaconciertafrecuenciaqueChilepodrasermuyrepresentativo,enmateriadeplanificaciny
desarrollourbano,delascontradiccionesquehoysevivenenlaciudad.Enestetrabajosepresentansiete
ideasclavesparadiscutirlasituacinchilena,algunasdelascualesdancuentadelascontradicciones
mencionadasyotrasdeciertos"principiosdepoltica"(enausenciadeunapolticaurbanaglobal),que
puedenpermitirnosavanzarenestamateria.
Palabrasclave:Geografainstitucional,planificacinurbana,solidaridadterritorial
Keywords:institutionalGeography,urbanplanning,territorialsolidarity
Antecedentespreliminares
Aunquesegnlascifrasdelltimocensodepoblacin(INE,2002),Chileseencuentraentreloscuatro
pasesdemenorcrecimientodemogrficodeAmricalatina,elritmodecrecimientodelapoblacin
urbanachilenasiguesiendosignificativo.
Lascifrasmuestranunaumentodelporcentajedepoblacinurbana,laquepasadeun83,5%en1992a
un86.6%enelao2002(lapoblacinruraldisminuye,enelmismoperodo,desdeun16,5%aun
13,14%).EnelcasodelGranSantiago,lascifrasindicanqueentre1992y2002,elconjuntodecomunas
queloconformanaumento,enpromedio,alrededordeun14%desupoblacin(ArenaseHidalgo,2003).
Masalldeestascifras,muchasdelasciudadeschilenasyespecialmentelacapital,estnviviendo
importantesmutacionesexpresadastantoenlaformadelcrecimiento,comoenladistribucinespacialde
lapoblacin.
Grandesextensionesdesueloruralhanperdidoesacondicin,pasandoaformarpartedeunespacio
urbanocadavezmsdinmicoycuyageneracinyanoquedacondicionadasolamentealcrecimientodel
bordedelaciudad,sinoquehasurgidoporlaexacerbacindelprocesodeperiurbanizacin(Arenase
Hidalgo,2003).
Enlasprincipalesciudadeschilenaslaexpansinfsicapresentanuevasformasenlasltimasdcadas,
pasandodesdeunaestructuramasbiencompactaaformasdedistribucindispersatraducidaen
verdaderos"archipilagos"urbanos,similaresenparteaciertoscasoseuropeosyangloamericanos
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(Moncls,1998).Estoscambioshansidoexplicadosenparteporlastransformacionesproducidasen
Chileconelprocesodereestructuracineconmicabasadoenlaestrategiadelibremercado(DeMattos,
1996),yporlasincidenciasdelasresonanciasgeogrficas,verdaderasyprofundashuellasque
condicionandeunauotraformalaspolticasqueseaplicansobrelaciudad(SabatiniyArenas,2000).
EnelcasodeGranSantiagoestpendienteelanlisisdelasconsecuenciasdelaincorporacinde
alrededorde150Km.devasurbanasexpresasconcesionadasydelacasiduplicacindelareddemetro.
Losefectos,segnalgunosespecialistas,puedenirdesdelavalorizacindelaperiferia,porreduccinde
lafriccinespacialy,enconsecuencia,delostiemposdetraslado,hastaelincrementoenlademandade
localizacinenlaperiferia,conelconsiguienteaumentodelpreciodelosterrenos(vasePoduje,
2005[1]).Elmismoautormencionacomoefectonegativo,entreotros,lasegregacin[2]debidoalhecho
quesolosegeneraranplusvalasenlosextremosoenlasreasdeenlace,loqueenciertomodo
correspondealdenominado"efectotnel".
AloanteriorhayquesumarlalecturaquesobrelaciudaddeSantiagosehaceeneltrabajodeBorsdorfe
Hidalgo(2005),elquemuestralassignificativasmodificacionesqueestnteniendolugarenella,como
resultadodelosmegadiseosresidenciales,alpuntoqueestosautoreshablandeunnuevoconceptode
ciudad.
CuntoEstadoycuantomercadoenlaplanificacinurbana?
EnelcasodeChile,resultarecurrentediscutirdeplanificacinurbanaafirmandoquesetratadeuna
actividadfuertementecondicionadaporlainfluenciadelmercadoenmateriadesuelourbano,olvidando
muchasveceslaimportanteinfluenciadevariasdcadasdeaplicacindepolticasestatales,lasquehan
dejadohuellasmuysignificativasenlaciudad.
Elintervencionismodeetapasanterioresgenerciertos"rdenes"espacialescontendenciaaperpetuarse,
losquehemosdenominadoresonanciasgeogrficas(SabatiniyArenas,2000)y,quehancondicionado
losefectosprcticosdelaspolticasdecorteliberalaplicadasenlasltimasdcadas[3].Lapublicacindel
librosobrelaviviendasocialenChileenelsigloXX(Hidalgo,2005),esunanotablecontribucinen
estesentido.
Laciudadactuales,enconsecuencia,elresultadodeestasdosestrategiasdeintervencin,sinembargo,
desdeelpuntodevistadelosinstrumentos,mantenemosunapredileccinporel"planregulador"yel
masterplaningconla"zonificacin"comosumximaexpresinyslousamosparcialmenteelpotencial
representadoporotrotipodeinstrumentos,talescomolossubsidiosyelusodetasasoimpuestos
especficos.Esimportantetenerenconsideracinque,porejemplo,unesquemadetarifanicaes
indirectamenteunsubsidioalaexpansinurbana.Adicionalmente,podraestudiarselaposibilidadde
utilizarcomoherramientasdeplanificacinurbana,lospermisosdeedificacinylaspatentes
comerciales.
Otracontradiccinpropiadelasituacindecohabitacinentremecanismosdemercadoyformasde
intervencinestataldirecta,eselhechoque,desdeelpuntodevistatcnico,nuestraactualplanificacin
urbana,masalldelosdiscursosmodernizadores,esextremadamentecentralista.
Elajuste(pendiente)delageografainstitucional?
PabloCicolella,enuntrabajopresentadoenParis(juniode2005)serefierealasmetrpolis
latinoamericanascomoterritoriossinEstadoyespaciosdelcapital[4],definicinvlidatambinparalos
espaciosurbanosmetropolitanoschilenos,enlosqueelcapitalinmobiliariosetransformaenunodelos
vectoresdeordenamientodelaciudad(vase,BorsdorfeHidalgo,2005)y,porquedesdeelpuntode
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vistadesuadministracin,lasciudadesylasmetrpolisnotienenuncorrelatoconlaestructuradel
Estadoyaqueellasnocorrespondenaunniveldeadministracinespecfico,talescomolaregin,la
provinciaolacomuna).
Adems,enelcasochilenosedaunacomplicacinadicional:alahoradebuscarunresponsabledela
administracindelGranSantiago,aparecendemasiadosinteresados(37municipios,unGobierno
Regional,dosministeriossectorialesactuandodirectamenteocomopartedealgunacomisin
(CONAMA,SECTRA).ElpropioEstadocentralintervienedirectamente,porejemplo,apropsitodela
designacindirectadelPresidentedelaRepblica,deunaautoridadresponsabledelplandetransporte
paraSantiago).
Conestarealidadinstitucional,laadopcindeprincipioscomolosqueseplanteanmasadelanteeneste
trabajo(solidaridadterritorial,subsidiariedadterritorialocomplementariedadenelterritorio),todoslos
cualespuedenatenuarlasdificultadesprcticasquesepresentanenlosespaciosurbanosy
metropolitanos,sehacemuydifcil.
Enelplanodelosinstrumentosdisponibles,lasdificultadesdenuestrageografainstitucional,se
traducenentreshechosfundamentales(Arenas,2003):a)enprimerlugar,losinstrumentospresentanuna
grandispersininstitucionalcomosedemostrenunestudiorealizadohaceunosaosendondese
identificaroncatorceinstitucionesconresponsabilidadeneltema[5]b)ensegundolugar,ensu
aplicacinconcretamuchosdelosinstrumentosnoobedecenaunapolticaglobalparalaciudady,c)en
tercerlugar,lafaltadenitidezrespectodelasresponsabilidadesparacadaniveldelaadministracin
(nacional,regional,provincialycomunal),nopermitequesedesplieguenenplenitud,losbeneficiosde
laarticulacinvertical.
Adicionalmente,elcarctersectorialoespecficodelosinstrumentosnopermiterespuestasacordescon
lanaturalezadelosproblemasurbanometropolitanos,losqueporsertransversalesnecesitan,desdela
polticapblica,respuestasintersectoriales.
Administracindelespaciooadministracindeproblemasenunespacio?
Sipudiramoscartografiarlosproblemasurbanosdescubriramosalgoevidente:nolospodemos
superponeresperandoquecoincidanexactamenteniqueestncircunscritosenunmismopolgono,ni
menos,enunaunidadpolticoadministrativa.Qusentidotienebuscarresponderaellosdesdeuna
mismaynicaestructuradeadministracin?
Unrespuestaaloanteriorsuponelasuperacindelaactuallgicaadministrativa,enotraspalabras
significalaaceptacindelanaturalezamultiescalardelosproblemasurbanosymetropolitanosyla
necesidaddepasarapermetrosdeadministracinporproblemas.
Comolodemuestralaexperienciainternacional,eltransportepuedegestionarsedesdeunaestructuraad
hoc,lomismolabasuraylavialidadurbana.
Lasdificultadesdelaarticulacinvertical:lasubsidiaridadterritorial
CuandodosnivelesdelaestructuradelaadministracindelEstadotienecompetenciassobreunmismo
tema,aquelqueestmscercadelosciudadanosdeberaserelresponsable,acondicinqueelproblema
nolosobrepase(ennivelcomunal(oprovincial)oelregionalenelcasodelosespaciosmetropolitanos
chilenos?).
Elprincipiodelasubsidiaridadterritorial,quesignificaquenoseentregarlaresponsabilidaddeun
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temaaunnivelsuperiordelaadministracinsielnivelinferiorescapazderesolverlo.Esteprincipioest
estrechamenteligadoalconceptodedescentralizacinyaqueentremasaltoselocaliceelnivelde
anlisisdeunproblematerritorial,menorserlacapacidaddedarcuentadeladiversidadexistente
(Arenas,2003).
Lasubsidiaridadterritorialpuedeserunprincipioclarificadorparalanecesariaarticulacinverticalen
materiadeplanificacinurbanaymetropolitana.
Laimprescindiblearticulacinhorizontal:complementariedadysolidaridadterritorial
PorlaformaenquesehaorganizadoelEstado(estoesbajounaestructuraextremadamentesectorial),es
necesarioapoyarseennuevasfrmulasdegestin(Arenas,2003):
Elprincipiodelacomplementariedad,derivadelanecesidadderespondermejoralanaturalezadelos
problemasurbanos,losquerequierendemuchasaccionescomplementariasentresi.Enconsecuencia,es
pocoprobablequelarespuestapuedaprovenirdelaaccindeunasolainstitucinnormalmenteella
implicarunaaccinmultiinstitucional.Estorepresentaundesafomayor,dadoqueenChilenohemos
progresadomuchoenlageneracindeestructurasdeadministracinquedencuentadeestanecesidad.El
balancedelfuncionamientodediversascomisionescreadasparaoperarconestalgicaesrelativo.
Porlaextremafragmentacinadministrativadelosespaciosmetropolitanoschilenos,esimportante
desarrollarelprincipiodelasolidaridadterritorial,basadoenlaideadequelosproblemasoms
especficamentesusimpactosterritorialesoambientales,nosonsiemprerelocalizables.Siaunacomuna
sele"asigna"unavocacinquelaobliguearecibirlosusosindeseadosdelaciudad,elladeberaser
correctamentecompensada("compensacinterritorial"),enelmarcodeunanegociacinequitativaentre
todoslosagentesyendondeelEstadogaranticesobretodolosderechosdelosmasdbiles.
Lanecesidaddediferenciacindelasrespuestaspblicas
UnatendencianormalenChile,esdefiniranivelnacionallascaractersticasquedebentenerlosplanesy
lasestrategias,haciendoabstraccindelprincipiodeladiversidad,lqueenelcasodeChilecobratodo
suvalor,inclusosisolonosreferimosaloquepasaalinteriordelespaciourbanometropolitano.
Elprincipiodeladiversidadterritorial,puedeserlabasedeunamejordefensafrentealriesgode
homogeneizacinqueprovienedemuchosdelosinstrumentospblicos[6].
Enlaprctica,esteprincipiosignificasacaralageografadelaclandestinidadenlaqueavecesla
instalamosyponerlaencalidaddecontrapesorespectodeciertasdecisionesdemercado(Arenas,2003).
Elespaciogeogrficoesdiferenciadoylaspolticaspblicasdebendarcuentadeello.
Cmopasardelpolgonoalared?
EnnumerosostrabajoshemossostenidoqueenmateriadeplanificacinurbanaenChile,tenemosmejor
resueltoqueenotrosmbitoseltemadelosinstrumentos.Sinembargola"zonificacin"ylosplanesde
regulacindelusodelsuelo,queesloquesabemoshacer,yanodancuentadelosprocesosurbanosnide
sudinmica.
Sicuandohablamoshoydeespaciosurbanosmetropolitanosestamoshablandodeterritoriosred,de
policentrismo,dejerarquas,desistema,defronterasmviles,yanopodemosdarcuentadetodoesto,
conlosmismosinstrumentosdesiempre.Cmocambiamoselparadigmadeintervencindesdenuestra
concepcinclsicadelterritoriopolgonoaaquelladelterritoriored?Esteesundesafonosoloen
trminosdeenfoquedisciplinariosinotambinparanuestrasherramientasgeomticas.
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Finalmente,sinotenemosotroremedioqueseguirutilizandolazonificacin,pasardelalgicadeluso
permitidooprohibidoalusopreferenteseraunavance,sobretodosilohacemosevitandoquelos
interesesdelosmsdbilesseanvulnerados.
Conclusin
Estarevisindetemas,alaluzdelaexperienciachilenaenelcampourbanoymetropolitano,noest
agotada.Lasideasplanteadasenestetrabajobuscanestablecerpuentesconquienesestndedicadosa
estasmaterias.
Paralageografayotrasdisciplinasquesepreocupandelestudiodelaciudad,elcampoparala
investigacintericayaplicadaestabiertoylasuertedelaboratorioquerepresentanlosprocesosde
mutacinqueestnteniendolugarenChileyenotrospases,constituyeunainvitacinparanuevos
proyectosdeinvestigacinynuevastesisdegrado.
Notas

[1]ElplandeTransporteenelMundoInmobiliario.UrbanismoyConstruccin,EdicionesEspeciales,DiarioElMercurio,
21deabrildel2005.

[2]Enunlenguajemspropiodelageografasetrataradeformasdefragmentacinespacial.

[3]Lasresonanciasgeogrficascorrespondenalefectodeperpetuacineneltiempodeunciertoordenoformaespacial,
masalldelavigenciadelsistemaderelacionesurbanasqueledioorigen,seaesteeconmico,culturalodegestin
pblica.Dichoordenoformaespacialnosereducealoselementosfsicosqueloconforman,aunquedependedeellos
(SabatiniyArenas,2000).

[4]SeminarioFrontire,TerritoiresetPouvoirenAmriqueLatine,organizadoporCREDALParisIII,IFGParis8,C3ED
UVSQ.Paris,20y21dejuniode2005.

[5]IdentificacindeInstrumentosyNormativasdeOrdenamientoTerritorialAmbientalyDefinicindeSituaciones
Criticas.EstudiorealizadoporunequipodelInstitutodeGeografadelaPontificiaUniversidadCatlicadeChileliderado
porelautordeestetrabajo,paralaComisinNacionaldelMedioAmbiente(CONAMA),Santiago,septiembre,1999.

[6]Laideade"regulacincreativa"planteadaporelDiputadoPatricioHalesensuintervencinenlasesininauguraldelVII
ColoquioInternacionaldeGeocrtica,apuntaprecisamentealdesarrollodenuevasformasdeintervencin .

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