Pastrana Contexto Cambio

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
1998-2002
CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ
TOMO 1
REPBLICA DE COLOMBIA
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN
CONTENIDO
INTRODUCCIN
1. EL CONTEXTO DEL CAMBIO
I.
VISIN DEL CAMBIO PARA EL SIGLO XXI
A.
Los problemas
1.
El conflicto social
2.
El desempeo econmico
B.
La insostenibilidad del modelo actual
C.
Un nuevo modelo para la paz
D.
Las exportaciones y la sostenibilidad econmica del crecimiento
E.
La ciencia y la tecnologa como eje de una poltica de desarrollo
F.
El conflicto, la inequidad y la escasez de capital social
II.
A.
B.
C.
OBJETIVOS Y ESTRATEGIAS
Objetivos para la paz
Primera estrategia. Hacia un Estado participativo
Segunda estrategia. Los compromisos fundamentales de la
sociedad: reconstitucin del tejido social
1. Fortalecimiento del capital humano: oportunidades y capacidades
2. Fortalecimiento del capital social: confianza y participacin
D.
Tercera estrategia
Desarrollo y paz: instrumentos y prioridades
E.
Cuarta estrategia. Las exportaciones como motor del crecimiento
III.
A.
B.
MACROECONOMA, CRECIMIENTO Y EMPLEO

Determinantes del crecimiento
Los desequilibrios macroeconmicos y la necesidad del ajuste
1.
Escenarios macroeconmicos en 1994 y en 1998
2.
Ajuste macroeconmico para el desarrollo
3.
Inversin privada y pblica
4.
El ajuste macroeconmico en cifras
Anexo
Modelos de proyeccin utilizados para la elaboracin
de la estrategia macroeconmica del plan de desarrollo
1.
Modelo de equilibrio general computable
2.
Modelo de consistencia RMSM-X
17
18
18
18
19
20
23
28
30
32
37
37
39
43
43
45
48
48
51
58
58
65
65
68
69
71
81
81
81
88
C.
3.
Modelo macroeconomtrico para la economa colombiana
Crecimiento y empleo
1.
Diagnstico
2.
Polticas para aumentar la absorcin de empleo
IV.
CONTRIBUCIN DEL SECTOR PRIVADO EN LA FINANCIACIN

DEL PLAN DE INFRAESTRUCTURA
A.
Objetivos
B.
Estrategias generales
C.
Estrategias sectoriales
1.
Transporte
2.
Minas y energa
3.
Telecomunicaciones
4.
Agua potable y saneamiento bsico
D.
Metas financieras
V.
DIPLOMACIA POR LA PAZ

A.
Poltica internacional
B.
Principios
C.
Agenda por la paz
D.
Estrategia de insercin en el contexto internacional
E.
Integracin y concertacin latinoamericanas
1.
Comunidad Andina
2.
Grupo de los Tres
3.
Grupo de Ro
4.
Cumbre Iberoamericana
5.
Cumbre de las Amricas
6.
Comunidad Latinoamericana de Naciones
E
Estados Unidos
G.
Amrica Latina y el Caribe
H.
Venezuela
I.
Poltica de fronteras
J.
Europa
K.
Cuenca del Pacfico
L.
Asia occidental (Oriente Medio)
M.
frica
N.
Poltica exterior de derechos humanos y derecho
internacional humanitario
.
Problema mundial de la droga
O.
Control internacional de armas
P.
Medio ambiente
Q.
La agenda multilateral
R.
Fortalecimiento del multilateralismo
91
94
96
96
102
102
103
106
107
109
110
111
112
114
114
115
115
117
117
118
119
120
120
120
121
121
123
123
124
125
126
126
127
127
128
130
131
132
134
S.
T.
U.
V.
X.
Y.
VI.
2.
Modernizacin de la OEA y renovacin del sistema

Interamericano
Reforma de la Organizacin de las Naciones Unidas
Reforma del Consejo de Seguridad
Colombia y el movimiento de pases no alineados
Asistencia a connacionales en el exterior
La cancillera del siglo XXI
UNA CULTURA DE PREVENCIN Y

ATENCIN DE DESASTRES Y MITIGACIN DE RIESGOS
A. Plan nacional para la prevencin y atencin de desastres
1.
Objetivo
2.
Medidas
3.
Coordinacin y seguimiento
B.
Plan de mitigacin de riesgos frente al problema del 2000
1.
Estrategia
HACIA UN ESTADO PARTICIPATIVO
I. LAS REFORMAS POLTICAS Y DEL ESTADO
A.
Gobernabilidad para el desarrollo:
objetivo fundamental de la reforma poltica
1.
La calidad de la democracia y el desarrollo econmico
2.
Hacia una nueva poltica
B.
C.
D.
E.
Anlisis poltico estratgico

Reforma del Estado
Lneas de accin
1.
Reforma estructural
2.
Bsqueda de eficiencia en la prestacin de
servicios y el cumplimiento de las funciones pblicas
3.
Competitividad del servicio civil
Evaluacin y control social: un modelo de gestin por
Resultados
1.
Evaluacin de resultados y asignacin de recursos
2.
Proceso de evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo
3.
Acuerdos de eficiencia
4.
La evaluacin de resultados como incentivo a la
participacin ciudadana en la gestin pblica
135
135
136
136
137
137
139
139
140
140
143
143
144
148
149
149
149
152
157
160
159
160
160
161
162
163
164
165
166
II. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN
167
A.
168
168
La estrategia de profundizacin
1.
Objetivo
B.
3.
Lneas de poltica
168
1.
Ordenamiento territorial
168
2.
Fortalecimiento fiscal territorial
170
3.
Fortalecimiento a la gestin territorial
178
4.
Seguimiento y evaluacin al proceso de descentralizacin 184
5.
Participacin de la sociedad civil en la gestin pblica
185
LOS COMPROMISOS FUNDAMENTALES DE LA SOCIEDAD:

RECONSTITUCIN DEL TEJIDO SOCIAL
INTRODUCCIN
I.
UN PLAN EDUCATIVO PARA LA PAZ
A.
La educacin proyectada hacia el siglo XXI
1.
Antecedentes
2.
La educacin: raz del rbol de la paz
B.
Diagnstico
1.
La estructura y situacin del sistema educativo
2.
Tendencias y problemtica del sector educativo
C.
Polticas y horizonte del Plan
1.
Polticas
2.
El horizonte del Plan
D.
Estrategias y programas motores
1.
Estrategias del Plan educativo
2.
Programas motores
II.
A.
B.
III.
A.
B.
CULTURA
Diagnstico
1.
Logros
2.
Debilidades
Propuestas de poltica
1.
La organizacin del sector
2.
Patrimonio cultural de la nacin
3.
Formacin artstica y cultural
4.
Fomento a la creacin y a la investigacin
artstica y cultural
5.
Cultura y medios de comunicacin
6.
Industrias culturales
7.
Apoyo financiero
SALUD
Diagnstico
Plan de accin y propuestas de poltica
1.
Acceso a los servicios de salud con equidad
2.
Las entidades aseguradoras y prestadoras
189
190
195
195
195
196
196
196
209
221
221
227
228
228
241
255
255
255
256
257
257
258
259
259
260
261
261
262
262
265
265
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
IV.
A.
B.
de servicios de salud
Estabilidad financiera y eficiencia en las ESE
Descentralizacin
La salud pblica y las acciones de prevencin y
promocin
Calidad
Recursos humanos
Sistemas de informacin
Sistema de vigilancia y control
Investigacin de ciencia y tecnologa en salud
PENSIONES
Diagnstico
Propuestas de poltica
271
273
274
274
274
274
276
276
278
V.
FAMILIA Y NIEZ
A. Diagnstico
1.
La familia: aspectos sociodemogrficos
2.
Situaciones particulares al interior de la familia
3.
Institucional
B. Polticas y estrategias
1.
De familia
2.
Proteccin
3.
Institucionales
4.
269
271
271
DESARROLLO Y PAZ: INSTRUMENTOS Y PRIORIDADES

PARA LA CONSTRUCCIN DE LA PAZ
INTRODUCCIN
I. ESTRATEGIAS DIRIGIDAS A ZONAS AFECTADAS
POR EL CONFLICTO
A. Plan Colombia
1. Campos de accin
B. Poltica para la promocin de la convivencia y la disminucin de la
violencia en las zonas urbanas
C. Instrumentos financieros
II.
SECTOR AGROPECUARIO
A. Diagnstico: estancamiento relativo y recomposicin
1.
Composicin regional
2.
Empleo
3.
Comercio exterior
4.
Instituciones: recursos gastados de manera ineficiente
5.
Sostenibilidad productiva
281
282
282
284
289
290
291
295
297
299
300
303
304
307
319
321
324
325
330
330
331
331
332
B.
Polticas
1.
Polticas para las cadenas productivas
2.
Polticas para el desarrollo rural
3.
Polticas de cambio institucional
III.
A.
333
334
342
348
MEDIO MBIENTE
Contexto
1.
El agua: articulador de la poltica
2.
Educacin y concientizacin ambiental
3.
Medio ambiente e insercin de Colombia
en el campo internacional
B.
Objetivos
C.
Programas nacionales
1.
Agua
2.
Biodiversidad
3.
Bosques
4.
Sostenibilidad de los procesos productivos endgenos
5.
Calidad de vida urbana
6.
Produccin ms limpia
7.
Mercados verdes
D. Estrategia: apropiacin social de la informacin para la participacin
1.
Instrumentos prioritarios
2.
Otros instrumentos
3.
Seguimiento
E. Consideraciones ambientales regionales
1.
Regin Caribe, continental e insular
2.
Regin Andina
3.
Regin del Pacifico
4.
Regin de la Orinoquia
5.
Regin de la Amazonia
350
350
351
354
354
355
357
357
358
360
360
361
361
362
363
363
364
367
368
368
368
369
370
370
IV. DERECHOS HUMANOS Y DERECHO

INTERNACIONAL HUMANITARIO
A. Estrategias
373
373
V. JUSTICIA
A.
Servicio de Justicia
1.
Justicia Formal
2.
Justicia no Formal
B.
Sistema Penitenciario y Carcelario
375
375
376
376
381
VI. ESTRATEGIA CONTRA LA CORRUPCIN:

PRIORIDAD EN LA CONSOLIDACIN DEUN AMBIENTE PACFICO
358
A. Corrupcin en el sector pblico

1.
Elementos polticos que favorecen la corrupcin
2.
Corrupcin y narcotrfico, guerrilla e impunidad
3.
Otros factores que favorecen la corrupcin
B. Estrategias
385
386
387
388
389
VII.
A.
394
395
396
397
399
B.
DEFENSA Y SEGURIDAD
Lineamientos bsicos
1.
Sector defensa
2.
Seguridad pblica
Sector descentralizado
VIII. GRUPOS TNICOS

A.
La poblacin afrocolombiana
1.
Situacin actual
2.
Estrategias
B.
Pueblos indgenas
C.
Pueblos ROM
400
400
401
404
408
411
IX. INFRAESTRUCTURA PARA LA PAZ

A. Transporte
1.
Vas para la paz
2.
Descentralizacin
B. Minera y energa
1.
Electricidad
2.
Minera
3.
Hidrocarburos
C. Telecomunicaciones
1.
Contribucin de las telecomunicaciones a la paz
2.
Descentralizacin
412
412
412
414
418
418
419
420
421
421
421
TOMO 2
5.
LAS EXPORTACIONES COMO MOTOR DE CRECIMIENTO

INTRODUCCIN
I. INDUSTRIA Y COMERCIO
A.
Consolidacin del modelo de apertura e
internacionalizacin del sector industrial
B.
Objetivos
1.
Producto industrial y servicios
2.
Pequeas y medianas empresas exportadoras
3.
Inversin extranjera hacia el sector exportador
424
425
427
427
428
428
429
430
10
4.
5.
6.
C.
Recurso humano
Estrategia exportadora en las regiones
Fortalecimiento de la poltica de promocin
a la competencia
Estrategia para el incremento y la diversificacin

de la oferta exportable
1.
Apoyo a la competitividad y productividad empresarial
2.
Apoyo al desarrollo cientfico y a la
innovacin tecnolgica
3.
Financiamiento de las actividades productivas
4.
Diseo de una estrategia de promocin de
la oferta exportable
5.
Aplicacin de los instrumentos de fomento
a las exportaciones
6.
Procesos de integracin
7.
Poltica arancelaria, de competencia
desleal y contrabando
8.
Simplificacin y agilizacin de trmites
de comercio exterior
9.
Promocin de la inversin extranjera
10.
Regionalizacin de los instrumentos de
apoyo a la actividad productiva
11.
Promocin a la competencia
430
431
432
432
432
437
440
441
443
444
445
445
446
447
448
II. EL CARIBE COLOMBIANO

A.
El potencial de la regin
B.
Oportunidades para Colombia
C.
Urab
449
450
451
452
III. EL PACFICO COLOMBIANO

A.
El potencial de la regin
B.
Oportunidades para Colombia
454
455
455
V. INFRAESTRUCTURA Y PRODUCTIVIDAD REGIONAL

A.
Transporte
1.
Carreteras-red primaria
2.
Aeronutico y aeroportuario
3.
Transporte frreo
4.
Puertos
5.
Fluvial
6.
Transporte multimodal
7.
Transporte urbano
458
458
459
464
467
469
474
474
474
11
6.
B. Minas y energa
1.
Minera
2.
Electricidad
3.
Gas
4.
Petrleo
C.
Telecomunicaciones
477
478
480
481
483
487
VI.
A.
B.
C.
D.
TURISMO
Diagnstico
Objetivos
Estrategias
Polticas
1.
Organizacin y coordinacin institucional
2.
Fomento y desarrollo
3.
Promocin turstica y mercadeo
4.
Desarrollo del recurso humano
5.
Competitividad y modernizacin
6.
Nuevos productos
493
493
494
497
500
563
505
507
508
510
512
FORTALECIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL

INTRODUCCIN
I.
POLTICA DE VIVIENDA
A. Diagnstico
1.
Avances y situacin actual
2.
Los problemas del sector
B.
Objetivos y estrategia de la poltica
C.
Medidas
1.
Fortalecimiento del sistema de financiacin
2.
Alivio a deudores
3.
Redefinicin y acciones directas para la vivienda
de inters social y los subsidios
D. Metas fsicas y financieras
513
514
515
516
516
518
523
523
523
527
II.
A.
B.
POLTICA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

Objetivos
Estrategias y medidas
1.
Regulacin y control
2.
Fortalecimiento de los programas de asistencia tcnica
3.
Poltica de apoyo financiero
4.
Ajuste y coordinacin institucional
540
543
544
544
548
551
553
III.
DESARROLLO URBANO
558
528
539
12
A.
B.
7.
Estrategias para la caracterizacin y el fortalecimiento

de las condiciones del sistema de ciudades
1.
Apoyo al proceso de ordenamiento territorial regional
2.
Promocin de la integracin y complementacin regional
Estrategias para la promocin del mejoramiento de
la calidad de vida de los centros urbanos
1.
Apoyo a la formulacin de los planes de ordenamiento
territorial municipal
2.
Promocin de los macroproyectos urbanos
3.
Definicin de una poltica de transporte urbano
4.
Conformacin de los observatorios del suelo
y del mercado inmobiliario
5.
Regulacin masiva de la propiedad
559
559
559
559
559
559
560
560
560
PLAN DE REESTRUCTURACIN DEL EJE CAFETERO

INTRODUCCIN
I.
DIAGNSTICO
II.
MEDIDA
A. Infraestructura fsica
1.
Vivienda y edificacin
2.
Servicios pblicos
3.
Desarrollo urbano
B. Reconstruccin social
C. Reconstruccin econmica
D. Actividades de apoyo
561
562
564
567
567
567
568
569
570
571
572
III. ESQUEMA INSTITUCIONAL DE GESTIN

IV.
FINANCIAMIENTO
574
576
ANEXO I
ASPECTOS MACROECONMICOS DEL ACUERDO CON EL
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL
INTRODUCCIN
I.
ANTECEDENTES
II.
EL ACUERDO CON EL FMI Y LAS NUEVAS PROYECCIONES
MACROECONMICAS
A.
Supuestos generales y proyecciones de las
principales variables macroeconmicas
B.
Ahorro e inversin
C.
El Sector externo y la poltica cambiaria
1.
Sector externo
2.
Poltica cambiaria
557
578
579
580
584
586
587
587
589
13
D. Panorama general de las finanzas pblicas

1.
Sector pblico no financiero
2.
Gobierno nacional central
590
590
593
III. REFORMAS ESTRUCTURALES DE LAS FINANZAS PBLICAS

596
1.
Programa de racionalizacin tributaria
596
2.
Modificaciones al rgimen tributario territorial
597
3.
Racionalizacin de las finanzas territoriales
597
4.
Modificacin del rgimen de loteras y
juegos de suerte y azar
597
5.
Reforma de la ley 100 de l993
598
6.
Racionalizacin del gasto pblico
598
7.
Modificacin de la ley 30 de 1992
598
8.
Creacin y reglamentacin del Fondo de Pasivos
Pensinales Territoriales
598
9.
Reglamentacin de la creacin de patrimonios autnomos
para constitucin de los fondos de pensiones de las empresas
del Estado
599
10.
Reforma a los artculos 356, 357y 358 de la Constitucin
Poltica (acto legislativo)
599
ANEXO II
601
LEY 5O8 DE 1999
602
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
761
14
INTRODUCCIN*
Desde los tiempos de la Alianza por el cambio se viene trabajando en la
realizacin de este proyecto bautizado Cambio para construir la paz. Durante todo
este perodo el proyecto ha contado con la participacin de amplios y diversos
sectores de la sociedad. Este ejemplo de democracia participativa impregna cada
una de las pginas que componen un trabajo que entra en su tercera y definitiva
etapa. Un proyecto que se ha visto enriquecido con las crticas y aportes de todas
las instancias por donde ha peregrinado, desde la opinin pblica, pasando por la
colaboracin de todos y cada uno de los ministerios y, finalmente, por el Consejo
Nacional de Planeacin, como lo estipulan las normas constitucionales.
El presente trabajo se ha mantenido fiel a las propuestas que hiciera el presidente
en su calidad de candidato de la Alianza por el cambio. Propuestas que lo llevaron
a ser elegido con la ms alta votacin en la historia de nuestro pas y cuyo espritu
aspira a hacer realidad los cometidos de aquel entonces:
Convertir a Colombia en un pas donde impere la alegra y la confianza entre sus
gentes, en donde el dilogo y la reconciliacin sean los principios que animen a
los colombianos, en donde la capacidad productiva de su poblacin sea
plenamente aprovechada y en donde cada persona sea la propietaria de esta gran
nacin (...) Una nacin con justicia social, propsitos comunes y valores slidos.
Una patria en la que el mrito y no los privilegios sea el que determine la
prosperidad de los ciudadanos; un pas que consolide la clase media ms boyante
y poderosa de Amrica Latina, capaz de traspasar con confianza y orgullo las
puertas del siglo XXI; y lo ms importante, (...) que Colombia viva en paz.
La Paz, con maysculas, es el meollo del asunto. La paz es el hilo conductor de
todo el proyecto, es la estructura fundamental que posibilitar la realizacin de
todos los dems sueos. La construccin de la paz es asunto de todos los
colombianos y es el empeo mayor del gobierno, as como el alma del Plan de
Desarrollo. Son varios los pasos que se han dado en aras de crear las condiciones
para la construccin de la paz y muchos ms los que se tendrn que dar.
El conocimiento y, por consiguiente, el desarrollo cientfico y tecnolgico son el
factor ms importante del crecimiento. Y la educacin el elemento crtico para
asegurar el desarrollo de una sociedad con capacidad para responder a sus retos
del presente y del futuro.
Fundamentalmente se han considerado cuatro estrategias bsicas en la
arquitectura del edificio de la paz. La primera de ellas consiste en adecuar
nuestras estructuras polticas y de gobierno con el propsito de cohesionar y
*
El Plan Nacional de Desarrollo fue aprobado por el Congreso de la Repblica mediante la Ley 508
del 29 de julio de 1999 de tal forma que su texto se mantiene fiel a dicha disposicin.
15
consolidar la democracia. Se ha hecho necesario tambin recuperar la

gobernabilidad y procurar que la sociedad oriente su accionar hacia las metas
comunes de paz y desarrollo. Se trata, en pocas palabras, de hacer viable y real
aquello de la democracia y el Estado participativos.
Las mencionadas metas se irn aproximando en la medida en que se avance en el
proceso de descentralizacin, de la mano de la participacin ciudadana y de la
reorganizacin del Estado. Por medio de la des centralizacin efectiva el Estado y
los ciudadanos activos, participantes y comprometidos se lograr dar poder real a
la base social para que ella sea la propia gestora de su desarrollo. La
descentralizacin es tambin sinnimo de modernizacin del Estado. Un Estado
abrumado por responsabilidades que no puede ni tiene por qu asumir, y que le
cede, en beneficio de todos, la responsabilidad a las regiones y a la sociedad civil
en la conduccin de sus asuntos.
En segunda instancia, el Cambio para construir la paz requiere como estrategia
definitiva del fortalecimiento del tejido social. Todos los colombianos y
colombianas somos socios en este compromiso. Debemos tender y apuntar al
trabajo en equipo, a la solidaridad y al estrechamiento de los vnculos colectivos.
Para ello son pilares indiscutibles la educacin, la salud y la nutricin, a lo que slo
llegaremos prestando una adecuada atencin a nuestra niez y a la juventud sin
distingos de ninguna clase. La igualdad y la paz que tanto anhela el pueblo
colombiano sern posibles siempre y cuando logremos el compromiso del
cubrimiento total en las reas mencionadas y en un plazo no mayor de seis aos.
Como tercera estrategia, el Plan busca consolidar el desarrollo, el cual slo ser
posible acompaado de la paz. La paz es una poltica de Esta do y un compromiso
de la sociedad. Se buscarn los mecanismos propicios, los instrumentos
adecuados para un proceso de negociacin que conduzca al fin del conflicto
armado y a la vez se propendr por resolver aquellos factores que propician y
dinamizan la violencia. En este campo son bsicas la reforma poltica y la toma de
medidas que apoyen a los sectores, grupos y regiones ms duramente golpeados
por la violencia, tales como la agricultura, el medio ambiente, las minoras tnicas
y los campos olvidados del pas. La estrategia significa igualmente la promocin
de una institucionalidad propicia para la paz, anclada en la lucha contra la
corrupcin y hermanada del fortalecimiento de la justicia, la defensa y la
seguridad.
Cuarta y ltima de las estrategias centrales del Plan es la reactivacin de la
produccin, teniendo como horizonte las exportaciones y la competitividad
regional. Los mercados externos son el camino ms viable para garantizar la
prosperidad sostenida, y el Plan abarca acciones concretas en los sectores de
infraestructura, minas y energa, industria y comercio, turismo y otros que nos
abran perspectivas y reorienten el aparato productivo domstico hacia dichos
mercados. En este esfuerzo lograremos generar los empleos que necesitamos.
16
Desde cualquier punto de vista el Plan contempla como esencial el concepto,

desarrollo y realizacin de la descentralizacin. Ya no es una mera figura o
instrumento de asignacin de recursos por parte del Estado entre sectores y
regiones, sino que ha pasado a convertirse en un marco institucional de referencia
para la accin de la sociedad en tomo a unos compromisos bsicos. El Plan es,
as pues, un programa y una propuesta de compartir responsabilidades entre los
diversos actores de la sociedad y de asumir cada cual su compromiso en la
gestin del desarrollo. El Plan lo lleva a cabo no solamente el Estado, es tambin
una tarea de la sociedad civil en su conjunto.
El Cambio para construir la paz es un primer intento, legtimo y audaz, por hacer
realidad en el pas el principio de la planeacin participativa. Como ya se ha
sealado, pero no sobra repetirlo, en la preparacin tanto de las bases como en su
ulterior desarrollo se recibieron aportes de distintas y muy variadas organizaciones
entre las cuales cabe mencionar el Consejo Nacional de Planeacin, la Asamblea
permanente por la paz, la Cumbre social contra la pobreza, por la equidad y la
paz, organizaciones no gubernamentales, grupos de mujeres, grupos tnicos y
muchos otros.
La participacin de diversos estamentos e instancias no se ha agotado. Proseguir
con las discusiones y crticas propias de su proceso de desarrollo. Confiamos en
que la participacin aumente da tras da, incluso despus de que haya pasado
por el Congreso de la Repblica, que contine generando compromisos, planes,
reformas y proyectos de ley.
Es de anotar cmo el Plan, a pesar de tener en cuenta y resolver apremiantes
problemas coyunturales a corto plazo, no se queda all sino que contiene una clara
visin del futuro y de lo que se requiere para construirlo armnica y
progresivamente. Hay una conciencia ntida de las urgencias, hay claridad con
respecto a la necesidad de cohesionar la sociedad y de generar un crecimiento
econmico sostenible en su sentido ms amplio, sin olvidar las consideraciones
ambientales, la necesidad de justicia y los aspectos polticos y econmicos. El
Plan hace posible que los sueos devengan en realidades.
La construccin de la paz y la justicia social nos imponen, adems, una nueva
tarea: trabajar conjuntamente para reconstruir la regin del eje cafetero,
seriamente afectada por el terremoto del 25 de enero de 1999.
17
EL CONTEXTO
DEL CAMBIO
18
I.
VISIN DEL CAMBIO

PARA EL SIGLO XXI
A. LOS PROBLEMAS
Tal como hace cien aos, aunque naturalmente, en circunstancias diferentes,
Colombia se apresta a adentrarse en un nuevo siglo en medio de profundos y
complejos problemas sociales. Si bien toda categorizacin al respecto es difcil,
puede argumentarse que los dos problemas actuales ms graves del pas son el
conflicto social y el desempeo econmico insatisfactorio.
1. El conflicto social
Quizs la mejor expresin de la dificultad de los tiempos est dada por el alto
grado de conflicto social que se vive en el pas. El conflicto social, ampliamente
definido, se manifiesta de muy diversas maneras y es difcil de medir, pero una de
sus expresiones ms concretas se halla en los altsimos niveles de violencia que
golpean a Colombia. El pas tiene una de las tasas anuales de homicidios y de
secuestros por cada cien mil habitantes ms altas del mundo.
Junto a las formas de violencia cuantificable conviven otras formas de violencia
que no por menos medibles son menos ciertas o brutales. La violencia callejera, la
violencia rural, la violencia familiar y otros tipos de violencia son comunes en el
pas. De hecho, aunque en Colombia opera un nmero asombroso de grupos
organizados de desestabilizacin social, dentro de los cuales se cuentan los
grupos guerrilleros y paramilitares, las mafias del narcotrfico y las bandas del
crimen organizado, slo una baja fraccin de los homicidios es cometida por esos
grupos.
Otra manifestacin importante de conflicto social se halla en las condiciones de
vida de vastos segmentos de la poblacin colombiana. En 1997 un 26.9% de la
poblacin viva con necesidades bsicas insatisfechas, y 9% en condiciones de
miseria1. En ese mismo ao, 55% de los hogares colombianos tena unas
posibilidades de gasto que los colocaba por de bajo de la lnea de pobreza y dos
de cada diez colombianos tenan ingresos inferiores a la lnea de indigencia, es
Se presentan marcadas diferencias entre regiones y departamentos. La regin ms pobre del

pas es la Costa Atlntica, mientras que los departamentos con mayor incidencia de pobreza por
necesidades bsicas insatisfechas, NBI, son el Choc, Crdoba, Sucre, Nario y Boyac, con
valores que superan el 50%.
19
decir, casi 8.3 millones de personas no lograban obtener el ingreso necesario para
cubrir el costo de la canasta bsica de alimentos.
La violencia y la pobreza son dos de las muchas formas en que se expresa el
conflicto social en Colombia. Es natural que toda sociedad presente tensiones,
pero en el caso colombiano es palpable la incapacidad social para resolverlas
armnicamente. Por el contrario, muchas veces las tensiones son resueltas a
travs de un conflicto violento y destructivo, que no puede servir de base para el
desarrollo. La sociedad colombiana cuenta con una poblacin notablemente
ingeniosa, recursiva y trabajadora que, sin embargo, no ha podido armonizarse de
modo tal que los esfuerzos individuales, en vez de producir una sociedad
fragmentada y atomizada, produzcan beneficios sociales. Hace algunos aos,
Gabriel Garca Mrquez en su proclama que daba presentacin al trabajo de la
Misin de ciencia, educacin y desarrollo anotaba que hemos terminado por ser
incrdulos, abstencionistas e ingobernables, y de un individualismo solitario por el
que cada uno de nosotros piensa que slo depende de s mismo.
De esta manera, la sociedad colombiana resulta ser un excelente caso de estudio
para la moderna economa poltica, un matrimonio de la economa y la ciencia
poltica que trata de entender, entre otras cosas, las circunstancias que conducen
a que un grupo de individuos racionales termine conformando una sociedad
irracional. El inagotable ingenio popular ha dado para caracterizar esta situacin
de manera sencilla: un pas de vivos termina siendo un pas de bobos. Sea cual
sea la presentacin que se prefiera, el caso es que Colombia exhibe un bajsimo
grado de cohesin social.
Buena parte de la irracionalidad de la sociedad colombiana se debe a la falta de
adecuados mecanismos de resolucin de la tensin entre la racionalidad privada y
la pblica, que terminan por permitir que la primera prevalezca sobre la segunda.
El resultado es una sociedad caracterizada por la precariedad de lo pblico,
entendido ms en el sentido de sociedad que de Estado.
2. El desempeo econmico
Otra de las dificultades que enfrenta Colombia tiene que ver con su economa. El
pas es uno de ingreso medio bajo y, por tanto, plagado por las mltiples
necesidades insatisfechas que acompaan a la pobreza. Que Colombia es una
nacin relativamente pobre es un hecho que no se puede olvidar en ninguna
discusin sobre su progreso social pero, hasta hace no muchos aos, la proverbial
estabilidad macroeconmica del pas, comparada con los modestos trminos
latinoamericanos, pareca una razn suficiente para pensar que si Colombia
enfrentaba mltiples problemas sociales, al menos el econmico no era uno de
ellos.
20
Sin embargo, en los ltimos aos el pas ha visto cmo ha ido perdiendo su
reputacin de ser un ejemplo de estabilidad macroeconmica en el contexto
latinoamericano por dos razones: la primera es que al pas empez a costarle
cada vez ms trabajo mantener la estabilidad macro, y la segunda es que varios
pases vecinos han llevado a cabo procesos de ajuste exitosos y sostenibles, y los
han complementado con reformas estructurales ms profundas.
Para comenzar, la dcada de los aos noventa ha estado signada en Colombia
por una tendencia al aumento del gasto pblico y del dficit fiscal. Esta tendencia
ha estado acompaada por presiones difciles de resistir, que han tendido a
revaluar en trminos reales la moneda nacional. En consecuencia, durante toda la
dcada ha habido una tendencia al deterioro de la cuenta corriente de la balanza
de pagos, que en 1997 alcanz un dficit superior al 6% del PIB.
La segunda razn por la cual Colombia empez a perder su reputacin de ser un
ejemplo de estabilidad macroeconmica en el contexto latino americano es que,
en general, nuestros vecinos continentales, despus de las duras experiencias de
la dcada de los aos ochenta han aprendido bien la leccin de la estabilidad. Por
ejemplo, Colombia, que a principios de la dcada ostentaba una de las tasas de
inflacin ms bajas del continente, se ha venido convirtiendo en un pas de alta
inflacin en el contexto latinoamericano, a pesar de haber logrado reducirla
durante lo corrido de los aos noventa.
Pero no es slo en trminos de estabilidad macroeconmica que la economa no
est respondiendo adecuadamente. Una de las evoluciones ms preocupantes
tiene que ver con la cada secular de la tasa de crecimiento de la economa. En
efecto, la economa colombiana ha sido incapaz de sostener los pocos episodios
de crecimiento realmente satisfactorios que ha vivido, generalmente asociados
con bonanzas de precios en sus productos de exportacin. De manera ms grave,
como las bonanzas se han vuelto fenmenos raros y relativamente modestos en
las ltimas dcadas, desde hace ya unos veinte aos la economa colombiana no
crece a tasas sobresalientes, al menos por encima del 6% en trminos reales. El
resultado es que el crecimiento estructural de las ltimas dos dcadas no ha sido
suficiente para atender las mltiples necesidades de los colombianos.
A lo anterior se aade que, desde 1995, ha habido una prdida de dinmica
asociada con el ciclo econmico. En efecto, en los ltimos cuatro aos la tasa de
crecimiento no ha superado el 3%, y algo similar se espera para 1999. Esto ha
llevado la tasa de desempleo a niveles insoportablemente altos, lo cual, sin duda,
agudiza los conflictos sociales.
B. LA INSOSTENIBILIDAD DEL MODELO ACTUAL
21
Los problemas descritos atrs no son nuevos, ni la sociedad ha permanecido

indiferente frente a ellos. Por el contrario, el principio de la d cada de los aos
noventa vio cmo se aplicaba una serie de reformas, primero para desarrollar un
esquema poltico ms incluyente y participativo; segundo, buscar nuevas fuentes
de dinamismo econmico; y tercero, atacar las causas de la gran inequidad
existente dentro de la sociedad colombiana. Los hitos de esas reformas fueron,
desde el punto de vista poltico y administrativo, la Constitucin de 1991 y la
profundizacin de la descentralizacin; desde el punto de vista econmico la
apertura de la economa; y desde el punto de vista social la reforma al rgimen de
seguridad social en salud y pensiones. Posteriormente, los ltimos aos vieron
cmo se trat de reorientar la accin del Estado para, en vez de homogeneizar y
profundizar esas reformas tratar de enfatizar su contenido social, dndoles un
sentido ms asistencialista. Este esfuerzo de reorientacin se concentr sobre la
accin del Estado, ms que sobre su organizacin y procedimientos. En
consecuencia, los vicios de las prcticas del Estado, en particular de las prcticas
polticas, en vez de ser atacados se vieron exacerbados.
El resultado ha sido un modelo de desarrollo pobremente definido, parcialmente
realizado e insostenible. La insostenibilidad del modelo actual se refleja en el
agravamiento, a lo largo de todo lo corrido de la dcada de los aos noventa, de
los dos problemas atrs identificados como cruciales. Para comenzar con la falta
de cohesin, el conflicto social se ha agudizado: el nmero de muertes violentas
ha venido creciendo a lo largo de toda la dcada y la actividad guerrillera y
paramilitar ha venido ganando presencia y audacia en todo el territorio nacional.
Aunque se han obtenido xitos importantes en la lucha contra los capos del
narcotrfico, el cultivo, la produccin y la exportacin de sustancias ilcitas
contina en aumento. A la persistencia del conflicto contribuy el hecho de que el
modo de desarrollo social adoptado por el Estado en los ltimos aos, el
asistencialista, termin por demostrar su incapacidad para promover la equidad y
la cohesin social.
Desde el punto de vista poltico, la sociedad colombiana aparece dividida como
nunca antes desde la instauracin del Frente Nacional, y las fuerzas atomizadoras
han llegado a manifestarse en expresiones alarmantes, pero afortunadamente sin
mayor importancia an, de tendencias separatistas y fragmentadoras de la unidad
nacional. A menos de una dcada de la reforma constitucional de 1991 resulta
claro que la representatividad y la separacin de poderes dentro del sistema
poltico sigue siendo inadecuada. El Estado contina percibido como ineficiente,
voraz y sometido a las presiones del clientelismo y de grupos de influencia con
suficiente poder de cabildeo. Por tanto, la asignacin de recursos por parte del
Estado no es vista como la respuesta racional de una sociedad para enfrentar sus
problemas colectivos, sino como una recompensa a agentes oportunistas, a
quienes se les paga favores polticos, se les reconoce de manera poco
22
representativa derechos adquiridos sobre los recursos pblicos, o simplemente

se apropian en forma ilegal de ellos a travs de una corrupcin abierta. As, el
presupuesto, que debiera ser la mxima expresin de la asignacin pblica de
recursos, es capturado por intereses particulares vidos de rentas, es decir,
termina siendo al menos parcialmente privatizado.
En lo que se refiere a la falta de un crecimiento econmico sostenido, tanto el
crecimiento estructural como el cclico se han reducido, de modo que el pas no ve
salidas de corto plazo a sus problemas de pobreza y percibe con alarma que el
problema del desempleo se agrava. Adems, se observa cmo la poltica
macroeconmica sobre la cual est basado ese magro crecimiento es
insostenible, porque no ha producido otra cosa que altas tasas de inters;
revaluacin real de la moneda domstica y prdida de competitividad
internacional; alto gasto pblico, con el consecuente dficit fiscal excesivo; y dficit
en la cuenta corriente del sector externo.
La experiencia reciente muestra que, en las acciones de los ltimos aos para
promover el desarrollo, ha habido una serie de errores histricos, tales como:
El esfuerzo por buscar un mayor crecimiento econmico con base en una
mayor cantidad de insumos, especialmente de trabajo, sin atender a su
calidad y productividad. En particular, ha habido una gran equivocacin en
mantener una actitud de indiferencia con respecto a la educacin, la
acumulacin de capital humano y la investigacin y el desarrollo tecnolgico
aplicados a la produccin.
La creencia de que el incremento en el gasto pblico, sin prestar atencin a
sus efectos sobre el dficit fiscal ni a la eficiencia con que se ejecuta, es
una condicin suficiente para promover el desarrollo. En particular, el error
est en creer que los problemas de pobreza pueden ser solucionados con
un mayor gasto pblico, distribuido de manera asistencialista y administrado
a travs de los canales polticos tradicionales.
La indecisin institucional para inducir, dar continuidad y profundizar
procesos de reforma poltica, econmica y social que son indispensables
para el desarrollo. Algunos ejemplos de esto son:
o La adopcin de una Carta poltica fundamental que, aunque
participativa en su letra, no revisa los mecanismos excluyentes de
representacin popular de la poltica tradicional.
o La puesta en marcha de un proceso de descentralizacin poltica y
administrativa que no transfiere adecuadamente competencias y
responsabilidades a los entes subnacionales de gobierno.
23
o La puesta en marcha de una poltica de apertura econmica en un

entorno macroeconmico, tecnolgico y de infraestructura
inadecuado, con revaluacin real de la moneda, sin capacitacin y
sin vas y puertos para el comercio exterior.
o La falta de voluntad para desarrollar a plenitud la reforma del sistema
de seguridad social en lo atinente a salud y pensiones, y para poner
efectivamente en marcha medidas que universalicen y mejoren la
calidad de la educacin y que presten la debida atencin a la niez y
a la juventud.
C. UN NUEVO MODELO PARA LA PAZ
Frente a la experiencia diaria de una sociedad en conflicto, excluyente y con una
economa poco dinmica se impone la tarea de proponer un nuevo tipo de
sociedad para Colombia, y de convocar los esfuerzos de todos para lograrla. La
que se quiere es una sociedad en paz, participativa, con oportunidades de empleo;
una sociedad sin corrupcin y sin miedo, en la que se vuelva a percibir que el
trabajo honesto paga, en la que se pueda volver a tener fe en el futuro.
Una sociedad as no es el fruto de la ejecucin de un plan de gobierno. Es, ms
bien, el resultado del compromiso social de trabajar en la construccin de una
sociedad propicia para la paz. Se trata de un acuerdo y de un compromiso entre el
gobierno y la sociedad civil para identificar y ejecutar las acciones bsicas que
llevarn al pas por el camino de una sociedad con ms y mejores oportunidades
para el desarrollo y para la realizacin del potencial de cada persona, grupo social
y regin, dentro de un marco de participacin y justicia social. Se trata, en pocas
palabras, de trabajar conjunta y coordinadamente entre todas las fuerzas sociales
para identificar y remover los obstculos que impiden que el pas avance por una
senda de prosperidad, equidad y paz.
Este trabajo conjunto debe estar orientado entonces hacia la bsqueda de un
nuevo modelo de desarrollo, que asegure un crecimiento sostenible fundamentado
en la cohesin de la sociedad. Para el logro de estos objetivos se cuenta ya con
un soporte conceptual adecuado. En efecto, la concepcin moderna del desarrollo
es una concepcin global que toma como punto de partida la idea de que toda
sociedad cuenta con un capital inicial, representado por toda la riqueza de sus
recursos naturales y ambientales. El acervo de este capital natural, por as
llamarlo, no es constante sino que depende del uso que se le d a travs del
tiempo. Una explotacin racional del mismo, que puede incluso aumentarlo, es
una condicin necesaria para garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo.
Sobre la base del capital natural se construye la idea introducida por la economa
neoclsica de los aos cincuenta y caracterizada por el modelo de Solow (1956),
24
de que la acumulacin de un segundo tipo de capi tal, el capital fsico, entendido

como todos los instrumentos producidos por la mano del hombre que multiplican
su capacidad productiva, es crucial para el crecimiento econmico. El crecimiento
producido por la acumulacin de capital fsico es, sin embargo, insostenible a largo
plazo: continas adiciones al acervo de capital fsico de una economa, sin mejorar
la eficiencia en su uso, termina por agotar su productividad marginal y, por tanto,
el crecimiento.
Si el crecimiento econmico ha de ser sostenido, fuera de respetar el capital
natural se requiere que una segunda fuente de crecimiento, distinta de la
acumulacin de capital fsico, est en operacin. Tradicional mente se ha
considerado que esa segunda fuente es el progreso tecnolgico, una nocin que
apunta a que para determinar el desempeo econmico de largo plazo de un pas
no basta con estudiar cules son sus acervos de capital natural y fsico, sino
tambin qu tan bueno o eficiente es el capital fsico. La importancia de la
revolucin terica surgida en la segunda mitad de la dcada de los aos ochenta,
a partir de los trabajos de Romer (1986) y Lucas (1988), es precisamente dar una
explicacin endgena del comportamiento de la tecnologa a travs del tiempo, y
de ah la designacin de las teoras de crecimiento endgeno.
Estas teoras se centran en la importancia de la acumulacin de un tercer tipo de
capital, el capital humano, para explicar el proceso continuo de progreso
tecnolgico y, por tanto, de crecimiento econmico. El capital humano puede ser
entendido de manera amplia como la apropiacin de conocimiento que hacen los
individuos a lo largo de sus vidas, y las condiciones del entorno personal que
permiten aprovechar ese conocimiento, como la cultura, la nutricin y la salud. En
esta concepcin se destacan el componente educativo de la poblacin, sus
habilidades y conocimientos, en diversos grados. El conocimiento es lo que define
la supervivencia y la competitividad de las sociedades de hoy.
El fortalecimiento del capital humano cobra especial importancia en la situacin
actual del pas por tres razones adicionales. En primer lugar, en un mundo
globalizado la mejor forma de adquirir ventajas comparativas es sustituir la
produccin de bienes intensivos en trabajo poco calificado por la produccin de
bienes intensivos en capital humano (Robbins, 1995). En segundo lugar, la alta
tasa de desempleo actual est sustancialmente explicada por una divergencia
estructural entre los requerimientos de educacin y capacitacin laboral de la
demanda de trabajo, por una parte, y las condiciones de educacin y capacitacin
que efectivamente exhibe la oferta, por la otra (DNP-UDS-DRHE, 1998, y Lpez,
1996)2.
2
Pases desarrollados como Estados Unidos y Gran Bretaa, por ejemplo, han enfatizado la
importancia de la educacin y de la mayor calificacin del recurso humano. El presidente Clinton
(1992) sugera, por ejemplo, que las condiciones de la educacin, el uso de las computadoras y las
25
Pero quizs la razn ms importante es la que tiene que ver con la equidad. La
desigualdad en el ingreso en Amrica Latina no disminuy durante los ltimos
veinte aos debido a la lenta expansin de las oportunidades educativas
(Londoo, 1996). De acuerdo con el BID (Birdsall et al., 1998), la inequidad en la
distribucin del ingreso es perpetuada a travs de la desigualdad en el acceso a la
educacin. Tal y como lo sugiere la evidencia emprica disponible (Londoo, 1995
y 1996; y Lora y Londoo, 1998), slo mediante un decidido fortalecimiento del
capital humano es posible contribuir a mejorar las condiciones de inequidad y
pobreza imperantes en el pas. Lo anterior es especialmente vlido si se tiene en
cuenta que la distribucin de capital humano es quizs ms importante que su
nivel para reducir la pobreza e incrementar el bienestar.
Todo lo anterior significa que la inversin en capital humano constituye una
herramienta poderosa para incrementar la productividad y la competitividad de la
economa y, especialmente, para mejorar las condiciones actuales de desigualdad
y de desempleo. De ah que el fortalecimiento del capital humano, entendido en un
sentido amplio, y la mejora de las oportunidades de los ms pobres para el acceso
a activos esenciales para su desarrollo, tales como la nutricin y la salud, la
educacin y la adecuada atencin a la niez, juventud y mujeres, con especial
atencin a aquellos que estn en situacin de vulnerabilidad sean una prioridad
del Plan de Desarrollo.
El sistema nacional de ciencia y tecnologa deber dirigir sus acciones en una
doble direccin: por una parte, orientando los esfuerzos de gene racin de
conocimiento hacia los problemas centrales en que est inmersa la sociedad
colombiana y, por otra, promoviendo condiciones favorables para la apropiacin y
la utilizacin del conocimiento. La responsabilidad es doble e interactiva: de un
lado estn los encargados de la generacin de conocimiento, responsables de
establecer prioridades en trminos de calidad y pertinencia, y de otro estn
quienes deben apropiarse del conocimiento, para hacer innovaciones en los
procesos productivos y mejorar as su productividad. La articulacin institucional y
de agentes en este proceso es fundamental. Slo las sociedades que han
convertido temas como los anteriores en sus compromisos fundamenta les han
alcanzado un desarrollo ms dinmico e igualitario.
Sin embargo, fuera de los capitales natural, fsico y humano, ms recientemente
se ha enfatizado que el desempeo econmico y social puede estar relacionado
telecomunicaciones en el mundo actual significan que los ingresos laborales dependern cada vez
ms de lo que se aprenda y de cmo se aplique ese conocimiento en los puestos de trabajo. El
primer ministro Blair (1997) ha enfatizado, por su parte, la capacitacin laboral como instrumento
idneo para reducir el desempleo.
26
con una cuarta forma de capital, conocida como capi tal social. Desagrupta (1997,
p. 1) lo define as:
El capital social es una amalgama de ciertas caractersticas de la organizacin
social, tales como la confianza, las normas, las redes de contactos y, con mayor
generalidad, las relaciones de largo plazo que pueden mejorar la eficiencia
colectiva de una comunidad, no slo facilitando la accin coordinada, sino tambin
permitindole a la gente llevar a cabo acciones cooperativas para el beneficio
mutuo.
Hay dos puntos claves en esta definicin. El primero es que el capital social abre
oportunidades para llevar a cabo acciones cooperativas de beneficio mutuo. La
importancia de estas cooperativas se entiende rpidamente cuando se considera
su antpoda, las acciones conflictivas en las cuales algunas de las partes, o todas,
obtienen, no beneficios sino perjuicios. Diversos estudios empricos confirman algo
que no sorprende al sentido comn: que el desempeo econmico y social es
mejor en las sociedades en las cuales prevalece la cooperacin sobre el conflicto
(ver, por ejemplo, Knack y Keefer, 1997).
El segundo punto clave de la definicin de capital social es que ste permite la
accin coordinada de la sociedad. Es decir, el capital social permite que los
diversos esfuerzos individuales resulten en la consecucin de propsitos
comunes, superando la fragmentacin y la falta de direccin, de sentido y de
propsito. El capital social alude, pues, a dos conceptos claves del desarrollo
social: la cooperacin y la coordinacin. Para que una sociedad sea exitosa se
requiere que sus miembros cooperen y que sus esfuerzos cooperativos estn
adecuadamente coordinados.
El concepto de capital social es sumamente interesante al menos por cuatro
razones: la primera es que aunado a los conceptos de capital natural, fsico y
humano expresa la globalidad del concepto de desarrollo. La segunda es que la
idea de que la carencia de capital social est limitando las posibilidades de
desarrollo de nuestra sociedad, es una que debe sonar familiar para todos los
colombianos. La tercera es hacer notar que la mejor forma de construir capital
social no es a travs de ms Estado, sino mediante la descentralizacin y el
fortalecimiento de las comunidades y las organizaciones de la sociedad civil. Y la
cuarta es el vnculo que existe entre los conceptos de capital social y cultura.
Para desarrollar la primera razn la globalidad de un concepto de desarrollo que
se preocupa por tratar conjuntamente la acumulacin de los capitales natural,
fsico, humano y social contribuye a eliminar la dicotoma entre el desarrollo
econmico y la preservacin del medio ambiente o el desarrollo social. As mismo,
se ha eliminado la dicotoma entre el desarrollo social y el desarrollo humano
27
individual. Se ha comprobado que el proceso de crecimiento econmico no

necesariamente tiene que ser un proceso depredador del medio ambiente. La
antigua discusin entre la primaca del crecimiento econmico o del desarrollo
social se ha integrado en un nuevo concepto. Tambin se ha integrado en
trminos de desarrollo la antigua oposicin entre lo individual y lo social. Esas
dicotomas permitan plantear falsos dilemas entre crecimiento, equidad y
medio ambiente o entre desarrollo humano y desarrollo social.
La segunda razn de la importancia del concepto de capital social es que hay un
amplio consenso de que la carencia de capital social est limitan do las
posibilidades de desarrollo de nuestra sociedad. La urgencia de buscar elementos
que hagan converger las acciones individuales (individualistas) de los colombianos
alrededor de unos propsitos comunes es ampliamente sentida. Elementos como
la falta de solidaridad, la falta de identidad, la indiferencia, la apata, el
desentendimiento individual frente a problemas comunes como el conflicto armado
interno y otros muestran la necesidad de buscar ms cohesin.
La tercera razn de la importancia del concepto de capital social es que hace notar
que ste se concibe como las redes o estructuras sociales que vinculan a los
partcipes de la sociedad civil y facilitan ciertas acciones a sus actores. Por tanto,
el fortalecimiento de las comunidades y las organizaciones de la sociedad civil es
crucial para la creacin de capital social. En este contexto la descentralizacin no
es un mero recurso administrativo: es una estrategia que debe atravesar a todas
las otras estrategias del Estado, no slo como un instrumento de su propia
reorganizacin, sino tambin como un mecanismo de devolucin de poder real a la
base social, y de convocatoria de la participacin comunitaria para establecer
compromisos conjuntos de gestin del desarrollo entre el Estado y la sociedad
civil.
As la inclusin social y el acceso universal a mayores oportunidades y bienes
pblicos, a la justicia, la seguridad, la educacin, la cultura, la salud y la vivienda
no pueden seguir pensndose como el fruto de polticas de redistribucin
econmica centradas en un mayor gasto pblico. Deben entenderse como una
devolucin real del poder de toma de decisiones hacia el mbito local, donde se
puede hacer efectiva la participacin de las comunidades en la definicin de las
estrategias de su propio desarrollo. En este contexto el reto del Estado es
convertirse en un agente capaz de convocar el compromiso, no solamente
gubernamental sino social, con el desarrollo de la nacin, en particular con la
salud y nutricin, la educacin y la atencin a la niez y a la juventud.
Por ltimo, la cuarta razn es el vnculo que existe entre los conceptos de capital
social y cultura. Esta ltima puede definirse como el marco de creencias, valores y
formas de existencia que establece las formas de convivencia y de participacin
28
colectiva en las creaciones de la sociedad. Es una necesidad muy sentida que

para poder alcanzar la nueva nacin que se est construyendo a partir de la
Constitucin de 1991 se debe desarrollar una nueva aproximacin cultural hacia lo
pblico, que permita entender a la sociedad civil lo que significa el proceso de des
centralizacin y una cultura amplia de la participacin, la solidaridad, la tolerancia
y el respeto a la diferencia. Sin estos elementos no podremos hacer realidad un
pas pluritnico y multicultural con democracia participativa, tal y como se define
en la Carta, ni una sociedad donde hombres y mujeres tienen las mismas
oportunidades.
En resumen, la visin moderna del desarrollo que resalta la importancia de la
acumulacin de cuatro tipos de capital distintos: el natural, el fsico, el humano y el
social enmarca adecuadamente el tipo de polticas requeridas para la promocin
del desarrollo. En trminos muy generales se debe explotar de manera sostenible
el capital natural; se debe promover la generacin de ahorro para permitir la
acumulacin de capital fsico; se debe promover la atencin de los nios, los
jvenes y las mujeres, la salud, la nutricin, la educacin, la capacitacin, la
generacin, desarrollo y dominio del conocimiento y el bienestar individual para
permitir la acumulacin de capital humano; y, por ltimo, se debe impedir la
polarizacin social y promover la equidad de gnero, la participacin comunitaria y
la adopcin de reglas institucionales para evitar la arbitrariedad de las acciones
gubernamentales y particulares, lo que permite la acumulacin de confianza y, en
general, de capital social, que es la base del comportamiento individual
cooperativo.
D. LAS EXPORTACIONES Y LA SOSTENIBILIDAD ECONMICA DEL
CRECIMIENTO
Se anotaba atrs que la sostenibilidad econmica del crecimiento de pende de
que la acumulacin de capital fsico se complemente adecuadamente con
acumulacin de capital humano. Una pregunta relevante es qu tipo de entorno
econmico es ms favorable para la acumulacin de esos dos tipos de capital. La
experiencia de diversos pases en las ltimas dcadas, tal como la de los llamados
milagros econmicos del sudeste asitico, ayuda a responder con bastante
claridad esa pregunta.
En general, los pases en vas de desarrollo que han obtenido un crecimiento ms
acelerado y sostenido a travs del tiempo en las ltimas dcadas han sido los que
han orientado su produccin hacia los merca dos externos. Igualmente, han sido
estos pases los que han logrado producir empleo ms dinmicamente haciendo
que los beneficios del crecimiento se distribuyan ms equitativamente entre toda la
poblacin. Las razones son simples: en primer lugar, cuando se produce para los
mercados externos es ms factible cosechar los beneficios derivados, por una
29
parte, de la especializacin del trabajo, y, por otra, de la produccin a gran escala.

En segundo lugar, la reorientacin de sta hacia los mercados externos requiere
esfuerzos conscientes para incorporar en los procesos productivos la innovacin
tecnolgica, que es crucial como fuente de crecimiento sostenido.
La incorporacin de conocimiento e investigacin en ciencias bsicas, ciencias
sociales e ingenieras constituyen un eje fundamental para el desarrollo productivo
exportador. La competitividad del sector productivo del pas depende crucialmente
de la competitividad, productividad, cobertura y calidad del sistema de educacin y
de ciencia y tecnologa.
Colombia hasta ahora slo ha dado tmidos pasos para recorrer la ruta de la
reorientacin del aparato productivo hacia la exportacin. La apertura es, hasta el
momento, una reforma incompleta que ha hecho ms nfasis en someter la
produccin nacional a la competencia de las importaciones que en promover
verdaderamente las exportaciones.
Como se anot brevemente, contra este propsito han atentado diversos
fenmenos en los ltimos aos. En primer lugar, est el entorno macroeconmico,
que en los ltimos aos ha sido de revaluacin real de la moneda domstica. El
aparato productivo difcilmente puede reorientar su produccin hacia los mercados
externos si la tasa de cambio real le resta competitividad. En segundo lugar,
Colombia nunca se prepar adecuadamente para sostener una produccin
orientada a la exportacin. As, de una parte, en el pas no se ha efectuado una
reconversin tecnolgica y una capacitacin del recurso humano que lo prepare
para enfrentar la competencia en los mercados externos. De otra parte, el pas
hizo la apertura sin contar con la infraestructura fsica necesaria para que los
productos colombianos lleguen al exterior.
La globalizacin y el acelerado cambio tecnolgico, base de la competitividad y
crecimiento exportador, hacen necesario contar con un recurso humano cuyas
caractersticas sean la flexibilidad y la capacidad de aprendizaje continuo y de
adaptacin a los permanentes cambios de orden tecnolgico y organizacional. El
tipo de recurso humano requerido para la innovacin, la competitividad y el
desarrollo tecnolgico supone que las empresas sean tambin concebidas como
espacios pedaggicos. All, fuera de inducir el aprendizaje permanente de los
procesos de produccin se debe apoyar la reflexin prospectiva sobre el futuro
tecnolgico de las organizaciones y la transferencia horizontal de tecnologa entre
directivos, profesionales, trabajadores, instituciones de educacin superior y
grupos de investigacin y de desarrollo tecnolgico.
Ha llegado la hora de que en Colombia se deje de entender la internacionalizacin
de la economa simplemente como un proceso de abarata miento de las
30
importaciones, por medio de la reduccin de las cargas fiscales que usualmente

se fijan sobre ellas. La internacionalizacin de la economa ahora tiene que
significar la reorientacin del aparato productivo hacia la exportacin en dos
dimensiones: la primera es lograr que los mercados externos ganen participacin
dentro del destino global de la produccin domstica, y la segunda es que una
mayor proporcin de los recursos productivos domsticos, en especial el laboral,
se con centre en la produccin para la exportacin.
Hay varias estrategias para hacer efectiva la reorientacin del aparato productivo
hacia la exportacin. En primer lugar, la reorientacin ser dirigida por el mercado,
es decir, no se trata de escoger unos sectores en los que se crea que hay
potencial exportador para promoverlos, sino de proveer las condiciones para que
los sectores con vocacin exportadora puedan realizarla. Especial nfasis se
pondr en la infraestructura re querida para exportar y en la disponibilidad de
recursos, en particular provenientes de la inversin extranjera directa, para
financiar la inversin de capital fsico y humano para la produccin dirigida a la
exportacin. En segundo lugar, se desarrollarn los acuerdos de integracin
regional que proveen medios expeditos de acceso a mercados extranjeros. Por
ltimo, sin perjuicio de lo anterior, se desarrollarn las relaciones internacionales y
los vnculos con el mundo exterior bajo una ptica comercial definida, que permita
afianzar la presencia colombiana en mercados ya conquistados, y establecerla en
nuevos mercados.
La reorientacin del aparato productivo hacia la exportacin es una reforma
necesaria que el pas ha pospuesto por muchos aos. El costo ha sido privar a la
economa de una fuente de crecimiento especialmente dinmica para una
economa pequea como la colombiana, lo que ha hecho que nuestra tasa
estructural de desempleo sea excesivamente alta. Ahora que otros pases nos
muestran la diferencia que, en trminos de desarrollo, pueden causar treinta aos
de crecimiento basado en la exportacin Colombia tiene un compromiso
inaplazable. Al pas ya no le bastan tasas de crecimiento del 4% o 5% anual, en el
pasado consideradas como satisfactorias, pero consistentes slo con tasas de
desempleo estructural de dos dgitos. Ahora hay que producir las condiciones para
que nuestras tasas de crecimiento sean verdaderamente sobresalientes y
nuestros niveles de desempleo estructural menores del 5%.
E. LA CIENCIA Y LA TECNOLOGIA COMO EJE DE UNA POLTICA DE
DESARROLLO
El futuro de Colombia est ligado al progreso cientfico y tecnolgico. El
mejoramiento de las condiciones de bienestar de la poblacin, una mayor equidad
en la distribucin del ingreso, la insercin creativa y competitiva del sector
productivo colombiano en el mundo global del siglo XXI dentro de un marco de
31
preservacin del medio ambiente son propsitos que requieren de una Poltica de
ciencia y tecnologa explcita. El logro de la paz, la tolerancia y la confianza entre
los ciudadanos depender de que la sociedad colombiana integre en su cultura la
ciencia y la tecnologa. La poltica de ciencia y tecnologa requerir del concurso
simultneo del sector productivo, las universidades, institutos y centros de
investigacin y entidades del Estado de los diferentes entes territoriales.
Colombia ha hecho importantes avances en materia de poltica de ciencia y
tecnologa, particularmente con la creacin del Sistema nacional de ciencia y
tecnologa, SNCT, al comenzar la presente dcada. No obstante, la integracin de
sus componentes y actores es an insuficiente. La dispersin de los esfuerzos
presupustales dista de una asignacin ptima de los recursos destinados a
ciencia y tecnologa.
Para ello se modernizar y se crearn mecanismos permanentes de evaluacin
del SNCT, de manera que se articulen todos sus componentes y actores, se haga
ms eficiente la aplicacin de los recursos pblicos de los diferentes entes
territoriales y as maximizar la participacin del sector privado nacional y de la
cooperacin tcnica internacional.
La Poltica de ciencia y tecnologa tendr carcter transversal en la medida en que
forma parte integral de las distintas estrategias del Plan de Desarrollo en las
polticas de educacin, del sector productivo, del medio ambiente y del sector
social. El SNCT orientar sus esfuerzos de generacin de conocimiento hacia los
problemas centrales de la sociedad colombiana en la actualidad y crear
condiciones adecuadas para la apropiacin y la aplicacin del conocimiento en la
solucin de dichos problemas.
El Plan se compromete con emprender las mejoras institucionales que requiere el
SNCT para lograr una articulacin efectiva de los diversos componentes y actores
institucionales pblicos y privados y de los diferentes rdenes regionales
comprometidos en el desarrollo cientfico y tecnolgico. Los niveles del sistema
involucran el diseo de polticas, de estrategias de financiamiento y de ejecucin
de actividades cientficas y tecnolgicas coordinadas. Se robustecern los
Consejos nacionales de programa y se desarrollar una verdadera poltica
regional en la que las regiones y departamentos participen del SNCT y de los
programas nacionales desarrollados por Colciencias.
El SNCT desarrollar un sistema de informacin que permita la rendicin de
cuentas a la sociedad de las inversiones en ciencia y tecnologa, de manera que
se fortalezca la confianza en el mismo y se atraiga la participacin del sector
privado.
32
Particular atencin se prestar a la consolidacin de partidas presupustales de

las diferentes entidades del sector pblico dedicadas a ciencia y tecnologa bajo la
coordinacin de Colciencias, dando cumplimiento a distintas disposiciones legales
(Art. 4 de ley 29/1990) que tienen el propsito de potenciar la inversin en ciencia
y tecnologa.
Igualmente se le dar prioridad al proceso de integracin del Sena al SNCT. Para
ello, y dentro de la poltica de innovacin, se invertirn re cursos de ley 344 a la
red de Centros de desarrollo tecnolgico, a proyectos de innovacin y desarrollo
en las empresas, al mismo tiempo que se reformarn algunos centros del Sena
con el nico propsito de dar servicios tecnolgicos a las empresas.
En el contexto de las fuertes restricciones fiscales que vive el pas el SNCT
redefinir sus metas y har pblicos los objetivos de la poltica de ciencia y
tecnologa. El Sistema deber garantizar el acopio de recursos que permitan
financiar programas estratgicos tales como los doctora dos, el apoyo a institutos,
centros y grupos de excelencia y el estmulo a la interaccin entre la universidad y
la industria.
En apoyo al SNCT se propondrn al Congreso paquetes legislativos que
desarrollen los artculos constitucionales sobre ciencia y tecnologa y una ley
complementaria a la ley 29 de 1990 con provisiones sobre pro piedad intelectual,
incentivos reales para investigacin, la innovacin y el desarrollo tecnolgico
industrial y para asegurar, mediante un fondo especial autosostenido, las
inversiones en ciencia y tecnologa.
F. EL CONFLICTO, LA INEQUIDAD Y LA ESCASEZ DE CAPITAL SOCIAL
La produccin de capital social depende de que exista un marco sociopoltico y
econmico incluyente y participativo, que provea los incentivos necesarios para
que los individuos se sientan motivados para cooperar, as como los mecanismos
adecuados para la coordinacin de la accin colectiva. Sin lo anterior el resultado
es la falta de cohesin y el resquebrajamiento del tejido social. En Colombia, sin
embargo, existen poderosas circunstancias que atentan contra la produccin de
capital social. Las dos principales, sin lugar a dudas, son el conflicto interno y la
inequidad. Es imposible que una sociedad acumule capital social si en ella
predomina el conflicto sobre la cohesin, o si existe la percepcin generalizada de
que las principales decisiones sociales son toma das por unos pocos y para el
beneficio econmico de unos pocos.
En ninguno de los dos sentidos Colombia ostenta un desempeo satisfactorio.
Como se mencion, el pas exhibe un alto grado de conflicto que se expresa de
muchas maneras. No hay que repetir aqu cmo nos golpea el conflicto armado, el
33
conflicto poltico, el conflicto familiar, etctera. Pero no hay que olvidar tampoco
que una muy grave consecuencia de esas mltiples formas de conflicto es la
destruccin del capi tal social. Un serio problema de Colombia es que carece de
rbitros capaces de dirimir conflictos que sean percibidos como justos e
imparciales por todas las partes. Lo particular de Colombia no es tanto el nivel de
conflicto que tiene, ya que al fin y al cabo en todas las sociedades se presentan
tensiones, sino su incapacidad para resolverlo de manera racional. Aqu la falla del
Estado, que es el principal responsable de proveer una justicia eficaz, ha sido
protuberante. Pero la sociedad civil en su conjunto tambin ha fallado en
desarrollar mecanismos particulares de resolucin de conflictos para evitar su
judicializacin. Por el contrario, en Colombia es comn ver cmo conflictos
menores van escalando hasta producir incluso manifestaciones inaceptables de
violencia. Ante la ausencia de rbitros crebles la respuesta individual es la
desconfianza frente a todo. Lo lamentable de esto es que la confianza es el pilar
alrededor del cual se construye el capital social.
En trminos de equidad, aunque a primera vista podra pensarse lo contrario,
Colombia tampoco ostenta un desempeo satisfactorio. Es cierto que el
comportamiento de las variables que afectan la esperanza de vida fue mejor que
la perspectiva ms optimista de las proyecciones de 1970 y aun que las de
mediados de los aos ochenta3. Es cierto tambin que el pas logr disminuir la
tasa de mortalidad infantil de 90 a 28 defunciones por cien mil habitantes en los
ltimos treinta aos, cerca de la mitad de la proyeccin ms optimista, y que algo
similar ocurri con otros indicadores.
Todas ellas son, en efecto, evoluciones positivas. As el pas tiene mucho qu
mostrar en materia de desarrollo social. Sin embargo, si uno se pregunta quines
han sido los favorecidos las cosas buenas que han dejado de pasar empiezan a
ser muy importantes.
Como se discuti atrs, el pas todava exhibe niveles de pobreza y mi seria
alarmantes, lo cual conduce a la conclusin inescapable de que si se ha avanzado
tanto en unos frentes sociales y se mantienen semejantes niveles de pobreza
entonces el progreso ha sido desequilibrado.
Los anlisis de Prez (1970) estimaban para 1985, en el mejor escenario, una esperanza de vida
menor en dos aos para los hombres y en cinco aos para las mujeres de lo que realmente result
segn los datos de los censos y estadsticas vitales. Rueda (1986) previ para 1993 una esperanza
de vida un ao menor para los hombres y cinco aos menor para las mujeres con respecto a las
derivadas del censo respectivo.
34
Y, efectivamente, hay suficientes evidencias que as lo comprueban. La ms

simple, el coeficiente Gini, con 0.47, uno de los ms altos de Amrica Latina,
muestra una gran desigualdad en la distribucin del ingreso. Otras ms profundas
indican que detrs de la desigualdad puede haber un serio problema de inequidad.
En educacin, por ejemplo, el acceso a la universidad no slo es bajo sino que se
concentra en el 20% ms rico de la poblacin, debido a que el sistema filtra desde
la primaria a los estudiantes provenientes de los hogares ms pobres (Vlez,
1995). El 10% ms rico tiene seis aos ms de educacin en promedio que el 10%
ms pobre. Los ms pobres no slo tienen menores niveles educativos, sino que
la educacin est ms desigualmente distribuida en su medio. Los ms pobres
entre los pobres carecen por completo de este bien. En salud, 43% de los
colombianos no se encuentran afiliados a rgimen alguno y slo cerca de 1.2
millones de nios de los estratos uno y dos alcanzan a ser atendidos por el ICBF.
Todo indica que Colombia ha venido, como dicen en algunos pases,
empapelando sobre las grietas, que ha venido creciendo slo en la superficie y
que es un pas en vas de desarrollo aparente. Por qu slo hasta ahora sale eso
a la vista? Tal vez por dos razones. En primer lugar, como resultado de todos los
esfuerzos recientes que han hecho diversos grupos de investigadores. En
segundo lugar, porque se han comenzado a or las voces de los pobres, de los
que no tienen educacin, de quienes carecen de atencin en salud. Voces que
durante mucho tiempo haban permanecido acalladas y que unos pocos aos de
apertura democrtica han sacado a la luz pblica.
Ahora bien, los mismos investigadores que han trabajado en la medicin del
desarrollo humano han avanzado tambin en la comprensin de la dinmica de la
desigualdad. El resultado es pattico: en Colombia existen claros mecanismos de
exclusin, derivados de unas polticas sociales mal diseadas, preocupadas por el
qu y no por el quin, sin criterios para la distribucin de los recursos entre los
potenciales beneficiarios. Se ha descubierto, luego de mucho tiempo, que la falta
de democracia que caracteriz durante aos a nuestro rgimen poltico logr
penetrar las fronteras mismas de las polticas pblicas. Por ejemplo, los estudios
de Vlez (1995) y de la Misin Social (1998) sealan la imperiosa necesidad de
mejorar considerablemente la equidad del gasto pblico, en especial el social, que
tiene profundos componentes regresivos.
Como otro ejemplo, Berry y Tenjo (1997) muestran que la distribucin del ingreso
para las tres ms grandes ciudades del pas empeor entre 1990 y 1993, al pasar
el coeficiente Gini de 0.41 a 0.47, es decir, retornando a los niveles prevalecientes
al comienzo de los aos ochenta. Los autores sugieren que el empeoramiento en
la distribucin del ingreso coincidi con la apertura econmica. Otros autores han
sealado que la inequidad aument durante los aos noventa para trabajadores
asalaria dos urbanos como consecuencia de un incremento relativo de los salarios
35
para trabajadores con ms educacin (Nez y Snchez, 1998)4. De acuerdo con

lo anterior se ha inferido que la inequidad aument en los aos noventa a travs
de la mayor demanda relativa por trabajo califica do, la cual, a su vez, habra sido
inducida por la apertura econmica.
Evidencia emprica reciente matiza lo anterior. Perfetti (1998) seala, en primer
lugar, que los cambios ocurridos en la dispersin salarial durante los aos noventa
no se distribuyeron similarmente entre diferentes grupos poblacionales. En
segundo lugar, seala que aunque los cambios en la rentabilidad privada de la
educacin y de otras habilidades similares efectivamente explican gran proporcin
de los cambios ocurridos en la dispersin salarial de comienzos de los aos
noventa, y que efectiva mente esos cambios habran ocurrido como consecuencia
de una mayor demanda relativa por trabajo calificado, no es claro que esa mayor
de manda haya sido el resultado de la apertura econmica, pues diferentes
factores intervinieron en el perodo.
Sin embargo, si a pesar de los matices de Perfetti (1998) efectivamente el
deterioro reciente en los indicadores de desigualdad est asociado con la apertura
no sera difcil entender por qu. Sin unas polticas sociales complementarias
adecuadamente diseadas que repriman los mecanismos de exclusin el nuevo
modelo basado en la apertura, aun que ampli las oportunidades econmicas, no
cambi la forma como ellas se distribuyen entre la poblacin. Ya el BID (Birdsall et
al., 1998) ha enfatizado que las economas abiertas slo pueden favorecer una
mejor distribucin del ingreso si se desarrollan polticas sociales exitosas que
favorezcan el desarrollo humano.
Los anteriores son slo ejemplos de un escenario general que ahora est claro:
Colombia ha sido un pas sin capacidad de respuesta racional frente al conflicto, y
de oportunidades para unos pocos. Y en un pas donde predomina el conflicto y
una inadecuada distribucin de las oportunidades no puede abundar el material
con el que se construye el capital social.
A las puertas de un nuevo milenio se puede comprobar cmo Colombia ha
cambiado, a la vez, mucho y muy poco en los ltimos cien aos. Indudablemente
ahora Colombia es un pas mucho ms urbano, ms industrializado, ms
moderno, si se quiere, en muchos sentidos. Pero igual nos siguen acompaando
penosos vicios del pasado, tales como la violencia o la pobreza. Esto, para
cualquier ciudadano con amor de patria, es una profunda fuente de preocupacin.
Pero los colombianos y colombianas ya estn acostumbrados a levantarse cada
4
De otra parte, Robbins (1998) y Crdenas y Gutirrez (1997) mostraron que la demanda laboral
por trabajo calificado aument en relacin con el trabajo no calificado en los aos noventa.
36
da y hacer cada uno lo suyo, a pesar de las dificultades. Los objetivos y las
estrategias del Cambio para construir la paz, que se desarrollan en las pginas
siguientes, son el producto de una clara visin sobre el futuro del pas y de lo que
se requiere para construirlo. Son una invitacin para convocar todo el talento
nacional en el propsito de la construccin de una sociedad mejor para todos, y
son un desafo al futuro para que quienes escriban la historia dentro de cien aos
puedan reconocer en la Colombia de sus das la patria que sus ancestros soaron.
37
II.
OBJETIVOS Y
ESTRATEGI AS
La concepcin que gua los objetivos del Plan de Desarrollo Cambio para construir
la paz parte de una mirada, desde el pas de hoy, con sus problemas y sus
fortalezas, de la Colombia que sus habitantes aspiran a construir durante el siglo
XXI. Esa visin del futuro, esas expectativas del maana fueron tradas al
presente y convertidas en estrategias.
Dentro de dicha visin se destaca la aspiracin de una nacin en paz. Se entiende
que la paz no es un fin en s mismo, sino un medio o condicin para darle forma,
en libertad, a una existencia plena. El gobierno considera crucial que la bsqueda
de la paz comience precisamente por la construccin de esa libertad para moldear
nuestras vidas en las generaciones presentes y futuras de colombianos y
colombianas.
La nica forma de romper el nudo gordiano en el que parece haber cado el pas
en virtud del cual la violencia obstaculiza el desarrollo y la falta de ste impide la
superacin de aqulla es resolver ambos de manera participativa por medio de un
proceso que fortalezca la democracia. ste es el elemento bsico que orienta las
estrategias del Cambio para construir la paz.
A. OBJETIVOS PARA LA PAZ
Los problemas de Colombia en materia econmica, social y poltica hacen
necesario el diseo de una accin inmediata y ambiciosa que ubique de nuevo al
pas sobre una senda de crecimiento sostenible con cohesin social. Este es, de
hecho, el principal objetivo del Cambio para construir la paz.
Con este objetivo se busca:
38
Promover la produccin de riqueza y la reduccin significativa de las tasas

de desempleo, especialmente dentro de los grupos ms afecta dos, como
las mujeres y los jvenes, para asegurar su distribucin equitativa, la
eliminacin de la pobreza y la proteccin y el adecuado aprovechamiento
del medio ambiente.
Ofrecer incentivos para la promocin social y econmica de la poblacin e
igualdad de condiciones para la expansin de las oportunidades sociales y
de las capacidades que la poblacin necesita para aprovecharlas
libremente. Esto en particular para la que se encuentra en condiciones de
especial vulnerabilidad, por sus caractersticas socioeconmicas, culturales,
tnicas, territoriales, religiosas o de gnero.
Contribuir a la generacin de una cultura de paz que nos haga aptos para el
ejercicio cotidiano de la convivencia en solidaridad, tolerancia y respeto a
los derechos humanos como base para la reconciliacin nacional.
Mejorar la eficiencia y la equidad en la asignacin de los recursos pblicos,
teniendo en cuenta criterios de ingreso y de distribucin regional y de
gnero.
En pocas palabras, el objetivo del Cambio para construir la paz est
estrechamente relacionado con las mayores aspiraciones y las necesidades ms
sentidas de la poblacin colombiana, como el empleo, la superacin de la pobreza
y la justicia social. Al recoger estas vlidas aspiraciones el gobierno ha
considerado que es esencial abordarlas, tanto con una perspectiva de corto plazo
que permita superar rpida mente la crtica situacin coyuntural que vive el pas,
como tambin asegurar que los logros que se alcancen en su satisfaccin sean
permanentes y crecientes a mediano y largo plazos.
Esto significa que las ideas de sostenibilidad y de cohesin social en el objetivo
principal del Plan son tan o ms importantes que la idea de crecimiento que
acompaan. De hecho, el crecimiento, por una parte, y la sostenibilidad y la
cohesin, de otra, se complementan mutuamente si se adopta una visin segn la
cual sostenibilidad implica:
Desde el punto de vista econmico, que el crecimiento se fundamente en
incrementos de productividad.
Desde el punto de vista ambiental, que el crecimiento sea compatible con la
preservacin y el manejo adecuado de los recursos naturales.
Desde el punto de vista social, que el crecimiento sea generador de
empleo, de capacidades y de oportunidades tambin para los ms pobres.
39
Desde el punto de vista poltico, que el proceso de crecimiento sea,

fundamentalmente, equitativo y participativo.
Estos principios fueron la brjula para definir y disear las siguientes
estrategias con las cuales el gobierno trabajar por el logro de los objetivos
arriba enunciados.
B. PRIMERA ESTRATEGIA.
HACIA UN ESTADO PARTICIPATIVO
Las restricciones impuestas fundamentalmente por el entorno econmico, que han
obligado a redimensionar y redirigir la gestin del Estado, orientndola ms hacia
la promocin, coordinacin y regulacin que hacia la administracin y la ejecucin
directa, inducen una reforma del Estado.
Pero la reforma del Estado no es slo una respuesta a restricciones ms o menos
coyunturales. El desarrollo socioeconmico es, en buena medida, funcin de la
calidad de la democracia. Para el Cambio para construir la paz fortalecer la
democracia participativa es una estrategia central en la tarea del gobierno y la
sociedad de llevar a Colombia por una senda de prosperidad, equidad y paz. El
fortalecimiento de la democracia participativa es, adems, una forma idnea de
reforma del Estado en la que su transformacin no significa el abandono de la
atencin de las demandas sociales de mayor participacin, equidad y garanta de
los derechos sociales, polticos y culturales de la nacin. Esto se logra si el pas
cuenta con un proceso poltico estable y de amplia representacin y con unas
instituciones slidas y eficientes.
En primer lugar, esto se lograr con una reforma poltica que asegure el retorno de
la gobernabilidad, con unas instituciones democrticas propicias para la paz, un
sistema poltico y electoral que se convierta en la columna vertebral de la
democracia, y una labor ms tcnica y transparente del Congreso. Esta reforma
debe entenderse en un sentido amplio, que busca no slo modificaciones de
carcter institucional, sino la ampliacin del espacio para grupos minoritarios y el
desarrollo de la democracia participativa que redefina de esa manera las
relaciones entre ciudadana y sociedad.
Un segundo espacio de reformas tiene que ver con la modernizacin de la
administracin pblica y la profundizacin de la descentralizacin.
En cuanto a la administracin pblica sus problemas marcan claramente la
direccin de las acciones por seguir: falta de racionalidad en su organizacin,
ineficiencia en la prestacin de servicios y el cumplimiento de sus funciones y, en
general, en la satisfaccin de las necesidades de la poblacin; inadecuado uso de
40
los recursos pblicos; creciente dficit fiscal; altos ndices de corrupcin, falta de
compromiso de los servido res pblicos; carencia de efectivos sistemas de
evaluacin y control. Todos estos factores han propiciado una crisis de credibilidad
en la administracin pblica y su distanciamiento creciente de los principios de
economa, eficiencia y eficacia que le ordena observar la Constitucin de 1991.
Con los instrumentos legales establecidos en la ley 489 de 1998 el gobierno
impulsar una reorganizacin del sector pblico para acercar al ciudadano al
servicio del Estado, aumentar la eficiencia de la accin estatal y combatir la
corrupcin.
La reforma de la administracin pblica ser una poltica de Estado, una actividad
permanente de ajuste y rpida adaptacin, un proceso unifica do, coordinado y
evaluable que vaya ms all de los programas o proyectos puntuales, las reformas
legislativas, los recortes presupustales y los esfuerzos aislados.
Como parte de las estrategias del Cambio para construir la paz el gobierno
trabajar en el diseo y puesta en marcha de un esquema de re forma de la
administracin pblica bajo los siguientes criterios bsicos: redefinicin del papel
estatal; reduccin de la duplicidad de funciones, programas y proyectos;
racionalizacin del gasto pblico; desarrollo del proceso de descentralizacin; y
adecuada y eficiente prestacin de ser vicios y cumplimiento de funciones.
La profundizacin de la descentralizacin, por su parte, es uno de los pilares
fundamentales del Plan de Desarrollo.
El dficit fiscal ha generado una gran tensin sobre el modelo de Estado
descentralizado adoptado por Colombia a partir de la Constitucin de 1991. Se
oyen las ms variadas voces. Algunas expresan la necesidad de restringir o poner
un tope al situado fiscal y a las transferencias municipales; otras reclaman un
mejor control del gasto en los medios subnacionales, pues parece que, en muchos
casos, est siendo dominado por la corrupcin y el despilfarro. Por su parte, el
ente departamental todava se debate en ese limbo en que lo dejara la nueva
Constitucin poltica: por una parte estn quienes quieren su fortalecimiento y por
otra aquellos que piden su eliminacin definitiva. Entre tanto, los municipios han
asumido su nuevo mandato de diversas, y a veces antagnicas, maneras: unos
han progresado a la luz de su recobrada autonoma y otros preferiran estar an
cobijados por la sombra del gobierno central.
La descentralizacin del gobierno y el consiguiente fortalecimiento de los entes
subnacionales han sido un objetivo de la poltica nacional por espacio de ms de
dos dcadas. En la segunda mitad de los aos ochenta Colombia inici, con algo
de timidez, un proceso de descentralizacin poltica y administrativa que logr un
41
nuevo impulso gracias a la eleccin popular de alcaldes en 1988. La Constitucin

de 1991 aceler el hasta entonces lento proceso descentralizador y adopt, de un
solo gol pe, una de las estructuras de Estado ms descentralizadas de Amrica
Latina. Factores fundamentales de ello fueron el rpido y obligado tras lado de
cerca del 45% de los ingresos corrientes de la nacin a municipios y
departamentos, as como la proteccin constitucional y la ampliacin de la
tributacin de los municipios.
El renovado mpetu descentralizador en Colombia durante las dos ltimas
dcadas, alimentado por la crisis del sistema poltico-administrativo centralista y
excluyente, encontr apoyo en nuevas teoras econmicas y polticas. Los
economistas consideran mejor y ms eficiente para las comunidades locales que
sean stas las que escojan su canasta de servicios tal y como la prefieren y estn
dispuestos a pagar. No sobra agregar que el control local puede tambin reducir
los problemas de gestin y monitoreo (Tiebout, 1956; Oates, 1972; Bahl y Linn,
1992; y Shah, 1994). Desde una perspectiva poltica la descentralizacin est en
capacidad de incrementar la participacin democrtica local, moderar y eliminar
las tendencias separatistas, as como reducir las tendencias dictatoriales o
excluyentes del sector central de gobierno (Inman y Rubinfeld, 1997; Tanzi, 1996 y
Weingast, 1997).
Sin embargo, a medida que avanzan los procesos descentralizadores en muchos
pases aparecen igualmente muchos problemas sobre los cuales ya existe
documentacin y anlisis. En algunos casos, como el nuestro, la descentralizacin
separ las decisiones sobre el gasto de aqullas que ataen a los impuestos.
Tanto ms, en la medida en que los municipios incrementaron sus ingresos por
participaciones en los ingresos centrales sin haberse visto en la necesidad de
aumentar sus impuestos locales.
Los entes subnacionales, en estos casos, tienden a sobregirarse, confiando en
obtener siempre ms recursos del gobierno central. El fortalecimiento de los
intereses regionales lleva tambin por esta va a que sus representantes en el
central estn siempre al acecho cada vez de ms recursos comunes (Alesina y
Perotti, 1994). Basta ver lo que ha ocurrido en Colombia con la adopcin, por parte
del Congreso, de nuevos impuestos tales como la sobretasa a la gasolina, o de
nuevos gastos a travs de leyes que generan inflexibilidades en el ente central.
De all que surjan preocupaciones acerca de los problemas en el manejo
macroeconmico que puedan ser producto de la descentralizacin (Tanzi, 1996;
Prud homme, 1995), especialmente en cuanto a la explosin del gasto pblico y a
las inflexibilidades para hacer los ajustes fiscales necesarios. Lo anterior conlleva
dficit fiscales ms altos, ya que los gas tos directos de la entidad central no se
pueden reducir en la misma medida en que crecen las transferencias o le entrega
42
tributos a las instancias subnacionales. Tampoco, cuando stos mismos rangos

generan dficit insostenibles y esperan ser rescatados por el gobierno nacional.
Sin embargo, la escasa evidencia confirma que una mayor descentralizacin est
asociada con un mayor gasto pblico, pero no necesaria mente con mayores
dficit pblicos. Pases con niveles muy altos de descentralizacin, como Estados
Unidos y Suecia, han sido especial mente exitosos en poner lmites estrictos al
apoyo que el gobierno nacional brinda a los subnacionales, lo que ha implicado,
en el margen, una relacin ms rigurosa entre el gasto y los impuestos locales.
Frente a esta evidencia la experiencia colombiana muestra una tendencia
preocupante que, de acuerdo con la experiencia de otros pases, puede tener
relacin con el periodo de transicin y con las dificultades polticas y
administrativas derivadas del proceso de acoplamiento que resulta del cambio de
un modelo centralizado a uno descentralizado. Ms an, tratndose de una
situacin en la que el centralismo tena fuertemente relegados a las regiones y a
los municipios, mientras que la nueva descentralizacin debi materializarse en un
marco de desigual dad regional abrumador.
Consciente de las tensiones fiscales y polticas existentes el gobierno considera
necesario evitar las presiones centralizadoras y, por el contra ro, preservar y
fortalecer el proceso de descentralizacin. sta se con vierte entonces en una de
las estrategias centrales del Plan de Desarrollo, en el convencimiento de que la
descentralizacin est efectivamente aso ciada con una mayor participacin
ciudadana y, por tanto, con un sistema poltico ms incluyente y democrtico, sin
el cual no se puede construir la paz en un pas con la diversidad geogrfica, tnica
y cultural que caracteriza a Colombia.
Alrededor de la estrategia de descentralizacin debe surgir un reordena miento del
Estado y de sus finanzas que establezca un rgimen orgnico de ordenamiento
territorial. En particular, se requiere una redefinicin de las regiones y provincias,
para que no sean entendidas nicamente como unidades poltico-administrativas,
sino tambin como sujetos del proceso de crecimiento y desarrollo econmico y
social. Hay varias razones para que sea as: primero, el crecimiento tiene una
dinmica que es ms regional que local o nacional; segundo, el regional es el
espacio donde ms fcilmente puede congregarse la sociedad civil alrededor de
planes y proyectos de inters colectivo; y tercero, la regin es la escala ptima de
muchas actividades y organizaciones sociales de fin comn. Ms all de la
definicin de fronteras el aspecto fundamental del ordenamiento territorial es el
reconocimiento de la autonoma y de la responsabilidad regional. Esto tambin es
esencial para recuperar la estabilidad fiscal de largo plazo imprescindible para el
crecimiento eco nmico sostenido. En este contexto el papel de la nacin debe ser
proveer una estrategia global de articulacin de dinmicas regionales.
43
C. SEGUNDA ESTRATEGIA. LOS COMPROMISOS FUNDAMENTALES DE LA

SOCIEDAD: RECONSTITUCIN DEL TEJIDO SOCIAL
La estrategia de reforma del Estado a travs del fortalecimiento de la democracia
participativa tiene un complemento natural en la consolidacin de sociedad civil. El
cambio de la naturaleza del Estado no puede concebirse sin uno complementario
de la vida social que le permita operar no simplemente como la manifestacin de
las acciones de sectores privilegiados, sino en toda su pluralidad, dando espacio a
la integracin de nuevas organizaciones no gubernamentales ecologistas,
feministas, tnicas y otras.
Infortunadamente todos los diagnsticos de la situacin social del pas y de las
causas de la violencia indican que existe una falta total de cohesin. Esto impide
que la sociedad se mueva en tomo a unos objetivos comunes y asuma los
compromisos mnimos que se requieren para comenzar a darle al presente la
forma del futuro que la poblacin colombiana desea. De aqu que sea esencial
para los propsitos del Cambio para construir la paz, disear y llevar a la prctica
una estrategia que permita reconstituir y fortalecer el tejido social. De esta manera,
las reformas polticas y administrativas de la primera estrategia son inequvoca y
adecuadamente complementadas con un esfuerzo por reconstruir la sociedad civil.
La reconstitucin del tejido social se fundamenta en una serie de compromisos del
Estado y de la sociedad para:
Aunar esfuerzos y recursos que aseguren la generacin de empleo y la
erradicacin de la pobreza.
Buscar la igualdad de oportunidades sociales para la poblacin colombiana,
la equidad en la distribucin del ingreso y la riqueza y el respeto a los
derechos humanos.
Desarrollar un proyecto cultural de largo plazo que permita la reconstruccin
de las identidades subjetivas y a nivel colectivo, as como de la generacin
de una tica para la convivencia que posibilite el restablecimiento de la
confianza de la poblacin en s misma y en sus instituciones como base
para despertar la accin solidaria en torno a unos propsitos comunes.
Las polticas que hacen parte de esta estrategia son esencialmente de dos tipos:
fortalecimiento del capital humano y del capital social.
1. Fortalecimiento del capital humano: oportunidades y capacidades
44
El disfrute de la convivencia armnica es el marco indispensable para el desarrollo

y fortalecimiento del capital humano. En ese sentido la generacin de una cultura
de paz, solidaria y tolerante, debe ser un hilo conductor ms de la poltica social
que siente las bases para que Estado y sociedad asuman el compromiso de
asegurar la cobertura total en cultura, educacin y salud, as como la plena
atencin a la niez y la juventud.
En la relacin con la cultura el compromiso ser avanzar en la descentralizacin
del sector mediante el mejoramiento de los mecanismos de participacin social en
el sistema nacional de cultura haciendo ms equitativa la distribucin regional de
recursos y fortaleciendo la formacin artstica y cultural para sentar las bases de
igualdad en el disfrute de los bienes y servicios culturales. La cultura es y debe ser
una responsabilidad de la sociedad y del Estado, as como un compromiso social
adicional.
Este compromiso no se quedar en simple retrica. El Cambio para construir la
paz identifica y precisa los mecanismos a travs de los cuales comenzar a
hacerse realidad. En el campo educativo la cobertura total ser el resultado de una
combinacin de mejoras en eficiencia, redistribucin del situado fiscal entre
municipios para favorecer los ms pobres, donde la falta de cobertura es mayor, y
aportes adicionales de las ciudades con ms capacidades, las cuales contribuirn
as directa mente al compromiso social en torno a la educacin.
En salud el logro de una cobertura total depende de dos elementos: que el sistema
sea financieramente viable y que mejore en forma sustancial la eficiencia del
mismo. Para esto el Plan de Desarrollo contempla medidas como el control a la
evasin y la elusin que liberar recursos para cubrir los subsidios parciales de la
poblacin de ingreso medio; mecanismos para evitar doble afiliacin y acciones
para que el flujo y la distribucin de recursos de situado fiscal, participaciones
municipales y rentas cedidas a departamentos puedan destinarse en mayor
proporcin a la afiliacin del rgimen subsidiado.
En el campo de la nutricin y la atencin de la niez se ajustarn los programas
estatales que desde hace varios aos se han venido desarrollando en el pas, con
el fin de garantizar una mayor integralidad. Se vincularn nuevos actores de la
sociedad civil y se ampliar la cobertura de varios programas. De otra parte, se
buscar un compromiso social que promueva mejores condiciones para el
desarrollo de la familia y sus miembros, particularmente de los derechos de los
nios y nias, as como la correccin de la inequidad adicional que se genera va
el menor capi tal humano y social de las familias pobres.
La acumulacin de capital humano no es aqu simplemente un mecanismo para
expandir los recursos humanos de la poblacin y hacerla ms apta para la
45
participacin laboral y la generacin de ingresos. Su objetivo esencial es mejorar

las condiciones y el nivel de vida y erradicar la pobreza de quienes se encuentran
en condiciones de especial vulnerabilidad por sus caractersticas
socioeconmicas, tnicas, territoriales, religiosas o de sexo, para garantizar
condiciones que les permitan potenciar su desarrollo y ampliar sus capacidades y
competencias y realizar un ejercicio pleno de ciudadana.
Al proponer que el fortalecimiento del capital humano sea, ms que una poltica de
Estado, un compromiso de toda la sociedad el gobierno est llamando a la
poblacin colombiana a tomar conciencia de que el desarrollo humano es un
propsito de largo plazo que trasciende los cuatro aos de un periodo presidencial
que exige tener una visin de futuro y deponer los intereses particulares a favor de
los de nuestros nios y nias. En la concepcin del desarrollo humano como
propsito de largo plazo es esencial incorporar la variable del conocimiento, su
apropiacin y uso social, como ejes fundamentales de los procesos de aprendizaje
social, los cuales fortalecen las capacidades individuales y organizacionales de la
sociedad.
En la reconstruccin del tejido social y en el fortalecimiento del capital social el
conocimiento y la investigacin en ciencias sociales y educacin debern estar
orientados hacia los grandes problemas de la sociedad colombiana, as como al
proceso de globalizacin e internacionalizacin de las economas. Los temas
prioritarios para estudiar deben ser los procesos de gobernabilidad y organizacin
social; convivencia, paz, seguridad, justicia y corrupcin; la legitimidad de las
instituciones bsicas de la sociedad; los equilibrios entre el mercado y la nueva
normatividad emergente; los cambios en la organizacin del trabajo y el mercado
laboral; la pobreza y el conflicto social; la diversidad cultural y tnica; y la
organizacin del sistema educativo, no slo en cuanto a contenidos curriculares,
sino tambin en trminos de eficiencia, gestin escolar y generacin de
innovaciones tecnolgicas para el aprendizaje. Entender la necesidad de este
compromiso de todos es un gran paso adelante en la construccin de la paz.
La mejor manera de lograr este propsito de accin colectiva es fortalecer el
capital social con que cuenta el pas.
2. Fortalecimiento del capital social: confianza y participacin
a. Capital social y cohesin
El capital social es, en palabras de Stiglitz, el pegamento que produce cohesin
entre y dentro de los grupos de la sociedad (Stiglitz, 1997). La base de esa
cohesin es la confianza, elemento central de las relaciones y el intercambio entre
quienes conforman una sociedad o conviven en una comunidad.
46
Pero el capital social no se puede construir en abstracto, sino alrededor de unos

propsitos comunes que sern concertados mediante los mecanismos de
participacin de que dispone la sociedad. Se proponen: la cobertura universal en
educacin y salud; el fortalecimiento de la cultura, en particular de una cultura de
la tolerancia, como factor de cohesin social; la construccin de la paz; y la
equidad de gnero y la bsqueda de igualdad de trato entre hombres y mujeres.
Son ellos los que permitirn que las instituciones y organizaciones de la sociedad
civil se reactiven y fortalezcan y que, como resultado de esto, se generen
elementos de cohesin desde sus bases mismas.
Un aporte fundamental de la sociedad a la construccin de capital social
provendr de la creacin del servicio social obligatorio para bachilleres y
universitarios. Esta es, adems, la cuota de contribucin de estos grupos a la
construccin de un pas mejor y ms equitativo. Los jvenes apoyarn con un
tiempo de dedicacin exclusiva de no menos de seis meses a programas como
recreacin asistida para la jornada complementaria escolar, asistencia para las
casas de atencin de ancianos y cuidado de nios de cero a seis aos de edad.
Todas estas actividades hacen parte del plan nacional de solidaridad juvenil.
La bsqueda de cohesin y confianza en la sociedad se har tambin con otros
tipos de medidas, tales como: (i) el diseo y puesta en prctica de mecanismos
alternativos de justicia y resolucin de conflictos con pleno acceso para toda la
poblacin; (u) el fortalecimiento de los ncleos bsicos de la comunidad como la
familia y la escuela y la eliminacin de la violencia intrafamiliar; (iii) la prevencin
del consumo de drogas; (iv) el estmulo a alianzas entre el Estado, el sector
privado y la sociedad civil; y (y) la creacin y aprovechamiento de espacios de
participacin comunitaria.
b. Las instituciones desde abajo
Alianzas estratgicas
Las alianzas estratgicas son iniciativas conjuntas entre el sector pblico y el
sector privado con nimo de lucro o sin l, en las que cada uno contribuye con
recursos de diverso tipo, financieros, tcnicos, humanos, y participa en los
procesos de toma de decisiones sobre proyectos productivos, prestacin de
servicios pblicos o diseo de polticas pblicas. Estas alianzas son de suma
importancia para consolidar recursos dispersos en la sociedad y ponerlos al
servicio de un propsito comn. De esta manera, permiten enfrentar problemas
para los cuales el Estado no cuenta ni con los medios ni con el conocimiento para
resolverlos, por lo que su desarrollo ser esencial para el logro de los objetivos del
Cambio para construir la paz.
47
Si bien estas alianzas pueden ser de diverso tipo y propsito una variedad de ellas
ser particularmente estimulada en varias de las polticas sectoriales. Se trata de
lo que aqu se llama proyectos productivos participativos que tendrn un papel
central en tres niveles: en la poltica para el sector agropecuario, en el desarrollo
de la estrategia de desarrollo alternativo y en la accin estatal para las zonas
afectadas por el conflicto y la violencia, el llamado Plan Colombia. Los proyectos
en cuestin son alianzas para el desarrollo de cultivos permanentes, promovidas
por el gobierno a travs de incentivos de capitalizacin en el campo o reforma
agraria y apoyadas por inversiones pblicas en infraestructura, servicios y
desarrollo social.
Una estrategia de participacin comunitaria
La participacin de las comunidades a todo nivel es la base de la bsqueda de la
convivencia y la construccin de la paz. Es un propsito del Cambio para construir
la paz facilitar y promover la participacin de toda la poblacin en las decisiones
que la afectan, as como en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de
la nacin. De hecho, las alianzas estratgicas atrs descritas son una instancia
particular de participacin.
El criterio sobre el cual se va a construir la estrategia de participacin es la
necesidad de contar con el ejercicio de los deberes y derechos por parte de los
ciudadanos y ciudadanas para que, de manera conjunta, cooperen en la gestin
del desarrollo y en la identificacin y bsqueda de propsitos comunes como la
paz.
El escenario fundamental para iniciar el proceso de fortalecimiento de la
participacin de la sociedad civil ser el municipio. ste es la unidad bsica para
desatar potenciales de desarrollo social y econmico. La participacin comunitaria
ser la base para la recuperacin de la vida municipal, para avanzar en la
construccin, desde la base, de una nacin pluritnica y multicultural y para
promover la igualdad de los derechos y de trato entre hombres y mujeres.
La Red de Solidaridad Social asumir un papel central en el fortalecimiento de la
participacin comunitaria y en la profundizacin de la des centralizacin. La
participacin no ser ya alrededor del reparto de unos recursos del gobierno
central, sino en torno a la distribucin de responsabilidades y a la consolidacin de
recursos locales para solucionar los problemas de las comunidades. Para esto la
Red de Solidaridad Social promover la participacin comunitaria en proyectos
estratgicos del Plan de Desarrollo, conjuntamente con los entes territoriales.
Estos ltimos aportarn los recursos que sean necesarios y la Red cofinanciar
slo aqullos que favorezcan a los ms pobres en las zonas ms deprimidas y con
48
insuficiencia de recursos propios. Tambin lo har en casos de emergencias de

diversa ndole o desastres naturales, y de conformidad con la ley.
D. TERCERA ESTRATEGIA. DESARROLLO Y PAZ:
INSTRUMENTOS Y PRIORIDADES
La violencia y la criminalidad se han convertido en un obstculo al crecimiento,
debilitando la legitimidad del Estado y la democracia, constituyen, por tanto, una
creciente preocupacin para el gobierno, los sectores econmicos y la sociedad
en general. La paz es una condicin indispensable para retomar y consolidar la
sostenibilidad del desarrollo. A su vez, el desarrollo es el arma ms poderosa para
iniciar la construccin de la paz.
La paz genera efectos positivos sobre el crecimiento y la reduccin de la pobreza
a travs de su impacto sobre la formacin y consolidacin del capital fsico,
humano, natural y social del pas. Igualmente, la paz produce un impacto favorable
sobre la capacidad de gestin gubernamental, consolidando la democracia. La
combinacin de estos efectos positivos genera a su vez condiciones de equidad
social y estabilidad econmica ms propicias para la construccin colectiva de una
sociedad armnica y pacfica, y refleja, por tanto, un crculo virtuoso entre paz,
desarrollo econmico y social y democracia.
En ese sentido la urgencia de crear las condiciones para iniciar la construccin de
la paz, incluyendo la negociacin con los grupos armados como parte central, no
da ms espera. Uno de los elementos cruciales para la bsqueda de la paz es la
negociacin directa con los grupos armados. Para esto es de decisiva importancia
otorgar facultades especiales al presiden te de la Repblica para negociar,
suscribir y ejecutar acuerdos de paz que incluyan la reincorporacin a la vida civil
y productiva de los grupos armados a los cuales se les haya reconocido carcter
poltico.
Sin embargo, dentro del panorama de violencia que vive el pas alcanzar la paz
requiere ir mucho ms all de la negociacin con los grupos armados. Al margen
de la violencia poltica asociada con stos han surgido otras formas de violencia
que, con el tiempo, han asumido dinmicas propias muy ligadas a condiciones
sociales y econmicas particulares del pas.
Al reconocer que la violencia en Colombia posee profundas races en la exclusin
econmica y poltica y en el ejercicio de una democracia con desigualdad y
pobreza en este Plan se busca la construccin de la paz con el fortalecimiento de
la democracia, de cuya debilidad las diferentes manifestaciones de violencia son
un sntoma. Las polticas de desarrollo econmico y social en los diferentes
sectores de la vida nacional buscan consolidar la institucionalidad democrtica en
49
su ms amplio sentido y no slo solucionar el enfrentamiento de las guerrillas con

el Estado.
No sobra enfatizar que las polticas de desarrollo econmico y social se han
desarrollado teniendo en mente que una justificacin usual de la violencia en
nuestro pas es la deficiente distribucin de oportunidades econmicas y de
participacin social. Por tanto, esas polticas estn diseadas para silenciar esa
justificacin por medio de una real y efectiva, ms que redistribucin,
universalizacin de las oportunidades individuales en los campos econmico y de
participacin en la vida social.
Igualmente importantes para la construccin de la paz sern las faculta des que en
materia presupuestal, de planeacin y de contratacin pblica y administrativa le
permitirn al gobierno ejecutar y financiar el Plan de Desarrollo y los planes de
inversin prioritarios sectoriales que forman parte de la poltica de paz integral que
este gobierno se propone adelantar.
Si bien todo el Plan de Desarrollo gira alrededor de la paz, esta tercera estrategia
est dirigida a la realizacin de acciones a corto y mediano plazo que hacen
propicia la construccin de la paz en el pas. Estas acciones se orientan a
promover aspectos tales como el desarrollo del sector agropecuario y la
preservacin del medio ambiente, y el fortalecimiento de la sociedad civil en las
zonas ms afectadas por el conflicto y la violencia, el desarrollo de la
infraestructura en estas mismas zonas, la reinstitucionalizacin de la justicia y la
recuperacin de la seguridad, as como una agenda poltica de negociacin con
los grupos armados.
Estas acciones son las siguientes:
El Fondo de Inversin para la Paz. El Plan recoge un trascendental cambio
de actitud de la sociedad colombiana frente a los problemas de violencia del
pas, la resolucin del conflicto armado y la construccin de la paz. Del
tradicional papel pasivo, que dejaba en manos del Estado la
responsabilidad de conseguir paz, la sociedad en Colombia ha asumido un
papel preponderante frente al tema, reflejando un mayor compromiso y
responsabilidad. En respuesta a este compromiso el Fondo de Inversin
para la Paz ser el instrumento primordial para materializar su participacin
en la construccin de la misma.
El Fondo ser administrado por fuera de los canales usuales de los re
cursos fiscales y con directa participacin de la sociedad civil, y se
alimentar de recursos pblicos y de la comunidad internacional.
50
Agricultura. El campo tiene un papel clave en la construccin de la paz,

dado el carcter eminentemente rural del conflicto armado y su impacto
sobre la poblacin campesina. En este marco se buscar recuperar la
produccin mediante la promocin de procesos de produccin y
comercializacin competitivos que vinculen eficientemente a todos los
actores de las cadenas productivas. Igualmente importante ser la
promocin de procesos productivos participativos y alianzas estratgicas
que permitan asegurar la sostenibilidad y la viabilidad econmica de la
reforma agraria y de otras alternativas productivas del campo. Adems, se
buscar fortalecer la presencia institucional del Estado a travs del
cumplimiento efectivo de sus funciones en seguridad, reduccin de la
impunidad y acceso a la justicia.
Medio ambiente. El medio ambiente y los recursos naturales se han
destacado como el eje de la cultura colectiva y la supervivencia de los
grupos humanos y sus relaciones sociales, garanta para el desarrollo de
los sistemas productivos y requisito para el desarrollo nacional. En este
sentido, la gestin ambiental dirigida a restaurar, renovar y fortalecer el
patrimonio natural y a explorar alternativas de convivencia en torno a los
intereses colectivos sobre el medio ambiente y el desarrollo se convierte en
prioritaria para la construccin de la paz, en la medida en que aporta
beneficios directos al patrimonio natural, fomenta la cohesin de la
sociedad, facilita la resolucin de conflictos y proporciona empleo e
ingresos econmicos. La poltica ambiental concentra sus acciones en un
conjunto de ecorregiones estratgicas por su capacidad de retencin de
agua y por la presencia en ellas de dinmicas sociales, econmicas y
culturales complejas que convocan a la concertacin, tales como el Choc
biogeogrfico, el flanco orien tal de la Orinoqua y de la Amazonia,
serranas productoras de agua en diversas regiones y la cuenca del
Magdalena.
Acciones integrales en zonas de conflicto. Puesto que las consecuencias de
la violencia se manifiestan de manera ms intensa en algunas zonas del
territorio nacional caracterizadas por dinmicas sociales y polticas
complejas el Cambio para construir la paz incluye dentro de sus prioridades
y estrategias planes especficos de inversin en diferentes niveles, con los
cuales se buscar contrarrestar las condiciones que favorecen el desarrollo
de la violencia y promover una paz integral. Aparte de las acciones de
atencin humanitaria y de tratamiento social y psicolgico a las vctimas de
la violencia, en particular a las personas en situacin de desplazamiento, se
promover un programa cultural que propicie la reconstruccin de sus
referentes histricos y sociales, su dignificacin como seres humanos y su
participacin en la solucin de su situacin temporal de desplazamiento, y
51
se impulsar la inversin en vas secundarias y terciarias en zonas de

conflicto. En este aspecto se har tambin nfasis en el desarrollo del
potencial fluvial que poseen vastas zonas del territorio nacional por su
conveniencia desde el punto de vista ambiental y por representar una alter
nativa menos costosa y ms eficiente. Bajo esta misma orientacin las
estrategias del Plan contemplan el desarrollo de inversiones en pequea
minera, electrificacin rural, vivienda, agua potable y saneamiento bsico.
Justicia, seguridad y convivencia. El otro aspecto central a las orientaciones
del Plan en la bsqueda de la paz es el fortalecimiento efectivo del Estado
de derecho, el restablecimiento de la justicia y la recuperacin de la
seguridad. Una justicia poco efectiva e ineficiente es el factor de inequidad
que ms discrimina econmica y socialmente. Se buscar, entonces,
conjuntamente con las entidades de la rama de justicia, soluciones
definitivas a estos problemas incluyendo el fortalecimiento y la
modernizacin de la justicia formal, enfatizando en la reforma del sistema
penitenciario y carcelario. Adicionalmente, la poltica aprovechar el
potencial que ofrecen los mecanismos no formales de la justicia local y
comunitaria para contribuir al descongestionamiento de los despachos, la
agilidad en los trmites y la disminucin de la impunidad.
En cuanto a la recuperacin de la seguridad sta depende en ltimas de
que las instituciones armadas del Estado recuperen el monopolio de las
armas y el pleno ejercicio de la autoridad y del restablecimiento de la
legitimidad del Estado, dentro del ms estricto respeto a los derechos
humanos. El monopolio de las armas por parte de la fuerza pblica nunca
podr ser visto como legtimo si las actuaciones de esa fuerza son
percibidas como arbitrarias y sin sujecin al derecho.
Adicionalmente, las medidas estarn orientadas hacia la consolidacin de una
cultura de la tolerancia y de un sistema basado en la convivencia, reconociendo
que no es la seguridad en s misma la que produce convivencia sino sta la que
produce seguridad. En ese sentido la estrategia de reconstitucin del tejido social
es una estrategia de paz. Y ms particularmente, se buscar el fortalecimiento,
profesionalizacin y tecnificacin de las intervenciones policiales al tiempo que se
realizarn acciones con nfasis preventivo y pedaggico frente al delito y la
reduccin de la criminalidad.
E. CUARTA ESTRATEGIA. LAS EXPORTACIONES COMO MOTOR DEL
CRECIMIENTO
Al finalizar el siglo XX la economa colombiana cumple tres aos con un
crecimiento del producto interno bruto inferior a su promedio histrico desde la
52
postguerra (5% anual). Este bajo crecimiento coincide con elevados desequilibrios
macroeconmicos tanto en la cuenta corriente de la balanza de pagos como en las
finanzas del gobierno, que se han acentuado con la crisis financiera internacional y
con un alto nivel de desempleo.
Este escenario econmico desalentador se presenta seis aos despus de que
Colombia adoptara un modelo de desarrollo que no ha dado los resultados
esperados en trminos de crecimiento y bienestar. En la primera etapa del
proceso de apertura econmica el PIB creci a una tasa superior a la del promedio
histrico, pero en los dos ltimos aos el desequilibrio en las finanzas pblicas, la
apreciacin de la tasa de cambio y el dficit externo frenaron su crecimiento. La
economa no sola mente sufri por la desaceleracin del crecimiento econmico
sino tambin por la prdida de participacin del sector de bienes transables dentro
del producto.
El modelo de internacionalizacin de la economa colombiana es un proceso que
no ha tenido la continuidad y el complemento requeridos en trminos de una
verdadera poltica exportadora. Por esta razn no se puede considerar fallido un
modelo de internacionalizacin que se desarroll slo a medias y que fren el
crecimiento exportador con una poltica macroeconmica errnea, que se tradujo
en la apreciacin del tipo de cambio real.
Varias razones explican que en el Cambio para construirla paz se considere que el
sector exportador debe ser lder en la economa colombiana:
Es un sector que puede generar empleos permanentes en tiempo
prudencial.
Ha sido histricamente el ms dinmico de la economa, y las
exportaciones no tradicionales han demostrado la capacidad de crecer a
tasas muy aceleradas.
El resto del mundo est en capacidad de absorber sin dificultad el
crecimiento de las exportaciones colombianas.
El crecimiento acelerado del sector exportador no genera desequilibrios en
la balanza de pagos, como s lo hacen estrategias basadas en el
crecimiento de otros sectores.
La expansin de las exportaciones no tradicionales, particularmente las
industriales, genera externalidades positivas en mayor proporcin al
crecimiento de cualquier otro sector.
El sector exportador tiene la capacidad de generar empleo en forma masiva. Se
estima que por cada 10 por ciento de incremento real de las exportaciones no
tradicionales se generaran 85 mil empleos directos e indirectos en el sector formal
no calificado (Analdex, 1994). Esto quiere decir que si las exportaciones no
53
tradicionales duplican su valor en el prximo lustro se generarn cerca de 450 mil

empleos directos e indirectos. Si se tiene en cuenta que el desempleo de las siete
ciudades ms grandes en Colombia en 1998 asciende a 1.010.000 personas la
duplicacin de las exportaciones contribuira a emplear una gran proporcin de la
cifra total de los actuales desempleados de esas ciudades. Es propsito del
gobierno que, una vez hecho con xito el ajuste macroeconmico, se dupliquen en
el prximo lustro los ingresos por exportaciones no tradicionales. Con esto el pas
dar un gran paso adelante en la lucha contra el desempleo.
En segundo lugar, la evidencia estadstica del comercio mundial, regional y
nacional indica que el sector exportador ha sido muy dinmico, creciendo a tasas
significativamente superiores al crecimiento del producto interno bruto. En el
Cuadro 1.1 se observa que, entre 1980 1995, el PIB mundial creci 2.3 por ciento
anual, en tanto que las exportaciones lo hicieron a una tasa 2.2 veces superior. En
Amrica Latina, duran te ese mismo periodo, las exportaciones crecieron 6.2 por
ciento en promedio anual, mientras que el PIB lo hizo 1.8 por ciento anual. La
relacin para Colombia es de dos a uno a favor de las exportaciones, una cifra
similar a la de Estados Unidos y la de los pases asiticos.
Para Colombia el dinamismo en el crecimiento de las exportaciones se ilustra an
ms en los cuadros 1.2 y 1.3. Las cifras del Cuadro 1.2 sealan con claridad que
las exportaciones no tradicionales se han expandido a tasas muy altas en varios
quinquenios durante los pasados veintisiete aos. A pesar de la apreciacin de la
tasa de cambio real, en los aos noventa el crecimiento de las exportaciones no
tradicionales se ha situado en 10% por ao.
El Cuadro 1.3 ilustra el comportamiento de las exportaciones no tradicionales de
acuerdo con los cinco sectores principales. Estas cifras resaltan el crecimiento de
las exportaciones pecuarias y mineras, de 23% y 28% anual promedio en la
segunda mitad de los aos ochenta, y las exportaciones agroindustriales en la
dcada de los aos noventa, 18% y 15% durante el primero y el segundo
quinquenios. Estas cifras sealan con claridad el potencial de crecimiento de las
exportaciones en Colombia.
54
En tercer lugar, el crecimiento acelerado de las exportaciones es factible porque el

resto del mundo est en capacidad de absorber con facilidad dicho crecimiento.
Por ejemplo, las importaciones de un solo mercado, el de Estados Unidos, se
estn incrementando por ao en 60 billones de dlares, una cifra equivalente a
cinco veces el total de las exportaciones actuales de Colombia.
La produccin para el mercado mundial requiere poner un gran nfasis en la
necesidad de desarrollar los campos de la educacin, la ciencia y la tecnologa, y
de incorporar sus avances en los procesos productivos que alimentan los
mercados externos. Igualmente, se requiere desarrollar las ventajas competitivas
internacionales que hay que mantener para participar establemente en la
economa mundial.
Los anteriores esfuerzos, grandes como son, producen en todo caso gran des
beneficios. La produccin para los mercados internacionales genera economas de
escala y procesos productivos dinmicos. En una economa abierta, la inversin
en sectores exportadores incrementa la capacidad productiva de la economa en
el futuro con la ms moderna tecnologa y conocimientos. La experiencia de los
pases asiticos, Chile y, ms recientemente, Costa Rica, muestran cmo existe
una doble causacin en la cual, por una parte, los avances en la educacin, la
55
ciencia y la tecnologa hacen posible el aumento y la diversificacin sostenidos de

las exportaciones y, por la otra, la produccin para el mercado mundial induce y
promueve la continua adecuacin del sistema educativo y vocacional de los
pases, el acelerado conocimiento del ingls por parte de amplios grupos y, en
general, un desarrollo notable del promedio cultural de la poblacin.
Para los objetivos del Cambio para construir la paz de hacer de las exportaciones
un motor de crecimiento la estructura productiva domstica presenta muchas
rigideces. Por ello, el principal desafo del plan exportador ser disear un marco
para la accin coordinada del sector pblico y el privado que permita la
reasignacin de recursos productivos hacia la produccin exportable.
De lo que se trata entonces es de crear un entorno favorable para incrementos en
productividad y una mayor orientacin de las actividades hacia la demanda
proveniente del resto del mundo. Este entorno puede ser ajustado, de acuerdo con
las circunstancias, por empresas individuales o por regiones para tratar de hacer
una virtual reconversin de sus actividades productivas. En este ltimo caso
adquiere especial vigencia el concepto de competitividad regional, como eje de un
proceso por el cual los gobiernos locales y el respectivo sector privado trabajan
conjunta mente para dirigir la regin por nuevos cauces y hacer del crecimiento y
la generacin de empleo una prioridad y la base del desarrollo regional. El
gobierno nacional estimular y apoyar los esfuerzos que vayan en caminados en
esta direccin.
Dentro de ese entorno favorable a las exportaciones que se crear en el Cambio
para construir la paz se destaca una sana poltica macroeconmica. En particular,
es fundamental que el pas disee y ponga en prctica los mecanismos que le
permitan manejar los ingresos de eventuales bonanzas minero energticos sin
poner en peligro la poltica cambiaria y de tasa de cambio favorable a las
exportaciones.
Limitaciones de recursos estatales hacen necesario escoger y definir prioridades
en la implantacin de esta estrategia buscando hacer un uso eficiente de los
recursos y creando experiencias exitosas que pueden ser imitadas por otras
instancias.
Por una parte, dentro del sector industrial el plan 0pta por dirigir los mayores
esfuerzos hacia los programas de mediana y pequea empresa, haciendo nfasis
en la integracin productiva entre empresas, considerando el concepto de cadena
de valor y teniendo en cuenta su gran potencial exportador. Tambin es oportuno
sealar que las pequeas y medianas empresas son el estrato medio del sector
productivo que tiene una alta capacidad para generar importantes niveles de
56
empleo, relativamente bien pagos, con la consecuente mejora en trminos

distributivos.
En segundo lugar, en el Cambio para construir la paz se ha puesto particular
nfasis en el diseo de una estrategia para el sector turstico, por considerar que
el pas tiene unas ventajas desaprovechadas en dicho sector, que pueden derivar
en un importante flujo de divisas y una significativa generacin de empleo. Ahora
bien, dentro de las posibilidades que tiene Colombia para desarrollo turstico el
gobierno ha incluido en el plan un programa para impulsar el turismo en Santa
Marta, Cartagena y San Andrs, regiones con un potencial relativo mayor que el
resto del pas. Este programa es una invitacin al sector privado para vincularse
decididamente a invertir en estas ciudades.
En tercer lugar, el gobierno considera que si bien todas las regiones de Colombia
tienen grandes necesidades y cuentan de alguna manera con un valioso potencial
es necesario promover acciones pblicas y priva das en aqullas donde se
pueden crear elementos de jalonamiento sobre el resto del pas. Este es el caso
de la costa Caribe, regin en la que convergen todas las estrategias que hacen
parte del Cambio para construir la paz. De hecho, en esta regin se ilustran
claramente los principales problemas que han caracterizado el modelo de
desarrollo del pas en las ltimas dcadas, como son la orientacin hacia los
mercados in ternos, la creciente pobreza, la falta de presencia estatal y los
conflictos armados.
En efecto, las principales barreras para el desarrollo del Caribe colombiano han
sido el perfil limitado de la economa exportadora en Colombia, la carencia de una
adecuada infraestructura vial y de comunicaciones intrarregionales, la dbil
integracin econmica interna, los muy bajos niveles de educacin y de cobertura
de servicios bsicos, la extrema pobreza acentuada por los fenmenos de
violencia (desplazados), la debilidad institucional y financiera y la falta de liderazgo
regional para promover y ejecutar los proyectos determinantes de la
transformacin de la regin.
Adicionalmente, y a diferencia de la gran mayora de pases, Colombia ha
registrado un desarrollo mediterrneo, a espaldas de sus litorales,
desaprovechando un enorme potencial de recursos humanos y naturales y de
localizacin. Por otra parte, la forma como se hizo la apertura no gener un
impacto favorable como el que se esperaba en la regin Cari be ni un cambio del
papel de la regin en el desarrollo nacional.
Dadas las ventajas comparativas de la regin Caribe, entre ellas su localizacin
geogrfica y su disponibilidad de recursos naturales y huma nos, la identidad
cultural que la caracteriza, la slida base industrial y minera y el desarrollo de las
57
comunicaciones es posible pensar que una accin decidida y coordinada de los

sectores pblico y privado pueden transformar la regin y aprovechar su potencial
exportador y ventajas comparativas para el bien de todo el pas. Por estas razones
el gobierno considera necesario disear un plan de accin especialmente dirigido
a esta regin.
Adicionalmente, la regin del Caribe colombiano requiere una estrategia de paz
que debe abordarse con una perspectiva nacional articulada al plan de desarrollo
regional, mediante un claro esquema de acciones prioritarias por emprender a
corto y mediano plazos, aprovechando el potencial y la experiencia de la regin y
sin perder de vista las variables culturales y ambientales de las diferentes
subregiones que la integran.
58
III.
MACROECONOMA,
CRECIMIENTO Y EMPLEO5
La posibilidad de hacer realidad los objetivos y las metas del Plan de Desarrollo
est condicionada por la capacidad del gobierno de llevar a cabo un manejo
adecuado del escenario macroeconmico. Existen tres elementos de dicho
escenario que constituyen seales de alerta y que demandan particular cuidado en
el manejo de la economa para el prximo cuatrienio:
El pobre desempeo de la economa en materia de crecimiento en los aos
recientes.
Los grandes desequilibrios fiscal y externo que existen en la actualidad y las
dificultades para financiarlos.
La baja absorcin de empleo que registran los sectores productivos, debida
no slo a la insatisfactoria dinmica de la produccin, sino tambin a
cambios de carcter estructural en el mercado laboral.
A continuacin se analiza cada uno de estos elementos y sus implicaciones para
la poltica macroeconmica.
A. DETERMINANTES DEL CRECIMIENTO
En los ltimos aos la economa colombiana ha perdido la dinmica de
crecimiento que haba registrado en las dcadas pasadas. En efecto, luego de
haber crecido a una tasa anual promedio de 4.6% entre 1991 y 1995, sta se
redujo a slo 2.3% entre 1996 y 1998, con perspectivas poco favorables para
1999. Como se aprecia en el Grfico 1.1 la tasa de crecimiento de largo plazo de
la economa fue de 4.5% entre 1970 y 1990. A este respecto, la situacin actual
plantea dos retos a la poltica econmica. El primero de ellos consiste en remontar
las bajas tasas de crecimiento alcanzadas en los ltimos tres aos y volver a
crecer al nivel de largo plazo ya mencionado. El segundo es incrementar dicha
tasa de crecimiento de largo plazo, de forma que hacia el futuro la economa
5
En el Anexo del Volumen 2 del Plan de Desarrollo se encuentra el documento con las metas
macroeconmicas revisadas
59
crezca a tasas anuales superiores al 5%; es decir, desplazar hacia arriba la lnea
horizontal del Grfico 1.1.
Si bien la poltica de saneamiento macroeconmico es coherente con el retorno
del crecimiento a su tendencia histrica, aumentar de forma permanente sta
ltima requiere de profundas transformaciones tanto en el mbito microeconmico
como en la calidad de las instituciones econmicas, polticas y sociales del pas.
En efecto, el entorno institucional es un determinante fundamental en el clima

dentro del cual se toman las decisiones de ahorro e inversin en capital fsico y
humano de los colombianos. Crecer a tasas superiores al 5% es una condicin
necesaria para satisfacer los problemas apremiantes de la poblacin. Para tratar
de ver qu tan lejos est Colombia de alcanzar esta metal es de gran utilidad
estudiar las fuentes del crecimiento econmico en las ltimas dcadas.
El crecimiento econmico se deriva, tanto del aumento en la disponibilidad de los
recursos productivos, como de incrementos en la productividad de stos. Dentro
de los recursos involucrados en el proceso de crecimiento de largo plazo es usual
considerar factores tradicionales como el trabajo, el capital, la tierra y los recursos
naturales. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que estos elementos
intervienen de forma conjunta con los cambios tecnolgicos en la estructura
productiva. El progreso tecnolgico, considerado exgeno durante mucho tiempo,
resulta de la interaccin de los agentes econmicos a travs del manejo de la
informacin en la sociedad, del desarrollo de las prcticas empresaria les y del
marco institucional dentro del cual se mueven las actividades productivas. Para
60
conocer la contribucin de cada uno de estos factores al crecimiento de la

produccin resulta til diferenciar entre las variaciones cuantitativas y cualitativas.
Una forma simplificada de entender esta combinacin de elementos es el marco
contable del crecimiento, el cual se puede expresar a travs de lo que se conoce
como una funcin de produccin agregada, que utiliza dos insumos, capital y
trabajo:
Y = A X F (K,L)
En esta expresin, Y es el producto agregado y F es la funcin de produccin, es
decir, la forma en que las firmas combinan el capital y el trabajo para obtener el
producto. Adicionalmente, K es el capital (la suma de las mquinas, edificios,
plantas de produccin, oficinas e infraestructura), L representa el factor trabajo (el
nmero de horas laboradas en la economa), yA puede ser entendido como la
tecnologa, el progreso tcnico o, de forma ms amplia, como la tecnologa
institucional, que indica qu tan adecuado es el ambiente institucional para
promover la innovacin, la actividad productiva y el incentivo para realizar
negocios. As las cosas, el crecimiento del producto viene dado por:
La expresin anterior muestra que el aumento de la produccin ( Y significa el

cambio en el producto) est determinado por el mejoramiento en la tecnologa
institucional ( A), ms la acumulacin de capital ( K) y el crecimiento del
nmero de horas trabajadas y de la calificacin de los trabajadores, ( L),
ponderados por su participacin en el valor agregado (k y l)6.
Con base en esta nocin, el Grfico 1.2 resume los principales determinantes del
crecimiento en Colombia durante el perodo 1970-1994, desagregados por
cantidad y calidad factorial. Como se observa, la contribucin del factor trabajo es
la ms importante, explicando 2.2 de los 4.5 puntos porcentuales de crecimiento
promedio en las ltimas dcadas. Ahora bien, dentro del crecimiento del trabajo es
notable que el cambio en la cantidad del mismo sobrepase el aumento en su
6
K y L representan la participacin promedio del capital y el trabajo en el producto final. Esta

expresin no plantea un modelo de crecimiento en s misma, sino tan slo una forma de
descomponer contablemente la tasa anual de crecimiento de un pas entre la parte atribuible al
crecimiento de los factores ms comnmente identificados, capital y trabajo, y una residual que
puede ser interpretada de diferentes maneras, tal como se hace en varias vertientes de la literatura
acadmica
61
calidad. Este hecho pone de relieve la necesidad de promover la educacin y la

capacitacin de la fuerza laboral y mejorar la provisin de salud para la poblacin,
ya que stos son los determinantes fundamentales de la calidad de la mano de
obra.
En la acumulacin de capital fsico el contraste entre el aumento de la cantidad y
la calidad es an ms marcado. El aumento del capital depende positivamente de
la magnitud de la inversin productiva y negativamente de la depreciacin
derivada de su uso. A este respecto, pareciera como si la economa colombiana
se hubiera limitado en buena medida a reponer la maquinaria y la infraestructura
fsica, descuidando la actualizacin de su calidad. Aqu es necesario distinguir la
inversin pblica y privada. La primera es resultado de las decisiones de distintos
entes estatales, mientras que la segunda es determinada por la disponibilidad de
ahorro en la economa, la identificacin de proyectos de mercado rentables y otros
factores como la capacidad productiva del pas y las fluctuaciones observadas y
esperadas de la tasa de inters, del tipo de cambio y de los costos laborales, as
como por la fase del ciclo econmico. En este sentido, un ambiente
macroeconmico estable que le permita al sector privado identificar sectores
econmicos con potencialidad de mercado en el mbito nacional e internacional
asegura una mayor demanda de inversin productiva privada y un mayor
crecimiento a mediano y largo plazos.
La calidad del trabajo est determinada fundamentalmente por la educacin, la

salud, etctera.
** La calidad del capital depende de factores como las importaciones, el sector al
que pertenece, firmas, hogares, sector pblico, la rama de actividad, etctera.
Fuente: Nez, J; Rodrguez, J. y, Snchez, E (1996). Clculos Umacro.
62
A este respecto se debe hacer nfasis en la pobre evolucin del ahorro domstico
durante la dcada de los aos noventa. Como se detalla en el Cuadro 1.4, el
ahorro interno bruto alcanza en la actualidad un mnimo histrico inferior al 14%.
Este descenso se debe tanto a una cada del ahorro privado, a casi la mitad de lo
que fue a finales de los aos ochenta, como a un menor esfuerzo de ahorro
pblico, ambos como resultado de un ascenso en los niveles de consumo de estos
sectores.
El consumo del sector pblico se increment durante la presente dcada como
consecuencia de varios factores: en primera instancia, una nueva agenda de gasto
derivada de la Constitucin poltica de 1991. Segundo, la relajacin de las
restricciones de crdito para la nacin, influida por los flujos favorables de capital
hacia las economas emergentes. Y tercero, un aumento, esperado a principios de
la dcada, en el ingreso futuro del pas, proveniente de las exportaciones
previsibles de petrleo de finales de los aos noventa.
Por su parte, el consumo privado disfrut tambin de ms acceso al
financiamiento domstico y externo, de un incremento en el ingreso, a la postre
transitorio, durante la primera mitad de la dcada, y de precios temporalmente
favorables de los productos importados, merced a la apreciacin real del tipo de
cambio.
Hacia el futuro el comportamiento del ahorro privado puede replicar lo que sucedi
durante el ajuste macroeconmico de 1984-1986, cuando el pas se recuper de
una situacin de desarreglo macroeconmico similar a la actual. En ese perodo,
el ahorro del sector privado creci cerca de 3 puntos porcentuales del PIB en
cuatro aos, lo cual estuvo acompaado de una evolucin similar en el ahorro
63
pblico, de tal forma que el ahorro total se increment de 14.7% del PIB en 1983 a
22% en 1986. La recuperacin fue bastante rpida una vez los fundamentos
macroeconmicos retomaron al equilibrio, el sector pblico comenz a
comportarse de manera responsable y los incentivos apropiados fueron
restablecidos al sector privado. Ahora bien, en un horizonte ms largo se debe
procurar que Colombia sea capaz de sobrepasar el techo tradicional de su tasa de
ahorro del 23% del PIB.
La recuperacin del ahorro y el retomo de la estabilidad macroeconmica deben
constituir, a su vez, el principal estmulo para la inversin productiva. En este
punto cabe recordar que la inversin productiva ha reaccionado rpidamente en
coyunturas similares a la actual, una vez el sector pblico ha moderado su presin
de gasto, ha cesado el estrs en el mercado de capitales, se ha recuperado la
confianza en la moneda domstica y la tasa de inters ha descendido a niveles
razonables.
Una recuperacin en las tasas de ahorro e inversin permitir aumentar el uso de
los factores capital y trabajo, esencial para alcanzar mayores tasas de crecimiento.
Si bien el incremento en la cantidad de factores productivos disponibles y el
mejoramiento en su calidad son determinantes obvios del crecimiento de un pas
los ltimos desarrollos tericos y el anlisis de las diferencias entre la riqueza de
las naciones han puesto especial nfasis en el tercer elemento mencionado arriba,
que se ha denominado tecnologa institucional. Tal como lo expresan los
profesores Hall y Jones en un documento acadmico reciente,
El desempeo de largo plazo de un pas est determinado principalmente por las
instituciones y las polticas gubernamentales que construyen el ambiente
econmico al interior del cual los individuos y las firmas invierten, crean y
transfieren ideas, y producen bienes y servicios.
El desarrollo institucional se puede ver afectado negativamente por un deterioro en
variables como el aumento en la violencia, la menor amigabilidad de un pas a los
negocios, la prdida de credibilidad de la poltica econmica o de las instituciones
pblicas, la ineficiencia del Estado, la menor transparencia del proceso de toma de
decisiones, el incremento en la corrupcin, el deterioro generalizado de la
confianza, etctera. De hecho, una agencia internacional se dedica anualmente a
comparar este tipo de variables para un grupo de cincuenta pases, dentro de los
que se incluye a Colombia. El documento, conocido como el World
Competitiveness Yearbook (1998), resume los resultados de la encuesta en tres
rubros que sintetizan la posicin del desarrollo institucional de cada pas para
atraer o repeler la inversin. La comparacin para seis pases de Amrica Latina
se presenta en los grficos 1.3 a 1.5, en los cuales aparece la posicin de cada
uno dentro de la muestra de cincuenta naciones. El grfico est dibujado de tal
64
forma que un descenso indica un empeoramiento. Los resultados reportados

indican que en los aos recientes la posicin del pas se ha deteriorado, perdido
posiciones, sensiblemente en trminos de la competitividad, el atractivo para la
inversin y el grado de penetracin en los mercados internacionales.
Si bien esta evidencia es preocupante y llama la atencin sobre la importancia y la

sensibilidad de las variables institucionales la misma tambin pone de relieve que
un cuatrienio es un perodo suficiente para mejorar sensiblemente el desarrollo
institucional y afectar, por esta va, positivamente el crecimiento. El que estas
variables puedan ser objeto de un mejoramiento rpido se aprecia tambin en la
experiencia de pases como Argentina y Per, donde se emprendieron importantes
reformas al ambiente institucional que redundaron, en el lapso de pocos aos, en
aumentos considerables en sus tasas de crecimiento.
En sntesis, el entorno institucional provee un medio ambiente propicio en el cual
las empresas pueden construir una estructura de incentivos, costos, produccin,
mercadeo y distribucin eficientes. Una de las principales razones para considerar
dicho entorno institucional es el hecho de que las polticas que afectan estas
esferas estn altamente relacionadas con la actividad estatal. Como se mencion,
la experiencia internacional seala que un reordenamiento del Estado que genere
65
una produccin ms eficiente de bienes pblicos; que promueva reglas simples,

claras y estables; que garantice los derechos de propiedad de los agentes
econmicos; que combata la corrupcin; que racionalice la regulacin econmica y
cree un ambiente de paz hace una contribucin fundamental al proceso de
desarrollo econmico y tiene un efecto rpido sobre ste.
El anlisis de los elementos que ms han influido en el crecimiento eco nmico
colombiano en las dcadas recientes permite ubicar los espacios donde el
gobierno puede actuar en favor de un mayor desarrollo, como son:
Mejoras en la calidad de la mano de obra, a travs de inversiones en capital

humano: en salud, educacin y capacitacin laboral.
Medidas que promuevan el ahorro de los sectores privado y pblico.
Inversiones estratgicas en capital fsico e infraestructura econmica

(transporte, telecomunicaciones, energa, minera), capitalizacin agrcola e
infraestructura social (acueductos y vivienda). Para esto la in versin pblica se
acompaar de recursos del sector privado.
Cambios profundos en la llamada infraestructura institucional, en varios

frentes: mejoramiento en la eficiencia del Estado, promocin de transparencia y
lucha contra la corrupcin, creacin de un ambiente amigable para los
negocios, racionalizacin de la regulacin eco nmica, mejoramiento en la
provisin de justicia y en la garanta de los derechos de propiedad, promocin
de la ciencia y tecnologa e inversin en capital social.
Si bien estos espacios estn bien identificados y las estrategias de accin estn
claramente definidas se debe tener presente tambin la estrecha relacin que
existe entre las posibilidades de crecimiento de la economa y el escenario
macroeconmico sobre el cual se basa la estrategia de crecimiento. En efecto, la
situacin macroeconmica de corto plazo incide fuertemente sobre el crecimiento
a travs de las variables de demanda, tales como el aumento en el consumo, la
inversin y las exportaciones. Dado que dicho escenario efectivamente restringe
las posibilidades actuales de crecimiento en Colombia es necesario presentar sus
rasgos ms sobresalientes.
B. LOS DESEQUILIBRIOS MACROECONMICOS Y LA NECESIDAD DEL
AJUSTE
1. Escenarios macroeconmicos en 1994 y en 1998
66
Para entender la situacin macroeconmica actual y determinar hasta dnde

puede constituir un lmite al crecimiento econmico es conveniente identificar las
fuerzas que la han configurado en los aos recientes. En 1994 los indicadores
econmicos mostraban un buen panorama: la tasa de crecimiento del producto era
alta (5.8% en trminos reales); la tasa de desempleo se encontraba en mnimos
histricos, alrededor del 8%, y la inflacin, aunque alta, permaneca estable en
niveles cercanos al 22% anual. A pesar de esto, la situacin macroeconmica
esconda grandes retos.
El gobierno planteaba como su principal desafo enfrentar las consecuencias de
dos bonanzas, originadas en los descubrimientos petroleros de Cusiana y en los
altos precios del caf. A esto se sumaba la preocupacin por la apreciacin
notable del peso, que se haba acumulado desde principios de los aos noventa y
que no haba sido acompaada de aumentos similares en la productividad. Estos
hechos se vieron reflejados en un dficit creciente de la cuenta corriente de la
balanza de pagos, que hoy ha alcanzado una magnitud tal que la bonanza de
Cusiana pasar inadvertida.
Las perspectivas de exportaciones eran favorables, lo cual haca mane jable el
dficit en la cuenta corriente de balanza de pagos, y las finanzas pblicas se
encontraban virtualmente equilibradas. A partir de este escenario, en ese
momento el gobierno se propuso como meta de su Plan de Desarrollo alcanzar un
considerable incremento del gasto social, para llegar a 13% del PIB, promover el
ahorro privado, defender el tipo de cambio y desarrollar una poltica activa de
empleo.
La bsqueda de estos objetivos, conjuntamente con la necesidad de responder a
los compromisos de gasto derivados de la Constitucin de 1991, a las reformas en
el rgimen pensional, al servicio del creciente endeudamiento interno y externo7, y
a la crisis de confianza llevaron a un incremento excesivo del gasto pblico
durante los ltimos cuatro aos. Como consecuencia de esto se gest un elevado
dficit del gobierno central, y el desequilibrio del sector pblico se manifest en un
dficit creciente en la cuenta corriente de la balanza de pagos.
En la actualidad el dficit del gobierno central alcanza 5% del PIB, el del sector
pblico no financiero, SPNF, 3.9% y el de cuenta corriente 6.6% del PIB. El
escenario macroeconmico a finales de 1998 muestra, entonces, profundos
7
Asociada con los desequilibrios fiscales la participacin de la deuda externa privada pas de
7.5% del PIB en los primeros aos de la presente dcada a representar 18% en 1998. Este
incremento signific pasar de un saldo total de US$ 3.000 millones en 1990 a US$ 15.000 millones
en 1998.
67
desequilibrios que es necesario corregir de manera inmediata para evitar una

severa crisis cambiaria y poder hacer realidad los propsitos del Plan de
Desarrollo.
A esta situacin interna se ha sumado la evolucin reciente de los mercados
financieros internacionales que hace an ms urgente corregir el rumbo de la
economa. En efecto, durante 1997 la economa mundial se percat de la
existencia de un problema severo de sostenibilidad en el crecimiento de algunas
economas del sudeste asitico. A raz de los nexos existentes entre las entidades
financieras y de la actitud cautelosa que adoptaron los inversionistas
internacionales sobre los denominados mercados emergentes se comenz a
presentar el fenmeno de contagio internacional de la crisis. Este panorama se ha
transmitido a Amrica Latina a travs de la turbulencia en las bolsas de valores y
la presin sobre las monedas domsticas. Los fenmenos recientes experimenta
dos por la economa de Brasil ponen de presente el efecto altamente nocivo de los
desequilibrios fiscales y su impacto negativo sobre la con fianza de los
inversionistas domsticos e internacionales. La severidad con la que las
expectativas de estos agentes castigan ajustes insuficientes se ha manifestado en
el caso de Mxico en 1994, el sudeste asitico en 1997 y Brasil en 1999.
A raz de estos hechos las perspectivas actuales de acceso a los merca dos
internacionales de crdito son poco halagadoras, lo cual hace imperioso
racionalizar las necesidades de financiamiento externo de la economa y enfatizar
el uso de fuentes multilaterales, las cuales han manifestado su confianza en la
estabilidad del pas. Ahora bien, se debe recordar como un hecho positivo que
antes de finalizar 1998 la agencia de calificacin de riesgo Moodys mantuvo el
grado de inversin para la deuda colombiana, tal como lo haba hecho meses
atrs la agencia Standard and Poors. De igual manera, los organismos
multilaterales de crdito y el Consejo Nacional de Planeacin han manifestado su
con fianza en el programa de saneamiento macroeconmico propuesto en el
presente Plan de Desarrollo.
En sntesis, el gobierno asumi desde un principio la tarea de reducir el dficit
fiscal y recuperar la estabilidad macroeconmica. Desde el primer momento se ha
empeado en un serio programa de ajuste que incluye: revisin de metas de gasto
para 1998; desplazamiento de la banda definida para la tasa de cambio;
modificaciones al presupuesto de 1999; presentacin al Congreso de la Repblica
de un paquete de reformas orientado al fortalecimiento de los ingresos tanto de la
nacin como de los gobiernos territoriales; consecucin de recursos con los
organismos multilaterales de crdito; declaracin de la emergencia econmica des
tinada a recuperar la estabilidad y solidez del sistema financiero y, final mente, el
diseo de los posibles escenarios macroeconmicos para los prximos cuatro
aos, que incluyan la combinacin de polticas que permitan la recuperacin del
68
equilibrio, y el realineamiento de las variables macroeconmicas fundamentales en

el menor lapso posible.
2. Ajuste macroeconmico para el desarrollo
A partir del escenario macroeconmico previsto para finales de 1998 el gobierno
evalu cuidadosamente la naturaleza del ajuste requerido para hacer realidad sus
propsitos de recuperar la estabilidad, el crecimiento y la generacin de empleo.
Con base en el diagnstico sobre la situacin macroeconmica se evaluaron
diferentes trayectorias de la economa colombiana para el perodo 19992002,
haciendo uso de un grupo de modelos macroeconmicos8. Las lneas generales
del paquete macroeconmico se presentan a continuacin.
Para determinar la magnitud y la velocidad del ajuste fiscal y cambiario que
permite lograr el equilibrio con el menor impacto negativo sobre el crecimiento
econmico se elaboraron proyecciones sobre la evolucin de los principales
agregados macroeconmicos y la respuesta del mercado a las nuevas
condiciones de la poltica. En particular, se parti de una proyeccin preliminar
fiscal y de balanza de pagos y se obtuvieron los niveles de tasas de inters y tipo
de cambio compatibles con la recuperacin del crecimiento, la disminucin del
dficit en cuenta corriente y el retorno de la sostenibilidad fiscal. Se lleg a la
conclusin de que las fases de ajuste y recuperacin implican un crecimiento real
promedio del PIB durante los prximos cuatro aos de 3.7%, si bien se prev que
la economa se encamine hacia una senda de crecimiento superior al 5% al final
del cuatrienio.
La estrategia contempla un ajuste simultneo de cantidades y de precios al incluir
una disminucin autnoma del gasto pblico, al tiempo que se permite una
depreciacin real del tipo de cambio durante el cuatrienio. Con este tipo de ajuste
se cierra paulatinamente el exceso de gasto que ha caracterizado a la economa
colombiana en los ltimos aos. Este ajuste es gradual con el fin de evitar los
traumatismos asociados con un tratamiento de choque. En efecto, los tratamientos
de choque afectan de manera drstica las expectativas de los agentes haciendo
altamente in cierto el resultado inmediato de las medidas. As mismo, golpean
fuertemente los montos en pesos de la considerable deuda en dlares que tienen
los agentes domsticos, y, en general, enfrentan problemas de credibilidad. El
caso actual de la economa brasilea ilustra los riesgos asociados con un
tratamiento de choque en un ambiente muy incierto. En contraste, el ajuste
8
Estos modelos son: (i) los de consistencia macroeconmica del Departamento Nacional de
Planeacin y del Ministerio de Hacienda; (u) el modelo de equilibrio general computable del DNP y
(III) el modelo economtrico de la economa colombiana del DNP.
69
gradual permite un perodo de acomodamiento del sector privado ante la nueva

situacin de precios relativos, en particular a la variacin en la tasa de cambio real,
implica menores costos para la actividad econmica y el empleo, y somete a un
menor estrs al sistema financiero.
As las cosas, la estrategia fiscal contempla un componente a corto y otro a
mediano plazo. Dentro del primero, la tarea para 1999 es reducir el dficit del
sector pblico no financiero al 2.11% del PIB. Los esfuerzos requeridos se harn
en la generacin de ingresos tributarios y en recortes en el presupuesto de gastos.
En el primer frente, el nfasis ser en mayores recaudos a travs de la ampliacin
de la base de cobro del impuesto al valor agregado, la cual permite iniciar la
reduccin de su tarifa del 16% al 15% a partir de noviembre de 1999.
Adicionalmente, se mejorar el recaudo de impuestos a travs de una labor eficaz
de la Direccin de Impuestos y Aduanas. En lo que tiene que ver con el recorte de
gastos se har un esfuerzo conjunto en funcionamiento e inversin, aun cuando el
recorte presupuestal en 1999 ser proporcionalmente mayor en el ltimo frente.
Para el perodo 2000-2002 se adoptarn reformas estructurales sobre el
presupuesto y la gestin del sector pblico que le otorguen permanencia y solidez
al ajuste. En particular, se adelantar una reforma integral del presupuesto
flexibilizando los gastos atados a rentas de destinacin especfica. Se destinar
una parte de los montos transferidos a los niveles subnacionales de gobierno para
constituir el ahorro que respalde el pasivo pensional de las entidades territoriales.
Se expedir el cdigo de rentas departamentales y municipales. Se modificar la
ley 60 de 1993, con base en un criterio de transferencias por capitacin. Se
modificar el mecanismo de financiacin de la educacin superior y del sector de
seguridad social. El concepto que inspira estas reformas es un sano manejo de las
finanzas pblicas con base en un aumento en el esfuerzo de tributacin local, en
la generacin de ahorro que respalde el pasivo pensional del Estado y en
incentivos a una mayor eficiencia en el gasto. Con estas medidas se espera
consolidar un ajuste fiscal duradero.
3. Inversin privada y pblica
Para compensar el efecto de la disminucin del gasto pblico sobre la de manda
agregada es importante dinamizar la inversin privada y las exportaciones, dos
estrategias centrales dentro del Plan de Desarrollo. La reactivacin de la inversin
privada es coherente, por una parte, con la reduccin en la tasa de inters y la
depreciacin real de la tasa de cambio, que permitirn reactivar la demanda de
productos nacionales, en particular de sectores transables. Por otra parte, esta
variable recibir un impulso a travs de la mayor participacin privada en
proyectos de infraestructura.
70
Para poner en contexto la evolucin esperada de la inversin cabe mencionar que

durante los aos ochenta las inversiones pblica y privada se mantuvieron
estables en niveles promedio de 7.9% y 9.6% del PIB, respectivamente. Durante
los aos noventa estas variables han mostrado profundas fluctuaciones. En
particular, se han movido en direcciones contrarias, contribuyendo a la aparicin
de los desequilibrios macroeconmicos ya ilustrados. La inversin pblica pas de
representar el 6.16% del PIB en 1991 a un nivel mximo de 11.1% en 1997. El
efecto de esta aceleracin, en buena medida explicada por el excesivo gasto de
los gobiernos subnacionales, fue un incremento considerable en las necesidades
de endeudamiento del gobierno nacional y los gobiernos regionales hasta niveles
insostenibles, no financiables, a mediano plazo. Entre tanto, la inversin privada
sufri un notable deterioro pues pas de 12.5% del PIB en 1994 a su nivel
histrico ms bajo: 5.5% en 1997 (Grfico 1.6). El fenmeno de aumentos
excesivos en inversin pblica que reducen la inversin privada se conoce en la
literatura acadmica como efecto desplazamiento.
Si bien las inversiones pblica y privada compiten por las fuentes de

financiamiento en una economa, a travs de otros canales la inversin pblica
puede tener efectos positivos sobre la inversin privada. En particular, estos
efectos se observan cuando aumenta la provisin y la calidad de bienes pblicos y
cuando es usada para complementar y apalancar la inversin privada en ciertos
proyectos. Esta nocin guiar la toma de decisiones del gobierno nacional sobre la
71
inversin, de manera que un menor monto de inversin de la administracin

central no se traduzca en una disminucin de la inversin total de la economa.
Las proyecciones macroeconmicas realizadas en el modelo de consistencia
muestran que la inversin privada como proporcin del PIB llega ra por lo menos
al 9% en el 2002. Sin embargo, este resultado no tiene en cuenta los efectos
mencionados del apalancamiento de la inversin privada por parte de la pblica.
El monto total de inversin, pblica9 y privada, estimado para el 2002 sera
superior al 17% del PIB, que es el rango promedio en el cual se mantuvo la
inversin total nacional duran te la segunda mitad de los ochenta (17.8%) y la
primera de los noventa (17.6%)10.
Adicionalmente, se debe tener presente que durante los aos noventa se ha
trasladado la responsabilidad de la inversin en ciertos mbitos del sector pblico
al privado. Ejemplos notables se dan en las telecomunicaciones, la telefona
celular, la televisin, la generacin y distribucin de electricidad, as como en las
vas de comunicacin y los puertos. A este respecto, las cifras muestran que la
inversin total en infraestructura el cuatrienio 199 1-1994 alcanz 4.6% del PIB,
dentro de los cuales la inversin privada lleg a 1.3% del PIB. En contraste, en el
cuatrienio 1995-1998 la inversin en infraestructura ascendi 7% del PIB, mientras
que la inversin privada alcanz 3.3% del PIB.
Es importante recalcar que la poltica del gobierno en materia de inversin se
centra en darle un mayor peso no slo al sector privado sino tambin a los entes
territoriales, mediante la profundizacin de la des centralizacin. En suma, se debe
avanzar hacia un nuevo concepto de inversin orientado a incrementar el nmero
y la calidad de los proyectos. Se debe acoger a la inversin privada de tal forma
que un monto incluso menor de erogaciones del Estado pueda traducirse, a travs
de proyectos conjuntos, en mayor inversin total y en sectores de infraestructura.
Por ltimo, la magnitud de las transferencias de recursos a los niveles
subnacionales de gobierno justifican una mayor responsabilidad de las regiones
en el gasto de inversin.
4. El ajuste macroeconmico en cifras
9
La inversin pblica como proporcin del PIB en el 2002 sera de 8.2% del PIB.
10
De acuerdo con simulaciones realizadas en el modelo de equilibrio general computable para

Colombia, si la inversin pblica se reduce en 1% en trminos reales la inversin privada puede
llegar a crecer cerca de 2.11% en trminos reales. Cuantitativamente este resultado equivaldra a
niveles de inversin privada como proporcin del PIB de ms de 10% para los ltimos dos aos del
prximo cuatrienio.
72
La fortaleza de una economa radica en la forma como la actividad privada y la

poltica estatal se comporta durante perodos crticos y realizan esfuerzos
imaginativos para encontrar soluciones viables y duraderas a sus desafos. El
principal reto de la poltica econmica actual es devolver la confianza a los actores
econmicos nacionales y extranjeros sobre las posibilidades de creacin de
riqueza en el pas. Para este propsito es necesario cumplir con varias
condiciones: primero, el diseo de un plan de accin realista, tanto en las
estrategias como en su ritmo de aplicacin. Segundo, la adopcin decidida de las
polticas correctivas, lo cual requiere del concurso de las distintas instancias del
poder pblico. Por ltimo, se debe transmitir con claridad el programa y explicar
sus efectos dado que, si bien ste debe mejorar el bienestar social en el mediano
plazo, puede significar costos a corto plazo que deben ser conocidos y previstos
por los agentes econmicos.
Tal como se mencion, la estrategia de ajuste busca que la economa retorne a
una senda de crecimiento sostenido, superior al 5% anual al final del presente
cuatrienio. En las pginas siguientes se muestra la evolucin de las principales
variables macroeconmicas, coherente con la recuperacin del crecimiento
(Cuadro 1.5). Se prev una disminucin pronta de la tasa de inters real de
depsitos hacia un nivel promedio del 10% en el prximo ao y de la tasa real de
prstamos hacia el 18%. La disminucin en la tasa de inters es coherente con las
menores expectativas de devaluacin de los agentes, las cuales se han
manifestado en una evolucin calmada de la tasa de cambio en lo corrido de 1999,
alrededor de la mitad de la banda definida por el Banco de la Repblica, incluso
despus de la devaluacin en Brasil. La disminucin en las tasas tambin ser el
resultado de la menor presin de demanda que ejercer el sector pblico a raz del
recorte de gasto, y el mejoramiento de las condiciones microeconmicas del
sistema financiero, a raz de las medidas adoptadas al amparo de la emergencia
econmica.
Para el 2002 se prev que estas variables se siten en niveles cercanos al 7% y
14% respectivamente. Ahora bien, cabe recordar que las medidas de disminucin
de encajes adoptadas por el emisor y el aumento en la competencia en el sistema
financiero deben redundar en un menor mar gen de intermediacin financiera, de
tal forma que la tasa de inters activa real pueda caer por debajo de 14% al final
del cuatrienio.
En el frente cambiario se espera una depreciacin real de 4.1% en 1999,
coherente con finalizar el ao en el tercer cuartil de la banda cambiaria, $1.790 por
dlar. Para los prximos cuatro aos se prev una depreciacin real cercana a
73
13%, acumulado 1999-2002. Esta magnitud de depreciacin real debe corregir el

atraso cambiario identificado por distintos analistas nacionales e internacionales11.
La evolucin de la Tasa de cambio real, TCR, merece atencin especial dado que
es una variable fundamental para la competitividad de la economa. La misma
contempla simultneamente las variaciones de la tasa de cambio nominal, los
precios internos y los de la economa mundial. En trminos prcticos, la tasa de
cambio real mide el valor de una canasta determinada de bienes domsticos
comparada con una canasta similar de bienes producidos por las economas con
las que comercia el pas.
En consecuencia, la TCR se podra definir como el precio relativo de los bienes
que compiten con el extranjero, denominados transables, esto es, las
exportaciones y la produccin domstica que compite con las importaciones, en
trminos de los bienes nacionales orientados al mercado domstico. Desde
principios de los aos noventa la TCR colombiana sufri un fuerte proceso de
11
En particular, el Banco de la Repblica y el Fondo Monetario Internacional incluyeron en sus

ejercicios de programacin financiera rezagos cambiarios que oscilaban entre 13% y 18%.
74
apreciacin que deterior la competitividad de la economa. Dicha apreciacin se

puede atribuir al auge del gasto privado y al desmesurado incremento en el gasto
pblico, fenmenos ambos que aumentan el precio de los bienes y servicios no
transables respecto a los transables. Otros fenmenos que afectaron esta variable
fueron la bonanza petrolera y las expectativas ligadas a ella, el aumento en la
productividad de la economa despus de la apertura y el gran incremento en los
trminos de intercambio observado en 1994.
Si bien en el lapso transcurrido desde agosto de 1998 hasta enero de 1999 se ha
logrado obtener ganancias en tasa de cambio real, las mis mas han sido
principalmente resultado del aumento en la tasa de cambio nominal. En adelante
se debe proveer sustento real a esta evolucin, a travs de aumentos en
productividad de los bienes no transables que permitan reducir los costos y los
precios de estos bienes y servicios a favor de una mayor rentabilidad del sector
transables de la economa. A este fin van a contribuir la reforma del Estado, la
modernizacin en la infraestructura del pas, el crecimiento y la promocin de la
competencia en sectores como el comercio, la construccin y el transporte,
soportados en mejoras tecnolgicas continas que se traduzcan en mayor calidad
y menor costo.
Para el perodo 20002002 se espera que las exportaciones menores lideren la
recuperacin del crecimiento. El crecimiento de los sectores transables y, en
particular, del sector exportador, reducir la exposicin de la economa colombiana
a las vicisitudes de los trminos de intercambio, un lastre asociado con
exportaciones poco diversificadas y ni veles de productividad por debajo de los
estndares internacionales. El apoyo a la estrategia exportadora se debe sustentar
no slo en la poltica macroeconmica, sino en la remocin de barreras
microeconmicas en la economa, en el diseo de una regulacin amigable a la
creacin de riqueza y la conformacin de negocios productivos, y en mejores cana
les de acceso a tecnologas sofisticadas, investigacin y desarrollo de productos.
Un aspecto asociado con la diversificacin exportadora, que normal mente pasa
inadvertido, es su impacto socioeconmico. De igual manera como durante el
presente siglo el caf ha constituido un factor de cohesin social y regional en una
vasta zona del pas, una base exporta dora ms diversificada debe esparcir en
distintas regiones y en todos los estratos sociales los frutos de una mayor creacin
de riqueza. En este sentido se articula la estrategia de crecimiento de largo plazo
con la poltica de desarrollo del capital social que enfatiza el presente Plan de
Desarrollo.
En lo concerniente a la inflacin el programa macroeconmico contempla
mantener la tendencia decreciente de los ltimos aos, apoyada en la mejora de la
situacin fiscal y cambiaria y en el aumento de competitividad del sector
75
productivo. El objetivo es alcanzar una inflacin de un dgito para el 2002.

Naturalmente, el diseo de la poltica anti - inflacionaria y la decisin sobre el ritmo
efectivo de su disminucin ser decisin autnoma del Banco de la Repblica, en
coordinacin con las polticas generales del gobierno. Ahora bien, los objetivos
trazados por la junta directiva del emisor son coherentes con el logro de la meta
de inflacin de un dgito en el mediano plazo.
Al observar las perspectivas en trminos de los componentes del gasto se aprecia
que durante 1999 la economa atravesar por una fase de disciplina en la
demanda (Cuadro 1.6). La responsabilidad de la misma recae fuertemente en el
gasto pblico, cuyo componente de funcionamiento, consumo, debe disminuir en
trminos reales en 3.3% y el de inversin lo debe hacer en 6.6%. El consumo de
los hogares y la inversin privada tambin experimentarn una fase levemente
recesiva, lo cual lleva a la absorcin a caer 1.5% en trminos reales. Esta cada
en la demanda interna se ve compensada por la dinmica de las exportaciones
que aumentan en trminos reales 7.3%. Finalmente, la disminucin de las
importaciones abre tambin espacio a la oferta domstica. Por consiguiente, estas
dos ltimas variables son responsables de que la economa pueda experimentar
un crecimiento positivo del 2% en el ltimo ao12. El ajuste fiscal se prolonga
hasta el 2000 en trminos de la cada en la inversin, y hasta el 2001 en el recorte
de funcionamiento. Se debe destacar que la disminucin en los gastos de
funcionamiento en el 2000 ms que duplica la reduccin de la inversin pblica.
Finalmente, a partir del 2000 se reactivan la inversin privada y el consumo de los
hogares.
El ordenamiento de las finanzas pblicas se puede apreciar claramente en el
Cuadro 1.7. El dficit del sector pblico no financiero, SPNF, pasa de 3.87% del
PIB en 1998 a 0.69% en el 2002, nivel considerado sostenible tanto en los
estndares internacionales como en la trayectoria de largo plazo de la economa
colombiana. El sector que explica esta disminucin es el gobierno nacional, cuyo
desbalance cae de 5.0% del PIB en 1998 a 1.9% al final del cuatrienio.
El esfuerzo de ajuste en el gasto pblico del gobierno nacional central se
concentra en los rubros de inversin, servicios personales e intereses de la deuda
interna. La formacin bruta de capital fijo en cabeza del gobierno nacional pasa de
representar 1.8% del PIB en 1998, a 0.75% en el 2002. Por su parte, los servicios
personales deben caer de 2.71% del PIB a 1.73%, en igual perodo. Finalmente,
las menores erogaciones por intereses de la deuda pblica interna representan un
12
En trminos de las contribuciones al crecimiento, la absorcin explica una cada real del
crecimiento del PIB de 1.7%, pero se ve compensada por la contribucin positiva de las
importaciones de 1.7% y de las exportaciones de 2%.
76
ahorro de 1% del PIB (de 2.71% en 1999 a 1.72% en 2002). Se debe recalcar que
para lograr en el 2000 una disminucin efectiva del dficit pblico se har un
esfuerzo adicional de generacin de ingresos, el cual fue detallado en una seccin
previa que le representa al fisco aproximadamente un punto porcentual del PIB.
77
Varios elementos del ajuste fiscal merecen ser destacados: primero, el rezago
presupuestal de inversin cae significativamente, al pasar de 1.14% del PIB en el
presente ao a 0.33% en el 2002. Segundo, la tasa de ahorro pblico se
incrementa de 5.2% del PIB en la actualidad, su nivel ms bajo en trece aos, a
7.7% al final del perodo. Tercero, el saldo de la deuda interna disminuye, en igual
perodo, de 14.3% a 11.7% del PIB y la deuda externa se estabiliza en cerca de
25% del PIB en los dos aos finales del cuatrienio. Por ltimo, se promover un
esfuerzo de ahorro en los gobiernos subnacionales que permita constituir un
respaldo para sus pasivos pensinales.
En el frente externo, el proceso de saneamiento macroeconmico busca crear las
condiciones que devuelvan a la situacin de pagos internacionales una dinmica
viable, digna del respaldo inequvoco de las instituciones internacionales de
crdito privadas y de los inversionistas forneos. Con este fin se busca disminuir el
dficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos del nivel actual de 6.6% del
PIB, considerado un lmite mximo para la economa colombiana, a un monto
sostenible en el largo plazo de 3.6% del PIB (Grfico 1.7). La estrategia es
gradual, con el objeto de causar el menor costo en trminos de actividad
econmica. La principal responsabilidad recae en la dinmica de las exportaciones
menores. Se debe recalcar que con los incrementos de productividad a los que se
dirige la poltica de promocin expuesta en el presente Plan de Desarrollo se
espera que las exportaciones no tradicionales pasen de US$ 5.500 millones en el
presente ao a US$ 11.000 millones en el ao 2003, con lo cual se lograr
duplicarlas en el prximo lustro. En el Cuadro 1.8 se aprecia cmo las
exportaciones totales pasan de representar el 12.2% del PIB a 16.4% en los
78
prximos cuatro aos. Este incremento se origina en las no tradicionales que

pasan de 6.2% a 9.6% del PIB. Por su parte, las importaciones se estabilizan
alrededor de 16% del PIB.
Como resultado de lo anterior las exportaciones se constituyen en la principal
fuente de crecimiento, lo cual se refleja en una mayor dinmica de la produccin
de bienes transables. De acuerdo con las proyecciones los sectores con mejor
desempeo sern la produccin de alimentos manufacturados, los bienes
industriales de consumo liviano e intermedio y los bienes de capital, as como la
produccin agrcola. Esta reorientacin de la estructura productiva permite
compensar los efectos adversos de la menor dinmica en la produccin de bienes
primarios, como hidrocarburos y caf pergamino.
Por su parte, la evolucin de la cuenta de capitales refleja un esfuerzo de
privatizaciones y de consecucin de recursos frescos con la banca multilateral en
1999, as como la normalizacin en el ambiente de los mercados internacionales
de crdito a partir del 2000. Teniendo en cuenta el ambiente de incertidumbre que
caracteriza actualmente el mercado internacional de capitales, y la drstica
disminucin en los flujos dirigidos hacia economas emergentes, se tendr suma
cautela y firme decisin para consolidar la estrategia de saneamiento
macroeconmico. La misma no slo mejora el acceso de nuestra economa a
dichos mercados, e induce a los inversionistas y prestamistas a privilegiar
economas caracterizadas por un sano manejo, como la colombiana, sino que
tambin reduce la necesidad de financiamiento externo y la vulnerabilidad a las
fluctuaciones en dichos mercados.
79
Por ltimo, el plan macroeconmico contempla que las reservas internacionales

flucten alrededor de US$ 8.000 millones durante el perodo de proyeccin. Esta
cifra representa ms de 3.6 meses de importaciones de bienes y servicios, nivel
considerado suficiente de acuerdo con los estndares internacionales.
El escenario descrito presenta tres caractersticas esenciales: primera, abarca
todos los mbitos macroeconmicos en magnitudes y tendencias razonables.
Segunda, es coherente con una sana reorientacin de la economa colombiana
hacia los mercados internacionales. Finalmente, si bien implica que los agentes
econmicos asuman ciertos costos, en especial durante 1999, el mismo evita
excesivos traumatismos a la economa como los que se han dado en procesos
drsticos de ajuste vividos en Latinoamrica y el sudeste asitico. El saneamiento
de las finanzas pblicas y el retorno a un panorama estable en los pagos
internacionales debe ratificar la solidez de la economa colombiana y devolver la
con fianza de los actores econmicos nacionales y extranjeros.
80
81
ANEXO
MODELOS DE PROYECCIN UTILIZADOS PARA LA
ELABORACIN DE LA ESTRATEGIA
MACROECONMICA DEL PLAN DE DESARROLLO
A continuacin se hace una sucinta presentacin de los tres modelos de la
economa colombiana que fueron utilizados en la elaboracin de escenarios y en
la prueba de consistencia del actual Plan de Desarrollo.
1. Modelo de equilibrio general computable
Un Modelo de equilibrio general computable, MEGC, es una representacin
simplificada de la economa colombiana, construida a partir de informacin de
cuentas nacionales, tanto de produccin como de transacciones
interinstitucionales. En este tipo de modelos se supone que los agentes
econmicos, consumidores y productores, buscan los mejo res resultados sujetos
a restricciones de recursos y tecnolgicas que satisfacen el equilibrio
macroeconmico. La informacin socioeconmica est contenida en una Matriz de
contabilidad social, MCS13. Esta matriz se compone del conjunto de transacciones
entre los sectores productivos, consumos intermedios, y los flujos de recursos
entre las instituciones, hogares, empresas, gobierno, resto del mundo, y entre
stas y los sectores productivos.
El modelo permite simular diferentes escenarios, tanto para sectores especficos
como para comportamientos macroeconmicos. As se pueden realizar ejercicios
que incorporan supuestos sobre el contexto internacional, polticas sectoriales,
poltica tributaria, gasto e inversin pblica, entre otros. El MEGC permite la
estimacin de los crecimientos en la produccin sectorial14, constituyndose en
13
La matriz de contabilidad social se construye a partir de las cuentas nacionales del DANE. Para
el modelo de equilibrio general computable se utiliza la matriz construida por Gutirrez y
Valderrama (1995), publicada en la serie Archivos de Macroeconoma No. 40 diciembre de 1995,
DNP - Umacro.
14
El modelo tiene quince sectores productivos: caf pergamino, resto agropecuarios,

hidrocarburos, resto de la minera, caf trillado, alimentos manufacturados, bienes de consumo
liviano, bienes de consumo intermedio, bienes de capital, servicios pblicos, edificacin, obras
82
una visin desde el lado de la oferta. Sus resultados pueden ser contrastados
con el comportamiento de las variables macroeconmicas obtenidas con modelos
que enfatizan la perspectiva de la demanda.
a. Produccin y valor agregado
La estructura bsica de la produccin en cada sector est representada en el
Grfico A1. Es una estructura por etapas, que avanza desde la combinacin de
insumos hasta la separacin de productos segn el mercado al cual se dirigen. A
corto plazo se considera que no existen opciones tecnolgicas de sustitucin entre
insumos, y entre stos y los factores productivos, trabajo y capital15. De otro lado,
el trabajo se combina con el capital por medio de coeficientes fijos. Excepto en el
caso del sector agropecuario donde la combinacin se hace a travs de una
funcin de elasticidad constante de sustitucin, lo cual implica la existencia de
algn grado de sustituibilidad entre tales factores. En el resto de las actividades
productivas se generan rentas o markups como resultado de rigideces de precios
y/o cantidades que hacen que los productores no se comporten como
maximizadores de beneficios a corto plazo.
b. Parmetros y calibracin del modelo
En el modelo existen dos clases de parmetros: los parmetros especficos a la
tabla de cuentas16 y los parmetros especficos a las celdas. Algunos parmetros
se obtienen a partir de la informacin base del modelo y permiten reproducir un
equilibrio para el ao base 199617, mientras que las elasticidades se obtienen de
estudios economtricos sectoriales.
civiles, comercio, servicios privados, servicios del gobierno. Se consideran cuatro tipos de trabajo,
uno para cada gran subsector de la economa, agrcola, minero, manufacturero y servicios, y el
capital es especfico para cada uno de los quince sectores. Se utiliza la desagregacin institucional
tradicional de las matrices de contabilidad social, esto es, hogares, empresas, gobierno y resto del
mundo.
15
Esto significa que las diferentes actividades productivas estn sujetas a funciones de
producciones de coeficientes fijos, tecnologa tipo Leontief, que no responden a cambios en los
precios relativos. Esta forma de modelacin implica que el coeficiente de consumo de materias
primas por unidad de producto es constante.
16
Tabla del modelo donde se definen las cantidades, precios o valores que son exgenos dentro
del modelo. Adems se da informacin al modelo en cuanto a la clasificacin econmica de cada
cuenta, es decir, se definen cules de las cuentas, filas y columnas de la matriz de contabilidad
social son actividades de produccin, bienes, agentes que distribuyen ingresos, factores, etc.
17
Se utiliza la matriz de contabilidad social paral992 construida por el DNP, actualizada a 1996
utilizando las ecuaciones del modelo.
83
Con esta informacin se calculan los coeficientes insumo-producto, las

participaciones del consumo del sector privado y pblico por cada tipo de bien y
algunas tasas impositivas. Con las elasticidades se calculan los parmetros de
escala y participacin de las funciones que modelan el comportamiento de los
agentes. As, calibrar el modelo significa calcular estos parmetros de tal manera
que el modelo reproduzca la matriz de contabilidad social colombiana del ao
base con unos precios inicia les iguales a uno, normalizados por el numerario.
Para las simulaciones y las proyecciones utilizan supuestos sobre el
comportamiento esperado de: inversin y consumo del gobierno, precios
internacionales de productos bsicos, crecimientos del resto del mundo, tasa de
cambio nominal, inflacin interna y externa, y el comportamiento de la oferta de
hidrocarburos, el resto de minera y caf.
Con esta informacin se calculan los coeficientes insumo-producto, las
participaciones del consumo del sector privado y pblico por cada tipo de bien y
algunas tasas impositivas. Con las elasticidades se calculan los parmetros de
escala y participacin de las funciones que modelan el comportamiento de los
agentes. As, calibrar el modelo significa calcular estos parmetros de tal manera
que el modelo reproduzca la matriz de contabilidad social colombiana del ao
base con unos precios inicia les iguales a uno, normalizados por el numerario.
Para las simulaciones y las proyecciones utilizan supuestos sobre el
comportamiento esperado18 de: inversin y consumo del gobierno, precios
18
Los supuestos de proyeccin se coordinan dentro del DNP- Umacro, con las divisiones
encargadas de elaborar la trayectoria esperada de la balanza de pagos y las operaciones efectivas
de caja del sector pblico. Estas proyecciones se construyen a partir de los programas de inversin
pblica y su consistencia macrofinanciera.
84
internacionales de productos bsicos, crecimientos del resto del mundo, tasa de

cambio nominal, inflacin interna y externa, y el comportamiento de la oferta de
hidrocarburos, el resto de minera y caf.
Variables exgenas y parmetros
Ki:
Stock de capital sectorial
F:
Flujo de capitales
pi$Me, pi$E:
Precios internacionales
importaciones
tk, ti th:
Impuestos sobre cada categora laboral k, cada ingreso no

laboral i y cada hogar h
tEi, tMi:
Impuestos a las exportaciones y tarifas a las importaciones
hk, hi:
Proporcin del hogar h en el ingreso salarial k y en los

ingresos no salariales i
Cg, cgj:
Total y proporcin del consumo del gobierno
Sh:
Tasa de ahorro de los hogares
ki, Gji:
Proporcin de los ahorros invertidos en el sector i y la

composicin de capital en el sector i.
A, (AQ)i:
Matriz de coeficientes de insumo-producto y la demanda

intermedia por el bien i.
bi:
Peso en el ndice de precios agregado.
de
las
exportaciones
las
Variables endgenas
QS:
Produccin domstica en el sector
Lki, Lsk, wk:
Demanda en el sector i, oferta y salario laboral de la categora

k
Fk:
Ingresos laborales despus de impuestos de la categora

calificada k
85
Vi :
Ingresos no laborales despus de impuestos en el sector i
Yh, Yg:
Ingresos del hogar h y los ingresos del gobierno
Sh, Sg:
Ahorros del hogar h y los ahorros del gobierno
Ii:
Inversin en el sector i
Chi, CGI, Zi:
Consumo privado y pblico y la demanda por inversin
Di, Qdi:
Demanda total y domstica por bienes domsticos
Mi, Ei:
Importaciones y exportaciones
di:
Tasa de demanda domstica de importaciones
e:
Tasa de cambio
pdi, pq:
Precio del productor de los bienes domsticos y mixtos o

compuestos
pci, p:
Precio del consumidor de los bienes mixtos o compuestos y el

ndice de precios agregado
pki :
Precio de los bienes de capital en el sector i
pMi, pEi:
Precios de las importaciones y exportaciones en moneda

corriente.
Funciones
CES:
Funcin de elasticidad de sustitucin constante
CES*:
Relacin de demanda derivada del costo de minimizacin en

una CES
CES**:
Relacin de demanda derivada de la maximizacin del

beneficio en una CES
CES:
Precio agregado derivado de una funcin CES agregada
CET:
Elasticidad constante de una funcin de transformacin
86
CET*:
Tasa de demanda derivada de una maximizacin del beneficio

en una CET
CETo:
Precio agregado derivado de una funcin de agregacin CET

Ecuaciones del modelo
Produccin19
(1) Qsi = CES(Ki,Lk,i , )
Tecnologa para el sector agrcola
(2) Qsi = IO(Ki,Li,)
Tecnologa
exgenos
(3) Qsi. = MARKUP(Ki,MP,U)
Tecnologa para los sectores industriales
para
los
sectores
considerados
Mercado laboral
(4) Lk,i ,= CES**(Ki,Lk,i , )
Demanda de trabajo
(5) Lsk,j = Lsk,j, (wk,i,Pc)
Oferta de trabajo
(6) Lk,i ,k Lsk,j,= 0
Equilibrio en el mercado laboral
Remuneracin de los factores

(7) Fk = Fk(wkLk,tk)
Ingreso laboral
(8) Vi = Vi (pqiQsi wkLk,tk)
Ingreso no laboral
Ingreso disponible de las instituciones

(9) Yh = Yh(hkFk,hi Vi,th)
Ingreso de los hogares
(10) YG = YG (Qsj,Fk,Vj,Yh,M,E,t) Ingreso del gobierno

19
El smbolo # representa un mercado con precio de equilibrio p. En el mercado laboral puede

presentarse desempleo, por tanto w es rgido; q a son las elasticidades de sustitucin entre
factores de produccin; M son elasticidades de sustitucin entre bien domstico y bien importado;
E son elasticidades de transformacin entre exportaciones y produccin domstica.
87
Inversin y ahorro
(11) SG = YG - CG
Ahorro del gobierno
(12) Sh = Sh Yh
Ahorro de los hogares
(13) S = Sh+SG+RF
Ahorro total
(14) Ii. = kiS/pki
Inversin por sector
(15) pki = pki (pC)
Indice de precios de la inversin por sector
Demanda de producto
(16) Zi = i,jIj
Demanda de bienes de inversin
(17) Chi = Chj[(1 sh)Yh, Pc]
Consumo de los hogares
(18) Pci = CESo (Pci PMi)
Precio del bien compuesto
(19) CGi = CGi CG
Consumo del gobierno
Mercado externo
(20) Di = di = CES*(pdi, pMi)
Mi
Relacin bien domstico a bien importado
(2l) pMi = pi$Me(1+tMi)
Precio del bien imputado pare tal fin
(22) Mi = [
Chi+CGi+Zi+(AQ)]
(1+di)
Importaciones
(23) Ei = CET* (pEi,pdi)

Mi
Relacin exportaciones a bien domstico
(24) pEi = p$Ei e(1 +tEi)
Precio del bien exportado
(25) pqi = CETo(pdi,pEi)
Precio del bien compuesto
(26) pi$MMi- pl$EEi - F = 0
Equilibrio
Equilibrio en el mercado de bienes
88
(27) Qdi = [
Chi+C Gi+Zi+(AQ)]di / (1+di)+Ei
Demanda de bienes domsticos
(28) Qdi = QSi
Numerario
(29) P = i pCi = 1
2. Modelo de consistencia RMSM-X
Este es un modelo de consistencia calibrado economtricamente para la
economa colombiana. Esta familia de modelos es usual en ejercicios de
programacin financiera y se caracteriza por tener exgenas las variables objetivo
de las autoridades econmicas y sus instrumentos de poltica. As, metas como el
crecimiento econmico, la inflacin y la tasa de cambio real son exgenas al igual
que los instrumentos: la tasa de inters, la tasa de cambio nominal y el gasto
pblico. Entonces, con una estructura contable que asegura la consistencia
macroeconmica y con una demanda agregada que depende, a parte del gasto
pblico, de la tasa de inters y la tasa de cambio real es posible plantear las
diferentes das de las polticas monetaria, cambiaria y fiscal que aseguran el
logro de las metas. O, por el contrario, es posible determinar qu resultados en
materia de crecimiento, inflacin y tasa de cambio real producen determinadas
polticas.
El modelo contempla con detalle la balanza de pagos, las cifras fiscales, la
produccin sectorial y el empleo. Su estructura es de corte keynesiano, en la cual
la demanda determina el producto. El modelo se desarroll bajo los supuestos de
una economa abierta, tratando de reflejar las principales caractersticas de la
economa colombiana. Consta de 12 ecuaciones entre las que se encuentran:
Y=F(L,K)
(1)
W = fL (L,K)
P
(2)
Y = C+I+G+XM
(3)
C = C(YDTCR, i)
(4)
89
I = I(Y,TCR,i)
(5)
M = f(Y,i)
P
(6)
MI = M(Y,TCR)
(7)
MBK = M(Ip,Ig)
(8)
Xm = X(YW, TCR)
(9)
XTot = Xcafe+Xpetroleo+Xotras
(9a)
Ttotal =Texog +Tendog
(10)
Tendog = Tendg (Y,TCR)
(11)
YD = Y- Tendog Texog
(12)
La ecuacin (1) corresponde a la funcin de produccin. La utilizada para este

modelo es de tipo Cobb-Douglas. La ecuacin (2) es la de demanda por trabajo y
corresponde a la ecuacin que iguala el salario real con la productividad marginal
del trabajo. La ecuacin (3) es la identidad macroeconmica segn la cual el
producto es igual a la suma del consumo e inversin privados, inversin y
consumo pblicos (Ig y Cg), exportaciones menores y otras (Xm y Xo) menos las
importaciones de bienes intermedios y de bienes de capital (MIeMBK).
Las ecuaciones (4) y (5) corresponden al consumo y la inversin, variables que
dependen positivamente del ingreso (Y) y negativamente de la Tasa de cambio
real, TCR, y de la tasa de inters (i). La ecuacin (6) es la de demanda de dinero,
la cual depende positivamente del ingreso y negativamente de la tasa de inters.
Las siguientes ecuaciones corresponden al sector externo. As, la ecuacin (7)
contempla las importaciones de bienes de consumo e intermedios que dependen
del ingreso y de la tasa de cambio real, mientras que en la ecuacin (8) se
especifica que las importaciones de bienes de capital estn determinadas por las
inversiones privada y pblica. Por su parte, las exportaciones menores de penden
positivamente del ingreso del resto del mundo (Y de la tasa de cambio real y un
crecimiento exgeno.
La ecuacin (10) diez divide los impuestos totales en dos: un componente
exgeno y otro endgeno, ecuacin (11), que depende de la produccin y de la
tasa de cambio real, en la medida en que la devaluacin aumenta la base en
pesos para el recaudo del arancel y del IVA externo, al que estn sujetos las
90
importaciones. Finalmente, la ecuacin (12) es la identidad del ingreso disponible

privado, que es igual a la produccin menos los impuestos20.
Como se mencion anteriormente los coeficientes del modelo fueron estimados
economtricamente:
y = 0.45 1+ 0.55k
(ia)
w p = 0.551 + 0.55k
(iia)
y = 0.67c + 0.O8ip + 0.O8ig+ 0.l4cg+ 0.l7xm

+ O.03x0 0.23m1 0.15mBK
(iiia)
c = 1.Oyd 0.l4tcr 0.25i
(iva)
ip = O.83yO.42tcr 1.2
(va)
m p = 0.451+ 1y
(via)
m1 = 1.0y 0.8tcr
(viia)
mBK = 1.Oip + 0.5ig
(viiia)
mServ = O.32mBK
(viiib)
Xm = 0.03 + 1.53yW + 1.l4tcr + 0.3tcrt-1
(ixa)
ttotal =0.104texog + 0.9tendog
(xa)
tendog = ly+0.3tcr
(xia)
yD = l.237y 0.212tendog0.024texog
(xiia)
20
Las variables endgenas del modelo son el producto (Y), el empleo (L), el nivel de precios (P), el
consumo (C), la inversin privada (Ip), las importaciones de bienes intermedios y de consumo (M
las importaciones de bienes de capital (MBK), las exportaciones menores (XM), tasa de inters (i),
los impuestos totales y los impuestos endgenos (7), Y el ingreso disponible (Y). Las variables
exgenas son el acervo de capital (K), el salario nominal (W), el consumo pblico (Cg), la inversin
pblica (Ig), las exportaciones no tradicionales (Xo), la tasa de cambio real (TCR), el ingreso del
resto del mundo (Yw), y los impuestos exgenos (Texog).
91
3. Modelo macroeconomtrico para la economa colombiana

Se utiliz tambin un modelo macroeconomtrico de corto plazo, dinmico, no
lineal y de ecuaciones simultneas. El mismo se fundamenta en informacin
trimestral que alimenta un sistema de nueve ecuaciones estructurales y tres
identidades que determina el mismo nmero de variables endgenas (Grfico A3).
Dicho sistema de ecuaciones simultneas se estima para el perodo comprendido
entre el primer trimestre de 1980 y el tercer trimestre de 1998.
Posteriormente, con base en los parmetros obtenidos y en los supuestos sobre
las variables exgenas se desarrollan las proyecciones dinmicas de las variables
endgenas. Este procedimiento permite estudiar las diferentes sendas que toma la
economa cuando se modifican algunas de las variables discrecionales del modelo
y, por tanto, se pueden comparar escenarios alternativos que corresponden con
diferentes especificaciones del comportamiento de variables de poltica como las
relacionadas con el sector pblico. La estructura del mismo aparece en el Grfico
A3.
El smbolo # P representa un mercado con precio de equilibrio p. (En el mercado

laboral puede presentarse desempleo, por tanto w es rgido)
92
q son las elasticidades de sustitucin entre factores de produccin

M son elasticidades de sustitucin entre bien domstico y bien importado
E son elasticidades de transformacin entre exportaciones y produccin
domstica.
A) Variables endgenas*
y
Producto interno bruto a precios constantes
Tasa de empleo
cp
Consumo privado per cpita a precios constantes
93
Ip
Razn inversin privada total a PIB a precios constantes
Cg
Consumo del sector pblico a precios constantes
yd
Ingreso disponible de los hogares a precios constantes
Exportaciones totales a precios constantes
Importaciones totales a precios constantes
ypublic =
Ingresos totales del sector pblico a precios constantes
ndice de precios al consumidos base Dic75=l00
M1 a precios corrientes
rj
Tasa de inters real (pasiva o activa respectivamente)
Tasa de desempleo
B) Variables exgenas
pob
Poblacin total en millones
Horas promedio trabajadas por obrero
Consumo Industrial de energa elctrica
Tasa de cambio nominal
ndice de la tasa de cambio real base Dic86= 100
pk
Precio de los bienes de capital
y*
w
=
=
Demanda externa, PIB de E.U. a precios constantes

Salarios nominales
w/p
Salarios reales
Inflacin del ndice de precios al consumidor
ig
Inversin pblica a precios constantes
94
pProd =
ndice de precios al productor base dic75=100
pfbl
IPP de bienes de capital fijo base dic75=100
tiva
Tipo impositivo del impuesto al valor agregado
trenta
Tipo impositivo del impuesto a la renta
taranc =
Arancel nominal a las importaciones
Tasa de depreciacin
tgp
Tasa global de participacin
ve
Variacin de existencias a precios constantes
*Fuente: Birchenall, J. y Oviedo, J. (1999). Un modelo macroeconomtrico para la economa

colombiana. Archivos de macroeconoma, Departamento Nacional de Planeacin.
C. CRECIMIENTO Y EMPLEO
1. Diagnstico
El ajuste macroeconmico constituye un instrumento esencial para dinamizar el
crecimiento real del producto durante el cuatrienio 1999-2002, al proyectarse unas
tasas de aumento del PIB que pasan de 2% a 5.1% al final del perodo. Con estos
crecimientos se hacen factibles tasas de desempleo entre 10% y 12% en el 2002,
considerablemente ms bajas que las actuales, dependiendo de la sensibilidad del
empleo al crecimiento real y de los cambios en la participacin laboral. En
diciembre de 1998 la tasa de desempleo se encontraba en 15.9%, uno de los
niveles ms altos histricamente.
En general, la tasa de desempleo puede desagregarse en un componente cclico,
asociado con los factores macroeconmicos coyunturales, y un componente
relacionado con factores estructurales de la economa y del mercado laboral. Es
as como de las altas tasas de desempleo actuales slo alrededor de un 30% se
explica por problemas de tipo coyuntural o cclico. Este desempleo cclico obedece
a factores que afectan la dinmica de corto plazo de la economa, entre los cuales
sobresalen el alto dficit fiscal y la poltica monetaria, a los que estuvo asociado,
95
en aos recientes, un aumento en las tasas de inters que afect severamente la

actividad de la construccin y, en general, la inversin privada21.
En consecuencia, aproximadamente el 70% del desempleo actual se explica por
problemas de ndole estructural, como son los desajustes entre los niveles de
calificacin de los trabajadores y los requerimientos de calificacin por parte de los
empleadores, as como los problemas de inflexibilidades en el mercado laboral y
los cambios en la composicin de la produccin nacional.
En el caso de la calificacin es evidente que a raz de la apertura eco nmica se
aument la demanda de mano de obra calificada sin que se hubiera presentado
una respuesta satisfactoria del sistema de capacitacin de la fuerza laboral, de tal
forma que se acentu la inadecuacin entre la calificacin a disposicin de los
trabajadores y las necesidades de los empleadores. Esto es coherente con el perfil
actual de los desempleados urbanos en Colombia, de acuerdo con el cual el
desempleo golpea bsicamente a los jvenes, las mujeres y, en especial, a
aquellas personas que slo tienen educacin secundaria, muchas veces
incompleta.
Algunos analistas consideran que las inflexibilidades del mercado laboral
responden por una porcin del desempleo estructural, puesto que aumentaron los
costos laborales asociados al incremento del salario de los trabajadores, en
especial de la mano de obra calificada, y a otras cargas de la nmina. Este
fenmeno se present en forma paralela al abaratamiento de los bienes de capital
inducido por la disminucin de los aranceles y la revaluacin del peso. Es as
como las empresas empezaron a sustituir trabajo por capital, reduciendo de esta
forma el empleo, especialmente en el sector industrial.
De otra parte, en los ltimos aos se produjo una reconversin del PIB hacia la
produccin minera y energtica y los servicios financieros, sectores con menor
demanda relativa de trabajadores, mientras que cay la participacin en el
producto de los sectores agropecuario, industrial y construccin, los cuales son
relativamente ms intensivos en mano de obra.
Los fenmenos anotados produjeron una cada en la elasticidad empleo-PIB, de
tal manera que para generar el mismo volumen de empleo se requiere hoy una
mayor tasa de crecimiento del PIB en comparacin con la dcada anterior. Buena
parte de este cambio es explicado tanto por el mencionado proceso de sustitucin
de mano de obra por capital como por la reconversin del producto.
21
Naturalmente, se han dado otros factores especficos al sector de la construccin que contribuye
ron a la prdida de dinamismo de este, cuyo tratamiento sobrepasa el mbito de esta seccin.
96
Adems del aumento del desempleo en los ltimos cuatro aos se ha presentado
un deterioro importante en la calidad del empleo. La tasa de subempleo casi se
duplic, al pasar de 12.2% a 20.7%, entre 1995 y 199822 y la informalidad tuvo un
crecimiento significativo. Este fenmeno tiene un impacto negativo en la
remuneracin que reciben los trabajadores colombianos.
Es til precisar que con el empleo femenino se ha presentado un fenmeno
especial. En los ltimos cuatro aos el empleo de las mujeres aument 4.1%
promedio anual mientras que el de los hombres creci solamente 0.5% en
promedio. Esto significa que la tasa de participacin de las mujeres en el mercado
laboral ha aumentado en forma extraordinaria, pues a pesar de que el dinamismo
en el empleo se ha debido a la contratacin de mano de obra femenina, la tasa de
desempleo de las mujeres sigue siendo ms alta que la de los hombres.
2. Polticas para aumentar la absorcin de empleo
Las polticas que se proponen a continuacin se dividen en tres grupos: en primer
lugar, la puesta en marcha de estudios necesarios para tener un diagnstico ms
preciso de algunos de los determinantes que mayor incidencia tienen hoy en el
comportamiento del mercado laboral. Un segundo grupo se refiere a las medidas
de mediano plazo requeridas para reactivar sectores intensivos en mano de obra.
En tercer lugar, se presenta una poltica de largo plazo para reducir decididamente
en el desempleo estructural. Por ltimo se presenta un plan de empleo de choque
temporal para reducir en el muy corto plazo los altos niveles de desempleo. Por
medio de este conjunto de polticas se buscar desarrollar un conocimiento ms
amplio de los factores que explican la presencia mayor de desempleo en grupos
especficos de la poblacin, como los jvenes y las mujeres; y se desarrollarn
estrategias para remover los obstculos que dificultan su insercin al mercado
laboral.
a. Estudios
El gobierno ha organizado una misin de empleo con la participacin de expertos
nacionales e internacionales. Dicha misin se concentrar fundamentalmente en
estudiar los problemas de orden estructural del mercado laboral colombiano y las
medidas de poltica tendientes a solucionarlos. Esta misin tendr un plazo de
ocho meses para rendir un informe. Analizar las condiciones de flexibilidad del
mercado laboral colombiano, as como la normatividad laboral, con el fin de
determinar su incidencia en la generacin de empleo. La misin estudiar,
22
Para ambos aos corresponde a la tasa de subempleo a junio, siete principales ciudades.
97
adicionalmente, mecanismos para la promocin de las pequeas y medianas

empresas generadoras de empleo y exportadoras.
b. Polticas a mediano plazo
En primer lugar, el ajuste fiscal puesto en marcha por el gobierno est encaminado
a crear las condiciones macroeconmicas adecuadas para la generacin de
empleo en el sector privado. Dicho ajuste incluy medidas tendientes a crear un
subsidio a los empresarios que generen empleos nuevos, a travs de la
disminucin del impuesto a la renta.
Se pondr en marcha, en segundo lugar, una poltica de reactivacin del sector de
la construccin de vivienda, que a su vez contribuir a la reactivacin econmica
general. Esta poltica consiste en: (i, fortalecimiento de la banca hipotecaria; (u,
creacin de las condiciones que aseguren un sistema de crdito a largo plazo y
sistemas de amortizacin que estn acordes con el incremento en el salario
mnimo y no, como actualmente ocurre, con los bruscos cambios en las tasas de
inters.
Se plantea, adems, la creacin de un mercado secundario de hipotecas con el fin
de garantizar la viabilidad del sistema de financiacin de vivienda a largo plazo, a
travs de instrumentos tales como la titularizacin de cartera hipotecaria, las
cdulas y letras hipotecarias, entre otros, con el fin de ampliar la capacidad
crediticia de los intermediarios financieros y de disminuir su dependencia de los
depsitos a la vista.
Durante el cuatrienio habr un mayor compromiso del presupuesto nacional, de
los municipios y de las cajas de compensacin familiar con la poltica de vivienda
para lograr construir 500 mil viviendas nuevas, de las cuales por lo menos 350 mil
sern de inters social. Para dar acceso a las familias ms pobres a estas
viviendas se trabajar, coordinadamente con las administraciones locales, en la
canalizacin de los subsidios poniendo en marcha, de manera paralela, un
sistema de ahorro programado.
En tercer lugar, y como un plan a mediano plazo, se promover una poltica activa
de apoyo a las pequeas y medianas empresas, pymes, orientada principalmente
a eliminar la discriminacin existente en contra de stas en materia de costos de
transaccin, barreras a la entrada, contratacin, garantas, entre otras.
Adicionalmente se estudiarn mecanismos para la promocin de clusters de
pymes y se destinarn recursos para programas orientados a mejorar la
competitividad de este tipo de empresas.
98
En cuarto lugar, el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de

Desarrollo pondrn a consideracin del Consejo Nacional de Poltica Econmica y
Social, Conpes, un documento para la reestructuracin del plan nacional para el
desarrollo de la microempresa, de conformidad con los lineamientos establecidos
en el captulo 5 del presente Plan.
En quinto lugar, el Sena pondr en marcha programas de reentrenamiento laboral
para trabajadores que han permanecido desempleados por ms de seis meses y
que se inscriban en los centros de informacin para el empleo, CIE. Se espera
recalificar a cien mil desempleados en el cuatrienio.
Por ltimo, se adoptarn diversas polticas, contempladas en el captulo 5, con el
fin de promover las exportaciones como mecanismo para aumentar la produccin
industrial y, por ende, el empleo. Adicionalmente, la revisin a los aranceles de los
insumos para la produccin de bienes de capital ser uno de los criterios que se
tendrn en cuenta, al reexaminar el arancel externo comn que Colombia ha
propuesto en la comunidad andina, para eliminar las protecciones efectivas
negativas que hoy estn afectando la produccin nacional.
c. Polticas a largo plazo
Para combatir el desempleo estructural, adems de la poltica tendiente a
aumentar la cobertura, equidad y calidad de la educacin formal en todos sus
niveles el Sena mejorar la pertinencia y buscar siempre la excelencia de la
capacitacin para adecuarla a las demandas de los empresarios por mano de obra
calificada.
d. Plan de empleo de choque
Se autorizar a los empresarios con ms de veinte trabajadores permanentes para
facilitar la creacin de nuevos puestos de trabajo en la empresa, la contratacin de
trabajadores jvenes menores de 24 aos, con educacin secundaria completa e
incompleta y sin experiencia laboral, con un salario integral igual al mnimo legal,
siempre y cuando capaciten al joven enganchado en un centro de capacitacin
pblico o privado, que pueda acreditar debidamente la capacitacin. Se entiende
que parte de este salario ser el costo de la capacitacin en el que incurren los
empresarios. Dicho salario slo se pagar durante el tiempo que implique la
capacitacin, la cual tendr una duracin de cuatro a doce meses, dependiendo
del tipo de formacin requerido y el nivel de calificacin del joven y siempre y
cuando sta tenga una intensidad horaria semanal no inferior a quince horas.
Adicionalmente el empleador podr ser exceptuado de la contribucin parafiscal
respectiva al Sena, al ICBF y a las Cajas de compensacin mientras transcurre la
capacitacin. El rgimen de despido igualmente podr ser excepcional en este
99
caso. Estas, obvia mente, sern estrategias temporales mientras se logra una
reactivacin de la actividad econmica y el empleo.
Paralelamente, la Red de Solidaridad Social pondr en marcha un plan de choque
para la creacin de empleo, en el cual se contrate la construccin de obras de
infraestructura urbana para adecuar los lotes de propiedad de los municipios para
proyectos de vivienda de inters social. Por su naturaleza de choque el programa
tendr una duracin de un ao, al cabo del cual se revisar la posibilidad de su
ampliacin, dependiendo de los ndices de desempleo del momento. Este Plan se
adelantar en las condiciones establecidas por las bases del plan de desarrollo
Cambio para construir la paz, y ser puesto en marcha por la Red misma a ms
tardar en marzo del ao en curso.
En el mbito de la produccin agropecuaria, mediante subsidios, apoyo directo e
incentivos permanentes se reactivarn los cultivos transitorios con potencialidad
competitiva. Se espera recuperar para la produccin 120 mil hectreas.
Adems del conjunto de polticas planteadas y como una medida de
fortalecimiento institucional el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social
concentrar su gestin en la conformacin de Consejos territoriales de empleo,
CTE, como instancias de concertacin interinstitucional del orden departamental o
municipal constituidas por organizaciones de carcter pblico, privado y
comunitario. Los consejos tendrn como propsitos concertar, coordinar y
promover acciones tendientes a la formulacin de polticas, planes y programas de
generacin de empleo productivo, mediante el conocimiento de su problemtica,
identificando e inventariando los recursos disponibles para mejorar la calidad de
vida de la poblacin.
Los consejos territoriales de empleo tendrn secretaras tcnicas coordinadas por
las direcciones regionales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Adems,
harn parte de las secretaras, representantes de las instituciones participantes
que desarrollan programas de empleo o procesos de planificacin regional. Estos
consejos podrn crear comisiones especializadas de trabajo, especialmente en los
campos de formacin y capacitacin, diseo y elaboracin de proyectos y gestin
financiera.
La gestin para desarrollar por los consejos territoriales de empleo se inscribe en
el contexto del proceso de descentralizacin y estar orientada bsicamente a
potenciar el desarrollo de las diferentes regiones y localidades del pas a partir del
trabajo, esfuerzo y creatividad de sus distintos estamentos y la utilizacin de sus
recursos endgenos.
100
El gobierno presentar al Congreso de la Repblica durante la presente legislatura

un proyecto de ley para dar viabilidad jurdica a los consejos territoriales de
empleo.
Con el fin de apoyar desde el nivel central las acciones que realizarn los consejos
territoriales de empleo el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a travs de la
direccin tcnica de empleo brindar asistencia tcnica y transferencia
metodolgica para la puesta en marcha y ejecucin de las Empresas asociativas
de trabajo, EAT, las Cooperativas de trabajo asociado, CTA, el Programa de
desarrollo empresarial participativo, Prodep, el Programa de las iniciativas locales
de empleo, ILE, los Estudios de mercados de trabajo regionales, EMTR, as como
de procesos de formacin y capacitacin del recurso humano regional en materia
de anlisis del comportamiento de los mercados de trabajo.
El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, por intermedio de la Direccin Tcnica
de Empleo, disear y pondr en marcha un sistema de informacin nico
nacional que recoja las estadsticas sobre empleo del Dane, estudios de mercados
laborales nacionales, regionales y locales y la informacin de las diferentes
entidades que realizan intermediacin laboral, con el fin de monitorear
constantemente el mercado de trabajo y contribuir a la formulacin de las polticas
de empleo.
Finalmente, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social propondr al Congreso de
la Repblica la expedicin de una ley de empleo, cuyo espritu es la bsqueda de
medidas y acciones mltiples encaminadas a la consecucin de un mayor y mejor
empleo, por medio de la adecuacin de la fuerza de trabajo que requiere el
aparato productivo.
e. Economa solidaria
Como se ha afirmado, la produccin de capital social es imposible mientras en ella
predomine el conflicto y exista la percepcin de que las decisiones econmicas
son tomadas por unos pocos y para el beneficio econmico de unos pocos. Es
imposible lograr la cohesin social mientras existan los altos ndices de pobreza y
desempleo y las grandes des igualdades sociales, como las imperantes en
Colombia.
En este sentido la economa solidaria adquiere un papel preponderante en la
consecucin del aumento del capital social, en la medida en que la cultura de la
produccin solidaria posibilita, mediante procesos participativos de dilogo, la
concertacin entre el Estado y la sociedad civil, la construccin de identidades
rotas por la guerra, la formacin de un ciudadano solidario que participa en las
decisiones de inters comn y en la construccin de una tica de la economa, de
101
la convivencia y provee aptitudes para una vida en comn, solidaria, participativa y

tolerante.
La poltica del gobierno y de la sociedad civil se orientar fundamental mente a
promover la participacin econmica del sector solidario en el mbito rural y
urbano para que los desempleados pobres y marginados autogestionen su propio
trabajo con asistencia tcnica, tecnolgica y financiera que el Estado y el sector
solidario puedan brindar.
102
IV.
CONTRIBUCIN DEL SECTOR

PRIVADO EN LA FINANCIACIN
DEL PLAN DE INFRAESTRUCTURA
A. OBJETIVOS
La vinculacin del sector privado a la financiacin de infraestructura es de gran
importancia en el momento actual. Si bien se considera que, en ocasiones, dicha
vinculacin permite introducir con mayor precisin, criterios de eficiencia en la
construccin y manejo de las obras es necesario destacar otro aspecto esencial
para los propsitos de Cambio para construir la paz. Se trata de que, gracias a los
recursos que provienen del sector privado para las obras de infraestructura, el
gobierno podr dedicar ms de los suyos a financiar otros frentes prioritarios de
inversin sin desatender los requisitos que en materia de capital fsico exige el
proceso de desarrollo.
El gobierno espera que en el perodo 1999-2002 la participacin del sector privado
supere el 50% de la inversin total en infraestructura.
La participacin privada en infraestructura comenz a realizarse de manera
incipiente a partir de 1990. El proceso en general, aun cuando requiere algunas
modificaciones, ha permitido incorporar recursos privados en el sector y eficiencias
operativas.
La trayectoria de participacin del sector privado en diversos sectores exige a la
presente administracin la responsabilidad de ir ms all de establecer adecuadas
estructuras de financiacin y lograr que el sector privado invierta de forma
sostenible. En ese sentido el sector pblico debe enfocarse a instrumentar
mecanismos que le permitan cumplir con sus objetivos de poltica, minimizando los
riesgos asumidos por ste y fomentar a travs del sector privado la realizacin de
los proyectos de una forma ms eficiente que la tradicional en la que se compartan
los riesgos con dicho sector.
En ese sentido los principales objetivos de la poltica de participacin privada para
este cuatrienio son:
103
Mantener los niveles de inversin requeridos para lograr una infraestructura

competitiva, liberando recursos para otros sectores prioritarios.
Lograr una mayor eficiencia en la prestacin de los servicios.
Fortalecer a las entidades estatales en el manejo y control de concesiones.
Lograr un adecuado esquema de asignacin y mitigacin de riesgos.
Involucrar al sector privado en reas no tradicionales.
B. ESTRATEGIAS GENERALES
Jalonar la inversin privada. Como estrategia primordial de la participacin del
sector privado en la financiacin de proyectos se buscar jalonar la mayor
cantidad de recursos privados. De esta manera se tendrn fuentes de ingresos
adicionales para adelantar proyectos estratgicos que permitan mejorar la
competitividad del pas.
Coordinar polticas. Se deben continuar y consolidar las acciones encaminadas
a coordinar las polticas sectoriales con la participacin de agentes privados y a
fortalecer a las entidades sectoriales y ejecutoras para asumir las nuevas
responsabilidades.
Definir proyectos prioritarios. Para incentivar la vinculacin del sector privado
en proyectos de infraestructura se har una definicin de proyectos prioritarios
con impacto positivo en los objetivos estratgicos del Plan como son el
incremento de la competitividad, el fortalecimiento de la descentralizacin y la
contribucin a la paz. De igual forma se considerarn prioritarios aqullos que
jalonen la mayor cantidad de recursos privados y que tengan un impacto
favorable en el comercio exterior.
Estructurar proyectos. La estructuracin de los proyectos de participacin
privada buscar, por una parte, maximizar el beneficio social de los mismos de
forma que su impacto genere desarrollo econmico y social en sus zonas de
influencia.
De otra parte, el diseo de la estructuracin deber reducir los requerimientos
de inversin pblica y de riesgos asumidos por el Estado y, al mismo tiempo,
atraer la mayor cantidad de inversin del sector privado.
Propiciar sinergia y economas de escala. La sinergia puede entenderse como
la capacidad que tienen los proyectos para generar un mayor impacto cuando
se agrupan que cuando se consideran individualmente. Una economa de
104
escala se presenta cuando se da un mejor rendimiento o eficiencia econmica

al alcanzarse un nivel ptimo de produccin23. La administracin de la
participacin del sector privado buscar que se den los beneficios generados
por cada uno de estos conceptos. De esta forma se identificarn proyectos que
puedan agruparse para incidir en una mejor gestin y generar mayores
rendimientos del agente privado.
Descentralizar y vincular al sector privado en reas no tradicionales. La
vinculacin del sector privado a la infraestructura ha estado principalmente ligada
a grandes proyectos en los sectores de energa, transportes y telecomunicaciones.
La nueva administracin buscar desarrollar esquemas novedosos que le
permitan al sector privado vincularse a proyectos de tipo local y regional. En este
sentido se impulsar la participacin del sector privado en los sectores de
acueductos y alcantarillados; la concesin de la administracin de la red vial
secundaria y terciaria; los aeropuertos regionales; las pequeas centrales
hidroelctricas y redes de distribucin; los ros, canales navegables y puertos de la
red fluvial nacional; as como la prestacin de servicios de telecomunicaciones
enmarcados en el programa de telefona social. Para lo anterior se disearn
instrumentos que permitan, por una parte, la sostenibilidad financiera de los
servicios que se prestarn por el sector privado y, de otra, la participacin de las
entidades regionales en el seguimiento y desarrollo de los esquemas de
estructuracin.
Para el logro de los anteriores objetivos es fundamental realizar acciones
tendientes a fortalecer la capacidad de estructuracin y de gestin de las
entidades territoriales.
Disear nuevos instrumentos e incentivos. Como incentivos se incluyen la
creacin de instrumentos de financiacin de largo plazo y la expedicin de
garantas enfocadas a eventos contingentes y de fuerza mayor. En este sentido
se pretenden implantar mecanismos que cubran necesidades de refinanciacin
internacional y local, opciones de venta para tenedores de bonos de
infraestructura24 y garantas parciales de liquidez25
Mitigar riesgos a cargo de las entidades pblicas. La mitigacin de riesgos a
cargo de las entidades oficiales genera beneficios a los proyectos con
23
Si se da una produccin mayor se presentan las deseconomas de escala

Bonos de infraestructura: herramienta que proporciona recursos financieros para el desarrollo de
la infraestructura a travs de emisiones de ttulos valores.
25
Se crearn las condiciones necesarias para involucrar inversionistas institucionales a proyectos
mediante la estructuracin de diversas series de papeles diseados para satisfacer, de una parte,
los requisitos de plazo, prepago, nivel de riesgo y tasa de dichas instituciones y, de otra, obtener el
mejor precio total para el concesionario.
24
105
participacin privada al disminuir las posibilidades de de moras en la ejecucin

y, por consiguiente, los sobre costos asociados a dichas demoras. La
asignacin de riesgos deber fortalecerse de forma tal que los riesgos
asociados a la construccin, a la demanda y a la financiacin siempre estn a
cargo del agente privado. En este sentido se continuar con la estrategia de
vincular al sector privado a la financiacin de proyectos con estudios de diseo
terminados, problemas de predios solucionados y licencias ambientales
expedidas.
As mismo, se requiere un adecuado sistema de seguimiento de los procesos
de participacin privada que permita una disminucin de los riesgos de las
entidades pblicas al otorgarles herramientas de informacin y conocimiento
real del estado fsico y financiero de los di versos proyectos.
Asegurar un marco regulatorio claro. El gobierno nacional, dentro de sus
atribuciones, propender por la existencia de un marco regulatorio claro,
coherente y estable que garantice las condiciones para que la competencia sea
sana, real, leal y efectiva. Para ello se delimitarn las funciones de planeacin,
control y supervisin de las diferentes instituciones pblicas.
Otros aspectos de especial atencin para garantizar esquemas de sana
competencia que den al usuario todas las oportunidades de acceder a servicios de
alta calidad incluyen la introduccin de mecanismos de mercado en los diferentes
procesos, la eliminacin de los subsidios y aportes que generen distorsiones, la
introduccin del componente ambiental y el desarrollo de la regulacin de los
aspectos concernientes a monopolios naturales, tales como el acceso a redes y
normas de interconexin. Adicionalmente se crearn las condiciones para
garantizar el acceso libre al espacio pblico para la instalacin de redes.
Fortalecer la capacidad institucional. La entrega al sector privado de la
expansin y administracin de la infraestructura a cargo del sector pblico
aligerar las funciones de las entidades de ejecucin oficia les. Esta
transferencia de riesgos tambin impone nuevas responsabilidades a dichos
organismos, los cuales deben enfocarse al mejoramiento de su gestin para
trabajar conjuntamente con el sector privado y as verificar el cumplimiento y
calidad del suministro de los servicios. Por lo anterior se dar especial
importancia al fortalecimiento de la gestin de las instituciones pblicas para
que incrementen su capacidad de velar por el adecuado desempeo de la
empresa privada.
Dicho fortalecimiento, adems de contemplar la reestructuracin de algunas
entidades a nivel organizacional, plantea la necesidad de capacitar al recurso
106
humano encargado de las labores de seguimiento y de implantar canales de

comunicacin interinstitucional, de forma tal que se aprovechen las
experiencias de los distintos sectores.
El fortalecimiento de los entes territoriales ser de fundamental importancia. En
este sentido se apoyar a los municipios y departamentos en la estructuracin
de proyectos locales y regionales.
Promover y difundir informacin. Los proyectos estratgicos para el desarrollo
de las metas de participacin privada sern difundidos y promovidos a travs
de canales interinstitucionales, enfatizando el oportuno y adecuado suministro
de informacin relevante para el inversionista que permitan conocer el
cronograma de avance de los proyectos26.
Desarrollar el mercado de capitales y financiar proyectos. Los requerimientos
financieros de los proyectos de infraestructura, dados los altos costos de capital
y los largos perodos de repago de la deuda, hacen necesario que se generen
instrumentos que permitan hacer concordantes los requerimientos de inversin
y las condiciones de los mercados financieros, en especial del mercado
financiero domstico.
Por lo anterior es fundamental brindar los incentivos y desarrollar los instrumentos
necesarios de canalizacin de recursos privados que permitan, por una parte,
lograr las condiciones financieras acordes con las caractersticas de los proyectos
y, por otra, desarrollar los mercados de capitales. Igualmente se identificarn
nuevas fuentes de financiacin que permitan disminuir la participacin de la nacin
en la financiacin de los proyectos.
Cuando la rentabilidad social sea superior a la privada y se haya tomado la
decisin de entregar en concesin debe existir un aporte pblico. Dentro de este
aporte se pueden considerar fuentes de financiacin como son las del Fondo
Nacional de Regalas, los recursos de las entidades territoriales, adems de
nuevos instrumentos e incentivos para aumentar la participacin del sector
privado.
C. ESTRATEGIAS SECTORIALES
26
En tal sentido, en la Gerencia de Participacin Privada del Departamento Nacional de Planeacin

se concentrar la informacin fundamental respecto al desarrollo y el cronograma de los proyectos
en curso, as como la recopilacin de los ltimos avances regulatorios, para lo cual se implantar
un sistema de informacin fuente de consulta para los inversionistas nacionales y extranjeros.
Dicha gerencia se apoyar y se coordinar con las diferentes entidades ejecutoras como
ministerios y en otras entidades relacionadas con la promocin, tales como Coinvertir, Proexport y
los consulados
107
La participacin del sector privado en la financiacin de los proyectos estar

encaminada a atraer considerables recursos monetarios, mejorar la gestin en la
prestacin de los servicios y desarrollar el mercado local de capitales. Para lo
anterior se impulsar la instrumentacin de mecanismos de participacin privada
como la enajenacin de activos de las empresas de servicio pblico con
participacin estatal, el desarrollo de proyectos viales y de transporte a travs del
esquema de concesiones. En los diferentes sectores se dar prioridad a los
proyectos que tengan un impacto positivo en las exportaciones y que atraigan la
mayor cantidad de recursos privados.
1. Transporte
El sector transporte ser un dinamizador importante de recursos priva dos. A
travs del mejoramiento del sistema nacional de transporte se buscar colocar al
pas en mejores condiciones de competitividad en la economa global.
Adicionalmente un sistema de transporte competitivo producir menores impactos
ambientales negativos con el consiguiente mejoramiento de la calidad de vida en
el pas.
En dicho sector se impulsarn las concesiones viales bajo un esquema que
incluya los requerimientos de trfico, la situacin fiscal y econmica, el impacto de
economas de escala y la estructura industrial de las empresas de ingeniera. As
mismo, se incentivar la inversin del sector privado en la consolidacin del
sistema de concesiones ferroviario, la ejecucin de obras aeroportuarias, fluviales
y portuarias.
a. Vas
Para la formulacin de proyectos del sector de carreteras se tendrn en cuenta
criterios de maximizacin del beneficio social generado por las obras viales. El
objetivo ser adecuar la realizacin de proyectos en los tiempos en que la
capacidad de la va lo requiera, minimizando a su vez el impacto y los
requerimientos sobre las finanzas pblicas. En este sentido se impulsarn las
concesiones de los proyectos estratgicos para el desarrollo del comercio exterior.
Igualmente, se buscarn mecanismos para resolver los problemas de acceso a las
ciudades y los puertos de forma tal que los proyectos de concesin incluyan la
construccin, mejoramiento y mantenimiento de dichos sectores. Dentro de este
nuevo esquema se buscar optimizar las estrategias de asignacin de riesgos,
recaudo de valorizacin, adquisicin de predios y cobro de peaje.
b. Red secundaria
108
Se disearn esquemas para entregar en concesin la rehabilitacin y el

mantenimiento de la red vial de menores especificaciones de carcter regional y
local. El mecanismo ser la agrupacin de proyectos con los beneficios de las
economas de escala y la implantacin de nuevos es quemas de financiacin.
Adicionalmente se realizarn las acciones ten dientes a entregar en concesin un
proyecto piloto regional. En ste se agruparn diversos proyectos de
mantenimiento y rehabilitacin y se garantizar la conservacin vial por un perodo
mnimo a travs de distintas fuentes de financiacin como peajes, sobre tasas a la
gasolina y valorizacin.
c. Ferrocarriles
En el subsector ferroviario se buscar consolidar los procesos de concesin de la
red ferroviaria colombiana. Para lo anterior se continuar con el proceso licitatorio
de la red frrea del Pacfico, mientras que se abrir un nuevo pliego para la red del
Atlntico. Para ejecutar las nuevas funciones de supervisin de contratos de
concesin, Ferrovas transformar su estructura organizacional para poder
garantizar el adecuado desempeo del modo ferroviario en condiciones de servicio
que le permitan competir con el modo carretero en las zonas en que el ferrocarril
presente mejores rendimientos por tonelada movilizada.
d. Aeropuertos
En el subsector aeroportuario se continuar con el proceso de participacin
privada en la operacin y explotacin de los aeropuertos de carcter nacional,
desarrollando en mayor grado los aspectos de planificacin. De igual modo, se
especificar ampliamente la transferencia de riesgos y la asignacin de
responsabilidades en lo relacionado con la seguridad aeroportuaria. En este
sentido se entregarn en concesin los aeropuertos Alfonso Bonilla Aragn de
Palmira, Jos Mara Crdoba de Rionegro y El Dorado de Santa Fe de Bogot.
e. Transporte fluvial
La ejecucin de las obras de rehabilitacin de los sectores navegables del ro
Magdalena a travs de agentes privados ser un proyecto prioritario. Para ello se
estructurar un sistema de cargos a los usuarios, peajes, que permita realizar las
labores de dragado requeridas. De igual manera, se pretende vincular el sector
privado en proyectos de recuperacin de la navegabilidad de los ros Meta,
Orinoco y Putumayo para integrar el centro del pas con zonas que de otra forma
seran poco accesibles. En dicho subsector tambin se incentivar la participacin
del sector privado en la financiacin de obras de los puertos fluviales de otros de
los ros ms importantes del pas.
109
f. Puertos
En este sector el proceso de participacin privada ha demostrado ser exitoso. Se
realizar una evaluacin de la competitividad actual de los puertos. Esta
evaluacin buscar generar mecanismos que incrementen la competitividad y den
soluciones a algunos temas como la seguridad portuaria y el desarrollo
tecnolgico. Igualmente, se realizarn acciones tendientes a racionalizar el uso de
la infraestructura portuaria y a generar economas de escala en su usufructo. As
mismo, se apoyarn iniciativas novedosas de participacin privada en temas
crticos para el desarrollo de la integracin del transporte como son el dragado de
cana les de acceso a los puertos y canales navegables.
De igual modo se estudiarn alternativas para propiciar una activa y eficiente
participacin del sector privado en el desarrollo del transporte multimodal, en
especial en centros de transferencia y consolidacin de carga.
2. Minas y energa
Cada vez ms la participacin privada en la infraestructura energtica se consolida
y se muestra como uno de los instrumentos ms idneos para asegurar el
abastecimiento de energticos para el pas. En este sentido, durante este
cuatrienio se continuar con los programas tendientes a incrementar dicha
participacin, y con las actividades necesarias para regular el adecuado balance
entre los intereses particulares de los inversionistas y los colectivos de los
beneficiarios de los bienes y servicios ofrecidos por el sector energtico.
Se adelantarn programas de participacin ciudadana que, adems de
representar un nuevo esquema de financiacin de infraestructura, dinamicen y
expandan el mercado nacional de capitales y rescaten la cultura de ahorro en
papeles de renta variable.
a. Electricidad
La estrategia de participacin privada en el sector elctrico continuar con la
capitalizacin de empresas de distribucin del orden estatal, la enajenacin de la
participacin de la nacin en las actividades de gene racin y con el desarrollo de
las modalidades de participacin ciudadana y de concesiones para la operacin y
expansin de sistemas elctricos aislados. En este sentido ser enajenada la
participacin del gobierno nacional en Isagen, se capitalizarn cerca de catorce
empresas distribuidoras del orden nacional y se adelantar un programa de
concesiones para las zonas no interconectadas. Dentro de estos procesos se
adelantarn las gestiones de preparacin y adecuacin del recurso humano a las
nuevas condiciones.
110
De otra parte, se adelantarn estudios para hacer viable la participacin de

inversionistas privados en el ciclo de desarrollo de proyectos de generacin hidro y
termoelctrica.
b. Gas
A fin de asegurar la expansin del sistema de transporte de gas se adelantarn las
reformas y desarrollos normativos que sean necesarios para lograr la participacin
de cualquier tipo de agente en la expansin, bajo la modalidad de competencia por
la entrada al sistema.
c. Petrleo
La necesaria focalizacin de las actividades de la empresa estatal petrolera en las
actividades de exploracin y explotacin de crudo hacen necesario crear las
condiciones para la participacin privada en las actividades downstream27. Con tal
propsito, se adelantarn las adecuaciones normativas y las reformas a la
estructura de precios de la industria con el fin de hacer atractiva y viabilizar la
participacin de agentes privados en las actividades de almacenamiento y
transporte de deriva dos. De otra parte, se brindarn los mecanismos para
fomentar la participacin privada en las industrias de refinacin y petroqumica.
d. Minera
A semejanza de los dems subsectores, el Estado se concentrar en las
actividades de regulacin, control y promocin de la industria; en esa direccin se
adelantar la enajenacin de la participacin de Carbocol en el complejo
carbonfero de El Cerrejn zona norte y se promovern las acciones que sean
necesarias para la ejecucin de proyectos de infraestructura de transporte y
embarque que mejoren la competitividad de la exportacin de carbn por parte de
los dems productores de la industria.
3. Telecomunicaciones
La dinmica sectorial en telecomunicaciones ha permitido diversas formas de
participacin privada. En este sentido se espera que se consolide la prestacin del
servicio de larga distancia en competencia con agentes privados y que se
continen presentando iniciativas de competencia para telefona local en
27
Se refiere a todas las actividades para el transporte, almacenamiento, refinacin, petroqumica y

distribucin de hidrocarburos.
111
diferentes ciudades. Para ello, es necesario que la regulacin contine

estimulando la participacin del sector privado y la competencia en la prestacin
de los servicios.
La construccin de nuevas redes de telecomunicaciones, generada por la
liberalizacin del mercado de telecomunicaciones, se traducir en un aumento
generalizado del cubrimiento de los mismos. De otra parte, al incentivar la
competencia en la totalidad de los servicios se generan beneficios a los usuarios
en trminos de mejoras en la calidad y disminucin de tarifas, lo que promover la
manifestacin de los servicios a regionales y locales.
De acuerdo con lo anterior se impulsar el proceso de prestacin del servicio de
Personal Communication Systems, PCS, y se apoyarn los procesos de iniciativa
territorial para la capitalizacin y enajenacin de activos de las empresas
telefnicas locales. Asimismo, se promover el incremento de la participacin del
sector privado en la prestacin de los servicios de telecomunicaciones.
4. Agua potable y saneamiento bsico
Las ineficiencias demostradas por el Estado en su papel de prestador directo de
estos servicios exigen un cambio de estrategia, delegando en el sector privado, el
cual presenta mayores ventajas competitivas y experiencia en la gestin de los
mismos. En este contexto la funcin pblica debe enfocarse hacia la regulacin y
vigilancia para que los objetivos sociales de los servicios sean incorporados en los
propsitos empresa riales de los prestadores.
Para mejorar las condiciones de la vinculacin del sector privado el gobierno
nacional se propone fortalecer las normas regulatorias y brindar asistencia tcnica
a los municipios, garantizando calidad en la estructuracin de los procesos y
amplia promocin de los proyectos para asegurar competencia y seleccin
objetiva y transparente del sector privado. Adems, orientar aportes
complementarios cuando las administraciones locales comprometan al mximo los
recursos provenientes del cobro de tarifas y de los recursos municipales.
En aquellos municipios que presenten restricciones de orden financiero, tcnico o
poltico se adelantarn procesos de participacin privada para la administracin y
operacin parcial de los sistemas de las reas financiera, administrativa y
comercial de las empresas, mediante la subcontratacin.
En el servicio de aseo se establecern reglas
competencia en aquellos municipios en que no se
exclusivo y se dar especial nfasis a la
establecimiento de nuevos rellenos sanitarios,
claras que permitan la sana

han definido reas de servicio
participacin privada en el
creando libertad tarifara a
112
proyectos adelantados en forma autnoma, sin participacin directa, ni

convocatoria pblica.
D. METAS FINANCIERAS
La inversin en infraestructura ha crecido sustancialmente en los ltimos diez
aos. Gran parte de esta inversin est actualmente a cargo del sector privado. En
el Grfico 1.8 se observa cmo mientras en el perodo 1987-1990 la participacin
del sector privado como pro porcin de la inversin total en infraestructura28 fue
prcticamente nula, en el perodo 1995-1998 dicha participacin fue del 37% del
total de la inversin en infraestructura, se espera que en el perodo 1999- 2002
esta participacin est cercana al 50% de la inversin total en el sector (Grfico
1.8).
La financiacin del plan de infraestructura se apoyar de manera importante en la

participacin de agentes privados (Grfico 1.9). Para ello tendrn prioridad los
proyectos que incentiven la mayor participacin de recursos privados y reduzcan
responsabilidades del Estado.
28
Sin incluir agua potable, minera e hidrocarburos.
113
En el sector de transporte la inversin privada estar enfocada al desarrollo de

proyectos estratgicos de la red troncal que incentiven el comercio exterior. As
mismo, se harn importantes inversiones en el modo frreo y los aeropuertos con
mayor demanda de pasajeros. De otra par te, se continuar incentivando la
participacin del sector privado en los puertos martimos y se buscar su
vinculacin en la infraestructura fluvial de navegacin y portuaria.
En el sector de telecomunicaciones se impulsar el proceso de prestacin de
servicio de PCS y la capitalizacin de distintas empresas de tele comunicaciones,
y la participacin del sector privado en la prestacin de servicios de valor
agregado y servicios postales.
En energa y minas la estrategia de la participacin privada en la financiacin

seguir fortalecindose. En este sentido se continuar con la capitalizacin de
empresas de distribucin de orden estatal y la expansin del sistema de transporte
de gas. Asimismo, en el subsector petrolero se establecern las condiciones
necesarias para la participacin privada en las actividades de almacenamiento y
transporte, as como en la industria de refinacin y petroqumica. De otra parte, se
promovern los proyectos de infraestructura de transporte y embarque de carbn.
114
V.
DIPLOMACIA
POR LAPAZ
El proceso de globalizacin y el avance de los diversos sistemas de integracin

han estrechado cada vez ms la relacin entre la poltica internacional y la
domstica. Esta relacin entre los asuntos exteriores y las cuestiones internas es
decisiva y creciente en las relaciones internacionales contemporneas.
La sociedad colombiana tiene problemas estructurales como la inequidad en la
distribucin del ingreso, la pobreza y la violencia que nuestro sistema poltico ha
sido incapaz de resolver. Tan profunda crisis nos ha llevado a una prdida del
inters colectivo por lo pblico, a un debilita miento del imperio de la ley y a una
extensin de las prcticas armadas y de la intimidacin como mtodos polticos.
Las drogas ilcitas irrumpieron en la historia del pas nutrindose y potenciando los
graves problemas sociales, polticos, econmicos y culturales de la sociedad
colombiana. Contaminaron la vida poltica, econmica y social, permearon a las
guerrillas, ayudaron al paramilitarismo y afectaron nuestras relaciones con la
comunidad internacional.
A. POLTICA INTERNACIONAL
La bsqueda de una autonoma interdependiente en el campo externo por parte
de Colombia exige un proceso combinado de diversificacin de sus relaciones con
la comunidad internacional y de reconstruccin de los lazos con Estados Unidos. A
su vez, dicha autonoma se materializa mediante una poltica exterior sustentada
en principios fundamentales y fortalecida por el consenso poltico interno. Este
consenso ampliado har posible que el pas no sea un actor pasivo del proceso
globalizador y que su comportamiento pueda contribuir, incluso, a un desarrollo
ms equitativo de la globalizacin.
La Comisin Asesora de Relaciones Exteriores debe cumplir una doble funcin de
organismo de consulta y foro de formacin de consenso poltico. Para que la
Comisin Asesora recupere su capacidad y credibilidad en este sentido se hace
necesario revisar su composicin, su representatividad y sus mtodos de trabajo.
Colombia debe prepararse con seriedad y rigor, tanto para beneficiarse de los
aspectos positivos y de las ventajas como para minimizar los cos tos y riesgos de
115
la globalizacin. El pas debe definir, en armona con sus intereses nacionales, la

naturaleza y la calidad de sus vnculos con la comunidad mundial. Colombia debe
mejorar su poder de negociacin en el campo internacional de una manera seria y
responsable, dotada de argumentos y posiciones para tramitar divergencias y
lograr consensos con distintos interlocutores.
La poltica exterior de Colombia tendr por objetivos generales los de contribuir a
la salvaguarda y promocin de los intereses nacionales, mantener la integridad
territorial, la seguridad y la prosperidad de la Repblica, asegurar el bienestar
material, el desarrollo humano y el empleo, y promover la identidad cultural en
beneficio de la totalidad de los ciudadanos.
B. PRINCIPIOS
El sistema internacional contemporneo establece unas reglas de juego, normas,
valores, mecanismos y expectativas, que conducen a que los Estados y otros
agentes no gubernamentales adapten su comporta miento a un marco regulatorio
general. Colombia no es una excepcin y, por tanto, tendr en cuenta los
siguientes tres principios fundamenta les en su poltica exterior:
Concertacin entre el Estado y la sociedad civil en la poltica internacional
con el fin de garantizar la satisfaccin de los intereses nacionales. Para ello
se fortalecer la complementacin del sector pblico y de los diversos
segmentos ciudadanos en el frente exterior. El gobierno promover ese
esquema de concertacin, amplindolo a la sociedad civil para garantizar
que la poltica exterior atienda eficazmente los verdaderos intereses
nacionales e internacionales.
Defensa y promocin verdadera del derecho internacional, en especial en
cuanto al cumplimiento de buena fe de los compromisos internacionales, a
partir del pacta sunt servanda, y a la resolucin pacfica, negociada y
oportuna de las controversias. Adems se propiciar la universalidad,
simetra y legitimidad en la aplicacin del derecho.
Opcin clara por la cooperacin en las relaciones internacionales y no por
la confrontacin.
C. AGENDA POR LA PAZ
La paz ha sido definida por el presidente Pastrana como prioridad nacional. Como
sucede en el campo de las relaciones exteriores, tambin en la bsqueda de la
paz y en el mantenimiento del orden pblico el presidente ejercer su liderazgo
personal como presidente de todos los colombianos y como comandante en jefe
116
de las Fuerzas Armadas. En el camino hacia la paz el concurso de la comunidad

internacional ser un complemento de los esfuerzos internos.
A travs del Ministerio de Relaciones Exteriores se coordinar con el presidente
de la Repblica la ejecucin de lo que se ha llamado la diplomacia para la paz. Se
buscar, en esa direccin, el apoyo y la colaboracin de los gobernantes de las
naciones industrializadas y de los organismos internacionales para iniciar la
redencin econmica y social de las regiones ms afectadas por el conflicto
armado. Se necesita llevar salud, educacin, empleo, servicios pblicos y vas de
comunicacin a esas zonas para consolidar la paz que se logre en la mesa de
negociaciones.
Se buscar la ayuda de los pases desarrollados para realizar las grandes
inversiones en el campo social, en el sector agropecuario y en la infraestructura
regional que les permitirn a los campesinos encontrar alternativas diferentes al
conflicto armado y erradicar los cultivos ilcitos. Para este propsito se cre el
Fondo de la Paz, el cual se nutrir con recursos provenientes de fuentes
domsticas y de la cooperacin internacional.
Esta diplomacia se basa en el concepto de que la paz debe tener contenido social
y econmico. Por eso el gobierno busca poner al servicio del empeo por la paz y
la reconciliacin de los colombianos tanto el Plan de Desarrollo, instrumento por
excelencia del Estado para orientar el progreso econmico, como la reforma
poltica que pretende la apertura de espacios para que todas las tendencias
puedan expresarse en el panorama poltico nacional.
La comunidad internacional, dentro del principio de no intervencin en los asuntos
del fuero poltico interno de otros pases y animada por el principio de cooperacin
internacional viene acompaando y asistiendo al desarrollo del proceso de paz
bajo las orientaciones siguientes:
Dada la complejidad de un proceso de paz que apenas comienza la
comunidad internacional viene obrando con la mayor prudencia, en
tendiendo que sus actuaciones pueden ser utilizadas polticamente por
alguna de las partes en el conflicto, o que una accin no ponderada o
adoptada sin suficientes elementos de juicio puede frustrar o entorpecer el
proceso de paz.
La iniciativa poltica en las negociaciones depende del gobierno
colombiano, por lo cual a la comunidad internacional slo le corresponde un
papel de asistencia, segn las peticiones que le formule el gobierno y la
dinmica del proceso.
117
La gestin del Ministerio de Relaciones Exteriores en esta materia se

dirigir a profundizar una activa interlocucin con los organismos polticos y
financieros internacionales y con los pases amigos, a fin de avanzar en la
presentacin de nuestra poltica de paz y del Plan Colombia.
D. ESTRATEGIA DE INSERCIN
EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL
Para lograr una insercin ms favorable en el contexto econmico internacional se
propone una estrategia sistemtica que se desarrolle de modo integral, simultneo
y propositivo, con la participacin amplia del sector privado y de la sociedad civil.
Se trata de disear una estrategia que coordine las agendas propias de cada
sector con una visin integral, para que la fragmentacin del sector privado en
Colombia no siga originando una multiplicidad de posiciones en cada negociacin
comercial. Dicha estrategia buscar que el sector privado aproveche de manera
ms amplia las preferencias comerciales otorgadas por este esfuerzo en la lucha
contra las drogas, tanto por Estados Unidos como por la Unin Europea.
Colombia adoptar una orientacin regional, continental y mundial que le permita
diversificar los lazos externos, ampliar las opciones y espacios de accin, mejorar
los vnculos internacionales, tanto estatales como no gubernamentales, y generar
y consolidar una capacidad de negociacin que haga posible que el pas optimice
su autonoma interdependiente a escala mundial. Nuestra poltica externa
privilegiar la accin multilateral sin descuidar las relaciones bilaterales y se
sustentar en la bsqueda de reciprocidad, corresponsabilidad y equidad como
valores rectores.
Se maximizar la situacin geoestratgica andina, pacfica, caribe y amaznica,
que hace de Colombia nacin clave para el equilibrio regional, con el fin de
diversificar las relaciones con la comunidad internacional.
E. INTEGRACIN Y CONCERTACIN
LATINOAMERICANAS
La poltica de integracin y concertacin, como una herramienta funda mental de
la poltica exterior colombiana busca mejorar la posicin de Colombia en el
entorno mundial, as como ampliar los mercados para el acceso de la oferta
exportable. La efectiva adopcin de un regionalismo abierto mediante acciones
dirigidas hacia la consecucin de estos objetivos trae consigo el incremento en la
capacidad negociadora del pas frente a terceros pases, al igual que ante diversos
foros multilaterales, el aumento en la produccin de bienes exportables y el
consiguiente estmulo de la competencia sobre la economa nacional.
118
Colombia privilegiar el acercamiento con economas similares y complementarias

para ir avanzando hacia espacios de mayor complejidad.
Esta ampliacin de las relaciones regionales y continentales, antes que convertirse
en una dispersin de acciones en varios foros y organismos se ha venido
dirigiendo y fortaleciendo mediante el desarrollo de una estrategia de
convergencia. Dicha estrategia busca la mayor efectividad y coherencia en la
consecucin de los objetivos propuestos por la poltica exterior colombiana, a
travs de la convergencia de los esquemas subregionales con miras a consolidar,
en una primera instancia, un rea de libre comercio suramericana. Colombia est
igualmente en la capacidad de adelantar acercamientos con Estados Unidos y
Canad, dentro del proceso del rea de Libre Comercio de las Amricas.
1. Comunidad Andina
La Comunidad Andina se erige como el espacio natural de concertacin e
integracin para el pas, no slo por su situacin geogrfica, por los
intensos lazos de hermandad que nos unen y las posibilidades que en el
mbito econmico ha significado el enorme desarrollo del comercio en los
ltimos diez aos, sino tambin por el reconocimiento que le ha otorgado la
comunidad internacional como un actor vlido en el contexto subregional y
hemisfrico.
En ejercicio de la presidencia de la Comunidad Andina le corresponde a
Colombia celebrar el XXX aniversario de la comunidad, en mayo de 1999
en Cartagena. La Cancillera colombiana buscar el compro miso de las
instituciones y ministerios involucrados en el proceso de integracin para
que en esta fecha se lancen los nuevos lineamientos que guiarn a la
Comunidad Andina al prximo siglo. El lanzamiento de una ctedra para la
integracin, una poltica migratoria, una poltica integral para el desarrollo
fronterizo, una poltica laboral y una poltica ambiental andina son, entre
otros, temas necesarios para la consolidacin del proceso de integracin
que Colombia buscar impulsar en el prximo Consejo Presidencial Andino.
Uno de los objetivos fundamentales que orientarn la accin de Colombia
en la Comunidad Andina ser el diseo de una poltica exterior comn que
responda a los criterios de la concertacin, la consulta y la cooperacin, y
que sirva para reorientar las acciones y los intereses impulsados por los
pases miembros en casi tres dcadas de funcionamiento. En cuanto a las
relaciones externas, Colombia continuar participando en las negociaciones
con el MERCOSUR, buscar acercamientos con Panam, Chile,
Centroamrica, los pases miembros del Caricom, Canad, Estados Unidos
y Mxico.
119
Colombia impulsar la condicin de interlocucin de la Comunidad Andina

ante la Unin Europea. Al respecto, la realizacin de la Tercera reunin de
alto nivel del dilogo especializado sobre drogas entre la Comunidad
Andina y la Unin Europea celebrada el 25 y 26 de noviembre de 1998 en
Cartagena y, prximamente, la V Comisin mixta andino europea son un
claro ejemplo de confianza en la regin.
El aprovechamiento del Sistema generalizado de preferencias SGP andino
seguir siendo objeto de gestin diplomtica, lo mismo que el anlisis de su
continuidad.
Con respecto a la renovacin del Acuerdo comercial sobre preferencias
arancelarias andinas, Atpa, se establecer un plan de accin en
coordinacin con el Ministerio de Comercio Exterior que maximice la
eficiencia en la utilizacin de los recursos con que cuentan los pases
miembros. Se trabajar conjuntamente con las cancilleras andinas, las
embajadas y las oficinas comerciales en Estados Unidos, para lograr
resultados favorables en esta materia.
En virtud de la vocera nica que ha adelantado la Comunidad Andina
frente a las negociaciones para constituir el rea de libre comercio de las
Amricas Colombia continuar impulsando una poltica comn que
favorezca los intereses de los pases miembros.
2. Grupo de los tres
En su origen, el Grupo de los tres realiz una tarea de apoyo a la
construccin de la paz en Centroamrica y dise un plan de accin
trilateral para cooperar con la regin centroamericana y con el Cari be. La
suscripcin del Tratado de libre comercio en 1994 le otorg una nueva
dimensin al grupo. Corresponder a Colombia impulsar la recuperacin de
la concertacin poltica que caracteriz al grupo en sus inicios, fomentar la
utilizacin del Tratado de libre comercio, a la vez que realizar una accin
conjunta con Mxico y Venezuela en la Asociacin de Estados del Caribe.
La celebracin del X aniversario y la cumbre de mandatarios del Grupo de
los tres en el primer semestre de este ao servir de plataforma para el
relanzamiento del grupo como mecanismo de concertacin, consulta y
cooperacin. As mismo, deber servir para consolidar una agenda propia
que comprometa los intereses de Colombia, Mxico y Venezuela,
potenciando su capacidad negociadora e incrementando sus niveles de
cohesin poltica y comercial.
120
Igualmente, se continuarn las acciones conjuntas de los tres pases en el

marco de la Asociacin de Estados del Caribe, teniendo en cuenta los
espacios que sta abre para dinamizar la cooperacin del G-3 en esta
regin, estratgica para Colombia, y el liderazgo de los tres pases en
temas cruciales de la asociacin como son transporte, turismo y comercio.
3. Grupo de Ro
El Grupo de Ri es, en la actualidad, el foro de dilogo poltico ms
importante de Amrica Latina y el Caribe. Para Colombia el grupo ha
representado la oportunidad de abrir espacios de reflexin y discusin
sobre los temas ms importantes de la agenda internacional, convirtindose
en un mecanismo de gran proyeccin para nuestra poltica multilateral en el
mbito regional. Por eso Colombia se est preparando para asumir en el
2000 la Secretara pro tmpore del grupo.
En 1999, el Grupo de Rio deber desarrollar dos significativos eventos para
la concertacin latinoamericana: la XII Cumbre de jefes de Estado y de
gobierno que constituir la ltima reunin del grupo este siglo, y la Cumbre
de los pases de Amrica Latina y el Caribe con la Unin Europea, primera
oportunidad en la que se encuentren los jefes de Estado y de gobierno de
los dos bloques.
4. Cumbre Iberoamericana
Colombia seguir participando activamente en la Cumbre Ibero americana
que se ha consolidado como un foro de reflexin conjunta frente a temas
globales de la agenda internacional, as como un espacio privilegiado de
cooperacin entre los 21 pases participantes.
Los jefes de Estado y de gobierno han manifestado un total apoyo al
proceso de construccin de la paz en Colombia y su voluntad de
cooperacin como complemento a los esfuerzos emprendidos por nuestro
pas.
5. Cumbre de las Amricas
El espacio creado en las negociaciones de la Segunda Cumbre de las
Amricas que se celebr en Santiago de Chile en 1998 y la preparacin de
una nueva etapa de acercamiento hemisfrico liderada por el Canad ha
permitido la discusin de los asuntos de mayor inters para los pases del
continente. Los temas ms importantes de la agenda hemisfrica en el
121
orden poltico, comercial y social han sido trata dos en este proceso que
merece una dinmica participacin por parte de Colombia.
Colombia seguir coordinando el tema de ciencia y tecnologa. Igual mente,
como co-coordinador del tema del problema de las drogas ilcitas en el
hemisferio seguir impulsando el diseo y puesta en marcha de un
mecanismo gubernamental multilateral que se encargar de dar
seguimiento a las acciones individuales y colectivas en el tratamiento de las
diversas manifestaciones del problema. Lo anterior se enmarca dentro del
amplio consenso que se ha venido construyendo desde el Grupo de Ro, en
la Unin Europea y en la Organizacin de las Naciones Unidas sobre el
tratamiento integral del fenmeno de las drogas y los principios de
corresponsabilidad y equilibrio que deben regirlo. Para ello, Colombia
participar en las reuniones de trabajo del mecanismo de evaluacin
multilateral que se llevan a cabo en la Comisin interamericana para el
control del abuso de la droga, Cicad.
6. Comunidad Latinoamericana de Naciones
La Constitucin en su prembulo y artculos 90 y 96 se refiere a la integracin
regional y en su artculo 227 a la integracin econmica, social y poltica,
especialmente con Amrica Latina, para conformar una Comunidad
Latinoamericana de Naciones. Autoriza, adems, establecer elecciones directas
para constituir el Parlamento latinoamericano. As ratific la declaracin de la
Asamblea Nacional Constituyente del 30 de abril de 1991 que exhorta a los jefes
de Estado y a sus pueblos a institucionalizar la Comunidad latinoamericana. Este
proyecto est a la consideracin de los presidentes del Grupo de Ro.
Frente a la globalizacin y a la apertura Colombia cooperar con las naciones
latinoamericanas, como marco de convergencia de las acciones integracionistas y
potencializar la regin para ser el cuarto bloque mundial.
En 1999 se cumple el 180 aniversario de la batalla de Boyac. El gobierno
nacional procurar celebrar solemnemente y promover en el puente de Boyac
un acto, con la participacin de las naciones bolivarianas. En l se exaltar el
significado de esta primera gran victoria y se expresar la voluntad integracionista.
Adems, se considerar la posibilidad de invitar al Grupo de Ro con motivo de la
cumbre que celebrar en el ao 2000, para que all mismo acte sobre el proyecto
de crear la Comunidad Latinoamericana de Naciones.
F. ESTADOS UNIDOS
122
Un propsito fundamental de la poltica exterior de este cuatrienio es el de

preservar el dilogo poltico con el gobierno de Estados Unidos y fortalecer
los lazos de comercio, inversin y cooperacin entre los dos pases. La
reciente visita que realiz el presidente Pastrana a ese pas signific el
comienzo de una nueva era en las relaciones bilaterales marcada por la
diversificacin de la agenda.
Se abre paso entonces a una etapa de cooperacin y mutuo entendimiento
que permitir obtener una completa normalizacin de las relaciones
bilaterales, lo que har posible un alto perfil y fluidez del dilogo en todos
los campos para ampliar de forma efectiva la agenda bilateral.
Colombia suscribi la alianza contra las drogas ilcitas como un compromiso
conjunto, fruto del consenso entre los dos gobiernos, para adelantar acciones
concertadas a fin de enfrentar el problema mundial de las drogas con base en los
principios de responsabilidad compartida, integralidad y equilibrio.
Esta nueva etapa de la lucha conjunta contra el problema mundial de la
droga incluye reas nuevas tales como el desarrollo alternativo, la
prevencin integral, el control al desvo de precursores qumicos y el trfico
ilcito de armas, al tiempo que fortalecer el trabajo en campos tales como
la erradicacin de cultivos ilcitos, el control al lavado de activos, la
interdiccin y el fortalecimiento de las polticas de justicia.
El Ministerio de Relaciones Exteriores asegurar el funcionamiento del
grupo conjunto consultivo bilateral, previsto en la declaracin conjunta de
los dos presidentes que se constituir en el mecanismo de seguimiento de
los acuerdos realizados en la visita de Estado. Este mecanismo contribuir
a la debida coordinacin de la poltica exterior frente a Estados Unidos.
La dinmica reciente de la inversin directa estadounidense en Colombia
deja mucho que desear. Colombia tiene el 8% de la poblacin de
Latinoamrica pero slo cuenta con el 3% de participacin en el total de la
inversin realizada por Estados Unidos en Amrica Latina. Adems la
inversin de capitales estadounidenses en Colombia est altamente
concentrada en unas pocas ramas de la industria manufacturera y en el
sector petrolero. El Ministerio de Relaciones Exteriores coadyuvar al
proceso de dilogo tendiente a la concertacin de un acuerdo bilateral de
promocin y de proteccin a las inversiones con el gobierno de Estados
Unidos.
123
En el mbito de la Comunidad Andina se impulsar el plan de trabajo del

Consejo de comercio e inversin Estados Unidos-Comunidad Andina, para
beneficiar el tratamiento de los intereses bilaterales en es tas reas.
Se apoyar el proceso de integracin y de relacin que realiza el Consejo
empresarial Estados Unidos-Colombia, as como otras instancias de la
sociedad civil organizada.
G. AMRICA LATINA Y EL CARIBE
Paralelamente a la atencin de temas de importancia hemisfrica como la
integracin y los acuerdos en materia comercial es necesario continuar
profundizando nuestra agenda bilateral con los pases de Amrica Latina y
del Caribe.
Se buscar profundizar la relacin bilateral con cada uno de los pases del
continente, teniendo en cuenta sus posiciones dentro de las agrupaciones
regionales y la peculiaridad de la relacin bilateral a travs de visitas
presidenciales, contactos entre los cancilleres y funcionarios de alto rango,
reforzamiento de las embajadas colombianas, celebracin de comisiones
mixtas de acuerdo con los convenios vigentes, promocin de encuentros
empresariales y ruedas de negocios en colaboracin con las oficinas
locales y regionales de Proexport.
H. VENEZUELA
La relacin colombo venezolana, en sus mltiples dimensiones, constituye
una prioridad de la poltica exterior colombiana. Se buscar fortalecer la
relacin armnica entre los dos pases, a travs del dilogo bilateral y
multilateral.
El tratamiento y solucin de los asuntos pendientes entre los dos pases
ser objeto fundamental del dilogo poltico bilateral, en temas como la
demarcacin de la frontera terrestre, la delimitacin de reas marinas y
submarinas, las cuencas hidrogrficas, las migraciones y los ros
internacionales.
Igualmente, el desarrollo de las regiones fronterizas y el mejoramiento de
las condiciones de vida de sus habitantes sern temas de primera
importancia en la agenda bilateral que exigirn un coordinado trabajo
interinstitucional y un reforzamiento de las comisiones de vecindad y de
otros mecanismos concertados entre los dos pases. La seguridad
124
fronteriza y los mecanismos de coordinacin militar y policial sern objeto

de especial atencin.
El impulso al comercio y a la inversin y la participacin del empresariado
en el proceso de integracin sern tareas de la Cancillera conjuntamente
con el Ministerio de Comercio Exterior, Proexport, la Cmara de Comercio
colombo-venezolana, el Consejo empresarial binacional y las dems
entidades competentes.
Se continuar en la concertacin de posiciones dentro de la Comunidad
Andina y del Grupo de los tres, prioritariamente, fortaleciendo los vnculos y
reafirmando los compromisos existentes entre sus miembros.
El papel de Colombia y Venezuela en el Grupo de Ro, especialmente en el
marco de los trabajos de la Cumbre de jefes de Estado de Am rica Latina y
el Caribe y de la Unin Europea, as como en la Asociacin de Estados del
Caribe, en el MERCOSUR y en el Sela sern un factor de referencia y
coordinacin para las relaciones bilaterales.
I. POLTICA DE FRONTERAS
La poltica exterior colombiana buscar desarrollar, adems de la tradicional
defensa de la soberana territorial, la promocin y ejecucin de la poltica de
fronteras del gobierno nacional, en coordinacin con la Consejera de
Fronteras de la Presidencia de la Repblica.
El Ministerio de Relaciones Exteriores continuar realizando la
caracterizacin de las fronteras terrestres, las tareas de demarcacin y
densificacin de hitos que sean necesarias con los pases vecinos, y
atendiendo los incidentes fronterizos que se presenten.
En cuanto a nuestras fronteras martimas se continuar contribuyen do a la
consolidacin de la presencia del Estado en nuestros territorios insulares,
se participar en las negociaciones de instrumentos que se adopten sobre
asuntos martimos, se colaborar en la adopcin de programas dirigidos al
desarrollo de las comunidades costeras, en la preservacin del medio
marino y en la explotacin sostenible de re cursos vivos y no vivos, a la vez
que se orientar la accin ante los organismos internacionales
competentes.
Se procurar incorporar al sector privado en el anlisis y promocin de
proyectos y programas que beneficien a los habitantes de las zonas
fronterizas. Teniendo en cuenta las particularidades de cada caso se
buscar consolidar y gerenciar una poltica de vecindad que sea un espacio
125
para el dilogo y el entendimiento, a la vez que generadora de proyectos de

desarrollo.
Las comisiones de vecindad sern una herramienta til de la poltica
exterior de Colombia con los pases con los que se comparten fronteras
martimas y terrestres. Se buscar dinamizarlas y reestructurarlas, cuando
sea del caso; lograr un mayor grado de compromiso interinstitucional
interno para facilitar y optimizar su funcionamiento.
El desarrollo del Tratado de cooperacin amaznica ser un objetivo
prioritario dentro de la poltica de fronteras para promover una amplia
colaboracin entre los pases miembros en cuanto a investigacin cientfica
y tecnolgica, intercambio de informacin, utilizacin racional de los
recursos naturales y promocin de acciones en cuanto a salud, transporte,
comunicacin, turismo y comercio fronterizo.
J. EUROPA
Europa representa una regin clave dentro de la actual coyuntura del pas.
La experiencia histrica con que cuentan los pases europeos en materia de
solucin de conflictos y de desarrollo econmico constituye un importante
activo al que Colombia puede acudir para alcanzar la paz y asegurar una
insercin favorable en el contexto internacional. Dentro del proceso de paz
que apenas comienza el gobierno en su oportunidad solicitar a los pases
europeos su colaboracin en mate ra de apoyo poltico y econmico.
Teniendo en cuenta que la Unin Europea y los pases que la integran son
los principales donantes de cooperacin internacional en el mundo y en
Colombia resulta fundamental explorar la posibilidad de vincularlos
directamente al Fondo de Inversiones para la Paz. La cantidad y calidad de
la cooperacin europea, as como su experiencia en la elaboracin y
ejecucin de proyectos, constituyen un importante activo en la dimensin
econmica que el gobierno le ha otorgado al pro ceso de paz.
Por otra parte, el uso de las preferencias comerciales otorgadas por la
Unin Europea a la Comunidad Andina por su lucha contra el problema
mundial de la droga es una opcin muy favorable que el gobierno buscar
utilizar y complementar en el plano nacional con una poltica para la
atraccin de inversiones. Para ello, ya cursa ante el Congreso un proyecto
de acto legislativo reformatorio del artculo 58 de la Constitucin Nacional y
se avanza en la negociacin de acuerdos de proteccin y pro mocin de
inversiones, as como de convenios para evitar la doble tributacin con
varios pases europeos y con otros pases del mundo.
126
Asimismo, se avanzar en el acercamiento efectivo de la Comunidad

Andina con la Unin Europea, particularmente en cuanto se refiere a la
cooperacin poltica y econmica.
El acercamiento birregional con la Amrica Latina ser impulsado a travs
de las tareas de Colombia en el Grupo de Ro, mecanismo que tiene a su
cargo el proceso preparatorio de la Cumbre Unin Europea- Amrica Latina
y el Caribe que se realizar en junio de 1999 en Brasil.
K. CUENCA DEL PACFICO
El gobierno colombiano aprovechar la reestructuracin que la crisis asitica
impone sobre las economas del Pacfico para vigorizar las relaciones econmicas
bilaterales y ampliar la participacin del pas en el sistema regional de
cooperacin, compuesto principalmente por el Consejo econmico de la cuenca
del Pacfico, PBEC, el Consejo de cooperacin econmica en el Pacfico, PECC,
el Foro de cooperacin econmica en el Pacfico, Apec.
En este sentido los objetivos de la poltica exterior colombiana en la materia son:
Profundizar el dilogo poltico sobre asuntos de inters bilateral y sobre los
principales problemas de la agenda global.
Ampliar las relaciones comerciales e incentivar las inversiones asiticas en
Colombia, as como las colombianas en Asia, y procurar por medio de
inversiones productivas incrementar la transferencia de tecnologa.
Intensificar la participacin de Colombia en el sistema de cooperacin
regional, compuesto principalmente por PBEC, PECC y el Apec.
Propiciar la coordinacin interinstitucional y fortalecer la participacin del
sector privado en la proyeccin colombiana hacia el Pacfico.
Promover la investigacin acadmica y la difusin de los temas
relacionados con la cuenca del Pacfico.
L. ASIA OCCIDENTAL (ORIENTE MEDIO)
Con esta regin los objetivos fundamentales de la poltica exterior colombiana son:
Profundizar el dilogo poltico sobre asuntos de inters bilateral y sobre los
principales problemas de la agenda global.
127
Mantener un atento seguimiento a la evolucin de la situacin del Oriente

Medio e intensificar las relaciones con todos los pases de la regin.
Fomentar e incrementar los contactos tanto a nivel de comercio e in
versiones, como de cooperacin tcnica y de intercambio cultural.
M. FRICA
Los objetivos de la poltica exterior colombiana en la materia son:
Ampliar las actuales relaciones polticas, tanto en forma bilateral como
multilateral, en un marco de racionalidad y eficiencia.
Coordinar posiciones con los pases africanos en los temas de la agenda de
la organizacin de las Naciones Unidas, a travs del Movimiento de pases
no alineados.
Estimular el comercio con frica, mediante la suscripcin de nuevos
convenios comerciales y la aplicacin efectiva de los vigentes.
La cooperacin es un medio propicio para promover recursos huma nos y
tcnicos en los cuales Colombia y algunos pases africanos han alcanzado
niveles importantes de desarrollo.
En frica se han adelantado procesos de paz con xito en Zimbabwe,
Sudfrica, Mozambique, de los cuales se pueden extraer experiencias para
el actual proceso en Colombia.
Intensificar el conocimiento mutuo de los pases mediante la promocin de
actividades culturales, deportivas y acadmicas.
N. POLTICA EXTERIOR DE DERECHOS HUMANOS Y
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO
Los derechos humanos se han constituido en un asunto central de la comunidad
internacional. No se concibe la democracia sin la vigencia de los derechos
humanos y es precisamente en la democracia donde stos pueden protegerse,
desarrollarse y realizarse. Hoy casi todos los pases, en particular Estados Unidos
y los de la Unin Europea, han convertido los derechos humanos en un asunto
importante de su poltica exterior. Sin embargo, es necesario precisar que las
acciones unilaterales en esta materia debilitan la legtima jurisdiccin de los
organismos especializados de las agencias multilaterales como la ONU y la OEA.
La poltica internacional de Colombia en materia de derechos humanos se dirigir,
128
entonces, hacia el fortalecimiento del enfoque multilateral y del papel de las

instancias intergubernamentales.
La importancia del tema para el gobierno nacional se refleja en el hecho de que el
vicepresidente de la Repblica ha sido encargado de promover y coordinar las
tareas institucionales de proteccin, defensa y promocin de los derechos
humanos en lo nacional, y de apoyar la gestin internacional del Ministerio de
Relaciones Exteriores.
Para tales efectos se adelantarn las siguientes estrategias:
Contribucin en el diseo y seguimiento de una poltica integral en materia
de derechos humanos y derecho internacional humanitario, en coordinacin
con las entidades nacionales encargadas del tema que tenga en cuenta las
recomendaciones formuladas por los organismos competentes de las
Naciones Unidas y del sistema interamericano de proteccin de los
derechos humanos, tanto a nivel general como en cuanto hace a casos
particulares.
Coordinacin interinstitucional para el desarrollo de los compromisos
convencionales y no convencionales del Estado que permitan dar res
puestas adecuadas y oportunas a los organismos internacionales, tanto en
materia de casos individuales como de informes de carcter general.
Fortalecimiento de la interlocucin con los diferentes organismos
internacionales, gubernamentales y no gubernamentales, encargados del
tema de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.
Diseo de una poltica exterior que consulte las necesidades y expectativas
del pas en relacin con temas tan importantes como la aplicacin del
derecho internacional humanitario, los avances en materia de delincuencia
transnacional organizada y el Estatuto de la Corte Penal Internacional. Con
ese propsito, Colombia tendr una participacin activa en los foros
multilaterales relacionados con el tema.
. PROBLEMA MUNDIAL DE LA DROGA
Colombia ha adoptado una poltica integral de drogas para la paz que tiene como
objetivo general la reduccin progresiva y sistemtica de las causas y
manifestaciones del problema de las drogas en forma articula da a la poltica de
paz. Sus objetivos estratgicos se refieren al desarrollo alternativo, la reduccin de
la oferta de drogas, la reduccin de la demanda, la gestin ambiental y la poltica
internacional.
129
En materia de desarrollo alternativo se busca promover opciones viables para la

poblacin afectada por los cultivos ilcitos como medio de subsistencia, y ofrecerle
alternativas sociales y econmicas lcitas, generando condiciones favorables para
el proceso de paz en Colombia.
A partir de las acciones que Colombia realiza para combatir el problema de las
drogas la poltica exterior en esta materia se orientar a concretar un verdadero
compromiso internacional y afianzar el papel de liderazgo que tiene Colombia,
mundial y hemisfricamente, para consolidar los principios de responsabilidad
compartida, integralidad y equilibrio, as como para fortalecer la cooperacin en la
materia.
En este sentido se adelantarn las siguientes estrategias:
Comprometer a la comunidad internacional en nuevos esquemas de
cooperacin que tienda a equilibrar los costos polticos, sociales, eco
nmicos y ambientales generados por la lucha contra las drogas.
Buscar una mayor cooperacin internacional tcnica y financiera para la
lucha contra las drogas ilcitas, en particular para los programas de
desarrollo alternativo que promuevan opciones econmicas lcitas viables y
sostenibles.
Lograr el compromiso de los pases de origen y procedencia de precursores
y sustancias qumicas esenciales utilizadas en la fabricacin de drogas
ilcitas para que apliquen controles eficaces a la produccin excesiva y al
comercio indiscriminado de tales sustancias.
Impulsar la ampliacin de las medidas de prevencin y control del lavado de
activos que se vienen aplicando en el sistema financiero internacional para
que abarquen otras actividades econmicas que puedan ser utilizadas para
lavar los recursos producto de las actividades criminales.
Ampliar espacios de investigacin para la elaboracin de estudios polticos,
econmicos y sociales que midan el impacto real del problema de las
drogas ilcitas en Colombia y mediante su difusin sensibilizar a la
comunidad internacional sobre los esfuerzos y costos que este problema
representa para el pas.
Integrar a las diferentes instituciones relacionadas con la prevencin,
control y represin del problema de las drogas ilcitas en un programa de
formacin del recurso humano que permita adquirir una visin integral del
problema y ampliar las alternativas para su solucin.
130
O. CONTROL INTERNACIONAL DE ARMAS

Los temas prioritarios para Colombia en esta materia son los siguientes:
En relacin con las minas antipersonales se est tramitando en el Se nado
de la Repblica el proyecto de ley aprobatoria de la Convencin sobre la
prohibicin del empleo, la produccin, almacenamiento y transferencia de
las minas antipersonales y sobre su destruccin, Convencin de Ottawa,
que tipifica como delitos contra el derecho internacional humanitario las
actividades contrarias a esta convencin.
Respecto del tema de las armas pequeas, cuya proliferacin y trfico ilcito
afecta gravemente al pas, Colombia participar activamente en la
negociacin y discusin en el mbito bilateral y multilateral de las iniciativas
en este campo. En este sentido seguiremos participando en el grupo de
expertos gubernamentales de Naciones Unidas sobre armas pequeas,
foro en el que se recomiendan acciones y medidas en caminadas a la lucha
contra la proliferacin y el trfico ilcito de armas.
En cuanto al trfico ilcito de armas y su conexin con el narcotrfico
Colombia seguir contribuyendo al proceso que se adelanta hacia la
erradicacin del trfico de armas, como quiera que la solucin de este
problema constituye una prioridad para el pas. Colombia suscribi la
Convencin interamericana contra la fabricacin y trfico ilcitos de armas
de fuego, explosivos y municiones y otros materiales relacionados el 12 de
noviembre de 1997. Actualmente surte su trmite en el Congreso Nacional
el proyecto de ley aprobatorio de esta convencin. En forma paralela se
desarrolla una serie de actividades tendientes a concertar las medidas
necesarias para la aplicacin de las disposiciones de la Convencin en
Colombia y examinar la efectividad de los instrumentos que ya existen para
combatir el trfico ilcito de armas y su fortalecimiento.
En las Naciones Unidas se continuar promoviendo la celebracin de una
conferencia internacional sobre el trfico ilcito de armas, que a instancias
de Colombia fue recomendada por el panel de expertos de la ONU sobre
armas pequeas.
En lo bilateral el gobierno concertar acuerdos con los pases vecinos
semejantes o adjuntos a los que ya operan con respecto al narcotrfico
sobre medidas prcticas para combatir el trfico ilcito de armas a travs de
las fronteras.
131
El gobierno nacional someti a consideracin del Congreso de la Re

pblica, para su aprobacin, la convencin sobre la prohibicin de la
produccin, almacenamiento y transferencia de armas qumicas y sobre su
destruccin.
El gobierno adelanta los preparativos para establecer, como lo requiere la
convencin y antes del depsito del instrumento de ratificacin, una
autoridad nacional encargada de velar por el cumplimiento de sus
disposiciones y de servir como rgano de enlace entre el gobierno nacional
y la Organizacin para la prohibicin de armas qumicas, Opaq, con sede
en La Haya.
Finalmente, en cuanto al tema del trfico ilcito de equipo militar, equipos de
comunicacin y de visin nocturna, por ejemplo, dada su particular
relevancia, el gobierno adelantar labores respecto a este tema en
coordinacin con el Ministerio de Defensa y las entidades nacionales
competentes.
P. MEDIO AMBIENTE
La biodiversidad es fundamental para la vida cotidiana del pas y para su
desarrollo, pues genera beneficios a los diferentes sectores de la economa
nacional como son la agricultura, la pesca, la industria forestal, la medicina, la
floricultura, la ganadera, la zoocra y el turismo. Esta extraordinaria riqueza
empezar a incidir en el patrn de desarrollo del pas y en sus relaciones con el
mundo.
Para el mundo no es indiferente lo que ocurre en Colombia en materia de medio
ambiente. El pas ha adoptado avanzadas normas en el terreno ambiental y ha
suscrito las convenciones internacionales sobre la materia. Sin embargo, en
Colombia se registran altas tasas de deforestacin y son crecientes los fenmenos
de contaminacin de las aguas, de los suelos y de la atmsfera.
Las relaciones internacionales de Colombia en este campo se fortalecern
aprovechando apropiadamente las mltiples oportunidades existentes para una
cooperacin en los foros multilaterales. No hay duda de que Colombia tendr una
excepcional oportunidad de incidencia poltica externa en esta rea y que nuestra
agenda internacional sobre la materia va a adquirir creciente importancia por la
enorme significacin del tema ambiental y su estrecho vnculo con asuntos
comerciales, financieros e industriales.
El tema reviste particular importancia para Colombia, como quiera que en 1999 el
pas ser sede de la VI Sesin del Grupo ad hoc de composicin abierta sobre
132
bioseguridad y la sesin extraordinaria de la Conferencia de las partes de la

convencin sobre diversidad biolgica. Por otro lado, se inicia la segunda fase del
proceso de desarrollo del Programa 21, el cual contiene una amplia gama de
compromisos acordados en Ro de Janeiro en 1992.
Q. LA AGENDA MULTILATERAL
La poltica multilateral est llamada a tener un papel prioritario en el desarrollo de
la poltica exterior colombiana. El enfoque multilateral es una respuesta apenas
lgica, no slo para consultar las necesidades e intereses del pas, sino para que
Colombia se encuentre a tono con las rpidas transformaciones en el entorno
internacional, marcado por la globalizacin, la interdependencia y las nuevas
relaciones de poder en el mundo.
La interaccin entre la poltica domstica y la externa se manifiesta de manera
clara y directa en la dimensin multilateral. Varios de los temas de la nueva
agenda global constituyen, a la vez, temas en los que Colombia muestra una
visible vulnerabilidad o, como se ha dicho, son te mas en los que el pas se
encuentra en el ojo del huracn. Pero, al mismo tiempo, la agenda internacional
ofrece espacios importantes para desarrollar una poltica proactiva, en la que
Colombia juegue a la ofensiva y aproveche su patrimonio y sus ventajas relativas.
La estrategia hacia los organismos internacionales estar en el ncleo principal de
esa poltica. Es en ellos donde se debaten los temas globales ms lgidos y donde
se adoptan decisiones polticas y compromisos jurdicos que van determinando
progresivamente el rumbo de las relaciones externas. Es en su mbito donde
Colombia puede desplegar una activa gestin diplomtica que permita elevar su
perfil frente a otros pases y regiones del mundo. Pero an ms importante, una
gestin diplomtica que se traduzca en beneficios tangibles en las distintas
esferas de la poltica nacional.
La poltica multilateral, de otro lado, debe estar al servicio de la poltica de paz.
Esta ltima ha sido definida por el actual gobierno como prioridad nacional y, para
tal efecto, el Ministerio de Relaciones Exteriores colabora y coordina con el
presidente de la Repblica en la ejecucin de la diplomacia para la paz.
La estrategia multilateral buscar, entonces, perseguir los siguientes objetivos:
Contribuir a cumplir las prioridades temticas y geogrficas establecidas en la
poltica exterior del gobierno.
Ampliar el espacio de los llamados temas positivos, sobre los cuales Colombia
pueda construir nuevas formas de relacionarse con sus principales socios.
133
Fortalecer la presencia de Colombia en los diferentes foros multilaterales,

mediante una mayor capacidad de iniciativa y negociacin.
Promover una mayor multilateralizacin de las relaciones exteriores del pas, como
una opcin clave para aumentar el margen de maniobra frente a los principales
actores internacionales.
Impulsar el fortalecimiento del multilateralismo en los distintos foros y escenarios,
con el fin de fomentar un sistema de relaciones internacionales ms participativo,
democrtico y de responsabilidades compartidas.
Contribuir a desarrollar en los distintos organismos y foros los componentes de la
poltica multilateral consignados en la poltica exterior y en la diplomacia para la
paz diseadas por el gobierno nacional.
Dada la multiplicidad de temas que forman parte de las agendas de los distintos
organismos multilaterales es menester identificar las prioridades sobre las cuales
se concentrar el mayor esfuerzo.
La diplomacia para la paz, el tema de los derechos humanos, el de las drogas
ilcitas y el del medio ambiente fijados por el gobierno como parte de las
prioridades principales deben tener, por definicin, un alto componente
multilateral. De un lado, porque, como en el caso de la paz, el pas necesita acudir
a otros gobiernos y a organismos internacionales con el fin de complementar los
recursos necesarios para desarrollar programas econmicos y sociales en las
zonas de conflicto. De otro lado, por que, como en el caso de los derechos
humanos, de las drogas ilcitas y el tema ambiental resulta vital multilateralizar el
tratamiento de esos problemas, a fin de disuadir la toma de decisiones inconsultas
o arbitrarias.
Adems de esos aspectos resulta igualmente importante una decidida gestin del
gobierno en distintos asuntos polticos, econmicos, ambientales, sociales e
institucionales que deben articularse tambin a la espina dorsal de la poltica
multilateral.
Para tal propsito, las siguientes son las prioridades identificadas por reas:
rea poltica: fortalecimiento de la democracia, modernizacin de la justicia
y combate contra la corrupcin y el terrorismo. Adems, uso pacfico de la
energa atmica, asuntos del mar y seguimiento de los conflictos
internacionales.
134
rea econmica: insercin de Colombia al sistema comercial multilateral,

tecnologa de la informacin, telecomunicaciones y tecnologa espacial,
transicin en la crisis financiera internacional y temas de pesca.
rea social: lucha contra la pobreza, educacin y salud, temas labora les y
empleo, desarrollo de la mujer e infancia.
rea de medio ambiente: diversidad biolgica, cambio climtico, bosques,
aguas, ocanos y mares, y productos qumicos.
Presencia de Colombia en los organismos multilaterales: Estrategia de
candidaturas.
Concertacin de la poltica multilateral: coordinacin interinstitucional,
participacin de la sociedad civil, preparacin de las negociaciones y
seguimiento de los acuerdos.
R. FORTALECIMIENTO DEL MULTILATERALISMO
La opcin multilateral es requisito indispensable para aumentar las posibilidades
de influencia de Colombia en el escenario internacional para neutralizar las
acciones unilaterales o las presiones bilaterales, para fomentar un sistema
multipolar de relaciones internacionales y para pro mover la reactivacin de la
cooperacin internacional en los aspectos prioritarios de la agenda global.
Con tales objetivos ser necesario adelantar, entre otras, las siguientes acciones:
Participar activamente en las discusiones sobre fortalecimiento del
multilateralismo que se llevarn a cabo en el marco de la Cumbre Unin
Europea/Amrica Latina y el Caribe.
Adelantar iniciativas conjuntas, entre ambas regiones, hacia la Asamblea
general de la ONU, a partir del consenso que se genere en esa Cumbre.
Colaborar en las propuestas tendientes a lograr una mayor
multilateralizacin en el tratamiento internacional de los temas crticos de la
agenda Colombia, en particular los relacionados con narcotrfico, derechos
humanos y medio ambiente.
Participar activamente en los debates relacionados con la reforma de las
instituciones multilaterales, en especial en torno de las iniciativas orientadas
a su fortalecimiento.
135
S. MODERNIZACIN DE LA OEA Y RENOVACIN DEL

SISTEMA INTERAMERICANO
Con el impulso y replanteamiento que se le ha dado al papel de la OEA en el
nuevo contexto internacional, liderado por su Secretario General, Csar Gaviria, y
en especial desde la Cumbre de Miami, la organizacin ha visto la necesidad de
dar un nuevo enfoque a sus prioridades, entre las que figuran la integracin
hemisfrica y el fomento de un modelo alternativo de desarrollo que genere
crecimiento con distribucin equitativa.
Con base en lo antes sealado se adelantarn las siguientes actividades
principales:
Seguimiento de los compromisos adquiridos en la Cumbre de las Amricas.
Fortalecimiento jurdico del sistema interamericano con miras a avanzar en
la codificacin del derecho internacional americano.
Estimular el tratamiento de temas como el programa interamericano de
lucha contra la corrupcin, el fortalecimiento de la seguridad ciudadana, la
seguridad hemisfrica, terrorismo, el desarrollo social y el avance hacia la
zona hemisfrica de libre comercio.
Mantener un riguroso y eficiente trabajo de coordinacin, colaboracin e
intercambio de informacin con la misin permanente colombiana ante la
OEA, as como las respectivas dependencias del Estado.
T. REFORMA DE LA ORGANIZACIN
DE LAS NACIONES UNIDAS
La mayor parte de las medidas contempladas en el programa de reforma
propuesto en 1997 por el Secretario General de la Organizacin, Kofi
Annan, titulado Renovacin de la organizacin: un programa de reforma,
fue adoptada durante las dos pasadas sesiones de la Asamblea general. Su
desarrollo, sin embargo, apenas comienza. Esto hace necesario un
seguimiento de las medidas y de su impacto sobre los programas y
actividades de las Naciones Unidas.
Por otra parte, otras iniciativas de la reforma continan discutindose. Esto
necesitar de la formulacin de directrices precisas. Entre las cuales, el
futuro papel del Consejo de administracin fiduciaria que requerir un
examen especial y una preparacin adecuada para la participacin de
nuestro pas, tomando en cuenta la propuesta existente de delegar a este
136
rgano el manejo del medio ambiente mundial y de las llamadas zonas

comunes de la humanidad.
La convocatoria de la Asamblea del Milenio para el 2000 demandar una
participacin activa de Colombia en el seno de la organizacin. Ms all de
una conmemoracin, esta asamblea debe constituir un espacio de dilogo
fructfero que permita el fortalecimiento de la Asamblea general como
mximo rgano poltico de la organizacin, y orientar el papel de las
Naciones Unidas en el siglo prximo.
Las labores por emprender deben dirigirse a:
Observar y evaluar los resultados en la adecuacin de las estrategias y
medidas propuestas por el secretario general, en especial frente a los
organismos del sistema que tienen gran importancia para Colombia.
Impulsar, a travs de los trabajos de la organizacin, la democratizacin y
revitalizacin de la Asamblea general de las Naciones Unidas, y el
fortalecimiento de los programas dirigidos a promover el desarrollo.
Formular directrices para la participacin de Colombia en la discusin de
algunas iniciativas de la reforma.
Evaluar la informacin relativa a los programas emprendidos por la ONU en
Colombia, en especial el referente al programa de la Casa de Naciones
Unidas.
U. REFORMA DEL CONSEJO DE SEGURIDAD
Como en aos anteriores, Colombia seguir participando activamente en el
proceso de reforma del Consejo de Seguridad que se realiza en el seno del grupo
de trabajo de la Asamblea General.
Nuestro pas seguir procurando que el incremento de los miembros del Consejo
se realice en la categora de miembros no permanentes y se vinculen los temas de
eliminacin del veto y mtodos de trabajo del Consejo. Los resultados deben
expresarse en mayor eficiencia, mejor representatividad geogrfica y respeto por
la igualdad soberana de los Estados. Nuestro pas debe responder
adecuadamente a las situaciones y propuestas que surjan en el curso de las
deliberaciones sobre la reforma. Aunque no se prev una decisin a corto plazo, el
tema merece un seguimiento constante.
Y. COLOMBIA Y EL MOVIMIENTO
137
DE PASES NO ALINEADOS
El Movimiento de pases no alineados, despus de 43 aos de su fundacin,
representa hoy mltiples tendencias del mundo en desarrollo. Despus de lograr
una significativa victoria contra el apartheid debe avizorar nuevos horizontes y
propiciar una aproximacin constructiva hacia los grandes problemas de la
sociedad contempornea.
El no alineamiento representa dentro de la Organizacin de las Naciones Unidas
la presencia de una gran fuerza equilibrante que contribuye a un balance ms
equitativo en el orden internacional y que sirve de canal de expresin a los pases
en desarrollo.
Colombia buscar, dentro de la Troika del Movimiento, la cohesin y unidad del
grupo de 113 pases, frente a los ms importantes temas de la agenda multilateral,
como el fortalecimiento de la democracia, la defensa de los derechos humanos, la
promocin del desarrollo sostenible, la lucha contra las drogas ilcitas y el crimen
organizado, el combate a la corrupcin, las reformas de la Organizacin de las
Naciones Unidas.
Apoyaremos en ese contexto el nuevo enfoque de la cooperacin con los pases
desarrollados y entre los pases en desarrollo, basado en el dilogo, el consenso y
la identificacin concertada de soluciones, al ser vicio de la paz regional y mundial.
Continuaremos apoyando la coordinacin entre el Movimiento no alineado y el
Grupo de los 77, propiciando la concertacin de posiciones cruciales para los
pases en desarrollo.
X. ASISTENCIA A CONNACIONALES EN EL EXTERIOR
El Ministerio de Relaciones Exteriores continuar fortaleciendo su gestin
consular, buscando la eficiencia por parte de los consulados en cuanto a la
proteccin, promocin y asistencia a nuestros connacionales en el exterior.
Para llevar a cabo este propsito se promovern, entre otros, la creacin de
mecanismos que permitan la consecucin de recursos para atender
situaciones de calamidad de los colombianos en el exterior, mediante la
creacin del Fondo de Calamidad, con el fin de atender las necesidades
que no estn previstas en la ley 76 de 1993; se mejorarn los sistemas de
comunicacin interinstitucional que faciliten los trmites relativos a la
identificacin y estado civil de las personas.
Y. LA CANCILLERA DEL SIGLO XXI
138
El Ministerio de Relaciones Exteriores est empeado en revisar las normas del

servicio exterior, en corregir y eliminar las deficiencias estructurales ms
importantes que aquejan a las actividades de la Cancillera, con el fin de colocarla
en condiciones de responder con mayor efectividad a la defensa de los intereses
nacionales a la luz de los desafos que sealan las nuevas orientaciones de la
poltica exterior colombiana.
Para ello realizar un proyecto que permita dar cumplimiento a la misin sealada
por la Constitucin de formular, coordinar y desarrollar la poltica exterior, as
como fortalecer la estructura organizacional y de gestin de la Cancillera. Este
proyecto tendr diferentes componentes que faciliten encarar los distintos
aspectos por solucionar, como son la necesidad de una organizacin interna de
personal, con una metodologa de administracin y gestin pblica que actualice
los procedimientos y mecanismos necesarios para mejorar su funcionamiento; un
sistema de informacin y comunicacin que articule los procesos de generacin,
manejo y suministro de informacin en forma rpida y fluida entre las distintas
dependencias del ministerio internamente y con las representaciones diplomticas
y consulares en el exterior; el mejoramiento del equipo humano fortaleciendo la
Academia diplomtica de la Cancillera para formacin de los funcionarios; en fin,
un mejoramiento de la gestin general de la Cancillera que permita dinamizar la
estructura del ministerio con el fin de que ste pueda actuar como el aparato
estratgico del Estado para la formulacin y desarrollo de la poltica exterior a
largo plazo.
139
VI.
UNA CULTURA DE PREVENCIN

Y ATENCIN DE DESASTRES Y
MITIGACIN DE RIESGOS
A. PLAN NACIONAL PARA LA PREVENCIN

Y ATENCIN DE DESASTRES
La mayora de la poblacin colombiana se encuentra asentada en zonas de alto
riesgo por la accin de fenmenos naturales; el potencial de de sastre de origen
natural combinado con la accin humana resulta significativamente alto para el
pas. Colombia ha sufrido diferentes tipos de eventos con estas caractersticas,
tales como la destruccin total de Ccuta (1875), el maremoto de Tumaco (1906),
el terremoto de Popayn (1983), la avalancha del Volcn Nevado del Ruiz (1985)
con la consecuente destruccin de poblaciones como Armero, la avalancha de
Pez (1994), y el ltimo terremoto registrado el 25 de enero de 1999 con efectos
de desastre en el eje cafetero. Esto sin olvidar los derrumbes, inundaciones,
sequas y otros eventos que recurrentemente afectan di versas regiones del pas.
Estos fenmenos han perjudicado de manera notable el desarrollo de muchas
poblaciones y regiones que para recuperarse han tomado muchos aos; incluso la
recurrencia de eventos no les ha permitido salir de una situacin de crisis casi
permanente debido a la carencia de un pro ceso de planificacin del espacio y del
uso del suelo. De acuerdo con informacin suministrada por los comits regionales
locales y entidades operativas del Sistema nacional para la prevencin y atencin
de desastres, entre 1994 y 1998 han sido afectadas ms de dos millones29 de
personas y 120 mil viviendas han sufrido daos parciales y totales.
A raz de los desastres ocurridos, especialmente la avalancha por el
sobrecalentamiento del volcn Nevado del Ruiz, el gobierno nacional cre en 1988
el Sistema nacional para la prevencin y atencin de de sastres, SNPAD30. Sin
embargo, no ha habido una acumulacin de capi tal social fuerte que permita la
consolidacin de este sistema. La experiencia hasta ahora lograda se debe
29
30
Cifras suministradas por la Direccin nacional para la prevencin y atencin de desastres.

Mediante la ley 46 de 1988.
140
reforzar para conseguir mayo res niveles de eficiencia y credibilidad o confianza

en SNPAD.
Con la poltica de profundizacin de la descentralizacin el desarrollo del proceso
de ordenamiento territorial del pas, la filosofa de desconcentracin administrativa
del SNPAD, de concertacin de esfuerzos con las entidades nacionales y
territoriales y la credibilidad en las administraciones regionales y locales se
crearon las condiciones para el fortalecimiento de la capacidad de gestin del
sistema.
1. Objetivo
El desarrollo pleno del plan nacional para la prevencin y atencin de desastres
adoptado mediante el decreto 93 de 1998 tiene como objetivo consolidar un marco
institucional y administrativo adecuado que permita, ante situaciones de riesgo y
desastre natural o antrpico, evitar o reducir las prdidas de vidas y los efectos
que pueden ocurrir sobre los bienes naturales y ambientales de los colombianos, y
tener la capacidad de re accin adecuada para cada situacin. Particularmente, el
Plan busca:
Reducir riesgos y mejorar la prevencin de desastres, lo que implica
profundizar en el conocimiento de las amenazas, determinar las zonas de
riesgo para identificar los escenarios potenciales de desastre y formular las
medidas para prevenir y mitigar los efectos, a travs de las acciones
establecidas en los procesos de planeacin del desarrollo sectorial,
territorial y de ordenamiento municipal.
Mejorar la capacidad de respuesta efectiva en caso de desastres,
fortaleciendo la capacidad de accin y organizacin institucional para
atender adecuadamente las situaciones de emergencia.
Aumentar la eficiencia para lograr la recuperacin rpida de zonas
afectadas, mediante la consolidacin de la capacidad tcnica,
administrativa y financiera de las entidades encargadas de la
reconstruccin y rehabilitacin de las zonas de desastres.
2. Medidas
Con base en estos objetivos las medidas definidas por el plan nacional para la
prevencin y atencin de desastres son las siguientes:
a. Conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrpico
141
Se adelantarn programas de investigacin y evaluacin de amenazas naturales

por parte de INGEOMINAS, IDEAM, IGAC, Comisin colombiana de oceanografa,
INVAS, corporaciones autnomas regionales, universidades y dems entidades
tcnicas y cientficas del sistema nacional de ciencia y tecnologa. Estas
instituciones debern instalar y consolidar las redes, sismolgica,
hidrometeorolgica, deteccin de tsunamis, maremotos (tsunamis) vulcanolgica,
contaminacin atmsferica, entre otras, y sistemas de deteccin y alerta para la
vigilancia y aviso oportuno para la poblacin. Adicionalmente, se fortalecern los
sistemas de comunicacin y operacin de los comits locales y regionales para
organizar a la comunidad con base en la informacin suministrada por las redes
de alerta y agilizar los procesos de evacuacin y atencin en caso de emergencia.
Por otra parte, los Ministerios de Educacin, Cultura y Medio Ambiente
incorporarn los conceptos de prevencin de desastres y proteccin ambiental en
los programas de educacin formal y no formal.
El Ministerio de Comunicaciones adelantar campaas de difusin y divulgacin
para la prevencin de emergencias, a travs de los medios de comunicacin
nacional, regional y local.
b. Incorporacin de la prevencin
y reduccin de riesgos en la planificacin
El gobierno nacional y las administraciones locales continuarn impulsando,
dentro de los procesos de ordenamiento territorial, acciones para evitar la
ocupacin de reas de alto riesgo, la reglamentacin del uso del suelo, la
identificacin de zonas de amenaza y elaboracin de mapas de riesgo, articulados
con los procesos de planificacin.
El Departamento Nacional de Planeacin coordinar un trabajo interinstitucional
orientado a disear una poltica a mediano y largo plazos de reasentamientos
poblacionales, con el objeto de reducir los riesgos, en trminos de vidas humanas,
derivados de las amenazas naturales y, al mismo tiempo, prevenir la ocurrencia de
las mismas.
As mismo, se impulsar la aplicacin de medidas de control y proteccin, las
cuales incluyen obras de ingeniera y cumplimiento de normas en la construccin
de edificaciones sismorresistentes.
Se promovern incentivos relativos a obtencin de seguros y exencin de
impuestos locales para fomentar la construccin de edificaciones de acuerdo con
lo estipulado en la norma colombiana de diseo y construccin sismorresistente.
142
El INURBE, la Red de Solidaridad y las entidades del sistema nacional de vivienda

prestarn asistencia para la promocin de proyectos de mejoramiento del entorno,
y reubicacin de viviendas localizadas en zonas de alto riesgo por fenmenos
naturales y antrpicos.
c. Fortalecimiento del desarrollo institucional del sistema
para la prevencin y atencin de desastres
La Direccin Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres promover acciones
de fortalecimiento institucional de las entidades y comits regionales y locales,
tanto tcnicos como operativos, que intervienen en el SNPAD, con el fin de
aumentar la capacidad de accin y de organizacin para la prevencin y atencin
de desastres. Es necesario mejorar el nivel de respuesta de las entidades pblicas
y privadas como la Defensa Civil, la Cruz Roja, el Ministerio de Salud, las fuerzas
militares, la Polica Nacional, los cuerpos de bomberos, entre otras, lo cual exige
acciones de fortalecimiento financiero, institucional, administrativo y operativo, as
como la dotacin de equipos, comunicaciones, suministros e infraestructura.
Se promover la cooperacin horizontal entre los diferentes comits regionales y
locales y otras entidades pblicas y privadas en apoyo a departamentos y
municipios, en casos en que la emergencia supere la capacidad de la entidad
territorial afectada.
En el aspecto financiero se promover el fortalecimiento del Fondo Nacional de
Calamidades, para que en caso de desastres tenga capacidad y operatividad
presupuestal para reaccionar gilmente. As mismo, se disearn instrumentos y
mecanismos financieros que permitan darle prioridad y agilidad a la ejecucin de
los proyectos para la prevencin y atencin de desastres.
d. Socializacin de la prevencin
y mitigacin de riesgos
Se desarrollar un proceso de socializacin de la prevencin y la mitigacin de
desastres bajo la coordinacin de la Direccin Nacional y las entidades
territoriales, para lograr una cultura preventiva y una aceptacin de estas acciones
por parte de la comunidad.
Los comits locales prepararn a la poblacin mediante simulacros y otras
actividades comunitarias para generar actitudes solidarias y organizadas para
enfrentar posibles emergencias.
La DNPAD y el Ministerio del Interior establecern convenios de ayuda mutua con
entidades oficiales, pblicas y privadas para promover la participacin de la
143
comunidad en los temas relacionados con la prevencin y atencin de desastres.

As mismo, se establecern mecanismos para la veedura y fiscalizacin
ciudadana a las acciones encaminadas por el sistema.
La DNPAD, el SENA y la ESAP adelantarn programas de capacitacin a
instituciones para informar y educar a la poblacin en general, con el fin de lograr
un mayor nivel de seguridad y calidad de vida de los ciudadanos. Igualmente, los
comits regionales y locales, el Ministerio de Educacin, el Sena y dems
entidades integrantes del sistema disearn programas preventivos en colegios,
escuelas, entidades de educacin superior, edificaciones pblicas y sitios de
afluencia masiva, con el fin de que la sociedad civil se apropie de los procesos de
prevencin y atencin de desastres y los incorpore a la cultura ciudadana.
Todas las entidades pblicas y privadas, los organismos no gubernamentales y la
sociedad civil comprometidos en el plan de prevencin y atencin de desastres
participarn activamente en la ejecucin y desarrollo de los programas y proyectos
all contemplados.
3. Coordinacin y seguimiento
La DNPAD y el comit tcnico nacional para la prevencin y atencin de desastres
coordinarn el plan de accin para la ejecucin y seguimiento de lo previsto en el
plan nacional para la prevencin y atencin de de sastres que ser desarrollado
por cada una de las entidades que integran el sistema. As mismo, el comit
tcnico nacional realizar evaluaciones peridicas para hacer el seguimiento y los
ajustes pertinentes que garanticen el cumplimiento del plan.
La DNPAD, en coordinacin con el comit tcnico nacional, le har seguimiento a
los planes de accin especficos derivados de situaciones de desastre o calamidad
pblica y presentar peridicamente informes detallados de la evolucin de los
programas de atencin y rehabilitacin de zonas afectadas por desastres.
B. PLAN DE MITIGACIN DE RIESGOS FRENTE AL
PROBLEMA DEL 2000
El problema del ao 2000 se origina con la llegada del nuevo milenio, cuando
muchos sistemas en su estado actual no podrn reconocer correctamente el 2000
y, por consiguiente, la fecha.
La causa fundamental de este problema se remonta a los aos sesenta, poca en
que los computadores entraron al mercado. En ese entonces, cuando el costo de
almacenamiento de la informacin era muy alto y la memoria de los computadores
era extremadamente limitada se adquiri el hbito de utilizar los dos ltimos
144
dgitos para representar el ao en forma abreviada. Cuando llegue el 2000 los

sistemas automatizados pueden o dejar de funcionar o ejecutar errneamente sus
operaciones, al representar el ao como 00. Fallas de esta naturaleza podran
ocasionar problemas para el normal funcionamiento de las entidades, tanto del
sector pblico como del privado.
El problema no solamente afecta los sistemas de cmputo, sino tambin los
componentes electrnicos utilizados para controlar, vigilar o apoyar la operacin
de una gran cantidad de equipos, maquinaria y plantas industriales. Estos
dispositivos se encuentran en bvedas, sistemas de seguridad, equipo mdico,
ayudas de navegacin y en muy diversos tipos de maquinaria.
Evitar las complicaciones surgidas por el llamado problema del ao 2000 implica
acciones concretas, generalmente encaminadas a reparar o remplazar los equipos
o sistemas, que puedan potencialmente fallar dentro de la empresa o ente
individual. Problemas de esta naturaleza, que ocurran al dentro de una entidad
individual podran tener repercusiones importantes sectorial y nacionalmente,
dadas las relaciones existentes entre los diferentes actores de la realidad
socioeconmica del pas. Esto quiere decir que mientras que cada empresa
depende de sus clientes, proveedores y socios comerciales, todos los ciudadanos
dependen del adecuado suministro de servicios pblicos.
Adicionalmente el problema puede originar cambios de comportamiento que
afecten los procesos de negocio, tales como un aumento de efectivo circulante,
por la incertidumbre con respecto al funcionamiento correcto del sistema
financiero, un incremento de las consultas a los centros de atencin a clientes, o
cambios en aspectos de tipo legal como contrataciones o seguros.
La llegada del 2000 constituye entonces un importante elemento de riesgos
potenciales del pas como un todo. Dentro de estas circunstancias el gobierno es
consciente de la urgencia de prevenir y mitigar estos riesgos, y hacer un adecuado
manejo de sus posibles efectos para el funcionamiento de la economa, los
servicios pblicos y la vida diaria del pas. Esto lo ha llevado a asumir un papel de
liderazgo en las tareas de crear conciencia, movilizar, apoyar y hacer el
seguimiento a los diferentes sectores, as como en la asignacin de recursos y la
implantacin de los cambios requeridos, para asegurar una adecuada preparacin
del pas frente al 2000.
1. Estrategia
El gobierno nacional ha venido trabajando al respecto, desde hace varios aos y
con distinta intensidad en los diversos sectores de la economa. En 1997 se cre
el Consejo Asesor Sistemas Ao 2000, el cual ha realizado acciones de
145
concientizacin e integracin de esfuerzos dentro de los sectores pblico y

privado. Entre sus actividades se encuentran la publicacin de guas
metodolgicas bsicas y la realizacin de seminarios sobre el tema con
participacin de entidades pblicas. Estas labores se intensificaron a partir de
agosto de 1998.
Teniendo en cuenta el corto tiempo disponible para solucionar el problema, y con
el fin de reforzar las actividades que viene realizando el Consejo Asesor, se cre
el Proyecto Ao 2000 para proveer al gobierno de una mayor capacidad de accin
para atacar la problemtica del cambio hacia dicho ao. De esta manera, el
Proyecto Ao 2000 actual mente cuenta con el apoyo de una asesora
internacional especializada, y un grupo de profesionales con dedicacin de tiempo
completo. La coordinacin del proyecto la realiza el Departamento Nacional de
Planeacin.
La estrategia adoptada busca mitigar los riesgos originados con la llega da del
2000. Siendo el problema de amplia cobertura y alto impacto es necesaria la
participacin de todos los sectores del pas, con lo cual se han establecido en
principio dos funciones fundamentales para la implantacin de la estrategia:
ejecutores y coordinadores.
Los entes ejecutores son los responsables de identificar, diagnosticar, planear,
reparar y probar los activos afectados por el cambio de fecha, dentro de las
operaciones y actividades normalmente a su cargo, as como de preparar planes
de contingencia para los posibles eventos de riesgo relacionados. En la funcin de
ejecutor se encuentran, entre otros, la empresa privada, los organismos del
Estado, los ministerios, los entes descentralizados, las alcaldas y las
gobernaciones.
Los entes coordinadores son los responsables de facilitar, monitorear y guiar los
esfuerzos dentro de su mbito de competencia. El Consejo Asesor,
mayoritariamente a travs de la Oficina Proyecto Ao 2000, tendr el papel de
coordinacin nacional, para lo cual se apoyar en diversas entidades que sern
responsables de la coordinacin directa dentro de su rea de competencia. As, en
la funcin de coordinacin se encontrarn, entre otros, las superintendencias,
comisiones reguladoras, gremios y asociaciones.
La estrategia de coordinacin, adoptada bajo esta estructura, tiene como
actividades principales la comunicacin, el seguimiento, la preparacin de
metodologas, gestin de riesgos, asesora legal y acompaamiento de sectores
crticos. A continuacin se describen brevemente las principales lneas de accin
dentro de cada actividad:
146
a. Comunicacin
Mantener informado al pas, los medios de comunicacin, el pblico y la
comunidad internacional, sobre el estado general del pas con miras al cambio de
milenio.
b. Monitoreo
Realizar un seguimiento continuo a los diversos sectores y entidades, de acuerdo
con su criticidad y nivel de riesgo, a travs de metodologas estandarizadas para
el control de proyectos. Los entes coordinadores descritos anteriormente
suministrarn la informacin sobre el estado de avance de su sector a la Oficina
Proyecto Ao 2000, la cual se encargar de consolidar la informacin nacional.
c. Preparacin de metodologas
Como apoyo a las entidades ejecutoras la Oficina Proyecto Ao 2000 crear un
banco de guas y materiales que faciliten la ejecucin de pro gramas enfocados al
2000 en sus diversas etapas tpicas.
d. Gestin de riesgos
Identificar, a travs de una metodologa estandarizada, coordinada por la Oficina
Proyecto Ao 2000, los sectores que por su impacto sobre la operatividad del pas
y por su grado de avance sobre la ejecucin de programas relacionados
representen un riesgo importante para el pas. Disear las medidas de mitigacin
que permitan atender los riesgos potenciales antes del 2000, o de planes de
contingencia para atender aquellos cuya evacuacin sea poco probable antes del
cambio de milenio. El papel de la Oficina Proyecto Ao 2000 ser facilitar el
proceso para el diseo de estas medidas o planes.
e. Asesora legal
Utilizacin proactiva de legislacin especfica, nueva o anterior, para enfrentar la
problemtica del 2000 con medidas facilitadoras hacia los entes ejecutores, as
como identificacin de las implicaciones legales del cambio de milenio.
f Acompaamiento de sectores crticos
Entendiendo que ciertos sectores, tanto por su nivel de complejidad como de
riesgo, requieren de un mayor cuidado, la Oficina Proyecto Ao 2000 dedicar
mayor esfuerzo en las actividades anteriores dentro de estos sectores. Dicha
147
prioridad se dar a travs de la utilizacin de expertos del sector, personal del

Proyecto asignado directamente como enlace con el sector.
Las actividades en curso dentro del Consejo Asesor y la Oficina Proyecto Ao
2000 cuentan con la destinacin de recursos y personal idneo, as como
objetivos y actividades concretas para ser desarrolladas. De acuerdo con ello el
gobierno nacional confa que lograr motivar y facilitar la adecuada participacin
de todos los sectores del pas, necesaria para enfrentar exitosamente una
problemtica de la naturaleza del problema del ao 2000. Como quiera que los
efectos de este problema afectar al pas ms all del 31 de diciembre de 1999 el
gobierno mantendr esta poltica mientras sea tcnicamente necesario.
Como en el caso de otros objetivos que se abordan en Cambio para construir la
paz su solucin tiene que sustentarse en la participacin decidida y conjunta del
Estado y de las distintas instancias de la sociedad, y en particular en este caso, de
empresarios, gerentes de entidades pblicas y privadas y la comunidad cientfica.

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PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

MACROECONOMA, CRECIMIENTO Y EMPLEO

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

CONTRIBUCIN DEL SECTOR PRIVADO EN LA FINANCIACIN

DIPLOMACIA POR LA PAZ

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

Modernizacin de la OEA y renovacin del sistema

UNA CULTURA DE PREVENCIN Y

Anlisis poltico estratgico

II. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

LOS COMPROMISOS FUNDAMENTALES DE LA SOCIEDAD:

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

DESARROLLO Y PAZ: INSTRUMENTOS Y PRIORIDADES

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

IV. DERECHOS HUMANOS Y DERECHO

VI. ESTRATEGIA CONTRA LA CORRUPCIN:

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

A. Corrupcin en el sector pblico

VIII. GRUPOS TNICOS

IX. INFRAESTRUCTURA PARA LA PAZ

LAS EXPORTACIONES COMO MOTOR DE CRECIMIENTO

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

Estrategia para el incremento y la diversificacin

II. EL CARIBE COLOMBIANO

III. EL PACFICO COLOMBIANO

V. INFRAESTRUCTURA Y PRODUCTIVIDAD REGIONAL

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

FORTALECIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL

POLTICA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

Estrategias para la caracterizacin y el fortalecimiento

PLAN DE REESTRUCTURACIN DEL EJE CAFETERO

III. ESQUEMA INSTITUCIONAL DE GESTIN

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

D. Panorama general de las finanzas pblicas

III. REFORMAS ESTRUCTURALES DE LAS FINANZAS PBLICAS

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

consolidar la democracia. Se ha hecho necesario tambin recuperar la

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

Desde cualquier punto de vista el Plan contempla como esencial el concepto,

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

VISIN DEL CAMBIO

Se presentan marcadas diferencias entre regiones y departamentos. La regin ms pobre del

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

Los problemas descritos atrs no son nuevos, ni la sociedad ha permanecido

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

representativa derechos adquiridos sobre los recursos pblicos, o simplemente

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

o La puesta en marcha de una poltica de apertura econmica en un

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

de que la acumulacin de un segundo tipo de capi tal, el capital fsico, entendido

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

individual. Se ha comprobado que el proceso de crecimiento econmico no

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

colectiva en las creaciones de la sociedad. Es una necesidad muy sentida que

CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

parte, de la especializacin del trabajo, y, por otra, de la produccin a gran escala.