FACULTAD LATINOAMERICANA DE CIENCIAS SOCIALES

SEDE ACADMICA DE MXICO

Maestra en Polticas Pblicas Comparadas
V (quinta) promocin
2012-2013

Marco Normativo y los Efectos sobre la Gobernanza y el Desarrollo Innovador en

los CPI

Tesis para obtener el grado de Maestro en Polticas Pblicas Comparadas

Presenta:
Francisco Reyes Baos
Directora de tesis: Dra. Mnica Casalet Ravenna
Lectores: Dr. Daniel Hugo Villavicencio Carbajal
Mtra. Sughei Villa Snchez
Seminario de tesis: Mercado Laboral y Productividad
Lnea de Investigacin: Sociedad del Conocimiento, Innovacin y Redes
Mxico D.F. Diciembre de 2014

Se agradece al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT, Mxico) por la

beca otorgada para efectuar la Maestra

Resumen
El propsito general de la presente investigacin es, a partir de la descripcin y el
anlisis del marco normativo bajo el cual operan los Centros Pblicos de Investigacin,
conocer el efecto que tiene ste sobre el desarrollo de la capacidad innovadora y la
gobernanza en dichas instituciones. Mediante una revisin a la literatura que aborda las
caractersticas de las polticas pblicas y su fase de implementacin asociadas a la
directriz de un marco jurdico, se pretende valorar cmo una poltica bajo una definicin
normativa especfica, favorece o no el desarrollo de instituciones dedicadas a la
investigacin cientfica-tecnolgica.
En ese sentido, sern objetivos especficos de este proyecto el describir y evidenciar, si
es el caso, la presencia de incompatibilidad entre los objetivos de poltica pblica y los
elementos estatutarios que rigen la accin de los Centros Pblicos de Investigacin;
valorar los efectos que esta condicin tiene sobre el gobierno y las relaciones entre los
actores involucrados en el sistema de Centros Pblicos de Investigacin y as como
valorar el efecto sobre la capacidad de respuesta de los CPIs sobre los incentivos a la
innovacin establecidas por la propia poltica pblica de Ciencia, Tecnologa e
Innovacin
Palabras clave.- Centros Pblicos de Investigacin, innovacin, poltica de ciencia y
tecnologa, implementacin y marco jurdico, gobernanza

Abstract
The overall purpose of this research is based on the description and analysis of the
regulatory framework under public research centers operate, to know the effect of the
development on innovative capacity and governance in these institutions. Through a
literature review that addresses the characteristics of public policies and their
implementation phase associated with the guideline of a legal framework is intended to
value how a policy under a specific rule definition, favors or not the development of
institutions engaged in scientific and technological research.
In that sense, be the specific objectives of this project to describe and demonstrate, if
applicable, the presence of incompatibility between public policy objectives and
statutory elements that govern the action of public research centers; assess the effects
this condition has on the relationship between government and stakeholders in the
system and public research centers and to evaluate the effect on the responsiveness of
the CPIs on innovation incentives established by the policy itself public of Science,
Technology and Innovation.
Key words.- public research centers, innovation, science and technology policy,
implementation and legal framework, governance

A Aquello por lo que se vive,

Quien con slo un suspiro
Hace mover a los mundos

A mi esposa Elisa, mi principio y mi motivo en esta vida,

A mis hijos, Erika, Uriel y Victor Hugo, mi orgullo
A mis padres, Hayde y Ramn, el origen de lo que soy
A mis hermanos, Elizabeth y Fernando, grandes compaeros de esta existencia

Agradecimientos
Siempre se dice que hay un momento para todo en la vida, y normalmente se asume
que el reto de realizar un posgrado es poco compatible con la vida laboral y familiar.
Con ese reto en mente, asum el compromiso de realizar la Maestra en Polticas
Pblicas Comparadas. sta tarea no habra sido posible, en primer lugar, sin la
comprensin y apoyo de mi familia, quienes sin duda tuvieron que adaptarse, junto
conmigo, a una dinmica familiar diferente, en donde cumplir con los encargos
acadmicos de la Maestra represent ceder tiempo de convivencia familiar. Mil gracias
por tanta comprensin, ahora me toca recuperar ese tiempo para ustedes.
As tambin, no puedo dejar de agradecer la confianza que tuvo en m la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) al proponerme como becario ante el Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) en el Programa de Formacin de Alto
Nivel para la Administracin Pblica Federal 2012; mi agradecimiento tanto a la
Secretara de Hacienda como al CONACYT por la oportunidad otorgada. Muy en
particular, deseo agradecer a mi jefe, el Mtro. Jorge D. Esquinca Anchondo, Director
General Adjunto de Programacin y Presupuesto de Educacin en la SHCP, pues sin su
confianza y decidido apoyo difcilmente habra podido contar con las condiciones
necesarias para realizar este posgrado.
De igual manera, mi agradecimiento a mi equipo de trabajo en la SHCP, ellos hicieron
posible, con su profesionalismo, aminorar mi carga de trabajo durante el tiempo que me
tom completar la Maestra, sin que ello significar nunca la prdida de la calidad y los
resultados de nuestro trabajo. Gracias a Alejandra Ochoa, Erika Barba, Jeniffer Murillo,
Oscar Olvera, Antonio Olvera y Seidy Prez; ejemplo todos ellos de calidad y
dedicacin en el servicio pblico. Siempre ha sido para m un honor y un orgullo
trabajar con ustedes.
Particularmente deseo sealar mi admiracin y agradecimiento a mi directora de tesis,
Dra. Mnica Casalet, autntica gua en el desarrollo de esta investigacin. Su
generosidad y permanente disposicin por orientar mis inquietudes y aclarar mis dudas
es un claro signo de la pasin y entrega con que la Dra. Casalet realiza una labor
profunda de investigacin y enseanza del ms alto nivel. Dra. Casalet, gracias por
aceptar dirigir este trabajo, y gracias por la paciencia que tuvo para con un servidor.

NDICE
1. PROPUESTA DE INVESTIGACIN .......................................................................... 1
1.1 Planteamiento del Problema ........................................................................................ 1
1.2 Pregunta de Investigacin ........................................................................................... 4
1.3 Justificacin................................................................................................................. 4
1.4 Objetivo General ......................................................................................................... 5
1.5 Objetivo Especifico ..................................................................................................... 5
1.6 Hiptesis...................................................................................................................... 5
1.7 Metodologa ................................................................................................................ 6
2. ANTECEDENTES DE LA POLTICA EN LOS CENTROS PBLICOS DE
INVESTIGACIN (CPIS) ................................................................................................ 9
2.1 La Sociedad del Conocimiento y el surgimiento de los Centros Pblicos de
Investigacin ................................................................................................................... 10
2.2 Evolucin Institucional del Sistema de Centros Pblicos de Investigacin ............. 14
2.3 Caractersticas de la regulacin de los Centros Pblicos de Investigacin............... 21
3. PERSPECTIVA TERICA ......................................................................................... 27
3.1 La Implementacin para Sabatier y Mazmanian ....................................................... 28
3.2 La Implementacin para Rein y Rabinovitz.............................................................. 31
4. ANLISIS DE LA POLTICA APLICABLE A LOS CENTROS PBLICOS DE
INVESTIGACIN ........................................................................................................... 37
4.1 Anlisis Comparativo de las Normas aplicables en los Centros Pblicos de
Investigacin ................................................................................................................... 37
4.2 Gobernanza, Procesos Hbridos y Conflictos en la Aplicacin de la Norma............ 48

4.3 Distanciamiento Perverso en la Implementacin, la Dinmica de las Polticas

Pblicas e Institucionales ................................................................................................ 60
CONCLUSIONES ........................................................................................................... 66
BIBLIOGRAFA ............................................................................................................. 74
ANEXO 1.- SIGLAS Y ABREVIATURAS.................................................................... 79
ANEXO 2: INSTRUMENTO PARA RECOLECCIN DE INFORMACIN .............. 80
ANEXO 3: ATRIBUCIONES DE LOS RGANOS DE GOBIERNO EN LOS
CENTROS PBLICOS DE INVESTIGACIN ............................................................. 84

Indice de cuadros y grficos

1. Sistema de Centros Pblicos de Investigacin.16
2. Sistema de Centros Pblicos de Investigacin (cifras representativas)19
3. Estructura de Anlisis...39
4. Anlisis al Marco Normativo de los CPIs41
5. Matriz de actores .52
6. Grafico 1. Propuesta de mapa de actores..60

1. PROPUESTA DE INVESTIGACIN
1.1 Planteamiento del Problema

Si un matiz determina el signo de nuestros tiempos es la prevalencia del avance

cientfico y tecnolgico en nuestras vidas, las sociedades en lo general se desarrollan en
la vorgine de un constante avance en la aplicacin de la ciencia y en el uso intensivo de
desarrollos tecnolgicos en la vida cotidiana, este hecho caracteriza tambin el
desarrollo productivo de nuestras sociedades en el sentido de que el conocimiento
transformado en innovacin marca el avance de las economas con mayor desarrollo.
En la actualidad la Economa o Sociedad del Conocimiento constituye un amplio
abanico de tecnologas y modalidades de organizacin, donde la educacin, la tecnologa
y la innovacin figuran como los elementos relevantes asociados al crecimiento y al
desarrollo econmico, siendo el conocimiento elemento fundamental por su capacidad
para incrementar la productividad y el crecimiento (Valenti, 2008:14). En ese sentido, el
inters de las naciones se orienta a realizar esfuerzos (en las polticas industriales,
tecnolgicas y cientficas) para llevar a sus economas hacia la sociedad del
conocimiento, en la consideracin de que la innovacin es un ingrediente sustantivo para
generar un desarrollo1 sostenido. Las polticas pblicas en la materia se caracterizan por
fomentar un conjunto de objetivos, acciones e instrumentos que el Estado formula y
ejecuta para apoyar la generacin y difusin de las capacidades cientficas, tecnolgicas
e innovadoras en la economa (Cimoli, 2008:131).
En el diseo de las polticas de ciencia, tecnologa e innovacin (CTI) dos elementos son
bsicos, en primer lugar, la generacin de conocimiento e innovacin promueve
externalidades positivas por lo que es deseable su desarrollo; en segundo lugar, es
necesario reconocer que el conocimiento y la innovacin son bienes no apropiables, es
decir, el beneficio por invertir en ellos difcilmente es apropiado en su totalidad por
quien invierte, aunado a que por su naturaleza corresponden a inversiones de
relativamente larga maduracin; estas condiciones de incertidumbre, por supuesto, no
1

Schumpeter consideraba que la innovacin era el verdadero motor del desarrollo, capaz de generar y
mantener en el tiempo ciclos prolongados de crecimiento (Cimoli, 2008:131)

constituyen un incentivo para su produccin privada. Lo anterior determina que sea el

Estado quien decida y fomente, a partir de polticas pblicas, el financiamiento y
desarrollo de la ciencia y la tecnologa.
En el caso de Mxico, la poltica pblica en ciencia y tecnologa se ha hecho necesaria
no slo por los beneficios esperados de la misma, sino tambin como un recurso para
recuperar la posicin competitiva perdida en los aos recientes; economas que eran
comparables con la nuestra en los aos 60s o 70s (como es el caso de Corea, Taiwan y
Chile) en la comparacin actual es fcil reconocer la existencia de una brecha en el
desarrollo econmico; lo cual, en buena medida, es atribuible a un impulso muy
sealado en el fomento del conocimiento y la innovacin.
En nuestro pas, la promulgacin de la Ley de Ciencia y Tecnologa en 2002, defini con
mayor claridad una propuesta de poltica pblica en la materia, el nuevo marco
normativo pretendi estructurar una serie de objetivos y acciones dirigidas al fomento y
el desarrollo del conocimiento nacional y su apropiada transferencia haca el sector
productivo. En este dispositivo normativo qued establecido que la instancia central,
rectora y conductora de la poltica en la materia sera el Consejo Nacional de Ciencia y
Tecnologa (CONACYT), as tambin, se sentaron las bases para la estructuracin del
Sistema de Centros Pblicos de Investigacin (CPIs), instituciones distribuidas a lo largo
del pas y cuyos objetivos se concentran en la formacin de recursos humanos de alto
nivel, la investigacin cientfica y tecnolgica y la vinculacin y transferencia de
conocimiento haca el sector productivo. La relevancia de este Sistema de Centros
Pblicos de Investigacin en los objetivos de la poltica en comento es lo que atrae la
atencin de la presente investigacin.
La Ley de Ciencia y Tecnologa, en su exposicin de motivos, presentaba como uno de
sus argumentos principales el que Para otorgar una mayor autonoma de gestin
tcnica, administrativa y presupuestal a los centros pblicos de investigacin, se propone
incorporar disposiciones orientadas a que cuenten con autonoma para regular los
aspectos acadmicos de la investigacin y la educacin superior que impartan, as como
el que los centros tengan capacidad para otorgar reconocimiento de validez oficial a los
estudios que impartan, cuidando preservar la calidad. Asimismo, se propone que la Ley

expresamente establezca el propsito de vinculacin de la investigacin tecnolgica con

el sector productivo. Como resultado de la experiencia en la aplicacin de la Ley es que
se propone otorgar mayores facultades a los rganos de gobierno de los centros pblicos
de investigacin.2
En la aplicacin de la normatividad se constat la disfuncionalidad de distintos
preceptos (particularmente los relacionados con las atribuciones exclusivas de los
rganos de gobierno) que regulan la actividad de los Centros Pblicos de Investigacin
(CPIs) dado que no son operables o entran en contraposicin con otras disposiciones
jurdicas de rango similar, lo que ha ocasionado en mltiples ocasiones la inconformidad
entre los directivos e investigadores de los CPIs as como tensiones en el gobierno y
dudas sobre la correcta aplicacin estatutaria en la operacin de los CPIs.
A pesar de los obstculos que surgen por la normatividad en la gestin cotidiana, los
CPIs han operado y se han consolidado como una de las fuerzas ms dinmicas de la
investigacin cientfica y tecnolgica a nivel nacional, con productividad y buen
desempeo como fuentes de generacin y transferencia de conocimiento al sector
privado, lo que sin duda se ha conformado como una de las actividades que han
desarrollado con un mpetu sobresaliente en los ltimos aos.
En este contexto, las preguntas que surgen, es si los objetivos de la poltica se han
realizado a plenitud o si en realidad se han visto limitados; si el desarrollo innovador de
los Centros Pblicos de Investigacin es un producto del esfuerzo afortunado ms que
del concierto consistente entre la poltica y la serie de fundamentos legales que rigen sus
acciones.
El presente trabajo de investigacin se interesa en conocer cmo la implementacin de la
poltica reflejada en la Ley de Ciencia y Tecnologa ha sido til para lograr los objetivos
de la poltica aplicable a los CPIs, interesa saber si el desarrollo de entidades con
objetivos y necesidades tan especficos ha sido convenientemente considerada en la
poltica que les corresponde, o si en realidad estamos ante el caso de instituciones que
han debido adaptarse a un entorno restrictivo, sacrificando reas de oportunidad en su
gestin y en el desarrollo de nuevo conocimiento e innovacin, con tal de evitar
2

Exposicin de motivos, iniciativa con proyecto de Decreto de Ley de Ciencia y Tecnologa

tensiones entre sus actores o sanciones por la inobservancia de las disposiciones

correspondientes. Interesa conocer cmo la poltica plasmada en una ley cuenta con los
atributos suficientes para alcanzar sus objetivos, que en el caso particular de los Centros
Pblicos de Investigacin, se refiere bsicamente a lograr la autonoma de gestin y el
desarrollo de conocimiento para transferirlo al sector productivo nacional.

1.2 Pregunta de Investigacin

Las preguntas antes expuestas se propone consolidarlas en la siguiente pregunta de
investigacin que orientar la investigacin:

La aplicacin de las actuales disposiciones normativas en ciencia, tecnologa e

innovacin (CTI) plantean una nueva gobernanza y gestin de la innovacin en el
sistema de CTI, por lo tanto, el inters es determinar cmo influyen estas
disposiciones en el desarrollo innovador de los CPIs. Qu nuevos impactos positivos y
negativos se generan en la trayectoria de los mismos y en la vinculacin con los
sectores productivos. Qu beneficios aportan al desarrollo competitivo del pas, las
regiones de insercin y los sectores productivos. Qu elementos de las disposiciones
normativas permiten o no el desarrollo de la innovacin
1.3 Justificacin
La investigacin que se propone es relevante ya que la demanda por un marco normativo
especfico a las necesidades de la actividad en CTI ha sido una asignatura constante en la
agenda del sector cientfico-tecnolgico nacional. Por ello, la importancia de identificar
los obstculos encontrados a nivel de gestin y de la implementacin de los programas,
para ubicar cules son los aspectos que efectivamente han limitado la transferencia de
conocimiento haca el sector productivo, es un aspecto determinante para explicar la
insercin de los CPIs a nivel regional y sectorial.
Esta informacin ser importante para identificar las desarticulaciones en la operacin
que promueve en los Centros Pblicos de Investigacin el marco normativo que los
regula, de tal manera que podrn identificarse en la Ley de Ciencia y Tecnologa, como
reflejo de la poltica pblica propuesta a los CPIs, los elementos que no fueron
adecuadamente previstos o consensuados para garantizar la gobernanza y la capacidad
de respuesta a los incentivos que promueve dicho marco.

Con esta investigacin se pretende generar recomendaciones para:

1) Determinar si la poltica de ciencia, tecnologa e innovacin (CTI) aplicable hoy da a

los CPIs establece limitaciones derivadas del marco jurdico, lo cual hara suponer la
necesidad de adecuaciones al mismo a fin de hacerlo congruente con los objetivos de la
poltica,
2) Valorar el impacto que esta circunstancia tiene sobre la viabilidad del desarrollo
innovador de los CPIs, y
3) Mostrar cmo la gobernanza que la poltica de CTI promueve en los CPIs, se ha
desarrollado y en su caso, identificar las reas de oportunidad que pudieran existir para
alcanzar la consolidacin esperada de la misma.

1.4 Objetivo General

El objetivo general de la investigacin es explicar los efectos del marco normativo que
sustenta la operacin de los CPIs sobre la capacidad de desarrollo innovador y de la
gobernanza de los mismos.

1.5 Objetivo Especifico

Describir la presencia de incompatibilidad entre los objetivos de poltica pblica y su
configuracin en los dispositivos jurdicos que la deben hacer operable
Valorar los efectos sobre el gobierno y las relaciones entre los actores involucrados en el
sistema de Centros Pblicos de Investigacin (gobernanza)
Identificar el efecto en la capacidad respuesta de los CPIs de los incentivos a la
innovacin establecidas por la propia poltica pblica de CTI.

1.6 Hiptesis
A mayor nivel de conflicto entre los componentes del marco normativo de actuacin de
unidades de investigacin y desarrollo (CPIs en particular), menor ser la capacidad de
gobernanza y de desarrollo innovador. En ese sentido, el diseo normativo de la poltica
pblica, tiene influencia directa sobre el desarrollo de la CTI en los CPIs.

En este orden, la explicacin tentativa, es que hay una correspondencia directa entre un
tratamiento regulatorio inapropiado con respecto a las caractersticas particulares de los
CPIs, lo que propicia problemas diversos en la operacin de los mismos y sobre todo
propician obstculos para alcanzar objetivos institucionales.

1.7 Metodologa
Se propone realizar un anlisis descriptivo-comparativo de la normatividad aplicable a
los CPIs, esto es, analizar las leyes que son necesarias atender por parte de los CPIs para
llevar a cabo sus funciones sustantivas. Esta labor implicar analizar no slo a la Ley de
Ciencia y Tecnologa, sino tambin a las disposiciones que de manera complementaria
rigen las acciones de los CPIs, principalmente la Ley Federal de Entidades Paraestatales
y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Este anlisis
comparativo pretender mostrar qu tanto es realizable la autonoma de gestin de los
CPIs ante la posibilidad de que las leyes referidas se encuentren en condiciones que no
permitan claridad o definicin en la toma de decisiones de sus rganos de gobierno, en
ese sentido, se pretenden identificar casos de omisiones, oposiciones, deficiencias
jurdico-formales o insuficiencia en la jerarqua normativa.
Por otra parte, a partir de una serie de entrevistas a actores cuya labor profesional haya
correspondido a la operacin en algunos de los CPIs, se pretende ubicar los casos en que
por causa de la condicin normativa los CPIs han debido redefinir sus acciones de
transferencia de conocimiento o, en su caso, buscar alternativas para poder realizar sus
objetivos de vinculacin.
Bajo la propuesta presentada se dividir la exposicin en los siguientes captulos:
Inicialmente se propone un captulo con los antecedentes o contexto correspondiente a
los CPIs, se contextualizar el nacimiento de los CPIs en su aspecto histrico y en el
marco del concepto de la Sociedad del Conocimiento. As tambin se explicar el
desarrollo de los CPIs hasta las caractersticas que los define actualmente. Se
presentarn los trminos y caractersticas de la regulacin aplicable a los CPIs.
En el siguiente captulo se presentar la perspectiva terica que sustenta la presente
investigacin, en ese sentido, se definir la etapa de la implementacin en las polticas

pblicas como el elemento relevante para explicar la brecha que eventualmente puede
aparecer entre los objetivos de la poltica pblica y el marco estatutario que al final
resulta y que define las acciones especficas para la operacin de los programas
propiamente. En este marco, se abordaran las propuestas de Sabatier y Mazmanian as
como de Rein y Rabinovits, ambas propuestas representan exposiciones generales para
explicar que la implementacin de polticas, que encuentra como expresin de accin en
la Ley, est condicionada por diversos elementos que permiten que la misma sea
capaz de estructurar el proceso de implementacin, en ese contexto, la implementacin
representa un proceso de relaciones de poder y negociaciones, por lo mismo, est inserta
en un proceso que se caracteriza por la existencia de imperativos potencialmente
conflictivos entre s.
En el captulo Anlisis de la poltica se presentar un anlisis del marco regulatorio
aplicable a los CPIs. Con fines de operacionalizacin, el marco normativo se definir
como el conjunto de normas que establecen la forma en que deben operar las entidades
para realizar sus acciones y alcanzar sus objetivos institucionales, este marco ser
simplificado por lo que slo incluir a la Ley de Ciencia y Tecnologa, la Ley Federal de
Entidades Paraestatales y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
El propsito ser identificar los elementos que impiden que se realicen las acciones
encomendadas a los CPIs para el cumplimiento de sus fines, para ello, la desarmona al
interior del marco normativo se identificar a partir de los indicadores propuestos:
omisiones, oposiciones, deficiencias jurdico-formales e insuficiencia jerrquica
normativa. En ese orden, se pretende tambin identificar si las desarmonas en el marco
jurdico afectan la gobernanza y el proceso innovador de los CPIs, a partir de una serie
de entrevistas; las entrevistas se realizaron a cientficos y tecnlogos cuya experiencia
no solo abarca el aspecto operativo de un CPI sino tambin la perspectiva de la
administracin y la regulacin del sistema de CPIs, se realizaron de manera presencial y
con duracin de al menos una hora y media. Entre los actores entrevistados estn Dr.
Felipe Rubio Castillo, actualmente director general del Centro de Ingeniera y Desarrollo
Industrial (CIDESI) y ex director adjunto de centros de investigacin en CONACYT;
Dr. Inocencio Higuera Ciapara actual director adjunto de centros de investigacin en

CONACYT, ex director general del Centro de Investigacin Cientfica de Yucatn

(CICY) y ex director general del Centro de Investigacin en Alimentacin y Desarrollo
(CIAD); y el Ing. Samuel Colunga Urbina director general de Corporacin Mexicana de
Investigacin en Materiales S.A. de C.V. (COMIMSA).
En el contexto de la presente investigacin, la gobernanza se concretar al conjunto de
normas e instituciones mediante las cuales se ejerce la autoridad en los CPIs; as
tambin, por la capacidad de desarrollo innovador se comprender principalmente el
esfuerzo por generar innovaciones, es decir, el mejoramiento o creacin de nuevos
productos, diseos, procesos, servicios, mtodos o modelos organizacionales o aadir
valor a los ya existentes.

Finalmente, se presentarn las Conclusiones a partir de las reflexiones que el presente

trabajo de investigacin haya propiciado en su proceso de elaboracin.

2. ANTECEDENTES DE LA POLTICA EN LOS CENTROS PBLICOS DE

INVESTIGACIN (CPIS)

Una demanda histrica del sector cientfico de nuestro pas es la necesidad de considerar
a la Ciencia, Tecnologa e Innovacin (CTI) como un elemento estratgico y
fundamental para el desarrollo, reconocer su relevancia en la agenda nacional se
reflejara en tres vertientes fundamentales: i) lograr un nivel de inversin significativa a
fin de alcanzar en el mediano y largo plazo suficiente infraestructura y una masa crtica
de investigadores capaces de generar un crculo virtuoso en el contexto de la Sociedad
del Conocimiento (convencionalmente se ha definido ese nivel de inversin ptimo
como el equivalente, al menos, al 1 por ciento del Producto Interno Bruto); ii) alcanzar
una regulacin ad hoc que permita que las instituciones dedicadas a la CTI cuenten con
la suficiente autonoma y flexibilidad a fin de que el proceso de investigacin cientfica
llegue a concretarse en productos definidos y comercializables que redunden en mayores
niveles de productividad sin que obstculos normativos o burocrticos entorpezcan el
proceso; y iii) lograr un nivel de integracin suficiente entre los distintos actores a fin de
que las polticas pblicas en CTI se realicen en un marco de consenso y participacin
que incluya a los propios cientficos y tecnlogos en las decisiones de gobierno.
El tema del financiamiento no slo depende de la voluntad o el consenso poltico, sino
que tambin, depende de las condiciones y el entorno econmico. Pero sobre la
regulacin del ejercicio de las instituciones de CTI y la integracin de los actores en la
definicin de las polticas del sector, existen reas de oportunidad relevantes desde el
punto de vista de las Polticas Pblicas pues ambos elementos (la gestin de las
instituciones dedicadas a la CTI y la gobernanza del sistema), dependen del diseo
normativo.
El sector cientfico-tecnolgico nacional, ha expresado en diversas ocasiones que las
condiciones de la regulacin de la CTI es un elemento limitante para que se realice de
manera ptima el desarrollo innovador de las universidades y centros de investigacin,
as tambin, se considera que la gobernanza del sector tiene grandes reas de

oportunidad no atendibles, mientras que el marco normativo aplicable no aborde de

manera adecuada las condiciones que requiere de manera particular el sector.
No obstante, la Ley de Ciencia y Tecnologa (LCYT, 2002) represent una innovacin
desde su aparicin, se considera como un dispositivo jurdico que aporta flexibilidad en
la operacin y mantiene como uno de sus premisas ms importantes el otorgar la mayor
autonoma al gobierno de los Centros Pblicos de Investigacin. Por ello, es pertinente
revisar cmo un marco normativo como el aplicable a los Centros Pblicos de
Investigacin (CPIs) podra ser un elemento perverso para alcanzar la consolidacin de
la innovacin y la gobernanza en los CPIs.
Para poder abordar el propsito de la presente investigacin, es necesario establecer
algunos elementos a manera de antecedentes, a fin de comprender los hechos y
circunstancias que explican el inters de un pas por emprender un esfuerzo en generar
conocimiento e innovacin a partir de la creacin de instituciones dedicadas a la CTI; en
ese sentido, en este captulo abordar en primer orden el contexto econmico y
estratgico que fundamenta la aparicin de los CPIs, para ello, abordar las ideas que
explican la relevancia del conocimiento como un elemento para el desarrollo y la
evolucin de estas ideas hasta el concepto de la Sociedad del Conocimiento; en seguida,
abordar algunos elementos significativos en el surgimiento y evolucin de los CPIs, su
organizacin y los elementos que los caracterizan hasta hoy da; finalmente, har un
recuento del diseo institucional y normativo del sistema de CPIs en la actualidad.

2.1 La Sociedad del Conocimiento y el surgimiento de los Centros Pblicos de

Investigacin
Desde sus inicios, la ciencia econmica ha ponderado al avance tecnolgico como un
elemento fundamental para explicar el desarrollo econmico de los pases. En un
principio, se le consideraba simplemente como un elemento ms que caracterizaba a las
economas exitosas, sin profundizar ms; concretndose en sealar que el desarrollo
tecnolgico se incorporaba en los bienes de capital.
En una revisin del anlisis del papel del avance tecnolgico sobre el desarrollo de la
sociedad por la teora econmica, podemos sealar que: Adam Smith analiz cmo los

10

avances tcnicos y la divisin del trabajo eran elementos que propiciaban las
invenciones especializadas; as tambin, Marx incorpor en su anlisis de la economa
capitalista a la innovacin, como un componente fundamental en el desarrollo de los
bienes de capital; por su parte, Marshall no soslay como motor del progreso econmico
al conocimiento (Vase Casas y Dettmer, 2008).
El conocimiento y desarrollo tecnolgico y su impacto en la economa fue un tema de
anlisis incipiente por mucho tiempo, es hasta la dcada de los 50s del siglo pasado que
un grupo de economistas neoclsicos se enfoc en el anlisis detallado de su efecto. En
ese orden, surge la propuesta de Robert Solow (1950) a partir de un modelo con un
destacado nfasis en el progreso tcnico. En su modelo alternativo Solow asimil los
desplazamientos de la funcin produccin a lo que l denomin cambio tcnico, por lo
que en su planteamiento las aceleraciones, desaceleraciones, mejoras en la educacin de
la fuerza de trabajo y muchos otros elementos se explicaran a partir de lo que denomin
cambio tcnico. En ese marco, al realizar el anlisis sobre la contribucin de los
factores de capital y trabajo al crecimiento econmico de los Estados Unidos, Solow
encontr un residuo que concluy corresponda al llamado cambio tcnico el cual se
expresaba concretamente en los avances y mejoras en la maquinaria y en la educacin de
la fuerza de trabajo.
As tambin, Shumpeter por su parte, propuso una teora del crecimiento a partir de la
cual consideraba que la innovacin era el verdadero motor del desarrollo, capaz de
generar y mantener en el tiempo ciclos prolongados de crecimiento (Cimoli et al.,
2008:131) en su teora, argumenta que en el mercado competitivo, caracterizado por
estar en permanente cambio, slo sobreviven las empresas capaces de desarrollar nuevos
productos o procesos, y al ser estas innovaciones producto del desarrollo cientficotecnolgico, son precisamente los empresarios los interesados directos en ampliar las
fronteras del conocimiento de una sociedad (Vase Pea y Archundia, 2006:133).
Diversos economistas realizaron propuestas a partir de la teora del crecimiento de
Schumpeter, corriente que se denomin evolucionista3, y que mostraron como aspecto
comn la consideracin de que el desarrollo tecnolgico es un proceso evolutivo,
3

Incluye a N. Rosenberg, G. Mensch, C. Freeman, C. Prez, R. Nelson, S.G. Winter, G. Dosi y K. Pavitt.
Sanchez Daza, 2000, citado por Casas y Dettmer, 2008.

11

dinmico, acumulativo y sistmico, llegando a la conclusin de que la innovacin es el

elemento que explica de manera fundamental el desarrollo, el cual es endgenamente
determinado por la conducta de agentes heterogneos, que tienen una capacidad de
aprendizaje desigual en funcin del ambiente y su propia naturaleza (Tapia y Capdeville,
1995, citado en Snchez Daza, 2000) (Casas y Dettmer, 2008:17).
En este orden, autores como Nelson y Winter conciben al cambio tecnolgico como el
resultado de interacciones en la economa, es decir, diferentes conocimientos se
combinan para formar nuevo conocimiento el que, eventualmente, puede producir un
nuevo producto o proceso. Nelson y Winter comprenden el cambio tecnolgico como un
proceso evolutivo generador de innovaciones.
Las nuevas teoras econmicas del crecimiento consideraron al conocimiento como el
principal recurso estratgico para asegurar el crecimiento econmico en los pases
desarrollados (Conceicao y Heitor, 1999:37), as tambin Etzkowitz, Webster y Healy
argumentaron que el desarrollo econmico se apoya crecientemente en la utilizacin de
los recursos o capacidades de investigacin, lo cual permite la generacin de ambientes
regionales para la innovacin (Casas y Dettmer, 2008:18).
Bajo esta breve revisin, queda de manifiesto que el conocimiento y el avance
tecnolgico constituyen elementos relevantes en el desarrollo econmico de las
sociedades, pero vale destacar tambin, que ha sido en las ltimas dcadas que se ha
valorado con mayor mpetu el papel del conocimiento como fuente de riqueza para la
sociedad, es por ello que se ha dado por hablar de la Sociedad del Conocimiento. El
concepto se ha hecho relevante por el vertiginoso ritmo con el cual ha emergido el
conocimiento (surgimiento incesante de avances cientficos-tecnolgicos), as como por
la velocidad con la que tambin el conocimiento puede hacerse obsoleto. Idealmente,
una Sociedad del Conocimiento presupone ms que una sociedad educada, una sociedad
altamente educada, la que no solo demanda trabajadores calificados, sino trabajadores
del conocimiento; en ese sentido una Sociedad del Conocimiento estara caracterizada
por tres importantes atributos: capacidad creativa, talento innovador y capacidad para
determinar relevancia (Casas y Dettmer, 2008:13).

12

El concepto Sociedad del Conocimiento surge en 1969 con Peter Drucker 4, y

posteriormente es robustecido con las aportaciones de Robin Mansell5 y Nico Stehr6. En
todo caso, la Sociedad del Conocimiento (o Economa basada en el Conocimiento) tiene
que ver con la velocidad con la que el mismo conocimiento es creado, acumulado e
incluso depreciado en trminos de relevancia y valor econmico (David y Foray,
2002:472). La Sociedad del Conocimiento corresponde a un paradigma en el cual los
factores asociados con la educacin, la tecnologa y la innovacin se asimilan como los
principales elementos que apoyan al crecimiento y al desarrollo econmico (Valenti,
2008:14).
En la perspectiva de lo expuesto, un pas tendr suficientes incentivos para proponerse
como un objetivo de poltica la creacin de condiciones e instituciones que aporten
nuevo conocimiento a fin de poder integrarse a la Sociedad del Conocimiento a travs de
la generacin de innovacin. As, mientras que en la dcada de los noventa Mxico (de
manera similar a los pases de la regin latinoamericana) privilegi un modelo de
crecimiento basado en la estabilidad macroeconmica y en el control inflacionario, es en
la primera dcada del nuevo siglo que cobra relevancia la innovacin y el desarrollo
productivo como un elemento estratgico del desarrollo.
Con relacin a los Centros Pblicos de Investigacin, cabe sealar que stos nacieron en
su mayor parte en la dcada de los setentas7, y aunque el contexto de fundacin de cada
uno de ellos se matiza entre circunstancias especficas, se puede generalizar que su
surgimiento obedeci en buena medida a una poltica de descentralizacin de la ciencia
y la tecnologa con el objetivo declarado de estudiar y proponer soluciones a los
problemas nacionales y regionales. En este proceso de descentralizacin y creacin, se
4

Drucker, Peter, The age of discontinuity, guidelines to our changing society, Harper and Row, Nueva
York, 1969.
5
Mansell, Robin y Ulrich Wehn, Knowledge societies: information technology for sustainable
development, Comisin de ciencia y tecnologa para el desarrollo de las Naciones Unidas, Nueva York,
Oxford University Press, 1998
6
Nico Stehr, Knowledge societies: the transformation of labour, property and knowledge in
contemporary society, Sage, Londres, 1994.
7
En la dcada de los 70s surgen 15, en los 80s surgen 6, en los 90s surgen 4 y en la primera dcada del
nuevo siglo surge uno ms. En este recuento no se considera al Fondo para el desarrollo de recursos
humanos (FIDERH), ni a las instituciones que no fueron creadas ex profeso para el sistema CONACYT y
que finalmente se separaron del sistema: la sede acadmica de la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales y el Colegio de Mxico. (Consultado en Mxico, Ciencia y Tecnologa
http://www.mexicocyt.org.mx/noticias_eventos/5648 ).

13

debe reconocer el impulso que en buena parte de los casos se recibi por parte de
instituciones de educacin superior ya consolidadas, principalmente de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). No obstante, se reconoce que la creacin de
estas instituciones de investigacin, junto con el resto de la infraestructura cientfica
creada en este perodo, se debi ms al proceso de industrializacin y a la necesidad de
crear un mbito de conocimientos especializados para enfrentar problemas tecnolgicos
puntuales y sectoriales del crecimiento industrial, con nuevos modos de intervencin
(Casalet, 2008:332).
En ese contexto, los Centros Pblicos de Investigacin surgieron bajo un enfoque
lineal de innovacin, el modelo lineal considera que el proceso de innovacin es una
sucesin de etapas claramente definidas, desde la ciencia bsica hasta llegar a la
innovacin y difusin, en este enfoque no se considera ningn mecanismo de
retroalimentacin, ni tampoco se tienen en cuenta las dificultades que plantea el paso de
una etapa a otra. El modelo lineal fue funcional para las grandes inversiones en
laboratorios y para contar con mediciones que especificaran la innovacin en la
produccin, a travs de indicadores basados en el volumen de gasto en I+D, nmero de
patentes, nmero de citas y el grado de educacin alcanzado por los recursos humanos.
(Casalet, 2012:113). Podemos afirmar que los CPIs surgen como parte de la inquietud
del Estado Mexicano por extender las capacidades de Educacin Superior en el territorio
nacional. Bajo el enfoque lineal de la investigacin, se supona que la presencia de
instituciones de este tipo sera suficiente para generar crculos virtuosos de generacin
de conocimiento y su posterior aplicacin en la solucin de problemas locales o
nacionales. En otras palabras, la poltica de CTI en la cual surgen los CPIs es una
orientada haca un enfoque lineal o acadmico, basado en la idea de que la investigacin
empujara y producira desarrollo tecnolgico por s mismo (Dutrenit et al, 2010).

2.2 Evolucin Institucional del Sistema de Centros Pblicos de Investigacin

El Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) fue fundado en 1970, y
entre sus atribuciones iniciales tuvo la encomienda de llevar la subcoordinacin de los
Centros Pblicos de Investigacin, as este grupo de entidades (es decir el CONACYT y

14

los CPIs) seran coordinados8 por la Secretara de Programacin y Presupuesto (SPP) a

partir de febrero de 1979.
Posteriormente, con la reforma a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal
en 1992 se determina la extincin de la SPP, como consecuencia, las funciones y
atribuciones correspondientes al sector CTI fueron asimiladas por la Secretara de
Educacin Pblica (SEP), concediendo nuevamente la coordinacin del subsector de
Centros Pblicos de Investigacin al CONACYT a partir del 1 de marzo de 19929. Se
crea a partir de ese momento lo que formalmente se denomin como el Sistema SEPCONACYT.
Posteriormente, y como consecuencia de la aprobacin de la Ley de Ciencia y
Tecnologa en 2002, el CONACYT (junto con los Centros Pblicos de Investigacin) se
separan de la SEP, por lo tanto a partir de ese momento se le reconoce al agrupamiento
de CPIs como Sistema de Centros Pblicos de Investigacin-CONACYT. Para efectos
formales el nuevo sector de ciencia y tecnologa se configura y opera propiamente a
partir de 2003, pues es a partir de ese momento que se ejecutan los preceptos de la Ley
de Ciencia y Tecnologa, el Decreto de sectorizacin correspondiente 10 y la instruccin
del Titular del Ejecutivo Federal (expresado en el acuerdo del Consejo General del 6 de
agosto de 2002) en el sentido de que la Secretaria de Hacienda y Crdito Publico
realizara las adecuaciones necesarias a fin de constituir un ramo presupuestal para que
el CONACYT, como entidad no sectorizada, ejerciera las funciones de coordinador
sectorial sobre las 27 entidades del Sistema de Centros Pblicos CONACYT bajo un
8

El concepto de coordinacin sectorial hace referencia a la entidad pblica (usualmente una

Dependencia) que asume la responsabilidad de ordenar la programacin, presupuestacin, conocer la
operacin, evaluar resultados y participar en los rganos de gobierno de un determinado conjunto de
entidades agrupadas en un sector a su cargo, sector que es definido por la naturaleza y objeto de
competencia de las entidades que lo conformen. Adicionalmente, es atribucin del titular de la entidad
pblica que ejerce la funcin de Coordinadora Sectorial el poder agrupar a las entidades incluso en
subsectores, cuando as convenga, para facilitar su coordinacin y dar congruencia al funcionamiento de
dichas entidades. (Vase artculos 48 y 49 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal)
9
Con oficio 1.0.0031 del 28 de febrero de 1992 por acuerdo del Secretario de Educacin Pblica se
estableci el Subsector Ciencia y Tecnologa, denominado SEP-CONACYT, otorgando al CONACYT las
funciones de coordinacin sectorial
10
Acuerdo por el que se resectorizan las Entidades Paraestatales que conforman el Sistema de Centros
Pblicos CONACYT, en el sector coordinado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, Diario
Oficial
de
la
Federacin,
14
de
abril
de
2003.
http://www.conacyt.gob.mx/ElConacyt/Documentos%20Normatividad/ACUERDO%20RESECTORIZAN-LAS-ENTIDADES-14-04-2003.pdf

15

rgimen especial de coordinacin sectorial. Es a partir de 2003 que el Decreto de

Presupuesto de Egresos de la Federacin consigna por primera vez las erogaciones del
ramo 38, formado por el CONACYT como cabeza de sector y los Centros Pblicos de
Investigacin.
Hoy da, el Sistema de Centros Pblicos-CONACYT se le reconoce como un conjunto
de instituciones de investigacin dedicadas a los principales campos del conocimiento
cientfico y tecnolgico. Este conjunto se puede dividir a partir de su orientacin de
estudios en 3 subsistemas: de Ciencias Sociales y Humanidades (8), de Ciencias Exactas
y Naturales (10) y de Desarrollo Tecnolgico y de Servicios (8). Desde el punto de vista
de la organizacin el sistema se integra por 16 Centros, 4 Colegios, 4 Institutos, 2
Fideicomisos11 y una Sociedad Annima.

Cuadro 1. SISTEMA DE CENTROS PBLICOS DE INVESTIGACIN

CONACYT
Centro

Siglas

Constitucin jurdica

Ciencias Exactas y Naturales

Centro de Investigacin en Alimentacin CIAD

Asociacin Civil

y Desarrollo
Instituto Nacional de Astronoma, ptica INAOE

Organismo

y Electrnica

descentralizado

Instituto de Ecologa

INECOL

Centro de Investigacin en Materiales CIMAV

Asociacin Civil
Asociacin Civil

Avanzados
Instituto

Potosino

de

Investigacin IPICYT

Asociacin Civil

Cientfica y Tecnolgica
Centro de Investigaciones Biolgicas del CIBNOR

Asociacin Civil

11

Vale aclarar que no obstante se ha incluido dentro del Sistema de Centros Pblicos de Investigacin al
Fondo para el Desarrollo de Recursos Humanos (FIDERH), esta entidad corresponde a un fideicomiso
administrado por el Banco de Mxico con el objeto de financiar estudios de posgrado; en sentido estricto,
y no obstante que fue incluido en el Decreto de Sectorizacin como un CPI, no colma las caractersticas
que definen a los Centros Pblicos de Investigacin, por lo que para efectos de esta investigacin no
consideramos al FIDERH en el conjunto de CPIs.

16

Noroeste
Centro de Investigaciones Cientficas y CICESE

Organismo

Educacin Superior de Ensenada

descentralizado

Centro de Investigacin Cientfica de CICY

Asociacin Civil

Yucatn
Centro de Investigacin en Matemticas

CIMAT

Asociacin Civil

Centro de Investigacin en ptica

CIO

Asociacin Civil

Desarrollo tecnolgico
Corporacin Mexicana de Investigacin COMIMSA

Sociedad Annima

en Materiales
Centro

de

Innovacin

Aplicada

en CIATEC

Asociacin Civil

Tecnologas Competitivas, CIATEC

Centro

de

Ingeniera

Desarrollo CIDESI

Organismo

Industrial

descentralizado

Centro de Investigacin y Asistencia en CIATEJ

Asociacin Civil

Tecnologa del Estado de Jalisco

Centro de Investigacin en Qumica CIQA

Organismo

Aplicada

descentralizado

CIATEQ,

Centro

de

Tecnologa CIATEQ

Asociacin Civil

Avanzada
Centro de Investigacin y Desarrollo CIDETEQ

Asociacin Civil

Tecnolgico en Electroqumica
Fondo de Informacin y Documentacin INFOTEC

Fideicomiso pblico con

para la Industria

estructura

Ciencias Sociales y Humanidades

El Colegio de la Frontera Norte

COLEF

Asociacin Civil

El Colegio de Michoacn

COLMICH

Asociacin Civil

Centro de Investigaciones y Estudios CIESAS

Organismo

Superiores en Antropologa Social

descentralizado

El Colegio de la Frontera Sur

ECOSUR

Organismo

17

descentralizado
Centro de Investigacin y Docencia CIDE

Asociacin Civil

Econmica
Centro de Investigacin en Geografa y CIGGET
Geomtica Ing, Jorge L. Tamayo

Centro Geo)

El Colegio de San Luis

COLSAN

(o Asociacin Civil

Asociacin Civil

Instituto de Investigaciones Dr. Jos MORA

Organismo

Mara Luis Mora

descentralizado

Fuente: Elaboracin Propia a partir de los documentos de creacin de cada CPI

De acuerdo con CONACYT el Sistema de CPIs debe ser considerado como:

Un instrumento del Estado Mexicano que contribuye a la solucin de problemas

nacionales mediante investigacin cientfica y desarrollo tecnolgico

Un generador de conocimiento altamente especializado y competitivo

internacionalmente

Un instrumento de investigacin orientada y vinculada a los sectores

pblico, social y privado

Un promotor de la cultura nacional, la innovacin y el desarrollo de

tecnologa en asistencia al sector productivo

Parte de la infraestructura nacional para la preparacin de cientficos, tecnlogos

y en general profesionales de alto nivel

El sistema tiene como Misin:

Es una red multidisciplinaria de investigacin cientfica, tecnolgica, de educacin
superior y de innovacin, con calidad internacional, cobertura nacional y pertinencia
regional. Impulsa el bienestar de la sociedad por medio del conocimiento.

Y como Visin:

Ser un Sistema de Centros Pblicos de Investigacin, autnomos, especializados

temticamente, con cobertura nacional y pertinencia regional.

18

Integrado por una comunidad con un slido liderazgo cientfico, tecnolgico y

con vocacin de vinculacin, que es reconocida en los mbitos nacional e
internacional, por la calidad de sus graduados, los efectos de su investigacin y
su infraestructura de vanguardia.

Que contribuye a la competitividad, al desarrollo sustentable y al bienestar

social, siendo as un referente institucional y actor sustantivo en la sociedad del
conocimiento y el mundo globalizado. (Libro del ao 2012, CONACYT)

Es necesario tambin considerar la posicin real del Sistema de Centros Pblicos de

Investigacin en el contexto de su productividad y de su posicin en comparacin con
otras instituciones de investigacin del pas, en ese tenor tenemos que:

20 de las instituciones del Sistema tienen su sede en 16 ciudades del pas

Sus unidades o subsedes tienen presencia en 42 poblaciones adems de la Ciudad

de Mxico, contribuyendo con ello el poner al alcance del pblico en forma
desconcentrada la actividad cientfica y tecnolgica de vanguardia.

Constituye la segunda membresa ms importante del Sistema Nacional de

Investigadores despus de la UNAM.

25 de las 27 instituciones que lo componen ofrecen 79 programas de posgrado

con registro en el padrn del Programa Nacional de Posgrado de Calidad (PNPC)

Cuadro 2

Total Sistema CPI

(2009)

Personal total del Centro

6,765

Personal CyT (investigadores y

4,222

tcnicos acadmicos)
Doctores

2,041

Maestros

791

Licenciados/ingenieros

1,376

Sistema Nacional de Investigadores

Integrantes del S.N.I.
Candidatos

1,600
172

19

Nivel I

790

Nivel II

435

Nivel III

183

Emritos

20
Ingresos

Ingresos

$6,132,477,077

Recursos propios captados

$2,373,056,131

Recursos fiscales

$3,759,390,947

Formacin de recursos humanos

Posgrados totales
Posgrados
Nacional

en
de

138
el

Programa

Posgrados

118

de

Calidad del Conacyt

Posgrados

de

nivel

20

internacional
Especialidades

16

Alumnos atendidos

5,250

Tesistas atendidos

3,046

Graduados de doctorado
Internos

138

Externos

173
Graduados de maestra

Internos

305

Externos

173
Graduados de licenciatura

Internos

77

Externos

86
Graduados de especialidad

Internos

20

Externos

173
Productividad cientfica

Artculos cientficos arbitrados

2,169

Libros

358

Captulos de libros

965

Nmero de patentes vigentes

86

Nmero de patentes en trmite

187

Otros derechos de propiedad

344

Intelectual
Vinculacin
Nmero de clientes
Nmero

de

investigacin

7,281

proyectos
y/o

de

3,662

desarrollo

tecnolgico
Nmero de servicios realizados

56,182

Fuente: Mxico, ciencia y tecnologa, http://www.mexicocyt.org.mx/centros/cifras

Con esta panormica institucional se puede apreciar que el Sistema de Centros Pblicos
de Investigacin CONACYT representa una de las fuerzas ms destacadas del pas en
materia de investigacin, formacin de recursos humanos y generacin de conocimiento
aplicable. De ah que considerar a los CPIs como unidades de anlisis es significativo
desde el punto de vista de su aportacin al conocimiento nacional y las circunstancias en
que la poltica pblica abona en el desarrollo o no de estas entidades.

2.3 Caractersticas de la regulacin de los Centros Pblicos de Investigacin

Si bien ya se adelant en la seccin previa sobre el entorno en el que surgen los Centros
Pblicos de Investigacin y algunas de las caractersticas de su insercin en la
Administracin Pblica Federal, queda establecer las caractersticas distintivas de estas
entidades paraestatales y el modelo de regulacin que las rige. Iniciemos por definir qu
es un Centro Pblico de Investigacin desde el punto de vista de la Ley de Ciencia y

21

Tecnologa que es el ordenamiento jurdico que da razn del concepto como tal; as
tenemos que:
Artculo 47. Para efectos de esta Ley sern considerados como centros pblicos de
investigacin las entidades paraestatales de la Administracin Pblica Federal que de
acuerdo con su instrumento de creacin tengan como objeto predominante realizar
actividades de investigacin cientfica y tecnolgica; que efectivamente se dediquen a
dichas actividades; que sean reconocidas como tales por resolucin conjunta de los
titulares del CONACyT y de la dependencia coordinadora de sector al que corresponda
el centro pblico de investigacin, con la opinin de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico para efectos presupuestales, y que celebren el convenio de administracin por
resultados que establece el presente Captulo, para evaluar su desempeo y el impacto de
sus acciones. Dicha resolucin deber publicarse en el Diario Oficial de la Federacin.
El CONACyT tomar en cuenta la opinin del Foro Consultivo Cientfico y
Tecnolgico. (Ley de Ciencia y Tecnologa, 2013)
En ese sentido, se establecen 3 condiciones de origen: ser entidad paraestatal12, que su
instrumento de creacin determine que su razn primordial es realizar actividades
cientficas-tecnolgicas y que en efecto se dediquen a ellas. As tambin se establecen 2
procesos que condicionan el reconocimiento: contar con la resolucin conjunta del
CONACYT y la dependencia coordinadora de sector junto con la opinin de la SHCP
(en el mbito presupuestario) y la celebracin del Convenio de Administracin por
Resultados (CAR). Vale sealar que el concepto de Centro Pblico de Investigacin si
bien tiene su origen en la conformacin de un sistema de investigacin para el sector
coordinado por el CONACYT, la Ley de Ciencia y Tecnologa ampla esta acepcin a
cualquier entidad de la Administracin Pblica Federal que bajo estas caractersticas
pueda ser reconocido como CPI; por esta razn existen hoy da Centros Pblicos de
Investigacin en sectores como el de Energa, Medio Ambiente, Agricultura, etc. Para
efectos de la presente investigacin nuestra atencin se centrar en el caso de los CPIs
coordinados por el CONACYT, no slo porque representaron los primeros casos

12

Los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las instituciones nacionales de
crdito, las organizaciones auxiliares nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y de
fianzas y los fideicomisos, componen la administracin pblica paraestatal. (artculo 1 de la Ley
Orgnica de la Administracin Pblica Federal, ltima reforma 2013). En general las entidades
paraestatales se caracterizan por contar con personalidad jurdica y patrimonio propio, y por depender
jerrquicamente de un rgano de gobierno.

22

asimilados a la figura de CPI, sino tambin porque constituyen en el universo de CPIs la

mayora de las unidades.
Por otra parte, en los trminos de la LCYT, los CPIs gozan de autonoma de decisin
tcnica, operativa y administrativa, sin perjuicio de las relaciones de coordinacin
sectorial que a cada centro corresponda. Regirn sus relaciones con las dependencias de
la administracin pblica y con el CONACYT conforme a los Convenios de
Administracin por Resultados que celebren. El CONACYT ser la entidad autorizada
para dictaminar y resolver sobre aspectos cientficos y tecnolgicos de los Convenios de
Administracin por Resultados y sobre la periodicidad de la evaluacin de los proyectos
(art. 48, LCYT).
Desde un punto de vista normativo los CPIS se regirn por la LCYT y por sus
respectivos instrumentos de creacin. En lo no previsto en estos ordenamientos se
aplicar supletoriamente la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, siempre y cuando
sea para fortalecer su autonoma tcnica, operativa y administrativa (artculo 53 de la
LCYT).
Siendo entidades paraestatales de la Administracin Pblica Federal los CPIs tienen
como mxima autoridad sus respectivos rganos de gobierno13, quienes cuentan con
determinadas atribuciones indelegables contenidas en el artculo 56 de la Ley, estas son:
I. Aprobar y evaluar los programas, agenda y proyectos acadmicos, de investigacin,
desarrollo tecnolgico e innovacin a propuesta del director o su equivalente y de los
miembros de la comunidad de investigadores del propio centro;
II. Aprobar la distribucin del presupuesto anual definitivo de la entidad y el programa
de inversiones, de acuerdo con el monto total autorizado de su presupuesto;
III. Aprobar, sin que se requiera autorizacin de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico, las adecuaciones presupuestarias a sus programas que no impliquen la
afectacin de su monto total autorizado, recursos de inversin, proyectos financiados
con crdito externo, ni el cumplimiento de los objetivos y metas comprometidas;
IV. Decidir el uso y destino de recursos autogenerados obtenidos a travs de la
enajenacin de bienes o la prestacin de servicios, por la participacin en asociaciones,
alianzas o nuevas empresas de base tecnolgica, comercializacin de propiedad
intelectual e industrial, donativos o por cualquier otro concepto que pudiera generar
beneficios al centro conforme a esta Ley, ya sea dentro del presupuesto de la entidad o
canalizando stos al fondo de investigacin cientfica, desarrollo tecnolgico e
13

Se asimila como rgano de gobierno a los consejos de administracin, juntas directivas de gobierno,
comits tcnicos o sus equivalentes (art. 2, fracc. II del Reglamento de la Ley Federal de Entidades
Paraestatales), en cualquier caso, constituyen cuerpos colegiados de gobierno, evaluacin y seguimiento.

23

innovacin; as como establecer los criterios para el uso y destino de los recursos
autogenerados que se obtengan en exceso a lo programado, informando a la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico sobre el origen, monto, destino y criterios de aplicacin
de sus recursos autogenerados, de conformidad con las disposiciones aplicables, y para
efectos de los informes trimestrales y Cuenta Pblica;
V. Autorizar la apertura de cuentas de inversin financiera, las que siempre sern de
renta fija o de rendimiento garantizado;
VI. Autorizar en lo general el programa y los criterios para la celebracin de convenios y
contratos de prestacin de servicios de investigacin para la realizacin de proyectos
especficos de investigacin, desarrollo tecnolgico, innovacin o prestacin de
servicios tcnicos, as como aprobar las asociaciones estratgicas y los proyectos,
convenios o contratos que tengan la finalidad de establecer empresas de base tecnolgica
con o sin la aportacin del centro en su capital social;
VII. Expedir las reglas de operacin de los fondos de investigacin cientfica, desarrollo
tecnolgico e innovacin y aprobar el contenido de los contratos de fideicomiso y
cualesquiera modificaciones a stos, as como la reglamentacin interna, o sus
modificaciones, que le proponga el titular del centro para la instrumentacin de los
programas sustantivos;
VIII. Aprobar los trminos de los convenios de administracin por resultados cuya
celebracin se proponga en los trminos de esta Ley, as como decidir su terminacin
anticipada;
IX. Aprobar y modificar la estructura bsica de la entidad de acuerdo con el monto total
autorizado de su presupuesto de servicios personales, as como definir los lineamientos y
normas para conformar la estructura ocupacional y salarial, las conversiones de plazas y
renivelaciones de puestos y categoras conforme a las disposiciones legales aplicables,
as como a las especficas que se establezcan en el Sistema Integral de
Profesionalizacin de cada centro;
X. Establecer el sistema de profesionalizacin de los investigadores con criterios de
estabilidad y carrera en la investigacin, dentro de los recursos previstos en el
presupuesto;
XI. Determinar las reglas y los porcentajes conforme a los cuales el personal del centro
podr participar en los ingresos a que se refiere la fraccin IV de este artculo, as como,
por un periodo determinado, en las regalas que resulten de aplicar o explotar derechos
de propiedad intelectual, que surjan de proyectos realizados en el centro de
investigacin;
XII. Fijar los trminos de ingreso, promocin y permanencia de su personal acadmico,
as como regular los aspectos acadmicos de la investigacin y la educacin superior que
impartan;
XIII. Aprobar anualmente el informe del desempeo de las actividades de la entidad, el
ejercicio de los presupuestos de ingresos y egresos y los estados financieros
correspondientes, as como la evaluacin de su gestin;
XIV. Autorizar las erogaciones necesarias para el cumplimiento de su objeto, sin
sujetarse a los criterios de racionalidad, establecidos en el Presupuesto de Egresos de la
Federacin, y
XV. Aprobar y expedir las reglas de operacin de sus programas sustantivos.

24

XVI. Aprobar el destino de los recursos por los ahorros que se generen que provengan
de las medidas de eficiencia o de racionalizacin administrativa;
XVII. Establecer las bases y criterios generales que debern observar los investigadores
que concluyan su empleo, cargo o comisin en los Centros, para el eventual uso y
aprovechamiento de la informacin que stos hubiesen conocido o generado durante o
con motivo de su desempeo como personal de los Centros, en los casos en que una vez
separados de los Centros, decidan colaborar en forma inmediata con otra dependencia o
entidad, pblica o privada.
XVIII. Definir la informacin que corresponda al centro pblico de investigacin y que
debe considerarse de carcter confidencial para efectos de apropiacin, as como las
bases y mecanismos para su uso, disposicin, proteccin y resguardo por parte de los
investigadores, y
XIX. Las dems que establece esta Ley.
Como ya lo habamos mencionado, en el ejercicio de su autonoma, los CPIs regirn sus
relaciones con la Administracin Pblica Federal

y el CONACYT a travs de

Convenios de Administracin por Resultados, estos convenios se celebran entre la

dependencia coordinara de sector, el CONACYT, la SHCP y la SFP, y tienen como
propsito fundamental mejorar las actividades de cada centro, alcanzar las metas y
lograr los resultados programados y convenidos, propiciar un ejercicio del gasto y de
rendicin de cuentas ms eficiente y transparente, as como vincular la administracin
por resultados e impactos con el monto del presupuesto que se asigne. La vigencia de los
convenios ser de 5 aos, concluido satisfactoriamente ese periodo los convenios
continuarn con vigencia indefinida hasta en tanto no se den por terminados
expresamente por la voluntad de las partes. De conformidad con la LCYT la ampliacin
del presupuesto de los CPIs se sustenta en la consideracin del Programa de Mediano
Plazo y la evaluacin de resultados acadmicos, docentes, de investigacin y de
desarrollo tecnolgico, as como de la gestin administrativa y financiera en trminos de
la propia Ley.
En los Convenios de Administracin por Resultados se establecen las siguientes bases
(artculo 59, LCYT):
I. El programa de mediano plazo, que incluya proyecciones multianuales financieras y
de inversin;
II. El programa anual de trabajo que seale objetivos, estrategias, lneas de accin y
metas comprometidas con base en indicadores de desempeo;

25

III. Los criterios e indicadores de desempeo y evaluacin de resultados de actividades y

proyectos que apruebe su rgano de gobierno, y
IV. Las dems que se establezcan conforme a las disposiciones legales y reglamentarias
aplicables.
Es sobre estas bases que se realizaran las evaluaciones de resultados e impactos.
Por otra parte, y en orden al seguimiento de los Convenios de Administracin por
Resultados (CAR), la LCYT establece las consideraciones bajo las cuales se puede
perder la condicin de CPI: i) Por acuerdo de las partes firmantes del CAR a partir de no
renovar la vigencia del mismo, ii) Por determinacin del coordinador sectorial y del
CONACYT para anticipadamente dar por terminada la vigencia del Convenio en
atencin a los resultados de las evaluaciones, iii) A solicitud de la SHCP o la SFP
derivado de los resultados de las auditorias que se practiquen o de las evaluaciones
conforme a la propia LCYT y, iv) por decisin del rgano de gobierno del centro que se
trate (artculo 60 de la LCYT).
Con este breve recuento de los derechos y prerrogativas aplicables a los CPIs se
pretende mostrar que, en particular para las entidades reconocidas bajo esta figura,
existen una serie de caractersticas singulares que en el contexto de la Administracin
Pblica Federal representan un marco especial para la actuacin de las instituciones que
forman parte del

grupo de Centros Pblicos de Investigacin-CONACYT.

26

3. PERSPECTIVA TERICA
Desde el punto de vista de las fases del ciclo de las polticas pblicas la presente
investigacin se ubica en el mbito de la implementacin, es decir, en la fase de la
poltica pblica en donde se generan propiamente las acciones para resolver el problema
pblico. La implementacin es el complejo escenario en donde los aspectos polticos, la
burocracia, las interacciones entre los actores, los costos de la toma de decisiones, etc.
producen un tinglado complejo, es donde la brecha entre lo propuesto y la realidad de la
aplicacin representan todo un objeto de estudio.
En la literatura sobre implementacin es constante encontrar la referencia de que es an
un rea de anlisis incipiente, pues por mucho tiempo el concepto fue soslayado
acaparando mayor atencin la etapa de la toma de decisiones, por considerar que la
implementacin no ameritaba mayor estudio. Sin embargo, existe abundante evidencia
de un gran nmero de casos de estudio que muestran la existencia de una distancia, una
brecha, entre los objetivos originales de las polticas y los resultados que finalmente son
observados (implementation gap).
Para la presente investigacin es importante enmarcar premisas generales que expliquen
primordialmente la brecha que se puede dar entre una intencin de poltica pblica y las
acciones concretas que se proponen a partir de una legislacin especfica; es decir, nos
interesa comprender e interpretar un marco conceptual que pueda explicar de manera
general cmo las intenciones de poltica pueden alejarse de sus principios fundamentales
y desembocar en acciones que no son plenamente coincidentes con dichas intenciones.
Interesa analizar la etapa de la implementacin como el momento en que aparecen estas
brechas y se puede desembocar en propuestas operativas que por su propia naturaleza se
alejan de los objetivos propuestos, incluso generando distorsiones en la operacin de las
agencias o tensiones entre los actores involucrados.
Bajo esta perspectiva, propongo analizar la etapa de la implementacin principalmente
bajo la ptica de un proceso en donde la poltica pblica termina dejando sus principios

27

rectores y operativos en una ley14. Interesa conocer cules son los aspectos o variables
que influyen para que una implementacin sea exitosa.
En principio, por implementacin se pueden considerar conceptualizaciones con
diversos matices, de ah que puede corresponder a las acciones efectuadas por
individuos (o grupos) pblicos y privados, con miras a la realizacin de objetivos
previamente decididos (Van Meter y Van Horn, 1992:99); pero tambin podemos
agregar al respecto que la implementacin es el cumplimiento de una decisin poltica
bsica. sta se plasma por lo general en un estatuto, aunque tambin puede presentarse
en forma de rdenes ejecutivas determinantes o como decisiones de los tribunales. En el
mejor de los casos, esa decisin identifica el (los) problema (s) que deben atacarse,
estipula el (los) objetivo (s) a lograr y estructura el proceso de implementacin de
diversas maneras (Sabatier y Mazmanian, 1992:329)

3.1 La Implementacin para Sabatier y Mazmanian

Inicialmente vale la pena abordar la propuesta terica a partir de la definicin propuesta
por Sabatier y Mazmanian, en ese contexto de definicin queda precisar qu es lo que se
va a implementar; pues si bien usualmente se relaciona con implementacin la de una
poltica, sta puede referirse a diversos objetos; para efectos del presente anlisis nos
referiremos a la implementacin como la de una poltica cuyo reflejo directo se da a
partir de una ley aprobada por el poder legislativo, en este caso particular corresponde
con la Ley de Ciencia y Tecnologa como la representacin concreta de los objetivos de
la poltica cientfica y tecnolgica del pas (sin olvidar por supuesto, que en este marco
tambin podra referirse a un plan, programa o decreto).
Debo sealar que Sabatier y Mazmanian delimitan su anlisis a las polticas
regulatorias tradicionales, es decir, aquellas a travs de las cuales las dependencias
gubernamentales procuran alterar el comportamiento de grupos objetivos especficos
(Sabatier y Mazmanian, 1992:325), no obstante, los autores amplan la propuesta
14

La ley, por su propia naturaleza, es un proceso ms formal, comparado con la creacin de programas,
planes o regulaciones administrativas, ya que la primera ocupa no slo la intencin del ejecutivo, sino la
necesidad de que el legislativo la apruebe. Por tanto, una ley tiene mayor posibilidad de ser preservada en
el tiempo, ya que su posible alteracin o modificacin requerira, igualmente, la autorizacin del poder
legislativo (Revuelta, 2007:141)

28

considerndola aplicable a aquellas polticas en donde se trata de modificar el

comportamiento de los burcratas directamente relacionados con las directrices legales,
as tambin para funcionarios locales, estatales y actores particulares que estuvieran
involucrados en la imposicin de condiciones para el otorgamiento de fondos de una
poltica. En ese contexto, se asimila la propuesta conceptual con el hecho de que la Ley
de Ciencia y Tecnologa emergi como un cambio de concepcin en la Administracin
Pblica Federal al considerar un esquema sui generis en general y en los Centros
Pblicos de Investigacin en lo particular15. En otras palabras, si se considera en el
sentido institucionalista que el comportamiento de los individuos se encuentra
delimitado por las instituciones, propiciar nuevos patrones de conducta supone
introducir cambios en las instituciones, y es precisamente a travs del uso de la ley que
pueden ser inducidos los cambios en las instituciones; en el caso de la Ley de Ciencia y
Tecnologa se propuso toda una serie de innovaciones que requeran de parte de los
actores una nueva concepcin y operacin de entidades paraestatales, es decir, de los
CPIs. Es en este sentido que se considera aplicable la propuesta aludida.
Sabatier y Mazmanian enfocan su anlisis en la capacidad de la ley para estructurar el
proceso de implementacin16; en ese orden, los autores consideran fundamental en el
anlisis identificar los factores que condicionan el logro de los objetivos normativos en
el proceso de implementacin, dichos factores los dividen en:
1. La tratabilidad del problema al que se dirige la ley
2. La capacidad del dispositivo jurdico para estructurar17 el proceso de
implementacin
15

Como parte de estas innovaciones como ejemplo vale sealar que es a partir de la LCYT que por
primera vez en la administracin pblica federal mexicana se consider la posibilidad de que una entidad
paraestatal (CONACYT) pudiera ser coordinador sectorial, modificando la percepcin de que esa
funcin solo era atendible por Dependencias o Secretarias de Estado de acuerdo con el diseo institucional
propuesto por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
16
Por ltimo, uno de los propsitos de nuestro marco de anlisis es mostrar cmo hasta los problemas
relativamente ms difciles pueden disminuir mediante una comprensin ms adecuada de la incidencia de
las variables legales y polticas en la movilizacin del apoyo necesario para producir cambios sustanciales
en el comportamiento (Sabatier y Mazmanian; 1992:335)
17
Simon (1973) se refiri a la relacin entre un problema (entendida como una circunstancia a resolver
en general), sus factores y su solucin como la estructura del problema y habl de problemas bien y mal
estructurados. Aunque Simon seal que no es fcil delimitar la frontera entre ambos, se podra decir
que los segundos existen cuando los patrones de relaciones entre circunstancias, factores y soluciones son
vagos o complejos (por ejemplo en los problemas nuevos y/o nicos) (Brightman 1978). Se podra decir

29

3. El efecto neto de

las variables no normativas que condicionan la

implementacin18
El factor de la tratabilidad se refiere a los aspectos especficos de un problema social
que afectan la capacidad de las instituciones gubernamentales para lograr los objetivos
normativos (Sabatier y Mazmanian, 1992:331), aunque son varios los aspectos que lo
conforman, cada uno de ellos conceptualmente pueden formar un solo ndice de
tratabilidad razn por la cual los autores lo asimilan a una sola variable. En este sentido,
la propuesta es declarar que existen problemas ms tratables que otros, redundando
esa tratabilidad en que los programas sean ms efectivos en producir cambios en el
comportamiento de los grupos objetivos y por lo tanto una ms efectiva disminucin en
el problema que enfrentan.
La ley cuenta tambin con la capacidad de estructurar el proceso de implementacin,
esto se da a partir de la seleccin de instituciones responsables, de la influencia que
pueden ejercer sobre la orientacin poltica de los funcionarios en las dependencias y de
la regulacin de las oportunidades de participacin que otorgue la propia ley a actores no
pertenecientes a las agencias. En este sentido, afirman Sabatier y Mazmanian, las
posibilidades de alcanzar los objetivos de la ley sern mayores en tanto mejor se definan
sus objetivos, se incorpore una causalidad adecuada que relacione las modificaciones del
comportamiento con los objetivos respectivos (una teora) y en la medida en la que, en
su oportunidad, oriente el proceso de implementacin hacia dichas modificaciones.
As tambin, sobre las variables no normativas que afectan el proceso de
implementacin sealan al menos dos procesos relevantes: por una parte, la necesidad
que tiene un programa de infusiones peridicas de apoyo poltico a fin de superar la
inercia y la posible afectacin en los intereses de grupo por la implementacin de
entonces que un problema se estructura cuando se clarifican o simplifican dichos patrones. Esta
estructuracin influir sin duda en la trayectoria que seguir el problema. As el proceso de
problematizacin va ms all de una definicin estricta de un problema. (Mendez, 2012 primera
parte:11)
18
Bajo el marco conceptual de Sabatier y Mazmanian estos factores suponen variables independientes que
afectan las variables dependientes mismas que conforman las etapas del proceso de implementacin:
1. Resultados de la accin de las dependencias encargadas de la implementacin de la poltica
2. Acuerdo de los grupos objetivo con los resultados de la accin
3. Impactos efectivos de los resultados de la accin
4. Impactos percibidos de los resultados de la accin
5. Revisin mayor de las normas

30

objetivos normativos; y por otra parte, al efecto que producen los continuos cambios de
las condiciones socioeconmicas y tcnicas en las reservas de apoyo que el pblico, los
grupos de inters y las autoridades brindan a los objetivos de la poltica.
En este marco terico, Sabatier y Mazmanian concluyen que existen condiciones
mnimas para que una ley que pretenda lograr una modificacin sustantiva al status quo
alcance el xito, estos son:
1. Una ley debe idealmente contar con objetivos claros y consistentes, o por lo
menos criterios slidos para resolver conflictos inherentes al cumplimiento de las
metas
2. La legislacin debe incorporar una explicacin o teora adecuada que identifique
los principales factores y vnculos causales que influyen en la realizacin de los
objetivos, y que otorgue a los funcionarios responsables autoridad suficiente
sobre los grupos objetivo y otros mecanismos de influencia para alcanzar,
potencialmente al menos, las metas
3. La ley debe estructurar el proceso de implementacin de tal forma que maximice
la posibilidad de que los funcionarios responsables y los grupos objetivo se
desempeen conforme a lo deseado.
4. Los mandos superiores de la institucin responsable deben poseer considerable
capacidad poltica y de gestin y, a la vez, deberan estar comprometidos con
lograr las metas de la poltica
5. El programa debera recibir en su proceso de implementacin apoyo activo del
pblico, altos funcionarios o legisladores.
6. Idealmente la prioridad relativa de los objetivos normativos no debera ser
afectada por polticas pblicas adversas, o por transformaciones socioeconmicas
tan relevantes que debiliten la teora causal o el apoyo poltico en que la ley se
basa.

3.2 La Implementacin para Rein y Rabinovitz

Adicional a la perspectiva terica de Sabatier y Mazmanian, considero importante
tambin introducir algunos de los postulados de Martin Rein y Francine Rabinovitz

31

(1992) sobre todo en la consideracin de que su perspectiva del proceso de

implementacin se enfoca en la comprensin del distanciamiento con la intencin
legislativa original; los autores consideran que el anlisis de la implementacin permite
detectar el momento preciso en que se dan las desviaciones entre la intencin y la
accin.
Rein y Rabinovitz afirman que si por implementacin entendemos 1) una declaracin
de las preferencias de gobierno, 2) mediada por varios actores que 3) generan un proceso
caracterizado por relaciones de poder y negociaciones reciprocas,

tendremos que

concluir que los actores deben tener en cuenta la existencia de tres imperativos
potencialmente conflictivos entre s: el imperativo legal de cumplir con la exigencia
legislativa, el imperativo racional burocrtico de realizar lo que sea defendible en
trminos racionales y el imperativo consensual de facilitar el acuerdo entre las partes
contendientes interesadas en los resultados y con posibilidades de ejercer influencia
(Rein y Rabinovitz, 1992:148)
Bajo esta concepcin se considera que hay una operacin conjunta de los tres
imperativos en la transformacin de la poltica en prctica lo que explicara la
desviacin entre los preceptos legales y la accin misma. Para explicar cmo se
desarrollan los conflictos entre los tres imperativos se hace necesario primero conocer la
lgica de cada uno de ellos:

El imperativo legal viene del proceso legislativo el cual a partir de su propia

racionalidad resuelve lo que es polticamente posible a la luz del
pronunciamiento de las mayoras, cuyos intereses pudieran ser afectados por la
ley. En ese caso los encargados de la implementacin deben sujetarse al
resultado de ese proceso y considerar como uno de los imperativos formales
obedecer la ley tal y como haya sido promulgada. La racionalidad del proceso
legislativo lleva a que una legislacin explicita y clara tambin lleva a la
limitacin en la maniobrabilidad en la arena legislativa y dificulta la formulacin
de coaliciones Es por eso que podemos suponer de entrada que cuando la
claridad, el consenso, el prestigio y la experiencia se refuerzan mutuamente, los
imperativos legales sern ms estrictos durante la implementacin. Aun as, casi

32

nunca es posible resolver por completo los desacuerdos a lo largo del proceso
legislativo, de manera que pudieran surgir lineamientos estatutarios claros desde
el principio (Rein y Rabinovitz, 1992:152). Por esta razn, los temas polmicos
quedan en la ambigedad a fin de evitar confrontaciones que atenten contra el
xito de la ley y su promulgacin; as tambin cuando los tiempos para la
promulgacin son limitados y hay una limitada cantidad de medios para alcanzar
una finalidad particular, la legislacin suele quedar en trminos vagos.

Por su parte, el imperativo racional-burocrtico presenta varias perspectivas (la

coherencia entre los principios y la viabilidad) pero en cualquier caso la
racionalidad burocrtica procede de la preocupacin por el mantenimiento, la
proteccin y el crecimiento institucional lo que, en otras palabras, se relaciona
con la idea que los burcratas tienen sobre lo que es la poltica correcta implica
el juicio acerca de lo que es administrativamente factible que surge de la
experiencia acumulada en la memoria colectiva de la burocracia- y, tambin,
incorpora la identificacin de las fuerzas que pueden hacer que la legislacin sea
operativamente sostenible (Rein y Rabinovitz, 1992:155).

Por su parte, el imperativo consensual se refiere al inters de los grupos

afectados por determinada legislacin, en este sentido, el imperativo exige que el
proceso de implementacin se someta a las preferencias de los grupos afectados,
subordinando los imperativos legales y burocrticos. En ese orden, la
preminencia del imperativo consensual determina que el cambio en las relaciones
de poder entre los grupos de inters produzca desplazamientos en el proceso de
implementacin.

Por lo tanto, de acuerdo con Rein y Rabinovitz, toda vez que el poder del gobierno es
cooperativo las tensiones entre los imperativos legales, burocrticos y consensuales
aparecen eventualmente. Es por ello que consideran que, la mejor manera de
comprender la poltica de la implementacin, es considerarla como el esfuerzo de
solventar los conflictos entre esos imperativos, lo que depende de los propsitos
(claridad, prominencia y consistencia), los recursos (tipo, nivel y oportunidad) y la
complejidad del proceso administrativo de la implementacin. En trminos generales,

33

cuando hay propsitos claros, pertinentes y concretos, cuando las etapas de la

implementacin suponen la menor complejidad y cuando se cuenta con gran cantidad de
recursos, se puede prever que los programas limitarn al mnimo posible la
discrecionalidad y las desviaciones, con un amplio margen de consenso (Rein y
Rabinovitz, 1992:184).
Bajo este marco terico, se puede comprender de manera concreta que la enorme
complejidad que conlleva la implementacin tiene que ver tanto con elementos internos,
que involucran las circunstancias en las cuales es atendida la iniciativa de ley, como con
las caractersticas que permiten que el dispositivo jurdico sea consistente con los
objetivos de la poltica pblica y su entorno de operacin. En ese sentido la capacidad
de estructurar el proceso de implementacin por la ley tiene que ver con la buena
definicin de objetivos y con una claridad en los elementos causales que definen la
poltica pblica, sin soslayar la intervencin e interaccin de los imperativos ya
mencionados.
En el ideal, una propuesta normativa que pretende reflejar los objetivos de poltica
pblica debe ser capaz de estructurar el proceso de implementacin, en ese proceso de
estructuracin es imprescindible contar con una clara definicin de objetivos y que stos
sean congruentes con los postulados bsicos de la poltica pblica correspondiente
propiciando en todo caso una correcta orientacin haca las acciones. La estructuracin
del proceso de implementacin debe propiciar una interaccin positiva entre los
funcionarios responsables y los grupos objetivos de la poltica, de ah que un elemento
esencial en la capacidad de estructuracin de la poltica es que se minimicen las posibles
tensiones derivadas de la interaccin de diferentes preceptos normativos, es decir,
garantizar en la medida de lo posible que exista una operacin congruente.
En ese sentido, para esta investigacin es relevante, bajo una visin top-down, precisar
las condiciones que hacen de la Ley de Ciencia y Tecnologa un instrumento normativo
capaz de enfocar la obtencin de los objetivos de la poltica pblica correspondiente. Por
lo tanto, este marco conceptual permite visualizar una interaccin de variables en donde
la autonoma de gestin y la transferencia de conocimiento dependen de la capacidad de
la ley para estructurar favorablemente el proceso de implementacin.

34

La perspectiva terica presentada explica de manera general las distintas variables que
operan dentro de la posibilidad de contar con preceptos concretos que permitan operar
de manera congruente las acciones de poltica pblica. Al mismo tiempo, nos permite
visualizar que, en el proceso de configuracin o traslacin de los objetivos de poltica
hasta alcanzar la construccin del andamiaje jurdico que sustentar dichas acciones,
existen en juego elementos de carcter poltico, social o econmico cuya interaccin
conjunta terminan dando por resultado una Ley cuya capacidad para regular, conducir
y sustentar las acciones puede estar muy alejada del propsito originalmente
considerado.
En ese orden, reiterando, las polticas pblicas pueden asimilarse a estatutos legales
concretos, sin embargo, en la operacin, las leyes no actan de manera aislada sino que
interaccionan con otras disposiciones, normas, leyes o lineamientos, lo que en su
conjunto representan el marco jurdico bajo el cual las entidades encargadas de realizar
las acciones de poltica deben fundar y motivar su operacin. Por lo tanto, un elemento
relevante a considerar es que no slo se debe observar la identificacin de los objetivos
de poltica con el dispositivo jurdico correspondiente, sino que tambin est en el
inters de la poltica pblica que sea operable en el marco jurdico integral.
La implementacin por lo tanto, para contar con la capacidad de estructurar el proceso,
debe contar con un marco jurdico que permita mantener o reforzar los objetivos de la
propia poltica; que dicho marco jurdico no opere en contra de la teora que sustenta la
relevancia de los objetivos y que mantenga sobre los actores responsables la autoridad e
influencia para alcanzar las metas; un marco jurdico que maximice la posibilidad de que
los funcionarios y los grupos objetivo se desempeen conforme lo deseado; un marco
jurdico que permita que los actores con capacidad de decisin y compromiso con la
poltica mantengan ese estatus; y que los objetivos de la poltica sustentados en el marco
jurdico no sean afectados por polticas adversas o efectos socioeconmicos contrarios.
Por lo expuesto, considero que ante la presencia de una Ley, pero sobre todo de un
marco normativo, cuya aplicacin consolidada presente elementos de incongruencia, es
presumible que como consecuencia las acciones de las entidades que operan los
programas se enfrenten a diversos problemas en la operacin, problemas que en

35

cualquier caso afectan el potencial de alcanzar los objetivos preestablecidos. En todo

caso, es probable que la operacin ante un marco jurdico en donde las unidades que lo
integran (leyes, normas, reglamentos, etc.) no sean compatibles, no slo se pierda la
orientacin de la poltica en los funcionarios que la operan, sino que tambin se altere la
oportunidad de participacin de actores no gubernamentales en diversos aspectos de la
aplicacin de la poltica pblica.
En esta consideracin, la perspectiva terica puede explicar que los objetivos de poltica
pblica de entidades como los Centros Pblicos de Investigacin, los que de manera
general se concentran en alcanzar una gobierno relativamente autnomo e incluyente y
en la aplicacin del conocimiento a fin de desarrollar la transferencia de innovacin al
sector productivo, pueden ser directamente afectados por un marco jurdico que limita el
alcance de los objetivos que pretenda alcanzar dicha poltica.

36

4. ANLISIS DE LA POLTICA APLICABLE A LOS CENTROS PBLICOS DE

INVESTIGACIN

En este apartado se pretende mostrar las caractersticas bajo las cuales los Centros
Pblicos de Investigacin deben operar a fin de cumplir con su misin de ser agentes de
innovacin en el pas, generando las relaciones necesarias entre los actores esenciales de
la innovacin y en un esquema de gobernanza que permita que tales relaciones sean
productivas para la generacin de conocimiento. En ese sentido, inicialmente se
presentan las caractersticas de los dispositivos jurdicos que expresan las condiciones
bajo las cuales deben operar, en esencia se pretende mostrar las caractersticas que
jurdicamente representan rasgos inconsistentes entre la propuesta de poltica pblica y
la realidad de las condiciones de la operacin de los CPIS, lo que en todo caso hace
compleja la implementacin de la poltica de innovacin. En seguida, se presentan los
efectos del entorno poltico y econmico en que surge la Ley de Ciencia y Tecnologa y
que puede explicar, de alguna manera, las caractersticas en las cuales se presentan los
desfases entre la poltica pblica y el aspecto normativo de los CPIs. As tambin se
propone un anlisis de los procesos hbridos en la gobernanza y los conflictos que
surgen entre los actores de la innovacin a partir de la aplicacin de la norma.
Finalmente, establecer la distancia que se da entre la implementacin, la dinmica de las
polticas pblicas y los efectos institucionales en los Centros Pblicos de Investigacin.

4.1 Anlisis Comparativo de las Normas aplicables en los Centros Pblicos de

Investigacin
Como lo sealamos en trminos tericos, la poltica pblica encuentra su expresin en
los medios estatutarios para definir y normar la poltica, en ese sentido, consideramos
que esa expresin no siempre representa de la manera ms adecuada la esencia de la
poltica y que, dado diversas circunstancias, el marco normativo termina siendo una
implementacin desafortunada por la distancia que se da entre la idea original de la
propuesta de poltica y las consideraciones propias de la operacin de los programas.

37

En el contexto de la presente investigacin consideraremos que el Marco Normativo

corresponde al conjunto general de normas, criterios, metodologas, lineamientos y
sistemas que establecen la forma en que deben operar las entidades para realizar sus
acciones y alcanzar sus objetivos institucionales. Para fines de operacionalizacin se
limitara el anlisis de elementos que regulan la accin de los CPIs a solo 5 dispositivos
jurdicos que regulan de manera general su actuacin, estos sern la Ley de Ciencia y
Tecnologa, la Ley Federal de Entidades Paraestatales (y su Reglamento) y la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (y su Reglamento). Estos
dispositivos normativos afectan los aspectos presupuestarios, operativos y de accin
sustantiva en materia de CTI (investigacin, formacin de recursos humanos y
vinculacin con el sector productivo) y para efectos del anlisis permiten simplificar y
esquematizar de manera pertinente.
Nuestro inters se centrar en la consistencia y alineacin de las disposiciones jurdicas
para su aplicacin coordinada y que permita que los Centros Pblicos de Investigacin
operen en un escenario que les d oportunidad de actuar en la consecucin de sus
objetivos. En nuestra propuesta terica, consideramos que las polticas en lo general
deberan procurar alcanzar determinados objetivos de claridad y consistencia a fin de
que pudieran de esta manera procurar el mayor xito posible de la poltica, no obstante,
tambin enumeramos una serie de obstculos para que ello suceda as. Por lo tanto, es
relevante identificar la presencia de elementos que obstaculicen el desempeo pleno de
los CPIs, elementos que pudieron ser considerados en el origen de la propuesta de la Ley
de Ciencia y Tecnologa y que, sin embargo, fueron soslayados por la accin de los
imperativos legal, burocrtico o consensual definidos en el captulo previo.
Por lo tanto, nos enfocamos en comparar las leyes antes sealados en el nimo de
encontrar aquellos elementos que de origen pudieran sealarse como determinantes para
que los objetivos de poltica pudieran ser poco probables de ser alcanzados, es decir,
indicadores en el marco normativo que nos puedan alertar que lejos de orientar el
proceso de implementacin, representan en s mismos, trabas para alcanzar los objetivos
de poltica en un contexto jurdico. En esa perspectiva, proponemos visualizar el marco
normativo en trminos de dimensiones de anlisis especficas para poder identificar y

38

evaluar los elementos que no favorecen el proceso de implementacin. Inicialmente

indagaremos la presencia de oposiciones en el marco normativo, es decir, partiendo de
las atribuciones indelegables conferidas a los rganos de Gobierno de los CPIs por
ministerio de la Ley de Ciencia y Tecnologa, me referir a las acciones que derivadas
de dicho ordenamiento se encuentren (para efectos de su realizacin) en un sentido
contrario a lo establecido por el resto de las leyes aplicables, propiciando en ese sentido,
escenarios de difcil solucin.
Por otra parte, consideremos la posible presencia de omisiones; con ello nos referimos
a que en la Ley de Ciencia y Tecnologa existan disposiciones que permitan a los CPIs
determinada accin y sin embargo, para su plena realizacin, encuentra una falta o
ausencia de detalle que no permita con plenitud su ejecucin. Si bien es cierto que todas
las leyes determinan y regulan de una manera genrica, en este caso en particular, nos
interesa ubicar si la omisin puede ser tal que su efecto final termine ejerciendo
efectos sobre la capacidad innovadora de los CPIs o tensiones en la gobernanza.
Por otra parte, tambin proponemos una dimensin de anlisis que podemos nombrar
como deficiencias jurdicas, es decir, con ello queremos identificar elementos que
podran considerarse como fallas en la tcnica jurdica para definir con claridad las
acciones viables para los CPIs en el contexto del marco jurdico definido. Este indicador
cualitativo de la congruencia de las disposiciones pretende sealar aquellos elementos
que de manera evidente han estado presentes en el marco normativo y que por lo tanto
hayan limitado el cumplimiento de los objetivos de poltica de los CPIs.
Finalmente, se propone el anlisis de una dimensin del marco jurdico que identificar
como jerarqua normativa, con ello se pretende sealar aquellos derechos de los CPIs
propuestos por la Ley de Ciencia y Tecnologa que por ser tambin materia de otro
dispositivo jurdico generen debate para definir, en ese sentido, la normativa que debera
prevalecer sobre otra. Este elemento cualitativo es evidente cuando se tocan temas del
mbito presupuestario, tema que de manera regular argumenta la Ley de Ciencia y
Tecnologa.
Todo lo antes expuesto se sintetiza en el siguiente cuadro:
Cuadro 3.- Estructura del anlisis

39

En orden a la propuesta terica, el anlisis se orienta a

detectar que el marco normativo sea claro y consistente,
as como que oriente al proceso de implementacin de tal
Objetivo del anlisis

manera que maximice la posibilidad de que se alcancen

los objetivos de la poltica. Es relevante en cada una de las
dimensiones de anlisis que exista congruencia entre los
diferentes dispositivos jurdicos que hacen posible la
operacin en los Centros Pblicos de Investigacin.

Dimensiones de anlisis al

Descripcin

marco normativo
Oposiciones

Corresponde a los casos en que la LCYT otorgue una

atribucin indelegable al rgano de gobierno del Centro
Pblico de Investigacin y que la misma signifique una
accin, la cual para efectos de su realizacin encuentra una
disposicin adversa a su plena realizacin.

Omisiones

Corresponde a una atribucin que la LCYT otorga al

rgano de gobierno del Centro Pblico de Investigacin la
cual para su ejecucin encuentra una falta o ausencia en el
detalle de la disposicin que no permite definir con
claridad la operacin de la misma.

Deficiencias jurdicas

Corresponde a la identificacin de fallas en la tcnica

jurdica para definir con claridad las acciones viables por
realizar por parte de los CPIs en el contexto del marco
jurdico definido.

Jerarqua normativa

Corresponde a la identificacin de los derechos de los

CPIs otorgados por la LCYT que por caer, en el margen,
en el mbito de otros dispositivos jurdicos pueden generar
controversia en la operacin de los CPIs por carecer de
claridad en la preeminencia entre las disposiciones.

Fuente: elaboracin propia

40

Vale insistir que con este anlisis no se pretende hacer una comparacin jurdica
propiamente, en realidad el objetivo se enfoca en validar que la poltica de innovacin
correspondiente a los CPIs se encuentra en una brecha entre los objetivos de poltica
propiamente y la concrecin de la misma en una Ley. En ese sentido, el anlisis pretende
sealar los obstculos que la misma disposicin representa para la consecucin de los
objetivos de los CPIs.
Cuadro 4.- Anlisis al Marco Normativo de los Centros Pblicos de Investigacin
Disposiciones relacionadas
Oposicin
Ley de ciencia y tecnologa

Otras disposiciones

Artculo 56, frac. III. Aprobar, sin que La LFEP prev en su art. 58 frac. II que las
se requiera autorizacin de la Secretara modificaciones

al

presupuesto

sern

de Hacienda y Crdito Pblico, las aprobadas por el rgano de Gobierno en los

adecuaciones presupuestarias19 a sus trminos de las disposiciones aplicables.
programas

que

no

impliquen

la En ese contexto la LFPRH diferencia entre

afectacin de su monto total autorizado, adecuaciones presupuestarias internas y

recursos

de

inversin,

proyectos externas, en todo caso es ineludible la

financiados con crdito externo, ni el autorizacin de las adecuaciones externas

cumplimiento de los objetivos y metas por parte de la SHCP (art. 58 y 59 de la
comprometidas

LFPRH, 92 y 99 de su Reglamento).

Omisin
Artculo 56, frac. II. Aprobar la Con presupuesto anual definitivo se
distribucin

del

presupuesto

anual comprende que se refiere al presupuesto

definitivo de la entidad y el programa anual aprobado por la H. Cmara de

de inversiones, de acuerdo con el monto Diputados, en esos trminos qu es lo que

19

Las adecuaciones presupuestarias corresponden a las modificaciones a las estructuras funcional

programtica, administrativa, y econmica, a los calendarios de presupuesto y las ampliaciones y
reducciones al Presupuesto de Egresos o a los flujos de efectivo correspondientes, siempre que permitan
un mejor cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de los ejecutores de gasto (Ley Federal
de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, artculo 2, frac. II)

41

total autorizado de su presupuesto

decide el rgano de gobierno?

Deficiencias jurdico-formales
Artculo 56, frac. IV. Decidir el uso y Da lugar a controversia el hecho de que el
destino

de

recursos

autogenerados concepto de recursos autogenerados no

obtenidos a travs de la enajenacin de est propiamente definido en la LCYT ni en

bienes o la prestacin de servicios, por ninguno
la

participacin

en

de

los

dispositivos

jurdicos

asociaciones, analizados. Se ha convenido en asimilarlo al

alianzas o nuevas empresas de base concepto

de

recursos

propios

sin

tecnolgica,

los

recursos

propios

solo

propiedad

comercializacin
intelectual

de embargo,

industrial, corresponden a los recursos producto de la

donativos o por cualquier otro concepto venta de bienes y servicios de las entidades,
que pudiera generar beneficios al centro por lo que el concepto de recursos
conforme a esta Ley, ya sea dentro del autogenerados parece corresponder a un
presupuesto de la entidad o canalizando conjunto mayor de conceptos, por lo que es
stos

al

cientfica,

fondo

de

desarrollo

investigacin una asignatura pendiente su definicin.

tecnolgico

e Adicionalmente,

cabe

sealar

que

la

innovacin; as como establecer los capacidad de decisin de los rganos de

criterios para el uso y destino de los gobierno en esta materia est limitada por
recursos autogenerados que se obtengan las disposiciones presupuestarias (por lo que
en exceso a lo programado, informando no hay posibilidad de usar recursos propios
a la Secretara de Hacienda y Crdito en materia de recursos humanos si stos no
Pblico sobre el origen, monto, destino fueron presupuestados de origen) y por
y criterios de aplicacin de sus recursos disposiciones en materia de racionalidad del
autogenerados, de conformidad con las gasto.
disposiciones aplicables, y para efectos
de los informes trimestrales y Cuenta
Pblica
Artculo 56, frac. VIII. Aprobar los Est atribucin del rgano de gobierno
trminos

de

los

convenios

de parece contradictoria con respecto a los

42

administracin

por

resultados

cuya artculos 59 y 61 de la propia LCYT, toda

celebracin se proponga en los trminos vez que en ellos se establece que el

de esta Ley, as como decidir su convenio de administracin por resultados
terminacin anticipada

es consensuado y formalizado por parte la

dependencia

coordinara

de

sector,

CONACYT, SHCP y SFP. Por otra parte,

tambin se establece que la calidad de CPI
se pierde por el acuerdo de los firmantes del
CAR;

por

la

determinacin

de

la

coordinadora de sector y el CONACYT

para dar por terminado anticipadamente el
CAR por motivo de resultados deficientes
en las evaluaciones del mismo; y por la
solicitud de la SHCP y la SFP con motivo
de los resultados de las revisiones y
auditorias o por los resultados en las
evaluaciones. As tambin, como los CPIs
rigen sus relaciones con las dependencias de
la Administracin Pblica Federal y con el
CONACYT conforme a los CAR (art. 48
de la LCYT) es cuestionable que el rgano
de gobierno tenga la atribucin de decidir su
terminacin

anticipada

sin

romper

el

vnculo del CPI con la Administracin

Pblica Federal y sin pretender con ello dar
por terminada la calidad de CPI, en todo
caso, parece una atribucin que excede las
capacidades legales de un rgano de
gobierno.
Artculo 56, frac.XI. Determinar las La participacin de los ingresos generados

43

reglas y los porcentajes conforme a los por

el

CPI

queda

limitada

por

las

cuales el personal del centro podr disposiciones de la LFPRH en sus artculos

participar en los ingresos a que se 2 (frac. XXXIII) y 65 (frac. V) en donde se
refiere la fraccin IV de este artculo, establecen las percepciones extraordinarias
as como, por un periodo determinado, (a las que se asimilara este concepto) y la
en las regalas que resulten de aplicar o necesidad de contar con autorizacin de la
explotar

derechos

de

propiedad SHCP para poder realizar este pago por

intelectual, que surjan de proyectos dicho concepto.

realizados en el centro de investigacin

En este caso la LCYT no previ elementos

que

hicieran

operable

esta

accin.

Adicionalmente, el tema sustantivo de la

ciencia y tecnologa y pasa a elementos
normativos-presupuestarios cuyo mbito no
le son propios a la LCYT20.
Artculo 55. Los Centros Pblicos de No obstante el amplio margen que propone
Investigacin contarn con sistemas este artculo para los CPIs en materia de
integrales de profesionalizacin, que recursos humanos al permitir sistemas
comprendern catlogos de puestos, integrales de profesionalizacin particulares
mecanismos de acceso y promociones, para cada CPI, el mismo artculo limita su
tabulador de sueldos, programas de operacin por las normas que establezcan
desarrollo profesional y actualizacin CONACYT y SHCP. En especfico, la Ley
permanente de su personal cientfico, Federal de Presupuesto y Responsabilidad
tecnolgico,

acadmico

administrativo,

as

como

y Hacendaria en sus artculos 65 a 68 delimita

las con puntualidad las atribuciones en esta

obligaciones e incentivos al desempeo materia para la SHCP y la SFP, y no se

y productividad del trabajo cientfico y establece excepcin o particularidad alguna.
20

Por supuesto que esta afirmacin puede ser un elemento de debate, en todo caso, para nuestros fines de
exposicin sealamos que la Ley de Ciencia y Tecnologa es reglamentaria fraccin V del artculo 3 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos: V. Adems de impartir la educacin preescolar,
primaria, secundaria y media superior, sealadas en el primer prrafo, el Estado promover y atender
todos los tipos y modalidades educativos incluyendo la educacin inicial y a la educacin superior
necesarios para el desarrollo de la nacin, apoyar la investigacin cientfica y tecnolgica, y alentar el
fortalecimiento y difusin de nuestra cultura;

44

tecnolgico.

La

organizacin, En la prctica, este artculo de la LCYT no

funcionamiento y desarrollo de estos ha sido viable atender.

sistemas se regirn por las normas
generales que proponga el CONACYT
y que establezca la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico y las
especficas que en cada centro expida su
rgano de gobierno.
Jerarqua normativa
Artculo

56,

frac.IX.

Aprobar

y La autonoma de gestin presupuestaria de

modificar la estructura bsica de la los CPIs queda establecida por lo dispuesto

entidad de acuerdo con el monto total en la LFPRH (art. 5) y dems disposiciones
autorizado

de

su

presupuesto

de aplicables (as lo establece el art. 62 de la

servicios personales, as como definir LCYT). En ese orden la LFPRH limita la

los

lineamientos

normas

para autonoma de los CPIs, as como tambin

conformar la estructura ocupacional y establece los criterios de interpretacin de la

salarial, las conversiones de plazas y LFPRH (art. 3 y 5). En ese sentido, no
renivelaciones de puestos y categoras obstante el precepto de la LCYT, queda en
conforme a las disposiciones legales el mbito de la SHCP y de la Secretara de
aplicables, as como a las especficas la

Funcin

que se establezcan en el Sistema respectivas

Pblica,

dentro

competencias,

de

autorizar

sus
la

Integral de Profesionalizacin de cada estructura ocupacional y en general los

centro

aspectos relacionados con las erogaciones

por servicios personales (art. 65 Frac. XI,
LFPRH). Hasta la fecha esta atribucin del
rgano de gobierno no ha sido operable en
el aspecto ocupacional y salarial.

Artculo 56, frac. XIV. Autorizar las La autonoma de gestin presupuestaria de

erogaciones

necesarias

para

el los CPIs queda establecida por lo dispuesto

cumplimiento de su objeto, sin sujetarse en la LFPRH y dems disposiciones

45

los

criterios

de

racionalidad, aplicables (art. 62 de la LCYT). En ese

establecidos en el Presupuesto de orden la LFPRH limita la autonoma de los

Egresos de la Federacin

CPIs, as como tambin establece los

criterios de interpretacin de la LFPRH (art.
3 y 5). No obstante el precepto de la LCYT,
queda en el mbito de la SHCP el aplicar
los criterios de racionalidad del gasto en los
CPIs. Desde el surgimiento de la LCYT este
precepto

no

ha

sido

respetado,

mantenindose el debate sobre la jerarqua

normativa.
Artculo 63, La autonoma de gestin de Bajo esta consideracin, la propia LCYT se
los centros pblicos de investigacin auto limita en su autonoma de gestin
queda establecida de conformidad con presupuestaria, quedando como el resto de
lo dispuesto en la Ley Federal de los ejecutores de gasto pblico, con una
Presupuesto
Hacendaria

y
y

Responsabilidad autonoma presupuestaria que se sujeta al

dems

legales aplicables.

disposiciones margen que establece el artculo 5 de la

LFPRH. De cualquier manera persiste la
duda razonable sobre la aplicacin de la
LCYT

por

sobre

las

disposiciones

presupuestarias.
Fuente: elaboracin propia

En trminos de las atribuciones otorgadas a los rganos de gobierno de los CPIs en el

marco de la LCYT se puede observar que existen preceptos que al ser evaluados y
comparados en el marco normativo general aplicable no resultan congruentes o
armnicos. El gobierno de los CPIs, eventualmente, puede quedar en un margen de
indefinicin o debate al momento de decidir o acordar las acciones que debe y puede
ejecutar un CPI. Esta situacin se configura bsicamente cuando los actores del rgano
de gobierno deben pronunciarse de acuerdo con alguna de las facultades legales de dicho
cuerpo colegiado, en ese escenario, los representantes de la SHCP o de la SFP
46

(comisariato) deben pronunciarse en orden a las disposiciones normativas observables

de manera genrica, mismas que al ser comparadas con lo estipulado en la LCYT entra
en contradiccin o indefinicin. Por supuesto, en el pleno de un rgano de Gobierno, el
enfrentamiento entre dos posiciones normativas aparentemente no conciliables genera
como consecuencia eventos desafortunados en sentidos opuestos:

O se asume una decisin por mayora de votos

O se acepta la decisin en debate sujeta a una revisin tcnica-jurdica entre el

CPI-CONACYT-SHCP-SFP

O se termina asumiendo como definitiva la posicin de la SHCP o SFP

En cualquiera de los casos, la sesin de rgano de gobierno como arena poltica se

convierte en un escenario de tensiones, en donde queda la imagen de que las condiciones
necesarias para que los CPIs acten con autonoma es una asignatura pendiente, no
obstante la existencia de preceptos legales que la fundamenten. Sin embargo, tambin
queda el precedente de que el marco normativo contiene imperfecciones, que podemos
tentativamente denominar como desarmonas, en el sentido de que los preceptos de
una ley no son congruentes o compatibles con el margen de actuacin que dispositivos
jurdicos de aplicacin general previenen.
Ahora, justo es reconocer que no obstante que el debate por la desarmona del marco
jurdico aplicable a los CPIs ha sido un elemento constante en las sesiones de rgano de
gobierno, hasta el momento no ha existido una iniciativa para que, en orden a la
capacidad de interpretacin legal con la que cuentan la SHCP, SFP y el CONACYT, se
coordine el consenso necesario para definir y armonizar criterios sobre el marco
normativo. Quiz una de las razones por la que dicho consenso no se ha promovido tiene
que ver con cunto tendran que ceder cada una de las partes, situacin que
eventualmente podra significar la consideracin de un tratamiento sui generis lo que no
slo podra generar un efecto horizontal21 con el resto de la Administracin Pblica
Federal, sino que tambin podra desembocar en observaciones y/o sanciones por parte
de los rganos fiscalizadores. La presencia de estas desarmonas se observan en la
comparacin entre las disposiciones, a la par que han sido validadas u observadas por los
21

Es decir, la demanda por parte de otras instituciones en igualdad de circunstancias por ser tratadas de
manera similar a como se pudiera eventualmente tratar a los CPIs en lo particular.

47

investigadores entrevistados en esta investigacin. La percepcin al respecto es que la

LCYT surgi en un momento sensible a los grandes cambios polticos de la nacin
(alternancia poltica con el mandato de Vicente Fox, 2000-2006), tambin surge a partir
de alianzas polticas entre algunas fracciones del poder legislativo y el sector de la
academia. En todo caso, es significativo que no se encontr evidencia documental de
que la LCYT haya sido analizada, al menos, por la SHCP antes de ser aprobada por el
Legislativo; lo anterior podra explicar las fallas normativas como limitantes de la
capacidad de estructuracin del proceso de implementacin a partir de la accin de los
imperativos legal y consensual.

4.2 Gobernanza, Procesos Hbridos y Conflictos en la Aplicacin de la Norma

En el contexto de las polticas pblicas, como una disciplina orientada al anlisis de los
problemas pblicos y a las propuestas de intervencin para su solucin, es relevante el
estudio de la gobernanza como una propuesta terica que representa una alternativa para
la comprensin del proceso de conduccin de la sociedad, reconociendo con ello el gran
papel que tiene el Gobierno, pero a la vez, reconociendo tambin que no es el nico
agente en el proceso. Como un elemento comn a las posiciones tericas de la
gobernanza est el comprenderla como el desarrollo de estilos de gobierno en donde los
lmites entre la esfera pblica y privada se han vuelto difusos, y derivado de ello, se
observa una sociedad con mayor participacin; de ah que para un grupo importante de
tericos la gobernanza corresponde a la emergencia de nuevas relaciones entre el Estado
y la Sociedad. Esta idea supone un replanteamiento de las relaciones, por lo que la
sociedad se reconoce involucrada en el contexto de las polticas pblicas, situacin que
por mucho tiempo se tuvo por reservada como exclusiva del Estado.
En adicin, cabe sealar que para otro grupo de autores, la gobernanza supone que el
proceso de gobernacin se da principalmente a travs de una red de interacciones, entre
una multiplicidad de organizaciones, instituciones y actores en diversos niveles. En esta
gobernanza por redes se prescinde de la idea de un gobierno central y unitario, y en su
lugar hay muchos centros que se vinculan con muchos niveles de gobierno al mismo
tiempo.

48

Avanzando en el concepto, un abordaje de la nueva gobernanza nos lleva a definirla

como la que se ocupa de la comprensin de las nuevas estrategias polticas que asumen
los Estados para redefinir su participacin en la sociedad. La gobernanza representa
entonces formas nuevas de direccin, que eventualmente remplazan a instrumentos
polticos y sistemas de control y coordinacin del pasado. De esta forma, la gobernanza
garantiza la gobernabilidad de las sociedades y mantiene la legitimidad de las
instituciones a cambio de la cesin de autoridad poltica a actores productivos, polticos
y sociales (Puchet et al, 2013:4).
En otras palabras, en el modelo de gobernanza se acenta la relevancia de las
interacciones estado-sociedad y supone un modo de coordinacin de agentes sociales
que hace ms efectivo el diseo de polticas pblicas. Bajo esta perspectiva se considera
la presencia de una mayor sensibilidad al contexto social; en este esquema la
concertacin y la negociacin adquieren mayor relevancia como estrategias para hacer
frente a procesos pblicos de decisin y diseo de polticas en un contexto plural.
Por lo tanto, podemos vincular el concepto de gobernanza con el de poltica pblica en
CTI, en el entendido de que los sistemas de gobierno con polticas exitosas son los que
resultan de la interaccin de mltiples actores organizados en torno a redes, y no ms de
la accin unitaria del gobierno central. Esto implica una nueva organizacin de recurso
con base en prioridades de agendas consensuadas donde participan mltiples actores
(Casalet, 2006) (Puchet et al, 2013:5).
Con relacin al Sistema de CPIs la gobernanza correspondera a las formas de gobernar
las actividades de los centros a partir de las acciones tomadas en concordancia con las
leyes y disposiciones jurdicas, las formas que se dan el gobierno y los participantes en
el sistema para ejercer autoridad respecto a lineamientos, orientaciones, programas y
proyectos en curso, y el grado en que los individuos, las organizaciones, asociaciones,
consorcios de la sociedad o de las diversas instancias del estado respetan las
instituciones, (comprendiendo stas como las reglas del juego, sean formales y/o
informales).

49

En este contexto de la gobernanza es conveniente definir los actos de gobierno y

ejercicio de autoridad donde se debe observar el acatamiento de las instituciones
constitutivas del Sistema de CPIs:
1. Proceso de toma de decisiones
2. Participacin incluyente en el diseo y formulacin de polticas
3. Planeacin y articulacin
4. Evaluacin de polticas
A partir de estos elementos como formas de gobernar, ejercer autoridad y respetar las
instituciones se agrega tambin la instrumentacin de las acciones suficientes para
evaluar y rendir cuentas sobre los resultados alcanzados. Esta concepcin de la
gobernanza para el Sistema de CPIs nos permitir valorar el nivel de cumplimiento del
gobierno de los CPIs en orden a las disposiciones legales aplicables en los Centros
Pblicos de Investigacin.
En este contexto, y a partir de las entrevistas22 realizadas como parte de las evidencias
para sustentar lo que aqu se expresa, se puede comentar que en la capacidad para la
toma de decisiones de los CPIs hay una condicin cuestionable; es decir, no obstante que
el diseo normativo previ una mayor autonoma a partir de cuerpos colegiados con una
constitucin que garantizara que, con el concurso de expertos y especialistas alcanzar un
desarrollo institucional robusto; en la realidad lo que se ha observado es que no se
cuenta, por un lado, con los elementos suficientes para que exista una participacin
activa y comprometida por parte de los Consejeros, situacin que puede deberse a una
falta de incentivos para participar de una manera proactiva o, desafortunadamente, a una
aceptacin de que ste no constituye el foro ms propicio para promover el debate de
ideas que impulsen al CPI hacia una condicin superior.

22

Los entrevistados a los que hago referencia son cientficos y tecnlogos que tuvieron la particular
experiencia de ser directivos del CONACYT a la vez que directores generales de Centros Pblicos de
Investigacin; entre ellos el Dr. Felipe Rubio Castillo, actualmente director general del Centro de
Ingeniera y Desarrollo Industrial (CIDESI) y ex director adjunto de centros de investigacin en
CONACYT; Dr. Inocencio Higuera Ciapara actual director adjunto de centros de investigacin en
CONACYT, ex director general del Centro de Investigacin Cientfica de Yucatn (CICY) y ex director
general del Centro de Investigacin en Alimentacin y Desarrollo (CIAD); y el Ing. Samuel Colunga
Urbina director general de Corporacin Mexicana de Investigacin en Materiales S.A. de C.V.
(COMIMSA).

50

En otras palabras, se percibe que la autonoma de deliberacin de los rganos de

gobierno de los CPIs est sujeta a la racionalidad burocrtica, es decir, que cualquier
propuesta de poltica que hoy por hoy pudiera surgir en el seno de un rgano de
gobierno de un CPI est sujeto en su proceso de diseo-implementacin al filtro
racional-burocrtico que en todo momento imponen tanto la SHCP como la SFP
(Comisariato). Con el sealamiento a esta percepcin no significa, ni que se pretenda
evadir cualquier disposicin normativa a ultranza o que nicamente es aceptable lo que
est configurado positivamente en la LCYT, los entrevistados sealaron que
instituciones como los Centros Pblicos de Investigacin, cuyo materia principal es la
innovacin requieren de un grado de flexibilidad suficiente como para responder de una
manera eficiente y oportuna haca la demanda externa por nuevo conocimiento, lo que
puede entrar en franca oposicin con lo que est permitido desde el punto de vista
normativo.
La posibilidad de participacin en empresas privadas de base tecnolgica, la posibilidad
de contratar personal altamente capacitado con sueldos competitivos con el mercado y la
posibilidad de invertir en bienes diversos (como automviles23), entre otros aspectos, son
flexibilidades sujetas a la consideracin de los rganos de gobierno, atribuciones que sin
embargo han sido contenidas para dar cumplimiento con las observaciones que expresen
las instancias globalizadoras (SHCP y SFP).
Por otra parte, esta distancia entre el marco legal y la implementacin en la realidad de
los CPIs afecta tambin en la posibilidad de interactuar con organizaciones del sector
privado en un foro de gobierno y decisin como son los rganos de gobierno bajo las
limitaciones normativas y burocrticas. No obstante, el testimonio de los directores
generales de CPIs entrevistados nos hace reconocer, que si bien puede ser un obstculo,
por otra parte no significa que no se estn dando las redes necesarias entre los CPIs y las
empresas u otros centros generadores de conocimiento. Es decir, por una parte la
gobernanza propuesta por el marco normativo se ve limitada por la incompatibilidad de
23

En los aos recientes el Gobierno Federal ha mantenido la poltica de contener y hasta reducir el gasto
en servicios personales, el gasto operativo y hasta de inversin, esta poltica tiene como fundamento el
optimizar el gasto pblico y reducir en lo posible el gasto superfluo. A travs de diversos decretos de
racionalidad del gasto se ha reducido, por ejemplo, la plantilla administrativa y se ha prohibido la
renovacin del parque vehicular, afectando inclusive a los Centros Pblicos de Investigacin.

51

las leyes y posiciones que detenta la burocracia implicada, pero por otra parte, se
observa que la dinmica de los CPIs (particularmente los de orden tecnolgico) ha
encontrado mecanismos alternativos para vincularse y establecer redes virtuosas con
empresas e instituciones acadmicas. Estos casos han sido observado principalmente por
los directivos de los CPIs en el contexto de los Comits Externos de Evaluacin (CEE),
los que son cuerpos colegiados formados por expertos en la materia de cada uno de los
CPIs y cuya misin principal es observar y evaluar la gestin y desarrollo de los mismos
desde un punto de vista sustantivo, esto es, a partir de la evolucin de las capacidades de
CTI de los CPIs. En este contexto, los CEE se han convertido en un referente interesante
pues stos se constituyen de una manera bastante flexible, lo que permite que actores de
diferentes procedencia (acadmicos, tecnlogos, empresarios, etc.) puedan funcionar en
un comit cuya mxima aspiracin es diagnosticar desde un punto de vista
interdisciplinario los aciertos y reas de oportunidad de los CPIs. Si bien los CEE
participan en los rganos de gobierno como invitados para presentar la evaluacin de
la gestin anual del CPI, su actuacin ha apoyado en mucho la generacin de interaccin
en red, un poco apoyado en la libertad que le proporciona su participacin en el diseo
institucional.
En este contexto, en orden a las opiniones de los entrevistados y a la experiencia propia
en los rganos de gobierno de los CPIs, podemos establecer una matriz de actores en
donde se ubican de acuerdo con el rol que juegan en la implementacin de la poltica
pblica que deriva de la LCYT y, en ese orden, se define la relacin predominante en la
consecucin de los objetivos que la Ley propone y, a la vez, el peso especfico de cada
una de las instituciones para obtener una posicin favorable en los correspondientes
juegos de negociacin. La atencin se concentra en los mbitos de competencia de cada
una de las instituciones as como en la capacidad de negociacin que las mismas han
mostrado en el juego de negociacin de recursos (presupuesto) y flexibilidades que los
CPIs demandan en el seno de los rganos de gobierno.
Cuadro 5.- Matriz de actores
ACTOR

ROL

RELACIN

JERARQUIZACIN

PREDOMINANTE

DE SU PODER

52

Consejo Nacional

Preside,

como A favor. Est en su

de Ciencia y

cabeza de sector, inters promover las

Tecnologa

los rganos de acciones

de

Intermedio25

la

Gobierno de los LCYT considerando

entre

CPIs

ellas

Tiene a su cargo, fortalecimiento

el
del

por ministerio de sistema de centros

ley,

la pblicos

de

encomienda

de investigacin.
y No

formular

obstante,

las manifiesta

proponer

su

posicin de manera

polticas
nacionales

en mesurada a fin de

materia

de mantener

ciencia

y relacin

tecnologa24 as sobre
como

impulsar SHCP

una
positiva,

todo,

con

SFP

la innovacin, el (Comisariato)
desarrollo
tecnolgico y el
fortalecimiento
de

las

capacidades
tecnolgicas de
la

planta

productiva
nacional
24

Artculo 2 de la Ley orgnica del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, Diario Oficial de la
Federacin, ltima reforma publicada el 24 de abril de 2006.
25
No obstante, esta clasificacin se espera se transforme en la administracin del periodo 2013-2018,
dados los pronunciamientos positivos que el Ejecutivo Federal ha emitido sobre la relevancia que dar en
su mandato al tema de la CTI.

53

Centro Pblico de
Investigacin

Constituyen

el A favor. Es decir,
est en su inters el

aspecto

del cumplimiento de la

operativo

LCYT, no obstante,

sector CTI
Tienen

Bajo

como en la arena de un

encomienda

rgano de gobierno

realizar

el CPI tiene una

investigacin

posicin

cientfica,

sujeto

formacin

pasiva,
a

las

de resoluciones

del

cuerpo colegiado.

recursos
humanos

vinculacin

transferencia de
conocimiento al
sector
productivo26
Secretara de
Hacienda y
Crdito Pblico

La posicin de En contra. Para la

la SHCP es de SHCP

normativa,

es

fundamental que no

orden
presupuestal

Alto

y se

quebrante

el

es orden

decir, vigila el presupuestario, esto

cumplimiento de le lleva a intervenir
las disposiciones en
presupuestarias.
Dadas

contra

cualquier

las contrario

particularidades

de

precepto
a

las

disposiciones

de la LCYT la presupuestarias, ello

26

Artculos 47, 51 y 52 de la Ley de Ciencia y Tecnologa

54

Secretara

no obstante suponga

buscar siempre ir en contra de la

que

las LCYT

disposiciones
presupuestarias
estn por sobre
cualquier

otra

norma
Procurar
mantener

el

cumplimiento de
las

normas

presupuestarias
por

sobre

los

objetivos

de

poltica.
Secretara de la
Funcin Pblica
(comisariato)

El

Comisariato En contra. Para el

tiene

Alto

por Comisariato de la

obligacin ser el Secretara

de

la

de Funcin Pblica es

rgano

vigilancia en las inevitable

el

entidades

cumplimiento de las

paraestatales27

disposiciones

Su papel es de normativas
evaluador
desempeo

del generales,

asume

y que la LCYT tiene

preventivo sobre como

mbito

de

los riesgos de la aplicacin la materia

27

Artculo 60 Ley Federal de Entidades Paraestatales. Ntese que el Comisario tiene funciones especficas
de vigilancia, evaluacin del desempeo y estudios sobre la eficiencia en el ejercicio presupuestario.

55

funcin de los de CTI, y considera

servidores

los

aspectos

pblicos

presupuestarios

Desde el punto como

atribucin

vista exclusiva

de

la

SHCP

normativo,
deben

de

prevenir

el cumplimiento
pleno de todas
las disposiciones
aplicables a los
CPIs
Secretara de
Educacin Pblica

En

la Indiferente.

consideracin de parecen

No

Alto

haber

aspectos incentivos para que

los

relacionados con SEP se pronuncie

la

educacin sobre los temas de

superior

una debate

sobre

parte importante aplicacin

de

los

de

la
la

CPIs LCYT

mantiene como
consejero a la
SEP
La participacin
de SEP en los
rganos

de

gobierno

es

marginal
Gobiernos
Estatales

Los vnculos que A favor. Si bien la

los

CPIs

han participacin

Alto

es

56

establecido con moderada,

los

gobiernos evidente

es
que

los

locales parecen Gobiernos Estatales

ser cada vez ms desean
estrechos
Para

CPIs

con

mayor capacidad de
los gestin.

Gobierno
Estatales

la

fortaleza de los
CPIs representa
un

beneficio

para su planta
productiva local
La presencia de
mandos
superiores
estatales en los
rganos

de

gobierno de los
CPIs

es

relativamente
frecuente.
Instituciones de
Educacin
28

Superior

Las IES apoyan A favor. Para las

Bajo

a los CPIs por IES es positivo que

afinidad gremial

la

LCYT

sea

Constituyen una cumplida

cabalidad

para

proporcin
relevante

del beneficio del sector

28

En esta categora se agrupan a las instituciones educativas que han sido invitadas por los CPIs a formar
parte del rgano de gobierno en base a la afinidad de la investigacin cientfica que se realiza, de ah que
est conformado por la UNAM, IPN, CINVESTAV, UAM, universidades estatales, etc.

57

nmero

de de la CTI, lo que

consejeros en un eventualmente
rgano

de puede ser asimilado

gobierno
El

o aplicables para las

es propias IES.

apoyo

solidario.
Sector Privado

Los

A favor. Para los

representantes

representantes

Bajo

del

privados en el sector privado CPIs

de con

rgano

mayor

ven autonoma significa

gobierno
con

optimismo socios ms efectivos

que

los

CPIs en la transferencia
de

tengan

flexibilidades en Sin

conocimiento.
embargo,

su

gestin pronunciamiento se

su

administrativa-

ha caracterizado por

presupuestaria

ser mesurado.

pues representa
oportunidades
de

alianza

negocios.
Sin
actan

embargo,
con

cautela en los
temas de debate.
Otros Consejeros29 Son

consejeros Indiferente. No hay

Bajo

que tienen como elementos para que

29

En esta categora se engloban a Consejeros de dependencias federales como son la Secretaria de

Economa, Secretaria de Comunicaciones y Transportes, Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial,
etc, as como consejeros a ttulo personal.

58

objetivo

el se pronuncie sobre

apoyar

en la LCYT.

aspectos
especficos de la
gestin de un
CPI
Hay un inters
ms especfico a
las funciones del
CPI,

menos

enfocado en el
debate

de

las

flexibilidades de
la LCYT.
Fuente: elaboracin propia

Bajo esta categorizacin es posible, para efectos de esquematizacin proponer un mapa

de actores de acuerdo con su capacidad para influir en las decisiones de los rganos de
gobierno. Es de destacar que, invariablemente, el papel de la SHCP es determinante en
la arena de la negociacin y aplicacin de polticas en el caso de los CPIs.

59

4.3 Distanciamiento Perverso en la Implementacin, la Dinmica de las Polticas

Pblicas e Institucionales

Para este anlisis se tomaron en cuenta dos elementos sustantivos: i) verificar la

congruencia de los documentos normativos que conforman el marco legal de actuacin
de los CPIs y ii) realizar una serie de entrevistas a actores que en su momento les
correspondi la implementacin de la LCYT y/o juegan el rol actual de directores
generales de un CPI. En el primer caso se hizo una simplificacin del marco jurdico
aplicable a los CPIs y se categoriz la congruencia del marco legal a partir de las
atribuciones con las que cuenta el rgano de gobierno de los CPIs, se encontraron
elementos que complican la implementacin de la poltica pblica y se definieron como
oposiciones, omisiones, deficiencias jurdico-formales o jerarqua normativa. Por otra
parte, las entrevistas dieron cuenta de cmo las disposiciones normativas plantean una
nueva gestin de la innovacin y una nueva gobernanza en el sistema CTI, en ese
sentido, dedicar este espacio a comentar los hallazgos ms importantes sobre los

60

impactos positivos o negativos que se han observado a partir de la influencia del marco
legal sobre la innovacin y la gobernanza.
Los actores entrevistados para este trabajo han coincidido en que la LCYT constituye un
parte aguas en el desarrollo de la CTI nacional, en particular, comprenden la
influencia de la LCYT como un verdadero andamiaje legal que sustenta de manera
decidida y clara el proceso de implementacin de la poltica pblica. Otro de los
elementos que fue coincidente en los entrevistados fue el que, por primera vez, existiera
un dispositivo legal que comprenda las caractersticas sui generis como las que presenta
el sector ciencia y tecnologa, principalmente el hecho de que se establecieran una serie
de prerrogativas aplicables particularmente a los CPIs.
Un concepto que se manej por cada uno de los entrevistados bajo diferentes matices
pero con el comn denominador de considerarlo como un acierto de la LCYT es el
hecho de que, por primera vez, haba la apreciacin de que los CPIs no eran tratados
como simples productores de bienes y servicios, es decir, no quedaban bajo la simple
y llana categora de entidades paraestatales, sino que son considerados propiamente
como generadores de conocimiento e innovacin con las caractersticas legales ms
apropiadas para ese fin.
Los entrevistados coincidieron en que la LCYT marca un hito en las disposiciones
federales, es un instrumento innovador por s mismo. Sin embargo, consideraron
tambin que la LCYT no representa por si sola una solucin a las mltiples necesidades
de flexibilidad normativa que instituciones del conocimiento requieren, es decir, si bien
ha propiciado un avance en la forma de operar de los CPIs, este avance est limitado por
una serie de condiciones que no permiten la operacin plena de la LCYT,
evidentemente, en mucho se refieren a las desarmonas normativas que hemos
destacado prrafos arriba.
En este sentido, contrario a lo que se esperaba de las entrevistas, parece ser que no hay
una sensacin generalizada de que las fallas en la implementacin sean un gran
obstculo en el desarrollo de los CPIs, pues de alguna manera han logrado proseguir con
el esfuerzo de vinculacin con el sector pblico y privado; la existencia creciente de
proyectos de investigacin y vinculacin parecen derivar de un compromiso creciente de

61

los CPIs (principalmente los de corte tecnolgico) por asociarse con el sector productivo
y generar una mayor proporcin de recursos propios. Sin embargo, la vinculacin con el
sector pblico y privado, parece estarse abriendo camino paso a paso y bajo
caractersticas especiales en cada uno de los CPIs.
Llama la atencin la enorme necesidad que tienen los CPIs por contar con flexibilidad
para la contratacin de personal. Lo cierto es que en un esquema de generacin de
conocimiento e innovacin el factor humano es fundamental pues es a partir de esa
flexibilidad que se pueden asumir compromisos por nuevos proyectos y de mayor
envergadura. Hoy por hoy, los CPIs se ven limitados en la posibilidad de contratar
personal y de ofrecer sueldos competitivos con respecto a los que ofrece el mercado.
Esta es una asignatura pendiente desde el punto de vista del marco legal pues no existen
las condiciones para que SHCP y SFP puedan en este punto flexibilizar su posicin al
respecto. Sin embargo, los CPIs han encontrado vas alternativas para la contratacin de
personal altamente calificado (a travs de plazas eventuales, honorarios, por medio de
fideicomisos, etc.), pero estas alternativas no constituyen en realidad una solucin y si
pueden, eventualmente, convertirse en presiones de gasto si el ejercicio financiero de los
CPIs no es congruente con los compromisos contractuales que se generen. En otras
palabras, las alternativas seguidas por los CPIs en este rubro son cuestionables desde el
punto de vista normativo y, en algn momento, podrn constituirse en serias
observaciones por parte de los rganos fiscalizadores o en pasivos laborales de difcil
solventacin.
Otro elemento que fue reiterado, es que se ha observado una evolucin del elemento
burocrtico, es decir, se ha podido evidenciar que hay una asimilacin por parte de la
SHCP y la SFP (Comisariato) en cuanto a las particularidades operativas de los CPIs,
esto ha permitido transitar hacia condiciones de negociacin relativamente aceptables, lo
que no significa que haya cambiado la posicin burocrtica, quiz ms bien se ha
relativamente cedido ante las caractersticas particulares de los CPIs, tratando de generar
el menor desgaste en el debate posible.
No obstante que la experiencia reciente le ha mostrado a los CPIs que la emisin de una
ley fuera del anlisis y el contexto global del marco jurdico general aplicable redunda

62

en problemas diversos para la aplicacin plena de la misma; an existe la consideracin

de que la existencia de leyes complementarias abonaran a darle a los CPIs las
caractersticas y flexibilidades con las que an no se cuentan hoy da. Lo anterior ya no
estara focalizado en modificar la actual LCYT sino en la emisin de un estatuto ad hoc
que en su caso podra ser la Ley Orgnica del Sistema Nacional de Centros Pblicos de
Investigacin (LOSNCPI)30. Como lo hemos abordado en este trabajo, las leyes
requieren de diversos elementos para poder abordar con relativo xito su
implementacin, en este caso la Ley Orgnica ha sido manejada slo al interior de los
CPIs y no ha sido objeto de retroalimentacin de otras instancias, por lo que de no
cubrirse este pendiente podemos suponer que de igual manera su xito y aplicacin
podran ser parciales.
Otro elemento relevante tanto en la indagacin documental como en los datos obtenidos
a travs de las entrevistas realizadas tiene que ver con la tratabilidad del problema; es
decir, de alguna manera se supone lo evidente del problema pblico al que se dirige la
LCYT pero queda la inquietud de que no se ha sabido transmitir con suficiente claridad
el planteamiento bsico del problema pblico. En otras palabras, la necesidad de
resolver los problemas sociales del pas a partir de la conduccin de la economa
nacional haca una del conocimiento ha sido una asignatura incluso hoy pendiente. Los
actores entrevistados han coincidido en que, aunque debera ser lgico (en opinin del
sector cientfico-tecnolgico) en realidad el sector acadmico no ha sido suficientemente
asertivo en la manera y esfuerzo de transmitir los objetivos de la poltica en CTI, por lo
que no debera extraar tampoco que no haya permeado lo suficiente el mensaje como
para modificar el comportamiento de las instituciones involucradas en la
implementacin de la poltica, y en general en la sociedad.
En ese mismo orden, se ha reconocido por los entrevistados que la LCYT es hasta la
administracin del Presidente Pea Nieto, que parece tener alguna influencia en las

30

Artculo 63. Los Centros Pblicos de Investigacin integrarn el Sistema Nacional de Centros
Pblicos de Investigacin, como un rgano colegiado de carcter permanente de representacin, asesora,
apoyo tcnico y cooperacin de estos centros. Este sistema y estos centros se regirn por la Ley Orgnica
del Sistema Nacional de Centros Pblicos de Investigacin., Ley de Ciencia y Tecnologa, texto vigente
(ltima reforma DOF 07-06-2013)

63

instituciones responsables de la implementacin de la misma. Es decir, en los primeros

aos de la promulgacin la LCYT no pareca contar con el respaldo suficiente como
para inducir el comportamiento de los actores involucrados en su implementacin hacia
la consecucin de los objetivos de poltica pblica, lo que de acuerdo con la perspectiva
terica que orienta esta investigacin clasificara como una escasa capacidad de
estructurar el proceso de implementacin.
La propuesta de la LCYT de incrementar el desarrollo innovador y favorecer la
gobernanza de la poltica en CTI fue un elemento orientador para la propuesta de Ley,
sin embargo, el consenso y el impulso poltico necesario para superar la inercia y la
resistencia burocrtica parecieron ser, si no efmeros, al menos si limitados y poco
consistentes en el tiempo, razn que podra explicar tambin la debilidad con la que la
implementacin de la LCYT se caracteriz.
Un hecho relevante no slo a partir de nuestro anlisis sino tambin a partir de las
reflexiones de los entrevistados tiene que ver con una aparente falta de superioridad de
la LCYT sobre el resto de disposiciones del marco normativo. Es decir, cmo es que
los esfuerzos realizados por el gremio de cientficos para conseguir que el Poder
Legislativo emitiera una Ley ad hoc no fue suficiente para, de manera efectiva y
contundente, modificar por completo la operacin de los CPIs?. En mi opinin, este
fenmeno se explica porque la implementacin es un proceso caracterizado por
relaciones de poder y negociaciones entre varios actores; hasta lo que pudimos averiguar
en esta investigacin no hay antecedentes de que para la formulacin de la LCYT se
haya consensuado sus trminos con otras instancias, ni con SHCP ni con la SFP, por lo
tanto, considero que los tres imperativos mencionados por Rein y Rabinovitz (legal,
racional burocrtico y consensual) actuaron con su potencial conflictivo en el caso de la
LCYT. En particular, y de acuerdo con los elementos que hemos encontrado en la LCYT
que dificultan y entorpecen su aplicacin plena, considero que se explican de una
manera ms clara por el imperativo legal ya que las particularidades e innovaciones que
pretenda la LCYT en su origen requeran de una revisin y consenso especifico a fin de
evitar ambigedades o confusiones que pudieran entorpecer el xito de la poltica, este

64

elemento nunca se resolvi y en su lugar se prefiri atender la presin poltica con una
ley con elementos difciles de ser atendidos en la prctica.

65

CONCLUSIONES

A lo largo de la presente investigacin nos ha ocupado identificar que la implementacin

de la poltica pblica a partir de la LCYT en los CPIs se ha enfrentado con elementos
perversos que de alguna manera le han alejado de los objetivos inicialmente propuestos
en la poltica de CTI; sealamos que las acciones previstas para fomentar la innovacin
y la gobernanza no son plenamente aplicables a partir de imprecisiones o desarmonas
entre los componentes del marco jurdico, derivado de una carencia de acuerdos previos
que hicieron que la LCYT fuera una propuesta normativa innovadora que, sin embargo,
careci de las definiciones polticas y consensos tcnicos necesarios, de tal manera que
no pudo evitarse una propuesta estatutaria relativamente parcial y de operacin limitada.
Si bien la LCYT surge en un contexto en que el sector cientfico-tecnolgico identific
la necesidad de salir del marco jurdico comn a las entidades paraestatales para poder
responder a las necesidades y caractersticas sui generis de las instituciones generadores
de conocimiento; tambin hay que anotar que el diseo normativo y la implementacin
de una poltica pblica requiere de una estructuracin cuidadosa a fin de que cuente con
los debidos impulsos provenientes del consenso y la influencia poltica que garantice
mayores posibilidades de xito.
Como parte de la experiencia de la investigacin se ha encontrado que, para un proceso
de innovacin sea efectivo es relevante la interaccin de los actores, en ese sentido, la
generacin de conocimiento, la produccin de innovacin y la asociacin entre los
actores del proceso productivo son elementos indispensables; y en ese orden, se refuerza
la idea de una gobernanza basada en la colaboracin. Tambin se ha identificado la
relevancia de las regiones, como referencia a espacios geogrficos con cierta
homogeneidad que facilita la colaboracin entre los actores del sistema de innovacin en
virtud de cierta identificacin espacial en lo tocante a elementos econmicos, sociales y
hasta culturales, que permiten encontrar facilidades en la colaboracin y generacin de
alianzas que fomentan la innovacin. Estos temas, que si bien se intentaban propiciar a
partir de elementos estatutarios que lo fomentaran, en la realidad se han desarrollado
ms por la dinmica natural de los CPIs que como resultado de la aplicacin de las

66

disposiciones normativas. En otras palabras, la nueva gobernanza necesaria para la

formacin del proceso de innovacin debe ms al esfuerzo de los propios CPIs que a las
facilidades que los aspectos normativos hayan impulsado en la materia. La gobernanza
que se esperaba a partir de la implementacin de la poltica es un tema por consolidar,
sobre todo en el marco de la mxima instancia de gobierno en los CPIs, es decir, de sus
rganos de gobierno. En ese orden, se encontr que los rganos de gobierno no
constituyen la interaccin plena o deseable de los diversos sectores de la sociedad para
conducir a los CPIs hacia planos de autogobierno e innovacin como se esperaba, a
cambio de ello, se hace evidente que la racionalidad burocrtica prevalece en la arena
poltica. La participacin activa de los consejeros en los rganos de gobierno es un tema
pendiente; se requiere superar, o mejor dicho, equilibrar la balanza, entre la racionalidad
burocrtica absolutamente limitada por el cumplimiento de las disposiciones generales, y
la participacin propositiva y responsable de los consejeros de los sectores acadmico,
privado y de gobiernos estatales; lo que propiciara la consolidacin de la nueva
gobernanza an incipiente en los CPIs.
Una reflexin que tambin sobresale, es que la CTI no solo requiere de la propuesta de
estatutos ad hoc, requiere tambin de una visin ms amplia del problema, de la
instrumentacin de programas ms amplios en donde se involucre al sector privado
como parte fundamental del proceso innovador. Una poltica en la materia que slo se
preocupe en el apoyo de las instituciones generadores de conocimiento est viendo de
una manera parcial el proceso de la innovacin. Propiciar las condiciones adecuadas
para que los CPIs se vinculen de manera efectiva con el sector privado a fin de generar
el crculo virtuoso de la innovacin no es un hecho que se pueda cumplir por decreto,
en realidad la poltica pblica en la materia debe abordar una visin amplia y generar las
condiciones necesarias a fin de que las vocaciones y regiones especficas generen su
propia demanda de innovacin. La actual LCYT pretendi atender los sntomas y no las
causas, es decir, propuso generar un esquema normativo de excepcin en los CPIs para
facilitar la vinculacin e innovacin, cuando la estrategia de vinculacin requiere, entre
otros, de considerar un entorno regional y econmico que propicie la demanda creciente
por innovacin, reflexin que nos debe orientar hacia propuestas para generar incentivos

67

adecuados que permitan el desarrollo de dicha demanda. En este sentido, no debe

soslayarse una visin sistmica y relacional aplicable al concepto de innovacin; en la
ruta hacia la Sociedad del Conocimiento es necesario considerar en el nivel meso la
dimensin articuladora de los actores sociales y gubernamentales como un eje entre los
agentes individuales (CPIs, empresas, etc) como nivel micro y las estrategias y marco
regulatorio en un nivel macro.
Otra constante de reflexin relevante, fue que encontramos la percepcin entre los
entrevistados de que el sistema de centros pblicos de investigacin se encuentra en una
especie de transicin hacia la asimilacin del concepto de Innovacin, es decir, se
identific la bsqueda al interior de los propios CPIs de consolidar el compromiso de la
produccin de innovacin y todo lo que ello representa (la transformacin del
conocimiento en un elemento til para el mercado, la vinculacin, la bsqueda de
respuestas a necesidades concretas de la industria, la comercializacin de la innovacin,
etc.), en ese sentido, el apego a las funciones tradicionales del investigador frente al reto
que representa la innovacin es un aspecto presente en los CPIs que an se encuentra en
vas de asimilacin y aceptacin. Por supuesto que hay una gama diversa de posiciones
al respecto y que puede incluso depender de la orientacin de cada CPI en particular, por
ejemplo, mientras que para los CPIs con orientacin tecnolgica este dilema es
relativamente menor o superado; en los de corte cientfico el tema es todava sujeto de
amplio debate; mientras que para los CPIs dedicados a las ciencias sociales el apego a la
funcin tradicional del investigador es lo comn. Claro est que este es un tema que no
es atendible solamente con diseos normativos. Es necesario que se genere un impulso a
la cultura del compromiso, la aceptacin de que todos los empleados del gobierno deben
la rendicin de cuentas con quien al final representa el jefe de cada uno de ellos: la
sociedad mexicana. En ese sentido, el llamado a los investigadores, a los creadores de la
ciencia y tecnologa nacional, es a la creacin de conocimiento til, al conocimiento
encaminado a la resolucin de los grandes problemas nacionales, el conocimiento que
pueda generar competitividad, conocimiento que a fin de cuentas genere beneficio
social. Ser funcin del CONACYT (como coordinador sectorial y responsable de la
poltica en CTI) propiciar una cultura institucional renovada en donde se fomente la

68

responsabilidad social del investigador, transformando la funcin tradicional del

investigador hacia la de un investigador ms comprometido y audaz en la generacin de
conocimiento socialmente til.
Por otra parte, fue reiterado por parte de los directivos de CPIs entrevistados la
necesidad creciente de propiciar la creacin de estructuras de negociacin y enlace que
permitan generar el puente necesario entre la generacin del conocimiento y la
comercializacin con el sector industrial. Si bien este tipo de organizaciones intermedias
se han incluido en la LCYT bajo la figura de Unidades de Vinculacin y Transferencia
de Conocimiento (UVTC), para los mismos CPIs ha resultado complejo (e inclusive
incierta) la naturaleza y certeza jurdica que ofrece esta figura en el contexto del marco
normativo general. Nuevamente, este caso viene a reforzar la consideracin de que se
pueden dar brechas entre la intencin de la poltica y el proceso de implementacin,
como producto de la falta de revisin tcnica, acuerdos y consensos previos a la
definicin de los estatutos que definirn en trminos legales la poltica pblica.
Ciertamente este caso concreto requiere un estudio especfico, sin embargo, queda como
una inquietud manifiesta para los directivos de los CPIs la definicin en orden a los
derechos y obligaciones que les corresponde a partir de la creacin de una UVTC, tema
a la fecha escasamente analizado por las autoridades competentes.
En trminos del desarrollo innovador, tambin queda como reflexin de esta
investigacin el hecho de que, si bien la descentralizacin de la CTI a partir de la
distribucin de los CPIs a lo largo del territorio nacional es un hecho relevante, tambin
es cierto que los diversos niveles de especializacin en cada CPI, los diversos niveles de
vinculacin con los actores regionales y las diversas condiciones presupuestarias, han
propiciado con el tiempo la conveniencia de la asociacin entre los diversos CPIs, sobre
todo en el tema de la formacin de laboratorios. Este hecho, an incipiente, debe ser
mirado con mayor atencin por parte de CONACYT (como coordinador de la poltica en
CTI) y por la SHCP (como dependencia encargada de la propuesta de asignacin
presupuestaria) puesto que la alianza entre CPIs responde no slo a la dinmica de
interdisciplinariedad que demanda hoy da la Sociedad del Conocimiento, sino que
tambin responde a una optimizacin del recurso humano y del propio recurso

69

financiero. Actualmente, CPIs como el INECOL, CIATEQ, CICESE y CIBNOR entre

otros, han estrechado vnculos con otros CPIs a fin de propiciar proyectos
interinstitucionales (aun en etapas incipientes), vnculos que deberan ser impulsados y
fomentados por los beneficios que este tipo de alianzas representan. Considero que un
programa de asociaciones estratgicas entre CPIs debe ser una poltica prioritaria para el
CONACYT, por lo que sera recomendable incorporarlo como parte de las estrategias
del prximo Programa Especial de Ciencia, Tecnologa e Innovacin (PECITI), sobre
todo en la consideracin de que este tipo de asociaciones requerirn un trabajo adicional
por parte de CONACYT, SHCP y SFP a fin de flexibilizar normativas relacionadas con
aspectos patrimoniales y de recursos humanos.
En orden a lo anterior, se reitera la asignatura pendiente de articular convenientemente al
Sistema de Centros Pblicos de Investigacin en un sistema propiamente dicho. Es
una reflexin constante, tanto al interior como al exterior de los CPIs: considerar que los
Centros no operan bajo una dinmica organizada, cooperativa y sincronizada; sino ms
bien como un conjunto de entidades un tanto aisladas, desvinculadas y con intereses
diversos. Propiciar esquemas de cooperacin y participacin colectiva es un elemento
que debe ser explorado y fomentado, quiz a partir de esquemas de apoyo a proyectos
que premien la vinculacin interinstitucional por sobre el esfuerzo individual. Si bien el
tema de la integracin como sistema la LCYT intent resolverlo a partir de la
conformacin de un cuerpo colegiado de representacin y cooperacin entre los CPIs
denominado Sistema Nacional de Centros Pblicos de Investigacin31, es justo
recalcar que, a la fecha, dicho rgano no ha sido creado ni ha sido promulgada la Ley
Orgnica del Sistema Nacional de Centros Pblicos de Investigacin (ambos elementos
enunciados por la propia LCYT); por lo que considero que, ms que apostar slo por el
instrumento jurdico, es necesario establecer los incentivos adecuados para generar las
sinergias apropiadas entre los CPIs, primeramente a nivel regional, a fin de establecer
los elementos propios de un Sistema que potencialice en el conjunto, las fortalezas con
31

Artculo 63. Los Centros Pblicos de Investigacin integrarn el Sistema Nacional de Centros
Pblicos de Investigacin, como un rgano colegiado de carcter permanente de representacin, asesora,
apoyo tcnico y cooperacin de estos centros. Este sistema y estos centros se regirn por la Ley Orgnica
del Sistema Nacional de Centros Pblicos de Investigacin. Ley de Ciencia y Tecnologa (artculo
adicionado en el Diario Oficial de la Federacin, 12-06-2009)

70

las que ya cuentan las unidades por separado. Se reitera la recomendacin de incorporar
este aspecto como parte de las estrategias del prximo PECITI.
Como parte de las recomendaciones que surgen del desarrollo de esta tesis, est la
posibilidad de considerar compromisos ms cercanos entre CPIs-Empresa-Gobierno. La
necesidad de abordar como parte de la poltica de innovacin nacional el diseo de
programas e incentivos para que los nuevos CPIs que puedan surgir en el futuro
inmediato no lo hagan bajo el esquema tradicional de la inversin gubernamental, que
asume todos los costos vinculados con la obra pblica, materiales y recursos humanos, y
que en su lugar, se analice la posibilidad de esquemas de inversin pblico-privado en
CTI. Con ello, lo que se pretendera atender es fortalecer aquellos sectores que presentan
ya ciertas caractersticas favorables de desarrollo (como la industria aeroespacial,
automotriz, energtica y de acuacultura) y donde el proceso innovador puede demandar
una capacidad de respuesta ms vinculada con las dinmicas de mercado que con el
orden y restricciones que establece la normativa de la administracin pblica. En este
sentido, hay un amplio margen de reflexin para disear esquemas de inversin y
participacin pblica-privada que presenten los incentivos adecuados para la
participacin de los particulares, a la vez que permitan participar de una manera
estratgica y responsable al gobierno con los recursos pblicos pertinentes para este tipo
de proyectos. En este sentido, lo que podra proponerse es la creacin de CPIs privados
con aportaciones de financiamiento pblico, subsidios que responderan a una
participacin que respalde el inters gubernamental por el desarrollo de este nuevo tipo
de CPIs, pero con una fuerte orientacin al resultado del desarrollo innovador. En
vsperas de la publicacin del PECITI considero que esquemas de este tipo deben ser
puestos en la mesa para la reflexin y diseo pertinente a fin de ser operados en el
periodo de la presente administracin.
El testimonio de los cientficos y tecnlogos entrevistados permite ver que, a pesar de las
inconsistencias jurdicas encontradas, a pesar de un apoyo poltico errtico, a pesar de
una participacin limitada de los diversos sectores de la sociedad, los CPIs han
continuado con la encomienda de generar continuamente mayor innovacin, la cual, sin
embargo, se ha estado realizando en algunos casos bajo condiciones no ortodoxas,

71

operando a travs de los espacios legales que tiene el marco normativo vigente, lo cual
eventualmente puede significar para los CPIs encontrarse vulnerables ante la estricta
mirada de los rganos fiscalizadores. En otras palabras, se reitera el hecho de que las
desarmonas del marco jurdico son un hecho que no slo entorpece el xito de la
poltica pblica, sino que tambin, en el aspecto ms perverso, puede redundar en que el
mpetu por alcanzar el desarrollo innovador conduzca a operar incumpliendo algn
elementos normativo; desde un punto de vista puede ser loable como un esfuerzo por
continuar en el camino hacia la Sociedad del Conocimiento, tiene tambin el aspecto
negativo de significar eventualmente la aplicacin de sanciones administrativas de
graves consecuencias. Este debe ser un elemento adicional para la bsqueda de
consensos y definiciones normativas alineadas a la poltica de CTI y al marco normativo
general a fin de que se puedan prevenir situaciones legales indeseables para los
directivos y administradores de los CPIs.
A partir del impulso que la actual Administracin Pblica Federal le est dando a la CTI,
sera deseable generar los consensos necesarios para fortalecer la capacidad innovadora
de los CPIs. Es recomendable que estos consensos surjan a partir de una teora que
establezca claramente las explicaciones causales que fundamenten la relevancia del
problema pblico y de la poltica pblica en CTI; que promueva una coordinacin por
conviccin de las principales instituciones involucradas en el diseo e implementacin
de la poltica, y que a partir de este consenso, surja un marco de accin definido, con
tiempos, acciones y metas especficas a obtener en el mediano y largo plazo. Y slo
despus de este esfuerzo interinstitucional valdr la pena enfocarse en los elementos
estatutarios, slo para asentar obligaciones, derechos y prerrogativas de los CPIs, quiz a
partir de un Reglamento de la LCYT, un elemento del marco jurdico an pendiente de
abordar hasta la fecha.
Finalmente, sealar que este anlisis, que si bien se ha concentrado en la LCYT, en el
contexto actual de mltiples reformas legales (reforma hacendaria, reforma energtica,
etc), bien vale la pena extenderlo y aplicarlo sobre los nuevos instrumentos jurdicos
propuestos, esto a fin de propiciar la promocin de leyes y normas tcnicamente vlidos
y operables, consistentes con el marco jurdico integral, con el suficiente impulso

72

poltico en el corto y mediano plazo para alcanzar los objetivos de poltica pblica
comprometidos y; sobre todo, con el consenso necesario para asegurar el xito esperado.
En este sentido, este trabajo puede tener como corolario sealar la gran relevancia que
tiene para la sociedad el que se propongan normas que respondan efectivamente con las
necesidades del pas a travs de un ejercicio de consenso; las polticas pblicas tendrn
un margen ms amplio para lograr el xito. Cuanto mayor sea el esfuerzo de conciliar
intereses polticos, de consensuar las posiciones institucionales y burocrticas y de
realizar trabajos detallados en la tcnica jurdica aplicable; la complejidad de la
definicin estatutaria de las polticas pblicas y el xito en su implementacin depende
en mucho de este esfuerzo coordinado de consenso.

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78

Anexo 1.- Siglas y Abreviaturas

CAR.- Convenio de Administracin por Resultados

CPIs.- Centros Pblicos de Investigacin
CTI.- Ciencia, Tecnologa e Innovacin
I+D.- Investigacin y Desarrollo
LCYT.- Ley de Ciencia y Tecnologa
LFEP.- Ley Federal de Entidades Paraestatales
LFPRH.- Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
LOSNCPI.- Ley Orgnica del Sistema Nacional de Centros Pblicos de Investigacin
PECITI.- Programa Especial de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
RLFEP.- Reglamento de la Ley Federal de Entidades Paraestatales
RLFPRH.- Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria
SFP.- Secretara de la Funcin Pblica
SHCP.- Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
UVTC.- Unidades de Vinculacin y Transferencia de Conocimiento

79

Anexo 2: Instrumento para Recoleccin de Informacin

Gua de entrevista
Nombre del entrevistado:
Organizacin:
Cargo:
Fecha:
Responsable de la entrevista:

Introduccin

Agradecimiento por la participacin

Contextualizar, se trata de una entrevista con fines acadmicos. La investigacin

pretende conocer el efecto de la aplicacin del actual marco jurdico y sobre la
gobernanza y el desarrollo innovador de los Centros Pblicos de Investigacin

Los resultados de la entrevista formaran parte de los insumos para la

investigacin como proyecto de Tesis para la Maestra en Polticas Pblicas
Comparadas

Recopilacin de la informacin (grabacin)

Tiempo estimado de entrevista 50 minutos.

Objetivo 1.- Compatibilidad entre los objetivos de poltica pblica y su operatividad a

partir de los dispositivos jurdicos que norman la vida de los CPIs
Nmero
1

Pregunta

Elemento buscado

Cmo surge la actual Ley de Ciencia y - Antecedentes histricos

Tecnologa?, cul es su experiencia o - Contexto
participacin en el nacimiento de la Ley?

Considera que la aparicin de un marco - Aportaciones

especfico para la CTI signific, en su

la

operacin institucional

momento, una aportacin relevante para la - Elementos disruptivos de

CTI nacional?
3

la LCYT en su momento

Del 2002, en que surge la LCYT, a la fecha - Involucramiento

considera

que

ha

habido

mejoras

del

actor en la evolucin de

80

pertinentes a la Ley?

la Ley

Hay claridad en los objetivos de poltica - Claridad y pertinencia en

pblica definidos para la CTI nacional?

los

objetivos

de

la

poltica de CTI
En el contexto actual del marco normativo - Reconocer los elementos

que rige a los CPIs considera que ste

que pueden interferir en

abona en la realizacin de los objetivos

el

asignados a los CPIs?

capacidades de los CPIs

en

desarrollo

trminos

de

de

las

las

disposiciones jurdicas
Conoce casos concretos de proyectos de - Conocer casos concretos

CTI que por razones de tipo normativo han

que

han

sido

sido limitados, atrasados o bloqueados en

obstruidos

su realizacin?

realizacin de proyectos

en

la

de CTI
Considera que existe una distancia entre - Conocer la alineacin

los objetivos encomendados a los CPIs y el

entre la Poltica de CTI y

margen

la operacin regulada en

de

actuacin

que

el

marco

normativo les permite para esos efectos?

los CPIS

Objetivo 2.- Los efectos sobre el gobierno y las relaciones entre los actores en el
sistema de innovacin en los Centros Pblicos de Investigacin
Nmero
8

Pregunta

Elemento buscado

Los rganos de gobierno actan realmente - Conocer el marco de

como mxima instancia de gobierno para el

actuacin real de los

caso de los CPIS?

actores en los CPIs

Existen actores, en el marco del rgano de - Conocer si los actores

gobierno, cuya actuacin podra ser una

encargados del control y

limitante para una gestin pertinente en el

vigilancia

contexto de la operacin de un CPI?

normatividad (SHCP y

de

la

81

SFP) se conciben como

actores que limitan las
iniciativas de los CPIs
10

Identifica que se generen tensiones o - Ubicar si el origen de las

conflictos entre los actores, en los rganos

tensiones en el gobierno

de gobierno, a partir de requerimientos

de los CPIs se puede

normativos que limiten una actuacin ms

atribuir a la falta de

flexible y autnoma de los CPIs?

alineacin de la norma
con

la

flexibilidad

necesaria en el proceso
innovador.
11

La dinmica de gobierno necesaria para - Precisar si, a pesar de

incentivar los procesos innovadores se da

cualquier

limitante

en los CPIs actualmente?

normativa, el proceso
innovador en los CPIs ha
sido posible.

Objetivo 3.- Los efectos sobre la capacidad de respuesta de los CPIs sobre los
incentivos de innovacin establecidos por la poltica pblica en CTI
Nmero
12

Pregunta
Hay

incentivos

Elemento buscado

suficientes

para

la - Conocer la perspectiva

vinculacin y la innovacin en los actuales

personal sobre el grado

programas en CTI?

de pertinencia de los
actuales
que

mecanismos
incentivan

la

innovacin
13

Es posible para los CPIs generar alianzas - Conocer si las alianzas

estratgicas
innovacin?

efectivas

para

generar

estratgicas
promueve

que
la

LCYT

encuentran trabas para

82

su realizacin atribuible
a

otros

dispositivos

normativos
14

En general, los CPIs pueden responder - Conocer

con

agilidad

eficiencia

ante

si

las

las

asociaciones o negocios

perspectivas de generar asociaciones o

que promueve la LCYT

negocios de innovacin?

encuentran trabas para

su realizacin atribuible
a

otros

dispositivos

normativos

83

Anexo 3: Atribuciones de los rganos de Gobierno en los Centros Pblicos de

Investigacin

Ley de Ciencia y Tecnologa (artculo 56)

Ley Federal de Entidades Paraestatales

(artculo 58)

I. Aprobar y evaluar los programas, agenda y I. Establecer en congruencia con los

proyectos

acadmicos,

de

desarrollo

tecnolgico

investigacin, programas
innovacin

miembros

de

la

comunidad

investigadores del propio centro

las

polticas

a generales y definir las prioridades a las

propuesta del director o su equivalente y de que

los

sectoriales,

deber

de paraestatal

sujetarse
relativas

productividad,
finanzas,

la

entidad

produccin,

comercializacin,

investigacin,

desarrollo

tecnolgico y administracin general

II. Aprobar la distribucin del presupuesto II.

Aprobar

los

programas

anual definitivo de la entidad y el programa presupuestos de la entidad paraestatal,

de inversiones, de acuerdo con el monto total as como sus modificaciones, en los
autorizado de su presupuesto

trminos de la legislacin aplicable. En

lo tocante a los presupuestos y a los
programas financieros, con excepcin
de aquellos incluidos en el Presupuesto
de Egresos Anual de la Federacin o del
Distrito

Federal,

bastar

con

la

aprobacin del rgano de Gobierno

respectivo
III. Aprobar, sin que se requiera autorizacin III. Fijar y ajustar los precios de bienes
de la Secretara de Hacienda y Crdito y servicios que produzca o preste la
Pblico, las adecuaciones presupuestarias a entidad paraestatal con excepcin de los
sus programas que no impliquen la afectacin de aqullos que se determinen por
de su monto total autorizado, recursos de acuerdo del Ejecutivo Federal

84

inversin, proyectos financiados con crdito

externo, ni el cumplimiento de los objetivos y
metas comprometidas
IV. Decidir el uso y destino de recursos IV. Aprobar la concertacin de los
autogenerados obtenidos a travs de la prstamos para el financiamiento de la
enajenacin de bienes o la prestacin de entidad paraestatal con crditos internos
servicios,

por

la

participacin

en y externos, as como observar los

asociaciones, alianzas o nuevas empresas de lineamientos que dicten las autoridades

base

tecnolgica,

comercializacin

de competentes en materia de manejo de

propiedad intelectual e industrial, donativos o disponibilidades financieras. Respecto a

por cualquier otro concepto que pudiera los crditos externos se estar a lo que
generar beneficios al centro conforme a esta se dispone en el artculo 54 de esta Ley
Ley, ya sea dentro del presupuesto de la
entidad o canalizando stos al fondo de
investigacin

cientfica,

desarrollo

tecnolgico e innovacin; as como establecer

los criterios para el uso y destino de los
recursos autogenerados que se obtengan en
exceso a lo programado, informando a la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
sobre el origen, monto, destino y criterios de
aplicacin de sus recursos autogenerados, de
conformidad con las disposiciones aplicables,
y para efectos de los informes trimestrales y
Cuenta Pblica
V. Autorizar la apertura de cuentas de V. Expedir las normas o bases generales
inversin financiera, las que siempre sern de con arreglo a las cuales, cuando fuere
renta fija o de rendimiento garantizado

necesario, el Director General pueda

disponer de los activos fijos de la
entidad que no correspondan a las

85

operaciones propias del objeto de la

misma
VI. Autorizar en lo general el programa y los VI. Aprobar anualmente previo informe
criterios para la celebracin de convenios y de los comisarios, y dictamen de los
contratos de prestacin de servicios de auditores

externos,

los

estados

investigacin para la realizacin de proyectos financieros de la entidad paraestatal y

especficos

de

investigacin,

desarrollo autorizar la publicacin de los mismos

tecnolgico, innovacin o prestacin de

servicios tcnicos, as como aprobar las
asociaciones estratgicas y los proyectos,
convenios o contratos que tengan la finalidad
de establecer empresas de base tecnolgica
con o sin la aportacin del centro en su
capital social
VII. Expedir las reglas de operacin de los VII. Aprobar de acuerdo con las leyes
fondos de investigacin cientfica, desarrollo aplicables y el reglamento de esta Ley,
tecnolgico e innovacin y aprobar el las

polticas,

bases

programas

contenido de los contratos de fideicomiso y generales que regulen los convenios,

cualesquiera modificaciones a stos, as como contratos, pedidos o acuerdos que deba
la

reglamentacin

interna,

sus celebrar la entidad paraestatal con

modificaciones, que le proponga el titular del terceros

en

centro para la instrumentacin de los adquisiciones,

programas sustantivos

obras

pblicas,

arrendamientos

prestacin de servicios relacionados con

bienes muebles. El Director General de
la Entidad y en su caso los servidores
pblicos

que

deban

intervenir

de

conformidad a las normas orgnicas de

la misma realizarn tales actos bajo su
responsabilidad con sujecin a las
directrices fijadas por el rgano de

86

Gobierno.
VIII. Aprobar los trminos de los convenios VIII. Aprobar la estructura bsica de la
de

administracin

por

resultados

cuya organizacin de la entidad paraestatal, y

celebracin se proponga en los trminos de las modificaciones que procedan a la

esta Ley, as como decidir su terminacin misma. Aprobar asimismo y en su caso
anticipada

el estatuto orgnico tratndose de

organismos descentralizados;

IX. Aprobar y modificar la estructura bsica IX.- Proponer al Ejecutivo Federal, por
de la entidad de acuerdo con el monto total conducto de la Secretara de Hacienda y
autorizado de su presupuesto de servicios Crdito Pblico, los convenios de fusin
personales, as como definir los lineamientos con otras entidades;
y normas para conformar la estructura
ocupacional y salarial, las conversiones de
plazas

renivelaciones

de

puestos

categoras conforme a las disposiciones

legales aplicables, as como a las especficas
que se establezcan en el Sistema Integral de
Profesionalizacin de cada centro
X. Establecer el sistema de profesionalizacin X. Autorizar la creacin de comits de
de los investigadores con criterios de apoyo
estabilidad y carrera en la investigacin,
dentro de los recursos previstos en el
presupuesto
XI. Determinar las reglas y los porcentajes XI. Nombrar y remover a propuesta del
conforme a los cuales el personal del centro Director General, a los servidores
podr participar en los ingresos a que se pblicos de la entidad paraestatal que
refiere la fraccin IV de este artculo, as ocupen cargos con las dos jerarquas
como, por un periodo determinado, en las administrativas inferiores a la de aqul,
regalas que resulten de aplicar o explotar aprobar la fijacin de sus sueldos y
derechos de propiedad intelectual, que surjan prestaciones, y a los dems que sealen

87

de proyectos realizados en el centro de los estatutos y concederles licencias

investigacin
XII. Fijar los trminos de ingreso, promocin XII. Nombrar y remover a propuesta de
y permanencia de su personal acadmico, as su Presidente, entre personas ajenas a la
como regular los aspectos acadmicos de la entidad, al Secretario quien podr ser
investigacin y la educacin superior que miembro o no del mismo; as como
impartan

designar o remover a propuesta del

Director General de la entidad al
Prosecretario del citado rgano de
Gobierno,

quien

podr

ser

no

miembro de dicho rgano o de la

entidad
XIII. Aprobar anualmente el informe del XIII.-

Aprobar

la

constitucin

de

desempeo de las actividades de la entidad, el reservas y aplicacin de las utilidades

ejercicio de los presupuestos de ingresos y de las empresas de participacin estatal
egresos

los

estados

financieros mayoritaria. En los casos de los

correspondientes, as como la evaluacin de excedentes

su gestin;

econmicos

de

los

organismos descentralizados, proponer

la constitucin

de reservas

y su

aplicacin para su determinacin por el

Ejecutivo Federal a travs de la
Secretara de

Hacienda

y Crdito

Pblico
XIV. Autorizar las erogaciones necesarias XIV. Establecer, con sujecin a las
para el cumplimiento de su objeto, sin disposiciones

legales

sujetarse a los criterios de racionalidad, intervencin

de

relativas,

cualquiera

sin
otra

establecidos en el Presupuesto de Egresos de dependencia, las normas y bases para la

la Federacin

adquisicin,

arrendamiento

enajenacin de inmuebles que la entidad

paraestatal requiera para la prestacin

88

de sus servicios, con excepcin de

aquellos

inmuebles

de

organismos

descentralizados que la Ley General de

Bienes Nacionales considere como del
dominio pblico de la Federacin. El
Reglamento
establecer

de

la

los

presente

Ley

procedimientos

respectivos
XV. Aprobar y expedir las reglas de XV. Analizar y aprobar en su caso, los
operacin de sus programas sustantivos

informes

peridicos

que

rinda

el

Director General con la intervencin

que corresponda a los Comisarios
XVI. Aprobar el destino de los recursos por XVI. Acordar con sujecin a las
los ahorros que se generen que provengan de disposiciones

legales

relativas

los

las medidas de eficiencia o de racionalizacin donativos o pagos extraordinarios y

administrativa

verificar que los mismos se apliquen

precisamente a los fines sealados, en
las instrucciones de la coordinadora del
sector correspondiente

XVII. Establecer las bases y criterios XVII.- Aprobar las normas y bases para
generales

que

debern

observar

los cancelar adeudos a cargo de terceros y a

investigadores que concluyan su empleo, favor de la entidad paraestatal cuando

cargo o comisin en los Centros, para el fuere notoria la imposibilidad prctica
eventual uso y aprovechamiento de la de su cobro, informando a la Secretara
informacin que stos hubiesen conocido o de Hacienda y Crdito Pblico, por
generado durante o con motivo de su conducto de la Coordinadora de Sector.
desempeo como personal de los Centros, en
los casos en que una vez separados de los
Centros,

decidan

colaborar

en

forma

inmediata con otra dependencia o entidad,

89

pblica o privada.
XVIII

Definir

corresponda

al

la

informacin

centro

pblico

que
de

investigacin y que debe considerarse de

carcter

confidencial

para

apropiacin,

as

como

mecanismos

para

su

las
uso,

efectos
bases

de
y

disposicin,

proteccin y resguardo por parte de los

investigadores
XIX. Las dems que establece esta Ley

90