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civiles y militares en la
poltica de defensa
Lima 2006
N. de pginas: 420
NDICE
INTRODUCCIN
Primera Parte
1.
PER
17
Segunda Parte
2.
LA TRANSICIN HACIA
FUERZAS ARMADAS
Angel Tello
3.
LA FRAGILIDAD DEL
Jorge Zaverucha
4.
DEL
LA DEMOCRACIA EN
ARGENTINA. REFORMA
DE LAS
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Dirk Kruijt
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Tercera Parte
5.
6.
7.
BALANCE
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LA EDUCACIN CIRCULAR
Jos Miguel Florez
263
8.
MANTENIMIENTO O AMPLIACIN
Rossy Salazar Villalobos
DE LA JUSTICIA MILITAR?
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APOSTILLA
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INTRODUCCIN
I NTRODUCCIN
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INTRODUCCIN
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I NTRODUCCIN
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INTRODUCCIN
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I NTRODUCCIN
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INTRODUCCIN
PRIMERA SECCIN
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Per, que est en proceso de aprobacin por parte del seor ministro
de Defensa y constituye un documento que compromete el
comportamiento tico y moral de todos sus integrantes, el que enfatiza
los valores de respeto a los principios constitucionales y democrticos,
a los derechos humanos y a la prctica de la honestidad y del honor
militar.
Referente a la educacin conjunta entre civiles y militares, el Centro de
Altos Estudios Nacionales (CAEN) es la institucin acadmica de ms
alto nivel del Sistema de Seguridad y Defensa Nacional, encargada de la
capacitacin e investigacin multidisciplinaria que vincula los campos
del desarrollo, la seguridad y la defensa. A lo largo de 55 aos de
existencia, en l se han graduado 5.936 participantes, entre civiles y
militares.
En la actualidad, a pesar de que se encuentra en proceso de
reestructuracin, viene conduciendo siete cursos de capacitacin no
slo orientados a la seguridad y la defensa como el tradicional curso
de Desarrollo y Defensa Nacional, sino que adems conduce cursos
de Gestin y Administracin Publica, el Curso Bsico de Defensa Nacional
para Gobiernos Locales, el curso de Altos Estudios en Poltica y
Estrategia, entre otros.
En el presente ao se graduarn 397 participantes, de los cuales 224
son civiles y 173 son militares. Esto, sin duda alguna, es una clara
muestra de la apertura y el inters manifiesto de nuestro sector en
difundir la doctrina de seguridad y defensa entre los profesionales civiles
del pas.
Otro ejemplo de este esfuerzo son los diplomados en Seguridad y Defensa
Nacional que el Ministerio de Defensa viene conduciendo en convenio
con algunas universidades nacionales y particulares del pas. Estos
diplomados se realizan en las aulas universitarias, con presupuestos
compartidos y sin costo alguno para los participantes, y estn orientados
a proporcionar conocimiento especializado en temas de seguridad y
defensa nacional a docentes universitarios, profesionales civiles,
diplomticos y militares. Su finalidad es formar cuadros de profesionales
e impulsar y fomentar una cultura nacional sobre el tema.
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Para dar una idea del xito que venimos obteniendo en este campo,
sealaremos que entre los aos 2004 y 2005 tendremos 701
graduados, de los cuales 508 pertenecen a la sociedad civil y 193 a la
Fuerzas Armadas. Adems, se han conducido seminarios en las ciudades
de Lima, Arequipa, Cajamarca y Tarapoto, donde han asistido 1.887
participantes.
Otro aspecto que concita el inters nacional es la definicin de qu tipo
de Fuerzas Armadas requiere el pas, qu roles o misiones deberan
asignrseles, qu dimensiones deberan tener y cunto de su presupuesto
debera invertir anualmente el pas en su equipamiento, instruccin y
entrenamiento.
Las respuestas a estas interrogantes tal vez deberan ser parte
importante del prximo debate electoral. El Libro blanco de la defensa
nacional del Per puede constituirse en un buen referente para la agenda
y el respectivo debate, pues en l estn plasmadas, en nueve captulos,
las principales propuestas consensuadas relacionadas con la seguridad
y la defensa nacional. La emisin del Libro blanco represent un gran
esfuerzo. Es un instrumento generador de las medidas de confianza
mutua y se constituye en el primero que se pone a la luz pblica en el
Per; por lo tanto, es perfectible y estamos abiertos a recibir sugerencias
y aportes para mejorar su contenido.
La reciente eleccin del Per como miembro no permanente del Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas, a partir del 1 de enero del 2006,
comprometer al sector Defensa an ms, pues como es conocido
venimos participando, desde 1958, en diferentes tipos de operaciones
de paz dispuestas por la ONU. Actualmente, el Per mantiene efectivos
militares en ocho operaciones de paz, sea como observadores militares,
integrando fuerzas de tarea multinacional y/o aportando unidades
constituidas, como en Hait, donde desde mayo del 2004 permanecen
205 efectivos militares, interactuando con la sociedad civil de ese pas.
Ya para finalizar mis palabras, quisiera traer nuevamente a vuestra
memoria el primer documento que mencion al inicio de mi exposicin.
En el prrafo 3 de las conclusiones establecidas por la Comisin de
Reestructuracin de las Fuerzas Armadas se recomienda una serie de
acciones que le corresponde realizar al Ministerio de Defensa.
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SEGUNDA SECCIN
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1. Antecedentes generales
Durante todo el proceso de independencia de la Argentina con respecto
a Espaa, el Ejrcito, y luego la Marina, ocuparon un lugar central y
destacado. Digamos al pasar que uno de los primeros decretos de la
junta de gobierno de 1810 fue el que ordenaba la creacin de una fuerza
armada; de ah que el emblema del Ejrcito refiera: Nacido con la Patria
misma en 1810. Ms tarde, durante las guerras de la independencia
en las que tuvo un protagonismo fundamental el general San Martn, el
Ejrcito se consolida como actor central en la escena nacional, para
desaparecer luego a causa de las guerras civiles entre las provincias y
Buenos Aires, que conmovieron al pas durante ms de treinta aos.
Este proceso se cierra con la etapa que se ha dado en llamar
organizacin nacional, en la que se sanciona la Constitucin de 1853,
que constituy un autntico tratado de paz entre federales y unitarios,
y ech las bases de la actual Repblica Argentina. Hacia fines del siglo
XIX, nuestro pas se encontraba en una etapa de crecimiento econmico
sostenido y las Fuerzas Armadas de entonces (Ejrcito y Marina),
trabajaban para ordenar sus filas y dotarse de los recursos necesarios
para cumplir con la misin que ordenaba la autoridad poltica. Es durante
estas dcadas finales del siglo XIX que ven la luz los institutos de
formacin militar: el Colegio Militar de la Nacin para los cuadros del
Ejrcito y la Escuela Naval Militar para los oficiales de la Marina.
Entrado ya el siglo XX, es promulgada la Ley del Servicio Militar
Obligatorio, a iniciativa del entonces ministro de Guerra, general Pablo
Riccheri, segn la cual todos los ciudadanos con veinte aos cumplidos
deberan prestar servicio como conscriptos: dos aos en la Armada y
un ao en el Ejrcito. Los propsitos de esta norma eran igualar a todos
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Desde esta poca, las Fuerzas Armadas asumiran cada vez ms el rol de
fuerza interna de seguridad, porque esta construccin vena coronada
con la afirmacin de que estbamos en plena tercera guerra mundial
contra el comunismo. Esta frmula se haba apaado en la Escuela de
las Amricas, de Estados Unidos, en la cual se formaba gran parte de
los oficiales de las Fuerzas Armadas argentinas y americanas, y a la cual
haba asistido, tambin, el general Ongana. Si bien durante todo ese
perodo se mantuvieron las hiptesis de conflicto tradicionales con Chile
y Brasil, lo real es que esta doctrina cambi en los hechos la misin
principal de nuestros uniformados, como quedara demostrado en 1982
en la guerra del Atlntico Sur.
Como consecuencia de una importante serie de protestas populares
contra la dictadura, el gobierno de facto se vio obligado a convocar a
elecciones, que fueron ganadas por el Partido Justicialista, con lo cual
el presidente Hctor Cmpora asume el poder el 11 de marzo de 1973.
As comienza en la Argentina una experiencia que estara signada por
divisiones internas profundas y contradictorias en el seno del gobierno
y del partido gobernante: sectores progresistas vinculados a la
organizacin Montoneros y a la Juventud Peronista disputaran
violentamente espacios de poder con la ultraderechista Alianza
Anticomunista Argentina (Triple A). Durante este perodo, tanto las
acciones de los grupos guerrilleros de signo diverso como las represalias
de los paramilitares de extrema derecha parecan retroalimentarse unas
a otras, como si ambos se necesitaran para justificar su modus operandi.
El 20 de junio de 1973, fecha en la que el general Pern retorna a la
Argentina desde su exilio madrileo, tras 18 aos de exclusin poltica,
durante el desarrollo del acto multitudinario de bienvenida se desat
una violentsima confrontacin armada entre grupos antagnicos del
partido gobernante, con un saldo aproximado de 200 muertos segn
las crnicas de la poca. Este gravsimo hecho jams fue investigado
para deslindar responsabilidades y hacer que todo el peso de la ley cayera
sobre los culpables de tamaa desgracia. De esta manera se iniciara
una verdadera orga de violencia poltica en nuestro pas, cuyo leitmotiv,
en todo los casos, era el fin justifica los medios, y que estuvo marcada
por asesinatos, secuestros, toma de unidades militares, etctera. En
esos aos, el ERP comenzaba a instalar un foco guerrillero en la provincia
de Tucumn (noroeste de Argentina). La violencia de este perodo dej
un saldo final de alrededor de 2.500 vctimas fatales entre militantes
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3. La democracia
Esta ajustada resea histrica es necesaria pues resulta difcil
comprender los problemas que se presentaron durante el perodo de
transicin sin establecer previamente un encuadre adecuado que nos
site realmente en el asunto que debemos tratar.
Las referencias al Dr. Ral Alfonsn se imponen, pues es a l a quien le
cay todo el peso de conducir una travesa en aguas turbulentas,
enfrentando y esclareciendo un pasado ominoso. Por ello resulta
interesante observar lo que escribi el ex presidente en otras partes de
su libro:
La instalacin en 1976 de la dictadura militar ms atroz que sufri
el pas no dej margen para resistencias legtimas, pero tambin
es cierto que goz de un consentimiento tcito de una parte
importante de la sociedad argentina y el silencio cmplice o el
acompaamiento de algunos medios de comunicacin, en un
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4. La Ley de Defensa
A raz de los episodios acaecidos en la Semana Santa de 1987, que ya
han sido tratados en este trabajo, el Poder Ejecutivo decidi convocar a
lo que se denomin la Mesa del Consenso, espacio que cubra todas las
reas gubernamentales y al cual fueron invitadas todas las fuerzas
polticas con representacin parlamentaria.
Esta iniciativa trataba de lograr acuerdos bsicos de gobernabilidad
luego de que una rebelin militar pusiera en vilo a la sociedad. Se trataba
de encontrar frmulas polticas para solucionar los graves problemas
por los que el pas atravesaba, en un marco de unin nacional que
disuadiera, de ah en adelante, a cualquier trasnochado que pensara
alzarse en armas contra la sociedad.
De esta manera, y durante varias y extensas jornadas, se reunieron las
mesas respectivas de Economa, Relaciones Exteriores, Educacin, Salud
Pblica y Defensa, entre otras. El resultado final fue la redaccin de
documentos generales de acuerdos bsicos en los que se manifestaba
una vocacin comn para defender la democracia, hecho altamente
auspicioso si tenemos en cuenta los desencuentros permanentes que
marcaron la historia argentina. En la mesa que trat los temas referidos
a la defensa nacional se acordaron las bases de un proyecto de ley al
que, ms tarde, se le dio tratamiento legislativo tomando como base un
proyecto redactado por el entonces 1984 ministro de Defensa.
El propsito de esta ley aparece explicitado en el artculo 1., cuando
dice: La presente ley establece las bases polticas, orgnicas y
funcionales fundamentales para la preparacin, ejecucin y control de
la defensa nacional.
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social de nuestro pas, dado el rechazo de una sociedad que los denostaba
debido a su actuacin antidemocrtica durante el pasado reciente.
Otra cuestin importante que se debe considerar es el recorte en el
presupuesto que sufrieron las Fuerzas Armadas desde 1983: pasaron
del 6% del PBI durante la segunda mitad de la dcada de 1970 al 2%
hacia fines de 1989. Esto se debi en parte a las necesidades acuciantes
de la sociedad argentina en materia de salud pblica, empleo, vivienda y
educacin, y a que el presupuesto de defensa se encontraba sobredimensionado cuando asumi sus funciones el gobierno constitucional. Pero
tambin se explica porque el escenario regional comenzaba a cambiar y ya
no se justificaba un gasto en defensa como el que estaba planteado
hasta entonces.
En este ltimo tema, es importante destacar la firma del Tratado de Paz
y Amistad con Chile en 1984, que cerraba un conflicto centenario con el
pas hermano a raz de una disputa de soberana por islas situadas al
sur del Canal de Beagle y que haba llevado a ambas naciones al borde de
la guerra en 1978. Tambin se iniciaron acciones tendentes a desactivar
la desconfianza entre la Argentina y el Brasil que exista desde los albores
de la independencia, a travs de un acercamiento entre los presidentes
de ambos pases y la firma de un conjunto de tratados y convenios.
Estas acertadas medidas dieron origen a un proceso interesantsimo de
integracin regional que luego concluira en el establecimiento del actual
Mercado Comn del Sur (MERCOSUR); de esta manera, en la prctica se
fueron desarmando las hiptesis de conflicto en la regin que durante
dcadas haban incidido fuertemente en el planeamiento militar.
Otro instrumento jurdico importante ya mencionado y que tiene que
ver, aunque secundariamente, con la defensa nacional es la Ley 24059
de Seguridad Interior.
Esta ley fue sancionada en 1991 y recoge en alguna medida la
preocupacin legislativa a posteriori de las rebeliones militares de los
aos previos en lo que a la intervencin de elementos de las Fuerzas
Armadas en la seguridad interna del pas se refiere.
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texto prevea estudios con vistas a la creacin del Ministerio de las Fuerzas Armadas.
La idea fue torpedeada por la rivalidad entre las tres fuerzas, y termin fondeada.
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Existe un puesto similar de observador militar en Ginebra. Estos cargos fueron
creados por el presidente Jos Sarney para agradar a los militares que cooperaron
con su subida al poder. Aunque Cardoso patrocin una reforma administrativa del
Estado, tales cargos se mantuvieron. Lula, hasta el momento, sigue la misma figura
de Sarney, Collor, Itamar y Cardoso.
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lvares tuvo que salir de su partido poltico, el PFL, para asumir el ministerio.
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2. La salida de lvares
La crisis que se delineaba tom fuerza con la decisin de lvares de dar
a su asesora y amiga, Solange Antunes Resende, el poder de comandar
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lvares despachaba desde una salita del cuarto sector del predio del EMFA y despus
fue transferido a otra sala pequea. Slo ocup el gabinete de ministro-jefe de Estado
Mayor de las Fuerzas Armadas cuando el Diario Oficial public su nombramiento
como ministro efectivo de Defensa.
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Holofotes, Veja, 28 de abril de 1999.
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lcio lvarez x Fuerzas Armadas, Folha de Sao Paulo, 18 de diciembre de 1999.
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3. Un nuevo ministro
A la cada de lvares, el nuevo ministro nombrado fue Geraldo Quintao,
quien hasta entonces era un abogado general de la Unin. Una de sus
funciones era la de proteger el patrimonio del Estado. En tanto, pesaba
sobre l una investigacin sobre vuelos particulares financiados por el
propio Estado al cual deba proteger. La Aeronutica revel que entre
enero de 1995 y diciembre de 1998, Quintao al parecer utiliz aviones
de la Fuerza Area Brasilea (FAB) para viajar los fines de semana a Sao
Paulo, donde viva su esposa. Se registraron 32 viajes financiados con
los impuestos de los contribuyentes (Leali 2000).
La investigacin fue abierta por el procurador de la Repblica, Guilherme
Schelb, el 11 de mayo de 1999, e inclua, junto a Quintao, a otros
ministros de Estado. Al tornarse pblica la investigacin, Quintao,
irritado, acus al Ministerio Pblico de exhibicionismo.18 Segn l, tena
derecho a utilizar este transporte areo para movilizarse a su
residencia.19 Tambin aleg que viajaba en aviones de la FAB desde 1993,
cuando serva al gobierno de Itamar Franco, y que el Ministerio Pblico
nunca lo haba reprendido. Schelb, por su lado, rebati las crticas de
Quintao con un argumento sociolgico: Es un rastro de nuestro pasado
colonial el tener carroza para cargar a alguien especial.20 Los viajes no
fueron considerados ilegales.
Entrevista concedida a poca, 16 de julio del 2000.
Quintao: el Ministerio Pblico es exhibicionista. O Globo, 21 de enero del 2000.
19
Entrevista al autor. Santiago de Chile, 29 de octubre del 2003.
20
Promotor rebate crtica de Quintao sobre viajes. O Estado de Sao Paulo, 23 de
enero del 2000.
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La regin fronteriza de la Amazona, compartida con otros siete pases
latinoamericanos, equivale aproximadamente a 70% de los casi 16 mil kilmetros de
frontera y es la ms descubierta en trminos de seguridad.
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Refuerzos para la Amazona, O Estado de Sao Paulo, 28 de julio del 2003.
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En el caso del Brasil, se produjo una transicin lenta pero estable que
empez en 1985 con la presidencia de Sarney y que lleg a su fin en
1998, cuando el presidente Cardoso reorganiz el Ministerio de la
Defensa, nombr a un ministro civil y restableci el sistema nacional de
inteligencia. Como lo demuestra Hunter (1997), los diferentes gobiernos
civiles ejecutaron significativos recortes en los presupuestos militares
incluso antes de unificar la cartera de dicho ministerio y de disolver el
sistema de los ministros da casa, que privilegiaba considerablemente la
presencia poltica de ministros castrenses. El sistema brasileo de
inteligencia, una familia extensa y prestigiosa de redes interconectadas
en los aos de la dictadura (Fico 2001: 71-148), sigui funcionando
hasta comienzos de la dcada de 1990. En 1992, no obstante, el Servio
Nacional de Informaes (SNI) fue seriamente reducido y parcialmente
desmantelado (Atunes 2002: 112). En diciembre de 1999 se cre un
nuevo sistema de inteligencia, la Agencia Brasileira de Inteligencia
(ABIN).4
En la mayora de los pases del Caribe, la seguridad es asunto de
gobernantes y legisladores civiles (Bobea 2002). En Centroamrica,
escenario de varias guerras civiles, la paz coincidi con el retiro poltico
de las fuerzas armadas (Rojas, Arvalo de Len y Sojo 1998, Arnson
1999). Tanto en Nicaragua como en El Salvador y Guatemala, los
movimientos guerrilleros se transformaron en partidos polticos que
operaban dentro de la ley y solicitaban el voto del electorado.
El caso de Colombia, sin embargo, es en varios sentidos una excepcin.
Colombia presenta el panorama de una lucha armada en la que tres
actores las fuerzas armadas, la guerrilla dividida en dos frentes y un
conjunto nacional de bandas paramilitares forman parte de un sistema
de violencia crnica interrumpida por momentos de empate en la mesa
de negociaciones. Esta guerra interna crnica se desarrolla en el
contexto de un gobierno nacional civil y democrticamente elegido, de
cuya legitimidad no hay duda. La violencia en el pas parece ser
interminable. A nivel regional y local, deben distinguirse la fragmentacin
y la proliferacin casi inimaginable de actores armados cuyos frentes de
lucha se modifican peridicamente (PNUD 2003). Colombia es un pas
Vase Zaverucha (2005) para el anlisis crtico del sistema de seguridad y de
inteligencia brasileo durante los aos posteriores.
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Entrevista del autor con el almirante en retiro Alfonso Panizo, realizada en Lima el
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4. El papel de la polica
La exclusin social y los fenmenos asociados como la pobreza, la
discriminacin y la informalidad conforman un contexto frtil para
que puedan brotar los grmenes de la violencia y el terror en los
segmentos pobres, marginados, separados de las metrpolis y las
conglomeraciones urbanas grandes (Briceo-Len 2002, Davis 2004).
Cuando, como en el caso de Amrica Latina, la exclusin social se
profundiza o se consolida en ciudades divididas de manera espacial,
social y cultural, cuando la ausencia de los actores legtimos de la ley
y del orden se manifiesta en forma crnica, se abre el camino para los
actores armados privados e informales que ocuparn el lugar de la polica
y la justicia, transformando los barrios pobres y marginados en
contornos de desintegracin dominados por los criminales y el terror
(Koonings y Kruijt 2006). Hay una tendencia a la consolidacin de este
fenmeno tomando en cuenta que la juventud de estos barrios, favelas,
barriadas o comunas de miseria est acostumbrndose desde su niez
a la normalidad de la violencia, siendo catequizada por la violencia
domestica habitual (Moser y McIlwaine 2006), por la violencia
omnipresente en la calle (Rotker et al. 2002) y por la actuacin represiva
incesante de la polica que, cuando est presente, lo est con pistola o
ametralladora en la mano. Polticas pblicas que pretenden combatir la
exclusin social y pacificar la relacin cvico-policial, entonces,
aparentan ser, si no una solucin, por lo menos un freno para este
proceso de deterioro. Combatir la exclusin social, fortalecer el tejido
social local, establecer un buen balance entre las tareas represivas y
preventivas de la polica nacional y local, fortalecer los gobiernos
municipales y locales y, sobre todo, ganar y mantener la confianza de las
organizaciones populares locales parecen ser los ingredientes del cctel
de buen gobierno en asuntos de seguridad cvica. Uno de los ejes
centrales es la confianza mutua entre las fuerzas del orden y la poblacin
local, y la participacin voluntaria en comits de seguridad local.
En los grandes pases del Cono Sur hubo experiencias de esa colaboracin
en las relaciones cvico-policiales, pero con resultados ambivalentes.
En Chile se inici un proceso de reforma policial de larga duracin que
result en un aumento de confianza del pblico en general (Pereira y
Ungar 2004). En Argentina se inici una reforma de la polica para
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Sin embargo, es tal vez significativo que los tres jefes de estado mayor de El
Salvador, Honduras y Guatemala estn tratando de adquirir una misin compartida
con las fuerzas policiales en el combate contra la droga y la criminalidad de las
bandas juveniles, las maras. En el diario Siglo Veintiuno (Guatemala), el 16 de abril
del 2005 poda leerse: Tras reunirse tres das con el jefe del Comando Sur de
Estados Unidos, John Craddock, militares de alto rango de los pases centroamericanos
solicitaron como urgente necesidad la creacin de una fuerza especial, castrense y
conjunta, dedicada a combatir el trfico de drogas y de personas, as como el trasiego
de armas y el accionar de los pandilleros jvenes. Jorje Flores Arana, jefe del Estado
Mayor de la Defensa Nacional [...] dice [...] que se acord pedir a Craddock que su
gobierno facilite el equipo operativo y tcnico necesario, as como el entrenamiento
de quienes podran integrarlo.
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La promocin de Montesinos lleg a tener 21 generales, 16 de ellos generales de
divisin (Rospigliosi 2001).
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Vase Florez (2005b: 7-12).
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T ERCERA
SECCIN
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b)
Los dispositivos legales analizados son los siguientes: Ley del Ministerio
de Defensa, ley 27860; Ley de Movilizacin Nacional, ley 28101; Ley
que modifica la ley 25410, ley 28222; Ley de Situacin Militar de los
Oficiales de las Fuerzas Armadas, ley 28359; Ley del Fondo para las
Fuerzas Armadas y la Polica Nacional, ley 28455; y Ley del Sistema de
Seguridad y Defensa Nacional, ley 28478.
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Ley del Ministerio de Defensa, Artculo 23.- Jefe del Comando Conjunto de las
Fuerzas Armadas.
El Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas est encargado de ejecutar al
ms alto nivel el planeamiento, coordinacin, preparacin y conduccin de las
operaciones militares para el cumplimiento de la Poltica de Defensa Nacional y misiones
asignadas de acuerdo a Ley. El cargo de Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas
Armadas es ejercido, a dedicacin exclusiva, por un Oficial General o Almirante
designado por el Presidente de la Repblica entre los tres ms antiguos de las
Fuerzas Armadas en situacin de actividad, otorgndosele mientras desempea el
cargo la denominacin distintiva de General de Ejrcito, Almirante o General del Aire,
ostentando los distintivos correspondientes. Ejerce la funcin por un perodo no
mayor de dos aos, pudiendo en caso excepcional ser prorrogado por el Presidente
de la Repblica por un ao ms, siempre que se encuentre en situacin de actividad.
16
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17
Segn el oficio 088-2004 remitido a la presidencia del Congreso de la Repblica
y recibido por sta el 12 de julio del 2004, se observ el artculo 10 de la autgrafa
aprobada. No es conveniente que un oficial permanezca en actividad ms all de los
35 aos de servicio afectando la moral y el espritu institucional del personal militar,
tal como ocurri en pocas recientes, ya que una disposicin de esa naturaleza
afectara las lgicas expectativas de proyeccin profesional de los integrantes de las
siguientes promociones, todo lo cual lesionara las perspectivas de desarrollo
profesional y consolidacin institucional que la reforma de las instituciones militares
llevada a cabo por el gobierno tiene como objetivo principal. En conclusin, resulta
necesario para la consolidacin de la institucionalidad en las Fuerzas Armadas as
como una garanta del respeto al profesionalismo de sus integrantes, que todo oficial
cualquiera sea el cargo o puesto que ocupa al cumplir los 35 aos de servicios debe
pasar indefectiblemente a la situacin de retiro.
Artculo 10, texto observado: Del Jefe del Comando Conjunto de las FF AA y del
Comandante General de la respectiva Institucin Armada []
Los Oficiales Generales y/o Almirantes que sean nombrados como Jefe del Comando
Conjunto y Comandantes Generales de las Instituciones Armadas, pueden ejercer la
funcin por un perodo de dos (2) aos. En caso de cumplir los treinta y cinco (35)
aos de servicios como Oficial durante el ejercicio del cargo, por excepcin se puede
prolongar su permanencia en situacin de actividad hasta cumplir el plazo previsto
en el prrafo precedente.
142
Reglamentacin de la ley
Resulta interesante examinar que inmediatamente despus de publicada
la ley, se cre una comisin encargada de elaborar su reglamento.18 Esta
comisin fue presidida por el viceministro de Asuntos Logsticos y de
Personal del Ministerio de Defensa, e integrada por el director de Personal
del Ministerio de Defensa como vicepresidente, as como por oficiales
de alta graduacin de las tres armas. Tan slo dos meses y medio despus
se public el reglamento respectivo.19 Lo que se aprecia ntidamente es
que cuando el tema legislado es promovido con inters por el Ejecutivo,
ste se dedica sin dilacin a desarrollar el reglamento respectivo. No es
el caso de la ley 28222, como ya se examin anteriormente. En el
presente caso, por tratarse de una ley que establece los derechos y las
obligaciones del personal militar, se aprecia un inters y una voluntad
poltica por la pronta reglamentacin de la norma.
Para concluir esta revisin, cabe sealar que, a la fecha, esta ley cuenta
con una modificacin legislativa a travs de la ley 28428 y en la Comisin
de Defensa existe para su aprobacin otra propuesta de modificacin
legislativa.
2 . 5 Ley de Creacin del Fondo para las Fuerzas Armadas y
Policiales, ley 28455
El rgano impulsor de la ley fue el propio Poder Ejecutivo, a travs del proyecto
de ley 11409/2004-PE del 10 de septiembre del 2004, denominado
Ley de Creacin del Fondo de Defensa Nacional y Seguridad Ciudadana. El
Congreso aprob dicho proyecto el 15 de diciembre del 2004, publicndose
en el diario oficial el 31 de diciembre del mismo ao.
Cabe sealar que esta ley cont con numerosas propuestas legislativas
provenientes de casi todos los grupos polticos, entre ellos el APRA, el
Frente Independiente Moralizador, Per Posible y Per Ahora.
18
19
143
El reglamento de esta ley se public mediante decreto supremo 0112005-DE, el 2 de mayo del 2005. Posteriormente, por decreto supremo
017-2005 DE/SG, publicado el 12 de julio del 2005, se modific el
primero.
Debate en el Congreso
Segn el acta de sesin del pleno del 15 de diciembre del 2004, el
congresista Iberico Nez, presidente de la Comisin de Defensa
Nacional, Orden Interno e Inteligencia, Desarrollo Alternativo y Lucha
contra las Drogas, sustent la ponencia, enfatizando que la creacin del
mencionado fondo contribuira a que las fuerzas armadas y la Polica
Nacional cumplan adecuadamente las funciones que les asigna la
Constitucin poltica, contribuyendo a la seguridad externa e interna
del pas.
Los congresistas Ivn Caldern Castillo y Manuel Olaechea Garca,
presidentes de las comisiones de Presupuesto y Cuenta General de la
Repblica y de Economa e Inteligencia Financiera, respectivamente,
consideraron en primera instancia que los aspectos presupuestales de
la financiacin del fondo deban ser materia de revisin. Sin embargo,
del anlisis del debate en cuestin fluye que el tema eje de discrepancia
fue la frmula de distribucin del fondo.
El congresista Iberico Nez, presidente de la comisin informante,
present el texto definitivo y solicit consultar por separado el artculo
3, para decidir entre la propuesta original del Poder Ejecutivo, que
destinaba 18% del fondo a la Polica Nacional, y el planteamiento del
congresista Gonzlez Posada Eyzaguirre y otros, que propona establecer
25% para cada uno de los institutos castrenses y la Polica Nacional.
Consta en el acta analizada que el congresista Olaechea Garca,
presidente de la Comisin de Economa e Inteligencia Financiera, sostuvo
que su comisin haba dictaminado la materia, a efecto de que, en vez
de generar un fondo, se autorice al Poder Ejecutivo la creacin de la
partida presupuestal correspondiente en materia de defensa; asimismo,
mostr su acuerdo con la distribucin equitativa de los recursos en
cuatro partes por igual.
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148
3. Apreciaciones finales
El diseo institucional de la defensa nacional elaborado entre el 2001 y
el 2005, lejos de corresponder a un proceso ordenado y polticamente
guiado para construir un nuevo modelo de relacin entre el poder poltico
y los altos mandos militares, que aprovechara el escenario que abri la
transicin democrtica, mantiene salvo algunos avances la
estructuracin normativa clsica sobre la defensa.
Los actores polticos responsables de este diseo institucional continan
atrapados conceptualmente en el modelo constitucional de la defensa
plasmado en la Constitucin de 1993, que se alimenta de la Constitucin
de 1979. Sin embargo cabe reconocer atisbos de un nuevo modelo, que
tendra que reforzarse, tal como es la Ley del Ministerio de Defensa, ley
27860, con el fin de reimpulsar una agenda de reforma del sector. Al
respecto, cabra tomar en cuenta los procesos de reforma institucional
que se estn verificando en la subregin.
pasando por el ministro y el presidente del gobierno, y se creaba la figura del jefe de
Estado Mayor de la Defensa (JEMAD), a semejanza de la existente en otros pases,
como principal colaborador del ministro, de quien depende orgnica y funcionalmente
en el planeamiento y ejecucin de los aspectos operativos de la poltica militar.
149
150
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154
INTRODUCCIN
Desde finales del siglo XX, los pases latinoamericanos estn transitando
desde regmenes totalitarios hacia sistemas polticos abiertos y
democrticos. En estos tiempos, la democracia, entendida como modelo
de vida de las naciones, es percibida como condicin sine qua non para
el desarrollo, sustentado en la representatividad ciudadana, la fortaleza
de las instituciones y la adecuada transparencia de las acciones
gubernamentales entendidas como polticas pblicas, as como en
la rendicin de cuentas de los gobiernos elegidos por los propios pueblos.
Esta nueva concepcin democrtica determina que las instituciones
gubernamentales y entre ellas las fuerzas de seguridad cambien
sus estructuras, sus organizaciones, sus procesos, y en especial su
mentalidad, con el fin de adaptarse a su nuevo rol en el marco de
gobiernos plenamente democrticos.
Asimismo, esta nueva visin democrtica replantea los conceptos de
seguridad y por ende los de defensa. De una nocin ligada exclusivamente
a la integridad territorial de la nacin integridad garantizada por las
fuerzas armadas, se evoluciona a un concepto de hecho mucho ms
complejo, que incluye amenazas de naturaleza muy distinta del ataque
militar externo contra el propio territorio. Hoy se incluyen en el concepto
de seguridad amenazas o riesgos relacionados con el medio ambiente,
la delincuencia internacional, el narcotrfico, el terrorismo y hasta la
presin migratoria, que deben ser afrontados no slo por la fuerza
armada sino por el ntegro del Estado. Y es en este escenario moderno
de seguridad integral que los aspectos de la defensa nacional dejan de
ser el todo y pasan a ser una parte integrante de la seguridad de un
pas. Este replanteamiento de conceptos lleva necesariamente a cambios
en las instituciones que garantizan la seguridad y la defensa de un pas,
cambios que deben distinguir dos aspectos claves: la determinacin de
las capacidades de direccin y el papel que la sociedad civil demanda de
su fuerza armada en un contexto democrtico.
155
156
157
Hay que entender que en el actual contexto globalizado, la reforma del sector
Seguridad (SSR por sus siglas en ingls), y dentro de sta la reforma del sector
Defensa como parte de la seguridad, deja de ser un fin en s misma y se convierte en
una accin necesaria para el desarrollo e institucionalidad de un pas.
1
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159
160
Poltica de defensa
!
Estructura de fuerza
Valorizacin de la fuerza
(presupuesto
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164
165
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CUADRO 1
RESPONSABILIDADES EN SEGURIDAD Y DEFENSA
Nivel
Organismo
responsable
Estado
nacin
Estado
Seguridad
Defensa
Militar
operacional
tctico
Roles y
misiones
Documentos
normativos
Capacidades
requeridas
Bien comn
Constitucin
Poltica
Poder
nacional
Seguridad
integral
Poltica de
seguridad
nacional
Poder
nacional
Ministerio
de Defensa
Defensa
externa
Poltica de
defensa
nacional
Estratgicas
Comando
Conjunto
Militares
Estrategia
militar
Militares
(poder militar)
(Ejrcito,
Marina, Fuerza
Area)
(Operacional
tctica)
(Conceptos,
operaciones,
doctrina,
tctica)
Componentes
(tcticas)
- CSN
- Consejo de
Ministros
167
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169
170
ESQUEMA 2
DISEO DE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL
Factores
Amplitud
de
control
Distribucin
de la
fuerza
Tipos
Ventajas
Desventajas
Estrecho
Supervisin y
control estricto
Varios niveles
de gerencia
y altos costos
Superior forzado a
delegar y establecer
polticas claras
Presencia en
todo lugar
Requiere ms personal
personal, aumenta
costos logsticos
Focaliza
esfuerzos,
economa de escala
Se requieren
procesos muy
precisos
Ancho
Territorial
Funcional
171
172
CUADRO 2
MODELO DE INTEROPERATIVIDAD ORGANIZACIONAL
Nivel
Caractersticas
Calificacin
Incompatibilidad de los
0. Independiente Alistamiento: nulo o no existe
Entendimiento: comunicaciones a componentes militares
voz, radio o telfono
Estilo de mando: sin interaccin
Ethos: propsito compartido muy
limitado
1. Cooperativo
2. Colaborativo
3. Combinado
4. Unificado
Fuente: Michelle, Bachellet. La interoperatividad de la fuerza armada: un desafo para sus funciones en
el ambiente internacional del nuevo milenio. Conferencia en Exponaval, Valparaso, diciembre del 2002.
Elaboracin propia.
173
174
CUADRO 3
ACCIONES Y ACTORES EN SEGURIDAD Y DEFENSA NACIONAL
Gobierno
Ministerio de
Defensa
Fuerza
armada
Diagnstico
(reflexin)
Establecer las
demandas de
seguridad y definir
los objetivos de la
defensa
Evaluacin
estratgica e
identificacin de las
tareas y acciones de
defensa
Planificacin
(previsin)
Priorizar las
funciones y tareas
Proponer la
Proponer planes de
estructura de fuerza, accin sectorial
conceptos de empleo
Ejecucin
Evaluacin
operacional y
tcnica. Tareas y
acciones
institucionales
Proponer doctrinas
Coordinar e integrar
la planificacin
sectorial con
disponibilidad de
recursos
Organizar, equipar,
entrenar,
modernizar y
mantener las
fuerzas de acuerdo
con los objetivos
fijados en la poltica
de defensa
Definir la poltica y
el presupuesto de
defensa
Control y
supervisin
Nivel poltico
Ejecutar la poltica
de defensa
Encargarse de la
programacin y
presupuestacin
Establecer la
coordinacin, el
control y la
evaluacin de la
preparacin y
empleo de la fuerza
armada
Nivel estratgico
Determinar
demandas
operacionales y
estructurales para
la defensa
Nivel operacional
175
25
Son pocos los trabajos que enfocan la defensa desde un punto de vista econmico.
Destaca la labor de la Red de Seguridad y Defensa en Latinoamrica (RESDAL) y de
SER2000 como organizaciones, y de autores como Gustavo Sibilla, Tomas Scheetz,
Miguel ngel Sagone, Francisco Rojas Aravena, entre otros. En el Per han trabajado
el tema Eduardo Morn, Julio Velarde, Marco Plaza y, ltimamente, Fernando Palomino
Milla. Como organizacin, el IDL realiza el seguimiento de la defensa aplicando estos
conceptos desde el 2003.
26
Marco Plaza Vidaurre, Anlisis econmico orientado a la defensa nacional. Citado
en Palomino (2004: 95).
176
177
29
Como vemos, es la incorporacin del inters propio al proceso poltico de definiciones
de polticas pblicas, ms conocida como la teora del public choice.
30
Efectivamente, toda actividad productiva puede ir recibiendo indicadores que
permitan establecer correctivos en funcin de la generacin del bien establecido. La
defensa como actividad productiva no puede generar estos inputs, puesto que la
nica forma de realizarlos sera va la utilizacin de sus elementos componentes; es
decir, la utilizacin en una guerra o conflicto permitir establecer la eficiencia del
gasto en defensa y la productividad de la actividad defensa.
178
179
31
32
33
Vase <www.nato.int>.
Vase <www.resdal.org/main-nica2.html>, citado por Robles (2003: 132).
Citado en Donadio y otros (2004: 33).
180
34
35
181
externos. Cuando se estructura un gobierno que debe ser administrado por los
hombres y para los hombres, la mayor dificultad reside en esto: uno debe, primero,
permitir al gobierno controlar al gobernado; y en segundo lugar, obligar al gobierno
a controlarse a s mismo. Citado en el Curso de Planificacin y Administracin de
Recursos en Defensa. CHDS, Washington, abril del 2005.
36
En la contraposicin sociedad civil-estado se entiende por sociedad civil la esfera
de las relaciones entre individuos, entre grupos y entre clases sociales que se
desarrollan fuera de las relaciones de poder que caracterizan a las instituciones
estatales (Bobbio 1988: 193).
37
Mesa Intersectorial de Dilogo de Desarrollo Econmico y Social de la OEA. Gua de
auditoria social OEA 2004. Tomado de Instituto de Enseanza para el Desarrollo
Sostenible (2004).
38
Sergio Berensztein, La economa poltica del presupuesto en la Argentina de los
90. Citado por Patillo (2001).
39
Bertha Garca. La sociedad civil en el control de las polticas: los presupuestos de
defensa. Citado por Robles (2003: 136).
182
183
SEGUNDA PARTE:
PRESUPUESTO Y MECANISMOS DE CONTROL
3. El presupuesto de defensa
La valorizacin de la estructura de la fuerza, ltimo paso del proceso de
asignacin de recursos para la defensa, es lo que conocemos con el
nombre de presupuesto de defensa.
En esta parte del texto partimos por analizar las principales
caractersticas del presupuesto pblico peruano y las etapas del ciclo
presupuestario, para llegar al anlisis del presupuesto de la defensa
nacional.
3.1 El presupuesto pblico
El presupuesto pblico constituye la expresin numrica de la intencin
del gobierno en cuanto a su poltica de ingresos y gastos, y representa un
indicador clave de institucionalidad democrtica. En ese sentido, el
presupuesto pblico y la posterior ejecucin presupuestal expresan la
materializacin del poder de los diversos actores en la arena poltica (Petrei
1997). Constituye, as, el instrumento ms importante mediante el cual
los gobiernos toman sus decisiones y representa para la sociedad civil la
herramienta ms grande que posee para asegurar que la gente sea parte
de ese proceso.40 Y representa, adems, el mecanismo de control poltico
ms eficaz que tiene el Parlamento sobre las actividades del Ejecutivo.
Tcnicamente, el presupuesto es el instrumento de programacin
econmica y social que muestra los objetivos que el gobierno pretende
alcanzar. 41 Para el Per, el presupuesto pblico es la expresin
cuantificada, conjunta y sistemtica de los gastos a atender durante el
40
Jim Shultz, Centro para la Democracia (Bolivia), en la tercera conferencia del
Internacional Budget Project (2001). Citado por Shapiro (2002).
41
Tomado del informe CAD, septiembre 2003, sobre evolucin del gasto pblico
2000-2004. Vase <www.ciudadanosaldia.org>.
184
ao fiscal, por cada una de las entidades que forman parte del sector
pblico y refleja los ingresos que financian dichos gastos.42
El presupuesto tiene, a decir de Laura Malajovich, investigadora del
Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el
Crecimiento (CIPPEC), de Buenos Aires, tres objetivos bsicos: asignar
bienes pblicos a los ciudadanos entre los cuales se encuentran la
salud, la educacin, la seguridad y la defensa, redistribuir los ingresos
con el fin de paliar las inequidades sociales existentes, y proveer un
marco de crecimiento y estabilidad a travs de facilitar una evolucin
de variables como crecimiento, empleo e inflacin (Donadio y otros
2004: 56).
En el Per, el presupuesto pblico toma como referencia el marco
macroeconmico multianual formulado por el Ministerio de Economa
y Finanzas, que incluye, entre otros aspectos, los lineamientos de poltica
econmica, los objetivos de la poltica fiscal y las proyecciones
macroeconmicas para los siguientes aos. Asimismo, para la asignacin
de recursos se toma en cuenta el plan estratgico multianual, en el que
se establecen las prioridades del Estado para el gasto pblico.43
El presupuesto pblico peruano se encuentra regido por la ley 28411,
Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, que establece los
principios, as como los procesos y procedimientos que lo regulan.44
Asimismo, seala que la Direccin Nacional de Presupuesto Publico
(DNPP) es la ms alta autoridad tcnica normativa en materia
presupuestal.
Respecto al proceso o ciclo presupuestario, el sistema nacional de
presupuesto peruano considera cinco fases: programacin, formulacin,
aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto.
43
185
a. Programacin presupuestaria
La etapa de programacin presupuestaria establece y desarrolla los
objetivos y la asignacin de los recursos disponibles. Se toman, pues,
las decisiones ms importantes, puesto que se determinan las prioridades
gubernamentales. Sin embargo, a pesar de su importancia, es la etapa
ms cerrada de todo el proceso; es, por lo tanto, la etapa en la que ms
difcilmente puede incidir la sociedad civil.
Los principales actores que participan en esta etapa son la DNPP y cada
una de las entidades gubernamentales, tambin llamadas pliegos
presupuestales. Dentro de estos pliegos, participan el titular de la
entidad (responsable del pliego), el jefe de la oficina de presupuesto del
pliego, las unidades ejecutoras del pliego y las reas tcnicas del pliego.
Al inicio de esta etapa, la DNPP enva a las entidades o pliegos
presupuestales una propuesta de estructura funcional programtica que
sirve de marco general de programacin para los pliegos. stos debern
establecer y priorizar sus objetivos institucionales, as como proponer
las metas presupuestales que pretenden alcanzar. Todo esto como parte
del denominado plan operativo anual de cada entidad, que guarda
coherencia con el plan estratgico institucional, enmarcado, a su vez,
en el plan estratgico multianual 2002-2006.
Durante la fase de programacin, el titular de la entidad es responsable
de establecer los objetivos institucionales y proponer las metas
presupuestarias, y a su vez aprueba la asignacin presupuestaria para
cada unidad ejecutora. Esta asignacin la realiza el jefe de la oficina de
presupuesto, luego de conocer los requerimientos de cada unidad
ejecutora.
Si analizamos la programacin presupuestaria en Latinoamrica,
podemos observar muchas semejanzas. As, tenemos que, en la Argentina,
cada ministro recibe orientaciones generales sobre las prioridades
de gasto, que establecen los techos presupuestarios dentro de los cuales
los ministerios acomodan sus necesidades. Un aspecto importante y
diferente de nuestra programacin es la posibilidad que tienen los
ministerios de presentar presupuestos preliminares que permitan
establecer opciones y que ayuden en la elaboracin del presupuesto
186
Esta tcnica se introdujo a partir del presupuesto de 1994. Vase Petrei (1997:
243).
45
187
46
Participacin de Gustavo Guerra Garca en el taller sobre Asignacin de Recursos
para la Defensa realizado en el IDL el 17 de octubre del 2005.
47
dem.
188
dem.
189
CUADRO 4
FACULTADES EN DIVERSOS PASES SOBRE RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO EN LA APROBACINMODIFICACIN DEL PRESUPUESTO
Pas
Formulacin y aprobacin
Estados
Unidos
Canad
Reino
Unido
Espaa
Brasil
Chile
Si no se indica el financiamiento, el
Congreso no puede aprobar nuevos
gastos; si lo hiciera o si el financiamiento
fuera insuficiente, el presidente deber
reducir proporcionalmente todos los
gastos. El Ejecutivo tiene amplia libertad
para cambiar el destino entre
instituciones.
190
49
191
El presupuesto de defensa
192
CUADRO 5
EXPERIENCIA COMPARADA EN CONTROL PRESUPUESTAL
Control interno
Pas
Control externo
Estados
Unidos
Canad
Reino
Unido
Espaa
Argentina
Brasil
Chile
193
194
La ley 28455, que crea este fondo, se denomina Fondo para las Fuerzas Armadas
y Polica Nacional.
53
195
Para mayores detalles sobre el SIPAFA, vase ver Palomino (2004: 74 y ss.).
196
197
CUADRO 6
CLASIFICACIN PRESUPUESTARIA
Clasificacin
Preguntas base
Administrativa
Quin gasta?
Objeto/grupo/tipo
de gastos
En qu se gasta?
Funcional
Para qu se gasta?
Financiamiento
Cmo se financia?
Componentes
Dependencias de la
administracin pblica
Gasto corriente
Gasto de capital
Programas
Actividades
Proyectos
Recursos ordinarios
Recursos directamente
recaudados
198
56
199
CUADRO 7
ASIGNACIN DEL PRESUPUESTO POR PLIEGOS 2003-2005
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Pliego
Sector
13
35
28
21
19
26
20
9
10
16
99
7
31
6
22
39
32
Agricultura
Comercio Exterior y Turismo
Congreso de la Repblica
Consejo de la Magistratura
Contralora General
Defensa
Defensora del Pueblo
Economa y Finanzas
Educacin
Energa y Minas
Gobiernos regionales
Interior
Jurado Nacional de Elecciones
Justicia
Ministerio Pblico
Mujer y Desarrollo Social
Oficina Nacional de Procesos
Electorales (ONPE)
Poder Judicial
Presidencia del Consejo de
Ministros
Produccin
Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil (RENIEC)
Relaciones Exteriores
Salud
Trabajo y Promocin del
Empleo
Transportes y Comunicaciones
Tribunal Constitucional
Vivienda
4
1
38
33
8
11
12
36
24
37
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
200
2003
2004
2005
760,72
85,48
351,50
8,71
110,86
3.066,37
20,00
13.585,03
3.848,95
325,13
0,00
2.855,93
19,26
228,79
264,24
1.084,43
507,22
156,31
325,13
10,07
139,03
3.177,87
26,32
15.044,94
3.506,84
236,10
7.064,12
2.954,27
19,16
216,40
273,35
400,67
530,46
155,27
294,63
9,83
151,70
3.584,78
21,12
16.970,58
3.579,53
256,85
7.889,36
3.199,56
19,09
228,03
280,99
1.025,28
14,48
563,96
17,45
561,31
18,29
642,07
12.478,46
109,12
416,42
120,21
443,02
111,35
78,11
367,69
2.170,87
64,95
346,73
2.041,37
72,64
388,53
2.398,48
216,36
1.249,80
10,82
640,82
204,32
1.141,70
11,60
456,83
228,74
1.154,68
13,36
503,71
44.516,19
39.440,72
44.170,04
CUADRO 8
PRESUPUESTO DE DEFENSA 2006
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Pliego
Monto 2006
Ministerio de Defensa
Servicio Nacional de Meteorologa e
Hidrologa (SENAMHI)
Instituto Geogrfico Nacional
Consejo Supremo de Justicia Militar
3.622,9
22,1
3,1
4,6
2003
3.066,38
2004
2005
3.147,06
21,86
3,46
5,47
3.554,50
21,83
3,36
5,09
3.177,86
3.584,78
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
201
CUADRO 10
PLIEGOS PRESUPUESTALES DEL SECTOR DEFENSA 2005
Pliegos
% del total
99,16
0,61
0,09
0,14
100,00
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
202
2003
2004
2005
25,15
6,12
964,02
768,17
698,78
27,15
6,13
845,11
756,69
613,13
26,01
6,73
1.034,13
854,31
668,39
2,92
5,86
564,48
2,06
6,09
890,69
3,03
6,44
955,44
3.035,51
3.147,06
3.554,50
203
05:
07:
09:
14:
2003
2004
2005
564,48
2.396,09
39,36
35,57
561,92
2.510,18
39,38
35,57
955,44
2.523,47
43,52
32,06
3.035,51
3.147,06
3.554,50
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
Vase <www.transparencia-economica.mef.gob.pe/glosario/siaf-sp.asp>.
Anexo 3 de la resolucin directoral 010-2005/EF/76.01 del 11 de febrero del 2005.
60
Para mayores detalles, vase el anexo 3 de la resolucin directoral 010-2005/EF/
76.01 del 11 de febrero del 2005.
58
59
204
2003
2004
2005
564,48
561,92
955,44
564,48
561,92
955,44
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
Este tema ha sido muy bien tratado por Palomino (2004: 195 y ss.).
205
206
CUADRO 14
FUNCIN DEFENSA Y SEGURIDAD POR UNIDAD EJECUTORA
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Funcin defensa y
seguridad nacional
Ejrcito del Per
Marina de Guerra del Per
Fuerza Area del Per
2003
2004
2005
942,53
742,68
677,72
814,67
739,53
591,96
994,87
847,34
648,61
Fuente: www.ofi.mef.gob.pe/transparencia.
Elaboracin propia
Administracin
Ciencia y tecnologa
Orden interno
Orden externo
Total funcin
2003
2004
2005
1.988,02
5,86
31,05
371,16
2.072,11
5,86
31,05
401,16
1.054,38
2,09
43,15
1.423,84
2.396,10
2.510,18
2.523,47
Fuente: www.ofi.mef.gob.pe/transparencia.
Elaboracin propia
207
2005
1.054,38
1.053,20
1,18
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
208
2005
2,09
0,14
1,47
0,48
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
Vase <www.ejercito.mil.pe>.
209
CUADRO 18
PROGRAMA ORDEN INTERNO
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Programa
2005
43,15
Subprogramas
3,23
0,88
36,60
2,44
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
63
Vase el anexo 3 de la resolucin directoral 010-2005-EF-76.01 del 11 de febrero
del 2005.
210
CUADRO 19
PROGRAMA ORDEN EXTERNO
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Programa
2005
1.423,84
Subprogramas
0006:
0187:
0188:
0189:
0190:
Administracin general
Defensa terrestre
Defensa martima
Defensa area
Defensa conjunta
842,73
258,83
160,57
159,87
1,84
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
2003
2004
2005
8,41
14,87
9,40
17,41
6,37
9,40
20,10
5,84
8,02
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
211
2003
2004
2005
003: Administracin
029: Educacin superior
030: Capacitacin y perfeccionamiento
1,07
4,79
33,49
1,08
4,79
33,49
5,08
4,10
34,33
Total funcin
39,35
39,36
43,51
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
212
CUADRO 22
FUNCIN SALUD Y SANEAMIENTO
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Funcin Salud y
saneamiento
2003
2004
2005
13,07
10,6
11,65
13,02
10,78
11,76
19,16
91,13
11,76
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
213
CUADRO 23
PROGRAMA SALUD INDIVIDUAL
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Funcin 14: Salud y saneamiento
Programas
064 Salud individual
Total funcin
2003
2004
2005
35,57
35,57
35,57
35,57
32,06
32,06
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
3.3.3 En qu se gasta
Esta pregunta responde al criterio de clasificacin por categora del
gasto y por grupo genrico de gastos.
En cuanto a la categora del gasto, el clasificador de los gastos pblicos
para el ao fiscal 2005 establece tres grandes rubros: gastos corrientes
(cdigo 5), gastos de capital (cdigo 6) y servicio de la deuda (cdigo 7).
En los gastos corrientes se consideran todos aquellos destinados al
gasto social64 del sector y al gasto administrativo, que permitir el
funcionamiento cotidiano del sector.
Esta categora comprende los denominados gastos fijos y gastos variables.
Los gastos fijos son los ineludibles e inerciales del sector (remuneraciones,
salarios, obligaciones sociales, funcionamiento administrativo). Los
gastos variables deben ser los que estn relacionados directamente con
las actividades operativas capacitacin, entrenamiento de las unidades
ejecutoras del Ministerio, es decir los institutos armados. En la prctica,
con este nivel de agregacin no se puede visualizar si lo asignado es para
gastos fijos o para variables. Lo conveniente sera establecer una
estructura programtica que deje ver de manera transparente lo asignado
64
Entendido como las remuneraciones, la previsin social y las obligaciones sociales
con los miembros del sector.
214
215
CUADRO 24
GENRICA DE GASTO 2006: PLIEGO 026 DEL MINISTERIO DE DEFENSA
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Cat.
Genrica de gasto
Monto asignado
5
5
5
5
6
6
7
7
1.311,6
609,1
1.017,2
608,2
25,1
42,5
1,4
7,7
3.622,9
Fuente: <www.mef.gob.pe>.
Elaboracin propia.
CUADRO 25
GENRICAS DE GASTO 2003-2005: PLIEGO 026 DEL MINISTERIO DE DEFENSA
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Categora
5
5
5
5
6
6
7
7
Genrica de gasto
2003
1, Personal y obligaciones
sociales
1.209,36
2. Obligaciones previsionales
564,24
3. Bienes y servicios
843,96
4. Otros gastos corrientes
363,33
5. Inversiones
15,65
7. Otros gastos de capital
33,70
8. Intereses y cargos de la deuda
2,52
9. Amortizacin de la deuda
2,72
3.035,49
2004
1.190,44
561,68
946,15
394,16
15,66
33,70
2,52
2,72
3.147,93
2005
1.271,16
609,59
1.060,41
554,26
10,67
38,69
1,30
8,40
3.554,48
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
216
217
2004
4,72
0,90
473,82
398,88
274,89
1,95
2,57
1.157,74
3.147,06
2005
4,92
0,75
527,30
438,12
295,74
1,70
2,60
1.271,16
3.554,49
Variacin
0,20
-0,15
53,48
39,24
20,85
-0,25
0,03
113,42
407,43
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
Del anlisis del cuadro 25 podemos deducir que la genrica de gasto Personal
y obligaciones sociales representa aproximadamente 36% del presupuesto
del pliego ministerial. Asimismo, en el cuadro 26 podemos observar que
existe un incremento en las unidades ejecutoras correspondiente a los
institutos armados con relacin a lo presupuestado el 2004, a excepcin
de las unidades ejecutoras de CONIDA y ENAMM. Este aumento del presupuesto
de la genrica de gasto se debe al incremento de las remuneraciones
otorgadas a quienes realizan el servicio militar voluntario.69
Esta genrica tiene como una de sus modalidades de aplicacin la
denominada aplicacin directa y entre los principales elementos de gasto
69
Durante el 2004, el ministro de Defensa Roberto Chiabra logr que se aumentara
lo percibido en ms de 100%, pasando de 48 a 109 soles.
218
219
2004
2005
Variacin
17,56
4,97
286,000
310,07
292,98
0,11
3,31
17,15
5,81
378,14
343,12
310,02
1,17
3,74
-0,39
0,84
92,14
33,05
17,03
1,05
0,43
915,00
1.059,15
144,15
3.147,06
3.554,49
407,43
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
220
221
CUADRO 28
OTROS GASTOS CORRIENTES POR UNIDADES EJECUTORAS
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
Unidades ejecutoras
2004
2005
Variacin
2,44
0,88
62,73
35,22
28,39
0,00
0,11
265,17
1,84
0,00
106,94
58,68
41,30
0,08
0,00
345,41
-0,60
-0,88
44,21
23,46
12,91
0,08
-0,11
80,24
394,16
554,26
160,10
3.147,06
3.554,49
407,43
222
2004
2005
Va r i a c i n
1,09
0,16
11,83
8,90
11,61
0,00
0,10
1,09
0,16
11,07
14,36
11,62
0,07
0,08
0,00
0,00
-0,76
5,46
0,01
0,07
-0,02
33,70
38,69
4,98
3.147,06
3.554,49
407,43
223
Este grupo de gasto representa 1,1% del presupuesto del pliego 026
durante el 2005, siendo la Marina de Guerra la unidad ejecutora que
presenta la mayor asignacin. Tiene como modalidad de gasto la
aplicacin directa y el principal y nico en el 2005 elemento de
gasto est dado por la partida 51, Equipamientos y bienes duraderos.
g. Intereses y cargos de la deuda y amortizacin de sta
Estos dos ltimos grupos genricos de gasto se encuentran
comprendidos en la categora de Servicio de la deuda. Incluyen todos
los gastos destinados al pago del principal, intereses, comisiones y otros
cargos por operaciones de crdito contratadas.
Estos grupos genricos tienen como nica unidad ejecutora a la Fuerza
Area del Per. Hay que resaltar que el gasto por amortizacin de la
deuda subi aproximadamente en 300%, pasando de 2,7 millones de
nuevos soles en el 2004 a 8,4 millones de nuevos soles en el 2005,
mientras que los intereses de la deuda bajaron aproximadamente a la
mitad, pasando de 2,5 millones de nuevos soles el 2004 a 1,3 millones
de nuevos soles en el 2005.
3.3.4 Cmo se financia
Esta clasificacin responde a la fuente de financiamiento de los recursos
disponibles, es decir, de dnde provienen los recursos asignados.
En el caso del Per, se establece, para el sector Defensa, que el
presupuesto pblico tiene como fuentes de financiamiento los recursos
ordinarios (RO) y los recursos directamente recaudados (RDR). Esta
clasificacin nos permitir evaluar el grado de autonoma financiera de
la fuerza armada frente al Ministerio de Economa y Finanzas. A mayor
RO, existir un mayor lmite para la autodeterminacin de la magnitud y
la composicin del gasto en Defensa.
Los RDR provienen de actividades subsidiarias de la fuerza armada, que
comnmente denominaremos recursos propios y que tienen su sustento
legal en la propia Constitucin poltica.
224
GRFICO 1
FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL SECTOR DEFENSA
4.000
3.000
RDR
2.000
RO
1.000
0
2003
2004
2005
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>
Elaboracin propia
72
225
CUADRO 30
RECURSOS ORDINARIOS
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
UE
2003
2004
2005
Ejrcito
Marina
Fuerza Area
OPREFA
Total RO
Porcentaje del pliego
902,95
643,13
547,86
564,48
2.695,02
88,78%
772,61
615,36
492,73
890,68
2.806,57
89,18%
973,06
731,20
575,39
955,44
3.270,12
92,00%
3.035,51
3.147,06
3.554,49
3.066,37
3.177,86
3.584,78
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
Por otro lado, la Marina de Guerra, unidad ejecutora 004, aument los
RO un 18,8% respecto del 2004, siendo los grupos genricos de gasto
correspondiente a personal y obligaciones sociales (428,6 millones de
nuevos soles), bienes y servicios (246,5 millones de nuevos soles) y
otros gastos corrientes (55,1 millones de nuevos soles) los destinatarios
principales de lo presupuestado.
Asimismo, la Fuerza Area, unidad ejecutora 005, increment los RO
en aproximadamente 16,7% respecto al 2004, suma que se distribuye
fundamentalmente en personal y obligaciones sociales, con 288,4
millones de nuevos soles; en bienes y servicios, con 248 millones de
nuevos soles; y en otros gastos corrientes, con 38,3 millones de nuevos
soles.
Por ltimo, la unidad ejecutora 009, Oficina Previsional, increment los
RO en un 7% respecto del 2004 y en un 69% respecto del 2003,
recursos que fueron distribuidos principalmente en obligaciones
previsionales (609,6 millones de nuevos soles) y otros gastos corrientes
(345,4 millones de nuevos soles).
226
GRFICO 2
RO POR UNIDADES EJECUTORAS DEL MINISTERIO DE DEFENSA
1.2 0 0
1.0 0 0
800
600
400
200
0
2 00 3
2 00 4
2 00 5
E jrc i to
M a rina
F ue rza
Are a
OPREFA
227
CUADRO 31
RDR POR UNIDAD EJECUTORA
EN MILLONES DE NUEVOS SOLES
UE
Ejrcito
Marina
Fuerza Area
Total RDR
Porcentaje del pliego
Total del pliego
Total del sector
2003
2004
2005
61.06
125.03
150.91
340.48
11,22%
3.035.51
3.066.37
72.50
141.32
120.39
340.48
10,82%
3.147.06
3.177.86
61.06
123.10
93.00
284.37
8,00%
3.554.49
3.584.78
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>.
Elaboracin propia.
GRFICO 3
RDR POR PRINCIPALES UNIDADES EJECUTORAS
200
150
2003
100
2004
50
2005
0
Ejrcito
Marina
Fuerza
Area
Unidades ejecutoras
Fuente: <www.ofi.mef.gob.pe/transparencia>
Elaboracin propia
228
229
230
4.
Mecanismos de control
231
Vase <www.ejrcito.mil.pe>.
232
78
79
80
Vase <www.marina.mil.pe>.
Ley 27860, Ley del Ministerio de Defensa, artculo 7, inciso i.
Decreto supremo 004-DE-SG.
233
82
234
235
236
237
238
239
La versin impresa fue el resultado de una serie de procesos truncos en los que
quien tomaba la batuta de la formulacin del Libro blanco colocaba sus pautas y su
metodologa. La versin que se elabor con la conduccin del contraalmirante Juan
Freyre Roncagliolo fue el proceso que realiz la mayor cantidad de consultas a la
ciudadana a nivel nacional.
91
Isaac Shapiro, Gua ciudadana para el trabajo presupuestario. Citado por Donadio,
Marcela y otros (2004: 99 y ss.).
92
Por las caractersticas de la actuacin de los componentes del sector, se puede
aceptar la existencia de zonas oscuras para el pblico en general, pero esto no
significa en lo absoluto que no exista el control correspondiente.
90
240
241
94
242
5.
Los ingresos provenientes del tesoro pblico establecidos por las leyes
de presupuesto pblico (presupuesto institucional de apertura), por
las leyes de endeudamiento externo y por las leyes que autorizan crditos
suplementarios no son, a partir del 2005, los nicos ingresos que la
fuerza armada peruana, como conjunto de unidades ejecutoras del sector
Defensa, posee. Se cuenta, tambin, con un mecanismo de ingreso
extrapresupuestal o rentas permanentes (Palomino 2004: 154)
provenientes en su mayora de la explotacin del gas de Camisea. Es
decir, se tiene un ingreso especfico proveniente de la explotacin de
recursos naturales no renovables del pas.
A continuacin, analizaremos detalladamente los aspectos ms
importantes del Fondo de Defensa
5.1
Antecedentes
243
244
2005
Tesoro pblico
Lote 88 de Camisea
Lote 56 de Camisea
InteresesEn banco
Otros recursos
82,5 millones
20% regalas
0
En banco
Poder Ejecutivo
2006
40%
30%
En
Poder
0
regalas
regalas
banco
Ejecutivo
2
0
40% regalas
30% regalas
Poder Ejecutivo
245
Como vemos, el tesoro pblico destin por nica vez, como lo estipula
la ley la suma de 82,5 millones de nuevos soles (25 millones de dlares
americanos), que ha sido consignada al pliego 001 Presidencia del
Consejo de Ministros mediante ley 28562 del 28 de junio del 2005,
que autoriza el crdito suplementario en el presupuesto pblico para el
2005. Este monto ha sido asignado a la genrica de gasto Otros gastos
de capital y establecido dentro de la funcin 03, Administracin y
planeamiento.99
El segundo rubro de ingresos del fondo corresponde a las regalas que
el Estado recibe de la explotacin de los lotes 88 y 56 de Camisea. Lo
que llama la atencin es que se dispongan los ingresos en valor porcentual
y no estableciendo un monto fijo. No se conoce el ingreso real del fondo,
y por ende, no se puede establecer tampoco cunto es lo proyectado en
los ingresos por las regalas, menos an cunto ingresa por los intereses
que generen los recursos asignados al fondo. Recordemos que el
reglamento de ste establece la obligatoriedad de abrir una o varias
cuentas bancarias para los recursos asignados, cuenta que generar
intereses respectivos, en tanto los dineros del fondo no gastados durante
un ao fiscal se acumulan para el siguiente ao y no retornan al tesoro
pblico.
Comparativamente, la ley reservada del cobre en Chile100 tiene como
ingresos 10% de la venta al exterior de la produccin de este metal por
la Corporacin Nacional del Cobre (CODELCO), incluidos sus subproductos,
as como 10% del valor de los aportes de cobre al exterior que efecte
dicha corporacin.
5.3
99
100
246
247
fondo en funcin de los planes estratgicos del sector, planes que deben
ser aprobados por el Consejo de Seguridad Nacional.
Para el desarrollo de su gestin, este comit contar con la colaboracin
permanente de una secretara tcnica cuya funcin consistir en asesorar
y apoyar al comit en la gestin financiera y en el desarrollo de sus
actividades.101 Entre los integrantes de la secretara tcnica habr un
contador pblico colegiado encargado de gestionar las cuentas bancarias
abiertas para el manejo de los recursos del fondo, y tambin responsable
de los ingresos de las cifras al SIAF.
El nombramiento de un comit del ms alto nivel de decisin poltica es
adecuado en cuanto coloca en el nivel correspondiente la conduccin
del poder civil legtimamente elegido sobre todos los aspectos referidos
a la poltica de defensa del pas. Asimismo, la secretara tcnica permitir
operativizar las acciones del comit de administracin y coadyuvar
con una buena gestin en el uso de los recursos.
A inicios de noviembre del 2005, el presidente del comit de
administracin an no haba nombrado al secretario tcnico ni al
contador pblico colegiado, a pesar de que ya se estaban haciendo gastos
con cargo a recursos del fondo en los aos 2005 y 2006.
Comparativamente, la ley reservada del cobre en Chile establece que los
aportes correspondientes al 10% de la venta de este metal
sean depositados por el Banco Central de Chile en moneda dlar
de los Estados Unidos, en la Tesorera General de la Repblica,
con el objeto que el Consejo Superior de Defensa Nacional decrete
su inversin. La tesorera la ingresar en terceras partes en cuentas
especiales denominadas cuentas de reserva a las fuerzas
armadas, en especial al ejrcito en la cuenta reservada nmero
9151-Ley 13,196" (Araya y Seguel 2001).
248
5.5
249
recursos del Fondo de Defensa, para que sta pueda realizar su labor
fiscalizadora tanto del uso de los recursos como de la eficiencia en este
uso.
Por ltimo, en las disposiciones transitorias se establece que el
procedimiento consignado en el reglamento no ser de aplicacin para
los ejercicios fiscales 2005 y 2006. Cmo se asignarn los recursos
del fondo recibidos en esos aos? Quin realizar las priorizacin de
las necesidades? Sern los institutos armados los que hagan las
adquisiciones, segn sus necesidades particulares, una vez recibidos
los dineros del fondo?
ESQUEMA 3
ASIGNACIN DE RECURSOS SEGN REGLAMENTO
Planes
estratgicos
Institutos
armados
Asigna
los recursos
Comit de
Administracin
250
Presenta los
requerimientos
El
comando
conjunto
Expone los
planes
prioriza y
consolida
los planes
Apr ueba
Presenta
Requerimientos
Ministerio
de Defensa
Consejo de
Seguridad
Nacional
ESQUEMA 4
ASIGNACIN DE RECURSOS PROPUESTO
INSTITUTOS ARMADOS
Institutos
armados
Presentan
planes
estratgicos
Ministerio de
Defensa
Expone los
planes
Prioriza planes
El
comando
conjunto
centraliza
planes
Prepara
requerimientos
Consejo de
Seguridad
Nacional
Aprueba
los
planes
Asigna los
recursos
Presenta los
requerimientos
Comit de
Administracin
5.6
251
Comentarios finales
Como hemos tratado de mostrar a lo largo del presente texto, el estudio
y anlisis del denominado presupuesto de defensa no es un tema aislado
ni mucho menos un conjunto de nmeros elaborados anualmente para
su presentacin al Parlamento buscando su aprobacin como un mero
trmite formal. Es la ltima etapa de un proceso mayor y representa,
sin lugar a dudas, la poltica del sector expresada de manera cuantitativa.
En este presupuesto debemos leer los objetivos y las prioridades del
sector.
A continuacin remarcaremos los aspectos que consideramos de mayor
importancia:
1.
2.
252
3.
4.
5.
6.
253
7.
8.
9.
10.
254
12.
13.
255
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261
LA EDUCACIN CIRCULAR.
AUTORREFERENCIA Y AUTORREPRODUCCIN EN EL
EJRCITO
264
LA EDUCACIN CIRCULAR
Introduccin
El epgrafe de este documento presenta, desde nuestra perspectiva, un
ejemplo conmovedor de manifestacin patritica. Pero a la vez podra
sugerirnos que, a finales del siglo XIX, en un Estado todava en
construccin y con un Ejrcito an en grmenes de profesionalizacin,
se trata de una muestra sensible de relacin jerrquica entre el Estado
y el Ejrcito, de subordinacin prctica del poder militar al poder poltico
emanado de la Constitucin.
La emotiva solicitud de los jvenes del Colegio Militar da cuenta de una
espontnea como ellos mismos la llaman decisin de solicitar al
poder supremo constitucional que los deje participar en la Guerra del
Pacfico. Este pedido no corresponde a una matriz de relaciones
institucionales en la que el control civil de la fuerza armada sea premisa,
pero s ilustra, en todo caso, la vocacin que debera mantener la fuerza
armada frente al Estado y la ciudadana: un servicio, valiente, s, pero
slo uno ms del conjunto de servicios a los que est obligado el Estado,
sin que ello signifique soslayar la especificidad de la profesin militar
como burocracia especializada en la aplicacin de la violencia legtima
monopolizada por la institucin estatal, pero s tratando de ubicar dicha
especificidad en una estructura de relaciones institucionales que elimine
las prerrogativas y suprima los resabios de estamentos privilegiados
265
que, inclusive, los ubican por encima de la sociedad y del propio Estado.
Sera absurdo afirmar que, para 1879, las relaciones entre el Estado y
la fuerza armada eran las adecuadas en un rgimen democrtico, o que
la dinmica interna de las instituciones castrenses de la poca era la de
una organizacin moderna marcada por relaciones horizontales, debate
y el mximo respeto por la dignidad de los miembros. Lo que se presenta
con la referencia a la carta de los alumnos del Colegio Militar es la
posibilidad de observar de qu manera, en ciertas ocasiones, los propios
militares pueden manifestar en positivo la real dimensin de su profesin
y ayudar a establecer relaciones institucionales adecuadas entre Estado,
sociedad y fuerza armada.
En ese sentido, Felipe Agero seala que adems de la fuerza armada,
otras organizaciones poderosas de la sociedad, como la Iglesia y algunas
grandes empresas, funcionan en forma ajena a los principios
democrticos. Seala adems que, para el caso de los ejrcitos, muchos
de esos rasgos organizacionales no democrticos les permiten ser
eficientes en su papel de instrumentos para el empleo de la violencia
(Agero 2005: 17-19).
El mismo Agero seala, sin embargo, que adems de las caractersticas
organizacionales definidas para seguir la orientacin nica emitida
desde el alto mando, lo que diferencia a la fuerza armada de otras
organizaciones no democrticas de la sociedad son sus particulares
valores y mentalidades.
Al respecto, a la disciplina como valor fundamental de la cultura militar,
se le aade la identificacin institucional como elemento determinante
en el conjunto de parmetros establecidos para orientar la accin de
los militares en su mundo. La cultura militar sera un conjunto de valores
intensos tales como la lealtad, la solidaridad, la cooperacin, la
superacin y el honor, ubicados todos alrededor de un eje cruzado por
dos elementos fundamentales: la disciplina sintetizada en la obediencia
y la responsabilidad de la orden impartida y la identificacin plena del
individuo con la institucin castrense, es decir el copamiento de la
individualidad del militar por las normas, imgenes, tradiciones y dems
elementos y rasgos distintivos de la institucin (Florez 2005).
266
LA EDUCACIN CIRCULAR
267
268
LA EDUCACIN CIRCULAR
269
contextos, pero articulados en un marco que plantea dos ejes que los
ordenan.
Los polos del primer eje son las dinmicas internas y externas de la
organizacin, mientras que los del segundo eje son el pasado y el futuro
de la organizacin. La idea es descubrir las imgenes de misin que,
dentro de estos ejes, la organizacin plantea acerca de s misma, y para
ello presentaremos diferentes referencias de casos en los que la
organizacin habla desde sus smbolos, sus declaraciones y sus
reacciones, y de los cuales podemos interpretar el sentido que se le da
a la misin y, por lo tanto, a la propia existencia organizacional.
Dos casos se plantean al respecto. El primero, el anlisis simblico de
una serie de conos del Ejrcito y su influencia en la generacin de un
tipo de identidad profesional que fusiona Ejrcito con patria. Y el
segundo, el anlisis de los argumentos presentados como reaccin
institucional frente a la judicializacin de casos de violaciones a los
derechos humanos cometidas durante la guerra poltica y que involucran
a miembros del Ejrcito como acusados.
1.1.1 Los smbolos y la identidad: la imagen hacia dentro
Interpretemos lo que dice la organizacin militar respecto a ella cuando
se habla a s misma. Metodolgicamente, aqu optamos por plantear el
anlisis de algunos smbolos que usa la organizacin para representarse
y reafirmarse frente a sus propios miembros.
Partimos de la premisa de que, en la dinmica interna, la organizacin
tiene como objetivo permanente reafirmar la asimilacin absoluta de la
identidad del individuo con la institucin. Para ello, imaginemos el
proceso de generacin de una identidad a partir de dos dimensiones
paralelas pero no necesariamente simtricas. Por un lado, tendramos
una heterogeneizacin, que hace que los miembros de un colectivo se
perciban como diferentes de otro grupo, mientras que un proceso
homogeneizador hace que los miembros del grupo se aglutinen en
torno a rasgos comunes que los hacen percibirse como iguales.
El sentido comn nos dira que, por ejemplo, para la identidad nacional,
en el caso de los civiles comunes y corrientes, la homogeneizacin se
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271
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277
RECUADRO 1
PRONUNCIAMIENTO DE LOS EX COMANDANTES GENERALES DEL EJRCITO
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281
282
LA EDUCACIN CIRCULAR
RECUADRO 3.
PRONUNCIAMIENTO CONJUNTO DE DIRECTIVOS DE ASOCIACIONES MILITARES Y POLICIALES EN RETIRO
283
6
Vase <http://www.ejercito.mil.pe/solidaridad/afiche.htm>. Consulta hecha en
setiembre del 2005.
7
Vase <http://www.ejercito.mil.pe/solidaridad/solidaridad.htm>. Consulta hecha
en setiembre del 2005.
8
Vase <http://www.ejercito.mil.pe/solidaridad/boletin.htm>. Consulta hecha en
setiembre del 2005.
284
LA EDUCACIN CIRCULAR
ILUSTRACIN 2.
LEMA Y AFICHE DE LA CAMPAA EL SOL DE LA SOLIDARIDAD
El terrorismo y la Subversin no fueron buenos para el pas.
Nuestro Ejrcito cumpli con darnos Paz y Tranquilidad...
Ahora nos toca cumplir con ellos.
RECUADRO 4.
ARTCULO DEL BOLETN INFORMATIVO DEL EJRCITO
BOLETIN INFORMATIVO N 2001/DPROD/OIE
EL EJERCITO UNIDO RESPALDA A SUS INTEGRANTES
Apoyemos a nuestros Defensores de la Patria con El Sol de Solidaridad
La Integracin en las organizaciones ha sido desde siempre el punto de partida para el progreso y por
ende el desarrollo del pas. El Ejrcito consciente de esta realidad ha creado desde el ao pasado un
fondo de solidaridad voluntario para el personal de la Institucin en actividad y retiro que se encuentra
inmerso en investigaciones del Ministerio Pblico y procesos en el Poder Judicial por acciones realizadas
durante la lucha Contra Subversiva entre Mayo del 1985 y Diciembre del 2000.
Haciendo causa comn con los integrantes de nuestro Instituto, el Ejrcito ha visto por conveniente
brindarle tambin asesoramiento legal a travs de la Oficina de Patrocinio Legal, la misma que para su
correcta ejecucin ha necesitado del aporte voluntario de un nuevo sol para gastos administrativos a fin
de contribuir con la financiacin de los procesos jurdicos.
Cabe destacar, que la donacin del nuevo sol es voluntaria y sta ser descontada por planilla
mensualmente como Sol de la Solidaridad. Defendamos con nuestro aporte simblico a quienes
defienden nuestra Patria... Unidos lograremos salir adelante.
Exhortamos a todo el personal de la gran familia militar a apoyar esta campaa de solidaridad con
nuestros compaeros, un Ejrcito comprometido con su gente.. es un Ejrcito con futuro.
285
ACTIVIDAD
RETIRO
TOTAL
Oficiales
161
186
347
Tcnicos
69
81
150
Tropa
121
121
Total
230
388
618
9
Vase <http://www.ejercito.mil.pe/solidaridad/boletin2.htm>. Consulta hecha en
setiembre del 2005.
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289
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LA EDUCACIN CIRCULAR
Es cierto que esta normatividad no slo excluye del sistema a las escuelas
militares sino tambin a las policiales, diplomticas, artsticas y otras,
pero tambin es cierto que, como insistiremos ms adelante, las escuelas
militares conservan caractersticas muy particulares que hacen que dicha
exclusin del sistema educativo nacional tenga consecuencias en la
dinmica de las relaciones entre civiles y uniformados, adems de las
implicancias respecto a la posicin que la organizacin militar y el
imaginario nacional en general mantienen sobre la ubicacin del Ejrcito
en su relacin con el Estado y la sociedad.
El conferir al sistema educativo militar exclusividad frente al resto del
aparato del Estado, resulta un refuerzo para la imagen tradicional que
se tiene de la fuerza armada. Colaboran con ello argumentos como que
se tratara de una profesin particular dedicada a la defensa de la
patria, lo cual exige que no slo la educacin sino tambin la salud, el
esparcimiento, la justicia y, en general, la vida cotidiana de la
organizacin y sus miembros transcurra en un ambiente distinto del
resto de la sociedad, pues su funcin es tutelarla, lo cual ubica a la
institucin fuera de sta y en una posicin privilegiada frente al resto
del Estado.
sa es la visin tradicional que se refuerza desde el Estado cuando se
acepta que la militar es una educacin autnoma y se abdica, adems,
de la obligacin de establecer los lineamientos de la poltica educativa
militar desde el Estado, con una mirada moderna que potencie las
capacidades tcnicas del profesional militar pero a la vez consolide su
condicin de ciudadano, como reza la misma ley 28044, Ley General de
Educacin, en su artculo noveno, inciso a:
formar personas capaces de lograr su realizacin tica, intelectual,
artstica, cultural, afectiva, fsica, espiritual y religiosa,
promoviendo la formacin y consolidacin de su identidad y
autoestima y su integracin adecuada y crtica a la sociedad para
el ejercicio de su ciudadana en armona con su entorno.
Sealar que los militares deben ser tratados como ciudadanos podra
resultar ingenuo para aquellos que, precisamente, creen que la militar
es una profesin que slo se dedica a usar la violencia y no a
administrarla como ltimo recurso de accin estatal. Los tiempos han
291
292
LA EDUCACIN CIRCULAR
RECUADRO 6.
ORGANIGRAMA DEL MINISTERIO DE DEFENSA
INSPECTORA
GENERAL
CONSEJO SUPERIOR
DE DEFENSA
RGANOS
CONSULTIVOS
MINISTRO DE DEFENSA
RGANOS DE CONTROL
COMISIN
CONSULTIVA
AUDITORA
INTERNA
SECRETARA
GENERAL
SECRETARA
DEL EJRCITO
OFICINA
ADMINISTRATIVA Y DE
COORDINACIN
SECRETARA
DE LA MARINA
OFICINA DE
PROTOCOLO Y RPP
SECRETARA
DE LA FUERZA
ARMADA
OFICINA DE ARCHIVO
GENERA
VICEMINISTRO DE ASUNTOS
LOGSTICOS Y DE PERSONAL
VICEMINISTERIO DE ASUNTOS
ADMINISTRATIVOS Y ECONMICOS
DIRECCIN DE
ECONOMA
DIRECCIN DE
ADMINISTRACIN
DIRECCIN DE
LOGSTICA
DIRECCIN DE
PERSONAL
DIRECCIN DE
SISTEMAS
DE INFORMACIN
RGANOS DE ASESORAMIENTO
RGANOS DE APOYO
OFICINA DE RELACIONES
NACIONALES E
INTERNACIONALES
OFICINA DE
COMUNICACIONES Y
PRENSA
COMIT DE ASESORES
OFICINA DE ASESORA
JURDICA
OFICINA DE INTELIGENCIA
PROCURADURA PBLICA
RGANOS DE LNEA
DIRECCIN GENERAL DE
POLTICA Y ESTRATEGIA
COMANDO CONJUNTO DE
LAS FUERZAS SARMADAS
RGANOS DE EJECUCIN
LA MARINA DE GUERRA
DEL PER
LA FUERZA AREA
DEL PER
ORGANISMOS PBLICOS
DESCENTRALIZADOS
SAN
IGN
SENAMHI
SIMA S.A.
INDAEN S.A.
TANS S.A.
293
COMANDO ADMINISTRATIVO
DEL CUARTEL GENERAL DEL
EJRCITO (CA CGE)
OFICINA GENERADORA DE
RECURSOS DEL EJRCITO
(OGRE)
OFICINA DE INFORMACIN
DEL EJRCITO
(OIE)
OFICINA DE ECONOMA
DEL EJRCITO
(OEE)
OFICINA DE INVESTIGACIN
Y DESARROLLO DEL EJRCITO
(OIDE)
DIRECCIN DE INTELIGENCIA
DEL EJRCITO
(DINTE)
DIRECCIN DE TELEMTICA
DEL EJRCITO
(DITELE)
DIRECCIN DE EDUCACIN Y
DOCTRINA DEL EJRCITO
(DIEDE)
DIRECCIN DE ASUNTOS
CIVILES DEL EJRCITO
(DIRACE)
DIRECCIN DE MOVILIZACIN
DEL EJRCITO
(DIMOVE)
DIRECCIN DE SALUD
DEL EJRCITO
(DISALE)
294
LA EDUCACIN CIRCULAR
10
Vase <http://www.ejercito.mil.pe/ejercitoactual/organizacion/diede/diede/
diede.htm>. Consulta hecha en setiembre del 2005.
295
RECUADRO 8.
ORGANIZACIN DE LA DIRECCIN DE EDUCACIN Y DOCTRINA DEL EJRCITO
DIEDE
INSPECTORA
SD PLMTO Y EVAL
SD APOYO
EDU. Y ADMTVO
DIEN
CMDO
ADMTVO
DINFOE
DIEN
DPTO.
PLMTO Y PPTO
DPTO.
DOC E INVES
DPTO.
EDUC
DPTO. INST. Y
ENTO DE FO Y RVA
DI
DIECI
DAC
IAL
PREBOSTE
EE FORMACIN
EE PERFECCIONAMIENTO
EE CALIFICACIN
OO DESCONCENTRADOS
Fuente: <http://www.ejercito.mil.pe/ejercitoactual/organizacion/diede/diede/
organigrama.htm>. Consulta hecha en setiembre del 2005.
296
LA EDUCACIN CIRCULAR
297
298
LA EDUCACIN CIRCULAR
RECUADRO 9.
CARACTERSTICAS DEL INGRESO AL EJRCITO EN ALGUNOS PASES LATINOAMERICANOS
Ingreso a la carrera de oficial de la fuerza terrestre
Pases
Estado civil
Sexo
Estudios
Edad
Arancel
Argentina
Ambos sexos
Secundaria completa
Menor
de 25
aos
Derecho de inscripcin.
Cuota anual con
posibilidad de beca
Bolivia
Ambos sexos
Bachiller en
Humanidades
Menor
de 22
aos
Matrcula inicial US $
400
Brasil
Soltero, viudo o
divorciado sin hijos
Masculino (la
mujer slo en el
rea de salud)
Secundaria completa
Menor
de 24
aos
Tasa de inscripcin
Colombia
Ambos sexos
Secundaria completa
o en el ltimo ao
Entre
16 y 21
aos
US $ 65 por inscripcin y
US $ 128 por exmenes
mdicos. Matrcula a la
carrera militar de
US $ 2.173.
Chile
Ambos sexos
Secundaria completa
o en el ltimo ao
Menor
de 22
aos
US $ 1.568,7 por
concepto de matrcula.
Mensualidad de US $
325,5
Ecuador
Ambos sexos
Bachiller en Ciencias
y Formacin
Humanstica, y
bachilleres tcnicos
Menor
de 21
aos
El Salvador
Ambos sexos
Secundaria completa
Entre
17 y 22
aos
Guatemala
Ambos sexos
Secundaria completa
o cursando el ltimo
ao
Entre
17 y 22
aos
US $ 10,00 de derecho a
exmenes
Honduras
Soltero
Ambos sexos
Secundaria completa
Entre
19 y 24
aos
US $ 28
Mxico
Masculino (la
mujer puede
realizar la carrera
slo en las reas
sanitarias)
Secundaria completa
Entre
16 y 21
aos
Nicaragua
Ambos sexos
Secundaria completa
Entre
18 y 20
aos
No
Paraguay
Soltero
Ambos sexos
Bachiller
Menor
de 20
aos
US $ 70 por concepto de
inscripcin
Per
Ambos sexos
Secundaria completa
o en el ltimo ao
Menor
de 23
aos
Repblica
Dominicana
Ambos sexos
Bachiller o su
equivalente
Entre
17 y 21
aos
US $ 13,33
Ambos sexos
Bachiller
Menor
de 22
aos
Gratuita
Ambos sexos
Secundaria completa
o cursando el ltimo
ao
Menor
de 21
aos
Uruguay
Venezuela
299
RECUADRO 10.
INGRESO Y EGRESO AL EJRCITO EN ALGUNOS PASES LATINOAMERICANOS
Ingreso a la carrera de oficial de la fuerza terrestre
Pases
Requisitos fsicos
Exmenes de ingreso
Grado de
egreso
Ttulo de egreso
Argentina
Subteniente
Licenciatura en
Conduccin y
Gestin Operativa
Bolivia
1,65 m
Subteniente
Licenciado en
Ciencia y Arte
Militar Terrestre
Bolivia
1,60 m
Tercer
sargento
Chile
Alfrez
Licenciado en
Ciencias Militares
Colombia
Estado saludable
Subteniente
Profesional en
Ciencias Militares
Ecuador
Exmenes acadmicos,
psquicos, mdicos y fsicos.
Entrevista personal,
acompaado de sus padres
Subteniente
de arma o
servicios
Licenciatura en
Ciencias Militares
El Salvador
Prueba de conocimientos y
aptitudes
Subteniente
Licenciado en
Administracin
Militar
Guatemala
Exmenes psicolgicos, de
matemtica, cultura general,
ingls e informtica; exmenes
mdicos; exmenes de
capacidad fsica; examen de
natacin (nadar 25 metros en
cualquier estilo)
Subteniente
Licenciado en
Ciencias Militares y
Tecnologa
Honduras
Subteniente
Licenciado en
Ciencias Militares
Mxico
Subteniente
Tcnico superior
universitario en
Proteccin Civil
Nicaragua
Teniente
Licenciado en
Ciencias Militares
Subteniente
Licenciado en
Ciencias Militares
Paraguay
Paraguay
Subteniente o
alfrez
Bachiller en
Ciencias Militares
Repblica
Dominicana
Oficial
Licenciatura en
Ciencias Militares
Uruguay
Exmenes mdicos,
psicofsicos, odontolgicos,
fsicos y acadmicos
Alfrez
Licenciado en
Ciencias Militares
300
LA EDUCACIN CIRCULAR
301
302
LA EDUCACIN CIRCULAR
3. Conclusiones
Como se anunciaba en la introduccin, a lo largo de este ensayo se han
pretendido esbozar un par de hiptesis.
La primera es la que seala que el Ejrcito es una institucin cuya
referencia permanente es ella misma. Sus objetivos, funciones, smbolos,
miembros, servicios, clientes y dems dimensiones organizacionales
parten y vuelven a la propia institucin.
La segunda hiptesis plantea, a su vez, que la educacin militar es el
mecanismo mediante el cual el Ejrcito se reproduce como organizacin,
pero con la particularidad de que dicha reproduccin es autnoma y a la
vez absoluta, pues sus cuadros son formados ntegramente por la
organizacin mediante un proceso muy intenso que los resocializa
asimilados a la institucin.
Juntas, las dos hiptesis nos permiten sealar una idea final respecto a
la necesidad de entender la importancia de la variable educativa en la
dinmica de las relaciones entre fuerza armada, Estado y sociedad, ms
all del caso especfico del SIEDE.
El asunto es la autonoma militar y la necesidad de fortalecer dos
aspectos para superarla. El primero es la urgencia de fortalecer la
capacidad de los organismos polticos llamados a ser los que dirijan la
defensa como una poltica pblica. Es necesario que se ponga nfasis en
el desarrollo de una instancia poltica que tome, efectivamente, las
riendas de las instituciones estatales, en un marco democrtico que
convierta a la administracin pblica, incluida la fuerza armada, en una
estructura eficiente y eficaz en la atencin de los servicios que la
ciudadana requiere.
La generacin de una administracin de la defensa, que est por encima
de la ejecucin misma de las acciones de defensa por parte de la fuerza
armada, es una tarea ya iniciada pero que debe ser potenciada.
303
304
LA EDUCACIN CIRCULAR
305
306
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MANTENIMIENTO O AMPLIACIN DE LA
JUSTICIA MILITAR?
312
Introduccin
Hace ms de 25 aos estall el conflicto armado interno que oblig al
Estado a enfrentar un fenmeno nuevo: el terrorismo. Las fuerzas del
orden, militares y policiales, fueron convocadas para hacer frente a los
grupos terroristas y as lograr la pacificacin del pas.
Los gobiernos que tuvieron que enfrentar este fenmeno renunciaron a
su responsabilidad de dirigir la lucha contrasubversiva y la trasladaron
a la Fuerza Armada, sin ejercer ningn control sobre su labor.
Mediante los poderes Ejecutivo y Legislativo, el Estado otorg mayor
libertad a la actuacin de la Fuerza Armada cuando consolid la justicia
militar como prerrogativa, de tal manera que sta sirviera como
mecanismo de proteccin para los miembros de las fuerzas del orden
que estuvieran involucrados en violaciones de los derechos humanos.
Ejemplo de ello fueron las modificaciones en la legislacin de la justicia
militar para que, en estados de emergencia, los delitos que cometieran
los miembros de la Fuerza Armada o de la Polica Nacional pasaran a la
competencia del fuero castrense.
Por otro lado, en la poca de mayor corrupcin en el pas, la justicia
militar no slo era una prerrogativa y un mecanismo de impunidad a
favor de las fuerzas del orden, sino que se transform en un instrumento
de persecucin contra aquellos militares o policas que estaban en
desacuerdo con la actuacin del rgimen. Adems, se ampliaron sus
competencias para que pudiera juzgar a civiles por el delito de traicin
a la patria, lesionando la Constitucin de 1993 y los convenios
internacionales.
313
314
1.
P LANO NACIONAL
1.1 Perodo 1980-1985
Das antes de la entrada en vigencia de la Carta de 1979,1 Francisco
Morales Bermdez promulga la nueva Ley Orgnica de Justicia Militar2
y el nuevo Cdigo de Justicia Militar,3 con lo que aparta a los civiles de
la discusin y elaboracin de la legislacin militar, considerando esta
materia como exclusivamente de inters militar.
La justificacin del sector castrense para promulgar ambas normas das
antes de dejar el poder fue la necesidad de adecuar la legislacin de la
justicia militar a la Carta de 1979, la cual, en su artculo 282, establece
que los miembros de la Fuerza Armada y la Polica Nacional, en el caso
de la comisin de delitos de funcin, se encuentran sometidos a la justicia
militar y al Cdigo de Justicia Militar, cuyas disposiciones no pueden
aplicarse a los civiles, salvo en el supuesto de traicin a la patria en el
caso de guerra exterior y por delitos contra el servicio militar. Sin
embargo, se reprodujo bsicamente el esquema de la justicia militar
anterior, el cual contiene un sistema de penas contradictorio y
anacrnico, dependencia al Poder Ejecutivo, etctera.
1.1.1 Actuacin del Poder Ejecutivo
Accin Popular asume el gobierno el 28 de julio de 1980; al mismo
tiempo, tiene que enfrentar la subversin iniciada por Sendero Luminoso.
Durante esta etapa, el gobierno de Fernando Belaunde Terry afronta,
tambin, el debilitamiento de los partidos que conforman el sistema de
representacin poltica, la ausencia de un replanteamiento de las
relaciones entre el poder civil constitucional y la Fuerza Armada segn
1
2
3
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316
Artculo 10: Los miembros de las Fuerzas Armadas o Fuerzas Policiales, as como
todos aquellos que estn sujetos al Cdigo de Justicia Militar que se encuentren
prestando servicios en las zonas declaradas en estado de excepcin, quedan sujetos
a la aplicacin del mencionado Cdigo. Las infracciones tipificadas en el Cdigo de
Justicia Militar que cometan en el ejercicio de sus funciones son de competencia del
fuero privativo militar, salvo aquellas que no tengan vinculacin con el servicio.
Publicado el 6 de junio de 1985.
5
317
318
319
requiere establecer una relacin fluida con sta, para recuperar la conduccin
poltica de la lucha contrasubversiva. Como no logra hacerlo, la Fuerza
Armada mantiene su autonoma sin supervisin alguna de parte del Estado.
Los sucesos que, desde el Poder Ejecutivo, afianzan la autonoma de la
justicia militar frente a los dems poderes del Estado son los siguientes:
320
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9
Legislacin antiterrorista: decretos ley 25475, 25499 (que modificaba el decreto
legislativo 748), 25564, 25659, 25708 y 25880.
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29
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Castillo Petruzzi y otros. Sentencia
del 30 de mayo de 1999, prrafos 127-128.
338
2.
PLANO NACIONAL
En la segunda parte del ensayo, el anlisis de los hechos se dividir en
dos secciones. La primera abarca desde que se instala el gobierno de
transicin hasta que el Tribunal Constitucional emite las sentencias por
las que se declaran fundadas en parte las demandas de
inconstitucionalidad interpuestas por la Defensora del Pueblo sobre
diversos artculos de la ley 24150, modificada por el decreto legislativo
749, que legisla el tema de los comandos poltico militares y la Ley
Orgnica y Cdigo de Justicia Militar. Sin duda, esto marca un antes y
un despus en la adecuacin de los tribunales militares a las garantas
del Estado de Derecho.
La segunda seccin, en cambio, abarca las actuaciones de los poderes
del Estado, los organismos constitucionalmente autnomos y la sociedad
civil para adecuar la justicia militar a lo sealado en las sentencias del
Tribunal Constitucional hasta la publicacin de la sentencia emitida por
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Jurisdiccin predeterminada
Derecho de defensa
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41
Ley 28636. Ley que delega facultades legislativas al Poder Ejecutivo para que
dicte el nuevo Cdigo de Justicia Militar Policial. Publicada en Normas Legales del
Diario Oficial El Peruano, el 6 de diciembre del 2005, pgina 305648.
353
354
44
45
Ibdem, p. 68.
Ibdem, pp. 63-64.
355
47
356
Esta norma tiene sus inicios en diversos proyectos de ley,48 los cuales
proponen modificaciones a la ley orgnica de justicia militar, en mayor
o menor medida, pero no plantean una reforma de fondo.
Todos estos proyectos de ley se concentran en el dictamen sobre la
nueva Ley de Organizacin, Funciones y Competencia de la Jurisdiccin
Especializada en Materia Penal Militar Policial, elaborada por la Comisin
de Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia, Desarrollo Alternativo
y Lucha contra las Drogas que preside el congresista Luis Iberico, pero
no se establece si la propuesta del grupo de trabajo organizado por el
mismo congresista es tomada en cuenta, a pesar de que en la elaboracin
s se integra; prueba de ello es que el dictamen es una copia, casi idntica,
de la propuesta del grupo de trabajo.
El debate sobre esta ley es totalmente inocuo por desconocimiento del
tema o por falta de voluntad poltica para redefinir la justicia militar. El
congresista Luis Iberico seala que en el Per la justicia militar constituye
una institucin prerrepublicana, que en el pasado se utiliz como
mecanismo de impunidad pero que eso ya esta resuelto. Precisa, adems,
que [] tiene que haber una jurisdiccin militar especial porque []
es ejemplificadora, a diferencia de la justicia ordinaria, que es
resocializadora. Aqu se imparte justicia para dar ejemplo y mantener el
orden y la disciplina en los institutos castrenses. Finalmente, recuerda
una vez ms que la vacatio de la sentencia del Tribunal Constitucional
vence el 7 de enero del 2006, y conforme el artculo 204 de la
Constitucin, al da siguiente de publicada la sentencia la norma
inconstitucional queda sin efecto, por lo que, de no aprobar el Congreso
la norma a tiempo, la justicia militar policial colapsara.49
Proyecto de ley 0163/2001-CR, del 29 de julio del 2001, sustentado por el
congresista Henry Pease Garca (PP). Proyecto de ley 1107/2001-CR, del 23 de
octubre del 2001, por el Poder Ejecutivo pero actualizado por el parlamentario Marciano
Rengifo Ruiz (PP). Proyecto de ley 1203/2001-CR, modificaciones del proyecto de ley
anterior, del congresista Daniel Estrada Prez (UPD). Proyecto de ley 4799/2002CR, del 2 de diciembre del 2002, de la congresista Emma Vargas de Benavides
(UN). Proyecto de ley 11035/2004-CR, del 27 de julio del 2004, del congresista
Pedro Morales Mansilla (UPD). Proyecto de ley 13482/2005-CR, de la parlamentaria
Judith de la Mata de Puente (APRA), del 12 de agosto del 2005. Y proyecto de ley
13623/2005-CR, del 6 de septiembre del 2005, de la congresista Rosa Yanarico
Huanca (PP).
49
Congreso de la Repblica. Diario de debates. Primera legislatura ordinaria del
48
357
Por su parte, el parlamentario Jorge Chvez Sibina (Per AhoraIndependientes) precisa que: el dictamen en minora, del congresista
Guerrero, al cual se han unido otros distinguidos congresistas, salva
las inconstitucionales y preserva la autonoma de un fuero militar
pequeo que juzgue exclusivamente a militares y policas.50
El presidente de la Comisin de Justicia, Mauricio Mulder (APRA), en
camino contrario a la recomendacin de la CERIAJUS, seala que:
[] someter al fuero militar a los rigores polticos del Consejo
Nacional de la Magistratura implicar resquebrajar absolutamente
la institucionalidad y la disciplina militar y llevarla a terrenos que
son sumamente peligrosos que ya se estn poniendo de manifiesto.
[] El Tribunal Constitucional est permitiendo que sucedan casos
que realmente son peligrosos. [] En los delitos de funcin
introducir los conceptos que tienen que ver con las garantas de
carcter procesal sera evidentemente romper una disciplina y una
estructura que tiene que tener toda institucin armada que se
respete. [] La intervencin del Consejo Nacional de la
Magistratura en lo nico que va a derivar es en afectar la
institucionalidad militar que ya bastante afectada se encuentra.
[] No podemos seguir abriendo puertas en funcin de los
intereses de algunas organizaciones no gubernamentales, que lo
que buscan es ir minando la institucionalidad del pas, como han
ido minando la institucionalidad de la representatividad poltica
de este parlamento, o sea, aqu hay toda una ofensiva ideolgica.51
Sobre la base de la doctrina conservadora de la defensa, el parlamentario
Luis Guerrero Figueroa (Per AhoraIndependiente) sustenta el dictamen
estableciendo que
[] sin justicia militar no va a haber jerarqua ni disciplina, y sin
jerarqua ni disciplina no tenemos un Ejrcito y sin Ejrcito no
tenemos un estado que, efectivamente, pueda preservar el orden
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Normas Legales del Diario Oficial El Peruano, 10 de marzo del 2006, p. 314356.
Tribunal Constitucional. Sentencia del expediente 3194-2004-HC/TC, del 28 de
diciembre del 2004, fundamento 14.
68
Ibdem, fundamento 15.
69
Tribunal Constitucional. Sentencia del expediente 0004-2006-AI/TC, del 29 de
marzo del 2006.
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3.
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Ley 28665. Ley de Organizacin, Funciones y Competencia de la Jurisdiccin
Especializada en Materia Penal Militar Policial. Publicada en Normas Legales del
Diario Oficial El Peruano, el 7 de enero del 2006, pgina 309514: Los rganos de la
Jurisdiccin Especializada en Materia Penal Militar Policial pueden promover y sostener
contiendas de competencia con los rganos de la jurisdiccin ordinaria. El procedimiento
para su tramitacin es normado en el Cdigo de Justicia Militar Policial.
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Ahora
Consejos de guerra
Consejos territoriales
Juzgados militares
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4. Apreciaciones finales
Cuando el Per retoma la democracia en la dcada de 1980, luego de
varios gobiernos militares, tiene que enfrentarse al problema del
terrorismo, un fenmeno nuevo que cobra fuerza en ese perodo. El
desconocimiento sobre este fenmeno es tal que, al principio, se le
encarga a la Polica Nacional que se enfrente a Sendero Luminoso y al
MRTA. Como la Polica Nacional no puede cumplir este encargo, el Poder
Ejecutivo, sin tener en cuenta que la Fuerza Armada estaba entrenada
para una guerra convencional, decide que sta intervenga.
Frente a este fenmeno, los poderes polticos renuncian a su
responsabilidad de dirigir la lucha contrasubversiva, trasladndola a la
Fuerza Armada. Un efecto de ello fue que la justicia militar se consolidara
como prerrogativa de la Fuerza Armada que sirviera como mecanismo
de proteccin en los casos en que los miembros de las fuerzas del orden
estuvieran involucrados en violaciones de los derechos humanos. Esta
postura se corrobora durante el gobierno de Belaunde, cuando se modifica
la legislacin de la justicia militar para que, en estados de emergencia,
los delitos de violacin de derechos humanos que cometieran los
miembros de la Fuerza Armada o Polica Nacional fueran competencia
de la justicia militar; durante el rgimen de Alan Garca, esta posicin
se mantiene y fortalece. En consecuencia, los poderes del Estado no
investigaron ni sancionaron a los militares y policas implicados en
violaciones de los derechos humanos, considerando que la justicia militar
era la competente para la resolucin de estos casos.
La dcada 1990-2000 coincide con el gobierno de Alberto Fujimori, el
cual se inicia como un rgimen democrtico pero se transforma en
dictatorial con un alto ndice de corrupcin. Durante este perodo, a
raz del alto grado de corrupcin existente, la justicia militar da un
giro, porque no slo se mantiene como mecanismo de impunidad para
proteger a los militares y policas implicados en violaciones de derechos
humanos, sino que, adems, se convierte en un mecanismo de persecucin
395
de los miembros de las fuerzas del orden que no estaban de acuerdo con
las actuaciones del rgimen. ste fue el caso del general Rodolfo Robles,
quien denunci las ejecuciones extrajudiciales de la universidad La
Cantuta, razn por la cual el fuero castrense le abri proceso por
supuestos delitos militares.
A ello se le suma la ampliacin de competencia de la justicia militar, con
el fin de juzgar a civiles por el delito de traicin a la patria, no slo en
guerra externa sino, tambin, en conflicto armado interno. Estos procesos,
que se realizan sin ninguna garanta constitucional, determinan que
muchos inocentes sean encarcelados. La responsabilidad de este giro no
slo la tuvo el Ejecutivo sino tambin el Poder Legislativo, que public
las leyes antiterroristas que permitieron el juzgamiento de civiles en el
fuero militar. Estas normas la ley 26291, Ley Cantuta, y las leyes 26479
y 26492, Leyes de Amnista fueron promulgadas para que las
investigaciones de los casos La Cantuta y Barrios Altos se realizaran en el
fuero militar y no en el ordinario, con el fin de archivar los expedientes.
La Defensora del Pueblo en el plano nacional y la Comisin y Corte
Interamericana de Derechos Humanos en el internacional a travs
de sus informes y sentencias sealaron que la justicia militar no se
ajustaba a los parmetros establecidos en la Constitucin Poltica de
1993 y en la Convencin Americana de Derechos Humanos, y
recomendaron la reforma de dicha jurisdiccin para que estuviera acorde
con el Estado de Derecho democrtico.
Al igual que otras instituciones, la justicia militar tambin estuvo
involucrada en la gran corrupcin que se produjo durante el gobierno
de Alberto Fujimori, lo cual se demostr especialmente cuando no
encontraba responsabilidad en ningn militar ni polica que estuviera a
favor de la corrupcin ejercida por el rgimen, pero s persegua a los
miembros de las fuerzas del orden que se manifestaran en contra de esa
situacin. De este modo, el fuero castrense se convirti en un
instrumento de la maquinaria poltica del gobierno.
Durante el perodo 2000-2004, la corrupcin desarrollada por el
presidente Alberto Fujimori y Vladimiro Montesinos se redujo
notablemente, en especial dentro de la Fuerza Armada, gracias a la labor
que realiz el presidente Valentn Paniagua.
396
397
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A POSTILLA
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LOS AUTORES
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A POSTILLA
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Balance del diseo normativo sobre defensa en el caso peruano: 2001-2005. Taller
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