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Humberto Petrel
Con la colaboracin de
Romeo E. Petrel
Presupuesto y control
Petrei, A. Humberto, 1935Presupuesto y control: pautas de reforma para Amrica Latina / Humberto Petrei; con la
colaboracin de Romeo E. Petrei
p.
cm.
Includes bibliographical references and ndex.
ISBN: 1886938288
1 .Budget-Latin America. 2.Finance, Public-Law and legislation-Latin America.
3.Expenditures, PublicLatin America~Law and legislation. Linter-American
Development Bank. II. Petrei, Romeo E.
351.722 P38~dc20
97-77993
Nelva
Mariana
Gustavo
Guillermo
PROLOGO
VI
RECONOCIMIENTOS
Este libro ha sido posible merced a la colaboracin de una serie de
instituciones y de muchas personas que han prestado su ayuda de manera
desinteresada. El estimulante ambiente para la discusin de ideas y
programas de reformas que ofrece el Banco Interamericano ha sido
esencial, y en esto debemos tributar un homenaje al liderazgo continuo de
su presidente, Enrique Iglesias, y a la importante contribucin de su
vicepresidente, Nancy Birdsall. Mi primer agradecimiento es para ngel
Boccia, que siempre estuvo dispuesto a dar sus agudos comentarios y con
quien he tenido oportunidad de discutir la mayora de los captulos y la
propia estructura del libro. Luego debo reconocer el trabajo de Mariano
Sturla, quien adems de asistente de investigacin, fue un verdadero gerente
del proyecto, atendiendo todos los aspectos necesarios, desde la bsqueda
bibliogrfica, la preparacin de notas y la elaboracin de cifras, hasta su
participacin en el cuidado de la edicin. Mara Laura Lanzeni investig las
fuentes para varios captulos y prepar valiosas notas. Jos Cartas analiz
varios captulos, en especial los ltimos y formul tiles sugerencias.
Patricia Giovannoni, con alto espritu de colaboracin, hizo y rehzo
cuantas veces fue necesario un nmero incontable de borradores. Valeria
Zemborain tuvo a su cargo la preparacin de la bibliografa, realiz
bsquedas en internet y proces numerosas notas. Marina Simian puso en
limpio muchas de mis notas.
Dedico un especial reconocimiento a Benita Vasallo, por haber
mantenido un envidiable liderazgo en la conduccin del centro de
documentacin del BID. Su colaboracin, la de Rolland Lamberton y la de
Marina Schreiber nos permitieron acceder, con gran rapidez, a prcticamente todas las fuentes de informacin que nos fueron necesarias. Deseo
reconocer la labor de quienes han puesto un gran empeo y una excelente
labor profesional en la edicin y publicacin de este trabajo: Muni Figueres,
Brbara Rietveld, Jos Ellauri, Rafael Cruz y Dolores Subiza. Varios de mis
colegas, tanto del directorio del BID como de otras instituciones, y otros
funcionarios y amigos han prestado una gran ayuda comentando partes del
libro y/o haciendo posible diversas entrevistas en los pases que visit.
Adems quiero agradecer a todos aquellos que generosamente brindaron su
tiempo para responder a mis preguntas sobre el funcionamiento de las
instituciones en cada uno de los pases que comprende este estudio. Unos
y otros aparecen en la lista que por orden alfabtico se incluye al final.
VIl
viii
CONTENIDO
PROLOGO
PREFACIO
RECONOCIMIENTOS
PARTE I UNA REVISIN DE LA TEORA PRESUPUESTARIA
Captulo 1.
Discusin de las teora centrales
PARTE II LA EXPERIENCIA DE LOS PASES INDUSTRIALIZADOS
Captulo 2.
Estados Unidos
Captulo 3.
Canad
Captulo 4.
Reino Unido
Captulo 5.
Suecia
Captulo 6.
Australia
Captulo 7.
Nueva Zelandia
Captulo 8.
Espaa
Captulo 9.
La experiencia de los pases industrializados:
recapitulacin
PARTE III LA EXPERIENCIA DE LOS PASES LATINOAMERICANOS
Captulo 10.
Argentina
Captulo 11.
Brasil
Captulo 12.
Chile
Captulo 13.
Colombia
Captulo 14.
Mxico
Captulo 15.
Venezuela
Captulo 16.
La experiencia de los pases latinoamericanos: resumen
comparativo
PARTE IV -
Captulo 17.
Captulo 18.
Captulo 19.
Captulo 20.
BIBLIOGRAFA
ANEXOS
LISTA DE SIGLAS
AGRADECIMIENTOS
NDICE DE TEMAS
ix
NDICE
PROLOGO v
RECONOCIMIENTOS viii
PREFACIO xvii
PARTE I. UNA REVISIN DE LA TEORA PRESUPUESTARIA
1. Discusin de las teoras centrales 3
La maximizacin del bienestar 3
La teora de las decisiones colectivas 6
Posibilidad de una integracin entre las dos escuelas 10
Los fines de la poltica econmica 13
Fundamentos del control 17
Teoras subyacentes en la reforma de los ltimos aos 18
PARTE II. LA EXPERIENCIA DE LOS PASES INDUSTRIALIZADOS
2. Estados Unidos de Amrica 25
Noticia histrica del proceso presupuestario 25
Principales actores 33
El proceso presupuestario 34
Flexibilidad presupuestaria 40
Contenido del presupuesto 42
La organizacin del control presupuestario 44
Temas de discusin 50
3. Canad 61
Antecedentes en materia presupuestaria 61
El presupuesto por programas 63
Evolucin de los sistemas de decisiones para polticas y gasto 64
Una nueva etapa: vigilancia centralizada, incentivos y
responsabilidad 66
El proceso presupuestario y reformas recientes 67
Control 76
Evaluacin 80
4. Reino Unido 89
Organizacin poltico-administrativa 89
Principales reformas en los ltimos aos 90
El ciclo presupuestario 97
El marco macroeconmico y las proyecciones de la economa 104
Indicadores de gestin 106
Ejecucin del presupuesto 106
Auditora y evaluacin presupuestaria 107
xi
5. Suecia 119
Organizacin poltico-administrativa 119
Algunos antecedentes 120
El encuadre macroeconmico 122
El ciclo presupuestario 123
El contenido y enfoque del presupuesto 127
Reformas en marcha 128
Auditora 129
Retroalimentacin de la informacin 132
6. Australia 137
Breve historia 137
La organizacin poltica y sus protagonistas 138
El ciclo presupuestario 140
Caractersticas de las proyecciones 143
La poltica fiscal, la poltica monetaria y la deuda de los gobiernos
estatales 144
Contenido del presupuesto 146
El mtodo de lo devengado 147
Transparencia informativa 148
Indicadores de desempeo y estudios de eficiencia 149
Los mecanismos de evaluacin 150
Los mecanismos de control 151
Fuerza de las reformas 153
7. Nueva Zelandia 159
El sistema de gobierno y principales actores del proceso
presupuestario 159
La situacin antes de 1984 160
1984: inicio de una etapa de reformas 161
El proceso presupuestario 167
Contenido del presupuesto 171
El manejo de los costos de capital 172
Informes pblicos 173
Evaluacin y control 175
Recapitulacin 177
S.Espaa 185
Antecedentes histricos 185
Organizacin y normas administrativas 190
El ciclo presupuestario 192
El marco macroeconmico 194
El Sistema de Informacin Contable Presupuestario (SICOP) 195
Los sistemas de control 196
Xll
xiii
XIV
XV
9.3
9.4
10.1
13.1
16.1
NDICE DE GRFICOS
2.1 El proceso presupuestario en Estados Unidos 37
3.1 El ciclo presupuestario en Canad 70
4.1 El ciclo presupuestario en el Reino Unido 99
4.2 El proceso presupuestario en el Reino Unido 102
9.1 Duracin de las etapas de discusin del presupuesto 216
14.1 El proceso presupuestario en Mxico 329
BIBLIOGRAFA 451
ANEXOS 457
LISTA DE SIGLAS 465
AGRADECIMIENTOS 469
NDICE DE TEMAS 471
XVI
PREFACIO
Las ltimas tres dcadas han venido acompaadas de oleajes fuertes de
presin sobre las economas de Amrica Latina. Al inicio del proceso de
apertura de la dcada del 70, le sigue la crisis de la deuda externa de la
dcada del 80 y ahora se agrega una aceleracin del fenmeno de
globalizacin. Estos oleajes han significado innumerables y diversas presiones en general sobre la economa y en particular sobre el sector pblico
de los pases de la regin. Por suerte, cada oleaje ha venido acompaado de
vientos renovadores, los que van transformando las instituciones y, con
frecuencia, desbrozan el camino de los reformistas.
La demanda por un sector pblico eficiente, que responda a las polticas pblicas acordadas en el plano poltico, es cada vez mayor. Tambin
resulta evidente el afn por consolidar la estabilidad que la mayora de los
pases han logrado o van logrando. A esto, se agrega una creciente preocupacin por dar al manejo de la cosa pblica una adecuada transparencia.
Bajo esa ptica cobra relevancia la forma en que se asignan los recursos en
el sector pblico y cmo se controla su uso. He all el objeto de este trabajo.
El estudio del presupuesto puede hacerse desde distintos ngulos:
desde el punto de vista de las fuerzas polticas que le dan forma en cada una
de sus etapas; desde el punto de vista contable administrativo, procurando
explicar los aspectos tcnicos que hacen a su presentacin, ejecucin, etc.;
desde el punto de vista econmico para determinar cmo se satisfacen las
necesidades pblicas a travs del mecanismo recurso-gasto, etc. El enfoque
aqu seguido radica en analizar las instituciones que los pases utilizan para
la asignacin de los recursos que controla el gobierno. Dicho anlisis
comprende las organizaciones, los procedimientos y las tcnicas empleados
en la formulacin del presupuesto y en el control y evaluacin de los
resultados de las actividades del gobierno, en el uso de los recursos
pblicos, procurando determinar cules de esas instituciones son ms tiles
en distintos contextos, y deducir de ese anlisis las posibilidades de
reformas que existen para mejorar aquella asignacin.
Mucho se ha hablado sobre el carcter incremental del proceso
presupuestario. Hay una especie de consenso sobre la idea de que cualquiera sea el enfoque que se adopte, en el fondo la enorme inercia de los
mecanismos existentes convierten en incremental a cualquier proceso. Este
punto de partida crea un dilema. Se quiere reformar, se quiere que haya una
mejor vinculacin entre asignacin de recursos y los fines que el estado o
XV11
XV111
Parte I
Existe otra escuela, de la cual no nos ocuparemos aqu, la denominada Escuela de Economa Poltica de Chicago, que traza un paralelismo con la doctrina de mercados
eficientes, y parte de la idea de que toda la informacin que puede prestar el sistema
poltico se encuentra en el mecanismo del voto. Entonces, los procesos polticos existentes conducen a las mejores decisiones colectivas y por lo tanto hay poco lugar para
mejorar las polticas pblicas. As como la doctrina de mercados eficientes sostiene que
el precio, por ejemplo, de un ttulo o una accin refleja toda la informacin necesaria
y por lo tanto no hay posibilidades de hacer ganancias extraordinarias jugando en la
bolsa, el resultado de una votacin contiene toda la informacin necesaria para tomar
decisiones sobre los programas del gobierno. Los desvos en los precios, o los desvos
en el nmero de votos, son fenmenos estocsticos temporarios que no alteran los
resultados finales. Si un programa de gobierno no es bueno, el mecanismo de votacin
lo reemplazar. Si un programa sobrevive a los procesos eleccionarios es porque el
programa es adecuado y por lo tanto hay poco lugar para mejorar las polticas pblicas.
centrales
1Discusindelasteoras
infalible para sumar las preferencias de los individuos. O sea, no existe una
funcin que cumpla con todas aquellas condiciones. Hay aqu un serio
dilema: muchos economistas sienten que conocen cules son las polticas
que conducen a un mayor bienestar, y sin embargo, no estn en condiciones de probarlo. Como el anlisis econmico de las decisiones que debe
tomar la sociedad se basa en tal funcin, la solucin es que tal funcin
debe ser impuesta.
Quin impone tal solucin y cmo se hace es algo que queda sujeto
a la imaginacin: un grupo reducido (solucin oligarca), una persona que
"interpreta" a la sociedad (solucin dictatorial) o la mayora (solucin
tambin dictatorial). Aqu se robustece la idea de planificacin y se llega a
la formacin del presupuesto como un ejercicio en que una agencia
gubernamental se erige en intrprete de las preferencias individuales. En
este caso, por una diferencia entre costos de informacin y beneficios
difusamente percibidos, puede desembocarse en la indiferencia generalizada por parte de los votantes.
Los crticos de la teora del bienestar sostienen que los supuestos en
que se basa el anlisis econmico son dbiles y que por lo tanto sus
conclusiones son errneas o en el mejor de los casos, dudosas. Aqu
podramos distinguir dos niveles fundamentales de anlisis. Uno en el que
prescindimos de consideraciones distributivas y otro en el que damos lugar
a ello. Si nos contentamos con el primer nivel de anlisis, a partir de los
aportes de Harberger, el cuerpo terico resulta suficientemente robusto:
podramos agregar funciones de demanda individuales y trabajar con datos
del mercado para analizar las consecuencias de distintas alternativas
presupuestarias (Harberger, 1971). Sin embargo, debe reconocerse que en
el mercado se revelan las preferencias individuales, que se traducen en
demandas efectivas en tanto que ello no sucede con los bienes pblicos, que
provee el estado, en que no se aplica el principio de exclusin. Las personas
tienen preferencias por determinados bienes y servicios, pero esas
preferencias no se "revelan" en forma de demandas en el mercado. Esa es
la razn por la cual el "voto" en el mercado, que se manifiesta por el poder
de compra, debe ser sustituido por el voto poltico. El segundo nivel es
cuando introducimos consideraciones distributivas. En este caso, el anlisis
se complica, y es difcil llegar a una solucin de aceptacin general, puesto
que cada solucin depende de los supuestos que se adopten. Por razones de
espacio no podemos incluir aqu una discusin detallada del tema.
como medio para reflejar las preferencias de los ciudadanos tiene varias
debilidades. Entre ellas cabe destacar el limitado poder que tiene el votante,
que slo lo hace por programas de gobierno sin ninguna posibilidad de
desagregar el paquete de medidas prometidas, la poca relevancia que tienen
para los partidos polticos las cuestiones de largo plazo, y la poca memoria
que con frecuencia tienen los votantes.
Principales actores en la formacin del presupuesto
Con frecuencia se ha sostenido que las fallas de mercado pueden ser
corregidas por la intervencin del estado. Detrs de esto est una concepcin idealizada del estado y de la direccin que puede tomar tal intervencin. Para quienes adhieren a tal visin, la planificacin es una respuesta
natural. El problema es que el anlisis no debe detenerse all, sino que
adems debemos preguntarnos qu incentivos existen en el gobierno para
hacer tal o cual cosa, quin gana y quin pierde y si las buenas intenciones
realmente se materializan en buenos resultados.
En la mayora de las sociedades modernas el funcionamiento del
sistema democrtico est basado en grupos bien diferenciados, con intereses
propios, que tratan de maximizar su grado de satisfaccin y que interactan
entre s, procurando obtener de los otros grupos concesiones o beneficios
para aumentar su satisfaccin, todo lo cual opera con reglas e instituciones
que aquellos mismos grupos tratan de moldear a su favor. El esquema
poltico est formado bsicamente por cuatro categoras de actores: los
votantes, los polticos, los miembros de la burocracia y los grupos de
inters. Las relaciones ms intensas de competencia y de esfuerzos de
atraccin ocurren entre esos grupos, pero tambin hay una importante
interaccin hacia el interior de cada categora. Cada grupo controla algo y
est dispuesto a intercambiar algo o todo de lo que controla para conseguir
sus objetivos.
Los votantes son individuos racionales que procuran maximizar su
utilidad, que pueden dar su voto y que quieren a cambio programas que
satisfagan sus deseos. Entonces estarn dispuestos a dar su voto a los
polticos que se los puedan proporcionar, pero tambin desean buenos
servicios pblicos y respuestas a los problemas nuevos, demandas que los
burcratas deben enfrentar.
Los polticos son profesionales de la conduccin del gobierno que
procuran "comprar" votos con promesas y con obras de gobierno. El
11
diferentes, ms radicales -como el presupuesto base cero-, el incrementalismo subsiste. Lo importante es conocer qu fuerzas moldean los
incrementos y qu informacin desean tener quienes representan, forman
o comandan esas fuerzas. Y en esto queda insinuada la posibilidad de una
sntesis entre las dos escuelas.
Como puede verse, los dos enfoques son necesarios. Es mejor considerar cada medida a la luz de un anlisis econmico -aun cuando sus
supuestos sean atacables o carentes de una consistencia impecable- que
hacerlo en el vaco o ponerlo todo en trminos de preferencias polticas.
Incluso, los que van a tomar una decisin van a encontrar ventajoso conocer
costos y beneficios. Cualquier grupo necesita informacin analtica, aun
para conocer mejor cules son sus propios intereses enjuego. Del mismo
modo, es importante saber qu lectura van a hacer los grupos interesados
del anlisis econmico de cada medida y cmo los distintos fines pueden
resultar reordenados segn sea la preferencia, la fuerza y la capacidad
negociadora de cada grupo.
Ninguna de las dos escuelas puede esperar una realizacin o una
verificacin completa de sus esquemas. La primera difcilmente encuentre
quien interprete o formule una funcin de bienestar social, y mucho ms
lejana an estar la posibilidad de que esa funcin tenga cierta estabilidad
en el tiempo. Pero s puede esperar que sus estudios influyan en las
decisiones, y ciertamente ver cmo esos estudios ponen restricciones y
lmites a las ambiciones de ciertos grupos. Ver tambin, aunque no por el
camino ms prstino, cmo se van acomodando las demandas de una mejor
asignacin de recursos con una mejor distribucin y cmo, cuando es
necesario llegar a un nivel de dficit, se introducen los ajustes en los
ingresos o gastos para llegar a ese resultado y conformar as la rama
estabilizacin. La segunda escuela va a poder demostrar cmo cada nueva
partida del presupuesto tiene un correlato en una negociacin y cmo un
grupo obtiene una cosa a cambio de otra, pero tambin ver los lmites
cuando ese algo contradiga abiertamente principios de anlisis econmico
o no pueda sustentarse en una teora medianamente presentada.
En esta disputa juegan un papel importante las instituciones. Estas
son como el esqueleto en el que actan las fuerzas que operan en el cuerpo
social. Si el esqueleto es fuerte, la sociedad podr moverse con seguridad
y dar pasos firmes. Por eso, quienes desean la armonizacin de los grupos
sociales deben preocuparse de dotar a la sociedad de instituciones
funcionalmente slidas.
12
13
es uno de los medios para alcanzar estos fines. En ese contexto tan amplio
vale la pena establecer con alguna claridad cules son los fines de la
poltica econmica y cmo se inserta la poltica presupuestaria en la
bsqueda de esos fines.
Es conveniente reflexionar brevemente sobre la naturaleza de esos
fines. Una sociedad busca mejorar el grado de bienestar de sus individuos,
la mayora de los cuales comparten ciertos ideales, como libertad, justicia
e igualdad de oportunidades, es decir los fines primarios de la sociedad.
Pero hay otros objetivos -que podramos llamar instrumentales o
secundarios- que son los que corresponden a la poltica econmica. Las
circunstancias histricas y la evolucin del pensamiento econmico han ido
incorporando diferentes fines al grupo de objetivos de la poltica
econmica, generalmente como producto de una reaccin sobre un
problema generalizado. Hoy podemos reconocer un grupo reducido de fines
sobre los que hay un amplio consenso.
Un primer fin es el de la eficiencia, la correcta asignacin de
recursos. Este fin es consustancial con el nacimiento de la ciencia
econmica. La idea de obtener lo ms que se pueda con una dotacin de
factores o la idea de conseguir la mayor satisfaccin con un nivel dado de
recursos es algo que nadie discute. Puede discutirse sobre qu debe
entenderse por correcta asignacin de recursos y cmo llegar a ello y as
se van produciendo aportes y refinamientos, pero la idea en s de que el
estado o la sociedad deben procurar una buena asignacin de recursos est
fuera de cuestin.
El segundo fin de la poltica econmica es el de la estabilidad de
precios. Este ha sido uno de los primeros en ser incorporado al pensamiento
econmico y hoy sera difcil encontrar economistas que lo pusieran en duda.
Hay otro fin que ha estado presente en la formacin del pensamiento
econmico y que ha tenido momentos de intensa discusin y perodos
prolongados de olvido: la redistribucin del ingreso -aunque con mayor
frecuencia ha aparecido bajo la idea de la necesidad de combatir la pobreza.
Este fin cobra en los ltimos aos un renovado inters. Es un fin que no
tiene el grado de reconocimiento amplio que tienen los dos fines
mencionados anteriormente, pero alrededor del cual se va ampliando la
base de aceptacin. Volveremos sobre este punto en prrafos siguientes.
El cuarto fin de la poltica econmica es el de pleno empleo. Hasta la
gran crisis de 1930 lo relativo a pleno empleo no se haba planteado como
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21
Referencias y bibliografa
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Instituto de Estudios Fiscales.
eSTADOS uNIDOS
cANADA
Reino Unido
sUECIA
Australia
nUEVA zELANDIA
Espuiiii
ParteII
La naturaleza y evolucin de las instituciones que sirven al proceso presupuestario y de control constituyen un rico campo de estudio, en el marco
de una democracia estable. Aqu se pueden apreciar las posibilidades y
limitaciones que en distintas situaciones genera un Estado vasto, complejo,
moderno y con formidables recursos informticos. Tambin puede verse
cmo el juego de las instituciones republicanas ha impulsado, a veces con
dificultades, reformas en los mecanismos de distribucin de fondos capaces
de acercar los resultados a lo que el ciudadano quiere. Pero, en general, y
bajo la vigilancia de un sector privado sujeto a una alta competencia, el sistema ha creado mecanismos eficientes de asignacin de recursos y de
control. En este captulo, primero se da una noticia histrica de las instituciones presupuestarias y de control en los Estados Unidos, y se identifican
las principales fuerzas y los actores del proceso. Luego se pasa revista al
ciclo presupuestario, a la flexibilidad presupuestaria, al contenido de los
documentos del presupuesto y a la organizacin del control, para concluir
con un recuento de los temas de discusin actual a nivel federal.
Noticia histrica del proceso presupuestario
En la historia presupuestaria de los Estados Unidos pueden distinguirse tres
etapas: una que va desde 1789 a 1921 y que se caracteriza por un predominio del congreso, otra que se extiende desde ese ao hasta mediados de
la dcada del 70, cuando ocurre un ordenamiento de las cuentas pblicas y
el ejecutivo cobra un mayor protagonismo, y una tercera que se extiende
hasta la actualidad, signada por una puja entre el ejecutivo y el legislativo
en torno del dficit, y por distintos esfuerzos para que el proceso recursogasto sea ms eficiente y transparente.
El predominio del congreso
Entre 1789, ao del inicio del perodo constitucional, y 1921 en que se
sancion la ley que instituye el presupuesto, el congreso tuvo un predominio en las decisiones financieras centrales. Al comienzo el ordenamiento
26
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30
31
Cuadro 2.1
Estados Unidos: dficit mximo proyectado y dficit real
(En miles de millones de dlares)
GRHI1
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996*
172
144
108
72
36
0
GRHII2
BEA3
144
136
100
64
28
327
317
236
102
283
Dficit
real
221
150
155
152
221
269
290
255
203
164
146
Nota: * Estimado
Fuentes: Collender(1995) pg. 23, y elaboracin propia.
32
33
34
Tabla 2.1
El proceso presupuestario en Estados Unidos
Mes previo
inicio ao
fiscal
Fecha
Tareas o acciones
Abril
-14/-16
Verano
-13/-10
Septiembre a
diciembre
-8/-15
Febrero
-8/-7
6 semanas
despus
-6
1 de abril
15 de abril
-5
1 5 de mayo
-4
10 de junio
15 de junio
15 de julio
1 de octubre
Comienza el ao fiscal.
Octubre
-18
-8
-3
Ao
35
36
Grfico 2.1
El proceso presupuestario en Estados Unidos
gado. Esos comits fijan montos globales y asignan fondos de acuerdo con
la clasificacin funcional que corresponde al funcionamiento de los comits
especiales en cada rea.
En base a la labor de los comits especiales o sectoriales entran a
trabajar los comits de "asignacin de fondos" (Appropriation Committee)
de cada cmara, que hacen una asignacin a travs de sus subcomits. Estos
subcomits cuentan con informacin detallada respecto a la composicin
de los programas, fundamentalmente a travs de las denominadas justificaciones presupuestarias. Estos documentos no se publican con el
presupuesto y, en principio, a ellos tienen acceso slo los legisladores y
responsables de la agencia respectiva. Cuando hay diferencias entre los
comits de cada cmara, se renen en conjunto y adoptan una resolucin.
El congreso no aprueba una ley de presupuesto como tal sino que, a travs
de varias leyes, 13 en total, aprueba autorizaciones para gastar. Si para una
o varias leyes de apropiacin de fondos no hubiera un acuerdo oportuno, el
congreso adopta una resolucin de continuidad que permite al grupo de
agencias afectadas continuar de manera provisoria aunque no tengan fondos
presupuestarios aprobados.
La ley de asignaciones presupuestarias se inicia en la cmara de
representantes y luego de aprobada pasa al senado. Si existen diferencias,
se renen los comits respectivos de cada cmara y la propuesta acordada
vuelve a cuda una para el voto. La aprobacin de las asignaciones presupuestarias puede requerir modificaciones en la legislacin de ingresos. Los
comits correspondientes deben preparar la legislacin para consideracin
de la cmara respectiva de acuerdo con lo aprobado en la ley de asignaciones. A veces, todas las reconciliaciones se hacen en un solo acto.
La ley de 1921 orden la discusin entre el poder ejecutivo y el
legislativo pero, ms por una necesidad poltica que por una falla
institucional, dej ms bien difuso el poder de decisin dentro del
legislativo. El sistema funcion satisfactoriamente, pero en la dcada del 70
el aumento del dficit trajo la necesidad de ordenar el trabajo interno del
legislativo y all surgi la necesidad de un instrumento legal, cuya solucin
result en un instrumento que no adquiere la categora de ley y se llama
resolucin presupuestaria. Esta resolucin cumple con varios propsitos:
facilita los cambios centrales en el presupuesto, distribuye la responsabilidad de los ajustes entre las distintas comisiones del congreso y pone
en marcha los cambios legislativos necesarios para alcanzar los niveles de
ingreso y gastos deseados. La resolucin contiene los agregados, la distri-
38
39
40
Flexibilidad presupuestaria
41
42
43
1990-1991
1991-1992
1992-1993
1993-1994
1994-1995
1995-1996
108,7
107,3
95,5
94,0
96,4
100,0
109,6
108,6
96,8
96,9
96,5
111,0
106,5
102,4
110,1
104,5
103,3
111,4
102,9
Error promedio de
proyeccin
(en porcentajes)
5,0
5,6
5,7
6,0
7,1
97,3
44
45
46
47
48
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cia de un buen registro de bienes del estado con su correspondiente valorizacin; la carencia de un sistema de registro por proyectos, y el enfoque
de contabilidad en base a caja.
La ausencia de un registro de bienes adecuadamente valorados no
slo impide conocer los costos en prcticamente todos los servicios -como
transporte, salud y recreacin- sino que tampoco permite actuar por el lado
de los ingresos. Por ejemplo, el estado federal de los Estados Unidos tiene
extensas tierras cuyo aprovechamiento lo ha concedido para actividades
como cra de ganado, explotacin de bosques, etc. Al no haber datos sobre
el valor de las tierras, es imposible conocer el monto del subsidio implcito
en tales concesiones. Un segundo problema es la carencia de un sistema de
registro por proyecto o programa que cubra varios ejercicios. La dispersin
de la informacin y el fraccionamiento en varios ejercicios de ciertas
acciones impiden conocer rpidamente sus costos.
De cualquier modo el sistema de control presupuestario de Estados
Unidos es uno de los mejores estructurados del mundo. La preparacin del
presupuesto pasa por un proceso detallado donde el ejecutivo centraliza las
funciones al mximo nivel. Hay una participacin activa y muy bien informada del poder legislativo y se van introduciendo gradualmente herramientas que permiten medir la eficiencia con que se usan los recursos. Sin
embargo, eso no asegura que en todos los casos se tomen decisiones consistentes con una buena asignacin de recursos.
El sistema de control refleja bien el flujo de fuerzas de una organizacin democrtica. En general las agencias emplean el control interno
como una herramienta gerencial, donde a travs de los IG se armonizan las
necesidades de un control centralizado del poder ejecutivo con la labor de
cada agencia. El control externo lo realiza una agencia que tiene un claro
liderazgo y que goza del respeto profesional y poltico dentro y fuera del
pas. Su labor marca rumbos en el terreno de control y evaluacin de
programas. Sus informes son pblicos, tienen repercusin poltica y son
tenidos en cuenta por la administracin. Los esfuerzos que se realizan para
cerrar el crculo presupuesto-ejecucin-control-evaluacin demuestran que
la tarea es lenta y que se requiere una alta dosis de persistencia y tenacidad.
Temas de discusin
Actualmente hay varios temas que son materia de discusin; ellos se
refieren al horizonte de programacin, a una forma de veto presidencial, a
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la cobertura del presupuesto y al tipo de informacin para la toma de decisiones, adems de otros que llevan ya algunos aos, como el presupuesto
de capital y la aplicacin del principio de lo devengado.
En crculos gubernamentales se discuten las ventajas y desventajas
de ir a un presupuesto bianual a nivel federal. A nivel estadual ms de 20
estados han adoptado este sistema. Hay un reconocimiento implcito de que
el proceso es demasiado complejo y consume muchas energas como para
hacerlo anualmente. Los argumentos centrales radican en que as se dara
una mayor estabilidad a los programas y en el ao que no se trata el
presupuesto tanto el congreso como las autoridades presupuestarias podran
concentrarse en tareas de supervisin. Algunos piensan que hay programas
donde es difcil anticipar el estado de cosas para dentro de dos aos.
Conforme a la iniciativa que se discute, se programaran los gastos para seis
aos, dos del presupuesto y cuatro aos ms. Habra un informe a mitad del
perodo, vale decir, a fines del primer ao. Esta extensin crea algunos
problemas a considerar, en particular en relacin con la ley de reduccin del
dficit y con el cumplimiento de informes derivados de las nuevas
disposiciones sobre desempeo. En ambos casos habra que resolver cmo
se fijan las metas (anuales o bianuales).
Otro tema recurrente de discusin es la clasificacin entre gastos
corrientes y gastos de capital. El presupuesto no establece categoras y por
eso se dice que hay un sesgo en favor de los gastos corrientes y que el
dficit no refleja exactamente lo que ocurre en el gobierno. Sin embargo,
hasta ahora ha prevalecido el punto de vista de que todo tenga la misma
clasificacin. Los legisladores parecen aceptar la idea de que es arriesgado
separar las dos categoras de gastos, dado que siempre puede haber argumentos para incluir en gastos de capital distintas categoras, lo cual puede
ser utilizado para extender un gasto por varios aos y por lo tanto justificar
dficit mayores. La discusin se renueva con la designacin por parte del
presidente de una comisin que estudiar el tema y que comenz a trabajar
en el tercer trimestre de 1997.
Si bien la legislacin establece que la contabilidad debe basarse en lo
devengado, esto no se cumple, en parte porque tanto la OMB como las
agencias no estn muy interesadas ni se preocupan porque as se opere. El
congreso ha coincidido con la OMB en su opinin respecto a la utilidad
limitada del enfoque. La GAO ha insistido en la necesidad de seguir el
criterio de lo devengado, pero como no tiene poder suficiente para exigir su
cumplimiento, se limita a informar sobre el incumplimiento de las normas.
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1993
Se inicia un cambio importante en materia de presupuesto y gerenciamiento con la aprobacin de la "Ley de Desempeo y Resultados del
Gobierno " (Government Performance and Results Act, GPRA). La ley
indica pasos a seguir para que en un plazo de siete aos las distintas
agencias adopten una programacin estratgica, indicadores de resultados
y procedimientos de evaluacin.
1997
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Referencias y bibliografa
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Informacin en internet
3Canad
Captulo 3. Canad
treinta aos. Cada otoo, el ministro de finanzas requera a los departamentos sus estimaciones de gastos para el ao fiscal siguiente, y su envo en una
fecha determinada. Despus que el ministro de finanzas revisaba las
estimaciones el material era enviado a la tesorera y luego al gabinete, y si
haba conformidad se remita a la cmara de los comunes. El nico cambio
importante ocurrido entre 1931 y 1961 en el sistema presupuestario fue
hecho por la ley de administracin financiera de 1951. Este estatuto defini
las estructuras del servicio pblico (corporaciones de la corona, departamentos, juntas y comisiones) que habran de estar sujetas a una serie de controles
financieros y deleg a la tesorera gran parte de la autoridad del gabinete.
Hasta 1961, por consiguiente, el sistema presupuestario de gastos
estaba claramente definido e inclua un fondo nico consolidado de ingresos, una estructura normalizada de apropiaciones o sumas consignadas,
con detalles previstos por objetivos, normas de gastos, controles secundarios basados en trmino de objetivos de gastos, un sistema centralizado
de obligaciones de informes en relacin a las sumas consignadas y distribuidas, una preauditora independiente, estados de cuentas y sistemas de
informes normalizados, delegacin limitada de la autoridad a agencias
ejecutoras, contabilidad en base a caja y una postauditora independiente.
Canad simboliza la bsqueda continua por controlar los gastos,
cerrar un dficit que ha gravitado seriamente en la acumulacin de su deuda
pblica y obtener eficiencia en la asignacin de recursos. El pas ha mirado
alternativamente a otros pases industrializados procurando adaptar a sus
necesidades modelos ensayados ora por Estados Unidos, ora por Francia,
ora por el Reino Unido y Australia, y en algunos aspectos ha ejercido un
liderazgo en materia de reformas. En esa bsqueda, en las ltimas cuatro
dcadas pueden identificarse tres etapas: la primera que va desde mediados
de la dcada del 70 a finales del setenta, y que estuvo dominada por la
adopcin del presupuesto por programas. La segunda, que va de 1979 a
1988, puso el acento en los mecanismos de decisin, procurando integrar
las decisiones de poltica con el manejo del gasto. La tercera, que abarca
desde 1989 hasta la fecha, se caracteriza por una centralizacin del control
de los gastos en el gabinete con un papel preponderante del primer ministro,
y al mismo tiempo la introduccin de incentivos y mecanismos que acrecientan la responsabilidad de quienes conducen programas gubernamentales. En los ltimos aos ha habido un nfasis en la descentralizacin de
funciones, en el perfeccionamiento de los mecanismos de informacin y en
la evaluacin de programas y mecanismos de seguimiento para mejorar la
eficiencia y la eficacia.
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Como parte de los trabajos llevados a cabo por la comisin real sobre la
organizacin del gobierno (Glassco Commission) en 1962, se recomend
que el enfoque de planificacin y de rendicin de cuentas estuviera
centrado en programas y no en partidas presupuestarias.
En 1966, en un clima poltico favorecido por una experiencia
aparentemente exitosa en los Estados Unidos y la conveniencia de ofrecer
una alternativa a recomendaciones existentes de descentralizacin, se resolvi adoptar un enfoque de presupuesto por programas. Esto significaba
un cambio radical frente al presupuesto basado en la aprobacin de partidas
especficas, que haba regido prcticamente sin cambios desde el inicio
constitucional del pas. Al principio se experiment con pocas agencias,
pero la iniciativa se cristaliz en 1969 cuando tal enfoque se extendi a toda
la administracin central. El presupuesto por programas, que al comienzo
fue recibido con gran entusiasmo, persegua objetivos muy ambiciosos.
Procuraba un anlisis sistemtico del gasto, una clara vinculacin con los
objetivos, un estudio desagregado de los costos, un horizonte plurianual
para cada programa, y un sistema de informacin y de seguimiento que
deba permitir el control del uso de recursos y de sus resultados. Al ponerse
en marcha el sistema se hizo un esfuerzo de difusin del anlisis costobeneficio con la esperanza de aplicarla en la formulacin de programas.
Este enfoque fue considerado como la mejor manera de implementar las polticas y planificar el gasto de arriba hacia abajo aunque tambin
permiti, de manera embrionaria, considerar prioridades como un ejercicio
de abajo hacia arriba. Al inicio los responsables de los programas deban
presentar dos presupuestos, uno que parta de un nivel de actividad similar
al que tena el programa en ese momento, y otro de un nivel de ejecucin
que inclua nuevas actividades o actividades mejoradas. Esta innovacin
constituye un antecedente importante de lo que ms tarde sera algo
distintivo en el presupuesto sobre base cero. A poco de andar, algunas
agencias agregaron otros enfoques como el gerenciamiento por objetivos
y el sistema de medicin de resultados operacionales (Operational
Performance Measurement System).
El presupuesto por programa signific un considerable esfuerzo y
nuevos gastos en trminos de personal especializado y recursos relacionados. Al poco tiempo el sistema demostr que no cumpla con lo esperado
y comenz a surgir una especie de desilusin. El sistema no pudo funcionar,
Captulo 3. Canad
fundamentalmente por la escasez de personal calificado para implementarlo, pero tambin porque hubo resistencias importantes en las agencias
ejecutoras que vean en este instrumento un notable avance de la tesorera
sobre las facultades de los ministerios. Conspiraron contra el sistema los
conflictos entre programas y agencias, sin que hubiera buenos mecanismos
para resolverlos. Durante los aos de aplicacin de este enfoque el gasto se
increment considerablemente. El sistema no parece haber servido para
terminar o cerrar programas o para introducir cambios importantes en los
patrones de gastos. La desilusin creci al tiempo que exista la sensacin
de que los gastos aumentaban sin medida.
Evolucin de los sistemas de decisiones para polticas y gasto
El aumento de los gastos preocup a los crculos oficiales de Ottawa y se
decidi crear una comisin para revisar los procesos de decisin presupuestaria y de control. La comisin estudi el tema y concluy que haba una
desarticulacin entre las decisiones de poltica y la asignacin de fondos,
que faltaba un mecanismo de revisin sistemtica de la ejecucin y que la
programacin presupuestaria careca de una perspectiva de largo plazo.
Corra el ao 1979, el advenimiento de un nuevo gobierno trajo un
nuevo enfoque para planificar los gastos gubernamentales y as se cre el
sistema de poltica y gerenciamiento del gasto (Policy and Expenditure
Management System, PEMS). El nuevo sistema procuraba integrar los
procesos decisorios de polticas y del gasto pblico, aumentar el control del
gabinete y dar lugar a una mejor planificacin del gasto. Este enfoque
difera del presupuesto por programa en varios aspectos. Haba un esfuerzo
por ligar de manera ms ntima los planes operacionales y las estrategias
generales del gobierno, se montaba un mecanismo estructurado de
decisiones colectivas y haba un mayor acento en el seguimiento de los
resultados buscados. El nuevo sistema incluy varios elementos: una nueva
distribucin de responsabilidades dentro del gabinete para tomar decisiones
presupuestarias, un plan fiscal, un sistema de lmites para gastar referidos
a grandes categoras y planes operacionales anuales y multianuales. Esta
combinacin de distribucin de facultades institucionales y compilacin de
informacin reconoce un antecedente inmediato en la forma como Francia
ha organizado sus mecanismos presupuestarios.
El gabinete, a los fines presupuestarios, qued organizado en cinco
comits. Uno central de prioridades y planificacin, presidido por el primer
ministro, que coordinaba la labor de otros cuatro comits para entender en
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Tabla 3.1
El proceso presupuestario en Canad
Mes previo
inicio ao
fiscal
Fecha
Tareas o acciones
-15
Enero
-14
Febrero marzo
-12
Abril
-11
Mayo
-10
Junio
-9
Julio
-8
Agosto septiembre
-6
Octubre noviembre
-4
Diciembre
-2
Febrero
1 de abril
Comienza el ao fiscal.
Abril junio
Ao t
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general involucr el desarrollo y divulgacin de polticas y guas, las primeras de las cuales fueron publicadas en 1981. A esto le sigui en 1989 la
publicacin de "Las normas de trabajo para la evaluacin de programas en
los ministerios y agencias federales" (WorkingStandardsfor the Evaluation
ofPrograms in Federal Departments and Agencies), que se dictaron a los
fines de unificar la tecnologa, mejorar la calidad de las prcticas de evaluacin y proveer una base para la formacin de juicios profesionales
rigurosos por parte de los responsables de las tareas de evaluacin.
El consejo del tesoro recibe los compendios de evaluacin
producidos por las distintas agencias y ministerios, revisa esos documentos
y los planes de evaluacin de largo plazo de cada ministerio y adems hace
una evaluacin del presupuesto del ao. La contralora general ha acumulado una experiencia muy rica en evaluacin de programas y conformado
cuadros multidisciplinarios capaces de analizar la accin del gobierno en
una amplia gama de actividades. Actualmente solo una parte de sus
profesionales son contadores o auditores en el sentido tradicional de la
palabra. El resto est formado por ingenieros, socilogos, expertos en
computacin, economistas, abogados, etc.
Con posterioridad se produjo una descentralizacin en el aparato
dedicado a la evaluacin. Los recursos antes concentrados en una agencia
central fueron trasladados a las agencias ejecutoras y puestos a un nivel alto
con una dependencia directa del viceministro o del segundo en jerarqua en
cada agencia. En general se procura que la funcin evaluacin coincida con
la funcin de auditora. Cada ministerio y cada agencia elabora su plan de
evaluacin que somete a discusin del ente que los coordina en el consejo
del tesoro. Se procura que todos los departamentos y programas sean
evaluados en un ciclo de cinco a siete aos.
La oficina del auditor general (OAG) realiz en tres oportunidades
-1978, 1983 y 1993- un examen acerca de la evaluacin de programas en
la administracin central. En 1978 se determin que varias agencias haban
puesto en funcionamiento mecanismos apropiados y en 1983 se verific que
la mayora de las agencias tenan funciones firmemente establecidas. Para
1993 hay varias enseanzas que vale la pena comentar. En ese ao continuaban operando oficinas de evaluacin en la mayora de los ministerios y
agencias, utilizando un volumen de recursos comparable al de 1983. Haba
un uso razonable de los resultados de los estudios, tanto por parte del
gabinete como por el congreso, los ministerios y las propias estructuras
administrativas. Dicho estudio sealaba algunas debilidades del sistema,
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como ser que algunos programas soslayaban el examen de aspectos centrales, la falta de un estudio sistemtico en el caso de programas que
involucraban a varios departamentos y la falta de cobertura en los programas ms grandes. El informe insista en la necesidad de dar ms nfasis al
examen de resultados. Las reformas habidas en los aos siguientes han
hecho reenfocar algunas actividades de evaluacin, pero an no hay datos
para actualizar aquel examen.
En un momento determinado los indicadores de gestin se tornaron
importantes, pero ahora se considera que no son suficientes. Los indicadores de gestin tienen sus limitaciones. Si esos indicadores se hacen pblicos
es necesario que simultneamente se asignen los recursos necesarios. Es
imprescindible en cada caso que exista un puente muy firme entre la
agencia ejecutora y quien est a cargo de la prestacin de los servicios. En
esferas gubernamentales canadienses se piensa que se requiere un sistema
que capte ms, que tome una visin ms amplia de la marcha de cada
programa y que pueda transmitir sus conclusiones al pblico.
El nfasis est en cambiar un enfoque de control (tal vez con
ingredientes de tipo policial) por otro que ponga nfasis en la cooperacin
y la comunicacin entre los rganos de evaluacin y los encargados de la
prestacin de los servicios. Las prcticas de evaluacin ponen nfasis en la
necesidad de proveer informacin til y oportuna a los responsables del
respectivo programa sobre lo que funciona y lo que no funciona. Se espera
que los encargados de las oficinas de evaluacin contribuyan a la formacin
de polticas, al desarrollo de programas de seguimiento, a revisar los
marcos regulatorios y en general a aumentar el grado de respuesta de los
responsables de programas.
Todos los requerimientos de nuevos fondos que se someten a las
comisiones respectivas, o del gabinete o de la secretara del tesoro, deben
incluir una propuesta acerca de la forma y oportunidad en que los programas que as se financian habrn de ser evaluados.
La forma como se hace la discusin presupuestaria, el amplio uso
de indicadores de gestin, un empleo difundido de evaluacin de programas
y la existencia de un control externo con un alto grado de profesionalismo
han hecho que Canad logre una buena aproximacin sobre la manera de
cerrar el crculo presupuesto-ejecucin-control-evaluacin.
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1930
1960
1962
1966
1969
1977
Informe de la Comisin Real sobre Administracin Financiera y Responsabilidad, que agreg a las tareas del auditor general, la realizacin de
auditoras denominadas de las tres "E". El consejo del tesoro requiere que
todos los programas estn sujetos a una evaluacin peridica.
1978
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Referencias y bibliografa
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Varias razones hacen del Reino Unido un caso de particular inters para el
estudio de las instituciones presupuestarias. Se trata de un rgimen parlamentario de gobierno, que frente a un sistema presidencialista ofrece
menos posibilidades de conflicto entre poderes, y que al mismo tiempo crea
condiciones de discusin y control presupuestarios tambin diferentes. A
lo largo de los aos ha desarrollado un modelo de administracin pblica
ordenada y eficiente, conocido como el Westminster System, que ha sido
adoptado por muchos pases. Partiendo de ese modelo tradicional el pas ha
podido introducir reformas profundas en materia de prcticas gerenciales
y de presupuesto que luego tambin han sido imitadas en otras partes.
Organizacin poltico-administrativa
El poder legislativo est formado por la cmara de los comunes y la cmara
de los lores. La primera, integrada por 651 miembros elegidos por el
sistema de distrito, y la segunda por alrededor de 1.200 miembros, muchos
de los cuales ostentan posiciones hereditarias y otros son personas que han
prestado servicios importantes a la nacin o se han destacado en sus esferas
de trabajo. La cmara de los lores puede iniciar leyes pero su papel esencial
es de revisor. Una ley enviada por la cmara de los comunes a la cmara de
los lores no puede ser rechazada; a lo sumo puede demorarse en su
aprobacin hasta un mximo de 13 meses.
El gobierno est formado por el cuerpo de ministros que conducen
los asuntos de la nacin, encabezado por el primer ministro, cargo que
corresponde al lder de la mayora en el parlamento y es nombrado por la
Reina. Los dems ministros son nombrados por la Reina por recomendacin del primer ministro. La mayora de los ministros son miembros de la
cmara de los comunes y algunos de la cmara de los lores. La administracin se divide en departamentos y ministerios cuya conduccin poltica est
a cargo de un ministro, pero hay tambin ministros que no tienen departamentos bajo su rea de responsabilidad. En algunas reas de la administracin hay ms de un ministro, como es el caso de la tesorera donde hay
cinco ministros, pero todos actan bajo la coordinacin del ministro de
4 Reino Unido
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expansiones fuertes seguidas de parlisis. Todo eso repercuta negativamente a nivel microeconmico en el planeamiento y ejecucin de programas.
A partir de 1960 comenzaron a producirse cambios a saltos. Hasta
ese ao el horizonte de programacin no pasaba de un ao y era de abajo
hacia arriba en cuanto a requerimientos, pero de manera poco orgnica. Se
planificaba para la provisin de servicios con poca atencin a las consecuencias econmicas. Luego vinieron reformas importantes que extendieron
el horizonte a cinco aos y la planificacin pas a hacerse por actividades.
Todava no se prestaba mucha atencin a los costos. En 1976 se pas a fijar
lmites de caja. En 1982 se plane en trminos de caja con un horizonte a
tres aos, un examen cuidadoso de los costos administrativos y un claro
nfasis en la eficiencia gerencial. El volumen pas a importar poco, los
departamentos deban moverse dentro de los lmites de caja impuestos.
En trminos de la discusin del presupuesto tambin ha habido
cambios. Al comienzo las discusiones eran bilaterales. En 1982 se cre un
mecanismo para dirimir las controversias ms serias y los problemas ms
difciles. Luego viene una etapa en donde se yuxtaponen negociaciones
bilaterales con decisiones colectivas a nivel de gabinete, para pasar en 1996
a un predominio de las decisiones del cuerpo. Los cambios en los procesos
y los instrumentos corresponden a los cambios en la agenda, es decir a las
variaciones en la importancia relativa que tiene la reduccin del gasto frente
a la demanda por nuevos o mayores servicios. La demanda por un menor
gasto a su vez reconoce dos fuentes concurrentes: una mayor preocupacin
por la estabilidad y una percepcin generalizada de que el tamao del
estado debe reducirse en proporcin al producto bruto. Sin embargo, parece
que el objetivo de reduccin del tamao relativo del estado es una meta
difcil de alcanzar. En el caso del Reino Unido, a pesar de 25 aos de
esfuerzos, tal relacin no ha disminuido, y hoy es mayor.
Administracin de polticas a travs del presupuesto
En 1961 se puso en marcha una reforma al proceso presupuestario que
procur armonizar polticas y presupuesto, lo que comenz a tomar forma
con la Resea de Erogaciones Pblicas (Public Expenditure Survey), como
resultado del trabajo de la Comisin Plowden, un foro interno del tesoro
creado a los efectos de evaluar el proceso presupuestario y formular
propuestas de reforma. La comisin concluy que la coordinacin y
planeamiento tanto de las polticas como del gasto requeran un sistema
presupuestario organizado -a cuyo fin formul una propuesta que intent
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Grafico 4.1
El ciclo presupuestario en el Reino Unido
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mues y que cuenta con su conformidad pasa a ser ley despus de 30 das,
haya o no dado su conformidad la cmara de los lores. En 1909 la cmara
de los lores rechaz el proyecto recibido y hubo una reaccin que llev a
sancionar la ley del parlamento de 1911, que provee que si la ley de presuTabla 4.1
El proceso presupuestario en el Reino Unido
Mes previo
inicio ao
Fecha
Tareas o acciones
fiscal
-12
Abril
-10
Junio
-9
Julio
El comit del gasto del gabinete se rene para discutir las asignaciones. El secretario general del comit
se rene con todos los ministros y efecta sus recomendaciones.
-11-5
Septiembrenoviembre
~5
Noviembre
El gabinete decide sobre las asignaciones. El ministro de finanzas anuncia el nuevo plan de gastos como
parte del presupuesto unificado.
-5
Noviembre
Enero- febrero
-1
Marzo
Ao t
Abril
Antes de fines
de julio
-31-2
+4
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105
estudios de extraccin diferente: universidades, confederacin de la industria, entidades financieras, etc. Este grupo da a conocer sus conclusiones
peridicamente, en particular en sincrona con la presentacin del presupuesto al parlamento en noviembre de cada ao. Se trata de informes
slidos, varios de ellos basados en modelos economtricos, sobre la
economa del pas. Si bien la presentacin se hace en un solo documento y
hay un intento de conciliacin de los distintos puntos de vista, en esencia
es una presentacin ordenada de seis opiniones diferentes sobre los
aspectos principales de la economa, pero que ciertamente le sirve a la
tesorera, a los legisladores, al mundo de los negocios y al pblico en
general para la formacin de su expectativas.
Cuadro 4.1
Reino Unido: ejecucin vs. proyecciones
(ndice del gasto total ejecutado sobre el monto
proyectado en el ao base)
Aos de proyeccin
1986-1987
1987-1988
1988-1989
1989-1990
1990-1991
1991-1992
1992-1993
1993-1994
1994-1995
1995-1996
Error promedio de
proyeccin (%)
100,73
99,88
98,25
103,72
103,71
101,07
101,68
98,65
98,70
100,20
102,36
100,11
103,99
106,44
106,30
103,78
100,29
96,97
96,96
102,92
106,98
107,97
109,35
111,32
105,08
98,94
95,94
1,56
3,26
6,09
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Antecedentes
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mente pero con un grado de autonoma y poder menores que los que
estaban en la concepcin original de sus impulsores.
La NAO est encabezada por el contralor y auditor general, que es
nombrado por la reina por recomendacin del primer ministro en consulta
con el presidente del comit de las cuentas pblicas de la cmara de los
comunes. Su nombramiento no tiene trmino fijo y slo puede ser dejado
cesante por decisin de la reina o a instancias de las dos cmaras legislativas. Para realzar su independencia se ha establecido que perciba su sueldo
directamente del fondo consolidado, sin necesidad de que haya una
aprobacin de fondos por parte de ningn poder. El uso de los fondos por
parte de la NAO es auditado por una empresa comercial de auditora.
La entidad, que cuenta con aproximadamente 750 funcionarios, de
los cuales 450 son contadores pblicos, audita la mayora de las cuentas
gubernamentales as como tambin aquellos organismos que sin ser
oficiales reciben del estado una parte importante de sus ingresos. La NAO
efecta un seguimiento permanente de las agencias que controla, procurando revisar a fondo las cuentas de cada una en un ciclo de cinco o seis aos.
Aquel seguimiento continuo le permite saber cules son los problemas
centrales actuales y potenciales de cada agencia, categorizndolos por nivel
de riesgo. Varios meses antes de iniciar una auditora tal hecho es
comunicado a la agencia, hacindole saber el plan de trabajo. Una parte
importante de los recursos, alrededor de un tercio, son dedicados a estudios
de "valor por dinero" (VFM). En un ao tpico la NAO realiza 50 de esos
estudios. La accin de la NAO, sin embargo, debe limitarse a sealar los
problemas de economa, eficiencia o efectividad, pero no puede cuestionar
decisiones de poltica.
La interaccin entre la NAO y el parlamento se hace a travs de la
comisin de las cuentas pblicas y del comit de las cuentas pblicas. La
comisin analiza los pedidos de fondos de la NAO y los defiende ante el
parlamento. Debe, adems, designar quin ser el responsable de las
cuentas de la NAO (en la prctica tal designacin la hace el contralor y
auditor general) y quien auditar sus cuentas (generalmente una firma
comercial). La comisin se compone de nueve miembros, dos de los cuales
son miembros ex-oficio: el lder de la mayora de la cmara de los comunes
y el presidente del comit de las cuentas pblicas (Public Accounts Committee, PAC). Este comit, que supervisa la labor de la NAO, es uno de los
ms importantes y de los ms antiguos de la cmara de los comunes, data
de 1861, est compuesto por 15 miembros y es presidido por uno de los
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1866
1921
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118
Suecia, que tiene una de las relaciones gasto pblico a producto bruto ms
altas del mundo occidental, cuenta con un sistema de presupuestacin y
control bien integrado, lo que ha permitido en los ltimos aos aumentar la
eficiencia del sector pblico y responder rpida y ordenadamente a
desequilibrios macroeconmicos importantes. La organizacin administrativa basada en ministerios pequeos, concentrados en la formulacin de
polticas, y en agencias ejecutoras fuertes encargadas de la provisin de
servicios ha sido imitada por otros pases. En los ltimos tres o cuatro aos
han tenido lugar cambios importantes que han profundizado lneas de
trabajo existentes con anterioridad.
Organizacin poltico-administrativa
El pas tiene una monarqua constitucional. El gobierno est integrado por
un primer ministro elegido por la cmara nica a sugerencia del lder de la
mayora y un nmero no fijo de ministros -13 en 1997- designados por el
primer ministro, que pueden o no ser miembros del parlamento.
Los ministerios son pequeos y sus funciones centrales son fijar
polticas y coordinar la labor de los organismos dentro de su rea de accin
y con las de los otros ministerios. La prestacin de servicios se realiza por
medio de grandes agencias con un buen grado de independencia. Para tener
una idea del tamao relativo: los ministerios cuentan con alrededor de 2.900
funcionarios, mientras que las agencias tienen ms de 320.000. Los
responsables de las agencias son nombrados normalmente por seis aos y
su nombramiento generalmente no tiene carcter poltico. Las relaciones
entre los ministerios y las agencias estn definidas por instrucciones
gubernamentales que incluyen los objetivos que se espera habrn de
cumplir las agencias y la correspondiente forma de verificacin. Estas
agencias tienen consejos directivos, cuyos miembros son nombrados por el
poder ejecutivo a propuesta del ministerio respectivo. Esos consejos, que
normalmente aprueban los planes de actividad de sus agencias, son rganos
de orientacin y de control importantes, tanto para el ministerio como para
los distintos sectores de la sociedad a quienes indirectamente representan,
Suecia
Captulo 5. Suecia
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Fecha
Tareas o acciones
-10
Marzo
-9
15 de abril
-7
Junio
-5
Agosto
-4
20 de
septiembre
-3
7 de octubre
-2
Mediados de
noviembre
-1
Diciembre
25 de
diciembre
Antes del 1
de enero
1 de enero
Comienza el ao fiscal t.
Ao t
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Captulo 5. Suecia
presupuestado no alcanza para cubrir los gastos, la agencia puede usar los
fondos del ejercicio siguiente. Para esos traslados hay mximos permitidos,
normalmente el 5 por ciento y excepcionalmente hasta el 10 por ciento.
Sobre esto, el ejecutivo ejerce un seguimiento cuidadoso.
Hasta el ao 1996 se permita que los saldos no usados en un ao pasaran al siguiente. Ahora se ha eliminado tal facultad y los fondos no usados
ingresan a un fondo destinado a repagar la deuda pblica. As como hay lmites al gasto tambin hay un programa de lmites a las garantas que se otorgan
y que debe formar parte de la informacin que acompaa al presupuesto.
Cada agencia discute con su respectivo ministerio la estrategia y los
objetivos a cumplir. Existe una especie de contrato entre el responsable de
una agencia y el ministro respectivo sobre los logros que se procura alcanzar y cmo medirlos. Los objetivos estn basados en resultados estimados.
Lo que se fija de manera global para la agencia se desagrega en objetivos
parciales para cada componente de la agencia. El crculo se completa con
informacin detallada sobre lo que se ha logrado en cada caso.
El presupuesto se hace sobre la base de estimaciones brutas, es
decir, se informan todos los gastos y todos los ingresos. Hay muy pocas
excepciones, por ejemplo cuando se trata de incentivar el desempeo de un
organismo, al cual puede permitrsele emplear los recursos que genere.
Desde 1981 est en funcionamiento un importante grupo, que
realiza estudios sobre eficiencia y productividad en el sector pblico y
cuyos trabajos sirven ms tarde para alimentar la discusin de polticas y de
asignacin presupuestaria y para el desarrollo de indicadores y su seguimiento. La productividad del sector pblico ha sido medida en varias
oportunidades aunque sin una continuidad. Estos estudios han determinado
que ha habido una cada de productividad del 1,5 por ciento entre 1970 y
1980 y del 0,5 por ciento entre 1980 y 1990, y un aumento del 3,9 por
ciento entre 1990 y 19923.
Reformas en marcha
Hay varios temas de discusin en materia presupuestaria. Uno se refiere a
la conveniencia de contar con una ley orgnica de presupuesto y otro al
tratamiento de los costos de capital. El proceso presupuestario se rige por
128
129
Captulo 5. Suecia
pendientes, que se constituyen para evaluar temas e instituciones especficas y formular recomendaciones especficas.
La oficina nacional de auditora
La oficina nacional de auditora (Riksrevsionsverket, RRV) est a cargo del
auditor general nombrado por el poder ejecutivo por un perodo de seis
aos con posibilidad de ser reelegido. Los trminos de referencia de su
funcin y la forma de financiar el organismo estn regulados por disposiciones que a lo largo de los aos han dictado el gobierno y el parlamento
y contribuyen a clarificar su mandato. La oficina de auditora selecciona de
manera independiente las agencias y actividades que sern objeto de su
examen, los mtodos que habr de emplear y la extensin y profundidad
que habr de dar a esos estudios. A fin de reforzar la idea de independencia, el parlamento ha determinado que los trabajos que el gobierno le
encargue deben ser financiados en forma separada para no distraer a la
oficina de su plan de accin.
La RRV lleva a cabo una auditora anual de las cuentas de todas las
agencias gubernamentales y realiza entre 15 y 20 estudios de auditora de
resultados. Adems, la oficina examina en qu medida las agencias
cumplen con las directivas gubernamentales, y produce un informe anual
donde resume sus actividades y da su opinin sobre la conduccin de los
asuntos por parte del gobierno central. La oficina es responsable de la
consolidacin de las cuentas del gobierno y provee apoyo al sector gobierno
central en materia de sistemas de informacin.
La oficina cuenta con tres departamentos cuyo tamao relativo da
una idea de la importancia que se le asigna a cada grupo de funciones. Hay
un departamento de auditoras anuales que se encarga de las auditoras
regulares y que aproximadamente cuenta con un 30 por ciento de los recursos, un departamento de gerencia financiera que se ocupa de consolidar las
cuentas pblicas y que dispone de un 40 por ciento de los recursos, y un
departamento de auditora de evaluacin y medicin del desempeo que
cuenta con un 20 por ciento de los recursos; el resto de los recursos se usan
en tareas de direccin y de apoyo general.
La auditora anual cubre todas las agencias del gobierno central,
empresas pblicas y algunas fundaciones y empresas del estado. Adems
del control de las cuentas, la RRV emite opinin sobre el funcionamiento
de la gerencia y de la administracin, el cumplimiento de las normas
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1967
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Informacin gubernamental (www.sb.gov.se)
6Australia
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Tabla 6.1
El proceso presupuestario en Australia
Mes previo
inicio ao
Fecha
Tareas o acciones
fiscal
-8
Noviembre
-6
Enero
-5
Febrero
El gabinete considera las nuevas estimaciones, actualiza proyecciones y evala cambios presupuestarios
centrales. El comit de revisin de gastos (Expenditure Review Commitee, ERG) considera la estrategia
presupuestaria y comienza consultas con los ministerios y agencias. Se revisan las estimaciones del ao
anterior y estados de cumplimiento de programas.
-4
Fines de marzo
a fines de abril
-2
Principios de
mayo
-2
Mediados de
mayo
-2
Fines de mayo
-1
Junio
El proyecto de apropiaciones es considerado y aprobado por el senado, para aprobacin por el ejecutivo
antes del 30 de junio.
1 de julio
Comienza el ao fiscal.
+3
Sept. a fines de
octubre
+5
Principios de
noviembre
Ao t
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(supply estmales) para cubrir los gastos necesarios para una parte del ao
y que le sirve al gobierno para seguir operando mientras se contina la
discusin detallada acerca de las apropiaciones necesarias. Ahora el
proceso queda completado antes de que se inicie el ao fiscal. En noviembre se revisa lo ejecutado hasta ese momento y en base a las presentaciones
de cada ministerio y agencia se aprueban las estimaciones adicionales. Pero
estas estimaciones normalmente no afectan el monto del presupuesto, sino
que se trata de cambios de destino ms bien marginales, redefinicin de
programas o cuestiones que fueron difciles de prever al momento de la
aprobacin del presupuesto.
En el senado se realizan audiencias pblicas, pero stas ms bien
tienen carcter de revisin dentro del sector pblico, ya rara vez se llama
a testimoniar a personas del sector privado. Durante algn tiempo existi
un consejo formado por representantes de distintos grupos empresariales,
laborales y de entes no gubernamentales que procuraba una amplia representacin de la sociedad, llamado al comienzo consejo econmico asesor,
pero luego fue transformado en una comisin dentro del ejecutivo para
ayudarle a contrastar las propuestas pblicas y mirando hacia las perspectivas futuras. Este consejo fue despus transformado en una comisin de
productividad y finalmente suprimido. El inters de los partidos polticos
ha ido cambiando, y ahora existe una mayor preferencia por participar en
la formacin de las polticas, ms que en impulsar reformas administrativas
o criticar al gobierno por el manejo de los programas.
Caractersticas de las proyecciones
Una pieza central del sistema presupuestario descansa en las proyecciones
de gastos y recursos para los aos futuros, que incluyen los tres aos
siguientes al ao que se presupuesta. Las proyecciones generales estn a
cargo de la tesorera, pero tambin funciona un grupo de supervisin
formado por el tesorero, el ministro de finanzas y un representante del
banco central. Legalmente lo que se aprueba es el presupuesto para el ao
siguiente, pero las proyecciones le dan a los responsables de cada programa
una razonable seguridad del nivel de fondos que habrn de disponer en los
aos venideros. Las proyecciones, que descansan en supuestos para alrededor de unas 30 variables, se hacen con sumo cuidado, donde cada uno de
los tems del presupuesto es motivo de un ejercicio de proyeccin. Los supuestos centrales son conocidos por el pblico y, adems, la informacin
bsica est respaldada por el trabajo que realiza la oficina de estadstica que
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Cuadro 6.1
Australia: ejecucin vs. proyecciones
(ndice del gasto total ejecutado
sobre el monto proyectado en el ao base)
Aflos de proy eccin
1989-1990
1990-1991
1991-1992
1992-1993
1993-1994
1994-1995
1995-1996
101,27
103,38
103,15
106,22
105,03
107,76
101,30
99,72
99,37
101,17
98,82
103,68
98,77
102,02
99,05
104,83
103,22
99,91
1,32
2,88
4,19
Error promedio de
proyeccin
(%)
107,97
106,39
109,82
103,08
6,82
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est en dicha ley, el banco central, por su parte, emite en forma trimestral
un informe sobre la economa con sus correspondientes proyecciones.
El proyecto requiere que cada cinco aos se prepare un documento
que muestre las transferencias intergeneracionales implcitas en los sistemas
de seguridad social vigentes, con un horizonte de 40 aos. Adems de los
informes regulares, debe haber un informe previo a cada eleccin que debe
ser producido 10 das despus del llamado a elecciones. El proyecto de ley
especifica que cuando lo sea requerido oficialmente, el gobierno tiene la
obligacin de evaluar el impacto presupuestario de las propuestas programticas de los partidos polticos. El proyecto especifica que habr un
informe sobre las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos
estatales, para lo cual hay un acuerdo entre esos dos niveles de gobierno a
fin de desarrollar una base informativa uniforme. Por otra parte, dentro de
los tres meses de finalizado el ejercicio hay una rendicin de cuentas,
auditada por el auditor general.
Indicadores de desempeo y estudios de eficiencia
Prcticamente todos los programas tienen sistemas de indicadores de
desempeo que se publican junto con el presupuesto y sobre los cuales se
informa con regularidad. Pero no hay un sistema de control o seguimiento
centralizado sobre la calidad de esa informacin o sobre la correspondencia
con otros registros o con la propia realidad de la agencia, aunque de manera
general se hace una revisin cada dos o tres aos en lo que se conoce como
revisin de la informacin sobre desempeo.
Existe un importante esfuerzo para producir estudios de productividad. Gran parte de esta tarea es llevada a cabo por un comit especial que
elabora informacin de una serie de servicios que presta el estado y que
funciona dentro de la comisin para la industria como un rgano del
consejo de gobierno. Este consejo est formado por representantes de todos
los estados y del gobierno central. Ha habido un primer informe en 1995 y
otro en 1997. Peridicamente se renen indicadores de todos los gobiernos
estatales y del gobierno central de distintas reas de provisin de servicios
pblicos, se hacen comparaciones, se presentan conclusiones generales y
se recomienda el desarrollo de nuevos indicadores o la reformulacin o
precisin de los existentes. En los dos primeros informes se han cubierto las
reas de educacin, salud, vivienda, servicios a la comunidad y justicia.
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1976
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158
Nueva Zelandia
160
161
parte del servicio civil y como tales designados por la comisin para
servicios del estado, vale decir que su designacin o remocin no dependan
del ministro respectivo. La administracin estaba organizada en departamentos y stos comprendan funciones muy variadas. Algunos departamentos, pese a que tenan un cometido similar al de una empresa que opera en
mercados competitivos, se regan por los mismos mtodos presupuestarios
y contables que se aplicaban a todos los departamentos del gobierno.
El proceso presupuestario culminaba en la aprobacin anual de un
documento con estimaciones globales de gastos. La distribucin por
departamentos, por programa y por tipo de insumo se haca ms tarde ya
muy avanzado el ejercicio, a travs de un documento denominado
estimacin de gastos (Estimates of Expenditures), que normalmente era
aprobado por el parlamento sin cambios sobre la propuesta del ejecutivo.
Tcnicamente durante el perodo que mediaba entre el comienzo del ao
fiscal y la aprobacin del estimado de gastos se operaba con aprobaciones
previsoras que le permitan a cada departamento gastar hasta un determinado porcentaje del presupuesto del ao anterior. Hacia el final del ao una
ley de aprobacin de fondos suplementarios cubra los costos adicionales
y los cambios derivados de nuevas polticas no previstas en el presupuesto
original. Algunos departamentos superaban la cifra autorizada y para
regularizar la situacin lo nico que se requera era la aprobacin del
ministro de hacienda. Adems los departamentos que no utilizaban sus
fondos podan trasladarlos a otros ejercicios.
1984: inicio de una etapa de reformas
Un nuevo gobierno fue electo en 1984. Enfrentado con una crisis cambiara,
el gobierno opt por liberar el tipo de cambio, desregular el sistema
financiero, hacer ms competitivo el sector privado e iniciar una transformacin del sector pblico procurando introducir mecanismos de competencia semejantes a los de los mercados del sector privado. En los aos
siguientes se llevaron a cabo reformas institucionales radicales que
concluyeron por redefinir completamente el papel y el funcionamiento del
estado. Los distintos cambios han culminado en varias leyes que sintetizan
el pensamiento y la accin en determinadas esferas del manejo del sector
pblico, entre las que merecen destacarse la ley de empresas pblicas de
1986, la ley del sector pblico de 1988, la ley de finanzas pblicas de 1989
y la ley de responsabilidad fiscal de 1994.
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164
165
166
167
tres aos, en los que se especifican las metas que deben alcanzarse. Para los
niveles medios hay un sistema de contratos e incentivos, pero con menor
extensin que los existentes en los niveles superiores. Dentro de las
condiciones de trabajo hay cierta flexibilidad para incentivos monetarios,
pero el incentivo central para un funcionario est en la posibilidad de
progreso en su carrera profesional: si un gerente demuestra haber hecho
bien las tareas encomendadas tiene un mercado que cada vez se le ampla,
donde tendr oportunidad de ofrecer sus servicios y ser contratado. El
ministro que celebra un contrato con un gerente est asumiendo un compromiso pblico de vigilar ese contrato, por tanto lo que est escrito como
obligacin de su funcionario se convierte en cierto modo en su obligacin
como mandante. Esto es vlido hacia abajo en la escala jerrquica.
El ciclo comienza aproximadamente unos 11 o 12 meses antes del
inicio del ao fiscal que va desde el 1 de julio al 30 de junio del ao
siguiente. Normalmente, entre agosto y noviembre se desarrolla una etapa
de discusin de las estrategias para cada sector. Cada ministerio con sus
equipos de anlisis de polticas y con informacin recibida de las agencias
ejecutoras determina su estrategia y los objetivos para un perodo de tres
aos. Estas estrategias son a su vez analizadas por el ministerio de finanzas
y discutidas en el gabinete.
Entre los meses de noviembre y febrero los responsables de la
provisin de servicios preparan los borradores de presupuesto para el ao
siguiente, con una revisin de los datos para los dos aos posteriores . Estos
borradores son analizados y sometidos a pruebas de consistencia con el
resto de los parmetros generales de preparacin del presupuesto. Mientras
tanto se preparan los acuerdos de contratacin e indicadores de resultados.
A su vez en diciembre el ejecutivo publica un documento donde se actualiza la informacin presupuestaria correspondiente a la primera mitad del
ao. En marzo se da a conocer un informe de poltica presupuestaria que
contiene los grandes lineamientos del presupuesto que ms tarde el
ejecutivo habr de presentar al parlamento.
Las discusiones giran en tomo a los niveles bsicos de cada
programa, que son los montos incluidos en el perodo anterior y corresponden a un nivel de ejecucin bajo el supuesto de que no hay cambios en
polticas. Entre febrero y abril se hace una revisin de estos niveles bsicos
y se analizan y consideran nuevas iniciativas. Esas proyecciones se hacen
en trminos nominales, sin considerar aumentos, lo que implica que los au-
168
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Tabla 7.1
El proceso presupuestario en Nueva Zelandia
Mes previo
inicio ao
fiscal
Fecha
Tareas o acciones"
-11
Agosto noviembre
-10
Septiembre
-8
Noviembre
-7
Diciembre
-4
Antes del
31 de
marzo
El tesoro nacional publica el informe de poltica presupuestaria (Budget Policy Statement) que contiene las
intenciones fiscales a corto plazo, y objetivos y prioridades para el presupuesto.
-3
Abril
El gabinete prepara y revisa los lmites de gastos (baselines) para el ao fiscal entrante y los dos posteriores.
Antes del
30 de abril
Aot
1 de julio
Comienza el ao fiscal.
+1
Antes del
31 de julio
170
Mes previo
inicio ao
fiscal
Fecha
Tareas o acciones*
+2
Agostoseptiembre
+4
Antes del
31 de
octubre
+7
Enero
Nota: * Nueva Zelandia opera sobre un ciclo de tres aos de proyecciones y estimaciones, pero
trabaja con un presupuesto anual. Para esta tabla se utiliza el ao t-1 de las proyecciones, porque
son ms detalladas, aunque las proyecciones para el presupuesto del ao t comenzaron en el ao t-3.
Fuente: elaboracin propia.
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Control externo
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1970
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La ley de empresas pblicas impuso a las empresas de correos, electricidad, comunicaciones y bancos reglas de competencia similares a las del
sector privado. Dichas empresas deberan ser juzgadas por sus resultados
y tendran libertad para disponer la combinacin de insumos que fuera
ms eficiente. Las utilidades que obtuviesen un determinado porcentaje
de rendimiento sobre sus activos deban trasladarse al gobierno central.
1988
1989
1990
1992
180
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182
183
Informacin en internet
Espaa
El estudio de este pas reviste importancia pues muchas de sus instituciones se trasladaron a Amrica Latina a travs del rgimen colonial. A partir
de la primera dcada del siglo XIX, estos pases comienzan a diferenciarse
de la metrpolis, pero por medio de un proceso lento, que toma varias
dcadas. Las instituciones presupuestarias y de control durante mucho
tiempo han tenido el cuo de la colonizacin espaola. El proceso de
modernizacin y la incorporacin de pases a la Unin Europea han
significado algunas diferencias en la prctica y en la disciplina presupuestaria. De cualquier modo los lazos y la comunicacin frecuente entre
Espaa y Amrica Latina se manifiestan en la evolucin de las instituciones a ambas mrgenes del Atlntico.
Antecedentes histricos
Entre el siglo XV y mediados del siglo XIX prevaleci el absolutismo en
Espaa. Durante ese perodo se produjeron algunos cambios pero en
general hubo slo un inters relativo por el estudio y las reformas de las
instituciones polticas. En 1810, con la invasin de Napolen a Espaa y
por influencia de la revolucin francesa, se renen las Cortes y proclaman
la soberana nacional, que desplaza a la del rey y provoca la necesidad de
una constitucin. Nace la monarqua constitucional y en 1812 se promulga
la primera constitucin espaola, la Constitucin de Cdiz. Hasta ese
momento exista cierto equilibrio entre el rey y las cortes (unicameral), pero
stas fueron consideradas principalmente como un cuerpo protocolar ya que
su principal funcin era intervenir en la sucesin hereditaria de la Corona.
La constitucin estableci para las cortes la funcin legislativa, pero
tambin les asign las facultades presupuestarias y de control, que incluan
lo relativo a fijacin de gastos administrativos, establecimiento de los
impuestos y vigilancia sobre la responsabilidad de los funcionarios
pblicos, aun cuando el rey conservaba la facultad de nombrarlos y
removerlos. La Constitucin de Cdiz estableci los tres tipos de control
que, aunque en forma modificada, an subsisten en nuestros das: el control
parlamentario, atribuido a las cortes; el control interno, a cargo de la
Captulo 8. Espaa
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187
Captulo 8. Espaa
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189
Captulo 8. Espaa
realidad el primer presupuesto formulado integralmente sobre bases programticas fue el de 1985. Dicho presupuesto incorpor una clasificacin
tripartita, es decir, orgnica, funcional y econmica, y programas con una
clara especificacin de los objetivos. Hizo una asignacin de fondos a los
gestores de los programas y proyectos acordando un cierto margen de libertad en las asignaciones de fondos, especialmente para introducir cambios
segn las variaciones de precios de insumes y del grado de economa alcanzado en la ejecucin. Provey, adems, una especificacin de unidades de
medidas de productos o servicios y cmputo de costos para poder decidir
racionalmente entre alternativas.
Al implantarse el presupuesto por programas, como en muchos
otros pases, se pens que se trataba de una reforma que en los hechos
transformara el presupuesto tradicional en un presupuesto por objetivos.
Gradualmente se fueron corrigiendo problemas de implementacin, al
mismo tiempo que estaba ocurriendo un profundo cambio en la estructura
del estado al adoptarse la descentralizacin autonmica de las diversas
regiones. Las expectativas creadas hicieron pensar que se podra contar con
un instrumento eficaz de planificacin, ejecucin y control dentro de la
tcnica moderna de direccin por objetivos. Debe reconocerse que hubo
algunas deficiencias en varias reas. Primero, surgi la duda de si se trataba
de una nueva metodologa que se podra implantar de modo integral y
efectivo cuando, en realidad, los problemas de implementacin fueron muy
serios, especialmente en lo que se refiere a las definiciones de los programas, uso de unidades de medida y verificacin de costos y beneficios;
segundo, la metodologa requiere, como condicin "sinequa non", la determinacin de costos, lo que no siempre fue posible lograr; tercero, al no
poder determinarse con precisin los costos, no puede evaluarse la relacin
costo-efectividad de las diversas alternativas que pueden existir para
atender la realizacin de programas y proyectos; y cuarto, falt contar con
el nmero suficiente de personal tcnicamente preparado.
Organizacin y normas administrativas
Espaa tiene una monarqua parlamentaria. Hay tres niveles de gobierno:
el gobierno central, el nivel regional para las comunidades autnomas y el
nivel local formado por provincias y municipios. La figura del rey da la
idea de la continuidad y unin de la nacin y en l descansan algunos actos
centrales de gobierno como son los de ordenar el cumplimiento de las leyes
del estado central y proponer el candidato a presidente del gobierno, y nom-
190
191
Captulo 8. Espaa
presupuesto. Establece con claridad que no hay impuesto sin ley ni tampoco
hay gasto vlido que no est asentado en una ley.
El poder legislativo no puede aumentar los gastos por encima de la
propuesta del poder ejecutivo y si bien puede cambiar la composicin del
gasto, debe respetar el total. Para modificar el total se requiere la conformidad del ejecutivo. Las normas son suficientemente detalladas en cuanto al
tipo de informacin a presentar al legislativo, reglas para otorgar subvenciones, calendarios facultados para cambiar de captulos, partidas, etc.
El ciclo presupuestario
El ciclo se inicia a fines de enero con la confeccin de un marco macroeconmico que prepara el ministerio de hacienda. A continuacin se elaboran
las directivas generales para la formulacin del presupuesto, las cuales se
discuten en el gabinete junto con un techo global y los techos parciales para
grandes divisiones del presupuesto, a nivel de ministerios y agencias autnomas principales, considerndose tambin lo relativo a seguridad social.
Acordados los techos, comienza a trabajar la comisin del gasto
formada por el ministro de hacienda y otros ministros. Esta comisin
mantiene frecuentes reuniones, a veces por medio de los representantes de
los ministros (secretarios y subsecretarios), y en su seno se forman comisiones de anlisis que examinan aspectos parciales del presupuesto. En junio
se conocen las propuestas y comienza la tarea de armonizacin. En julio se
tiene una buena idea del contenido del presupuesto. El consejo de ministros
cuenta entonces con las cifras y a partir de all realiza un trabajo intenso con
reuniones semanales. Este enfoque ha significado una profundizacin de
arriba hacia abajo y un empleo casi exclusivo de las negociaciones multilaterales o con el conjunto del gabinete, en oposicin a negociaciones bilaterales entre el jefe de gobierno y cada ministro en particular. En septiembre
se fijan las cifras definitivas y antes del 30 de ese mes, conforme lo establece
la constitucin, se enva el proyecto al congreso en diputados.
Luego lo trata en general la cmara baja en plena sesin, oportunidad en que se analizan las grandes opciones. Si se aprueba pasa a la
comisin de presupuesto de esa cmara. El presupuesto es visto cinco veces
por el poder legislativo, dos en las instancias indicadas, luego va a la
cmara de diputados en pleno, luego a la comisin de presupuesto del
senado y ms tarde al senado en pleno.
192
193
Tabla 8.1
Ciclo presupuestario en Espaa
Mes previo
inicio ao
Fecha
Tareas o acciones
fiscal
-12
Enero
-11
Febreromarzo
-10
Marzo- abril
-9
Abril- mayo
-7
Junio
Las propuestas de los centros de gestin son armonizadas por el MEF con las directivas y prioridades del
gobierno y analizadas por los comits del gabinete.
-4
Septiembre
-3
Octubre
-2
Noviembrediciembre
Tratamiento legislativo.
Ao t
1 de enero
Comienza el ao presupuestario t.
Captulo 8. Espaa
194
1993 el dficit fie de 7,5 por ciento del PBI, lo que plante la necesidad de
reducirlo considerablemente en un plazo de slo cuatro aos. Sin embargo
el gobierno, que est decidido a cumplir con sas y otras metas de la Unin
Europea, aprob lo que se ha denominado un Programa de Convergencia,
que contiene los lineamientos bsicos para alcanzar el requerido mejoramiento de las finanzas pblicas.
A comienzos de 1996 hubo un cambio de gobierno. Se estaba
gobernando con un presupuesto prorrogado y al discutirse el nuevo presupuesto ste fue rechazado, lo cual unido a otros factores precipit un
llamado anticipado a elecciones. El gobierno anterior haba comenzado a
hacer esfuerzos para pasar a un dficit que se encuadrara en las pautas de
la comunidad, ajustes que se aceleraron con el nuevo gobierno. El horizonte
ahora es bajar el dficit en un 0,5 por ciento del PBI todos los aos hasta
llegar a un equilibrio en el 2002.
El Sistema de Informacin Contable Presupuestario (SICOP)
Est en funcionamiento un sistema de informacin, denominado SICOP y
mejorado en 1996 con el nuevo nombre de SIC'2, que integra la contabilidad con el sistema presupuestario y cuyo desarrollo, iniciado en 1968,
permite hoy ser usado como un sistema de informacin para la gestin de
las actividades del estado. El sistema est organizado segn un criterio de
descentralizacin funcional. La descentralizacin permite el procesamiento
y el almacenamiento de la informacin tomando lo necesario de lo que cada
rgano alberga en su propia base de datos. Las distintas bases estn
conectadas con la base central, con lo cual se obtienen para todo el proceso
presupuestario una serie de objetivos como independencia, seguridad,
integridad y coherencia de la informacin.
El sistema integra las oficinas centrales de presupuesto y de
contabilidad con todas las unidades correspondientes en ministerios y
agencias descentralizadas, pero adems incluye tesorera, planificacin y
oficina de costos de personal. Opera como un sistema informtico que integra el presupuesto y la contabilidad en una red de teleprocesos. El sistema
permite que los gestores de los programas posean un conocimiento actualizado de la marcha de la ejecucin de los programas, que el ministerio de
hacienda disponga de buena informacin sobre el avance de la ejecucin
del presupuesto, desde la apertura de los crditos pasando por las etapas de
liquidacin y ordenamiento de pagos y, que la toma de decisiones se efecte
con base en informacin completa y actualizada.
196
Captulo 8. Espaa
197
Captulo 8. Espaa
198
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Captulo 8. Espaa
200
201
Captulo 8. Espaa
(institucional), econmica (gastos corrientes y de capital) y funcional (canasta de bienes y servicios del gobierno).
1977 Se reemplaz la ley general presupuestaria de 1911 por una nueva
ley que regula el proceso. Se comenz a aplicar la tcnica de
presupuesto por programa.
1978 La nueva constitucin estableci una nueva configuracin de las
funciones del estado y sancion los principios de unidad y universalidad presupuestaria.
1982 Se sancion la ley orgnica y la ley de funcionamiento del tribunal
de cuentas que regula los organismos responsables de la auditora
externa del estado y de los rganos descentralizados.
1986 Se estableci el sistema de informacin contable y presupuestario
(SICOP) para coordinar el funcionamiento de ambas instituciones.
1988 Se sancion una nueva versin de la ley orgnica del tribunal de
cuentas, que incluye las normas relativas a fiscalizacin, organizacin del tribunal y responsabilidad contable.
1989 Se comenz a aplicar un sistema de seguimiento y evaluacin a
ocho programas presupuestarios que se extendieron a 13 en 1992.
1993 La intervencin general de la administracin del estado estableci
que el control financiero se realizar conforme a las normas de
auditora y la gua de control financiero.
1993 Se comenz a aplicar un programa de convergencia para cumplir
con las metas fiscales acordadas en el Tratado de Maastricht.
1995 En las instrucciones para la formulacin del presupuesto se
requiere la definicin de metas y el desarrollo de indicadores que
permitan un mejor seguimiento de cada programa.
1996 Para cumplir con el Programa de Convergencia el consejo de
ministros aprob directrices que requieren un examen analtico de
los gastos gubernamentales con miras a lograr el equilibrio del
presupuesto en 1997.
202
203
Referencias y bibliografa
Captulo 8. Espaa
204
205
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Captulo 8. Espaa
206
industrializados: recapitulacin
208
209
Propuesta, discusin y
aprobacin
Estados
Unidos
Canad
Durante el ao normalmente se
aprueban cambios o partidas adicionales, sin sujecin a reglas globales preestablecidas.
Reino
Unido
Suecia
Australia
Solamente el ejecutivo puede presentar propuestas de gastos. La cmara alta de la legislatura puede
enmendar programas nuevos, siempre que no se aumente la carga impositiva.
210
Pas
Propuesta, discusin y
aprobacin
Nueva
Zelandia
El gobierno puede hacer transferencias entre programas o asignaciones, siempre que ninguna asignacin sea aumentada ms del 5 por
ciento.
Espaa
El consejo de ministros, a propuesta del ministro de economa y hacienda, puede transferir fondos
entre programas de distinta jurisdiccin pero de una misma funcin.
Los cambios de programa dentro
de una misma agencia son autorizados por el ministro de economa y
hacienda; para transferir fondos
entre funciones se requiere conformidad parlamentaria.
Coordinacin de polticas
La coordinacin de polticas ha ocupado un lugar importante en las
reformas presupuestarias de las dos ltimas dcadas. El gabinete como
cuerpo ha tomado un papel cada vez ms activo en las discusiones. La
forma preferida para la coordinacin de polticas ha sido la formacin
dentro del gabinete de comits de diversa ndole, normalmente con la
participacin de varios ministros.
Lo relativo a polticas macroeconmicas, fundamentalmente
definiciones sobre dficit y endeudamiento, ha estado en general concentrado en el ministerio de finanzas con participacin de la autoridad monetaria
y en general no ha sido motivo de debate parlamentario.
En donde ocurre un cambio importante es en el enfoque general del
presupuesto y en el papel que cada ministro juega dentro del gabinete. Se
ha acentuado el enfoque de arriba hacia abajo. A la prctica seguida por el
Reino Unido, Australia y Nueva Zelandia se han agregado en aos recientes
Suecia y Espaa. Las negociaciones bilaterales entre un ministro y el jefe
211
de gobierno han sido reemplazadas por un trabajo colectivo y por negociaciones multilaterales en donde cada ministro debe discutir cifras y
programas con todos sus pares, generalmente en un marco de competencia
colectiva y con lmites globales prefijados. La responsabilidad de los
ministros queda dada no solo por la buena marcha de su cartera sino
tambin por compartir responsabilidades como miembro solidario de un
cuerpo. Para facilitar las negociaciones, algunos pases han creado dentro
del gabinete un comit del gasto, presidido por el ministro de finanzas, que
adems hace un seguimiento de la preparacin del presupuesto en la fase
final dentro del ejecutivo.
La coordinacin de polticas y las formas de implementarlas han
requerido mayor informacin y mejores mecanismos de comunicacin
dentro del ejecutivo. Los pases industrializados van usando cada vez ms
los estudios de evaluacin de programas existentes como un paso previo
para la implementacin de polticas del gasto.
Marco macroeconmico, proyecciones
Todos los pases estudiados incluyen en sus presupuestos proyecciones para
perodos que van de tres a cinco aos. En algunos casos esas proyecciones
obedecen a un requerimiento legal y en otros forman parte de la prctica.
Normalmente las proyecciones son de carcter indicativo, pero a veces
tienen un carcter ms formal, en cuanto integran de manera detallada los
documentos de presupuesto. En todos los pases estudiados hay un ejercicio
de aprobacin anual del presupuesto, aunque en Estados Unidos se est
debatiendo el posible paso a un presupuesto bianual.
Los pases industrializados analizados dan gran importancia a las
proyecciones macroeconmicas y aunque han logrado un grado satisfactorio de precisin, continan haciendo esfuerzos por mejorarlas. La mayora
utiliza estimaciones propias. Canad, en cambio, descansa en un promedio
de proyecciones hechas por distintas instituciones o grupos de estudio del
sector privado dentro del sector privado. En el Reino Unido, las proyecciones y el pronstico de la economa son sometidos al examen de un panel de
expertos que actan como evaluadores independientes. En Australia se
incluye en el presupuesto un ejercicio de conciliacin entre proyecciones
del ejercicio anterior y datos observados, con una explicacin sobre el
origen de las diferencias.
Tabla 9.2
Horizonte de programacin, proyecciones
Disposiciones sobre
planeamiento plurianual y
proyecciones
Guas macroeconmicas de
programacin presupuestaria
Estados
Unidos
Canad
Reino
Unido
Suecia
Se requiere un planeamiento
plurianual (cinco aos) pero no
hay aprobacin formal por el
parlamento. Las estimaciones
se presentan junto con el
presupuesto. A nivel de programas se proyecta a tres aos.
Australia
El planeamiento plurianual no
es un requerimiento legal, pero
junto a las estimaciones de
presupuesto se presentan datos
para los tres aos siguientes.
Nueva
Zelandia
La ley de responsabilidad fiscal establece cinco principios bsicos: reduccin del endeudamiento, nivel prudente de deuda, conservacin del capital
social, manejo prudente de riesgos y
sistema impositivo predecible.
Espaa
Pas
Fuentes: Alian (1994) y Ter-Minassian, Prente y Martnez Mndez. (1995) y elaboracin propia.
212
213
Canad
R. Unido
Espaa
Australia
1985
1,49
s.d.
s.d.
7,59
s.d.
1986
1987
-0,79
1,21
0,78
2,22
-0,73
-0,12
15,78
102,10
s.d.
s.d.
1988
-0,71
5,07
8,67
-1,75
3,72
11,69
1989
-0,50
0,29
24,37
s.d.
1,27
1990
1991
1992
2,06
3,71
7,63
3,38
7,27
-0,52
13,16
-4,50
2,68
1,07
1,68
16,49
1,30
-0,28
-0,63
1993
-6,01
0,00
-1,35
15,69
1994
-3,59
-3,18
-1,30
2,88
1,17
1995
0,01
-1,75
0,20
2,16
-1,18
Promedio
5,01
1,40
1,56
19,96
1,32
lleg a tener diferencias de ms del 100 por ciento, muestra en los ltimos
aos progresos significativos. El Reino Unido y Australia muestran pocos
desvos de la ejecucin con respecto a las estimaciones.
Los cuadros presentados en los captulos precedentes para algunos
pases permiten obtener algunas generalizaciones sobre las proyecciones.
Como era de esperar y puede verse en los casos en que se cont con cifras
adecuadas, a medida que las proyecciones se alejan del punto de partida el
error de prediccin aumenta, pero se mantiene dentro de lmites razonables
al punto que apenas supera el 7 por ciento para cinco aos para Estados
Unidos, y de no ms del 7 por ciento para el cuarto ao para Australia y
apenas mayor del 6 por ciento para el Reino Unido para su tercer ao.
Cuadro 9.2
Desvo promedio del ndice de gastos
ejecutados sobre gastos proyectados
Aos de proyeccin
1
Estados Unidos
1990-96
5,01
5,50
5,66
5,97
Australia
1989-96
1,32
2,88
4,10
6,82
Reino Unido
1986-96
1,56
1,26
6,09
7,12
214
215
~n f
Pases
Ejercicios
Estados Unidos
1990-1991
1991-1992
1992-1993
1993-1994
tendencia (b)
7,47
3,34
3,94
-2,154
1989-1990
1990-1991
1991-1992
1992-1993
1993-1994
tendencia (b)
3,15
5,79
3,18
1,58
0,91
-0,868
1989-1990
1990-1991
1991-1992
1992-1993
1993-1994
tendencia (b)
6,50
7,11
3,31
1,01
2,81
-1,348
Australia
Reino Unido
Ia3
Ia4
Ia5
9,74
9,83
6,73
3,34
10,14
5,96
4,36
5,94
4,84
1,95
-0,830
El ciclo presupuestario
Algunos aspectos del ciclo presupuestario han quedado ya sealados al
hablar de las relaciones del poder legislativo con el poder ejecutivo y de las
Grfico 9.1
Duracin de las etapas de discusin del presupuesto
216
217
Tabla 9.3
Control interno
Pas
Control interno
Estados Unidos
Canad
La oficina del contralor general que depende del consejo del tesoro
se encarga del control.
Reino Unido
Suecia
Australia
Nueva
Zelandia
Espaa
218
219
Tabla 9.4
Control externo
Pas
Control externo
Estados
Unidos
Canad
Reino Unido
Suecia
Australia
Nueva
Zelandia
Espaa
220
221
E.U.A.*
88/89
Canad
R.Unido
Australia
Suecia
Espaa
0,030
0,048
0,016
s.d.
s.d.
0,012
89/90
0,029
0,051
0,016
0,056
0,038
0,012
90/91
0,032
0,052
0,016
0,060
0,038
0,015
91/92
0,034
0,052
0,017
0,068
0,033
0,017
92/93
0,031
0,049
0,016
0,075
0,030
0,016
93/94
0,029
0,050
0,015
0,066
0,027
0,017
94/95
0,028
0,049
0,015
0,060
0,033
0,017
95/96
0,032
0,046
s.d.
0,051
s.d.
0,019
222
Evaluacin
223
224
225
AlTStilIi
Brasil
chile
CTotorofoisi
m
m
Venezuela
Ln xp@riiciii de los pulses
latinoaisiericEiioSo resuiii@n cmp^F^tl
Parte III
10
Argentina
230
231
232
233
234
235
236
237
238
239
240
241
242
243
Preparacin
Tabla 10.1
1 proceso presupuestario en Argentina
Mes previo
inicio ao
fiscal
Fecha
Tareas o acciones
-8
Abril a julio
-7
1a semana de
mayo
3a semana de
mayo
2a semana de
junio
4a semana de
junio
1a semana de
julio
Julio
-4
Agosto
-3
1a semana de
septiembre
2a semana de
septiembre
1 5 de septiembre
1 de enero
Sancionada la ley por el congreso, y una vez promulgada, el jefe de gabinete de ministros mediante
decisin administrativa dispone la distribucin
administrativa del presupuesto de gastos. Comienza
el ao fiscal.
-6
-5
Aot
245
cursos humanos, en una segunda reforma del estado que tuvo implicancias
presupuestarias muy importantes y donde la jefatura de gabinete cumpli
la tarea central.
A su vez, se establece que antes del 31 de marzo del perodo
vigente el poder ejecutivo debe producir un presupuesto consolidado del
sector pblico, incluyendo una sntesis del presupuesto de la administracin
nacional, los aspectos bsicos de los presupuestos de las empresas y
sociedades del estado, consolidacin de recursos y gastos en agregados
econmicos, principales proyectos de inversin y relacin de todo ello con
el resto de la economa en trminos cuantitativos.
Discusin y aprobacin del presupuesto
El proyecto de presupuesto debe enviarse al congreso antes del 15 de
septiembre donde es tratado por ambas cmaras como cualquier ley. Si no
se aprobara antes que comience el ejercicio siguiente, ya sea porque el
poder ejecutivo no envi el proyecto o porque no hubo acuerdo, rige el
presupuesto del ao anterior con ajustes cuyos conceptos estn especificados en la ley, por ejemplo restar autorizaciones de gastos que corresponda
hacer por una sola vez en el ejercicio base.
El congreso no puede aumentar el presupuesto de gastos sin
aprobar el fnanciamiento respectivo. Asimismo toda ley que autorice
gastos no previstos debe especificar su fnanciamiento. El poder ejecutivo
puede autorizar la incorporacin de gastos no previstos en el presupuesto
para atender el socorro inmediato en casos de epidemias, inundaciones y
otros casos de fuerza mayor, debiendo comunicar al congreso. La
aprobacin del presupuesto incluye un lmite para el dficit y para el monto
total de nuevo endeudamiento. El papel del congreso en la discusin del
presupuesto ha ido aumentando y en varios casos ha modificado ciertas
partidas del proyecto del poder ejecutivo. En general existe un clima de
colaboracin entre el congreso y el poder ejecutivo y en todos los ltimos
afios el presupuesto ha sido aprobado dentro de los plazos legales.
Ejecucin
Todas las entidades estn sujetas a un programa de ejecucin tanto fsico
como financiero, que debe ajustarse a los recursos disponibles. Se sigue el
principio de lo devengado y el ejercicio se cierra indefectiblemente el 31 de
diciembre. Esta norma reemplaz una anterior que dejaba abierto los crdi-
tos por un perodo de 90 das luego de cerrado el ao, durante el cual se podan registrar compromisos imputados al ao anterior. Actualmente los
gastos devengados no pagados se cargan al ejercicio que se cierra, mientras
que los compromisos no devengados se cargan al ejercicio siguiente.
Existe una programacin financiera que se hace con un horizonte
anual, pero trimestralmente se fija el nivel de gastos autorizados para
comprometer o devengar en cada jurisdiccin o en todos los entes del sector
pblico. En esto intervienen la tesorera y la oficina de presupuesto, que
elevan a la secretara de hacienda el proyecto correspondiente para su
aprobacin. Luego la tesorera elabora un plan de caja en base a informacin de corto plazo sobre ingresos y gastos. La tesorera general de la
nacin privilegia un mecanismo de pagos predecible, lo que lleva a evitar
los sobreprecios que los contratistas del estado han cargado tradicionalmente para cubrirse de la incertidumbre en cuanto a la oportunidad del pago.
Control interno
El control interno estuvo por muchos aos a cargo de la contadura general
de la nacin, aunque en su funcionamiento haba una confusin de roles que
en sucesivas reformas se fueron clarificando para llegar al momento actual
en que funciona un sistema de control interno bien definido alrededor de la
Sindicatura General de la Nacin (SIGEN).
En 1870 se produjo un ordenamiento de las funciones de administracin y control de la hacienda pblica. Las funciones de control se
consolidaron en la contadura general de la nacin. El nombramiento y
remocin de sus miembros era facultad del poder ejecutivo y prcticamente
no haba control externo. Esta situacin sigui sin mayores cambios hasta
1956, cuando se reemplaza la anterior ley de contabilidad por una nueva
que cubre lo relativo a contabilidad y organizacin del tribunal de cuentas
y de la contadura general de la nacin. En virtud de este nuevo ordenamiento, la contadura se convierte en el rgano central del control interno.
Los cambios en la legislacin han dejado un vaco en materia de
responsabilidad de los funcionarios. La contadura haca un control previo
a travs de los jefes de contabilidad de cada organismo, pero no fijaba
explcitamente una responsabilidad solidaria con los ejecutores, cuestin
que antes estaba contemplada. O sea que si algo estaba mal hecho el
funcionario que registraba no tena obligacin de detener el proceso.
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249
existentes y al grado de riesgo en determinadas reas, al monto de los recursos involucrados y al impacto social y econmico de los programas. El
mayor esfuerzo est orientado a auditoras financieras y dentro de stas, a
la cuenta de inversin o rendicin de cuentas del gobierno central.
Aproximadamente la mitad de los recursos se dedican a la administracin
nacional, entre un 12 y un 13 por ciento al control de la deuda y control de
los entes reguladores y seguimiento de privatizaciones y el resto a otros
entes estatales.
Las auditoras de gestin comprenden un anlisis del uso de
recursos y la contrastacin con metas cuando stas existen. Un problema
central para avanzar en el control bajo los criterios de las tres "E" (economa, eficiencia y efectividad) es que al no haber realmente un presupuesto
por programas, o algo similar que haga las veces de tal, resulta difcil
comparar resultados con objetivos. Los estudios especiales incluyen
exmenes sobre tpicos muy diversos que procuran derivar lecciones para
mejorar el uso de recursos por parte de una agencia o de varias agencias
que enfrentan problemas comunes. Si bien las auditoras de gestin y los
estudios especiales tienen algn desarrollo, la mayor atencin de este ente
se concentra en un control administrativo-financiero. El ordenamiento
vigente tiene una orientacin correctiva, ms que punitiva, y en general
tiende a mejorar la gestin.
El pas experiment un proceso bastante rpido de privatizacin de
los servicios pblicos y, junto a l, fue desarrollando un marco regulatorio
para cuya vigilancia fueron creados entes regulatorios sectoriales. Hay entes
reguladores para la electricidad, para el gas, para comunicaciones, para
concesiones viales, para transporte, etc. Existe un debate acerca de quin
-y de qu manera- ha de controlar esos entes reguladores. Algunos
sostienen que debe crearse un nuevo ente dependiente del congreso. Otros
que consideran que las relaciones entre los entes reguladores con las
empresas son de tipo administrativo, dentro de la esfera del ejecutivo,
asignan tal funcin a la propia AGN, manteniendo as un nico organismo
para que el congreso ejerza su funcin de control.
La AGN tiene una gerencia especializada que realiza auditoras de
gestin sobre esos entes reguladores. Dos veces al ao, una de ellas en la
poca de mayor demanda por el servicio, la AGN audita los entes reguladores fijndose fundamentalmente en la calidad del servicio y teniendo en
cuenta la opinin de los consumidores, bsicamente a travs del examen de
los reclamos existentes y verificando la forma cmo el ente controla el
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Referencias y bibliografa
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nes del banco central, y un banco central que entre sus operaciones inclua
algunas propias de un banco de fomento. Este presupuesto era tratado en el
mbito del poder ejecutivo o ms precisamente en el consejo monetario
nacional (CMN). El CMN est formado por los ministros de hacienda, de
planeamiento y presupuesto y por el presidente del banco central.
En 1984, impulsado por el CMN, se inici un examen profundo del
papel de las instituciones centrales en lo fiscal y monetario. El CMN
decidi incorporar al presupuesto todas las erogaciones a cargo del gobierno federal, restringir las operaciones del banco central a sus campos
propios, redefmiendo las funciones del Banco de Brasil para que se concentrara en la banca de fomento y agente del tesoro nacional, y pasar al
ministerio de hacienda la administracin de la deuda.
Los estudios conocidos como propuestas para la reforma bancaria
recomendaban la incorporacin al presupuesto de todos los gastos e
ingresos indebidamente cursados a travs del presupuesto monetario o
banco central, con la idea de dar vigencia a los principios presupuestarios
de unidad y universalidad. Recomendaba, adems, la concentracin en el
banco central de las funciones de caja de la tesorera nacional, dando
libertad al Banco de Brasil para operaciones bancarias comerciales, pero
eliminando la "cuenta movimiento". Estos estudios no tuvieron materializacin prctica, pero sirvieron de base para las reformas que poco tiempo
despus habran de adoptarse. Un nuevo gobierno, junto con la propuesta
presupuestaria para 1986, acometi algunas reformas. Pero no se alcanz
la unificacin, todava quedaron fuera fondos y programas del banco
central, en particular las operaciones de crdito rural. Se siguieron
agregando a fondo perdido emprstitos que en su hora tenan expectativas
de devolucin. Subsisti una falta de identificacin del costo de los
subsidios implcitos en la tasa de inters en varias lneas de crdito.
El Plan Cruzado, puesto en marcha a partir de marzo de 1986,
aceler la reorganizacin institucional. Se congel la "cuenta movimiento"
y en su reemplazo se cre en el banco central una cuenta para recibir los
aportes del tesoro. Se cre la secretara del tesoro a la cual se le encarg,
adems de la administracin de los fondos pblicos, el manejo de la deuda
y la funcin de rgano de control interno. Con la creacin de esta secretara
se procur completar un circuito entre planificacin, presupuestacin y
coordinacin y control financiero. Los principales rganos del proceso
presupuesto-control continuaron experimentando cambios, ganando en una
clarificacin de objetivos y separacin de funciones, hasta que se llega a
1988 en que se dicta una nueva constitucin.
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La Constitucin de 1988
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bastante detallado de las inversiones, que incluyen una buena parte de los
programas sociales.
Distintos grupos tienen puntos de vista diferentes sobre lo que debe
contener el plan. Los legisladores parecen preferir una ley bastante general
que les permita luego, va presupuesto, introducir los cambios que
favorezcan a sus representados. La conformacin poltica de Brasil por
ahora da una gran fuerza a la representacin local. Con partidos polticos
con poca tradicin y con un electorado que vara con frecuencia, en muchos
casos los diputados encuentran su base de poder ms en el mbito local que
en el partidario o en el estadual o regional. El plan no tiene ahora el grado
de detalle que tuvo en la dcada del 70.
El primer plan despus de la reforma fue el correspondiente al
perodo 1991-1995. Este fue aprobado en 1990 y modificado en 1993. El
segundo, para el perodo 1996-1999 fue aprobado en 1995. El plan contiene
para una buena parte de los programas una regionalizacin de las metas. El
segundo plan ha puesto algo ms de nfasis en la descripcin de polticas
que el primero; ha omitido una calendarizacin de las inversiones, ha
identificado reas prioritarias de accin en cada sector y contiene
informacin cuantitativa slo para grandes agregados, mientras que el plan
anterior contena informacin a nivel de programa o proyecto. El plan
muestra una tendencia a divorciarse del modelo que rigi antes de la
reforma de 1988 para el plan plurianual de inversiones, y a acercarse algo
ms a un programa de gobierno.
La ley de directrices presupuestarias
Una caracterstica peculiar del sistema presupuestario de Brasil es la ley de
directrices presupuestarias que debe orientar la preparacin de la ley de
presupuesto. Conforme a normas muy generales de la constitucin, esta ley
debe incluir metas y prioridades de la administracin, pautas para los
cambios tributarios, y polticas de las agencias financieras de fomento
oficiales. Aunque no exista una norma que precise su contenido, se ha
venido cumpliendo con la prctica de enviar al legislativo un anticipo a
grandes rasgos de lo que ser el presupuesto. Esta instancia garantiza al
legislativo una participacin temprana en la discusin del presupuesto y en
comparacin con otros pases le da mayores posibilidades de influir en el
resultado final de las discusiones. Tiene la ventaja de orientar al ejecutivo
sobre las preferencias y resistencias de los legisladores y acerca de las reas
que ofrecen mejores posibilidades para una negociacin.
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En los ltimos aos los recursos disponibles han sido menores que los
previstos. Entonces, el gobierno dicta un decreto donde se fijan techos, con
frecuencia en proporcin a los gastos aprobados. El manejo de los cortes
presupuestarios ha llevado a que el presupuesto sea reemplazado por una
administracin de caja, conforme a la terminologa usada en Brasil: "en
boca de caja". Para el ejercicio 1996 hubo un esfuerzo coordinado entre
presupuesto y tesorera, con una discusin que trat de contemplar prioridades fundamentalmente desde el punto de vista del ejecutivo. En la medida
en que no haya una proyeccin realista de los recursos ajustada a las nuevas
condiciones, el presupuesto como ejercicio para establecer prioridades, con
participacin efectiva del parlamento, deja de tener relevancia.
En Brasil, al igual que en otros pases que han adoptado programas
de estabilizacin exitosos, se ha producido un sinceramiento de las cuentas
pblicas, y el dficit que por aos fue disimulado por la inflacin se
muestra ahora con crudeza. El sistema impositivo lleg a estar completamente indexado, con rezagos pequeos entre el momento de lo debido y el
momento de lo pagado, lo cual no sucede con el gasto. Si bien hubo ajustes
peridicos en salarios, transcurra generalmente un tiempo entre un ajuste
y otro, en cuyo lapso el estado recuperaba su posicin relativa. Al desaparecer o reducirse considerablemente la inflacin, los ingresos y gastos
pasan a moverse a un mismo ritmo y all el dficit queda en evidencia. Este
fenmeno, en cierto modo, ha tomado desprevenidos a los funcionarios encargados del presupuesto y a los parlamentarios, pero transcurrido un tiempo con precios estables y conocido el fenmeno y las circunstancias que lo
rodean, las reformas sobre la programacin del gasto se vuelven inevitables.
La definicin del ejercicio ha ido ganando en rigor. Los gastos
devengados y no pagados en un ejercicio se registran como gastos a pagar
en el ao siguiente y figuran como gastos extrapresupuestarios. Si estn
comprometidos y no pueden pagarse por no haber recursos, se deben
presupuestar nuevamente. En los ltimos dos o tres aos el porcentaje de
gastos trasladados de un ao a otro no parece haber sido significativo.
Sistema Integrado de Administracin Financiera (SIAFI)
En 1986 con la creacin de la secretara del tesoro nacional se comenz a
desarrollar un sistema de administracin financiera. Como parte de ese
desarrollo se ha creado un eficiente sistema de informacin que ha
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visin general de una secretara especializada dentro del ministerio de hacienda, y una secretara encargada del seguimiento de la ejecucin presupuestaria. El tribunal de cuentas cumple las funciones de control extemo.
Control interno
La nueva constitucin seala que cada uno de los poderes deber contar con
sistemas integrados de control interno con la finalidad de evaluar el
cumplimiento de las metas del plan plurianual y la ejecucin de los
programas y presupuestos del pas.
Existe una secretara de control interno que lleva a cabo su labor
por distintos mtodos. Esta secretara, que resulta de la evolucin de la
inspeccin general de finanzas, cuya organizacin rigi entre 1975 y 1986,
acta en forma centralizada, con brazos que penetran en las otras organizaciones. Se trata de un rgano normativo que designa sus auditores en 16
secretaras del sector central, y opera adems con delegaciones en 23
estados para atender las operaciones del gobierno federal. Todos sus
auditores son nominados por el ministerio de hacienda. Hay otras seis
delegaciones sectoriales que corresponden a los sectores de las fuerzas
armadas y la presidencia, cuyos titulares son designados por el responsable
del respectivo sector.
La idea es que el control interno apoya al control externo. Todos los
informes de auditora producidos por la secretara de control interno son
enviados al tribunal de cuentas. El control interno de las empresas del
estado se hace a travs del ministerio respectivo. La secretara est
comenzando a desarrollar una capacidad propia para llevar a cabo
auditoras operacionales; si bien la tarea ha comenzado en 1994, todava
tiene un desarrollo ms bien modesto. El control en general se concentra en
aspectos de legalidad, y entre otras cosas presta particular atencin a
licitaciones y la aplicacin de las polticas de personal.
Dentro del ministerio de planificacin y presupuesto hay una
secretara encargada del seguimiento de la ejecucin presupuestaria. Esta
secretara, que est en proceso de reestructuracin y fortalecimiento, va a
poner nfasis en el seguimiento de los proyectos de inversin, sistematizando la informacin existente y desarrollando un sistema de seguimiento de
progreso fsico en combinacin con progreso financiero. No hay por ahora
un desarrollo para el seguimiento de programas, aunque s se han hecho
estudios retrospectivos sobre su ejecucin financiera y, ms globalmente,
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El tribunal est formado por nueve miembros, tres de los cuales son
nombrados por el poder ejecutivo con acuerdo del senado y los otros seis
directamente por el congreso. Sus miembros tienen el mismo tratamiento
en cuanto a derechos y obligaciones que corresponde a los miembros de la
suprema corte de justicia. El tribunal goza de independencia pero ejerce el
control delegado por el congreso. Adems de llevar a la justicia los hechos
irregulares, tiene facultades para imponer sanciones por s. Puede actuar por
iniciativa propia o de cualquiera de las cmaras legislativas y tiene
jurisdiccin en los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Debe informar
al congreso trimestral y anualmente sobre sus actividades.
Conforme a la constitucin, su papel se extiende a todo tipo de
control, incluyendo auditoras operativas. Si bien hay iniciativas para reencauzar parte de las acciones que lleva a cabo, por ahora el grueso de la
actividad est orientada a un control de legalidad de gasto. Con los
problemas que llevaron a la destitucin del presidente Collor en diciembre
de 1992, la preocupacin por malversacin de fondos se acentu, como
tambin el control administrativo, oscureciendo cualquier esfuerzo que
pudo existir para orientar su accionar en algn otro sentido. Actualmente el
tribunal de cuentas contempla en sus planes auditoras operativas, pero no
parece tener suficiente personal entrenado, ni la composicin profesional
multidisciplinariapara acometer estos estudios. Hay auditoras operativas
sobre grandes temas de discusin en el pas, pero las conclusiones son algo
generales como para influir, ya sea en un cambio de poltica como en la
asignacin efectiva de recursos.
El tribunal de cuentas tiene aproximadamente 3.000 empleados y
opera descentralizadamente con delegaciones en los distintos estados de la
Unin. Recientemente ha comenzado a prestar atencin al entrenamiento
de su propio personal, y as ha seleccionado un grupo de funcionarios de
alto nivel para hacer un entrenamiento especializado que cubre precisamente lo relativo a la aplicacin de los principios de las tres "E".
Ha habido algunos esfuerzos aislados con cobertura limitada en
materia de evaluacin de programas llevados a cabo por el Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), por la secretara federal de control
y por entidades del sector privado, pero esas tareas carecen de sistematizacin y continuidad. Una posibilidad de hacer un seguimiento es usar el
sistema de informacin financiera, comenzando con la adicin de metas
fsicas e indicadores de resultados, pero un esfuerzo en ese sentido no ha
pasado la etapa de propuesta.
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Se decret una nueva constitucin (4a). Ratific la iniciativa presupuestaria en manos del poder ejecutivo e introdujo una amplia cobertura sobre
presupuesto.
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12 Chile
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otros ejercicios deben nuevamente incluirse en sucesivas leyes de presupuesto. La ley 1.263/75 sanciona los principios de universalidad y unidad
del presupuesto, lo encuadra en un programa financiero de mediano plazo
(de tres o ms aos) y habla de control de eficiencia. Se regla explcitamente lo relativo a proyectos de inversin, requirindose en cada caso
una justificacin tcnico-econmica. El poder ejecutivo puede cambiar
destinos de partidas una vez aprobado el presupuesto, pero se requiere una
ley para transferir fondos entre ministerios o para aumentar las transferencias a empresas pblicas.
El ejecutivo mantiene un alto poder de control sobre el presupuesto
a travs de un manejo centralizado sobre su formulacin y ejecucin. Este
proceso centralizado a su vez permite cierta flexibilidad en el manejo de los
recursos de caja segn se explica en el punto siguiente. El ejecutivo tiene
en relacin al legislativo bastante ms poder. Por ejemplo, el congreso no
puede aumentar ni disminuir la estimacin de ingresos, su facultad se limita
a efectuar una reduccin de gastos contenidos en el proyecto del poder ejecutivo, salvo los que tengan un carcter permanente de acuerdo con disposicin legal. Tampoco puede el congreso aprobar nuevos gastos, con cargo
a los fondos de la nacin, sin indicar al mismo tiempo las fuentes de financiamiento. En el evento de que los recursos autorizados por el congreso
fueran insuficientes para financiar un nuevo gasto al promulgar la ley, el
poder ejecutivo, previo informe favorable de la contralora general, deber
reducir proporcionalmente todos los gastos autorizados en el presupuesto.
La discusin en el congreso tiene lugar primero en una comisin
especial formada por un mismo nmero de diputados y senadores, provenientes bsicamente de las comisiones de hacienda de las cmaras respectivas. Esta comisin especial se divide en cinco subcomisiones, donde se
realiza una buena parte de las discusiones substanciales. Los informes de
cada subcomisin son reunidos por la comisin especial que produce un
informe que se presenta al plenario de cada cmara. La discusin debe quedar terminada como mximo para el 1 de diciembre del ao anterior. Si el
presupuesto no est aprobado para esa fecha, rige el proyecto del ejecutivo.
El presupuesto est formado por dos partes, un presupuesto en
pesos y otro en dlares que representa aproximadamente un 10 por ciento.
No existe al momento de la presentacin un consolidado, aunque sea
estimativo, pero s lo hay al momento de rendicin de cuentas. La existencia
de un presupuesto en dlares deriva fundamentalmente de las operaciones
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ras. Adems, los servicios pblicos pueden tener cuenta con bancos
comerciales, previa autorizacin del ministerio de hacienda.
En una clara vinculacin con el servicio de impuestos internos se
autoriza a la tesorera general a otorgar facilidades y suscribir convenios de
pago con deudores morosos de acuerdo con lo dispuesto en el cdigo
tributario. El tesorero general podr declarar incobrables los impuestos y
contribuciones y otras obligaciones morosas previa autorizacin del ministerio de hacienda, as como caucionar la obligacin contrada por un
organismo del sector pblico, previa autorizacin por decreto supremo.
Como se ve, el sistema de la cuenta nica fiscal sirve para centralizar la recaudacin, obtener informacin del movimiento de fondos
pblicos en todo el sector pblico y brindar autonoma a los servicios para
la administracin de sus cuentas, al tiempo que se informa a la contralora
general y a la tesorera general.
Polticas y presupuesto
No hay mecanismos especiales ni comits de coordinacin. El presupuesto
responde a las polticas pblicas previamente acordadas en gabinete, pero
basadas fundamentalmente en un trabajo directo entre el ministro de
hacienda y el ministro respectivo. El ministro de hacienda refleja en esas
discusiones las prioridades fijadas por el presidente. No hay mayores
discusiones colectivas del presupuesto.
Coordinacin entre poltica monetaria y fiscal
Como consecuencia de los traumticos episodios de comienzos de la dcada
del 70 se ha consolidado una conciencia o una cultura de la estabilizacin.
No hacen falta reglas ni normas constitucionales para dar vida a un acuerdo
compartido por prcticamente todos los partidos polticos y por la ciudadana respecto a la necesidad de mantener los equilibrios macroeconmicos.
El equilibrio se ha visto facilitado por la existencia de un sistema impositivo
estable y completamente indexado.
La coordinacin entre la poltica monetaria y fiscal se hace a travs
de intercambio de informacin y reuniones entre altos funcionarios del banco
central y del ministerio de hacienda. Si bien las normas reglan un mecanismo
formal para poner al presupuesto en un horizonte de programacin financiera
de varios aos, en la prctica esto no se hace. Hay una exposicin por parte
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aplicarn reglas del derecho privado. El banco central ha ido evolucionando. Hoy le est prohibido hacer operaciones de fnanciamiento al sector
pblico ya sea en forma directa o indirecta; slo puede financiar a entidades financieras. No est sujeto a la contralora, sino nicamente a las
normas de la superintendencia de bancos y sus estados contables son auditados por auditores externos.
La autonoma del banco central est consagrada en la norma que
estipula que al adoptar sus acuerdos deber tener presente la orientacin
general de la poltica econmica del gobierno, o sea que no se lo obliga a
seguir, sino slo a tener en cuenta, la poltica del gobierno. Est gobernado
por un consejo de cinco miembros que duran 10 aos en sus funciones con
nombramientos cada dos, lo cual asegura una rotacin escalonada. Se
estipula en su carta orgnica que el ministro de hacienda puede concurrir
con voz a las reuniones del consejo y tiene derecho a indicar suspensin o
veto de medidas.
Existen dos fondos de estabilizacin: uno del cobre y otro del
petrleo. El primero comenz a operar en 1988 como parte de un programa
estructural y orientado a estabilizar el tipo de cambio. A travs de ese fondo
se acumulan ahorros en pocas de bonanza que se utilizan cuando hay
contraccin de la demanda internacional. Hay un clculo trimestral que se
hace sobre las exportaciones de Codelco, la empresa estatal del cobre.
Especficamente, las diferencias entre cuatro y diez centavos por libra entre
el precio de mercado y el precio de referencia van en un 50 por ciento al
fondo y las diferencias que superen diez centavos por libra van ntegramente al fondo. El precio de referencia es un precio de tendencia o precio de
largo plazo. El fondo del cobre carece de lmites o reglas de acumulacin.
El fondo del petrleo, por su parte, fue creado a fines de la guerra del golfo
y procura amortiguar los costos de importacin de petrleo. Tanto un fondo
como otro tratan de desvincular el ciclo de trminos de intercambio del
ciclo fiscal. El manejo de los fondos se hace sobre principios conservadores
y slo un ao hubo necesidad de hacer uso de los recursos acumulados, que
a fines de 1997 alcanzaban alrededor de 1.800 millones de dlares.
Las funciones de control
La auditora interna gubernamental es una funcin de evaluacin y revisin
independiente establecida dentro del propio gobierno para examinar y
controlar sus cuentas. El control externo lo ejerce la contralora general de
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la repblica, cuyo funcionamiento debe ser reglado por una ley constitucional an pendiente de sancin.
El control interno
La responsabilidad sobre el desarrollo, conduccin y ejecucin de la
auditora interna es de competencia de cada ministro. En 1994 se inici una
revisin de la organizacin de esta funcin. En cada ministerio se nombr
un auditor ministerial, articulndose una relacin tcnica entre cada auditor
y la direccin de asuntos de gestin de la presidencia de la repblica.
En general los mecanismos de control interno estn dominados por
un enfoque de legalidad, pero aquel cambio procura ampliar su carcter
agregando el control de desempeo. Se proyecta la introduccin de tcnicas
modernas de planificacin estratgica, asignacin de responsabilidades y
sistemas dinmicos de control de gestin. Se busca determinar si las
actividades realizadas son congruentes con las polticas gubernamentales
y con los patrones de efectividad y eficiencia. Se trata de una poltica del
poder ejecutivo que promueve prcticas de control de tipo preventivo e
informativo, poniendo en funcionamiento un sistema de alertas tempranas
para las propias autoridades respecto de los estados de avance y eventuales
desvos de sus compromisos programticos. El ncleo que impulsa aquel
enfoque es pequeo, y an es prematuro evaluar el impacto que tiene en el
desarrollo de un sistema de amplio control de gestin.
El control externo
La contralora general fue creada en 1927 como producto de la misin
Kemmerer, alcanzando rango y autonoma constitucional en 1943. Actualmente se rige por normativa contenida en la ley 10.336 con un texto
refundido que data de 1964. El art. 88 de la constitucin de 1980, que junto
con el art. 87 reglan lo referente a la contralora, establece que el funcionamiento y atribuciones de este rgano sern materia de una ley orgnica
constitucional. Hubo un proyecto en el ao 1982 que no prosper, y luego
otro en 1992 enviado al senado que fue retirado por el ejecutivo en 1996.
Aqu se ha dado la interpretacin a que se hizo referencia anteriormente, o
sea que una ley sobre el tema vigente con anterioridad a la reforma cumple
con el requisito constitucional.
El contralor es designado por el presidente con acuerdo del senado
y adquiere el carcter de inamovible hasta cumplir los 75 aos. A travs de
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Referencias y bibliografa
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Durante mucho tiempo le ha sido difcil al pas ordenar sus gastos. En los
ltimos aos ha alcanzado una disciplina fiscal que le ha permitido lograr
una tasa de inflacin razonablemente baja. La falta de correspondencia
entre programacin y ejecucin ha mermado el valor del presupuesto como
instrumento para la asignacin de recursos. Los esfuerzos de descentralizacin han acercado el gasto a los usuarios y hay un comienzo de desarrollo
conceptual para cambiar el enfoque del presupuesto, orientndolo a resultados, aunque todava queda un buen espacio para reformas en esa rea y
tambin en la de control. Este captulo incluye primero una seccin con una
breve historia del presupuesto, contina con su encuadre legal y la coordinacin entre la poltica monetaria y fiscal, hace una resea del ciclo
presupuestario detenindose en los problemas de definicin del perodo de
ejecucin y cierra con una seccin dedicada al control.
Notas histricas
En varias etapas el pas ha mostrado una capacidad profesional para ensayar
antes que otros pases instituciones y procedimientos que ulteriormente han
llevado a un ordenamiento presupuestario. En esa historia tal vez puedan
distinguirse cuatro etapas, una que va desde la poca colonial hasta
mediados del siglo XIX en que aparece el primer presupuesto; la segunda
desde ese momento hasta la llegada de la misin Kemmerer en 1922; la
tercera desde ese ao hasta 1989 en que se aprueba un nuevo estatuto
orgnico del presupuesto cuyos principios quedaron incorporados en la
reforma constitucional de 1991; y la cuarta desde esos aos hasta 1997.
Primera etapa: la colonia y la formacin de la nacin
La estructura fiscal del Virreinato de Nueva Granada tiene claras semejanzas con la que exista en Espaa en el periodo colonial. Las instituciones de
la colonia eran comunes en las distintas regiones. Los lineamientos vistos
13 Colombia
300
301
hasta que entraron en vigor nuevas reglas. Esta nueva constitucin otorg
mayor importancia al control fiscal, ponindolo en manos de la contralora
general de la repblica.
Ms tarde se introdujo la prctica de programacin bianual de
rentas y gastos pblicos y poco despus, en 1892, se dict una nueva norma
que orden cambios importantes en la formulacin del presupuesto, indicando una presentacin anticipada -9 meses- del proyecto de presupuesto,
junto con nuevas pautas para el clculo de recursos y gastos. En este sentido
se indicaba que cada ministerio preparara su propio anteproyecto y que
luego el ministerio de hacienda (en ese entonces tesorera) se encargara de
armonizar y dar la aprobacin. De esa fecha data el principio de que cada
partida presupuestaria requiere una ley anterior que autorice el gasto o una
sentencia para la inclusin de crditos judiciales.
En 1898 se crea la corte de cuentas que reemplaza a la oficina
general de cuentas creada en 1850. Esta corte estaba formada por 10
miembros, cinco de ellos nombrados por la cmara de diputados y cinco por
la cmara de senadores. Este cuerpo ejerca un control estrictamente legal
sobre rendiciones de cuenta.
En 1912 se dicta una norma muy detallada sobre rgimen fiscal que
incluy ttulos sobre presupuesto de rentas y gastos. En 1916 un nuevo
ordenamiento procur poner disciplina, pero adopt un criterio que defina
al equilibrio como la igualdad entre gastos e ingresos, entre los que se
incluyeron a los provenientes de endeudamiento, lo cual abri las puertas
para sucesivos desrdenes fiscales. En ese ao se inici un proceso que
habra de dar un timbre caracterstico al sistema presupuestario: el amplio
uso de impuestos con afectacin especfica. En general, las reformas
presupuestarias habidas entre 1866 y 1922 acentuaron la tendencia a dar al
ejecutivo mayor poder en el campo presupuestario.
Tercera etapa: modernizacin de la administracin financiera
En 1922 Colombia celebr un acuerdo con Estados Unidos que pona fin
a un largo perodo de diferencias diplomticas derivadas de la separacin
de Panam. En virtud de ese acuerdo, el pas habra de recibir una suma que
superaba el presupuesto gubernamental de un ao. Al mismo tiempo se
produca en el mundo una considerable expansin de los mercados de
capital que Colombia deseaba aprovechar. El gobierno solicit a los Estados
Unidos una cooperacin tcnica, y como consecuencia lleg ese ao una
302
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309
independencia del ejecutivo. Muchos entienden que este es un paso intermedio hacia la total independencia del banco central.
El banco central ha dado prdidas en los ltimos aos como
consecuencia de la poltica cambiara vigente. El banco trataba de evitar la
cada del tipo real de cambio, comprando divisas que acrecentaban las
reservas y como no cuenta con instrumentos de deuda del gobierno, emita
sus propios instrumentos sobre los que deba pagar intereses. Las prdidas
generadas por estas operaciones alcanzaron en 1995 cerca del 1 por ciento
del PBI. Pero esta prctica no continu, ms an, gran parte de la deuda que
fue venciendo se ha rescatado. En el ao 1995 el banco central dio ganancias. Otra fuente de dficit es la caja agraria que peridicamente recibe
fondos del tesoro para reponer prdidas, situacin que probablemente
contine por algn tiempo pues su cartera muestra un alto grado de incumplimiento. Hay mecanismos que permiten a entes financieros oficiales
operar con tasas de inters menores que las que cobra el sector privado.
Pero esto no pesa sobre el presupuesto, pues son operaciones que se financian dentro de las propias instituciones, reduciendo sus mrgenes sin llegar
a incurrir en prdidas, aunque los activos que el estado tiene en esas instituciones no generan tasas de rendimiento acordes con el mercado.
La ley prev el funcionamiento de un fondo de estabilizacin, en
principio para rentas petroleras. La nueva legislacin ha extendido la posibilidad de su uso a una apreciacin sobre las condiciones macroeconmicas
imperantes. El poder ejecutivo queda facultado para que cuando se den las
circunstancias, pueda separar determinados fondos para ser esterilizados o
puestos fuera del circuito presupuestario, y ulteriormente reingresados.
La inflacin no ha sido un problema grave para la preparacin de
los presupuestos. Por cierto que la solucin se facilita en buena medida
porque Colombia ha tenido por un perodo largo una tasa de inflacin
moderada y relativamente estable. La discusin del presupuesto se hace en
trminos reales o con una base bien conocida. Cuando la discusin termina
se ajustan todas las partidas por un ndice basado en la inflacin prevista
para el ejercicio en el que se van a utilizar los fondos. Si la inflacin
resulta mayor el estado seguramente tendr fondos disponibles, pero el
techo de gastos contina siendo el aprobado por la ley. En ese caso, lo ms
probable es que haya supervit. En general las proyecciones han sido
buenas: las diferencias entre las tasas previstas de inflacin y las efectivas
han sido ms bien bajas.
310
311
El proceso presupuestario
312
313
Tabla 13.1
1 proceso presupuestario en Colombia
Mes previo
inicio ao
fiscal
Fecha
Tareas o acciones
-8
Primera
semana de
abril
-6
Fines de julio
-5
Hasta el 15 de
agosto
30 de agosto
Antes del 1 5
de septiembre
25 de
septiembre
1 de octubre
20 de octubre
-1
10 de
diciembre
Fecha lmite para el acto de liquidacin de presupuesto, que se constituye como la carta de presentacin del
presupuesto que regir en la prxima vigencia fiscal.
Aot
1 de enero
Comienza el ao fiscal t.
-4
-3
314
315
316
Control
317
Funciones de la contralona
318
319
1819
1821
1824
1851
1866
1886
1892
1922
1923
1950
1963
1964
320
321
1981
1989
1991
1996
La ley 111 consolida una serie de disposiciones legales que pasan a ser la
versin actualizada del Estatuto Orgnico del Presupuesto.
322
Referencias y bibliografa
323
324
Mxico
14
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Grfico 14.1
El proceso presupuestario
3.
3.
330
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Art. 74:
Para la revisin de la cuenta pblica, la cmara de diputados se apoyar en el rgano de auditora superior y la
misma deber ser presentada, en la forma que disponga la
ley, sin perjuicio de los informes parciales que permitan
adelantar la ejecucin de las funciones de control, sin tener
que esperar, como sucede actualmente, hasta dos aos para
recibir el informe final.
Art. 79:
Art. 72:
Art. 73:
Art. 74:
Art. 75:
338
339
340
341
1917
1935
1953
1956
1959
1968
1971
1976
1978
1993
Las funciones de la secretara de programacin y presupuesto se transfirieron, en relacin a presupuesto a la secretara de hacienda, y en relacin
342
343
Referencias y bibliografa
344
El pas ha experimentado las vicisitudes propias de las economas latinoamericanas, con importantes fluctuaciones econmicas y vaivenes polticos
que en algn momento le han dado instituciones avanzadas en el campo de
la planificacin y manejo de la inversin y en otros un manejo poco
ordenado del gasto. En tiempos recientes se han iniciado acciones nuevas
encaminadas a aumentar la transparencia y la participacin legislativa y en
general introducir un mayor orden en las finanzas pblicas. Este captulo
incluye primero una resea histrica con los principales cambios en las
reas centrales de estudio y luego una revista al proceso presupuestario,
mostrando lo relativo a coordinacin de polticas, preparacin y ejecucin
del presupuesto y su armonizacin con la planificacin. Cierra con secciones dedicadas al control y a los esfuerzos recientes de modernizacin de
la administracin financiera y coordinacin macroeconmica.
Antecedentes histricos
Los antecedentes en materia de ordenamiento fiscal reconocen el mismo
tronco comn ya visto en el caso de los otros pases latinoamericanos. En
1776 se crea la intendencia del ejrcito y real hacienda de Venezuela,
organismo que a la vez que tena funciones de promocin de las actividades
econmicas tena las de un estricto control fiscal. La actuacin de esa
Intendencia llega hasta 1811 cuando se elimina y se transfieren sus
funciones a la secretara de hacienda.
La constitucin de 1811 contiene los primeros elementos en materia
de control fiscal en Venezuela, al garantizar el derecho de todos los
habitantes de conocer cmo se invierten las rentas pblicas y de participar,
a travs de sus representantes, en la fijacin de las tasas, contribuciones e
impuestos con que se financian los gastos del gobierno. Este principio
refleja el deseo de evitar los abusos que se haban cometido por parte de
la monarqua durante el perodo colonial y es una manifestacin del
principio de filosofa poltica sintetizado en la expresin "no debe haber
imposicin sin representacin del pueblo". De acuerdo con la primera
constitucin, el poder ejecutivo deba presentar al congreso un estado de
15
Venezuela
las cuentas y gastos de la nacin, correspondiendo a la cmara de representantes el ejercicio del control del patrimonio pblico. La constitucin
de 1819 mantiene bsicamente las mismas disposiciones sobre el control
fiscal destacndose, en particular, la obligacin del poder ejecutivo de
rendir cuenta al parlamento de todos los fondos pblicos obtenidos por
medio de contribuciones. El parlamento, a su vez, deba dar publicidad a
todos los actos de gobierno.
En 1821 el congreso de la Gran Colombia decret la creacin de la
contadura general de hacienda que quedaba a cargo entre otras funciones
de la de tribunal de cuentas. La funcin presupuestaria en Venezuela tiene
su origen en la constitucin de 1830, donde se consagra el principio de que
la administracin de los ingresos y gastos pblicos requera la sancin
previa del poder legislativo. En esa ocasin se dio una mayor coherencia al
proceso de control y rendicin de cuentas al disponerse que el congreso
deba fijar los lmites de los gastos sobre la base del proyecto que deba
preparar el poder ejecutivo. De comparable importancia es la sancin, en
1873, del cdigo de hacienda, como instrumento legal que sistematiza todo
lo relativo a la legislacin hacendara, con particular referencia al proceso
de formulacin, autorizacin y ejecucin que habra de ser perfeccionado
con las reformas de 1884 y 1889.
El cdigo de hacienda fue suplementado por la ley nacional de
hacienda que se mantuvo en vigencia hasta 1918 cuando entr en vigencia
la nueva ley orgnica de la hacienda nacional, en que se dispuso que la
contadura general tendra a su cargo la fiscalizacin, el control y el examen
de las cuentas pblicas bajo la supervisin del poder ejecutivo. Desde 1938,
las funciones de control externo pasaron a estar bajo la directa responsabilidad de la contralora general de la repblica como organismo autnomo
dependiente del congreso nacional.
En 1947 se produjo una reforma constitucional y se incorpor en la
constitucin la contralora general. En 1948 tuvo lugar la creacin de la
direccin general de presupuesto, cuya organizacin inclua las divisiones
de planeamiento presupuestario, ejecucin, crdito pblico y publicaciones.
En 1958, como consecuencia del advenimiento del periodo de gobiernos elegidos democrticamente, se instituye la planificacin en Venezuela.
Se crea la oficina central de coordinacin y planificacin como una funcin
de asistencia a la presidencia de la repblica y al consejo de ministros. Las
funciones de planificacin y el papel otorgado a esa oficina quedan consolidados en la constitucin de 1961. En dicha constitucin se establece que
346
347
348
349
entre sus activos ttulos de FOGADE con una remuneracin baja, inferior
a lo que le cuesta obtener fondos en el mercado. Gran parte de esos ttulos
provienen de la ltima crisis bancaria que represent un costo de alrededor
del 14 al 15 por ciento del PBI.
La coordinacin entre el banco central y el ministerio de hacienda no
ha sido fcil. Para facilitarla, no hace mucho se cre la oficina de programacin financiera en hacienda, como una unidad tcnica para trabajar
fundamentalmente con los organismos internacionales.
CORDIPLAN participa en las discusiones sobre coordinacin
macroeconmica y en la preparacin del presupuesto, en este ltimo caso
fundamentalmente para la determinacin de las inversiones y la asignacin
de los fondos correspondientes. La responsabilidad de este organismo en
este sentido es procurar que haya una correspondencia entre polticas
sectoriales y asignacin de fondos.
Preparacin y discusin del presupuesto
El rgano rector del proceso presupuestario es la oficina central de presupuesto (OCEPRE), en principio diseada para tener cierta independencia
pero la evolucin le ha marcado una dependencia del ministerio de
hacienda. El director de la oficina es nombrado por el presidente de la
repblica -en la prctica lo es con la anuencia del ministro de hacienda. En
las discusiones presupuestarias es el ministro de hacienda quien presenta el
presupuesto ante la cmara.
El calendario de elaboracin del presupuesto parece ser bastante
generoso con el legislativo, en cuanto que se le otorgan varios meses para su
discusin. Aparentemente ese calendario y las dificultades de programar con
un horizonte de ms de un ao restringen el tiempo de discusin entre la
oficina central de presupuesto y los ministerios ejecutores de las polticas
gubernamentales. Por ejemplo, durante la prepararacin del presupuesto de
1997, la mayora de las oficinas ministeriales respectivas tuvieron solo tres
das para discutir con la oficina central el contenido de su propuesta.
El proceso de formulacin, discusin y aprobacin dentro del
ejecutivo es muy centralizado. El presupuesto presenta una gran rigidez,
que se agrava por la crisis que en aos recientes ha enfrentado el pas. Para
los ministerios ejecutores el presupuesto viene como algo casi impuesto.
Como ocurre en general con los procesos de reduccin del gasto, las
agencias ejecutoras tienen pocas posibilidades de discutir propuestas
nuevas. Los montos fijados para cada ministerio y entes adscriptos son
rgidos. Aunque la oficina central de presupuesto indica montos para cada
uno de los componentes de cada ministerio, en general stos tienen la
posibilidad de orientar la distribucin dentro de su esfera.
Existe un sistema informativo en desarrollo (SICOP) que por ahora
sirve slo para la fase de preparacin y que ha facilitado grandemente el
procesamiento de informacin en forma gil y detallada, as como el
tratamiento de simulaciones con mucha rapidez.
En materia de inversiones CORDIPLAN juega un papel importante en
la asignacin de fondos para inversin. En el organismo ha funcionado un
banco de proyectos que tena por objeto mantener actualizado un registro
de todas las iniciativas de inversin con informacin en las distintas fases
de preparacin. Est especificado que no puede ejecutarse ningn proyecto
sin que estos estn incluidos en ese banco. En la prctica, en los ltimos
aos la calidad de la informacin ha ido declinando y no siempre los
proyectos pasan por las pruebas de rentabilidad definidos por el propio
organismo. Hay casos en que se incluyen proyectos que no tienen los
debidos estudios ni el correspondiente anlisis costo-benefcio. La
asignacin de fondos para inversin no se hace por cuotas entre ministerios.
Se parte de grandes lneas y una vez definida la estrategia y los proyectos
principales concatenados se distribuye por ministerios. La oficina de
presupuesto y programacin prcticamente no tiene ningn papel en la
seleccin de los proyectos de inversin, no existe all un control sobre la
calidad de los estudios o sobre la tasa de rentabilidad. Hay un fondo de
preinversin que administra CORDIPLAN y que cuenta con recursos del
BID, que ha servido para impulsar estudios de proyectos de cierta envergadura. Nuevos recursos asignados a ese fondo seran en parte destinados
a robustecer el banco de proyectos, en particular en el desarrollo de nuevos
perfiles de proyectos.
En la segunda quincena de junio de cada ao el poder ejecutivo debe
presentar al congreso el proyecto de presupuesto del ao siguiente y ste
debe ser aprobado antes de diciembre. El congreso puede alterar las
partidas pero no autorizar gastos que excedan el monto de las estimaciones
de ingresos del proyecto. Si durante la ejecucin resulta evidente que los
ingresos sern insuficientes en relacin con los gastos, el presidente de la
repblica en consejo de ministros podr ordenar ajustes en los crditos
presupuestarios. Fuera de esos casos, para disminuir una asignacin
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351
352
353
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355
Reformas en marcha
356
357
358
359
360
Decreto No. 137. G. O. No. 4.718 extraordinario. Abril 26, 1994. Caracas,
Venezuela.
Decreto No. 314. G. O. No. 35.528. Agosto 19, 1994. Caracas, Venezuela.
Decreto No. 980. G. O. No. 5.019 Extraordinario. Diciembre 14, 1995. Caracas,
Venezuela.
Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica. Gaceta Oficial No. 3.482.
Extraordinario. Diciembre 14, 1984. Caracas, Venezuela.
Ley de reforma parcial de la ley orgnica de rgimen presupuestario". G.O. No.
35.059. Septiembre 29, 1992. Caracas, Venezuela.
Morales Quintero, Marcos. 1996. "Borrador del Informe de Consultora sobre un
Diagnstico Institucional del Proceso Presupuestario, Anlisis de la Toma
de Decisiones en Poltica Econmica y la Factibilidad Legal y Operativa
para crear dos Unidades de Asesora".
Venezuela. Contralora General de la Repblica. 1995. "La Contralora General de
la Repblica. Sntesis Histrica". Caracas, Venezuela.
. Exposicin de motivos del proyecto de Ley de Presupuesto 1997. 1996.
Caracas, Venezuela.
. Reglamento de la Ley Orgnica de la Contralora General de la Repblica.
Gaceta Oficial No. 2.119. Extraordinario. Diciembre 30, 1977. Caracas,
Venezuela.
World Bank. 1990. "Venezuela: A Review of the 1990-1993 Public Sector
Investment Program". Vol. I (December) Washington, D.C., United
States: The World Bank.
Referencias y bibliografa
16
La experiencia de los
pases latinoamericanos:
resumen comparativo
Tabla 16.1
Facultades de los poderes ejecutivo y legislativo
para la aprobacin y modificacin del presupuesto
Distribucin de
responsabilidades
Argentina
Brasil
Chile
Corresponde al presidente de la
repblica la iniciativa exclusiva
de los proyectos de ley que tengan relacin con la administracin financiera o presupuestaria
del estado. El proyecto de ley de
presupuesto debe ser presentado
por el presidente al congreso con
tres meses de anterioridad al comienzo del ejercicio; si el congreso no lo despacha dentro de
los 60 das de su presentacin,
rige el proyecto presentado por el
presidente.
362
363
Distribucin de
responsabilidades
Colombia
Mxico
Venezuela
Armonizacin de polticas
Los pases del rea han avanzado considerablemente en la coordinacin de
las polticas monetaria y fiscal, habiendo recurrido a diversos resortes. En
general han aumentado considerablemente la capacidad analtica de los
bancos centrales y de los ministerios de economa o hacienda. Gran parte
de esto ha sido consecuencia de la necesidad de mantener programas de
estabilizacin con la colaboracin de los organismos de financiamiento
internacional. Algunos pases han creado divisiones tcnicas especiales
(Colombia, Venezuela). La colaboracin entre los ministerios de economa
y los bancos centrales no tiene formas estructuradas y las discusiones
364
365
registra en promedio una diferencia porcentual del orden del 66 por ciento,
pero debe recordarse que en los primeros cinco aos del periodo sealado los
presupuestos eran acordados casi al final del ejercicio que se estaba ejecutando. La dificultad de proyectar para varios aos las principales variables de
la economa se refleja en la forma como se ejecuta el presupuesto en comparacin con lo previsto. En los ltimos aos, varios pases registran niveles de
ejecucin inferiores a los previstos. En el ao 1995 esto ocurre por la
precipitacin de una situacin no prevista-la crisis originada por el denominado efecto tequila-y en los otros aos por ajustes llevados a cabo en medio
de procesos presupuestarios con una fuerte inercia. Entre los pases
estudiados se destaca Chile, en donde las diferencias entre presupuesto y
ejecucin han sido consistentemente bajas en los ltimos cinco aos.
Cuadro 16.1
Diferencias porcentuales entre ejecucin y presupuesto
para algunos pases latinoamericanos*
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Venezuela
1985
12,81
58,44
-6,34
s.d.
1,79
8,95
1986
20,20
12,53
-1,51
-22,23
12,75
-0,59
1987
55,80
190,14
11,42
11,75
20,82
13,69
1988
39,40
248,90
21,51
19,28
-21,56
1,72
1989
10,56
580,69
14,06
8,02
4,48
66,29
1990
n.r.
1.494,87
10,28
-9,28
1,05
28,46
1991
62,67
-7,13
1,10
1,11
-7,27
9,11
1992
81,41
37,82
-0,74
6,39
3,85
13,73
1993
-4,96
15,56
-0,98
-11,38
3,90
-3,26
1994
3,10
n.r.
-2,80
-18,56
6,01
25,44
1995
-0,70
-24,65
s.d.
-10,90
22,07
-3,10
Prom.
29,17
267,07
7,07
11,89
9,60
15,85
366
367
1 ciclo presupuestario
368
369
Cuadro 16.2
rganos de control externo
Recursos presupuestarios en porcentajes del presupuesto total
Brasil
0,04
Chile
s.d.
0,06
0,05
0,04
0,07
1988
0,05
0,04
1989
0,06
0,08
0,14
1,02
0,28
1990
0,15
0,04
0,12
0,98
0,17
1991
1992
0,07
0,09
0,04
0,10
0,87
0,17
0,10
0,12
0,78
0,20
0,04
0,69
0,23
Aos
1985
Argentina
0,03
1986
1987
Colombia
s.d.
Venezuela
s.d.
0,13
1,34
0,18
0,13
1,08
0,18
0,14
1,01
0,21
1993
0,06
0,02
1994
0,05
s.d.
0,14
0,61
0,26
1995
0,06
0,05
0,14
0,47
0,23
1996
s.d.
s.d.
0,15
0,43
s.d.
370
371
esfuerzos espordicos que carecen de la continuidad y consistencia necesarias. Tal vez un inconveniente lo constituye el alto grado de politizacin
que a veces acompaa las discusiones sobre polticas pblicas.
La discusin de programas con los organismos internacionales, en
particular en las reas sociales, ha forzado a los pases a un anlisis detallado sobre la mejor manera de prestar servicios, contemplando diversas
alternativas, pero nuevamente son esfuerzos que carecen de una adecuada
generalizacin. Los procesos de privatizacin, en la medida que sus marcos
regulatorios han creado condiciones de competencia, han servido para mejorar la eficiencia en la prestacin de los servicios pblicos. Las privatizaciones en el sector elctrico en Argentina constituyen un buen
ejemplo. El marco regulatorio que permite una libre entrada de oferentes en
la etapa de generacin ha hecho bajar el costo de la energa en forma
sistemtica. Las privatizaciones en la distribucin de agua tambin en
algunos casos han hecho bajar las tarifas que pagan los usuarios y han
mejorado la calidad del servicio.
La figura del ombudsman agrega un mecanismo til para cerrar la
brecha entre usuarios y funcionarios pblicos. La creciente preocupacin
en torno al medio ambiente y la mayor participacin de entes no gubernamentales crean formas de control que adecuadamente canalizadas pueden
dar buenos resultados.
Parte IV
Esta cuarta parte hace una recapitulacin de las distintas experiencias vistas
y pone en trminos comparativos las instituciones y su funcionamiento para
derivar lecciones para los pases latinoamericanos. Esta parte comprende
cuatro captulos. El primero incluye comparaciones y reflexiones sobre
cuestiones instrumentales que hacen a la presentacin de las cuentas
pblicas y que tienen mucho que ver con aspectos de consistencia y de
confiabilidad de estas cuentas. El segundo ordena algunos temas centrales
conforme a los fines de poltica econmica y muestra los conflictos que en
la prctica se forman alrededor de un esquema de prioridades y los dilemas
presentes al tratar de resolverlos.
El tercer captulo est en gran medida inspirado en la teora de las
decisiones colectivas. Su objetivo es ver qu puede hacerse en distintos
planos para mejorar la correspondencia entre las preferencias de los
votantes y el desempeo del sector pblico. El ltimo captulo reflexiona
sobre los temas principales vistos y discute las cuestiones centrales de un
esquema de reformas, analizando las posibilidades de ordenar algunas
acciones en el tiempo y de crear fuerzas de cambio autosustentables.
17
La integralidad
delpresupuesto
Cuadro 17.1
Gasto extrapresupuestario y gasto total
(miles de millones de moneda local)
Gastos no presupuestarios
Gasto
Total
Gasto
presup.
Total
Seguridad
social
Otros
Ao
1996
1.560,3
1.259,9
300,5
E. Unidos
1994
181.947
Canad
166.756
15.191
15.191
1994
915,9
508,2
407,7
363,4
44,4
Austria
1994
3.837,8
2.244,8
1.593
1.524,4
Blgica
68,6
419,7
368,4
51,4
51,4
Dinamarca
1995
1994
165,1
52,1
223,1
58,0
Finlandia
5,9
3.560,9
1995
1.566,3
1.994,6
1.766,4
228,2
Francia
1.172,1
817,8
1995
354,3
752,9
64,8
Alemania
1993
13,67
11,9
Irlanda
1,7
1,71
253,4
1994
818,8
232,4
Italia
565,5
20,9
1992
338,9
138,9
Noruega
200,0
114,3
24,6
1994
6.137,9
2.922
3.215,9
Portugal
1.649,8 1.566,1
13.051,4
1993 23.998,9
10.947,5
12.263,1
Espaa
788,3
153,2
Suecia
1995
733,8
580,7
153,2
1995
292,7
249,4
43,3
Reino Unido
43,3
5.250,4
1993
3.453,4
1.797
Brasil1
1.377,7
419,3
1994
214,2
171,4
42,7
42,7
Mxico
1994 1.627.732
100.372
1.527.360
100.372
Venezuela
1.620,4
Chile
1992
1.234,9
385,5
385,5
Promedio simple
Nota: ' Millones de reales.
Fuentes: FMI, Estadsticas Financieras Internacionales y falos presupuestarios.
Gastos no
presup. /
Gasto
total
19,26
8,35
44,52
41,51
12,24
26,00
56,01
69,77
12,53
30,94
41,0
52,39
54,38
20,88
14,78
34,23
19,95
6,17
23,78
31,0
Otro problema lo constituyen gastos que se hacen fuera del presupuesto y quedan reflejados slo a travs de un aumento de la deuda total. El
fenmeno inverso tambin se ha dado donde ciertos ingresos extraordinarios
han servido para cancelar deuda sin el correspondiente paso presupuestario.
Si todo estuviera registrado correctamente, el resultado fiscal de un perodo
debera ser igual al cambio de la deuda neta del gobierno en ese perodo. El
cuadro 17.2 compara para la mayora de los pases estudiados el dficit total,
segn ejecucin presupuestaria, con el que surge de calcularlo por la
diferencia en el endeudamiento entre dos perodos consecutivos.
378
379
Cuadro 17.2
Dficit presupuestario y cambios en el nivel de endeudamiento
E. Unidos
Miles de
millones de
dlares
Gasto total
Dficit
informado
(1)
Ao
1990
218
1991
273
1992
289
254
1993
1994
202
156
1995
117
1996
Dficit
segn deuda
(2)
233
272
289
306
142
156
140
15
-1
0
52
-60
0
23
Diferencia
(3H2MD
Gob.cent.cons. Relacin %
(3)/(4)
(4)
1.305
1,15
-0,07
1.429
1.444
0,00
1.491
3,49
-3,92
1.529
1.591
0,00
s.d.
s.d.
Canad
Millones
de dlares
canadienses
1990
1991
1992
1993
1994
1995
27.129
44.582
51.031
51.775
39.658
31.893
32.000
34.357
41.021
42.012
37.462
28.617
4.871
-10.225
-10.010
-9.763
-2.196
-3.276
317.162
341.996
356.104
361.945
363490
371.637
1,54
-2,99
-2,81
-2,70
-0,60
-0,88
R. Unido
Millones de
libras
1989
1990
1991
1992
-7.971
-4.000
5.689
29.995
-10.410
-6.791
4.070
13.859
-2.439
-2.791
-1.619
-16.136
174.578
207.442
229.150
257.887
-1,40
-1,35
-0,71
-6,26
Suecia
Miles de
millones de
coronas
1990
1991
1992
1993
1994
1995
-14
22
59
215
195
113
-13
27
76
222
189
147
1
5
17
7
6
36
555
616
666
747
742
734
0,18
0,81
2,55
0,94
0,81
4,90
1990
Australia
Millones de 1991
dlares aust. 1992
1993
1994
1995
-7.819
-1.905
9.551
14.519
13.704
11.711
-24,908
4.108
12.887
19.147
12.128
12.214
-17.089
6.013
3.336
4.628
-1.576
503
93.622
102.466
110.326
117.821
124.167
129.818
-18,25
5,87
3,02
3,93
-1,27
0,39
N. Zelandia
Millones de
dlares neozelandeses
1990
1991
1992
1993
-2.894
-1.419
1.677
-84
4.748
-416
3.172
373
7.642
-1.003
1.495
457
31.758
30.084
28.598
28.440
24,06
-3,33
5,23
1,61
Espaa
Miles de
millones de
pesetas
1989
1990
1991
1992
1993
1.015
1.619
1.987
2.450
4.235
1.527
2.906
1.875
2.799
7.318
512
1.287
-112
349
3.083
15.195
16.964
19.088
21.274
23.999
3,37
7,59
-0,59
1,64
12,85
380
Ao
1991
1992
1993
1994
1995
Dficit
informado
(1)
1.782
-1.482
-812
2.207
801
Colombia
Miles de
millones de
pesos
1991
1992
1993
1994
Mxico
Miles de
millones de
nuevos pesos
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Argentina
Millones de
pesos
Dficit
segn deuda
(2)
Gasto total
3.714
9.748
2.156
11.053
6.412
Diferencia
(3H2)-(1)
1.932
11.230
2.968
8.846
5.611
-407
-365
-121
-234
444
2.059
957
250
851
2.424
1078
484
4.370
7.224
7.537
11.335
19,47
33,55
14,30
4,27
6,91
0,66
-5,20
-1,33
3,20
1,98
21,44
16,54
-0,14
-6,79
11,81
16,51
15
16
5
-5
9
15
75
76
84
92
96
67
19,47
20,90
6,05
-5,91
8,94
21,63
Gob.cent.cons. Relacin %
(3)/(4)
(4)
6,01
32.123
43.309
25,93
47.962
32,12
17,01
52.008
51.737
10,85
1.022
888,00
7,46
13.705
-133,9
Venezuela
1991
14.354
2.937
3.088,00
150,6
1992
20,46
Miles de
1,77
11.782
209
364,17
155,6
millones de 1993
1,95
236
593,85
358,3
1994
12.085
bolvares
Fuentes: FMI, Estadsticas Financieras Gubernamentales y elaboracin propia en base a documentos de cada pas.
Las diferencias entre estas dos estimaciones son mayores para los
pases de Amrica Latina estudiados y en algunos casos superan el 20 por
ciento. En los pases industrializados del estudio pareciera existir una tendencia a un mayor rigor en los sistemas de registro, destacndose Estados
Unidos donde las diferencias son muy reducidas. Ntese que en este pas
hay normas explcitas de control del dficit y lmites al endeudamiento impuestos por el congreso, lo cual seguramente impulsa un alto rigor contable.
Lo sealado no pone en tela de juicio los registros ni los mtodos
empleados; destaca s la falta de consistencia entre los datos presupuestarios
y los datos de deuda, o en todo caso sirve para mostrar que a pesar de haber
acuerdo conceptual, en la prctica no siempre el presupuesto refleja
centralizadamente todas las decisiones y registraciones que hacen a todos
los gastos e ingresos pblicos.
381
1 perodo presupuestario
Tabla 17.1
Anualidad presupuestaria
Pas
Estados
Unidos
Canad
Reino
Las asignaciones caducan al final del ao del presupuesto. Las disponibilidades sobre gastos de capital pueden ser trasladadas al ejercicio
siguiente (cubiertas por una asignacin suplementaria).
Unido
Suecia
Australia
Nueva
Zelandia
Espaa
Argentina
Brasil
Chile
382
383
Pas
Colombia
Mxico
Venezuela
385
386
387
Estados Unidos
Reino Unido
Los ministros del gobierno pueden otorgar garantas, las que deben
ser incluidas en el informe anual de la tesorera al parlamento.
Suecia
Australia
Nueva Zelandia
Espaa
Argentina
Brasil
Chile
Cualquier operacin que pueda comprometer directa o indirectamente (aval o garanta) la responsabilidad financiera del estado, sus
organismos o municipios, debe ser autorizada por ley.
Mxico
388
389
391
392
Alian, Bill. 1994. "Public expenditure management and budget law: toward a
framework for a budget law for economies in transition". Working Paper
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Referencias y bibliografa
18
394
Identificacin de preferencias
395
396
397
398
399
cuanto a lmites, ninguno de los pases estudiados tiene reglas constitucionales de equilibrio, pero algunos s reglan lo relativo a procedimientos. En
Estados Unidos, donde un buen nmero de estados tiene normas constitucionales que limitan el dficit, la evidencia emprica parece indicar que tales
normas favorecen el logro de presupuestos equilibrados (Poterba, 1996).
El Tratado de la Unin Europea comprende una serie de reglas que
tienden a consolidar la estabilidad. A partir del 1 de enero de 1994 ha
quedado prohibida la financiacin monetaria de los dficit pblicos y aun
la financiacin temporal por los desfases de tesorera. Asimismo, ningn
estado miembro ni la comunidad pueden asumir deudas de otros estados.
Una vez iniciada la denominada tercera etapa, o sea cuando se comience
con el uso de la moneda comn, los estados que participen no podrn
incurrir en dficit excesivos (aqullos que superen el 3 por ciento del PBI).
Si un estado incurriera en un dficit excesivo, el Consejo de la Comunidad
recomendar primero las medidas correctivas necesarias, y de no cumplirlas
podr exigirle que publique informacin sobre el estado de sus cuentas,
restringirle acceso al Banco Europeo de Inversiones, requerir un depsito
sin que gane intereses o imponerle multas. Una vez iniciada la tercera etapa,
aquel 3 por ciento puede ser modificado. Estas reglas han sido puestas en
un contexto ms amplio, en lo que se conoce como el Pacto de Estabilidad,
admitiendo excepciones a la regla del 3 por ciento conforme a la fase del
ciclo en que se encuentra la economa del pas en cuestin.
Argentina ha aprobado una ley llamada de convertibilidad, en la cual
la moneda local -el peso- queda ligada al dlar a un tipo de cambio fijo de
uno a uno. La implementacin de esta ley requiri una acumulacin previa
de reservas suficientes para atender la demanda de dlares en caso que la
gente decidiera cambiar toda la masa de dinero en circulacin. La estabilidad de esta regla requiere un sistema bancario slido que resista presiones
extemas. Desde el punto de vista fiscal, exige que los presupuestos estn
adecuadamente financiados, pues el financiamiento inflacionario no es
posible. El banco central no puede emitir dinero para enjugar el dficit,
puede hacerlo slo para comprar divisas. El sistema, que funciona satisfactoriamente desde 1991, cuenta con el respaldo de la mayora de la poblacin.
En Amrica Latina, en el seno del Mercosur, de hecho funciona un
sistema de consultas donde, sin un proceso formal por ahora, se discute la
manera de coordinar polticas macroeconmicas. Seguramente a medida
que avance la integracin entre los pases miembros este tema estar
presente en las negociaciones multilaterales.
400
401
402
403
un factor de rigidez cuando hubo que pasar de una fase de crecimiento del
gasto a una de reduccin. Como consecuencia, algunos pases, como el
Reino Unido, han preferido reorientar este instrumento pasando a un
enfoque financiero -en donde priman los valores nominales- en lugar de un
enfoque de planificacin -en donde priman indicadores de cantidad. Los
presupuestos multianuales se siguen empleando y constituyen la base de
clculo sobre la cual se hacen las estimaciones ao a ao. Un modelo
avanzado est en uso en Australia, en donde todos los componentes estn
ligados a modelos de prediccin, y cuando se produce una modificacin de
una variable o en un supuesto, en forma prcticamente automtica se
actualizan los datos de todos los programas. Esto permite identificar reas de
riesgo donde los responsables de las polticas deben concentrar su atencin.
La mayora de los pases ha institucionalizado un tipo de dilogo
entre las autoridades monetarias y fiscales para que el presupuesto cuente
con un marco temporal adecuado. La preparacin de escenarios macroeconmicos y su discusin entre las altas autoridades constituyen una prctica
frecuente, como lo es la de elaborar proyecciones macroeconmicas y la
inclusin de todos los antecedentes junto con el mensaje de envo del
presupuesto al congreso. La coordinacin de polticas macroeconmicas y
el grado de profesionalismo que rodea a esa coordinacin han avanzado
considerablemente en la regin. Todos los pases estudiados tienen
mecanismos que de una u otra forma satisfacen esa necesidad.
Las metas cuantitativas y lmites a la deuda
Los pases industrializados vistos trabajan con programas econmicos y
proyecciones que dan a conocer al momento de preparacin del presupuesto
y que mantienen actualizados peridicamente durante el ejercicio fiscal.
Estados Unidos tiene reglas ms estrictas, habiendo establecido por ley el
monto de dficit a incurrir en los prximos aos hasta alcanzar un
presupuesto equilibrado en el ao 2002.
Tanto Estados Unidos como la Unin Europea trabajan con un
concepto de dficit que comprende el total del gasto. Vale decir que no hay
un tratamiento conceptual diferente entre gastos de inversin y gastos de
consumo. En algunos estados de los Estados Unidos hay normas de
presupuesto equilibrado, pero se contempla el financiamiento de la
inversin con deuda. El mtodo de reduccin del dficit de Estados Unidos
es en cierta forma ms rgido que el de Maastricht. En aqul no hay lugar
para excepciones por las condiciones en que se encuentre la economa, en
cambio en ste, en virtud del Pacto de Estabilidad, hay lugar para excepciones al dficit por cada en el nivel de actividad. Dentro de Estados Unidos
hay muchos estados que tienen fondos de estabilizacin.
La mayora de los pases estudiados tiene normas que regulan el
endeudamiento del gobierno central, y en muchos casos, esas normas se
extienden a los gobiernos locales. En general, se requiere un acto del
congreso para aprobar nuevas deudas. En prcticamente todos los casos hay
prohibicin de recurrir al banco central para el financiamiento del presupuesto. En este terreno los pases de la regin han hecho sustanciales progresos en los ltimos aos, habindose limitado o eliminado por completo
la posibilidad. La tabla 18.1 presenta de manera sumaria las normas
centrales que reglan el endeudamiento en los pases estudiados.
Tabla 18.1
Endeudamiento: facultades y lmites
Pas
Estados
Unidos
Cada ao, como parte integrante del proceso presupuestario del congreso, se establece un lmite en la deuda pblica. Tambin puede ser
aprobada legislacin especfica sobre lmites a la deuda.
Canad
Reino Unido
Suecia
Australia
Nueva
Zelandia
Espaa
404
405
Pas
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Venezuela
Las operaciones de crdito pblico requieren una ley especial que las
autorice, salvo las excepciones que determine la ley orgnica.
Tabla 18.2
Endeudamiento de gobiernos subnacionales
Pas
Estados
Unidos
Canad
Reino Unido
Suecia
Australia
Nueva
Zelandia
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Mxico
Los estados no pueden, en ningn caso, contraer directa o indirectamente obligaciones o emprstitos con gobiernos, sociedades o
particulares extranjeros, o que deban pagarse en moneda extranjera.
Los estados o municipios pueden contraer emprstitos slo cuando se
destinen a inversiones pblicas productivas.
Venezuela
406
407
408
409
410
411
412
413
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Referencias y bibliografa
19
^fjJIfgzj^ygj&Sf^^
416
417
418
419
de la administracin pblica nueva o moderna, esto es, la bsqueda permanente de mejoras en la productividad, la preocupacin por la satisfaccin
del cliente, la puesta en marcha de incentivos para que se cumplan los
plazos y los objetivos dentro de la organizacin y la bsqueda del cumplimiento de la expectativas y responsabilidades inherentes a cada cargo.
Una cuestin central en este tipo de arreglos est en el examen de la
conducta de cada funcionario: su grado de respuesta frente a lo que se espera,
en un marco de cumplimiento diligente y de produccin de informacin
oportuna. El idioma castellano carece de una palabra que englobe todo esto:
responsabilidad, correspondencia a expectativas, informacin y rendicin de
cuentas (lo que corresponde al trmino ingls accountability).
El funcionamiento del legislativo
La correccin de las fallas de los sistemas polticos hizo necesario incorporar en las constituciones de varios pases normas explcitas para evitar
que, una vez en el poder, los gobernantes se desven de los mandatos que
recibieron de los votantes.
En Estados Unidos se advierte un papel muy activo del congreso,
fundamentalmente porque en la historia reciente el poder ejecutivo y el
poder legislativo han estado en manos de partidos polticos opuestos. Los
parlamentos latinoamericanos tienen relativamente poco poder en la
asignacin de fondos una vez presentado el presupuesto por el poder
ejecutivo, pero aparentemente su influencia tiende a crecer. La existencia
de pocas comisiones en las cmaras legislativas o bien de subcomisiones
muy bien articuladas a un comit de presupuesto permiten evitar el
fraccionamiento en la discusin del presupuesto en que podran caer los
pases del rea si los comits de polticas sectoriales cobraran una influencia
comparable a los comits de presupuesto.
La existencia de diversas comisiones sectoriales que vean el presupuesto, aun cuando es saludable desde el punto de vista de un examen
particular de los distintos programas, facilita la operacin de grupos de
inters y prepara el camino para negociaciones que pueden llevar a
compromisos en donde sea difcil resistir aumentos de gastos. La experiencia de Estados Unidos con decisiones altamente fraccionadas es algo que
merece ser tenido en cuenta. Si esos pasos van a existir, es conveniente que
se marque la preeminencia de la comisin de finanzas de cada cmara como
integradora del presupuesto.
420
421
422
423
424
425
tos y utilizar este vehculo para introducir los criterios de economa, eficiencia y eficacia en un espectro amplio de las dependencias del ejecutivo.
En la organizacin de la funcin de auditora a nivel del ejecutivo
existen diversos modelos posibles. Uno de ellos es hacer que los auditores
dependan jerrquica y ftmcionalmente de un organismo central, otro es
establecer slo una vinculacin tcnica con un organismo de coordinacin,
dejando la dependencia jerrquica en manos de cada agencia. Este segundo
modelo, si la agencia ubica bien al auditor en su organizacin y lo utiliza
como un resorte gerencial, tiene mejor aceptacin que el primero. La preocupacin por aumentar la transparencia en la gestin pblica y la necesidad
de prestar mayor atencin a las cuestiones de economa y eficiencia permiten anticipar una jerarquizacin de la funcin de auditora interna.
Indicadores de desempeo
Una diferencia notable entre los dos grupos de pases radica en el uso de los
indicadores de desempeo. Los pases industrializados estudiados han
hecho un esfuerzo considerable por desarrollar estos indicadores y los usan
para la discusin del presupuesto y para los ejercicios de evaluacin. En
algunos casos hay una mayor tradicin que en otros y hay diferencias en
cuanto al nfasis. En Nueva Zelandia, por ejemplo, hay un mayor nfasis
en los indicadores de produccin, lo cual es entendible por la prevalencia
del enfoque de medir el cumplimiento de los responsables de programas a
travs de lo que entregan. En otros pases como Canad, Australia o el
Reino Unido, hay una preocupacin por captar el impacto de los programas.
Estados Unidos se encuentra prximo a introducir estos indicadores
conforme a un plan que contempla varias fases. Espaa est en proceso de
adoptarlos para un grupo creciente de programas.
Todo ello contrasta con el panorama que existe en Amrica Latina.
Varios pases tienen tericamente un presupuesto por programas y en
algunos casos incluyen metas cuantitativas, pero esas metas no tienen
ningn papel en la discusin del presupuesto, ni se emplean para hacer un
seguimiento sobre la forma como el programa usa los recursos. Una
excepcin dentro de ese grupo de pases lo constituye Chile, que desde el
ao 1994 est desarrollando un conjunto de indicadores que ya cubre un
buen nmero de agencias. Argentina dedica algunos esfuerzos a su
desarrollo y Colombia tiene un plan para un desarrollo amplio que cuenta
con apoyo del gabinete.
426
427
428
429
Referencias y bibliografa
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Latn America: Policy Issues and Prospectsfor Shock-Prone Economies.
Pars Cedex, France: Organization for Economic Co-Operation and
Development/Inter-American Development Bank.
430
^IggpF
A partir de las tendencias que se observan, de los casos individuales estudiados, y de su comparacin, es posible identificar las opciones principales
que los pases de la regin tienen para una reforma de sus instituciones
presupuestarias y de control. Los pases de Amrica Latina han hecho
algunos progresos en los ltimos aos, pero an queda mucho por hacer
para que el presupuesto sea un instrumento central e idneo para el cumplimiento de los fines econmicos que la sociedad se propone alcanzar en el
juego de las instituciones democrticas. Ha habido ciertos avances en cuanto a reglas y prcticas conducentes a la estabilidad, a la transparencia informativa y a los mecanismos de control, pero se registra poco adelanto en el
desarrollo y adopcin de instrumentos que faciliten una eficiente asignacin
de recursos y un adecuado reflejo de las preferencias de los votantes.
Este captulo, tras resear algunas lecciones de la historia, identifica
las opciones de reforma y las condiciones para su adopcin. Primero hace
referencia a la programacin del gasto y a la manera de hacerlo ms
eficiente y relevante, incluyendo reflexiones sobre su seguimiento y la
organizacin para el diseo de polticas y produccin de servicios. Luego
se ocupa de la inclusin de informacin macroeconmica, del anlisis de las
instituciones de control y la forma de cerrar el crculo entre presupuesto,
evaluacin y control del gasto.
La difusin de las reformas, algunas lecciones de la historia
La historia del presupuesto y del control en este siglo permite derivar
algunas lecciones. En varios momentos han ocurrido olas de reforma que
se han iniciado en uno o dos pases y que luego se han difundido, a veces
rpidamente, a otros. Esto es ms claro entre los pases de vanguardia
estudiados, aunque tambin en algunos casos los pases del rea han
participado de aquellas olas reformistas, si bien con suerte diversa.
A comienzos de la dcada del 20 se produce una ola reformista en el
hemisferio norte que se extiende a ambos lados del Atlntico, y en Amrica
Latina, a los pases del pacfico. Estados Unidos, Espaa, Suecia y el Reino
20
Horizontes futuros,
estrategias de reforma
Unido registran cambios importantes, ya sea en las normas y procedimientos de contabilidad y registro, como en la organizacin o reorganizacin de
los sistemas de control. De esa poca datan en Estados Unidos la creacin
del rgano de control externo y de la oficina central de presupuesto con
dependencia directa del presidente, en Espaa la creacin del tribunal
supremo de hacienda pblica, en Suecia un ordenamiento de los sistemas
de contabilidad y control, y en el Reino Unido un proceso de modernizacin
de los sistemas de control y la creacin de un consejo nacional de cuentas.
Las ideas prevalecientes en Estados Unidos llegan a algunos pases de
Amrica Latina a travs de varias misiones encabezadas por Edwin Walter
Kemmerer. Como consecuencia de esas misiones, cobr fuerza la necesidad
de organizar adecuadamente los registros de gastos y de contar con una
funcin de control independiente y profesional, y as se crearon las
llamadas contraloras generales en Chile, Colombia y Venezuela, habiendo
tenido influencia tambin en la organizacin del control en Ecuador y Per.
En la dcada del 60 se produce otro movimiento generalizado de
reformas consistentes en buscar una mejora en los mtodos de asignacin
de recursos, naciendo as el presupuesto por programas. Estados Unidos y
luego Canad adoptan este enfoque que se traslada a Amrica Latina.
Colombia inicia esfuerzos en ese sentido en 1961, Argentina se adhiere al
sistema en 1963, Chile lo hace a mediados de esa dcada. Venezuela lo
adopta en 1961 como anexo al presupuesto tradicional para incorporarlo de
manera formal en 1971. Como ha quedado sealado, las nuevas prcticas
generadas en los pases de vanguardia no siempre tuvieron una traduccin
exitosa en la regin. Lo relativo a presupuesto por programas, si bien ilustra
una frustracin, dej plantada la semilla de una nueva manera de ver las
cosas y un paso en la bsqueda de eficiencia.
En la dcada del 70 comenzaron los esfuerzos por introducir y
desarrollar las tcnicas de evaluacin de programas. Canad marc en este
sentido un liderazgo, que fue acompaado por otros pases, culminando con
el desarrollo de un sistema bastante completo en Australia. En esta dcada
tomaron forma los enfoques de auditora dirigidos al logro de las denominadas tres "E" (economa, eficiencia y efectividad) y que ha tenido una
difusin significativa en los pases industrializados. Este movimiento tom
a Amrica Latina en medio de una alta turbulencia poltica que se prolong
a la dcada siguiente, todo lo cual no proporcion un clima adecuado para
introducir reformas que permitieran un manejo ms transparente de los
mecanismos recurso-gasto. Una serie de urgencias de distinto tipo y la
generalizacin de los problemas inflacionarios oscurecieron cualquier
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informacin hacia atrs, y para aquellos indicadores que resultan reemplazados por otros nuevos, se los contine publicando por uno o dos perodos.
La adopcin de los indicadores de desempeo promueve una
disciplina en los responsables de cada programa, les hace pensar mejor sus
objetivos y la forma de demostrar cmo los van cumpliendo. Para ello es
importante lograr su participacin y adhesin en su desarrollo. La introduccin de estos indicadores requiere un importante esfuerzo de una
agencia central encargada de la puesta en marcha del sistema, que debe
mantener por algn tiempo el control del proceso, impulsando y apoyando
su desarrollo. As como es importante lograr la adhesin de los gerentes a
niveles altos y medios, el sistema se consolida si el legislativo se considera
partcipe del ejercicio y utiliza al momento de discutir el presupuesto la
informacin generada a travs de esos indicadores.
La definicin de un conjunto de indicadores de desempeo para una
agencia determinada corre el riesgo de dejar sin captar el resultado de
actividades que son importantes para la agencia y para el gobierno en
general. La prctica puede hacer que los responsables presten mucha
atencin a aquello que est siendo medido y sobre lo cual hay seguimiento
y que descuiden actividades que no quedan bajo la mira de esos indicadores. Por eso, una reforma presupuestaria debe incluir sistemas de informacin y exmenes adicionales ms all de tales indicadores.
No siempre es posible sintetizar los resultados de un programa a
travs de indicadores simples y relevantes al mismo tiempo. Hay programas
muy complejos en los que simplificar todo en unos pocos nmeros dejara
afuera la esencia del programa. En otros casos hay demasiadas interrelaciones entre programas, de modo que resulta imposible separar la contribucin
de cada uno. En general, es ms fcil hacerlo cuando hay una prestacin
directa de un servicio por parte del estado. Es ms difcil cuando se opera
a travs de transferencias en donde la prestacin del servicio queda a cargo
de otro nivel de gobierno.
Una nueva manera de ver las reformas necesarias en el sector pblico
pone el acento en la naturaleza cambiante de los distintos programas y
enfatiza la necesidad de revisar continuamente los objetivos, la manera de
interpretarlos y la forma de cumplirlos. Esta nueva forma de ver las cosas
sostiene que debe pasarse de las tres "E" a las tres "D", diagnstico, diseo
y desarrollo (Zapico, 1995).
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1 marco macroeconmico
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informe financiero que refleje los ingresos y gastos del perodo precedente
y sus activos y pasivos, todo lo cual debiera completarse con un anlisis del
riesgo inherente a cada rubro del balance. Los esfuerzos para incluir esta
informacin deben doblegarse en el caso de agencias que manejan una
proporcin grande de los recursos del estado.
Los pases de la regin tienen otra leccin que recoger en materia
informativa para los perodos de transicin. En la mayora de los pases
industrializados estudiados cada vez que hay un cambio de gobierno, aun
cuando sea un traspaso dentro del mismo partido, cada ministro entrega a
su sucesor un informe con los temas pendientes de solucin o en trmite y
su posible evolucin, clasificados conforme a la urgencia o al posible
tratamiento futuro. En relacin con los actos eleccionarios vale la pena
subrayar los requerimientos de Australia y Nueva Zelandia, que exigen una
cuantificacin oficial de las propuestas de los partidos polticos sobre
reformas propuestas en la campaa electoral.
La bsqueda de eficiencia
La leccin global ms importante que los pases de la regin pueden obtener
del examen de las instituciones de los pases industrializados estudiados es
una constante bsqueda de eficiencia. Hay una especie de cultura de la
eficiencia, que funciona a travs de mecanismos que se autorrefuerzan
convergiendo a un mismo punto. Las reformas en Amrica Latina han
nacido como una reaccin necesaria a crisis de importancia, pero an no se
han instalado como una fuerza de cambio permanente capaz de soportar por
un tiempo prolongado una inercia propia. La estrategia de reforma ideal es
crear la fuerza que perpete las reformas, que no se detenga frente al logro
de resultados -aun cuando conforme lo que se buscaba- sino que genere
fuerzas para nuevas reformas en una especie de movimiento sin fin. Los
pases tienen a la mano diversos instrumentos que pueden poner en
funcionamiento, lo ideal es crear una adecuada sinergia entre ellos. En la
medida en que esos instrumentos se adapten y readapten sucesivamente, el
producto de uno se va a ver reforzado por la incorporacin de otros.
La bsqueda de eficiencia debe comenzar desde distintos focos, pero
esto no siempre es fcil. Al menos uno o dos puntos deben servir para
irradiar los cambios. Los que mayores posibilidades tienen de convertirse
en motores son el ministerio del cual depende la oficina de presupuesto, el
propio gabinete, o el rgano de control externo.
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449
ciclo que comprende las tareas de auditora, reflejando en cada ejercicio los
progresos alcanzados en la implementacin de las recomendaciones que el
ente de control efectu en ejercicios anteriores.
En suma, la experiencia de los pases industrializados aqu estudiados
deja importantes lecciones para los pases latinoamericanos que acometen
o desean acometer procesos de reforma presupuestaria. La transparencia del
proceso puede y debe aumentarse significativamente. Esto debe verse como
una parte integrante del fortalecimiento de la sociedad civil y de la
reafirmacin de la democracia en la regin. La lucha en pos de la estabilidad est en proceso de consolidarse. En el terreno conceptual y en la
valoracin por la sociedad y sus dirigentes existe el convencimiento de
hacer lo necesario para alcanzarla. En el terreno de las polticas e instrumentos se han hecho avances satisfactorios.
No ha ocurrido un desarrollo paralelo en lo relativo a una eficiente
asignacin de recursos a travs del presupuesto. Los esfuerzos dirigidos
a un uso eficiente de los recursos deben partir de un principio muy caro a
los economistas: poner los incentivos adecuados en el lugar adecuado. Y
en ese sentido hay un amplio abanico de posibilidades. La adopcin de
principios y prcticas gerenciales propios del sector privado, lo que hoy se
denomina gerenciamiento nuevo o nueva administracin pblica, merecen
una seria consideracin. Si bien el debate ni siquiera se ha iniciado en la
regin, y es casi seguro que se levantarn voces encontradas, los resultados
alcanzados por quienes han experimentado con esos principios muestran
una ruta que no podr evitarse si se quiere aumentar la eficiencia. Los
esfuerzos y progresos que algunos pases de Amrica Latina han hecho en
reas particulares del proceso recurso-gasto reclaman una visin integradora, en donde la programacin presupuestaria, el ordenamiento en la
ejecucin y seguimiento del gasto, y el control y la evaluacin posterior
sean facetas de un circuito que se cierra con naturalidad.
Todos los procesos de reforma requieren una especie de mstica, un
claro convencimiento de que vale la pena la lucha contra las innumerables
vallas y obstculos que seguramente se presentarn cuando se quiera
cambiar el estado de cosas existente. Mientras ms opciones suficientemente pensadas con anticipacin existan a la mano, mayores sern las posibilidades de xito de cualquier iniciativa de cambio. Ese ha sido el objeto de
este trabajo: reunir de manera simple distintas opciones de reforma.
450
Presupuesto y control
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Presupuesto y control
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456
sjSjmjjjF
Anexos
<^|j^
459
Anexo 1
Diferentes conceptos de dficit
Aun cuando todos tienen una idea respecto a qu se entiende por
dficit, no siempre hay coincidencia en qu se intenta medir o cmo se lo
mide. Por otra parte, aun cuando hubiera acuerdo sobre esos dos aspectos,
lo que est subyacente en las variables que conducen a su clculo puede
variar entre pases e incluso para un mismo pas en el tiempo.
El dficit convencional mide la diferencia entre ingresos y gastos. En
su medicin se acostumbra a hablar de la lnea; arriba de la lnea queda todo
lo que genuinamente es un ingreso o gasto y debajo de la lnea, los
movimientos que se usan para equilibrar esos dos conceptos. El mtodo
ms empleado para medir el dficit en este caso es registrar bajo la lnea las
variaciones netas en el endeudamiento. As, si se pagan intereses de la
deuda, esto se registra como un gasto, pero si se amortiza una deuda, esto
va bajo la lnea. El uso de este concepto descansa en la necesidad de
identificar el impacto de la accin de gobierno sobre la demanda agregada.
En aquella medida, y en el ejemplo citado, se supone que los pagos de
intereses significan un impacto en la demanda agregada mientras que el
repago de deuda no.
La idea empleada obedece a un criterio de manejo de liquidez. Puede
haber otros criterios que las autoridades quieren tener en cuenta al precisar
el dficit, en cuyo caso el test pasa por apreciar si las transacciones cambian
o no los precios relativos en la economa, en cuyo caso pueden emplearse
otras variantes, por ejemplo, en la consideracin bajo la lnea (o sea como
dficit) de variaciones en la inclusin de los aportes financieros que el
gobierno haga a otros entes o en la recepcin de donaciones.
Una medida alternativa es el dficit corriente, donde se dejan de lado
los gastos de capital y fnanciamiento por deuda. Esta medida tiene por
objeto estimar la contribucin del gobierno al ahorro de la economa. La
decisin sobre qu se clasifica como inversin o como consumo del
gobierno puede ser motivo de discusin. El concepto contable de capital es
diferente del concepto econmico, como por ejemplo lo relativo a inversin
en capital humano; los gastos en educacin son considerados en los
presupuestos como gastos corrientes, cuando en general implican la
creacin de una fuente de ingresos y como tal caen en la definicin de
capital. En algunos pases se estila usar el concepto de presupuesto de
desarrollo que incluye esas categoras del gasto.
Presupuesto y control
Anexo 1
A veces es necesario separar el efecto de las transacciones internacionales para ver el impacto agregado real de las polticas presupuestarias. Con
este propsito es conveniente tener una medida del dficit interno. A ste
se llega eliminando del presupuesto las partidas ocasionadas por movimientos externos o impuestos sobre exportaciones, compras en el extranjero, etc.
Muchas veces conviene analizar el presupuesto en un perodo mayor
que el de un ao. Entonces se recurre a corregir en el presupuesto aquellos
componentes que tienen un valor influenciado por la fase del ciclo en que
se encuentra la economa y aqu hay dos variantes: una es referir el dficit
a un presupuesto hipottico, estimado bajo el supuesto de que la economa
est en situacin de pleno empleo, y la otra, tomando como base un
presupuesto promedio dentro de una tendencia dada. En el primer caso se
habla de dficit de pleno empleo, y en el segundo de dficit ajustado por el
ciclo o dficit tendencial.
La inflacin trae aparejados varios problemas para el clculo del
dficit. Uno de ellos es el de los intereses nominales. Cuando estos intereses
tienen implcita una parte que en realidad es reduccin de la carga de la
deuda o reflejan simplemente una correccin, ese monto se elimina del
clculo y al resultado se lo conoce como dficit operacional.
Por fin, tenemos el dficit cuasifiscal que es el dficit ocasionado por
el banco central por operaciones que no corresponden estrictamente a la
poltica monetaria.
460
Presupuesto y control
461
Medicin
Propsito
Comentario
Dficit
convencional
Impacto sobre la
demanda agregada
(ahorro - inversin
del gobierno)
Dficit
corriente
Dficit
interno
Eliminacin de fuentes y
usos de origen externo
Impacto sobre la
demanda agregada
Impacto sobre la
demanda agregada
Impacto sobre la
demanda agregada
dficit tendencial
Dficit
primario
Dficit
operacional
Impacto sobre la
demanda agregada
Dficit
cuasifiscal
Impacto sobre la
demanda agregada
Concepto
463
Anexo 2
1 mbito internacional: la bsqueda
de transparencia entre naciones
Debido a que los procesos de integracin y el fenmeno de globalizacin han dado a las economas nacionales ms interdependencia en materia
de polticas, el diseo y acuerdo de esas polticas requiere de buena
informacin, la cual debe ser compartida sobre bases comparables para
permitir una armonizacin. La definicin de objetivos de la Unin Europea
en el tratado de Maastricht es un claro ejemplo de la necesidad de contar
con cuentas claras sobre bases comparables. La crisis mexicana de
comienzos de 1995 ha hecho reflexionar a los pases asociados al FMI
sobre la necesidad de contar de manera oportuna con la informacin que
permita seguir la marcha de las economas nacionales, como un modo
viable de evitar sorpresas.
Como resultado de esas reflexiones, en abril de 1996 el FMI envi
a los pases miembros un documento sobre los estndares para la diseminacin de estadsticas econmicas y financieras. Estos estndares son una gua
para que cada pas miembro facilite al pblico usuario un anlisis completo
relevante y confiable de sus indicadores econmicos y financieros.
Adherirse a los estndares del FMI no es obligatorio. El organismo
confa en que los pases miembros lo harn voluntariamente, aunque
destaca que la mayora de los pases que adhieran son o aspiran a ser
participantes activos en los mercados internacionales. Durante el perodo
de transicin que concluye en diciembre de 1998, los pases miembros
podrn adherirse sin completo acatamiento; este perodo les brinda tiempo
para reordenar sus prcticas en coherencia con los estndares del FMI.
Las guas se concentran en sealar el tipo de cobertura, la periodicidad y rezago o tiempo de publicacin, forma de acceso al pblico y
procedimientos empleados en la preparacin de series. La idea central es
proveer informacin confiable y oportuna a los distintos actores en los
mercados nacionales e internacionales.
Para el sector fiscal se incluyen las operaciones del gobierno general
o sector pblico, y del gobierno central por separado, solicitndose un
detalle de ingresos, gastos, resultados y forma de financiamiento. Se pone
el acento en los pagos de intereses y proyecciones de la deuda pblica.
Presupuesto y control
Anexo 2
464
Presupuesto y control
465
Argentina
AGN
CUT
FUCO
SIDIF
SIGADE
Australia
SIGEN
ANAO
ERC
PIR
Brasil
ABOP
IPEA
SIAFI
ARLU
ERC
OAG
PAC
MIDEPLAN
ODEPLAN
Colombia
PEMS
Chile
CMN
URO
Canad
CONFIS
Lista de siglas
Lista de siglas
CONPES
Espaa
DNP
PAC
ID
IGAE
Interventores delegados
Intervencin general de la administracin del estado
MEF
PPBS
SICOP
SIC '2
Estados
Unidos
BEA
BOB
CBA
CBO
CFO
GAO
GASB
GPRA
GRH
IG
Gramm-Rudman-HollingsAct
Inspector General
INTOSAI
MBO
OMB
ZBB
466
Presupuesto y control
PAN
SECODAM
Reino Unido
C&AG
Venezuela
Office of the Comptroller and Auditor General (Oficina del contralor y auditor general)
Department of Finance (Departamento de finanzas
pblicas)
EXD
NAO
PAC
PAR
PES
RRV
CORDIPLAN
FOGADE
OCEPRE
SICOP
General
DfEE
IAF
Suecia
SIGECOF
SUNAFIP
CFN
OCDE
PBI
tres "E"
tres "D"
UE
VFM
Unin europea
Valu for Money (valor por dinero)
Mxico
467
469
Ganuza, Enrique
Gil, Alan
Ginestar, ngel
Harrington, Larry
Herring, Richard
Hudson, Barry
Izaguirre, Maritza
Jerlstrm, Bo
Lavigueur, Guy
Lichmajer, Moiss
Makon, Marcos
Marcel, Mario
Marcondes, Mauro
Molteni, Atilio N. (Emb.)
Montiel, Gina N.
Nebreda, Julin
Oyla, Jos
Pacha de Serra, A.
Pico, Alberto
Pineda, Moiss
Potts, Gary
Quesnel, Jean S.
Radovick, Vladimir
Ramn, Marga
Rodrguez, Alien
Rojas, Alexandra
Salord, Carlos Marcelo
Snchez, Jairo
Santana, Elcior
Scheman, Ronald
Scopelli, Alejandro
Silva, Antonia
Solimano, Andrs
Thomas, lan
Personas entrevistadas:
Abreu, Fany
Ahlnius, Ingra-Britt
Alexander, Gordon
Alvarado Ramrez, J. A.
Amado, Antonio
Anderson, Barry
Antioch, Gerard
Arias Ramrez, Rafael
Arrellano, Pablo
Arriechi, Victor
Ayala, Horacio
Azrak, Guillermo S.
Ballesteros Franco, Jorge
Banga, Franceska
Baptista, Asdrbal
Barca Tejeiro, Jos
Bames, Guillermo
Barns, Greg
Barios, Stephen
Bowsher, Charles A.
Briggs, Lynelle
Brizio Rodrguez, G.
Brodtrick, Otto
Bronzeado, Antonio Luiz
Brown, Ken
Brunsson, Karin
Bums, John A.
Bussire, Le
Callahan, John J.
Caminos, Mara Irma
Caragata, Patrick J.
Carpinter, Paul
Carrasco, Jorge
Castro, Eva
Cha vez Presa, Jorge A.
Clark-Lewis, Michael
Contreras, David
Cope, David
Core, Faviano
Costin, Claudia
Cronin, Colin
Crusius, leda
Da Cruz, Isaltino Alves
Dale, Tony
Daniel, Peter
Davidson,GiffM.
de Cotret, Robert R.
Delfino, Hernndez
DeVries, Peter
Diez de Sollano, Jess
Dodds, John
Drummond, Olavo
Drury, Gavin
Dubois, Raymond M.
Ducci Valenzuela, M.E.
Escalante Tattersfield, P.
Presupuesto y control
Agradecimientos
Herrera, Santiago
Hodgins, John E.
Holder, Andrew
Hommes, Rudolph
Horne, James
Hudson, Barrie
Ibarra Pardo, L. A.o
Jenkins, W. Paul
Jepsen, John
Johnston, Gary
Junguito, Roberto
Kembell, Cliff
Ladouceur, Le
Landahl, Jan
Lae, Stephen
Lanos Gonzales, Hernn
Lear, Michael
Len, Armando
Levy Algazi, Santiago
Linchan, Jerry
Llanos Gonzlez, Hernn
Lpez Miranda, Jorge
Lpez Presa, J. O.
Lpez Araiza Orozco, M.
Lucas, Yvonne E.
Lundgren, Nils
Macdonald, D.J.D.
Marrn Gmez, ngel
Martensson, Per
Martnez y Martnez, I.
Marulanda, Nora R.
Matthews, Martin
Mattson, Ingvar
McKay, Bernice
McWilliam, John
Mejia, Mario
Scott, Graham
Sendt, Roben J.
Sergio, Paulo
Sharp, Jackie
Sderstrm, Hans Tson
Stevens, Glenn
Storen, Craig
Supelano, Luis
Tacca Jnior, Luiz
Taguas Coejo, David
Thomas, lan
Thompson, Ronald
Tijerina Schon, Miguel
Tobon, Santiago
Tucci, Maria Elena
Uhr, John
Uzcategui, David
Vagnoni, Felipe
Valencia Armas, Alberto
Vzquez Cano, Luis
Vera, Betzaida
Vergara Iturriaga, Marcos
Vieyra Sicilia, Orlando
Villa9a, Marcos
Villarreal Gonda, Roberto
Villaverde, Rafael
Watson, Pat
Wellisch, Luis Fernando
Weneck, Rogerio
White, Bruce
Wrobel, Marin G.
Yamada, Antonio Hideo
Zapata Alvarado, Jorge
Zapico-Goi, Eduardo
Zussman, David
470
471
NDICE DE TEMAS
Administracin financiera
Argentina, 238-241
Brasil, 267-268
Canad, 61-62
Chile, 284
Colombia, 301-305
Estados Unidos, 47-49
general, 361-363
Reino Unido, 93-94
Suecia, 120
Venezuela, 355-357
Agencias prestadoras de servicios, 418420
Anualidad, 301-305,314-315,351-352,
382
Asociacin Brasilera de Presupuesto
Pblico (ABOP), 272-274
Audiencias pblicas, 423-424
Auditora
de gestin, 44-50, 250-251
de gobierno, 113
de resultados, 177
externa, Vase tambin control
externo
financiera, 120-122
interna, Vase tambin control interno
operativa, 270-272
previa, Vase tambin control previo
Bienes pblicos, 3-6, 292-294
Bienestar
funcin de, 3-13
Burocracia, 6-10, 292-294
Caja, criterio de, 96-97,165-166, 390-391
Cmara de Representantes
Argentina, 245, 249
Australia, 138,145
Brasil, 263
Canad, 69-75
Chile, 282-285
Colombia, 301, 316-317
Espaa, 192-193
Estados Unidos, 26-27, 34-38
Mxico, 325-328, 337-341
Nueva Zelandia, 159, 169-171
Reino Unido (lores y comunes), 89,
101-104, 110
Suecia (nica), 119, 125
Presupuesto y control
ndice de temas
472
473
Presupuesto y control
ndice de temas
Brasil, 259-265
Canad, 67-68, 73-74
Chile, 284-290
Colombia, 307-308, 311-314
Espaa, 190-194
Estados Unidos, 25-26, 33-39, 40-42
Mxico, 327-330
Nueva Zelandia, 159-171
pases industrializados, 207-211
pases latinoamericanos, 361-365
Reino Unido, 89-90, 97-103
relaciones con el ejecutivo, Vase
tambin ejecutivo
Suecia, 123-127
Venezuela, 348-352
Ley de administracin financiera
(Argentina), 236-238
Ley de asignaciones presupuestarias
(Estados Unidos), 37
Ley de contabilidad y auditora (Estados
Unidos), 27, 30-33
Ley de control del gasto (Canad), 71-72
Ley de convertibilidad (Argentina), 237,
399-400
Ley de cumplimiento presupuestario
(BEA, Estados Unidos), 30, 33, 40-42
Ley de desempeo y resultados del
gobierno (GPRA, Estados Unidos), 31-33,
40-42
Ley de directrices presupuestarias
(Brasil), 264-265
Ley de empresas pblicas (Nueva
Zelandia), 162-163
Ley de fondos consolidados (Reino
Unido), 96-97
Ley de honestidad presupuestaria
(Australia), 148-149
Ley de ingresos consolidados y auditora
(Canad), 61-62
Ley del inspector general (Estados
Unidos), 47-49
Ley de presupuesto del Congreso (CBA,
Estados Unidos), 28-29
Ley de presupuesto equilibrado (Estados
Unidos), 30-32
Ley de presupuesto y contabilidad
(Estados Unidos), 26
Ley de reduccin del dficit (Estados
Unidos), 30-33
Ley de responsabilidad fiscal (Nueva
Zelandia), 166-167
Ley de responsables financieros (CFO,
474
475
Presupuesto y control
ndice de temas
476