Poltica Cientfica

Mario Albornoz

Mdulo de contenido para el dictado del

curso

ndice
1. LA CIENCIA COMO PROBLEMA POLTICO
1.1. La ciencia y el poder
1.2. El nacimiento de la poltica cientfica: la Segunda Guerra Mundial
1.3. Ciencia, la frontera sin fin
1.4. La constitucin de la nueva elite cientfica
1.5. La Ciencia Grande
1.6. La profesionalizacin de la investigacin
1.7. Periodizacin en la poltica cientfica despus de la guerra
1.8. Ciencia, burocratizacin y tecnocracia
1.9. Algunas consideraciones complementarias
2.

INSTITUCIONES E INSTRUMENTOS DE LAS POLTICAS DE CIENCIA

Y TECNOLOGA
2.1. Formas de la poltica cientfica
2.2. Ciencia y valores sociales
2.3. Historia de la ayuda a la investigacin y de las estructuras de poltica
cientfica
2.4. Funciones de la poltica cientfica
2.5. Sistemas de poltica cientfica
2.6. Los Consejos y la Repblica de la Ciencia
2.7. Los Consejos de ciencia y tecnologa en Amrica Latina
2.8. Indicadores en ciencia y tecnologa
2.9. Evaluacin en ciencia y tecnologa
3. LA BSQUEDA DE UN CAMINO PROPIO EN
TECNOLOGA
3.1. El paradigma del desarrollo
3.2. El pensamiento latinoamericano en ciencia y tecnologa
3.3. Crtica de los modelos tradicionales

4.
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.

LAS NUEVAS TENDENCIAS EN POLTICA

TECNOLGICA
Prospectiva en ciencia y tecnologa
Cooperacin internacional y globalizacin
La sociedad de la informacin
Enfoques y estrategias alternativas hacia el futuro

CIENCIA

CIENTFICA

1. La ciencia como problema poltico

1.1. La ciencia y el poder
El trmino poltica cientfica hace referencia al conjunto de polticas que
pueden adoptar los Estados y en particular los gobiernos con relacin a la ciencia.
En ese sentido, el trmino es anlogo al de otras polticas pblicas, como la
poltica econmica, la poltica educativa o la poltica industrial y expresa un
mbito de decisiones pblicas demarcado por un objeto especfico; en este caso, la
ciencia. A partir de este primer sealamiento, es posible reflexionar en dos
direcciones: una de ellas est referida a la cuestin poltica propiamente dicha;
esto es, al problema de poder que ella involucra. La segunda direccin, propia de
la racionalidad burocrtica, se orienta hacia las instituciones, los instrumentos y
las soluciones administrativas que constituyen el conjunto de medios especficos
con los que, en determinados contextos histricos, los gobiernos operan en esta
materia. Algunos autores se refieren a esta distincin reservando el trmino
poltica cientfica para aludir a las medidas que un gobierno puede tomar en esta
materia, y utilizan la expresin poltica de la ciencia para describir la relacin de
la ciencia con el poder y su inclusin en la lucha que por l se establece. (Elzinga
y Jamison, 1996)
El primer sendero nos conduce a una definicin de poltica como la que
formulara Max Weber:
Por poltica habremos de entender nicamente la direccin o la influencia sobre la
trayectoria de una unidad poltica; esto es, en nuestros tiempos, el Estado (Weber,
2000).

El concepto poltico, en su opinin, significa la aspiracin a tomar parte en el

poder o a influir en la distribucin de l, ya sea entre los diferentes Estados, ya en
lo que concierne, dentro del propio Estado, a los diferentes conglomerados de
individuos que lo integran. As, pues, al decir que tal o cual asunto es poltico
afirmaba Weber- se quiere dar a entender que concierne a la distribucin,
mantenimiento o transferencia del poder. Dicho en otros trminos, la expresin
poltica cientfica manifiesta ciertos problemas relacionados con los juegos de
poder que ataen a la ciencia.
El segundo sendero nos conduce, tambin siguiendo a Max Weber, hacia los
medios de que se vale el poltico para auxiliarse: en sus palabras, el equipo de
personal administrativo y los recursos materiales correspondientes a la
administracin. El Estado moderno se ha burocratizado siguiendo una lgica de
optimizacin de los medios necesarios para alcanzar los fines, lo que implica la
existencia de un conjunto de funcionarios especializados, instituciones adecuadas
y procedimientos diseados para administrar racionalmente con un criterio de
eficacia. As, la poltica cientfica, al igual que otras polticas, tiene un conjunto de
medios y procedimientos ms o menos estandarizados, dependiendo de los
momentos histricos y los sistemas polticos, para el cumplimiento de
determinadas funciones que le son tpicas.
Ambos senderos transcurren en forma muy relacionada, si bien en ciertos
momentos se bifurcan en exceso y en otros intersectan ms o menos
3

conflictivamente. En ciertas circunstancias histricas, la lgica burocrtica excede

su condicin de medio para convertirse en un fin o, dicho en otros trminos, la
racionalidad tcnica desplaza a la poltica. La ciencia y, en particular, la
tecnologa, por la estructura racional que las sustenta son proclives a la tecnocracia
como forma sustitutiva de la poltica. La idea del gobierno de los sabios,
formulada por Platn y presente tambin en Aristteles late en el fondo de la
ciencia moderna. La utopa de la Nueva Atlntida, imaginada por Francis
Bacon, el idelogo de la ciencia como instrumento de transformacin de la
naturaleza, es un ejemplo de ello.
Desde esta perspectiva que relaciona la ciencia con el poder sera legtimo
afirmar que la poltica cientfica es tan antigua como la misma ciencia. En este
sentido, la relacin de la ciencia con el poder y, por lo tanto, con la esfera de la
poltica, no es un fenmeno nuevo, sino que remite a los griegos. Aristteles
afirmaba que la poltica es el arte maestro que ordena cul de las ciencias debe
ser estudiada en el Estado y que legisla sobre lo que hemos de hacer y sobre lo que
hemos de abstenernos de hacer. En esta visin, la poltica tena una posicin de
predominio sobre la ciencia.
Sin embargo, lo que actualmente es conocido como "poltica cientfica" hizo su
aparicin pblica hacia finales de la Segunda Guerra Mundial, como consecuencia
de la creciente importancia del conocimiento cientfico y tecnolgico, la
emergencia de la big science y el papel creciente que fue desempeando el
Estado en la gestin de las actividades de investigacin en las sociedades
avanzadas (Dagnino 1999). En este sentido, la poltica cientfica es un hecho
reciente, que muchos autores remiten a sesenta aos atrs; el momento
emblemtico fue el Proyecto Manhattan, en el que se desarroll la bomba atmica.
Algo cambi muy profundamente, a partir de ese momento, en las relaciones entre
la ciencia y el poder. En esta unidad se abordarn los cambios que a lo largo de
seis dcadas se fueron dando en la poltica cientfica, en el marco ms amplio de
las relaciones entre la ciencia y la sociedad.

1.2. El nacimiento de la poltica cientfica: la

Segunda Guerra Mundial
La poltica cientfica, tal como hoy la entendemos, adquiri su partida de
nacimiento en la Segunda Guerra Mundial, pero ciertos hechos ya venan
anunciando ese cambio.

1.2.1. Los antecedentes inmediatos

Algunos de los pasos que condujeron a la aparicin en escena de lo que hoy
conocemos como poltica cientfica fueron dados en la etapa de entreguerras.
Durante ese perodo, en los Estados Unidos la ciencia se expandi sin que el
gobierno federal tuviera una poltica explcita y activa destinada a impulsarla. Por
el contrario, la mayor parte de la investigacin bsica tena lugar en las
universidades, en un clima de libertad acadmica. Las principales decisiones en
materia de financiamiento de las actividades cientficas y tecnolgicas estaban en
manos de las empresas y de sus fundaciones, que determinaban las polticas y las
prioridades de investigacin. Roosevelt, sin embargo, apel a un consejo de
cientficos para que colaboraran en la formulacin del New Deal y propici un
4

giro drstico en la doctrina tradicional, que limitaba el papel del Estado frente a la
ciencia, al considerar a sta como un recurso nacional.
En la Unin Sovitica, en cambio, el Estado fue ms activo y cre instituciones
destinadas impulsar la ciencia como un recurso al servicio del pas. La Academia
de Ciencias de la Unin Sovitica fue expresin de la importancia asignada al
conocimiento cientfico en la consolidacin del modelo sovitico. Esta concepcin
influira en la institucionalizacin de la ciencia europea. En 1936, el gobierno del
Frente Popular de Leon Blum en Francia, con el concurso de muchos de los
mejores cientficos de la poca, cre el Centro Nacional de la Investigacin
Cientfica (CNRS), que habra de convertirse en una de las instituciones
emblemticas del modo europeo de promocionar y apoyar la ciencia. La poltica
de un mayor apoyo pblico a la ciencia y de un mayor involucramiento del Estado
sera luego asumida y defendida por gran parte de la comunidad cientfica
occidental, de modo tal que el debate se instal en la mayor parte de los pases.
En opinin de Elzinga y Jamison,
"La poltica cientfica, como poltica pblica diferenciada, naci a poco de finalizar
la Segunda Guerra Mundial, aunque durante el perodo de entreguerras se hubiesen
tomado importantes medidas para su desarrollo, tanto en fundaciones privadas como
en la Unin Sovitica. (Elzinga y Jamison, 1996)

1.2.2. La Segunda Guerra Mundial y los comienzos de la

guerra fra
Los ejemplos citados constituyen apenas simples antecedentes de un gran salto
de orden cualitativo que habra de acontecer ms tarde, a partir del punto de
inflexin representado por la Segunda Guerra Mundial. Durante su transcurso la
ciencia qued vinculada al poder en una forma desconocida hasta entonces, tanto
por la intensidad como por la complejidad de la relacin. A partir de la guerra, los
gobiernos de los pases industrializados comprendieron la posibilidad y la
necesidad de movilizar los recursos cientficos y tcnicos de su pas para servirse
de ellos con fines precisos orientados a objetivos estratgicos. Si bien durante la
guerra (y en los aos inmediatamente anteriores a ella), como es obvio, tales
objetivos eran fundamentalmente militares, muy pronto la agenda habra de
ampliarse incorporando muchos otros temas de inters poltico.
En opinin de Daniel Bell:
En la Segunda Guerra Mundial, la ciencia se uni al poder de forma radicalmente
nueva. En los Estados Unidos (como en casi todos los pases) todos los cientficos
importantes (principalmente los fsicos y qumicos) estuvieron ocupados en el
desarrollo de armas de guerra. Incluyendo, de forma preeminente, a los dignatarios
de la comunidad de la ciencia. Aun cuando los cientficos estaban ocupados en
cientos de programas de investigacin, el esfuerzo mayor, como hecho y como
smbolo, fue la creacin de la bomba atmica. (Bell, 1994)

En los Estados Unidos, del mismo modo que en Alemania y en casi todos los
pases beligerantes, los cientficos ms destacados se dedicaron casi
exclusivamente al desarrollo de las nuevas armas y de otros dispositivos
necesarios para la confrontacin militar. Para lanzar, conducir y desarrollar este
5

esfuerzo, fueron movilizados todos los recursos materiales e intelectuales

disponibles.
"Las experiencias con la investigacin militar en la Segunda Guerra Mundial,
especialmente el establecimiento de proyectos multidisciplinarios a gran escala, y de
compleja planificacin, en investigacin, electrnica, radar y energa atmica,
marcaron un giro decisivo en la historia de la poltica cientfica y tecnolgica".
(Bell, 1994)

El smbolo de aquel esfuerzo fue la creacin de la bomba atmica, no

solamente por su terrible xito, sino porque su logro represent una carrera que
Alemania pudo ganar (el desarrollo de la fsica alemana, personificada en
Heisemberg, es inseparable del esfuerzo realizado para que su pas fuera el
primero en llegar a disponer de la bomba atmica) y en la que se impuso Estados
Unidos en gran medida gracias al apoyo de cientficos judos alemanes que se
haban refugiado huyendo del nazismo. En este pas, la movilizacin de los
cientficos no fue compulsiva. Por el contrario, form parte del proceso de
movilizacin puesto de manifiesto por la sociedad norteamericana. Las
invocaciones al patriotismo eran frecuentes en la expresin del compromiso por
parte de los hombres de ciencia. Un ejemplo de ello es que el 2 de agosto de 1939
Albert Einstein se dirigi al Presidente Roosevelt llamando su atencin con
respecto a la indiferencia del establishment militar de la poca frente a las nuevas
promesas de la fsica. Como consecuencia de aquel impulso proveniente de los
cientficos se decidi, en el ms alto nivel poltico, lanzar el Proyecto Manhattan,
orientado a dotar a los Estados Unidos de la primera arma de la era nuclear. El
xito alcanzado por este proyecto, en trminos de los objetivos propuestos, fue
fruto de la asociacin de los ms grandes cientficos norteamericanos y muchos
extranjeros residentes all, al esfuerzo de guerra.
Nacida en el ambiente de las polticas predominantes en los Estados Unidos, la
poltica cientfica y tecnolgica se convirti a partir de entonces en un tema que
rpidamente ocup la atencin de los gobiernos de los pases industrializados y,
con diferentes matices que examinaremos ms adelante, de gran parte de los pases
en desarrollo. Amrica Latina, como se ver, no fue una excepcin sino, ms bien,
un ejemplo relevante. El nuevo campo de las polticas pblicas derivaba de la
voluntad de explorar una nueva frontera: la frontera infinita de la ciencia, como
lo expresara Vannevar Bush, uno de los lderes de la ciencia norteamericana. En
cierto sentido, la poltica cientfica formaba parte de un nuevo contrato social entre
la comunidad cientfica y el estado.
La orientacin en funcin de la cual se ajustaron los instrumentos de la poltica
cientfica y tecnolgica de la posguerra se basaba en el concepto de modelo lineal
de innovacin, segn el cual la investigacin bsica da lugar a la aplicada, sta, a
su vez, al desarrollo experimental y este ltimo a la innovacin tecnolgica. Tal
enfoque dio lugar a lo que se denomina como polticas de oferta de
conocimiento a una sociedad integrada por presuntos usuarios. Con el tiempo,
este enfoque fue cambiando hacia el estmulo de la demanda y de los procesos de
innovacin, como tambin se ver.

1.3. Ciencia, la frontera sin fin

En 1945 Vannevar Bush, Director de la Oficina de Investigacin y Desarrollo
Cientfico de los Estados Unidos, elabor el informe Ciencia, la Frontera sin Fin
como respuesta a la requisitoria del Presidente de aquel pas por saber de qu
forma la ciencia poda contribuir a mejorar la salud, cmo el gobierno poda
apoyar la investigacin y en qu medida poda el talento cientfico de los jvenes
ser descubierto y desarrollado. La ciencia haba sido movilizada para la guerra;
ahora deba ser reconvertida para la paz. La informacin cientfica producida
durante la guerra deba ser publicada gradualmente para que pudiera ser utilizada
por la educacin y la industria.
El informe fue elaborado bajo la ptica del papel de lder mundial que le
aguardaba a los Estados Unidos. Basado en el ms firme optimismo cientfico,
Bush afirmaba que ms y mejor ciencia significar el progreso de toda la
sociedad. Por este motivo, y dado que tambin en este campo su pas deba ser
lder, el autor propona que el apoyo estatal a la investigacin cientfica fuera
institucionalizado mediante la adopcin de distintas medidas; entre otras:
subvencionar la investigacin bsica como forma de potenciar toda la ciencia,
garantizar la autonoma de los cientficos frente a otros intereses y aprovechar al
mximo los recursos humanos de la ciencia y tecnologa. En realidad, todas las
afirmaciones de Bush se referan fundamentalmente a las ciencias naturales, si
bien su autor reconoca que las ciencias sociales y las humanidades eran tambin
importantes y merecan el mismo apoyo.
Por s misma, la ciencia no representa una panacea para los males individuales,
sociales o econmicos. Slo puede ser eficaz para el bienestar nacional como
integrante de un equipo, ya sea en condiciones de paz o de guerra. Pero sin progreso
cientfico, no hay logro en otras direcciones, cualquiera sea su magnitud, que pueda
garantizar nuestra salud, prosperidad y seguridad como nacin en el mundo
moderno. (Bush, 1999)

A pesar de su finalidad prctica, la propuesta de Bush estaba centrada en la

ciencia bsica, destinada a explorar nuevos campos tericos, ms que en la
investigacin aplicada, ya que se basaba en la conviccin de que aquella crea la
mayora de los nuevos conocimientos. En su visin, la investigacin bsica se
lleva a cabo sin considerar los fines prcticos, por lo que su resultado es un
conocimiento general y una mejor comprensin de la naturaleza y sus leyes, pero a
pesar de ello proporciona las bases del progreso cientfico y tecnolgico, tanto en
las industrias como en el gobierno, por ms que no se disponga de la certeza a
priori de que se habrn de producir logros inmediatos. El conocimiento general
afirmaba- brinda el medio de responder a una gran cantidad de importantes
problemas prcticos, aunque tal vez no d una respuesta especfica a ninguno de
ellos. Es funcin de la investigacin aplicada proporcionar esas respuestas
acabadas.
Desde el punto de vista operativo, Bush afirmaba que el desarrollo de la
ciencia bsica est, en gran parte, en manos de los institutos de investigacin y de
las universidades. Por lo tanto, unos y otras deban ser apoyados econmicamente
por el gobierno. Asimismo, estableca el principio de que la accin del Estado en
7

este campo, aunque est motivada por el propsito de obtener conocimientos tiles
para el logro de ciertos objetivos estratgicos, debe necesariamente preservar la
libertad de investigacin (por ms que no se tenga certeza acerca de que la marcha
de los proyectos cientficos produzca logros concretos e inmediatos).
El progreso cientfico en un amplio frente resulta del libre juego de intelectos
libres, que trabajen sobre temas de su propia eleccin, y segn la manera que les
dicte su curiosidad por la exploracin de lo desconocido. En cualquier plan de apoyo
gubernamental a la ciencia debe preservarse la libertad de investigacin. (Bush,
1999)

En concordancia con esto, los centros de investigacin y las universidades

deberan recibir recursos pblicos que les permitieran atraer a los mejores
cientficos, brindndoles buenas oportunidades y retribuciones, y liberndolos de
la presin por los resultados inmediatos que reclaman las empresas. Para Bush,
slo la investigacin practicada en estas condiciones proporcionara las bases para
el progreso cientfico y tecnolgico en las industrias y el gobierno:
La investigacin bsica se lleva a cabo sin considerar los fines prcticos. Su
resultado es un conocimiento general y una comprensin de la naturaleza y sus
leyes. Ese conocimiento general brinda el medio de responder a una gran cantidad
de importantes problemas prcticos, aunque tal vez no d una respuesta especfica a
ninguno de ellos. Es funcin de la investigacin aplicada proporcionar esas
respuestas acabadas. (Bush, 1999)

Uno de los corolarios de las afirmaciones centrales de Bush era la necesaria

autonoma a la que debera aspirar el pas en materia de investigacin bsica. En
tal sentido, la conviccin de que hoy en da es ms cierto que nunca que la
investigacin bsica es la que fija el ritmo del progreso tecnolgico conduce a la
conclusin de que no se puede depender de otros para la generacin de un
conocimiento tan crtico, ya que de ser as el progreso industrial sera lento y se
tendra escasa competitividad.

1.3.1. Modelo de desarrollo lineal

El enfoque subyacente en Ciencia, la Frontera sin Fin ha sido denominado
posteriormente como el modelo lineal de difusin de la ciencia, por cuanto
consista en la suposicin de que el conocimiento puede ser expresado como una
lnea continua, con un gradiente que va desde un extremo de mayor abstraccin
(investigacin bsica) hasta otro ms vinculado con problemas prcticos
(investigacin aplicada y produccin de tecnologa). Ahora, si bien se trataba de
una lnea, el modelo se sostena en la suposicin de que el empuje proviene del
extremo bsico. En tal sentido, el autor crea que por entonces era ms cierto que
nunca el hecho de que la investigacin bsica fijaba el ritmo del progreso
tecnolgico. Afirmaba que una de las esperanzas de la sociedad norteamericana
era alcanzar despus de la guerra el pleno empleo, pero para ello era necesario que
la industria fuera capaz de lograr productos nuevos y competitivos. En este punto,
la contribucin de la ciencia bsica apareca dotada de una importancia
trascendente. Los nuevos productos, adverta, no surgen de los conoc imientos ya
disponibles, sino que se fundan en nuevos conceptos tecnolgicos y conocimientos
aplicados que, a su vez, son el resultado de la investigacin bsica.
8

"Una de nuestras esperanzas es que despus de la guerra haya pleno empleo. Para
crear ms puestos de trabajo debemos hacer nuevos productos, mejores y ms
baratos. Pero los nuevos productos y procesos no nacen plenamente desarrollados.
Se fundan en nuevos principios y nuevas concepciones, que a su vez resultan de la
investigacin cientfica bsica. sta es capital cientfico (Bush, 1999).

1.3.2. El papel del gobierno

En forma consecuente con su visin, el documento de Vannevar Bush
impulsaba la formulacin de una poltica de gobierno destinada a potenciar la
ciencia, ya que sta era considerada como un motor relevante para la grandeza y el
bienestar del pas. El Estado deba tener, por lo tanto, un papel central en la
promocin de la actividad cientfica y, en tal sentido, deba aceptar
responsabilidades inditas en orden a promover la creacin de nuevos
conocimientos y el desarrollo del talento cientfico en los jvenes.
Por otro lado, al gobierno tambin le asignaba Bush la responsabilidad de
mejorar las instituciones cientficas en las distintas reas de investigacin, entre
otras cosas, para que pudieran competir con el reclutamiento de los mejores
investigadores por parte de la industria, y para que pudieran cubrir campos
estratgicos no abordados por los centros de investigacin y desarrollo (I+D) de
las empresas. La ciencia haba sido movilizada para la guerra; ahora deba ser
reconvertida para la paz. La informacin cientfica producida durante la guerra
debera ser publicada, gradualmente, para que pudiera empezar a ser utilizada por
la educacin y la industria.
Por ltimo, el gobierno norteamericano deba jugar un papel de liderazgo como
impulsor del intercambio mundial de informacin cientfica, mediante la
convocatoria a congresos y becas internacionales. La investigacin militar tambin
deba ser fortalecida por el gobierno, prosiguiendo en tiempos de paz con el apoyo
de cientficos civiles.
El documento de Bush no era solamente un catlogo normativo ni un conjunto
abstracto de buenos deseos. Se trataba de un documento poltico, respaldado por la
mayor parte de los cientficos norteamericanos (muchos de los cuales haban sido
consultados durante su elaboracin), que fue concebido en forma muy pertinente a
los trminos de un debate nacional abierto por Roosevelt varios aos antes con el
propsito de lograr consenso acerca de la necesidad de modificar la doctrina
tradicional del constitucionalismo de aquel pas, que inhiba al gobierno federal de
inmiscuirse en los temas de la ciencia. A tal fin, Ciencia, la Frontera sin Fin
contena, no solamente una larga serie de consideraciones, argumentos y
principios estratgicos, sino tambin una propuesta concreta y detallada
minuciosamente: crear un nuevo organismo encargado de la tarea de promocin de
la ciencia.

El nuevo organismo imaginado por Bush deba estar integrado por

personas con experiencia en la materia y estar dotado de recursos
para implementar proyectos a largo plazo. Deba estar organizado
como un espacio institucional que garantizara la libertad de
investigacin y estuviera bajo la responsabilidad del Presidente y
del Congreso. Tal organismo deba ser una agencia global en la
9

materia, a la cual se le encomendara la misin de promocionar la

investigacin realizada fuera del mbito del propio gobierno, en
las universidades, los centros cientficos y el conjunto de las
instituciones acadmicas. Al respecto, propona concretamente
crear una Fundacin Nacional de Investigacin, compuesta por
distintas divisiones: Investigacin Mdica, Ciencias Naturales,
Defensa Nacional, Personal, Educacin Cientfica, Publicaciones
y Colaboracin Cie ntfica. Esta Fundacin, entre otras cosas,
habra de tener la facultad de crear agencias especficas, otorgar
becas y realizar contratos para investigaciones, pero no podra
disponer de institutos o centros de investigacin dependiendo de
ella, con el objeto de no convertirse en juez y parte, limitando as
su capacidad de promocin sobre la base de criterios objetivos. La
propuesta de Bush fue debatida intensamente en los aos
siguientes. Finalmente, en 1950 se cre la Fundacin Nacional de
la Ciencia (NSF), siguiendo el modelo propuesto, aunque bastante
recortado en cuanto a sus propsitos y recursos disponibles.

1.3.3. Recursos humanos para la ciencia

Una de las convicciones bsicas sostenidas por el documento de Vannevar
Bush era que el capital cientfico crece cuando se fortalecen los centros de
investigacin bsica, pero sobre todo cuando mejora la cantidad y calidad de los
cientficos. Sin embargo, adverta que en Estados Unidos exista un dficit de
estudiantes y graduados universitarios debido a la guerra y que ello habra de
repercutir en forma negativa sobre el nmero de investigadores disponibles en el
futuro. Para remediar la situacin, tambin en este caso propona soluciones
concretas: el gobierno deba crear programas de becas que facilitaran el acceso a la
formacin de las personas con capacidad pero de escasos recursos; asimismo,
deba implementar programas destinados descubrir y desarrollar la vocacin
cientfica de los jvenes potencialmente talentosos. El sistema propuesto consista
en partir de una muy base amplia de jvenes intelectualmente dotados y
seleccionarlos luego en sucesivos niveles, a lo largo de todo el proceso educativo,
dado que en la formacin de un cientfico juegan varios factores que es imposible
determinar a priori. Por otro lado, se deba estimular la reincorporacin a los
estudios de los soldados que an estaban bajo bandera.
Debe haber una corriente de nuevos conocimientos cientficos que mueva las
ruedas de la empresa privada y pblica. Debe haber una multitud de hombres y
mujeres formados en ciencia y tecnologa, porque de ellos depende tanto la creacin
de nuevo conocimiento como su aplicacin a finalidades prcticas. (Bush 1999)

La preocupacin por el dficit de investigadores y tecnlogos ha sido siempre

una constante en los Estados Unidos, hasta el punto de que las polticas destinadas
a estimular la vocacin cientfica de los jvenes norteamericanos han estado
siempre acompaadas por otras explcitamente destinadas a atraer jvenes
brillantes de todo el mundo.

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1.4. La constitucin de la nueva elite cientfica

Las consecuencias del proceso de vinculacin estrecha entre la ciencia y la
poltica no se limitaron a los resultados cientficos y los desarrollos de inters
industrial y militar. Adems de aquellos logros evidentes, se produjeron cambios
profundos en la relacin de los hombres de ciencia con las estructuras de poder.
Los que crearon los conocimientos necesarios para el desarrollo de las nuevas
armas entraron de lleno en puestos de poder, no slo como consejeros cientficos
del gobierno, sino como partcipes en los procesos de toma de decisiones polticas.
En pocas ocasiones ha brotado con tanta rapidez una nueva elite de poder,
sealaba Daniel Bell.

En el perodo que sigui inmediatamente a la Segunda Guerra Mundial, una nueva

elite cientfica estuvo estrechamente implicada en cuestiones de poder nacional de
un modo desconocido para la historia de la ciencia. (Bell, 1994)

Esto ocurri, en su opinin, por dos razones. Una de ellas, de profunda ndole
cultural, estaba asociada al miedo frente a la potencia destructiva. Al hacer estallar
las fuerzas de la naturaleza, aquellos cientficos haban evocado profundos terrores
mitolgicos y remotos (la destruccin apocalptica del mundo), a causa de lo cual
se los consider con un respeto casi reverencial, como los hombres que haban
desatado tales fuerzas. En otro nivel, se constat que las nuevas armas implicaban
un conocimiento tcnico muy superior. En cierto modo, pareca que los militares
haban pasado a depender en gran medida de la ciencia. Algo similar ocurra con
la poltica. Daniel Bell describa el proceso en estos trminos, si bien acotaba que
la ciencia acab siendo polticamente derrotada.

Los cientficos llegaron a colocarse en primera fila por dos razones. Al hacer
estallar las fuerzas de la naturaleza haban evocado profundos temores mitolgicos y
remotos. Estas armas implicaban un conocimiento tcnico muy superior a la
competencia de los militares, y ahora pareca que los militares dependan en gran
parte de la ciencia, a pesar de que tambin los militares constituan una nueva elite.
Desde 1945 a 1955 se sostuvo una guerra oculta entre estas dos elites en los
laberintos burocrticos de Washington, una pugna que finaliz con la derrota
poltica de la ciencia. (Bell, 1994)

A qu derrota de la ciencia se refera Bell? Paradjicamente, a su propio

triunfo. Al lograr una importancia poltica tan grande, los lderes de los grupos
cientficos ms destacados adquirieron rpidamente un poder que trascenda el
campo de sus respectivas disciplinas. Se trataba de poder poltico en estado
puro: se haban convertido en actores polticos de primera lnea que podan influir
en el destino de su pas en lo inmediato y en el largo plazo. Podan rivalizar con
los militares, con la administracin pblica y con la dirigencia poltica. Tenan su
propia fuente de poder; eran los guardianes del acceso a los conocimientos que la
sociedad necesitaba para cumplir sus propsitos en casi todos los planos.

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Los hombres que crearon estas nuevas armas de guerra entraron rpidamente en
puestos de poder, no slo como consejeros cientficos del gobierno, sino como
conformadores y artfices de decisiones polticas, en particular sobre la utilizacin
de estas armas y las armas representaban poder. En pocas ocasiones ha brotado con
tanta rapidez una nueva elite de poder. (Bell, 1994)

Sin embargo, al haber alcanzado tal xito, actuaban en una esfera nueva,
desconocida para ellos. Deban ajustar sus estrategias a la lgica poltica, que les
era menos familiar que la lgica de la ciencia. La propia ciencia quedaba
subsumida a los intereses y reglas de juego de la poltica. Este proceso no poda
desenvolverse sin conflictos. As fue que algunas de las propuestas ms
firmemente sostenidas por los cientficos fueron polticamente derrotadas. Incluso,
algunos de los lderes de la nueva y poderosa ciencia experimentaron situaciones
dolorosas. Robert Oppenheimer, a quien se atribuye la paternidad de la bomba
atmica, fue el ms destacado de quienes cayeron en desgracia, como se ver.

1.4.1. Los intentos de intervencin de los cientficos en la

determinacin de las polticas
Los investigadores involucrados en el proyecto nuclear particularmente, los
fsicos- fueron quienes ms rpidamente tomaron conciencia de que por primera
vez en la historia podan intervenir, como cientficos, en las decisiones polticas y
militares de la nacin. La potencia de su indita capacidad poltica estaba asociada
fundamentalmente con la potencia destructiva de las nuevas armas que haban
desarrollado y, en menor medida, con su potencia creativa. Sera en otro mbito
donde crecera un movimiento de los cientficos de corte socialmente progresistas
(liderado por el cientfico ingls y militante comunista John Bernal), cuyo
propsito era despertar la conciencia de la sociedad acerca de la necesidad de
adoptar una tica acorde con la capacidad creativa y destructiva de la ciencia.
As fue que dentro del propio colectivo de los hombres de ciencia se produjo
una divisin entre aquellos ms radicalmente opuestos a la utilizacin de las armas
nucleares, aquellos que sustentaban su poder sobre la base de su desarrollo y,
asociados en la prctica con estos ltimos, aquellos que defendan la neutralidad
de la ciencia y, por lo tanto, crean que los cientficos no deban culpabilizarse ni
tampoco tener especial incumbencia sobre el tema del uso de estas armas. En
buena medida, la brecha fue generacional y opuso, de un lado a quienes estaban
dentro del establishment que haba trabajado cercano al gobierno y, del otro, a
quienes estaban fuera de l. Aun as, se logr un consenso general acerca de la
necesidad de poner la energa nuclear bajo el control de una autoridad civil y de
elaborar acuerdos internacionales que impidieran el uso de las armas atmicas.
Con ese propsito, los cientficos encararon diversas campaas para conseguir que
las autoridades estadounidenses aceptaran sus propuestas y fundaron sus
argumentaciones, sobre todo, en motivos tcnicos. De este modo pretendan hacer
prevalecer la lgica de la ciencia y evitar la peligrosa arena de la poltica, pero al
mismo tiempo renunciaban a la fuerza del argumento moral que enarbolaba
Bernal.
En tal sentido, en 1946 fue presentado ante las Naciones Unidas el Plan
Baruch, que propona la creacin de una Autoridad Internacional del Desarrollo
Atmico que deba mantener un monopolio sobre los materiales fusionables
peligrosos y las plantas de produccin de todo el mundo. Segn este proyecto, no
12

deba estar permitido a ninguna nacin construir sus propias armas atmicas y se
deban imponer sanciones a las que quebrantasen tales acuerdos. La Autoridad
Internacional del Desarrollo Atmico deba intentar asimismo estimular los usos
pacficos de la energa atmica en los pases subdesarrollados.
Paralelamente se estaba desenvolviendo a escala internacional otro proceso que
se analizar detalladamente ms adelante: la conformacin de la comunidad
cientfica, como una comunidad internacional de los hombres de ciencia, con un
flujo casi libre de informacin. Tambin los cientficos nucleares pretendieron
difundir en forma abierta toda la informacin de que disponan, entre los
cientficos de todo el mundo. Sin embargo, aquellas intenciones se frustraron en
1949 por la evidencia de que la URSS haba desarrollado su propia bomba
atmica. Esto hizo que los cientficos tuvieran que justificar sus argumentos no ya
slo en trminos tcnicos, sino ms bien polticos. Esto implicaba arriar las
banderas de la hegemona de la ciencia y someterse a las reglas de juego propias
de las relaciones de poder.

"La explosin de la bomba A sovitica traslad la discusin de estas cuestiones

polticas del terreno pblico al terreno privado requerido por la seguridad militar.
As, pues, desde 1949 a 1955 el papel poltico de los cientficos fue representado en
secreto, quedando restringida a las elites la participacin en puestos asesores y
administrativos en el gobierno". (Bell, 1994)

Los xitos obtenidos por la ciencia le haban asegurado un espacio de

autonoma para la determinacin de sus prioridades, tal como haba sido defendido
por Bush en 1945. As, la poltica cientfica de los aos inmediatamente
posteriores a la guerra fue hegemonizada por la cultura acadmica y sus valores.
Sin embargo, esto habra de revertirse drsticamente en la dcada del cincuenta,
cuando el bloque comunista mostr sus avances. De esta manera, esta dcada trajo
consigo la derrota de las posturas cientficas y la adopcin, por parte del gobierno,
de los criterios propuestos de los militares, tendientes a impulsar el desarrollo de
nuevas armas de destruccin masiva (como la bomba H). La lgica de la
confrontacin poltica y militar haba prevalecido (Elzinga y Jamison, 1996).

1.4.2. La figura de J. Robert Oppenheimer

Por ser el genio que conjur la bomba, J. Robert Oppenheimer haba llegado a
ser para el mundo el smbolo de las dos caras de la ciencia, como creadora y como
destructora. Al mismo tiempo, su figura reuni las caractersticas ambivalentes de
los liderazgos cientfico y militar propios de la poca. Tambin se puede ver en l
a uno de los primeros gestores de la ciencia.
En la opinin de algunos de sus contemporneos, Oppenheimer sucedi a
Einstein como la gran figura carismtica del mundo cientfico, vinculando su
carisma con su calidad intelectual. Charles Thorpe y Steven Shapin lo describen
como un asceta, con la autoridad moral que ha estado asociada al modo de vida
asctico en una gran parte de la historia de occidente (Thorpe y Shapin, 2000). Por
su parte, Daniel Bell lo describe en estos trminos:

13

"En cualquier reunin de cientficos su autoridad intelectual se haca rpidamente

evidente. Y con su brillantez pudo conducir sistemtica y framente a los equipos
cientficos a lo largo de la nica senda hacia la solucin de todas las difciles
ecuaciones que llevaron al montaje definitivo de la bomba". (Bell, 1994)

Pese a que Oppenheimer no tena ninguna experiencia previa en gestin, tom

la responsabilidad primaria, tanto de la administracin, como del trabajo cientfico
en el Proyecto Manhattan. Sin embargo, no poda ser considerado como el ms
eminente entre los fsicos de la poca. Por el contrario, en palabras de Robert
Bacher, uno de los fsicos nucleares que trabaj bajo su coordinacin:
Oppenheimer estaba lejos de ser el lder natural de una vasta comunidad de
cientficos e ingenieros.
El general Groves, quien estaba a cargo del centro de Los Alamos, en el que se
llevaba adelante el Proyecto, intent que los ms altos cientficos de Los Alamos
fueran incorporados al Ejrcito con el rango de oficiales. Lo curioso es que
Oppenheimer estuvo de acuerdo con esa propuesta. Sin embargo, no fue
acompaado en esta opcin por sus colegas. Pronto se encontr casi solo entre los
cientficos de Los Alamos en su actitud favorable hacia la militarizacin. La
complejidad de la situacin puesta de manifiesto a partir de all se tradujo en un
hecho paradjico: sus colegas disentan con Oppenheimer, pero al mismo tiempo
necesitaban que actuara como un paladn contra Groves y su proyecto de
militarizacin.
La ambigedad del lmite entre las esferas cientfica y militar en Los Alamos
era tambin inherente a la posicin de Oppenheimer, quien al cabo accedi a
modificar su posicin inicial y encarn en su figura las virtudes de la organizacin
cientfica, adoptando el papel de mximo defensor de los fsicos contra los
generales. Si bien no tuvo xito en esta cruzada antimilitar, su enorme carisma le
permiti que, cuando el laboratorio se militariz ampliamente y al mismo tiempo
se burocratiz con el desarrollo de minuciosas rutinas organizativas, a fines de
1944 y durante 1945, los cientficos de Los Alamos en su mayora no le
atribuyeron la responsabilidad.
El prestigio de Oppenheimer ante sus colegas se apoy tambin en su estilo
participativo, que lo llev a crear mecanismos de integracin tales como el
Colloquium, que reuna peridicamente a los miembros del equipo de Los Alamos
para debatir abiertamente distintas cuestiones. Thorpe y Shapin en forma
entusiasta afirmaban que:

l mismo fue un sitio y una fuente de integracin, al dar la impresin de saberlo

todo y de tener una visin total de lo que estaba ocurriendo all, gracias a su
presencia fsica e intelectual en todos los mbitos que le permita ser el catalizador
de una unidad y una coherencia ya existentes en potencia. (Thorpe y Shapin, 2000)

Oppenheimer fue una figura emblemtica del proceso por el cual muchos
lderes de la comunidad cientfica se convirtieron progresivamente en actores
relevantes del proceso de toma de decisiones polticas. Si inicialmente poda
desempear el papel de interlocutor de los cientficos frente a los lderes polticos,
al cabo de no mucho tiempo el xito del proyecto lo impuls a reemplazar la
14

lgica de la ciencia por la lgica poltica y a desarrollar estrategias de naturaleza

estrictamente poltica.

"Hablaba en nombre del poder, antes que al poder. Sobre las cuestiones morales y
polticas concretas que enfrentaron a los cientficos en los primeros aos de la
posguerra, Oppenheimer no se haba puesto de parte de los cruzados. No se haba
opuesto a la bomba atmica y despus de 1949 haba entrado en los corredores del
poder, en vez de mantenerse fuera, siendo los asuntos por los que contendi de
carcter primordialmente poltico". (Bell, 1994)

Sin embargo, esto mismo hizo que fuera elegido por los militares como blanco
de sus ataques contra las posiciones de los cientficos. As, Oppenheimer fue
investigado, a comienzos de los cincuenta, por sus presuntas simpatas comunistas
y fue inhabilitado para acceder al material clasificado. Lo que signific el caso de
Oppenheimer fue que el papel mesinico de los cientficos -como ellos mismos lo
conceban y como teman sus oponentes- haba acabado, incorporndose a la
escena cuestiones bien distintas.

1.5. La Ciencia Grande

Un proceso paralelo al de la politizacin de la ciencia e ntimamente
relacionado con l fue el del cambio de escala en la organizacin de la
investigacin. La produccin de los conocimientos necesarios para atender a las
nuevas demandas, tanto las del campo militar, como las de la industria y hasta el
mismo desarrollo de la investigacin bsica, comenz a demandar grandes
equipamientos y concentraciones crecientes de investigadores. De un modo
anlogo al modo de produccin fordista, prevaleciente en campo de la industria,
basado en las ventajas derivadas de la economa de escala y con una visin
centrada en la oferta de productos, la ciencia comenz a ser desarrollada en
grandes unidades productivas de conocimientos: las unidades de investigacin y
desarrollo (I+D). A este proceso se lo conoce como el surgimiento de la big
science, o ciencia grande. Esta denominacin hace referencia, sin metforas, al
tamao de los emprendimientos. Mientras la ciencia pequea de aos anteriores
era practicada a una escala casi individual o artesanal, la big science comenz a
requerir enormes inversiones que generalmente estn slo al alcance de los
gobiernos.
Derek de Solla Price, uno de los pioneros en el estudio de estos procesos,
describa as el contraste entre ambos tipos de ciencia:

La ciencia de hoy desborda tan ampliamente la anterior, que resulta evidente que
hemos entrado en una nueva era que lo ha barrido todo, a excepcin de las
tradiciones cientficas. Las instalaciones cientficas bsicas son tan gigantescas que
han sido con razn comparadas con las pirmides de Egipto y las grandes catedrales
de la Europa medieval. Los gastos en personal e inversiones que la ciencia supone la
han convertido de repente en un captulo de gran importancia de nuestra economa
nacional. La enormidad de la ciencia actual, nueva, brillante y todopoderosa es tan

15

manifiesta que, para describirla, se ha acuado el expresivo trmino de Ciencia

Grande. (Price, 1973)

Agregaba que la Ciencia Grande era tan reciente, que muchos recordaban
claramente sus orgenes. Es tan gigantesca, afirmaba, que muchos comenzamos a
lamentar el tamao del monstruo que hemos creado. La Ciencia Grande, desde el
punto de vista de Price, era tan diferente de la anterior, que muchos cientficos
recordaban, quizs nostlgicamente, la Pequea Ciencia que haba sido, en un
pasado cercano, su forma de vida.
El desarrollo de la bomba atmica, como as tambin el de la computadora, el
radar y los restantes logros de la ciencia y la tecnologa aplicadas a la guerra fue el
resultado, no solamente del talento cientfico, sino de la conformacin de
organizaciones caras y complejas. Desde entonces, el trmino big science se
aplica a los grandes proyectos cientficos cuyo costo se mide en millones de
dlares y, por su complejidad, son multidisciplinarios. A menudo, como en el caso
de los grandes programas europeos, son multinacionales y su planificacin es a
largo plazo.

En la sobresaliente historia de la fsica del siglo XX, los aceleradores de

partculas de altas energas han desempeado un papel crtico en la investigacin
de la estructura ntima de la materia. Se trata de instrumentos complejos,
voluminosos y de alto costo. Entre los aceleradores de partculas ms potentes
pueden citarse los existentes en los laboratorios Fermilab (Illinois) y en el CERN
(Ginebra), sostenido ste por la Unin Europea.

Despus de varios aos de estudios y gestiones, en 1990 se inici en Texas la

construccin del supercolisionador superconductor (SCC), un potentsimo
acelerador de muy alta energa destinado a la investigacin de la naturaleza
fundamental de la materia y la energa. Se comenz con la construccin de los
grandes magnetos superconductores y el enorme tnel circular de 87
kilmetros de longitud. Se estim su costo en 8.300 millones de dlares y se
previeron aportes de dinero de varios pases europeos y asiticos. Sin embargo,
despus de haberse concretado un 20 por ciento de la construccin, con una
inversin de unos 2.000 millones, el proyecto fue abruptamente cancelado en
1993 por el Congreso de los Estados Unidos.
Sin duda, el ms grandioso de los proyectos de la big science es el de
construir una estacin orbital permanente a 400 kilmetros de altura, para
investigaciones cientficas y tecnolgicas en las condiciones ambientales
excepcionales del espacio exterior. En el proyecto participan Estados Unidos,
Rusia, Japn, Canad y nueve pases de la Agencia Espacial Europea. El costo
por todo concepto, construccin y operacin durante una dcada, exceder
seguramente los 100.000 millones de dlares. Despus de catorce ao de
proyectos, trabajos, evaluaciones, reuniones y postergaciones, el primer
componente de la estacin fue lanzado al espacio por Rusia, n noviembre de
1998, utilizando el poderoso cohete Protn. Un mes despus, un transbordador
espacial coloc en rbita el primer componente norteamericano. El montaje
completo demandar alrededor de cinco aos y el conjunto de estructuras y
mdulos se desplegar sobre un rea ms grande que una cancha de ftbol.
16

(Eitel Laura, Ciencia demasiado grande?, en La Nacin, 5 de setiembre de

2000).

Actualmente se reserva el nombre de "megaciencia" o "megaproyectos de

investigacin" para referirse a los grandes emprendimientos de cooperacin
cientfica internacional mediante el establecimiento de una red, como el Proyecto
del Genoma Humano y las colaboraciones multinacionales para inversiones a gran
escala, como el Centro Europeo para la Investigacin Nuclear (CERN).
El Proyecto del Genoma Humano, liderado por Estados Unidos, la Comunidad
Europea y Japn es un esfuerzo internacional orientado a desarrollar los mapas
genticos y la secuencia del ADN tanto del genoma humano como de varios
organismos modelo. Quienes lideran esta iniciativa, que en 2000 sorprendi al
mundo con la noticia de haber completado la secuencia bsica del genoma
humano, sostienen que el proyecto proveer la base de datos necesaria para el
desarrollo de la Biologa en el siglo XXI. El proyecto es tambin apoyado por la
Human Genome Organization (HUGO), fundada para coordinar este esfuerzo a
escala mundial. En este contexto, surgi una nueva especialidad cientfica: la
genmica, gracias al impulso de un creciente esfuerzo de investigacin,
incrementos en el financiamiento, cambio tecnolgico rpido, asistencia a eventos
cientficos, y el nacimiento de nuevas revistas". (Licha, 1996)
El Proyecto del Genoma Humano es considerado como un megaproyecto
porque, a diferencia de otras investigaciones biolgicas que pueden ser abordadas
por grupos pequeos, requiere de un gran nmero investigadores que trabajan
coordinadamente para alcanzar metas precisas en el largo plazo. Se trata de un
proyecto de largo aliento que exige una coordinacin ms compleja ya que los
cientficos se encuentran distribuidos en laboratorios de distintas partes del
mundo. Como se trata de un campo altamente competitivo con un enorme
potencial comercial, el acceso a la informacin y al material biolgico tiende a
convertirse en un problema.
El CERN es el ejemplo de otro modelo de megaciencia basado en las grandes
inversiones. Sus laboratorios son un punto de referencia por la excelencia del
esfuerzo cientfico que all realiza parte de la comunidad acadmica mundial,
convirtindose en un punto obligatorio para los mejores cientficos en el campo.
Los fsicos usan estas instalaciones, que son conocidas como la fbrica ms
grande del mundo de lanzamiento de partculas, para crear conocimiento
fundamental sobre materia y energa.
La forma tradicional de cooperacin cientfica internacional se basa en el
intercambio de resultados y experiencia entre colegas que comparten los mismos
intereses en distintos pases.

A la forma anterior se agrega una nueva que consiste en la asociacin de varias

naciones para poner en comn recursos a fin de construir un establecimiento de
investigacin cuya propiedad es colectiva y cuya infraestructura (conjunto de
edificios y equipos que se ubican en un sitio determinado) es sometida a una

17

supervisin internacional. Este es el caso del CERN que es el laboratorio europeo de

investigacin en fsica nuclear, ubicado en Ginebra y creado por doce estados
europeos en 1953. Actualmente, el presupuesto anual de este laboratorio es del
orden de los 500 millones de dlares financiado por 14 pases miembros, su planta
permanente de empleados es de 3.400 personas y sus instalaciones son usadas por
unos 4.200 fsicos experimentales de todo el mundo. Las instalaciones del CERN
permiten hacer investigacin en las fronteras del conocimiento de un campo en
rpido crecimiento cuyos fundamentos han sido transformados a medida que
mquinas nuevas y ms poderosas fueron reemplazando los rayos csmicos como
fuente de partculas de alta energa. (Licha, 1996)

El CERN es un enorme y muy costoso laboratorio que usa una tecnologa

altamente sofisticada y cuyo costo no podra ser afrontado por un solo pas. El
patrn de colaboracin cientfica que se institucionaliza con el CERN consiste en
la constitucin de grupos de cientficos de distintas instituciones que trabajan
juntos en uno o ms experimentos que usan el mismo detector (el detector es el
locus del trabajo experimental en el laboratorio y la fuente de la data que los
fsicos usan para estudiar procesos de alta energa). La lgica que aqu rige es que
los investigadores con intereses similares se asocian entre s para reducir con ello
las demandas e incrementar las oportunidades de realizar el experimento. As la
colaboracin es vista o impuesta como una obligacin, pues para que una
propuesta experimental tenga oportunidad de ser aceptada por los comits
cientficos deber existir un nmero razonable de laboratorios colaborando entre
s. Por consiguiente la colaboracin aparece como una respuesta al crecimiento en
tamao, costo y complejidad de los detectores. (Licha, 1996)

Estados Unidos estuvo construyendo (desde 1991 y fue cancelado por razones
presupuestarias en 1994) el SSC (Superconductor Super Collider), el cual requera
de un tnel de casi noventa kilmetros y cuyo costo estimado fue de alrededor de
los diez mil millones de dlares. Una quinta parte de dicho presupuesto provendra
de pases contribuyentes tales como la India, Rusia, China, Corea, Canad y otros.
El SSC, de haberse construido, sera el acelerador de partculas mas grande del
mundo. Este proyecto gener un intenso debate en el seno de la comunidad
cientfica norteamericana sobre el uso responsable y justo de los recursos en la
ciencia y coloc en el tapete argumentos sociales y cognitivos implcitos en el
desarrollo de la megaciencia.

1.6. La profesionalizacin de la investigacin

Adems de las repercusiones polticas que hemos ya analizado, el trnsito de
un tipo de ciencia al otro modific el papel del investigador. Derek de Solla Price
se preguntaba:

Qu hay de cierto en la imagen del cultivador de la Pequea Ciencia que lo

presenta como un genio solitario y melenudo, que trabaja en un tico o en un stano,
despreciado por la sociedad por inconformista y vive prcticamente en la pobreza,
movido por una llama interna que lo devora? Hasta qu punto es verdadera la

18

imagen que tenemos del cultivador de la Ciencia Grande? Es respetado en

Washington, requerido por todas las instituciones consagradas a la investigacin en
la zona de Boston, forma parte de una intelectualidad minoritaria de expertos que
son los rbitros de nuestro destino poltico y tecnolgico? La base del cambio ha
sido la reaccin pblica ante la primera explosin atmica y la impresin producida
por los cohetes militares y los satlites? Ha sucedido esto muy rpidamente, de tal
forma que sus orgenes histricos no van ms all del Proyecto Manhattan, los
cohetes de Cabo Caaveral, el descubrimiento de la penicilina y la invencin del
radar y de las computadoras electrnicas. (Price, 1973)

1.6.1. El investigador profesional

La respuesta a los interrogantes de Price habra de verse con toda claridad en
los aos posteriores, en los que se comprobara que uno de los resultados del
nuevo sistema habra de ser la profesionalizacin de los investigadores. Joseph
Ben David, uno de los ms destacados exponentes de una disciplina emergente por
entonces, la sociologa de la ciencia, sealaba que apareci entre los cientficos el
papel de investigador profesional, con un cdigo de conducta que implicaba el
deber de estar al tanto de los ltimos desarrollos cientficos, investigar y contribuir
al avance de la ciencia. A la vez, el empleador deba respetar ese estilo de
conducta, asegurando al investigador la disponibilidad de recursos, tiempo y
libertad.
Por lo general, el investigador profesional se caracterizaba por ser fiel a su
institucin, aunque el lmite para tal adhesin estuviera dado, de hecho, por sus
propios intereses econmicos y profesionales. Simultneamente, los
investigadores demandaron el respeto a sus valores por parte de las universidades
(sobre todo despus de 1945), bajo la bandera de la libertad acadmica. El autor
describe el resultado de este proceso en los siguientes trminos:

La historia constitucional de las universidades norteamericanas es la del paso de la

autoridad en cuestiones intelectuales y acadmicas- de la Junta de Gobierno y el
Presidente (Rector), al departamento y sus miembros individuales. Este movimiento,
unido al vigor de los poderosos Presidentes, fue la fuente de la capacidad inigualada
de adaptacin e innovacin de las universidades norteamericanas, as como la
estructura social de las investigaciones cientficas en los Estados Unidos. (Ben
David, 1974, p.192)

Ben David seal dos consecuencias fundamentales del nuevo sistema. La

primera de ellas fue que en los Estados Unidos se logr alcanzar una gran
movilidad entre los cientficos, de acuerdo a la evaluacin que ellos hicieran
acerca de sus metas intelectuales, profesionales y econmicas; esto los condujo
muchas veces a salirse del sistema acadmico en direccin a los centros de I+D de
las empresas. Con el tiempo, tal tendencia habra de fortalecerse hasta el punto de
que en la actualidad ms de dos tercios de la investigacin que se realiza en los
Estados Unidos (y en los principales pases industrializados) est a cargo del
sector privado.
La segunda consecuencia, en su opinin, fue que en los Estados Unidos, ms
que en otros pases, se hubiera producido un reconocimiento pronto y general de
que no existira una contradiccin necesaria entre la dimensin creativa propia del
19

ejercicio de la investigacin cientfica y la organizacin eficiente de tales

actividades, as como la gestin especializada de las instituciones cientficas. Esta
falta de prejuicios contra la administracin eficiente de la investigacin hizo ms
sencilla la organizacin de programas complejos y la creacin de instituciones de
I+D de grandes dimensiones.

1.6.2. El gestor de la ciencia

Tambin este proceso tuvo consecuencias en el plano de los perfiles
profesionales con la aparicin de un nuevo actor: el administrador o gestor de la
ciencia. La complejidad adquirida por las organizaciones cientficas a partir de
aquellos aos requera en forma creciente saberes y habilidades profesionales que
no necesariamente se correspondan con los conocimientos de quienes practicaban
la ciencia. As fue que apareci un grupo especializado de personas que tenan la
misin de servir de enlace entre el aparato poltico burocrtico y la comunidad
acadmica, generando las condiciones para el mejor funcionamiento de la
investigacin, tanto en el nivel de la utilizacin de los recursos, el reclutamiento
de cientficos y la gestin de instituciones y proyectos. El papel de los
administradores o gestores de la ciencia fue amplindose con el correr del tiempo,
hasta el punto de que tambin habran de acabar tomando conciencia de su poder y
terciando en los procesos de toma de decisin acerca del rumbo de la ciencia. Casi
todos los cargos destacados en los organismos nacionales de ciencia y tecnologa
(ONCYTs), as como en las organizaciones internacionales destinadas al tema
estn ocupados por gestores de la ciencia profesionalizados. Muchos de ellos son
ex cientficos que se desempean en un nuevo papel y ajustan sus
comportamientos a l.

Daniel Bell prest mucha atencin a este proceso:

"Con el desarrollo de la Gran Ciencia, en especial desde la Segunda Guerra
Mundial, el rasgo singular de la 'sociedad ocupacional' es que hay pocas
personas que 'hacen' ciencia y muchas que fomentan la investigacin.
Necesariamente la 'sociedad ocupacional' crea sus propias estructuras de
representacin que funcionan bien en el plano poltico, con el fin de intervenir
ante el gobierno, o bien como 'lobbies' (como asociaciones de oficio), para
preservar los intereses ocupacionales de la ciencia. El principal problema para
la ciencia en la sociedad postindustrial ser la relacin entre la 'comunidad
carismtica' (el 'colegio invisible'), que otorga reconocimiento y status, y las
instituciones burocrticas (sociedades cientficas y tcnicas, instituciones de
investigacin, asociaciones de ingeniera y similares) de la sociedad
ocupacional, que se enfrenta no slo con los eventos ms mundanos de las
carreras, los ascensos y la disponibilidad de dinero, sino con el inevitable
proceso de planificacin de la ciencia, derivado de la desaparicin de la
relacin de 'laissez-faire' entre la ciencia y el gobierno y de que la cuestin de
qu ciencia se debe hacer (si se solicitan ayuda y fondos pblicos) se ha
convertido en una cuestin a negociar". (Bell, 1994)

1.6.3. La comunidad cientfica y el ethos de la ciencia

Desde los comienzos mismos de su institucionalizacin, siglos atrs, la ciencia
tendi a constituirse como una comunidad autnoma y autodirigida; en este
proceso fue construyendo un espritu propio, comn a todos los investigadores; un
20

ethos cuyos rasgos principales eran definidos por Robert Merton, como
universalismo, comunalismo, desinters y escepticismo organizado. Este
proceso se intensific y adquiri nuevos sentidos a partir del momento histrico
que estamos analizando. Derek de Solla Price se refiri a este fenmeno como el
surgimiento del colegio invisible de los cientficos y dedic grandes esfuerzos a
desarrollar indicadores y tcnicas de medicin que permitieran dar cuenta de la red
que los vinculaba. Daniel Bell lo describi en estos trminos:

"A pesar de ello, aunque la fuerza moral de la ciencia estriba en el ethos de una
comunidad autorregulada, el crecimiento de este estamento desde la Segunda Guerra
Mundial, durante los aos de nacimiento de la sociedad postindustrial, ha
transformado a la ciencia de forma tan extraordinaria como para crear una
disyuncin radical entre la imagen tradicional, tanto en su ethos como en su
organizacin, y la realidad de su estructura y papel como Gran Ciencia. (Bell,
1994)

Bell remarc el concepto de comunidad para el caso de la ciencia y se detuvo

a considerar que una comunidad posee lazos internos sostenidos sobre la tradicin
y la opinin (comunidad en tanto "Gemeinschaft"), y, a la vez, tiene normas
burocrticas (comunidad como "Gessellschaft": sociedad extensa e impersonal). El
autor afirmaba que

"Hoy en da, la ciencia es las dos cosas, Gemeinschaft y Gessellschaft. Existe la

comunidad cientfica, el reconocimiento por los colegas de una realizacin
sobresaliente, que participa de la cualidad carismtica de la empresa y mantiene las
normas del conocimiento desinteresado. Y existe tambin la 'sociedad ocupacional',
una empresa econmica a gran escala cuyas normas se reducen a los 'rendimientos
tiles' para la sociedad o la empresa (no lucrativa o lucrativa), y que crece cada vez
ms, tendiendo a empequeecer a la primera". (Bell, 1994)

En opinin de Bell, los rasgos de la sociedad ocupacional son claros y se

perciben en dos rdenes: interno y externo. En el orden interno, se encuentran los
rasgos comunes de los procesos de burocratizacin: tamao de las organizaciones,
diferenciacin de funciones y especializacin. La tarea est regulada (en menor
medida en las universidades y ms claramente en los laboratorios de
investigacin) por una jerarqua formal y por normas impersonales. Como
resultado de este proceso, se pierde el sentido del conjunto a la hora de asignar
tareas minuciosas y tiende a perderse tambin el control total del proceso del
trabajo. En cambio, tiende a producirse la alienacin del individuo en el propio
lugar de trabajo, sometido a las normas y fragmentacin de la organizacin.
En el orden externo, se encuentra la dependencia con respecto al gobierno, en
cuanto al apoyo financiero (sin duda, escriba Price, la circunstancia irregular en la
poca de la Ciencia Grande es el dinero) y la solicitud de que la ciencia est
subordinada a las necesidades nacionales, ya se trate de investigacin de
armamento, promocin de la tecnologa, limpieza del medio ambiente o similares.
En esto radica la mayor claudicacin del ideal tradicional de la ciencia. En lugar
de la autodireccin aparece la poltica cientfica, que se traduce
21

inevitablemente en un conjunto de limitaciones a la libre creatividad. La ms

odiosa para muchos cientficos, por su contradiccin con el espritu de la frontera
infinita era la planificacin de la ciencia, que resulta inevitable desde la ptica de
la gestin. La planificacin de la ciencia introdujo en el debate pblico problemas
tales como la medicin del grado de apoyo a la ciencia en trminos del porcentaje
del PBI destinado a la I+D, las asignaciones relativas entre los distintos campos, la
determinacin de prioridades en la investigacin, y as sucesivamente.
Bell acota:

"Como ha observado Jean-Jacques Salomon, en estos das, si se produce un

conflicto entre la ciencia y el gobierno, no se lleva a cabo bajo la antigua bandera de
la verdad, sino bajo la de la productividad. Concebida de este modo instrumental, la
ciencia es nicamente uno entre otros medios que una sociedad utiliza con el fin de
conseguir ciertas metas, y la toma de decisiones en l no se puede disociar del
proceso de decisin en otros campos, como la economa o la defensa. (Bell, 1994)

La nueva realidad conmovi el imaginario de los cientficos acerca de su

propia autonoma. Como cualquier comunidad, la de los cientficos poda reclamar
el respeto a sus valores culturales ms propios. Sin embargo, adems de
convertirse en comunidad, los hombres de ciencia pasaban a formar parte de
estructuras burocrticas de grandes dimensiones. En este sentido, las instituciones
cientficas como todas las grandes organizaciones en el seno de una sociedadquedaron sometidas a la tensin de ser objeto de evaluacin pblica y de controles
gubernamentales. Al mismo tiempo, tal como ocurre con cualquier asociacin
poderosa (como las grandes empresas) la comunidad cientfica se descubri a s
misma tratando de influenciar sobre las decisiones polticas en su propio inters y
se convirti as en un demandante ms dentro del sistema poltico. La mutacin se
haba consumado.
El ethos de la ciencia, afirmaba Daniel Bell, formulado en una primera poca
de inocencia, incorpor en su seno elementos contradictorios. As transformado,
tiende a convertirse en la ideologa de la sociedad postindustrial: un credo que
establece la norma del conocimiento desinteresado, pero que es discordante con su
propia disposicin al servicio de los intereses de un orden burocrtico tecnolgico
nuevo que entrelaza conocimiento y poder, contraponiendo la presunta libertad de
investigacin con un sistema poltico centralizado, en pugna por mantener bajo
control una sociedad compleja y fraccionada.

1.6.4. Estamentos cientficos

Como consecuencia del proceso abierto a partir de la Segunda Guerra Mundial,
la ciencia ha pasado a estar unida con el poder de forma intrincada y se convirti
en un factor integral para el crecimiento econmico. La magnitud del poder de un
pas comenz, en forma acelerada, a dejar de estar basada en su produccin de
acero y en su estructura industrial, para comenzar a apoyarse en la calidad de su
ciencia y en su capacidad de desarrollar mediante la I+D nuevas tecnologas. Por
estas razones obvias, la nueva posicin de la ciencia en la sociedad afect
crecientemente su estructura interna en varias dimensiones, segn se trate de que
la jerarqua derive de los aspectos cognitivos, la estructura organizacional del
empleo o de la posicin relativa en los juegos de poder.
22

En funcin de lo expuesto, Bell divida a los miembros de la comunidad

cientfica en tres categoras, cada una de ellas con su propia estructura jerrquica:

a. Establishment. La proximidad con los factores de poder en la sociedad y

su capacidad de articular el dilogo con ellos tiene un impacto sobre la estructura
interna de la ciencia. Esto se traduce internamente en una estructura jerrquica
cuyos niveles ms altos conforman un establishment que, por lo general, est
compuesto por figuras destacadas de las grandes universidades, jefes de grandes
laboratorios gubernamentales o privados, editores de revistas cientficas y
dirig entes de asociaciones cientficas. Este grupo es el intermediario habitual entre
la ciencia y el gobierno.

b. Sociedad ocupacional. La organizacin de las grandes unidades de

I+D, los grandes proyectos organizativamente complejos y el rumbo general de la
institucionalizacin de la ciencia a partir de la posguerra expresa una nueva
dimensin de las organizaciones cientficas que atae a la posicin que los
investigadores ocupan en ella como asalariados. Esto es lo que Bell denominaba
como sociedad ocupacional, la cual surge como una estructura jerarquizada
cuyo nivel ms alto est compuesto por los miembros de asociaciones
profesionales, las que pueden actuar tambin como asociaciones sindicalizadas
que presionan por fondos para sus respectivas reas.

c. Comunidad carismtica- El reconocimiento de los saberes relativos

por parte de los pares o colegas profesionales tambin da lugar a una cierta
jerarqua que tradicionalmente ha sido la nica reconocida como tal por los
miembros de la comunidad cientfica desde sus orgenes. Esto es lo que Bell llam
comunidad carismtica. Los niveles ms altos de esta jerarqua son ocupados
por un grupo reducido de cientficos de elevada reputacin, cuya altura descansa
en sus contribuciones intelectuales y en los reconocimientos recibidos.
1.6.5. Quin habla en nombre de la ciencia
La adopcin de una poltica cientfica requiere, entonces, que los cientficos
cuenten con portavoces autorizados. Por lo tanto, una de las cuestiones
fundamentales es dilucidar quin habla en nombre de la ciencia, desde qu
estructura jerrquica y para qu fines. Se entremezclan en esto dos clases de
cuestiones: la opinin de la ciencia cuando el debate est centrado en torno a
temas morales, por un lado, y la posicin de los cientficos con respecto a la
poltica del gobierno en temas que involucran a la ciencia, por el otro.
Cuando se trata de problemas morales, Bell no tena dudas acerca de que las
voces autorizadas son aquellas que a su vez estn legitimadas por su posicin de
liderazgo en la comunidad carismtica:

Cuando los hombres de este cuerpo filosofan sobre la ciencia y la sociedad o se

expresan sobre asuntos de tipo moral se les considera, simblicamente, como
portavoces de la ciencia.
(Bell, 1994, p.447)

23

En cambio, cuando se trata de expresar la opinin de la ciencia en temas que

ataen a la poltica cientfica, los portavoces autorizados no coinciden
necesariamente con la jerarqua del saber. En efecto, la ciencia se ha convertido
desde esta perspectiva en una circunscripcin poltica en la que existen cuerpos
coherentes de opinin y figuras representativas. En orden a identificar el grupo de
sus representantes y lderes, Bell sealaba que ellos podan surgir, ya sea del
hecho de haber sido reconocidos como interlocutores por el poder poltico y haber
accedido a la escena pblica de la poltica, ya sea de su carcter de representantes
de agrupamientos cientficos. En la dcada inmediata a la posguerra, entre 1945 y
1955, predominaron las figuras como Vannevar Bush, que se mova como pez en
el agua en los mbitos ms restringidos del poder. En la dcada siguiente, a
medida que la comunidad cientfica se fue constituyendo ms firmemente como un
actor social colectivo, predomin la segunda alternativa.
Daniel Bell enumeraba tres tipos de portavoces:
1. Cientficos prominentes, miembros de la "comunidad carismtica" de la
ciencia (por ejemplo, aquellos que recibieron el Premio Nobel).
2. Movimientos de jvenes cientficos radicales, que invocan el carisma de la
ciencia cuando se pronuncian sobre temas polticos o morales (para Bell,
aqu hay ecos del "mesianismo" de la ciencia, como portadora de la verdad
frente al inters).
3. Asociaciones institucionales. En los Estados Unidos, segn el autor, la
Academia Nacional de Ciencia se ha convertido en la principal
intermediaria entre la ciencia y el gobierno, dado que rene a buena parte
de los cientficos ms reconocidos.

1.7. Periodizacin en la poltica cientfica despus

de la guerra
Los rasgos fundamentales de poltica de la ciencia, esto es, la relacin entre
la ciencia y el poder, se mantuvieron como lneas dominantes durante las dcadas
subsiguientes, dado que ellos definen el carcter estructural de la esta relacin. Las
formas histricas, sin embargo, han ido cambiando con el tiempo y tambin los
diferentes contextos nacionales incidieron en su manifestacin, lo cual es fcil de
comprender, dado que el poder no es algo abstracto, sino que se encarna de
diferente grado y modo en cada sociedad.

"La historia de la relacin entre ciencia y poltica puede ser interpretada como la
pugna de la comunidad cientfica para retener e institucionalizar en tiempos de paz
el apoyo pblico y la independencia institucional que le haban sido otorgados en
tiempos de emergencia militar". (Morin, 1993, pp. 2-3)

La poltica cientfica, por su lado, ha experimentado cambios muy visibles a

lo largo de las dcadas, en parte como consecuencia de la evolucin histrica de la
relacin de los distintos actores con el poder, pero en gran parte por una mejor
comprensin de la naturaleza de la relacin ciencia sociedad y de la eficacia de
los diferentes instrumentos de los que se han valido los gobiernos para lograr sus
objetivos polticos en relacin con la ciencia. Algunos aspectos conceptuales han
24

tenido gran importancia en este proceso como, por ejemplo, la distincin entre
ciencia, tecnologa e innovacin, o la modificacin de los enfoques bsicos, desde
la oferta hacia la demanda. En otro plano, las formas institucionales e
instrumentales de la poltica cientfica tendieron a replicarse, siendo imitadas
frecuentemente de un pas a otro. La accin de organismos internacionales, como
la UNESCO y la OCDE fue muy importante en este sentido; la primera, centrada
fundamentalmente sobre los pases en desarrollo, y la segunda, de cara a los
industrializados. En las dcadas ms recientes, el carcter imitativo ha perdido casi
toda su espontaneidad y se ha convertido en un proceso de homogeneizacin con
pautas normalizadas.

"En el perodo inmediato a la posguerra, los pases industrializados haban aceptado

la implicacin activa del Estado en la investigacin cientfica y tecnolgica. En la
mayora de los pases se crearon consejos cientficos o de investigacin para la
investigacin bsica y la ingeniera, as como para las principales reas sectoriales
de investigacin: defensa, sanidad, agricultura y energa (atmica)".
(Elzinga y Jamison, 1996, p. 105)

La Academia de Ciencias de la URSS, el CNRS francs, la Oficina de

Investigacin y Desarrollo Cientfico creada en los Estados Unidos durante la
guerra y la Fundacin Nacional de la Ciencia, establecida en aquel pas como
consecuencia del debate abierto por las propuestas de Vannevar Bush, son algunos
ejemplos de la diversidad de instituciones con las cuales los gobiernos procuraron
organizar la ciencia y administrar la poltica cientfica. Estos modelos
organizativos fueron imitados en numerosos pases. En Amrica Latina, como se
ver, la UNESCO difundi el modelo de los Consejos Nacionales de Ciencia y
Tecnologa cuya existencia se generaliz en la regin. Con el correr del tiempo, el
perfil de estas instituciones se fue modificando y otras nuevas fueron creadas, con
funciones que inicialmente no haban sido contempladas. Este proceso puede ser
analizado en sucesivos perodos, cada uno de los cuales muestra rasgos comunes
en los distintos pases, dada la difusin que en forma creciente han adquirido los
modelos que alcanzaron mayor xito. En los pases industrializados, sobre todo, la
diversidad institucional no se limita al sector pblico, sino que se manifiesta como
una red de organizaciones, tanto gubernamentales, como privadas.

"Las primeras formas organizativas de la ciencia desarrolladas despus de la guerra

eran respuestas ad hoc a las exigencias repentinas precipitadas por las tensiones de
la guerra fra y la nueva conciencia del papel central de la ciencia y de la necesidad
de apoyar la investigacin: la expansin de las universidades como instituciones de
investigacin, la creacin de grandes laboratorios cientficos en las universidades
apoyadas por el gobierno (el laboratorio del jet a propulsin en Cal Tech, el
laboratorio atmico de Argonne en la Universidad de Chicago, el MITRE y el
laboratorio Lincoln en el MIT, el laboratorio de electrnica de Riverside en
Columbia, y otros similares), o el aumento de 'consorcios' como el laboratorio de
Brookhaven en Long Island, gestionado por media docena de Universidades. Tras
stos han aparecido los grandes centros gubernamentales de investigacin sanitaria,
como los emplazados en los Institutos Nacionales de la Salud, los grandes
laboratorios apoyados por la Fundacin Nacional de la Ciencia, la creacin de un

25

amplio nmero de 'tanques de pensamiento' en organizaciones de investigacin no

lucrativas tales como la como Rand, el Instituto de Anlisis de la Defensa y la
Corporacin Aerospacial". (Bell, 1994, p. 461).

La diversidad institucional, pblica y privada es inevitable, en opinin de

Daniel Bell, porque expresa la complejidad de intereses tejidos alrededor de la
ciencia. Al mismo tiempo, puede ser vista como una ventaja, dado que resultara
imposible imponer una direccin central sobre la investigacin. En lo que sigue se
examinarn algunos de los rasgos ms caractersticos de la evolucin de la poltica
cientfica en los pases industrializados, a partir de los comienzos del perodo de la
posguerra.

1.7.1. Los comienzos de la Guerra Fra

El primer rasgo que se debe sealar es el de la continuidad con respecto a la
experiencia del perodo blic o.

"Lo remarcable acerca del sistema de investigacin posterior a la 2 Guerra Mundial

es la continuidad ms que el cambio (...) Las premisas bsicas del 'contrato social'
entre ciencia y gobierno propuestas en el famoso reporte de Bush al presidente
Roosevelt, Ciencia, la Frontera sin Fin, han permanecido ms o menos intactas, y
son an ampliamente aceptadas por el pblico y los polticos; la realidad ha
cambiado mucho menos que la retrica."
(Harvey Brooks, citado en Morin, 1993, p. 28)

Este aspecto es destacado por el propio Morin, quien enfatiza el hecho de que
en los Estados Unidos las relaciones de tiempos de guerra entre el gobierno y las
instituciones industriales y acadmicas que lo sirvieron no fueron desmanteladas,
como lo haban sido luego de la Primera Guerra Mundial, sino que fueron
ampliadas y fortalecidas. Ello se debi a que, a diferencia de otros perodos
anteriores, no solamente los lderes polticos, sino la sociedad en su conjunto
haban tomado conciencia del valor estratgico de la investigacin cientfica.

Estas acciones formales reflejaban el consenso pblico y poltico acerca de los

ilimitados beneficios derivados de la ciencia y la tecnologa, que tambin tuvo sus
efectos en las agencias de investigacin ya establecidas, incluida la NSF. La poltica
cientfica federal no fue cambiada en ningn aspecto fundamental, pero el resultado
fue una serie de aos dorados para la comunidad investigadora () Y los cientficos
capaces de ligar el patriotismo con el inters propio encontraron que eran tenidos en
una alta estima por los hacedores de polticas y el pblico.
(Morin, 1993, p. 39)

En las dos dcadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial, la

investigacin en los EE.UU. estuvo dirigida por motivaciones de seguridad
nacional, teniendo en mente la proclamada amenaza sovitica. Asimismo, si bien
la influencia militar sobre las prioridades cientficas fue central, se busc
26

aprovechar la infraestructura existente para satisfacer intereses sociales. (Morin,

1993, p. 37)
La situacin se termin de consolidar cuando la URSS lanz el primer satlite
artificial, el Sputnik, en Octubre de 1957. Ms all de golpear el optimismo
estadounidense sobre su supremaca tecnolgica y hacer de la ciencia un
instrumento ms de la poltica exterior, este hecho motiv la creacin de
numerosas agencias oficiales relacionadas con la ciencia y la tecnologa (entre
ellas, una Oficina Especial de Asistencia al Presidente, para la Ciencia y la
Tecnologa, y la NASA) y un aumento de los fondos dedic ados a sus actividades.
Sin embargo, el perodo mostr tambin dificultades, tales como la falta de
control y coordinacin de la masa de actividades de investigacin del gobierno.
Asimismo, se suscitaron controversias acerca del nuevo papel de los cientficos,
quienes comenzaron a formar una especie de directorio cerrado y reducido que,
por ser la fuente principal de conocimientos profesionales, acapar las actividades
de investigacin. Los crticos denunciaron el complejo militar industrial y la
irrupcin de una elite tecnocrtica en la poltica, no elegida por el pueblo; el
propio presidente Eisenhower habl contra el peligro de que las polticas pblicas
fueran hegemonizadas por este grupo.
Las principales tendencias registradas en la poltica cientfica de hecho
seguida por los Estados Unidos el perodo comprendido entre la mitad de la
dcada de los cincuenta hasta mediados de la siguiente, en opinin de Morin,
fueron los siguientes:
- La inversin en ciencia y tecnologa creci en forma sostenida.
- La inversin privada creci con ms fuerza que la pblica, reflejando el
aumento de la I+D industrial. Sin embargo, tambin la inversin federal en
I+D creci en forma casi ininterrumpida en todo el perodo.
- El crecimiento de la I+D fue independiente del crecimiento de la economa
en su conjunto.
- El desarrollo tecnolgico predomin en el total de las actividades de I+D y
absorbi aproximadamente dos tercios de los gastos del perodo. En su
mayora, esta inversin fue realizada por la industria.
- Los laboratorios de la industria realizaron un 70% de la I+D en EE.UU.
- La competencia con la URSS domin la I+D federal de aquellos aos.
- En cuanto a la investigacin bsica, las agencias civiles, como la NSF,
fueron las ms importantes en esta rea y la guerra fra no influy tanto en
ella.

1.7.2. Los aos sesenta

Estos fueron los aos de la creacin de la Organizacin para la Cooperacin y
el Desarrollo Econmico (OCDE), que habra de tomar una importancia creciente
en la orientacin de la poltica cientfica de los pases industrializados.

"En cada una de las tres ltimas dcadas, las doctrinas de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) han dejado huella en los enfoques
de la poltica cientfica que los gobiernos han seguido. Antes de que se fundase la
OCDE, en 1961, la poltica cientfica era menos uniforme, dado que las distintas
elites nacionales solan tener sus propias agendas polticas. La OCDE ha

27

desempeado el papel de un foro en el que los ministros responsables de la ciencia

de los principales pases capitalistas occidentales se renen regularmente para
desarrollar un marco comn de referencia". (Elzinga y Jamison, 1996)

En 1963 la OCDE hizo pblico su primer informe en esta materia. El

documento, denominado Science and the Policies of Governments estableca la
distincin entre las polticas para la ciencia y la ciencia para las polticas que
fuera asumida como un lugar comn en los documentos de la poca (ver Spaey,
1970). Propona tambin las primeras categoras para calcular el caudal de fondos
para diversos tipos de actividades. Esta fue una actividad a la que posteriormente
la OCDE destinara sus mayores esfuerzos, hasta el punto de que actualmente las
estadsticas y los indicadores de ciencia, tecnologa e innovacin se ajustan en
todo el mundo a las normas establecidas por sus clebres manuales, como el
Manual de Frascati, para la medicin de la I+D y el Manual de Oslo, para la
innovacin.
El documento ofreca una serie de recomendaciones que los gobiernos
miembros deban seguir a la hora de apoyar la investigacin cientfica y tcnica y
de crear rganos de asesoramiento cientfico para el Estado. En opinin de Elzinga
y Jamison, lo ms importante del documento fue que transform una ambicin
poltica o un enfoque en una doctrina de poltica estratgica: esto es, la idea de que
la ciencia, junto con la educacin superior, deba de ser considerada como un
factor productivo en pie de igualdad con el trabajo y el capital, en la bsqueda del
crecimiento econmico. (Elzinga y Jamison, 1996, pp. 107-108)
Por otro lado, en el marco de la competencia por prevalecer en la guerra fra,
los Estados Unidos apoyaron an ms los programas de I+D, apuntando al
desarrollo militar y espacial. En distintos pases occidentales se crearon consejos
especiales encargados de la ciencia y la tecnologa, siguiendo un modelo que se
analizar detalladamente en la Unidad 2.
Durante la dcada de los sesenta continu el apoyo a la investigacin bsica, si
bien su preeminencia se fue atenuando progresivamente y creci el inters por la
investigacin aplicada, de la mano de la preocupacin por el desarrollo
tecnolgico. La relativa independencia de los cientficos tambin se mantuvo
vigente en su mbito, aunque fue perceptible la aparicin progresiva de cierto
escepticismo. Los organismos gubernamentales dieron comienzo a la utilizacin
de metodologas basadas en la determinacin de prioridades para la I+D,
establecidas con criterios de inters social y econmico, lo que repugnaba al
ethos de la comunidad cientfica. Derek de Solla Price sealaba que en aquellos
aos cambi profundamente el papel de los investigadores y, particularmente, el
de los lderes de la comunidad cientfica. Los hombres de ciencia, antes portadores
de un saber hermtico para la mayor parte de los ciudadanos comenzaron a ser
vistos ms bien como consultores, en un perfil que los reconoca como los
poseedores de saberes necesarios para el logro de fines prcticos determinados en
la esfera poltica. A esto se refera la expresin de ciencia para las polticas. Una
muestra ms de este giro radical qued de manifiesto en la utilizacin de mtodos
de evaluacin de naturaleza burocrtica, en los que se tomaba en cuenta en forma
preponderante la contribucin de las actividades de I+D al impulso del econmico.
Creci tambin, en la opinin pblica de todo el mundo, la preocupacin por los
28

aspectos dainos y destructivos de la ciencia. Frente a esto, desde la comunidad

cientfica se respondi con informes tendientes a demostrar que la ciencia bsica
era imprescindible para que las sociedades pudieran lograr sus objetivos sociales y
econmicos.

En 1967 comenz el estancamiento del apoyo federal a la I+D y se inici una etapa
de declive causada, sobre todo, por la tensin ideolgica, principalmente en relacin
con la guerra del Vietnam, que tuvo lugar entre, de un lado, la cultura acadmica (y
cvica) y, de otro, la burocrtica y la econmica. En este contexto se desarrollaron
las crticas a la ciencia y tecnologa que centraron su atencin no solamente en el
uso que se haba hecho de la ciencia en la guerra del Vietnam sino tambin en el
papel que tenan en la contaminacin del medio ambiente y en otros efectos
negativos para la sociedad.
(Elzinga y Jamison, 1996, pp. 111-112)

Alexander Morin se refiere a este perodo de cuestionamientos en los Estados

Unidos, como una autntica crisis de autoridad cuya explicacin encontraba en
el desempeo de los diversos actores.

Presiones de grupos sociales. A comienzos de la dcada de los sesenta

se notaron cambios en la actitud antes favorable de muchos estadounidenses hacia
quienes conducan la sociedad y los criterios con que lo hacan. Desde
movimientos universitarios, antinucleares y de derechos humanos, entre otros, se
cuestion en general a quienes ejercan el poder, y los cientficos estuvieron entre
los grupos ms golpeados, como causantes de potenciales amenazas y desastres y
por haberse convertido en servidores del complejo militar industrial.
Paralelamente, esos movimientos incrementaron la competencia por los fondos
gubernamentales, buscando que stos fueran destinados a la satisfaccin de sus
demandas. Ms all de las demandas concretas, los grandes movimientos sociales
de esa dcada y la siguiente cuestionaban la idea misma de progreso implcita en
la concepcin dominante, que asociaba indisolublemente a la ciencia con el
crecimiento econmico y el liderazgo militar pasando por alto los efectos
negativos ya por entonces evidentes.
La actitud del gobierno. Tambin desde el gobierno se buscaba reorientar
la investigacin hacia fines socialmente relevantes y se comenzaba a ver a la
comunidad cientfica como alienada de su sociedad. De esta forma, los cientficos
comenzaron a perder su autoridad en la formulacin de polticas y fueron vistos
como un grupo ms de los tantos que presionaban para obtener fondos; a la vez,
los poderes ejecutivo y el legislativo haban sofisticado su concepcin de la
ciencia, y ahora el asesoramiento estaba disponible desde otras fuentes
desinteresadas. As fue que en 1973 el presidente Nixon disolvi la Oficina de
Ciencia y Tecnologa y el Comit Asesor en Ciencia del Presidente.
Los cientficos. Los cientficos se encontraron con una limitacin de fondos
disponibles para la investigacin bsica cuya orientacin estuviera guiada por
criterios implcitos en la dinmica de la misma ciencia y sintieron la intromisin
de controles y limitaciones externas. Invocaron entonces el contrato social
vigente en los aos cincuenta entre ciencia y gobierno, que provea fondos para un
29

tipo de investigacin dirigida por el inters cientfico y no por el de la poltica. Los

polticos, en cambio, negaban la existencia de tal contrato y afirmaban que
siempre se haba recurrido a la investigacin como un instrumento al servicio de
las necesidades nacionales.
Sin embargo, en opinin de Morin, pese a todo el debate, no ocurri ningn
cambio fundamental: la investigacin sigui siendo conducida por los mismos
lderes, para los mismos propsitos y, en su mayor parte, de la misma forma.

1.7.3. Los aos setenta

En esta etapa se profundizaron las tendencias de la dcada anterior. Los
gobiernos y las empresas retacearon an ms el apoyo que venan prestando a la
investigacin bsica, y la ciencia fue objeto de crticas desde diferentes mbitos.
Por un lado, desde los planos poltico y econmico se enfatiz sobre la
investigacin aplicada hacia objetivos concretos; por el otro, desde lo acadmico,
se procur que la ciencia respondiera a preocupaciones propias de cada una de
estas culturas. Cabe hacer notar, adems, que en esta etapa el apoyo dado a la
investigacin bsica fue menor que el obtenido por la aplicada; aun as la ciencia
sigui siendo considerada como la impulsora de la tecnologa.
En 1971 la OCDE hizo pblico un nuevo documento, al que denomin
Science, Growth and Society: a New Perspective, en el que se abogaba por un
mayor control social sobre la investigacin aplicada y la ampliacin de las
polticas cientficas para incluir a todos los sectores. En tal sentido, Elzinga y
Jamison afirman que, con el segundo informe de la OCDE, se dividi a la ciencia,
unificada, en distintos programas sectoriales. En el discurso de las polticas pas a
estar en primera lnea un nuevo conjunto de conceptos tales como la distincin
entre poltica cientfica y poltica tecnolgica, prioridades y relevancia social.

Como tal, el OCDE 2 represent una doctrina tecnocrtica de ingeniera social, que
pas a ser moneda comn en todo el mundo industrializado.
(Elzinga y Jamison, 1996, pp. 113)

Sin embargo, no todas las tendencias iban en la misma direccin y ciertos

indicios preanunciaban un posible resurgimiento del orden anterior. En Estados
Unidos, Gerald Ford restableci 1971 los rganos asesores de ciencia y tecnologa
para la Presidencia. Su sucesor, James Carter, se comprometi a apoyar la
investigacin como una inversin a futuro, ms que pensando en objetivos
inmediatos, y deline el nuevo papel del gobierno sobre la base de tres tipos de
necesidad:
1. Necesidades federales directas, en las que el gobierno es el nico o
principal usuario (defensa, espacio, control del trfico areo).
2. Necesidades econmicas y sociales en general, de las que el gobierno se
hace cargo por no existir inters por ellas en el sector privado
(investigacin bsica y una parte de la investigacin en agricultura y
salud).
3. Necesidades nacionales especficas, donde el gobierno apunta a aumentar
los esfuerzos en la I+D del sector privado para que cubra los intereses de la
nacin, o para incrementar el nmero de opciones tecnolgicas.
30

Desde los movimientos estudiantiles, feministas, pacifistas y ecologistas, no

obstante, se presion para reorientar la investigacin hacia fines civiles y se
reclam una mayor incumbencia pblica sobre las decisiones del rea. El gobierno
debi atender algunas de tales demandas, ampliando la informacin y la
participacin en el rumbo de la investigacin cientfica. Sin embargo, esta
tendencia qued debilitada a principios de los ochenta, cuando se consider
excesiva la influencia externa sobre el mbito cientfico y, a la vez, se quiso
reforzar el impacto de la ciencia sobre el plano econmico.

1.7.4. Los aos ochenta

En 1981 la OCDE se hizo presente con un nuevo documento, denominado
Science and Technology Policies for the 1980s en el que buscaba definir pautas
frente al avance japons, estimular el desarrollo de las nuevas tecnologas y
acercar a las empresas y universidades. La vinculacin universidad-empresa se
convirti en un tema emblemtico de la poca y todos los gobiernos ensayaron
distintos instrumentos destinados a fortalecerla. Tambin se comenz a prestar
atencin a la teora de la innovacin, formulada a comienzos del siglo por Joseph
Schumpeter, como parte de la bsqueda de nuevos marcos conceptuales que
permitieran orientar la reestructuracin econmica y el fortalecimiento de la
competitividad. A comienzos de los ochenta, Christopher Freeman realiz por
pedido de la OCDE un survey completo de las polticas e instrumentos de estmulo
a la innovacin puestas en prctica por los pases miembro de la Organizacin.
Japn planteaba un desafo muy fuerte a Estados Unidos y Europa sobre la base de
una estrategia en la que el conocimiento cientfico y tecnolgico ocupaba un lugar
central.

El xito japons en muchas ramas de la industria, especialmente en la importante

industria electrnica, responda a un acercamiento de la poltica de I+D propio de
aquel pas, que consista en un uso sistemtico de la prospeccin tecnolgica y una
fuerte orientacin econmica o industrial. En Japn y en los pases en desarrollo del
este de Asia, la poltica cientfica entr a formar parte de la poltica industrial y, en
comparacin con los pases occidentales, el Estado desempe un papel ms activo,
as como tambin prest mayor ayuda a las empresas de exportacin.
(Elzinga y Jamison, 1996, p. 117)

El xito japons se bas, en gran medida, en el desarrollo tecnolgico a partir

de conocimiento cientfico disponible y en el uso de la prospectiva como
instrumento de orientacin a largo plazo, sobre la base del monitoreo de los
desarrollos cientficos y tecnolgicos combinado con la anticipacin de las futuras
demandas de la sociedad, tal como son percibidas por distintos conjuntos de
actores. Tambin se caracteriz el modelo japons por una activa orientacin, por
parte del gobierno, de la poltica econmica y la poltica industrial. El Estado jug
un papel importante en el estmulo a la poltica cientfica, del mismo modo que
tambin tom un papel protagnico en el fomento a la exportacin.
Los pases occidentales tomaron nota de los buenos resultados de esta
estrategia y se esforzaron por aplicar pautas similares. Probablemente, el cambio
de direccin ms importante que se produjo en el enfoque de la poltica cientfica
31

en la mayor parte de los pases fue el giro desde la oferta hacia la demanda. Este
desplazamiento de la perspectiva con la que se analizaba el problema de la
difusin social de los conocimientos acompaaba una modificacin similar en el
campo de la produccin, en donde el tradicional modelo fordista comenz a ser
sustituido por formas flexibles, apoyadas en el desarrollo de la informtica y la
automatizacin, en las que las demandas del mercado podan ser tenidas ms
activamente en cuenta.
La prospectiva comenz a formar parte de los instrumentos de la poltica
cientfica que, por otra parte, comenz a ser elaborada en forma consensual por
parte de acadmicos, polticos e industriales. Slo las organizaciones civiles ms
contestatarias quedaron marginadas de la nueva mesa de concertacin.

"La nueva poltica de orquestacin (...) formaba parte de lo que se ha llamado un

nuevo contrato social para la ciencia, que sustitua la antigua doctrina de 'autonoma
relativa', dominante durante el perodo de la posguerra y que tan bien era recogida
en el informe de Vannevar Bush. Este nuevo contrato se caracteriza por una ciencia
acadmica ms integrada, tanto en el Estado como en el sector privado, a la vez que
otorga importancia a la investigacin bsica".
(Elzinga y Jamison, 1996, pp. 111-112)

Segn Alexander Morin, cuando Reagan lleg al poder busc fortalecer la

conexin entre la investigacin bsica y las aplicaciones tecnolgicas. Su
administracin tena claros objetivos especficos para la ciencia, que implicaban
en gran medida la reaparicin de los criterios predominantes en la inmediata
posguerra:
1. La I+D financiada por el gobierno deba, como antao, ayudar a fortalecer
la defensa nacional.
2. La I+D financiada por el gobierno deba contribuir al desarrollo
econmico.
3. El apoyo federal a la ciencia deba concentrarse en la investigacin bsica.
4. El apoyo federal a la investigacin aplicada deba ser suplantado por el
apoyo del sector privado.
La nueva filosofa estatal ante la asignacin de fondos se ve reflejada en esta
frase de un asesor cientfico del gobierno, muy despectiva con relacin a la ciencia
aplicada u orientada hacia problemas extra cientficos:

Gastar dinero en los problemas no ha mostrado ser una estrategia efectiva. De

hecho, ha sido responsable de fomentar la mediocridad antes que de estimular la
inteligencia.
(Morin, 1993, p. 45).

Haciendo un balance a comienzos de la dcada de los noventa, el autor sostiene

que la comunidad cientfica se mostr incapaz de establecer sus prioridades y que,
por otra parte, los cambios ocurridos en materia de poltica cientfica respondieron
32

ms a manifestaciones retricas que a una transformacin verdadera de la

dinmica de la relacin entre la ciencia y la sociedad.

Y la retrica por la cual los fondos federales son justificados actualmente, que
remarca la importancia de la investigacin para el crecimiento econmico y la
competitividad con otras naciones, no refleja ningn cambio en la sustancia de las
polticas cientficas que fueron establecidas hace unos 40 aos.
(Morin, 1993, p. 46).

1.7.5. Los aos noventa

En la ltima dcada jug un papel importante la globalizacin, aunque tambin
se enfatiz sobre las caractersticas propias de cada pas, al tiempo que se entraba
de lleno en un perodo de alta competitividad entre los bloques econmicos. En
este sentido, Elzinga y Jamison afirman que:

"la era previa de animosidad entre las dos superpotencias est dando paso a un
mundo tripolar, o incluso multipolar, en el que las tradiciones regionales, as como
las identidades tnicas y religiosas, pueden llegar a desempear un papel ms
importante en las agendas polticas de Ciencia y Tecnologa".
(Elzinga y Jamison, 1996, pp. 122)

El modelo lineal implcito en la propuesta de Vannevar Bush

fue definitivamente cuestionado. El anlisis de los procesos de
innovacin en las empresas puso en evidencia que ni todas las
innovaciones tienen su fuente en los resultados alcanzados por los
cientficos en sus proyectos de investigacin, ni todos los
conocimientos bsicos producidos en los laboratorios,
potencialmente aplicables a la resolucin de problemas prcticos
de la industria llegan a ser efectivamente transferidos. Puso en
evidencia tambin que el modelo de difusin social de los
conocimientos es ms complejo que una simple lnea entre
emisores y receptores, o entre centros productores de
conocimientos cientficos y los usuarios. Por el contrario la
realidad fue percibida bajo la forma de una red de actores y
mediadores, mutuamente influidos entre s, no solamente en el
proceso de difusin social de los conocimientos, sino en su propia
creacin. Hacia finales de la dcada comenz a hablarse de un
nuevo modo de produccin del conocimiento cientfico,
centrado en torno a problemas en cuya definicin participan todos
los actores involucrados. El concepto de actores en una red tiende
a instalarse en reemplazo de la concepcin asimtrica entre
productores y usuarios.

33

En esta etapa tambin aument la relevancia de las nuevas tecnologas y de la

investigacin bsica orientada. La informtica y las telecomunicaciones, por un
lado, y la biotecnologa, por otro, irrumpieron con gran pujanza dando lugar a lo
que casi unnimemente se ha considerado como una revolucin de grandes
proporciones.
Los diseadores de modelos de poltica cientfica exploraron nuevos
paradigmas en esta materia. As, las polticas de fomento a la innovacin, surgidas
en la dcada anterior, incorporaron los marcos tericos que enfocan el proceso
desde una perspectiva sistmica y se transformar on en polticas de estmulo al
sistema nacional de innovacin. La ms reciente irrupcin en escena ha sido la
de las polticas de la sociedad de la informacin o sociedad del conocimiento,
cuyo punto mximo de despliegue apenas est siendo intuido en la actualidad.
Nuevas confrontaciones entre los tomadores de decisin en materia de polticas
para la ciencia, y los propios cientficos, reeditan conflictos del pasado. En la
bsqueda del equilibrio, la Unin Europea parece ahora reconocer que la
vinculacin necesaria de los proyectos de I+D con las empresas, establecida en el
Programa Marco todava vigente, puede haber sido un exceso que debera ser
corregido en el prximo.

1.8. Ciencia, burocratizacin y tecnocracia

Uno de los temas que caracteriz la evolucin de la ciencia y la poltica
cientfica a partir de la posguerra fue la tensin entre la racionalidad poltica y la
racionalidad cientfica, as como su influencia, ms all del mbito de la propia
ciencia, sobre la legitimidad de los actores polticos. Morin se refiere a este
conflicto presentndolo como una confrontacin entre el "gobierno del pueblo" y
el "gobierno de los expertos". Mientras el primero expresaba el sistema poltico
propiamente dicho, basado -en el caso de los Estados Unidos y los pases
occidentales- en el voto de las mayoras, el segundo surga como una nueva
aristocracia que basaba su fortaleza en el carcter "misterioso" de la ciencia, a
cuya comprensin no acceden los legos. No obstante, desde su perspectiva, el
autor afirma que ms all de la tensin surgida del hecho de que algunos
cientficos prefieran verse a s mismos como fuente de poder, ms que como
instrumentos del mismo, las metas de la ciencia acaban siendo en definitiva las
que la sociedad le impone. Las luchas polticas y sociales son el escenario en el
que se establecen los tems de la poltica cientfica y donde se define si ella estar
al servicio de una elite o de sectores ms amplios de la poblacin.
Ms all del optimismo de Morin acerca del triunfo final de la poltica, lo
cierto es que la tensin entre democracia y tecnocracia constituye una realidad
contra la que muchos, en forma muy temprana, consideraron que era necesario
advertir. La historia poltica de la segunda mitad del siglo XX muestra numerosos
ejemplos de gobiernos tecnocrticos reidos con el respeto a la voluntad popular y
a la bsqueda de caminos propios para cada sociedad, en un determinado
momento histrico. En la actualidad, el pensamiento nico se constituye como
un soporte ideolgico del neoliberalismo, cuyas races se nutren de la presuncin
de que las soluciones a los problemas de las sociedades son estrictamente de

34

carcter tcnico, negando as el espacio de la poltica para los no iniciados (y

encubriendo su propia esencia poltica).
La burocratizacin de la ciencia, en cambio, constituye para muchos autores el
fenmeno opuesto, ya que expresa el instrumento de presin de la esfera
tradicional de la poltica sobre una ciencia al mismo tiempo necesaria y desafiante.
La burocratizacin se ajusta formalmente a la lgica de medios y de fines, propia
de la administracin. Sin embargo, contradice el ethos creativo de la comunidad
cientfica y encubre bajo una apariencia de mejor utilizacin de los recursos, tanto
una autntica lucha por el poder, como el juego de los intereses hegemnicos.

1.8.1. Ciencia y tecnocracia

En 1942, en plena guerra, la Asociacin Britnica para el Progreso de la
Ciencia organiz una Conferencia Internacional bajo el tema La Ciencia en el
Orden Mundial. El Ministro de Relaciones Exteriores de Gran Bretaa, Anthony
Eden, inaugur el encuentro con un discurso en el que manifest enfticamente
que el gobierno haba llamado a los hombres de ciencia para que colaboraran en la
causa por la que luchaba su pas y anticip que los necesitara an ms en las
causas por las que se habra trabajar en la paz, cuando ella hubiera sido alcanzada.
Como se ve, un discurso casi idntico al del dilogo entre Roosevelt y Vannevar
Bush.
En aquella reunin estuvo tambin presente John Bernal, un ilustre cientfico a
quien le fue negado el Premio Nobel por su militancia en el Partido Comunista
Ingls. Bernal, quien habra de ser el ms decidido impulsor de un movimiento
destinado a reflexionar y llamar la atencin sobre las relaciones entre la ciencia y
la sociedad, intervino en aquella reunin diciendo que en esta guerra, la
dependencia del gobierno, con respecto a la ciencia, queda de manifiesto como
nunca hasta ahora. En otros trminos, Bernal pona a la ciencia en la posicin de
dominio: el gobierno dependa de la ciencia, y no la ciencia del gobierno. Con un
optimismo voluntarista agregaba que aquello que la ciencia haba dado a la guerra,
para la destruccin de la humanidad, lo dara ms efectivamente y con mejor
voluntad para su beneficio. Por esta visin, ms all de la discrepancia ideolgica
derivada de su identificacin con la izquierda, sus planteos terminaron siendo
asumido por la comunidad cientfica y hoy su figura es reivindicada por quienes,
en el seno del capitalismo competitivo, sostienen la conveniencia de adoptar
polticas activas para impulsar la ciencia como instrumento al servicio de fines
econmicos y sociales.
Tambin particip de la reunin britnica en 1942 Juan Negrn, quien adems
de haber sido Primer Ministro de la Repblica Espaola era catedrtico e
investigador en fisiologa y por entonces estaba exiliado en Inglaterra. La
intervencin de Negrn, a diferencia de la de Bernal, constituy un alegato contra
un enemigo que acecha al concepto ideal de democracia: la tecnocracia.

El espritu con el que informo estas consideraciones no sustenta, ya sea abierta o

veladamente, un rgimen de tecnocracia o, ms an, de sofocracia. La ciencia y
la tecnologa deben proveer lo necesario para un gobierno racional, pero de ningn
modo pueden reemplazarlo.
(British Association, 1942)

35

La tecnocracia responde a una visin ideolgica segn la cual la racionalidad

cientfica y tecnolgica desplaza a la poltica, sobre la base de considerar a la
sociedad y al Estado como sistemas tcnicos. Desde el punto de vista de los
actores, la tecnocracia es una estructura de poder en la cual los tcnicos tienden a
sustituir a los polticos constituyndose, paradjicamente, en una nueva clase
poltica. Manuel Garca Pelayo se refera a la tecnocracia en estos trminos:

La tecnocracia, trmino surgido en los Estados Unidos hacia los aos treinta, tiene
como supuestos: (i) la imagen aunque no siempre la clara concepcin- del Estado,
de la sociedad global y de las sociedades sectoriales como sistemas tcnicos o,
simplemente, como sistemas en el sentido genrico que el vocablo ha tomado en
las concepciones cientficas de nuestro tiempo; (ii) partiendo de este supuesto, ms o
menos latente o expreso, se llega a la conclusin de que tales entidades han de ser
configuradas y orientadas fundamentalmente segn los principios y los objetivos
propios de la razn tcnica, a la que llega a identificar con la razn poltica o incluso
con la razn en general; (iii) los conocimientos adecuados a la configuracin y
direccin del Estado y en general del sistema poltico de acuerdo con la ratio
tcnica son proporcionados o bien por disciplinas sectoriales, o bien por disciplinas
multisectoriales, cuyas conclusiones son vlidas y aplicables a distintos sistemas;
(iv) se parte del principio de que para cada problema existe the best one way, la
solucin ptima ante la cual no cabe discrepancia razonable, lo que, de ser cierto,
excluira los antagonismos ideolgicos o de intereses, todo lo cual desemboca en (v)
una absorcin o, por ahora, en una adaptacin de la estructura poltico institucional a
las exigencias estructurales de la razn tcnica y a la dialctica de los sistemas.
(Garca Pelayo, 1974, p.32)

En estas pocas de auge del pensamiento nico, nueva variante del discurso
tecnocrtico, tanto la advertencia de Negrn, como la precisa definicin de Garca
Pelayo, tienen gran actualidad.
Tambin Daniel Bell se refiri a este problema sealando que el continuo
crecimiento de la ciencia y la integracin de los cientficos dentro de los niveles
administrativos y polticos del gobierno hicieron surgir cuestiones que requeran
acuerdos constitucionales y de separacin de responsabilidades. Estas cuestiones,
en su opinin, pasaban en buena medida por determinar la incumbencia de los
consejeros cientficos en el gobierno y establecer si su papel deba estar limitado
slo a temas tcnicos o deba llegar a sus implicancias morales y polticas. Para
Bell, no obstante, la naturaleza del problema es compleja, ya que tales cuestiones:

"todava poseen el olor de los das en que los asuntos 'tcnicos' se dejaban en manos
de los expertos y los asuntos 'polticos' en las de los funcionarios polticos
responsables. Pero las decisiones tcnicas estn vinculadas en todas las esferas a
cuestiones polticas". (Bell, 1994, p. 459)

36

1.8.2. Ciencia y burocracia

El problema de la burocratizacin de la ciencia es la contracara del anterior.
Max Weber conceba a la burocracia como un tipo ideal de racionalizacin de la
gestin. Desde su perspectiva, la burocracia es un sistema objetivo de
administracin y de gestin que est dotado de reglas tcnicas y procedimientos
formales y se orienta a la optimizacin de las actividades sobre la base de una
divisin del trabajo establecida segn criterios objetivos.
Esta visin ideal de la burocracia como un instrumento al servicio de fines
prcticos contrasta, sin embargo, con la evidencia histrica de que frecuentemente
el medio se convierte en un fin y que los procesos de burocratizacin, lejos de
eliminar las situaciones de ineficiencia o conflictividad, las producen y acentan.
Manuel Garca Pelayo, siguiendo a Weber, sealaba que la burocracia puede
tambin ser entendida como un sistema de racionalidad aparente, pero de real
arbitrariedad y disfuncionalidad cuyo resultado es la ineficacia. Tanto la
burocracia como la tecnocracia constituyen, en su opinin, subproductos de la
civilizacin tecnolgica.
En un sentido similar, Daniel Bell consideraba que la burocratizacin de la
ciencia es un proceso inevitable:

"Dado el crecimiento en gran escala de la ciencia, el gran nmero de personas

implicadas, las enormes cantidades de dinero necesarias para sostenerla y su papel
central en la sociedad postindustrial, la burocratizacin es inevitable. Y el problema
de la creacin de estructuras representativas ser uno de los problemas polticos ms
difciles para la ciencia en las dcadas venideras". (Bell, 1994, p. 463)

Pero la burocratizacin de la ciencia trae consigo riesgos muy especficos. La

disfuncionalidad a la que se ha hecho referencia se traduce en este campo en la
posibilidad de asfixiar el proceso de investigacin y dificultar los mecanismos de
reconocimiento propios de la comunidad cientfica. De un modo casi inevitable,
por lo tanto, surgirn tensiones entre las tendencias burocrticas propias de la
organizacin de la ciencia a gran escala y la dimensin carismtica de la ciencia,
que estima la bsqueda de la verdad y la adquisicin de nuevos conocimientos
como un proceso que no puede quedar subordinado a un orden administrativo. A
esto hay que aadir el soterrado conflicto de poder entre dos clases polticas: la
de los funcionarios gubernamentales y el establishment de la ciencia.
Para Bell, estas tensiones pueden manifestarse, al menos, en dos formas. La
primera consistira en el reclamo del establishment de la ciencia por que el
gobierno se abstuviera de fijar los objetivos de las investigaciones, y se limitara a
apoyarlas financieramente. En buena medida, esta tensin remite al debate de la
dcada del treinta entre John Bernal y Michael Polanyi, quien acu el trmino
Repblica de la Ciencia.

La tensin entre la autonoma y la direccin social de la investigacin puede

llevarse a los aos treinta, al debate en Inglaterra entre Michel Polanyi y John
Bernal. Polanyi sostena la necesidad de la autonoma cientfica y el autogobierno de

37

la investigacin, si se quera que la investigacin contribuyese de forma creativa a la

sociedad, mientras que Bernal crea en la necesidad de movilizacin a gran escala de
la investigacin para alcanzar objetivos sociales explcitamente formulados.
(Sanz Menndez y Santesmases, 1996, pp. 7y 8)

La segunda forma de manifestacin remite al enfrentamiento de la ciencia con

cualquier poder arbitrario que intentara imponerle un criterio doctrinario de la
verdad. El auge y posterior cada de Lysenko, padre de la gentica sovitica, cuyas
teoras fueron consagradas sucesivamente como verdaderas o falsas en
funcin de la suerte de su estrella poltica, caus gran impresin en la comunidad
cientfica de todo el mundo y se constituy en un smbolo de las consecuencias
negativas que puede ocasionar la intromisin de los polticos y los burcratas en el
corazn de la ciencia.

"Con todo, por el hecho cierto de que la ciencia tiene un carcter estratgico tan
importante y que las sumas implicadas son tan grandes, la intervencin estatal es
inevitable, ya sea en la forma estrecha y directa de la Unin Sovitica o en los vagos
y plurales controles monetarios de los Estados Unidos. () La defensa de la ciencia
frente a la burocratizacin, frente al dominio poltico, frente al totalitarismo deriva
consiguientemente, por tanto, de la vitalidad de su ethos. El aspecto carismtico de
la ciencia le da su cualidad 'sagrada' como modo de vida para sus miembros. Como
la cristiandad, esta dimensin carismtica posee dentro de s una llamada utpica
recurrente y hasta mesinica. Es la tensin entre esos elementos carismticos y las
realidades de la organizacin a gran escala la que fraguar las realidades polticas de
la ciencia en la sociedad postindustrial".
(Bell, 1994, p. 467-468)

Sanz Menndez y Santesmases (1996) abogan por la necesidad del respeto a

cierto grado de autonoma para la ciencia, frente a las tendencias a la
burocratizacin. Afirman que, actualmente, la poltica cientfica no es slo poltica
de investigacin sino que tambin se traduce en los aportes concretos que la
ciencia puede hacer a la economa y a los ciudadanos de la nacin. Por lo tanto,
hoy es central para toda poltica cientfica lograr un equilibrio entre la necesidad
de obtener de la investigacin resultados concretos y prcticos, y la libertad que se
debe brindar a la comunidad cientfica para que sta desarrolle sus
potencialidades.

1.9. Algunas consideraciones complementarias

A lo largo del recorrido realizado, la poltica cientfica aparece como un
producto determinado histrica y socialmente. Cuando el trabajo de los cientficos
se convirti en un medio para lograr los fines nacionales, la calidad de su
actividad, la orientacin y los medios necesarios para desenvolverla se
convirtieron en materia de las polticas de gobierno. Surgi as la poltica
cientfica contempornea, como un campo particular en el conjunto de las polticas
pblicas.
38

Este proceso tuvo rasgos comunes en todo el mundo, pero al mismo tiempo
adquiri en cada pas, o conjunto de pases, un sesgo diferente en relacin directa
con su potencialidad, su cultura, sus tradiciones y su estructura econmica y
social. En los Estados Unidos, por ejemplo, el tema siempre se desenvolvi en la
tensin entre el respeto a la iniciativa privada y la necesidad de garantizar los
grandes objetivos nacionales. Alexander Morin describe muy bien la ambigua
relacin de los gobiernos norteamericanos con respecto a la poltica cientfica, a
partir de una afirmacin taxativa que refleja el pensamiento hegemnico en aquel
pas:

"Nunca hemos tenido en los Estado Unidos nada que pueda ser descripto como una
'poltica cientfica' formal y explcita. Pero ms all de este caos aparente, ha
emergido un nmero de estrategias consistentes, con respecto a la relacin entre
ciencia y gobierno, que constituyen un conjunto de polticas de facto, si no de
jure".
(Morin, 1993, p. 2)

En efecto, la actividad de I+D estadounidense no proviene de una accin

deliberada y coordinada, sino de iniciativas dispersas e improvisadas ante una
emergencia y prolongadas luego por programas limitados. Sin embargo, sta es
una cuestin ms bien formal, ya que nadie duda que los Estados Unidos poseen
una poltica cientfica que, pese a no estar definida como tal, es la resultante de las
acciones del Estado y de numerosos actores en el seno de la sociedad. Esto es as
hasta el punto de que los restantes pases, desde sus propias tradiciones y sistemas
polticos, han tratado de imitar la mayor parte de las polticas norteamericanas en
relacin con la ciencia.
En Europa este problema de mala conciencia con respecto a la intervencin
del Estado en las cuestiones que ataen a la ciencia no se dio de la misma manera,
debido a las caractersticas del Estado en aquellos pases. Este problema puede ser
analizado desde dos vertientes: una de ellas, referida a la conformacin del mbito
de decisiones polticas relativas a la ciencia; la otra, relacionada con los problemas
de burocratizacin de la ciencia, as como con los aspectos ticos implcitos en tal
proceso. En Amrica Latina, como se explica en la Unidad 3, el sesgo particular
estuvo constituido por la vinculacin de la ciencia y la tecnologa con la
problemtica del desarrollo.

1.9.1. Poltica cientfica y poltica tecnolgica

La dupla ciencia tecnologa suele ser considerada en el lenguaje comn casi
como dos caras de la misma moneda. En el modelo lineal constituyen dos
extremos de un continuum de naturaleza homognea. Tanto es as, que durante
las primeras dcadas del perodo que consideramos se utilizaba slo los trminos
ciencia y poltica cientfica para referirse tanto a la ciencia como a la
tecnologa. Muchos siglos de hegemona del conocimiento cientfico por sobre el
conocimiento tcnico, las habilidades artesanales y la capacidad de crear
instrumentos sostenan esta visin cientificista que, en el mejor de los casos,
consideraba a la tecnologa como ciencia aplicada al desarrollo de artefactos. La
tecnologa era apenas el vnculo de la ciencia pura con el mundo social.
39

A partir de los aos sesenta esta visin comenz a modificarse por diversos
factores. En el plano valorativo, a partir de la accin de los movimientos radicales,
la opinin pblica comenz a discriminar entre una y otra; por decirlo de otra
manera, entre el producto de la labor de los cientficos y la de los ingenieros. La
tecnologa comenz a recoger tanto adhesiones como rechazos propios, en razn
de su capacidad de articular en forma cotidiana con la vida de las personas. El
desarrollo tecnolgico, tal como ocurri antes con el telfono o el automvil y
ahora con Internet, constituye sistemas tecnolgicos en los que se involucran
necesariamente los usuarios, como parte de ellos. La tecnologa modifica los
modos de vida y esto es ms perceptible por la opinin pblica que los logros de la
ciencia. Como consecuencia de este proceso, numerosos cientficos sociales
comenzaron a interesarse por las relaciones entre la ciencia, la tecnologa y la
sociedad (lo que hoy se conoce como el campo de los estudios CTS).
En el plano de los estudios econmicos e industriales tambin se avanz en la
distincin entre ambos conceptos y en la comprensin de que el locus de una y
otra era distinto: el de la ciencia pertenece al mbito acadmico impregnado de los
valores que hemos venido analizando; el de la tecnologa es la empresa, y sus
valores son los de hacer posibles mejores productos y procesos, con una
motivacin de ndole econmica. Los actores de la ciencia y de la tecnologa son
distintos. Su cultura, por lo tanto, tambin es diferente.
Tambin en el plano de la poltica, las nociones de poltica cientfica y poltica
tecnolgica significan cosas bien diversas. La poltica cientfica atae a la creacin
de nuevos conocimientos en el espacio que, en trminos de Merton, es
socialmente legitimado como cientfico. La poltica tecnolgica se interesa por
el fomento de la innovacin y la competitividad; los procesos que regula estn a
cargo, en su mayora, del sector privado y son ejecutados mayormente en
establecimientos industriales. El nfasis en la poltica tecnolgica actual est
puesto en las estrategias gubernamentales y gerenciales destinadas a fomentar el
desarrollo y la transferencia de tecnologas desde la investigacin hacia su
aplicacin, ms que en apoyar a la investigacin como tal.
En los aos sesenta los conceptos instrumentales de la poltica cientfica y la
poltica tecnolgica se nutrieron con las aportaciones de la teora de sistemas,
particularmente siguiendo los enfoques de Bertalanffy, Ackoff y, en el campo
especfico, de Yves de Hemptinne, por entonces Director de la Divisin de
Poltica Cientfica de UNESCO. Fue precisamente esta organizacin la que realiz
esfuerzos ms sostenidos para instalar la visin sistmica como sustento de la
planificacin en esta materia. Bajo esta ptica, como forma de distinguir y al
mismo tiempo vincular ambos conceptos, se acu la expresin sistema cientfico
tecnolgico que, en los aos ms recientes, est siendo profundamente revisada.

1.9.2. Visin global y acotada de la poltica cientfica

La dimensin poltica de la ciencia puede dar lugar a una visin global de la
poltica cientfica que apenas la distinga de lo que se ha denominado como
poltica de la ciencia, o a una visin ms acotada que la relaciona con un sector
especfico de las polticas pblicas.

40

En el primer sentido es posible citar como ejemplo a Bruno Latour, quien

afirma que los problemas de la ciencia y del poder son inseparables, y que las
dimensiones del conocimiento, la naturaleza y la sociedad constituyen un nudo
gordiano que la cultura moderna corta por no saber cmo operar en los tres
planos respetando su ntima vinculacin. (Latour, 1998)
En el segundo sentido, la poltica cientfica (y tecnolgica) aparece como un
campo especfico de las polticas pblicas, restringido en funcin de un conjunto
de demandas institucionales y sociales. Desde esta perspectiva, Norman Clark
(1985) sugiere la conveniencia de analizar las polticas cientfica y tecnolgica
bajo el punto de vista de determinar:
a) cmo y por qu ciertas unidades sociales otorgan recursos a la poltica
cientfic a y a la poltica tecnolgica;
b) qu clase de problemas se presentan en tal proceso y
c) qu clase de mejoras pueden ser hechas en la asignacin de recursos.
Clark enfatiza este punto de vista frente a las sugerencias de que los problemas
de la poltica cientfica son obvios o que pueden ser definidos exclusivamente
por grandes hombres (a menudo cientficos o ingenieros que tienen reputacin
en sus propias disciplinas).

El inters en el anlisis de la poltica cientfica es un fenmeno relativamente

reciente que surge de tres formas separadas pero relacionadas de demanda social: la
que emana directamente del Estado, otra relacionada con el inters acadmico y, por
ltimo, la que se relaciona con la preocupacin pblica acerca de la capacidad de
penetracin de la ciencia en la vida cotidiana.
(Clark, 1985)

1.9.3. Culturas polticas

La poltica cientfica, del mismo modo que los restantes mbitos de las
polticas pblicas, es el resultado de la interaccin dinmica entre actores que
representan diferentes intereses y expresan distintas culturas polticas. Por este
motivo, su anlisis debe tomar en cuenta centralmente la lgica y las estrategias de
los diferentes actores en pugna por orientar la poltica en un sentido determinado.
Elzinga y Jamison (1996) afirman que la ciencia y la tecnologa no poseen una
lgica autnoma, sino que se establece una relacin entre ellas y los valores
polticos y culturales de los actores. El estudio de las diferentes culturas
involucradas en este campo resulta imprescindible, en consecuencia, para
comprender los conflictos propios de la relacin entre la ciencia y el poder en
distintos momentos y contextos sociales. Los autores identifican cuatro culturas
tpicas diferentes que influyen generalmente en la formulacin de la poltica
cientfica:
a.

Burocrtica: encarnada en el aparato del Estado, que procura administrar

y organizar la ciencia para disponerla al servicio de la poltica.
b. Acadmica: encarnada en la comunidad cientfica, que busca preservar los
valores y la autonoma tradicionales de la ciencia frente a otros intereses.

41

c. Econmica: encarnada en los empresarios y los responsables de la poltica

econmica, que se interesa por las aplicaciones tecnolgicas de la ciencia,
orientadas hacia innovaciones rentables.
d. Cvica: encarnada en los movimientos sociales tales como el feminismo, el
ecologismo, y los defensores de los derechos humanos, que presta atencin
a las repercusiones sociales de la ciencia.
La mayor parte de los pases, afirma Clark, adopta criterios similares sobre
poltica cientfica, debido a que existen procesos subyacentes que han llevado a
coincidencias en el diagnstico de problemas y enfoques:
- el dominio, desde lo econmico, de las tecnologas cientficas;
- el acuerdo sobre las prioridades futuras;
- la globalizacin de la creacin y difusin de conocimientos;
- el incremento de los costos de tecnologas de investigacin;
- la elaboracin e implementacin de la agenda de la poltica cientfica,
desde organismos nacionales e intergubernamentales.
Pese a todo, existen variantes para cada nacin, sujetas a la interaccin entre
las culturas ya citadas, o a las pautas ms normalizadas de produccin de
conocimiento. As, por ejemplo, hay pases que son ms intervencionistas en la
materia (Japn, Francia, Suecia) y otros que lo son menos (EE.UU., Gran
Bretaa).
En el anlisis de las tensiones actuales de la poltica cientfica en Amrica
Latina, a desarrollarse en la Unidad 3, se identificarn ciertos estilos de poltica
cientfica tpicos en algunos pases de la regin en los que predominan,
alternativamente, elementos bsicos de las culturas cientfica, econmica y
burocrtica.

2. Instituciones e instrumentos de las

polticas de ciencia y tecnologa
2.1. Formas de la poltica cientfica
Cul es el inters de estudiar las polticas pblicas? Una primera respuesta,
bastante evidente, remite al inters que pueda suscitar el campo especfico de que
se trate. En este caso, podemos decir que el anlisis de las diversas formas que
adopta histricamente la poltica cientfica es til para quienes desean comprender
la naturaleza de los problemas que se presentan y las distintas soluciones
adoptadas en cada pas, en momentos concretos, las circunstancias intervinientes,
las ventajas y desventajas de cada tipo de instrumentacin y establecer una cierta
preceptiva en esta materia. Desde el punto de vista de la ciencia poltica, existe un
inters adicional. El estudio de las polticas pblicas en una promisoria manera de
contribuir al conocimiento del propio Estado. Ellas ponen en evidencia cul es la
naturaleza de los Estados a travs de examinar, por ejemplo, de qu manera actan
sobre la distribucin de recursos. Permite comprender, adems, cmo inciden
mutuamente los cambos sociales y los cambios a nivel del Estado. (Oszlak y
ODonnell, 1995)

42

La poltica cientfica se despliega a travs de ciertos mecanismos que le son

propios. En tal sentido, la relacin de los investigadores con el Estado est
mediatizada por una serie de instituciones, operaciones y criterios. Desde el punto
de vista de la prctica de la poltica cientfica, las decisiones de mayor importancia
son las que se refieren a la asignacin de recursos y la evaluacin. En ciertos
pases, en los que la vinculacin de la ciencia con las estructuras de poder es ms
estrecha, hay una funcin adicional, que es la referida al papel que corresponde
desempear a los cientficos (o a cierto grupo de ellos) en el asesoramiento al
poder poltico para la toma de decisiones.

Las relaciones entre los cientficos y el Estado se manifiestan a travs de diversos

mecanismos, pero en lo fundamental sta se produce a travs de la financiacin y el
asesoramiento. Una modalidad dominante de esta interaccin es la denominada
poltica cientfica y tecnolgica, que reagrupa (o reconstruye) las intervenciones
estatales sobre el sistema de incentivos y recursos que los actores y operadores del
sistema de investigacin abordan en el desarrollo de su actividad de produccin de
conocimiento (Gummett, 1992). A veces las polticas cientficas y tecnolgicas son
un conjunto de acciones explcitas, ordenadas y jerarquizadas, pero con mayor
frecuencia son reconstrucciones analticas, ex post, y la agregacin de un conjunto
de medidas dispersas del Estado, la definicin de cuyas fronteras es especfica de
cada pas. (Sanz Menndez y Santesmases, 1996 p. 3)

La poltica cientfica adopta ciertas formas histricamente determinadas que

expresan mltiples dimensiones polticas, culturales y relativas a la propia ciencia,
pero fundamentalmente reflejan el papel de la ciencia en el modelo poltico
vigente y los equilibrios de poder que lo sostienen. Los modelos organizativos de
la poltica cientfica ponen de manifiesto el perfil de Estado y el papel
desempeado por los distintos actores. La poltica cientfica no siempre es
explcita, sino que frecuentemente es implcita, segn la distincin planteada por
Amlcar Herrera. La poltica cientfica explcita es la que se formula pblica y, a
menudo, retricamente con tal nombre. Pero la poltica cientfic a verdaderamente
en accin, afirmaba, es la poltica cientfica implcita, que surge de las
orientaciones predominantes en polticas sustantivas como la econmica,
industrial y educativa, entre otras. En su opinin, algunos pases en los que el
conjunto de intereses predominantes no son favorables al desarrollo cientfico y
tecnolgico propio, suelen tener polticas de tono declarativo, pero la poltica
implcita es bien distinta de lo que sugiere la brillante fachada de la poltica
explcita.

Comienza as una poltica de apoyo formal a la ciencia, que se traduce en la

aprobacin de disposiciones y leyes de fomento a la actividad cientfica, en pedidos
de colaboracin a los organismos internacionales, en un continuo elogio verbal del
valor de la misma como motor del progreso y, sobre todo, en la creacin de
organismos para conducirla y planificarla consejos nacionales de investigacin
cientfica, secretaras de la ciencia, etc.-, cuyos estatutos y organigramas se pueden
comparar ventajosamente con los de los organismo similares de los pases ms
desarrollados. Todo esto constituye la fachada, principalmente formal y declarativa
que hemos denominado poltica cientfica explcita. (Herrera, 1995)

43

2.2. Ciencia y valores sociales

Se ha dicho que las polticas pblicas reflejan la naturaleza del Estado y de sus
relaciones con los actores sociales que tematizan una cuestin determinada
(Oszlak y ODonnell, 1995). Por lo tanto, la poltica cientfica y la poltica
tecnolgica siguiendo la distincin planteada en la primera unidad- deben ser
examinadas bajo esta perspectiva y por este motivo es preciso tener en cuenta, ms
all de los aspecto tcnicos e instrumentales propios de su implementacin, las
diferentes configuraciones que adoptan los actores intervinientes en el escenario
pblico, cada uno de ellos dotado de sus intereses, lgicas de comportamiento y
valores culturales.
Dado que el modelo de poltica cientfica predominante (y en cierto sentido,
an el propio modelo de ciencia) ha surgido de la Segunda Guerra Mundial, ms
propiamente, del bando de los ganadores, no resulta sorprendente observar que el
mismo aparece impregnado, por lo menos en la historiografa oficial, de los
mismos valores que integran el ncleo ideolgico de las potencias lderes:
progreso, libertad, democracia y crecimiento econmico. Ya se ha mencionado al
respecto que numerosos grupos contestatarios refutan la idea implcita de progreso
y cuestionan aspectos negativos del paradigma cientfico, tecnolgico y
productivo vigente. Algunos sealamientos adicionales acerca de la relacin de la
ciencia con los valores sociales corresponde que sean hechos en este punto,
siguiendo en ello los puntos de vista de Joseph Ben David.

Acercamiento al poder y confianza social en la ciencia.

En opinin de Ben David, entre las distintas fuentes de financiamiento de la
actividad cientfica, los investigadores generalmente prefieren el respaldo del
gobierno central porque suponen sus intereses son comunes a la sociedad y que,
por lo tanto, su actividad beneficia a todos y no es apropiada por intereses
econmicos. Para el autor, sin embargo, este presunto rasgo altruista, de ser
vlido, lo es tan slo para la ciencia bsica; en cambio, cuando se trata de ciencia
aplicada y orientada a ciertos fines, el gobierno central ya no puede ser
considerado como el representante de toda la sociedad sino que, en forma cada
ms estrecha, se asocia con intereses privados que recortan y condicionan su
poder. A la vez, la cercana de los cientficos con el poder (ya sea poltico, militar
o econmico) y su aislamiento en intereses sectoriales tiende a socavar la buena
imagen y la fe de las que goza la ciencia ante la sociedad.

Los valores de la ciencia en regmenes totalitarios.

La relacin de la ciencia con la democracia y a la inversa- la perplejidad y
desazn que provoca en los panegiristas de la modernidad el hecho de que ciertos
regmenes totalitarios y antirracionalistas, como el nazismo, hayan logrado un
elevado grado de desarrollo en la actividad racional por excelencia, es un motivo
de debate abierto hace ya muchas dcadas por filsofos como Horkheimer y
Adorno. En el mismo sentido, Ben David se preguntaba si las ciencias requieren,
para justificarse, de la fe en sus valores o si para legitimarse slo les basta con sus
aplicaciones tecnolgicas. Al responder a esta cuestin afirma con cierta carga
44

valorativa cientificista- que pese a que parece que con lo ltimo fuera suficiente,
ya que en algunos pases totalitarios la ciencia es efectivamente apoyada y tenida
en consideracin, precisamente por sus aplicaciones, los valores cientficos chocan
de hecho con las ideologas de estos regmenes. La solucin transaccional que a
menudo muestra la historia es que en tales regmenes la comunidad cientfica
tiende a crear "islas" en las que tales gobiernos respetan esos valores, de mala
gana, a cambio de no quedar atrasados en esta rea. Sin embargo, la polmica est
abierta con relacin al juego real de los actores en gobiernos democrticos y
autoritarios. Amrica Latina ha sido durante dcadas un territorio propicio para el
estudio de estos comportamientos. La perfecta armona de ciertos regmenes
totalitarios y el pensamiento progresista del desarrollo tecnolgico, durante las
dcadas de los sesenta y setenta es un tema que merece ser examinado con mayor
profundidad que lo ha sido hasta ahora.

Crisis de fe en la ciencia.
Ben David reconoca que, an en los pases con regmenes ms libres, pueden
producirse crisis cclicas de fe y reacciones anticientficas. El autor las atribua,
por una parte, a que se depositan en la ciencia exageradas expectativas de
resolucin de todos los problemas humanos que, lgicamente, no est en sus
manos poder resolver y, por otra parte, a la natural imposibilidad de la ciencia para
crear una visin total del mundo y un sistema moral totalmente basado en valores
cognoscitivos.

2.3. Historia de la ayuda a la investigacin y de las

estructuras de poltica cientfica
Al dar comienzo al anlisis de las instituciones e instrumentos con los que se
opera en el campo de la poltica cientfica y en el de poltica tecnolgica es
conveniente realizar una advertencia similar a la que se formul con respecto al
surgimiento de propia poltica cientfica: si bien sta en su forma actual remonta
sus orgenes a la Segunda Guerra Mundial, las relaciones de la ciencia con el
poder son tan antiguas como una y otro. En el curso de la historia se han registrado
diferentes formas institucionales de apoyo a la investigacin, desde sus comienzos
con el mecenazgo hasta las actuales estructuras nacionales de poltica cientfica. El
mecenazgo fue la primera forma de apoyo a la investigacin, y se mantuvo hasta
fines del s. XVII, cuando comenz a mostrarse insuficiente ante los
requerimientos de la investigacin experimental y sus necesidades de
equipamiento. Desde ese momento los cientficos tendieron a agruparse para
intercambiar ideas y conseguir fondos.

2.3.1. Academias y sociedades cientficas

Las primeras formas de institucionalizacin de las agrupaciones de cientficos
fueron las academias. En Italia se crearon la Accademia dei Lincei (Roma, 1600) y
la Accademia del Cimento (Florencia, 1657), por iniciativa de los prncipes
Frederigo Cesi y Leopoldo de Mdicis, respectivamente. Sin embargo, ambas se
disolvieron prontamente, debido a las persecuciones de la poca.
En cambio, la Royal Society de Londres y la Academia de Ciencias de Pars,
creadas ambas en 1660 por disposicin gubernamental a instancias de los
45

cientficos, correran mejor suerte y seran luego modelo de otras instituciones. En

1700 se cre la Academia de Berln, en 1724 la de San Petersburgo, en 1739 la de
Estocolmo, en 1751 la de Gttingen, en 1759 la de Munich, en 1772 la de
Bruselas, en 1808 la de Amsterdam, en 1847 la de Viena y, finalmente, en 1863 la
National Academy of Sciences de los Estados Unidos. Posteriormente, a partir del
siglo XIX, se establecieron otras referidas a campos disciplinarios especfico, tales
como la astronoma, la botnica y la geografa.
Con las academias aparece una forma de reaccin contra el monopolio
intelectual de las universidades, poco inclinadas a la observacin y la
experimentacin. A diferencia de stas, no se limitaban a la ciencia pura, sino que
tambin incursionaban en aspectos prcticos y de aplicacin del conocimiento (en
buena medida, los reyes les dieron su apoyo gracias a esta funcin). As, las
academias sirvieron hasta mediados del siglo XIX para dar un impulso
fundamental al desarrollo de la ciencia experimental, y permitieron a los
cientficos intercambiar sus observaciones y contar con medios para sus tareas.
Sin embargo,
con excepcin de la Academia de Pars () todas carecieron de los fondos
necesarios para ejercer una autntica promocin de la investigacin cientfica. Por
otra parte, limitadas a la simple puesta en comn de los medios de investigacin y a
la discusin de los trabajos individuales, no constituyeron nunca verdaderos equipos
de investigacin como lo exiga el progreso cientfico (Spaey, 1970, p. 82)

2.3.2. Las fundaciones de estmulo a la investigacin

El desarrollo del capitalismo industrial favoreci la aparicin de fundaciones
de apoyo a la ciencia que alcanzaron su mxima expresin en los Estados Unidos
y en Alemania (entre las ms importantes de ese pas estn la Carnegie Institution,
de 1902; la Rockefeller Foundation, de 1913 y la Ford Foundation, de 1936).
An hoy,
Los Estados Unidos de Amrica constituyen prcticamente el nico pas en el cual,
gracias a los sacrificios consentidos por el Tesoro sobre los ingresos del impuesto,
las fundaciones todava reciben actualmente importantes contribuciones de las
sociedades privadas para la promocin de actividades cientficas. (Spaey, 1970, p.
83)

Las fundaciones fueron tiles para responder a iniciativas especficas de los

investigadores pero se han mostrado insuficientes a la hora de concebir programas
generales de desarrollo cientfico. Si bien su contribucin ha significativa para el
impulso de la ciencia bsica, no se adecuaron, salvo excepciones, a las
necesidades de la big science y al nuevo modo de produccin del conocimiento;
en el primer caso, debido a la limitacin de sus recursos y, en el segundo, porque
generalmente aplican un criterio acadmico elitista para el apoyo a la
investigacin. Tal criterio no es apto para los grandes proyectos, que por su
elevado costo requieren de una evaluacin ms general que incluya objetivos y
eficacia. Al mismo tiempo, sus fondos no siempre son suficientes para cubrir las
46

necesidades de la ciencia, por lo que no reemplazaron al Estado en la orientacin

general de la ciencia y en el financiamiento de los proyectos ms importantes.

2.3.3. Intervencin de los gobiernos

Como ya se ha explicado, los Estados modernos vieron la necesidad de
establecer una poltica cientfica slo despus de la Segunda Guerra Mundial,
cuando los recursos destinados a la investigacin cientfica pasaron a ser una parte
importante del presupuesto y se hizo imprescindible coordinar el rea.
Ante las limitaciones del apoyo privado, los Estados se han hecho cargo de
gran parte de la promocin de la ciencia. Generalmente, los gobiernos financian
los gastos de la enseanza superior y la investigacin que en ella se realiza. Sin
embargo, en la mayora de los pases las universidades han conservado su libertad
para definir las reas prioritarias de investigacin y la asignacin de fondos para
cada una.
Ya a partir de la Primera Guerra Mundial los gobiernos aliados tomaron
conciencia de su relativo atraso cientfico. Para remediarlo, los gobiernos crearon
nuevas instituciones pblicas o se apoyaron en las privadas existentes; en ambos
casos el resultado fue la asignacin de fondos del Estado para la investigacin,
efectuada en organismos autnomos dirigidos por comits cientficos.
Reino Unido. Fue el primer pas que concibi una organizacin central de la
ciencia, con un esquema que tiene dos metas: por un lado, la de coordinar todas las
actividades gubernamentales de investigacin; por el otro, la de formular la
poltica cientfica en concordancia con los intereses del gobierno, las
universidades y las industrias. Ya en 1871 una comisin real recomend instituir
un ministerio responsable del rea cientfica, cosa que se hizo efectiva recin en
1947 con la creacin del Advisory Council on Scientific Policy y en 1959 con el
nombramiento de un Ministro de Ciencia. En 1915 se cre el Department of
Scientific and Industrial Research (DSIR), cuyo objetivo era apoyar la
investigacin fundamental y promover la aplicacin de sus resultados al desarrollo
industrial. Dirigido por un consejo de investigadores cientficos e industriales,
acta otorgando fondos a terceros e investigando en laboratorios propios.
En 1963 se separ el apoyo a la investigacin bsica e industrial y se
unificaron los Ministerios de Educacin y Ciencia, quedando centralizada la
educacin y el control de las actividades cientficas de los Consejos. Asimismo, se
cre el Ministerio de Tecnologa, que administra la UKAEA y el sector de
investigacin industrial de la DSIR. Tres ministros quedaron, as con
competencias en investigacin: Educacin y Ciencia, para la investigacin bsica
y universitaria; Tecnologa, para la investigacin industrial y Defensa, para la
militar. A la vez, un Comit aconseja al gobierno sobre la poltica cientfica
conjunta: el Central Advisory Committee on Science and Technology (CACST),
sin personal administrativo propio pero en un nivel ms alto que los ministerios.
Francia. Desde fines del siglo XIX y hasta la Segunda Guerra Mundial se
crearon distintas instituciones que fracasaron en su objetivo. En 1933 se cre un
Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, encargado de administrar los
fondos y asesorar al ministro de Educacin. En 1936 se estableci el Centro
Nacional de la Investigacin Cientfica (CNRS), como organismo central de
47

coordinacin de la ciencia francesa, pero cuyas iniciativas incumbieron, sobre

todo, a la investigacin universitaria. En el mismo ao se cre tambin una
Subsecretara de Estado para la investigacin cientfica. En 1945 se dio al Centro
Nacional de Investigacin Cientfica la tarea de coordinar la investigacin de
industria, servicios pblicos y particulares, pero la dispersin de las
investigaciones entre varios ministerios dificult su tarea. En 1958 se cre un
comit interministeria l de investigacin cientfica, bajo la autoridad del primer
ministro, para asumir la coordinacin central del rea, asistido por un comit
consultivo de figuras destacadas. Fuera de esta estructura quedan la Comisara de
energa Atmica (CEA), el Centro de Estudios Espaciales (CNES) y el Comit de
Accin Cientfica de Defensa. Una caracterstica del esquema francs es la
voluntad de concebir el plan cientfico en estrecha relacin con el plan econmico
y social.
Estados Unidos. Antes del comienzo de la Primera Guerra Mundial en 1914, la
Academia Nacional de Ciencias haba propuesto la coordinacin de las actividades
cientficas del gobierno, pero slo con la llegada de la guerra fueron creados el
National Research Council y el Science Advisory Board, aunque el primero fue
disuelto con el fin de la contienda y el segundo fue resistido por los cientficos.
Durante la Segunda Guerra Mundial fue creada en la rbita inmediata del
presidente de la nacin la Office of Scientific Research and Development (OSRD)
de la que fue director Vannevar Bush y que, si bien tuvo mucho poder durante el
perodo blico para orientar la investigacin hacia las necesidades de la defensa,
fue disuelta al terminar la guerra.
Slo en 1950 se cre la National Science Foundation, a instancias de Vannevar
Bush. En 1957, con el lanzamiento del Sputnik sovitico, el gobierno cre un
Special Assistant for Science and Technology y puso al Science Advisory
Committee bajo la rbita directa del presidente. Luego, el presidente Kennedy
cre el Office of Science and Technology, situndolo en lo ms alto de la
administracin gubernamental y con control del Congreso.

La caracterstica del sistema americano consiste en centralizar la organizacin

cientfica bajo la autoridad directa del presidente y de confiar a altos funcionarios
dependientes de ste la concepcin de la poltica cientfica, el establecimiento de los
presupuestos y la organizacin de la coordinacin interdepartamental y consulta de
los medios cientficos. (Spaey, 1970, p. 93)

Repblica Federal Alemana.. Los Estados federales tienen competencia

administrativa y legislativa sobre la investigacin mientras el Estado central no
legisle en la materia. Un Comit interministerial para ciencia e investigacin,
dependiente desde 1963 de un ministro federal de investigacin cientfica,
coordina el conjunto de las actividades. La coordinacin de actividades entre los
Estados federales y el Estado central queda a cargo de un Consejo de Ciencia; por
su parte, los Estados federales tambin han buscado coordinar entre s sus
actividades.
Entre las dcadas del veinte y del cincuenta tambin fueron creados
organismos centrales en los Pases Bajos, Suecia, Noruega y Blgica.
48

El instrumento de estmulo a la ciencia ms generalizado en todo el mundo es

el otorgamiento de subsidios para el financiamiento de proyectos. Adems de ello,
en los pases industrializados, siguiendo el ejemplo de los Estados Unidos, los
gobiernos suelen establecer contratos con organismos que estn fuera de su rbita
directa para que realicen investigaciones en reas consideradas prioritarias. Por lo
general, esas iniciativas cuentan con mayores fondos para alcanzar sus objetivos y
son controladas de cerca por agencias u organismos pblicos especializados. As
se cre en Estados Unidos la National Aeronautics and Space Administration
(NASA) y la Atomic Energy Commission (AEC); en el Reino Unido la Atomic
Energy Authority (UKAEA); en Francia el Commissariat lEnergie Atomique
(CEA) y el Centre National dEtudes Spatiales (CNES); en la Unin Europea el
Centro de Estudios para la Investigacin Nuclear (CERN), entre otros.
En los pases latinoamericanos tambin se registr esta tendencia: la Comisin
Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) y la Comisin Nacional de Energa
Atmica (CNEA) en Argentina son ejemplos de ello. Ambas funcionan desde hace
dcadas con una estrategia mixta basada en la consolidacin de una capacidad
propia de I+D y la contratacin de I+D y servicios externos. El satlite SAC-C
desarrollado en 2000 por la CNAE es un buen ejemplo de proyecto
organizativamente complejo en el que colaboraron diversas instituciones bajo el
rgimen de contratos. La CNEA tuvo una influencia determinante en la
constitucin de un sector industrial perifrico especializado en tecnologas de
punta. En algunas de estas empresas la CNEA participa en distinto grado y bajo
diversas modalidades.

2.4. Funciones de la poltica cientfica

El objetivo que se asigna a la poltica cientfica consiste en ofrecer a las
actividades cientfic as los medios ms ptimos para su desarrollo dentro del
progreso global de la sociedad. Tradicionalmente, a partir de los primeros
planteamientos racionalizadores de la poltica cientfica desarrollados por
UNESCO y OCDE, se ha considerado que para cumplir tal objetivo el sistema
institucional de la ciencia y la tecnologa debera desempear las siguientes
funciones:
1.
2.
3.
4.

Planificacin,
Coordinacin,
Promocin,
Ejecucin.

a) Planificacin
Tiene por objeto medir los objetivos esenciales de la poltica cientfica, fijar su
jerarqua y determinar los medios necesarios para alcanzarlos, lo que significa
establecer un Programa.

b) Coordinacin
Tiene por objeto garantizar la coordinacin interministerial necesaria para el
establecimiento del programa y su pues ta en prctica.
49

c) Promocin
Tiene por objeto crear las condiciones necesarias para la realizacin de los
objetivos, al otorgar recursos y verificar si su utilizacin produce los resultados
esperados.

d) Ejecucin de I+D
Tiene por objeto la realizacin concreta y prctica de los objetivos de
investigacin y desarrollo (I+D).
La poca en la que fueron enunciadas estas funciones bsicas estaba
caracterizada por la fe en la planificacin, que luego entr en crisis. Por este
motivo durante algn tiempo las dos primeras funciones fueron reemplazadas por
la de polticas. No obstante, en los ltimos aos el prestigio de la planificacin
ha renacido, si bien sobre bases diferentes, asociada ahora a la necesidad de
establecer ciertas estrategias a largo plazo y, en razn de ello, con la prospectiva.
En la doctrina tradicional de UNESCO, la planificacin comportaba las
siguientes operaciones:
(i) Eleccin de los objetivos
(ii) Encuesta sobre la situacin real
(iii) Previsin
Las tres operaciones estn ntimamente relacionadas. La determinacin de los
objetivos debe basarse, para ser acertada, en un buen diagnstico de la situacin
presente y en imagen una prospectiva. En la versin de los aos sesenta se
consideraba que esta imagen prospectiva deba ser de naturaleza global. Los
documentos de la poca recomendaban que esta imagen fuera una prospectiva del
pas, relativa a su perfil econmico y social con carcter general, de cuya
discusin y crtica surgiera un Proyecto Nacional o Plan Nacional definible en
trminos de estado inicial, una serie continua de estados intermedios y un conjunto
de metas o estado final. La poltica cientfica deba ser una componente de dicho
Proyecto, del mismo modo que el conjunto de los actores de la ciencia y la
tecnologa eran considerados como un subsistema dentro del sistema general de
la nacin.
Tambin en este aspecto ha habido flujos y reflujos, ya que al escepticismo
surgido a partir de la segunda mitad de la dcada de los setenta con relacin a los
grandes planes o proyectos nacionales le sucedi un inters renovado por las
imgenes globales de los futuros posibles, si bien sobre nuevas bases. Japn y la
Unin Europea con ms nfasis que los Estados Unidos realizan estudios
prospectivos que combinan las distintas variables centrales de desarrollo de la
sociedad sobre la base de relevar las imgenes anticipadoras del futuro que poseen
los principales actores sociales. Hoy se considera que la realidad es menos
segmentable que lo que se pensaba en el pasado, que los diferentes actores
articulan redes en las que se combinan mltiples dimensiones y que, por lo tanto,
los planes a largo plazo no pueden estar basados solamente en la opinin de un
grupo de expertos, sino que deben reflejar los consensos sociales.
En la visin de los aos sesenta se reservaba a los polticos la eleccin del
sistema de valores y la apreciacin de limitaciones y riesgos implcitos en el Plan.
50

Estaba reservada a los expertos la previsin del desarrollo en lo referido a augurar

situaciones posibles o probables y, por lo tanto, inciertas, proyectar las tendencias
y realizar los anlisis de estructura.
Ciertas connotaciones de este catlogo normativo estaban referidas, por
ejemplo, a la advertencia de que el Plan deba tener los pies sobre la tierra; en tal
sentido, no todos los futuros son posibles. La eleccin del perfil productivo, se
sealaba, depende de la fase de desarrollo en que se encuentra el pas. Esta dirige
las orientaciones econmicas y en funcin de ella deberan ser establecidas las
prioridades del plan cientfico. Otra de las connotaciones era que la prospectiva
global requiere adems la realizacin de ejercicios de prospectiva cientfica y
tecnolgica.
En cuanto al diagnstico, la visin de la UNESCO era que ste requera la
realizacin previa de un inventario del potencial cientfico y tecnolgico que
incluyera los siguientes tems:
1. inventario de los instrumentos y de los conocimientos
2. inventario de las actividades cientficas
3. comparacin de los esfuerzos cientficos nacionales
4. normalizacin de los mtodos de inventario, a efectos de comparacin
5. estudio de los resultados de la investigacin.
Para la realizacin de los inventarios UNESCO desarroll los primeros
manuales de estadstica de la ciencia, actividad en la que posteriormente fue
reemplazada por la OCDE, como se ver detalladamente en el apartado referido a
los indicadores de ciencia y tecnologa.
En la medida que la actividad ms trascendente de la poltica cientfica es la
asignacin de recursos para la investigacin, el problema de la evaluacin ha
adquirido una importancia central. La evaluacin, como se ver en el apartado
correspondiente, se lleva a cabo en distintos momentos del proceso de
programacin: antes de la asignacin de recursos, como instrumento para
determinar el inters, viabilidad y valor relativo de los proyectos de I+D, y a
posteriori para determinar si se alcanzaron los resultados esperados. La evaluacin
es una actividad de naturaleza compleja, ya que no se limita al valor cientfico
estricto, sino que generalmente articula los criterios de calidad con otros referidos
a la adecuacin a las prioridades de la poltica. Involucra, por lo tanto, un
importante problema de legitimidad en distintos planos (particularmente, frente a
la comunidad cientfica de un lado y quienes toman las decisiones polticas del
otro) y exige en el nivel institucional la capacidad de articular estas distintas
lgicas. En un informe clsico elaborado por UNESCO con la denominacin de
El desarrollo por la ciencia se enfocaba la evaluacin desde el punto de vista de
la racionalidad econmica, bajo una ptica de relacin entre costo y beneficio. En
tal sentido, se afirmaba:
"...se estn efectuando progresos en la apreciacin de los resultados probables
debidos a los diversos intentos realizados para aplicar a estos proyectos los anlisis
costo-beneficio. Lo que falta, sobre todo, es la evaluacin ex-post". (Spaey, 1970)

51

2.5. Sistemas de poltica cientfica

El conjunto de instituciones dedicadas a las actividades de ciencia y tecnologa
ha sido visto como un sistema cuyos elementos estn vinculados
funcionalmente. Esta visin ha evolucionado en el tiempo, desde una perspectiva
terica prxima a los sistemas cibernticos, hasta enfoques ms modernos en los
que predomina la complejidad. Si bien hay abierta una discusin sustantiva cerca
de la pertinencia de aplicar la nocin de sistema al conjunto de actores en este
campo, existe consenso acerca de la aplicacin del trmino al conglomerado
institucional que puebla el mbito de la poltica cientfica. El concepto de
sistema tiene, en cierto sentido, un carcter normativo por cuanto expresa un
modelo o meta a alcanzar. Adems, permite expresar mejor las relaciones entre las
instituciones del mbito cientfico y las restantes instituciones y actores de la
sociedad.
En la realidad, se trata a veces de un sistema ordenado y otras veces no, pero
siempre tiene determinadas mediaciones que constituyen una configuracin
especial.. Para expresar esta diversidad se suele considerar la siguiente tipologa:
a) sistema espontneo,
b) sistema centralizado,
c) sistema coordinado y
d) sistema concertado.
El primer tipo de sistema es el que surge histricamente, sin ningn tipo de
diagramacin global. Como resultado de ello, las instituciones superponen en
algunos casos sus competencias y, en otros, dejan reas de cierta importancia
descubiertas. En un sistema de este tipo, la eficacia de la poltica cientfica es muy
limitada. El segundo tipo es el opuesto al anterior y en l las competencias
institucionales estn organizadas jerrquicamente, con un sistema de toma de
decisiones centralizado hacia la cima. La organizacin de la ciencia en la Unin
Sovitica se ajustaba en forma paradigmtica a este modelo. El sistema
coordinado supone un nivel organizativo mayor que el espontneo y consiste en el
establecimiento de mecanismos de coordinacin entre los actores y las
instituciones del sistema, con el fin de sumar esfuerzos y capacidades, con el fin
de aumentar el nivel de eficiencia y racionalidad global. En este modelo la
coordinacin es voluntaria, en la medida que se preserva la autonoma de las
entidades involucradas. Cuando la coordinacin es impulsada en forma coercitiva,
utilizando elementos de presin como condicionar la asignacin de presupuesto al
logro efectivo de la complementacin y el desarrollo de actividades comunes, se
trata del cuarto tipo: el sistema concertado.
El modelo organizativo ms ajustado a las expectativas de la comunidad
cientfica tiene rasgos similares a lo que Michael Polanyi denomin como
Repblica de la Ciencia, refirindose a las condiciones de autonoma, libertad y
comunidad de valores vinculados con la bsqueda de la verdad, que a su juicio
eran indispensables para el progreso de la ciencia. Estos valores son todava
compartidos por una amplia mayora de los cientficos; particularmente, por
aquellos que se dedican a la investigacin bsica.

52

Sin embargo, se estn produciendo transformaciones en la estructura de la

investigacin cientfica y tecnolgica. El consenso disciplinario ya no es el nico
factor de estructuracin de la actividad cientfica y por lo tanto no es el nico
marco en que se construye el conocimiento. Esta ruptura con la visin tradicional
proviene tanto de una ptica ms vinculada con el conocimiento tecnolgico,
como de una visin no lineal y ms interactiva de la ciencia
En efecto, varios autores sealan que en los ltimos aos se ha ido
consolidando un nuevo modo de produccin de conocimientos (al que M. Gibbons
denomina como modo 2, en razn de que considera prematuro darle una
denominacin ms precisa) cuyos rasgos principales son los de estar orientado a
priori por el contexto de aplicacin y emerger no slo de relaciones internas a la
propia ciencia (o las distintas disciplinas) sino, en gran medida, externas a ella. El
nuevo modo de produccin del conocimiento est constituido por redes en las que
intervienen actores heterogneos y se basa en la multidisciplina. En este nuevo
modelo, en el que el objeto de investigacin es ad hoc y est referido a cuestiones
aplicadas y a la comprensin de sistemas complejos (como los sistemas
ecolgicos), la produccin del conocimiento deriva de su aplicacin prctica y no
de la constitucin de un nuevo campo disciplinario. En esta situacin, el problema
del consenso disciplinario no est completamente ausente, pero queda relativizado
por nuevas necesidades de validacin y legitimacin del conocimiento en el plano
social y tambin poltico.
Es obvio que una transformacin de este tipo plantea desafos significativos al
sistema institucional. Varios autores sealan que los cambios en muchos casos
afectan las reglas fundamentales de la ciencia y los criterios de verdad. Un
ejemplo es la tensin entre los enfoques analticos y las nuevas corrientes
integradoras propias, por ejemplo, de los estudios ambientales. La diferencia entre
uno y otro enfoque afectan los supuestos bsicos acerca de la causalidad, la
aceptabilidad epistemolgica, la idea misma de la verdad y los criterios de
evaluacin
Todo esto lleva al concepto de complejidad (multiplicidad de perspectivas
legtimas, no-linealidad, emergencia de los problemas, organizacin, multiplicidad
de escalas e incertidumbre). La inclusin de nuevos actores en los procesos de
investigacin cientfica implica una autntica democratizacin del conocimiento
que conduce, en el plano de las instituciones, a la bsqueda de procedimientos
nuevos, ms abiertos y participativos.
Hay otros procesos de transformacin que inciden en el diseo institucional.
Uno de ellos es la tendencia a establecer prioridades a la poltica cientfica. Como
se ha sealado en la primera unidad, durante los ltimos aos las agencias que
financian investigacin han ido abandonando el inters por promover
investigaciones basadas en el mero inters cientfico, para priorizar aquellas que
estn orientadas hacia necesidades nacionales, de tipo econmico o social. Esta
tendencia afecta el sistema institucional y lo carga de nuevas funciones, tales
como la de establecer las prioridades, llevarlas a la prctica e implantarles en el
proceso de evaluacin.
La internacionalizacin de la investigacin es otro fenmeno creciente que
favorece la formulacin de proyectos complejos, de naturaleza interdisciplinaria,
53

con la participacin de grupos de distintos pases. La dimensin internacional de la

actividad cientfica est produciendo una de las transformaciones ms profundas
en la poltica cientfica; desde el caso de la Unin Europea, cuyo Programa Marco
implica la cesin de parte de las competencias nacionales en ciencia y tecnologa,
hasta el auge que registran los programas de cooperacin internacional, tanto en el
nivel regional como supraregional. Esta tendencia requiere la realizacin de
acuerdos internacionales para la puesta en prctica de polticas comunes en la
materia.

2.5.1. Orgenes del sistema de ciencia y tecnologa en

Estados Unidos
Joseph Ben David afirmaba que histricamente el mecanismo ms eficiente de
seleccin de roles y tipo de organizacin surgido inicialmente en los Estados
Unidos y luego adoptado por la mayor parte de los pases en el mbito de la
ciencia fue la competencia entre unidades de investigacin importantes, operando
en un espacio mercado o espacio competitivo de investigadores, estudiantes y
productos culturales, sin controles externos y descentralizado. En tal sentido,
analizaba las ventajas de este sistema por sobre el centralizado, sealaba que la
combinacin entre educacin superior e investigacin es uno de los datos
importantes de estos sistemas y reseaba las dificultades ocasionadas por la
aparicin del apoyo estatal a la ciencia. Por ltimo, esbozaba algunos aspectos de
la articulacin entre ciencia y valores sociales. En este apartado se examinarn sus
afirmaciones principales.
Con el objeto de caracterizar el sistema de ciencia y tecnologa de los Estados
Unidos, Ben David considera necesario distinguir entre las condiciones externas e
internas presentes desde sus orgenes. Las principales condiciones externas, en su
opinin y coincidiendo en ello con la mayor parte de los autores, fueron la
descentralizacin y la competencia. Las condiciones internas surgan de la
estructura de la universidad norteamericana
La Constitucin de los Estados Unidos no deleg en el gobierno federal
ninguna competencia en materia de ciencia. El hecho de que el pensamiento
dominante entre los constituyentes fuera el racionalismo que valoraba en gran
medida a la ciencia y que un cientfico como Benjamn Franklin hubiera formado
parte de la Convencin, sostiene la opinin generalizada de que no se trat de un
olvido, sino que la omisin reflejaba la idea dominante acerca de que el Estado no
deba intervenir en esta materia. La ciencia bsica requera las condiciones de
completa autonoma de pensamiento que le podan garantizar las universidades. La
cuestin de la tecnologa y de la ciencia aplicada corresponda a las empresas y,
por lo tanto, al mercado. Ni en una, ni en otra, el Estado tena nada que hacer.
En el siglo XIX, ante el requerimiento de sectores de la produccin que
reclamaban apoyo cientfico y tecnolgico en temas cuyo abordaje exceda la
capacidad financiera y organizativa del sector privado, se facult al gobierno
federal a crear algunos departamentos cientficos y tcnicos bajo justificacin de
una interpretacin laxa de la clusula del bienestar general por el que le
gobierno deba velar. Con este enfoque se abordaron los primeros
emprendimientos pblicos en ciencia y tecnologa, comenzando por el
Departamento de Agricultura. Todos estas iniciativas fueron problem oriented,
ya que la problemtica del bienestar general estaba necesariamente vinculada con
54

problemas concretos. Roosevelt consigui cambiar parcialmente la doctrina

restrictiva (la guerra habra de ayudarlo mucho en esto, segn se ha visto en la
primera unidad) despus de un largo debate orientado a modificar las bases
interpretativas del mandato constitucional y establecer que la ciencia es un recurso
nacional.
En tal contexto cultura, las innovaciones en el sistema universitario de Estados
Unidos y su orientacin hacia el mbito de la investigacin se dieron sin seguir un
plan preestablecido. A diferencia de lo que ocurri en Europa, donde las
instituciones deban contar con la autorizacin del gobierno para introducir
reformas, en Estados Unidos hasta la Segunda Guerra Mundial no exista una
autoridad central de la poltica cientfica, sino que las instituciones, ya fueran
pblicas o privadas, seguan sus propias iniciativas. Asimismo, la ausencia de
monopolios educativos gener una competencia entre las casas de estudios para
demostrar su eficiencia y captar las mejores oportunidades.
En tal contexto, una de las funciones ms importantes del Rector o Presidente
de cada universidad fue la de actuar como un autntico empresario capaz de
innovar en cuanto a normas, organizacin y obtencin de recursos. En el mismo
sentido, los institutos de investigacin deban ser flexibles a todas las funciones
universitarias y autnomos para adoptar los cambios. A la vez, estos institutos casi
nunca quedaron supeditados a un profesor o un departamento en particular, sino
que fueron ms bien empresas interdisciplinarias destinadas a investigaciones
orientadas a alguna misin especfica.
La aparicin de empresarios cientficos, la profesionalizacin de la
investigacin y la normalizacin hicieron que la actividad cientfica fuera
susceptible de ser transferida desde las universidades a las empresas y el gobierno;
esto es, que en estos mbitos se establecieran unidades de investigacin como las
existentes en la educacin, y que los cientficos pudieran trabajar en unas u otras
sin alterar su ethos, ms all de las presiones.
Esto gener el surgimiento de un gran nmero de formas de apoyo para la
investigacin por parte de la industria y el gobierno, mediante concesiones,
contratos y donaciones, sin que hubiera injerencias directas sobre las
investigaciones en s, que fueron concedidas a personas de capacidad reconocida,
con libertad de accin y capaces de ser reevaluadas permanentemente. Este
sistema transform la vinculacin entre universidad, investigacin y economa. A
la vez, cre una demanda amplia de conocimientos e investigacin, y posicion a
la ciencia como un recurso econmico importante, sin que por eso dejara de
hacerse hincapi sobre la investigacin bsica.

Se descubri que el mejor modo de utilizar la ciencia para fines no cientficos no

era mediante la sujecin de las investigaciones o de la instruccin a criterios no
cientficos, sino auxilindolas dentro de su propio curso inmanente y, a
continuacin, tratando de utilizar los resultados con fines productivos, para la
educacin y el mejoramiento de la calidad de la vida. El enlace entre la ciencia por
una parte, y la industria y el gobierno por otra, no lo establecan los industriales o los
funcionarios pblicos que les daban instrucciones a los cientficos; en lugar de ello,
hubo una pugna constante y sutil entre los cientficos profesionales quienes tenan

55

una idea bastante clara de lo que podan o no hacer- y los usuarios potenciales de las
ciencias en las profesiones, la industria y el gobierno. Este intercambio mutuamente
ventajoso lo establecieron y mantuvieron los empresarios acadmicos y de
investigacin, como organizadores e intrpretes entre los interlocutores. (Ben
David, 1974, pp. 199 y 200)

2.5.2. Comparacin de la organizacin cientfica en Estados

Unidos y Europa occidental
En Estados Unidos el modelo universitario tendi a crecer en escala, de un
modo similar a lo que ocurri en los mbitos de las empresas y el gobierno. As, se
fue pasando de un tipo de instituciones de educacin superior especializadas hacia
universidades con una amplia gama de estudios, mayores funciones, fines
mltiples y a gran escala. En general, el modelo universitario adoptado se
correspondi con el de la universidad cientfica inspirado por von Humboldt.
As, las universidades se convirtieron naturalmente en las instituciones donde se
desarrolla la investigacin cientfica. Esto no fue producto de un plan
preconcebido, sino que se fue dando en el juego descentralizado de las
investigaciones, dado que las instituciones de mayor tamao demostraron ser ms
aptas para el logro de los avances cientficos en un proceso de fertilizacin
cruzada. En las universidades de mayor variedad disciplinaria es ms probable
que se cruc en mltiples influencias, estmulos y diversidad creativa que en las ms
pequeas, que tienden a ser ms homogneas y menos flexibles. Asimismo, el
libre juego permiti el aprendizaje por experiencia y el acomodamiento constante
a las nuevas condiciones, sin intromisiones polticas externas, como s pas en el
caso europeo, crendose as un modelo que en opinin de Ben David es ms
ineficiente. Sobre esta base, el autor generalizaba acerca de las ventajas de los
sistemas cientficos descentralizados

"Cuando todas las dems condiciones son iguales, un sistema ms descentralizado

tiene probabilidades de producir una mayor variedad de ideas y experimentos que
otro centralizado. (...) una mayor variedad de experimentos realizados por quienes
compiten entre s tiene probabilidades de producir una demanda ms amplia y, por
ende, mayores erogaciones en las ciencias, que las decisiones tomadas centralmente
por unos cuantos hombres inteligentes. La descentralizacin y la competencia
proporcionan tambin un mecanismo de retroalimentacin, para distinguir lo que da
buenos resultados y lo que no funciona satisfactoriamente. Los sistemas
centralizados tuvieron que crear mecanismos artificiales de autoevaluacin, que no
han dado buenos resultados" (Ben David 1974, p. 210).

En su opinin, el anlisis de los distintos modelos resulta indispensable para

comprender la institucionalizacin de la ciencia a escala mundial, ya que ella se
produjo en un contexto de difusin competitiva de los modelos.

"... la difusin internacional de los modelos de organizacin y los papeles no se

produjo como resultado de la competencia entre modelos iguales, sino mediante la
imitacin de las innovaciones efectuadas en los pases grandes" (Ben David 1974,
pp. 210-211).

56

2.5.3. Combinacin entre investigacin y educacin en los

sistemas descentralizados
Luego de la Segunda Guerra Mundial, en la mayor parte de los pases
avanzados creci radicalmente el gasto destinado a la ciencia y tanto los gobiernos
como numerosas instituciones privadas crearon organismos de investigacin en
reas de su inters. En este contexto comn, las diferencias entre cada pas
estuvieron dadas por:
1. el grado de centralizacin del financiamiento y la direccin de la
instruccin y las investigaciones cientficas, y
2. el grado en que la enseanza y la investigacin se combinan (en cuanto a
que sean o no las mismas instituciones y personas quienes las realizan).
El autor cita los casos de Alemania y los Estados Unidos, ya que ambos tenan
sistemas cientficos descentralizados en los que la combinacin con la educacin
superior era mxima.

"Es probable que la combinacin de funciones no fuera independiente de la

descentralizacin. La educacin superior proporciona las oportunidades ms
evidentes, y aparentemente las ms numerosas, para la extensin de los usos de las
ciencias. Por ende, hay probabilidad de que en los sistemas descentralizados, donde
existe una gran cantidad de iniciativa y espritu de empresa en las ciencias, la
delimitacin de las investigaciones y la instruccin vare constantemente. Puesto que
habr cada vez ms tipos de instruccin relacionados con las investigaciones y la
educacin superior, habr tambin mayor probabilidad de explotacin de las
oportunidades que crea la educacin superior para la investigacin, y viceversa"
(Ben David 1974, p. 212).

Mientras la principal ventaja de los sistemas descentralizados radica en su

capacidad de producir sinergia, enriquecindose de la contribucin de diversos
actores, los sistemas centralizados tienden a simplificar el proceso y a reducir el
nmero de actores reconocidos. Ben David encuentra una razn de ntima
necesidad en la relacin entre el carcter centralizado de un sistema cientfico
determinado y el protagonismo casi exclusivo que desempea en l la comunidad
cientfica. Mientras en los sistemas del primer tipo se toma en cuenta una
diversidad de requerimientos para la asignacin de recursos, en los pases con
sistemas ms centralizados se tiende a asignar fondos de acuerdo a la evaluacin
casi exclusiva de los requerimientos de la ciencia. Para el autor, esto puede
funcionar bien para apoyar la investigacin en s, tomando como modelo lo
actuado en otros pases; pero las dificultades del sistema aparecen en lo que hace a
las aplicaciones de la ciencia. En este sentido, el autor afirma que existe la
creencia errnea de que los usos de la ciencia son transferibles de un pas a otro,
en la misma forma que su contenido. No obstante, sealaba, los usos dependen de
mecanismos sociales complejos que raramente se comprenden y, por lo comn, no
se consideran en los procesos de difusin e imitacin. Por eso enfatiza que en
materia de poltica cientfica es imposible establecer normas universales. Esto
concede una ventaja a los sistemas descentralizados frente a los otros.
57

" Los pases con sistemas centralizados toman de hecho, como marco de referencia,
la situacin en unos cuantos modelos precursores. En ninguno de estos ltimos se
estableci centralmente el nivel de respaldo a las ciencias, sino que surgi como
resultado de tanteos en sistemas competitivos y descentralizados de tomas de
decisiones. Puesto que la ciencia es una actividad creativa y un medio, al mismo
tiempo que un fin, no puede haber normas universalmente aplicables para
determinar qu cantidad de ella es adecuada para una sociedad. Solamente puede
haber mecanismos, buenos o malos, para regular su nivel". (Ben David 1974, p.
215).

El autor analiza las dificultades surgidas en Alemania (a fines del siglo XIX) y
en Estados Unidos (en la dcada de los '60), donde aparecieron dudas respecto a la
justificacin social y el valor econmico de la investigacin. En ambos casos,
luego de una primera etapa de nuevas posibilidades para la ciencia en la que fue
fcil determinar el rea a apoyar, los gobiernos debieron establecer un criterio de
respaldo; a falta de modelos a copiar, se opt simplemente por retener el liderazgo
mundial.

"En Alemania, donde la universidad se opona a servir para fines utilitarios, las
normas adoptadas por las universidades frente a la nueva generosidad del gobierno
fueron 'deflacionarias'. Los profesores se opusieron a cualquier extensin y
diversificacin de las funciones de la universidad y utilizaron el flujo acelerado de
fondos para investigaciones con el fin de realzar ms las diferencias de poder y
posicin que existan entre ellos mismos y otros investigadores. As, en una
situacin de incremento rpido de los recursos y del prestigio de las universidades y
la ciencia en general, la circulacin de esos recursos se redujo por debajo del nivel
de oportunidades inherentes en el estado de las ciencias y la demanda de servicios
cientficos". (Ben David 1974, p. 217).

En cambio, en los Estados Unidos, donde la universidad no se opona a

considerar las investigaciones y la instruccin cientfica como obligaciones
generales o, incluso, como medios para llegar a fines prcticos, la reaccin ante el
respaldo masivo del gobierno fue inflacionaria. El sistema, que en este caso se
dise deliberadamente para explotar todas las oportunidades, acept el respaldo
incrementado del gobierno como otra ms de tales oportunidades.

"Puesto que no estaban dispuestas a dejar pasar cualquier oportunidad de expansin

y diversificacin, las universidades aceptaron tareas que se encontraban por encima
de sus capacidades. (...) esta aceptacin produjo cierta mala distribucin de recursos
y pudo haber contribuido al malestar que reina actualmente en las universidades
norteamericanas" (Ben David 1974, p. 217).

Luego de su anlisis, el autor concluye que esta interpretacin de la crisis

alemana y la de los Estados Unidos demuestra que ellas no se debieron a
debilidades inherentes del mecanismo competitivo descentralizado, sino a que el
58

mismo se vio obstaculizado por la aparicin repentina del respaldo del gobierno
central a las ciencias guiado por consideraciones vagas de superioridad militar y
prestigio nacional".

2.6. Los Consejos y la Repblica de la Ciencia

Ms all de su carga valorativa en la que resuena la preferencia por un mercado
libre de dirigismos externos, en anlisis de Ben David se ajusta a la realidad en
varios aspectos; entre ellos, la preferencia de la comunidad cientfica por los
modelos de poltica cientfica centralizados (en los que ella misma desempee el
papel regulador) y en la virtualidad imitativa de estos modelos. Por ese motivo, la
mayor parte de los pases cre, a partir de la dcada de los cincuenta, ciertas
instituciones que, ms all de cierta variedad dependiente de la cultura de cada
pas, tienen rasgos comunes. Estas instituciones son los Consejos de Ciencia y
Tecnologa. En Amrica Latina, como se ver, la ola imitativa de este tipo de
institucin caus furor a partir de la dcada de los sesenta. Los Consejos son
rganos centrales de la poltica cientfica, a travs de los cuales los gobiernos
asignan recursos a la ciencia, pero al mismo tiempo representan o encarnan a la
comunidad cientfica y forman parte de su sistema de autorregulacin.

"Los Consejos de Investigacin (Research Councils) pueden ser descritos (...) como
a medio camino entre 'un parlamento de cientficos y una burocracia gubernamental'.
En el primer caso toman la ideologa, y hasta cierto punto la prctica, de lo que
Michael Polanyi llam la 'Repblica de la Ciencia' (Polanyi, 1962). En el segundo,
reflejan su origen y su raison d'tre, como una agencia gubernamental que reparte
dinero pblico". (Rip, 1996, p. 57)

Arie Rip plantea que los Consejos pueden ser, en mayor o en menor medida,
representantes de la Repblica de la Ciencia y de sus valores. Ms an, desde
hace un tiempo han llegado a ser los rganos de la misma. En cierto sentido, los
cientficos no ven con agrado que los Consejos los presionen, si esta presin se
identifica con intereses propios de los gobiernos. Sin embargo, los aceptan y hasta
se apropian de ellos si los perciben como el instrumento que permita que su
Repblica de la Ciencia guie la investigacin por sus propias vas autnomas y
permita el acceso a la financiacin sin mayores controles. Sin embargo, el hecho
de que un Consejo de Investigacin responda al Estado y sus intereses no debe
verse como una intromisin en su lgica; de lo contrario, se estara aceptando que
los cientficos son los nicos protagonistas en la definicin de las polticas de
investigacin.
El autor hace foco sobre los dos aspectos que considera centrales en esta
interaccin: la financiacin y la revisin por pares de los proyectos para realizar,
finalmente, una propuesta acerca de cmo ella debera ser reformulada a partir de
los cambios recientes en el campo de la ciencia.

59

A lo ancho del espectro de las ciencias, servidas ahora por los Consejos de
Investigacin, el patronazgo del Estado en el sentido generalizado era un fenmeno
nuevo que, de alguna manera, se entromete en la libertad en la pobreza original. Y
los cientficos no siempre desearon verse envueltos. Al principio, las agencias
buscaron consejo en cientficos importantes (...). Esto se extendi gradualmente
hasta alcanzar lo que llamaramos ahora la revisin por pares de las propuestas
(Rip, 1996, p. 65).

La mayora de los Consejos que hoy conocemos fueron creados en la segunda

posguerra, y los gobiernos recurrieron a la opinin de cientficos reconocidos para
legitimarlos. Se lleg as, en poco tiempo, a lo que se constituy como la revisin
por pares de los proyectos de investigacin.
Esto tuvo principalmente dos efectos: por un lado, se consolidaron y
legitimaron las elites cientficas establecidas (que eran las consultadas); por el
otro, los Consejos fueron quedando cada vez ms en manos de los cientficos.
Como resultado de estos hechos se registraron dos tendencias sobresalientes: en
primer lugar, los subsidios otorgados pasaron a ser indicadores de la calidad del
proyecto y del investigador, y fueron vistos como recompensas al mrito. En
segundo lugar, se observaron efectos sobre las prcticas mismas de investigacin:
hay ms proyectos pequeos dirigidos por un investigador principal a cargo de un
equipo, y tambin se increment la tendencia al individualismo de los
investigadores jvenes.

La estructura y la cultura del mundo de los Consejos de Investigacin, en relacin

con el mundo de la investigacin en general, aparece por la peculiar combinacin de
financiacin y revisin por pares de los proyectos. (Rip, 1996, p. 80)

En sus actividades, los cientficos entablan luchas por la facticidad de sus

hiptesis de conocimiento, que se juegan a travs de presentaciones en foros,
refutaciones, enjuiciamiento por parte de colegas, etc. A la vez, los Consejos
institucionalizan otro aspecto de esta competencia: la pelea por los fondos para
financiar los proyectos. Ambos fenmenos se dan juntos, dentro de la misma
prctica cientfica, dado que una mayor credibilidad implica a la larga una mayor
disponibilidad de recursos.

Con el tiempo, los cientficos capturaron el sistema del Consejo de Investigacin

con la revisin por pares de las propuestas, y con posiciones en los comits de
evaluacin y en las juntas directivas. Y los Consejos de Investigacin se legitimaron
de esta manera frente a los cientficos, siendo considerados a menudo parte obvia del
mundo cientfico. Y, de ah, la posibilidad de verlos como un parlamento de la
ciencia. La toma de los Consejos, as como el propio patronazgo condicional, deja
huellas en la forma en que la ciencia se hace. (Rip, 1996, pg. 66)

El autor tambin hace notar que los Consejos de Investigacin suelen estar ante
una lucha parecida: su obtencin de ms fondos depende de que puedan conseguir
60

ms proyectos atractivos para ser financiados; al mismo tiempo, la asignacin que

haga de los recursos deber ser aceptada por los cientficos de su rea.
Sin embargo, Rip seala un fenmeno que puede ir contra la eficacia de los
Consejos: cuando la tasa de xito en el logro de financiacin de los proyectos es
baja (generalmente porque se asigna poco dinero para tal fin), los cientficos
pueden caer en la preocupacin y hasta alejarse del Consejo, dado que, por un
lado, no se debe olvidar que lograr presupuesto implica prestigio, y, por el otro,
los investigadores sienten que los buenos proyectos pueden quedar sin ser
apoyados.
Un Consejo debe ser coherente en sus decisiones y su conducta. Sin embargo,
debe poder mantener el equilibrio que le permita no caer en el conservadurismo
(un efecto no deseado pero frecuente de la revisin por pares) que impida los
proyectos innovadores o que toman riesgos. Siempre debera haber una instancia
dentro del Consejo que se atreva a romper, con un cierto grado inevitable de
arbitrariedad, con los moldes establecidos; se observa aqu cmo juega una tensin
constante entre el aspecto burocrtico de los Consejos y su necesidad de responder
a las expectativas de la comunidad cientfica.
El sistema de los Consejos de Investigacin se est adaptando a los cambios
que vienen ocurriendo en el mbito de la ciencia: aparicin de nuevos programas
de apoyo, relaciones ms estrechas de los cientficos con las universidades y las
industrias, la consolidacin del concepto de ciencia estratgica, entre otros. Por
otro lado, gobiernos y empresas dan actualmente ms valor al dinero; esto es: pas
la etapa en la que se financiaba a la ciencia porque se la vea como la fuente de
solucin de los problemas, y ahora se observa ms de cerca los posibles beneficios
de distinto tipo que la investigacin pueda aportar. Por ltimo, los Consejos de
Investigacin ya no son los nicos intermediarios entre los cientficos y la fuente
de recursos: como se dijo, existen nuevos institutos, programas, empresas, etc.

Para los Consejos de Investigacin el mundo se hace tambin ms complejo.

Primero, porque debe relacionarse con el mundo de la ciencia, que est cambiando.
Segundo, porque los gobiernos se hacen ms dominantes y obligan a valorar el
dinero (sea lo que sea ese valor). As, en los dos lados del ciclo de credibilidad
tiene el Consejo una presin de cambio. (Rip, 1996, p. 84).

Rip concluye que, en los noventa, el antiguo podero de la Repblica de la

Ciencia es un recuerdo; es por eso que los Consejos de Investigacin ya no tienen
por qu seguir siendo sus rganos. Actualmente deben ser ms activos en sus
polticas y tomar un papel de gestores en sus reas, definiendo estrategias y
campos de inters, dado que ya no son los nicos actores en competencia por los
mejores recursos y talentos.
La revisin por pares de los proyectos, por ejemplo, debera estar ms
controlada y no ser el nico criterio de valoracin. En este sentido, cada Consejo
debera adquirir ms responsabilidad en las decisiones; una de las formas de
lograrlo sera, por caso, informarse ms acerca de los rbitros y las
investigaciones.
61

2.7. Los Consejos de ciencia y tecnologa en

Amrica Latina
En Amrica Latina el impulso a la poltica cientfica y el desarrollo del modelo
institucional tuvo carcter imitativo como fue sealado ya en muchos trabajos de
comienzos de la dcada los setenta, por parte de autores como Francisco Surez y
el propio Jorge Sabato. Casi todos los pases acomodaron sus estructuras para dar
el impulso a la poltica cientfic a, siguiendo las tendencias dominantes que eran
difundidas en la regin por algunos organismos internacionales. Prueba de ellos es
que entre 1967 y 1970, seis pases de Latinoamrica crearon consejos de ciencia y
tecnologa, con diseos y funciones muy similares.
En algunos pases ya existan organismos de apoyo a la investigacin cientfica
que se fusionaron en el nuevo organismo o, como en el caso de Argentina, se
procur que ambos organismos ajustaran su funcionamiento para convivir en el
sistema.

2.7.1. La influencia
regionales

de

organismos

internacionales

Los principales pases latinoamericanos comenzaron su desarrollo institucional

en materia de poltica cientfica y tecnolgica ya en los aos cincuenta. No
obstante, fue en la dcada siguiente que cobr fuerza en Amrica Latina la
concepcin de la ciencia y la tecnologa como fuerza impulsora del desarrollo
econmico y social. Si bien este tema ser desarrollado en la siguiente unidad, es
necesario anticipar algunos elementos que permitan comprender la peculiaridad de
los consejos de ciencia y tecnologa en la regin.
En la toma de conciencia de los gobiernos latinoamericanos acerca de la
necesidad de elaborar poltica cientfica cumplieron un papel preponderante las
acciones emprendidas desde los organismos internacionales y regionales. En
particular, fue decisiva la accin de la UNESCO y de la Organizacin de los
Estados Americanos (OEA). Desde 1963, en diversas reuniones organizadas
alternativamente por los dos organismos, se adoptaron numerosas
recomendaciones relativas al tema que, entre otras cosas, apuntaron a reconocer el
papel de la ciencia y la tecnologa como integrantes del desarrollo nacional; la
necesidad de una poltica cientfica formulada por un organismo creado
especficamente para tal fin, con participacin del gobierno, sectores productivos y
cientficos y tecnlogos; la necesidad de realizar estudios acerca de los recursos
naturales y las tecnologas nacionales, as como de relevar el potencial cientfico
de cada pas; la bsqueda de una mayor cooperacin entre los pases
latinoamericanos. En esas reuniones se alcanz pronto una coincidencia en los
modos de organizacin en cada pas. En efecto, se distinguen tres clases de
entidades: organismos gubernamentales de poltica cientfica, organismos
autnomos de promocin o coordinacin, tales como las Academias y los
62

Consejos e institutos dedicados a la investigacin. Ntese que estos tres tipos de

instituciones coinciden conceptualmente con los niveles funcionales descriptos en
el apartado 2.4.
En 1969 se cre el Programa Regional de Desarrollo Cientfico y
Tecnolgico de la OEA (PRDCYT) para apoyar los esfuerzos de los Estados
miembros y para alentar la cooperacin regional. Sus primeros pasos los dio en el
sentido de ayudar a reforzar la estructura cientfica y tecnolgica de los pases de
la regin mediante la formacin de personal, equipamiento de centros e
intercambio de cientficos. Tambin impuls la realizacin de estudios para
disponer diagnsticos del nivel de desarrollo regional en ciencia y tecnologa.

2.7.2. La dcada del setenta: el desarrollo de los sistemas

institucionales
La dcada del setenta se abri con la bsqueda de conceptos e instrumentos
cada vez ms complejos, con el propsito de impulsar el desarrollo cientfico y
tecnolgico. En estos aos los gobiernos buscaron frmulas para alentar el
desarrollo en forma rpida, autnoma y conforme a sus orientaciones; a la vez, se
profundiz la bsqueda de una vinculacin entre desarrollo cientfico y sectores
productivos. Se registraron avances en la creacin y consolidacin de organismos
de ciencia y tecnologa, as como un aumento de los recursos del rea y una mayor
cooperacin internacional. Sin embargo, se hizo tambin evidente la escasa
actividad de investigacin en el sector privado, as como el reducido flujo de
conocimiento hacia ese sector. Apareci entonces el concepto de sistema (ver
2.4.), casi como ideal a alcanzar, entendindoselo como una red institucional en el
rea de la ciencia con fluidas relac iones entre todos los sectores que la componen,
en la cual el Consejo actuara como regulador y orientador.

Ello fue consecuencia de varios factores que actuaron en forma simultnea: el

empeo de los gobiernos por encontrar frmulas para un desarrollo acelerado y
autnomo, la consideracin de la tecnologa como una variable que debe ser
fomentada y orientada por el estado, el reconocimiento del carcter omnipresente de
la ciencia y la tecnologa, y su relacin con los sectores productivos (PRDCYT,
1980, p. 9).

Los objetivos que se fijaron a las primeras polticas en ciencia y tecnologa

fueron sobre todo los orientados a lograr la vinculacin entre el sector productivo,
el gobierno, las universidades y los centros de investigacin. En este contexto, la
creacin de los Consejos apareca como un instrumento indispensable. En cuanto a
los aspectos institucionales, UNESCO y OEA recomendaban que los Consejos de
ciencia y tecnologa se ubicaran en los niveles ms altos de cada gobierno, con el
fin de lograr su participacin real en la toma de decisiones. A la vez, se marcaron
los algunos de los principales obstculos en el rea; entre ellos: falta de recursos y
de pautas para definir polticas cientficas as como escasa injerencia real de los
organismos de Ciencia y tecnologa en la toma de decisiones. A esto se refera la
ya mencionada distincin hecha por Amlcar Herrera entre las polticas explcita e
implcita.

63

Una de las concepciones iniciales de la poltica cientfica y tecnolgica la ubicaba

como sinnimo de poltica de investigacin, ligando estrechamente su desarrollo a la
evolucin de las universidades. En razn de esta concepcin son varios los pases
donde el organismo central funciona en jurisdiccin del Ministerio de Educacin
(). La tendencia por parte de estos ministerios es relegar a segundo plano lo
concerniente a las actividades y recursos de ciencia y tecnologa en razn de los
problemas urgentes que presenta la educacin universitaria, secundaria y sobre todo,
primaria (PRDCYT, 1980, p. 25).

2.7.3. Rasgos de los Consejos

Entre los rasgos ms caractersticos de los Consejos de ciencia y tecnologa en
Amrica latina cabe mencionar los que se euncian a continuacin.

El papel de los cientficos

En los pases ms desarrollados de la regin, la comunidad cientfica impuls
la creacin de los Consejos, con sus presiones sobre los gobiernos para lograr
apoyo a sus investigaciones. Una vez que stos fueron creados, algunos miembros
de la comunidad entraron a formar parte de ellos, y esto ocasion un problema de
representacin (quin entra al Consejo?), que a la vez trajo dificultades en la
coordinacin de actividades.

Situacin institucional previa a la creacin de los Consejos

Haba pases que ya tenan antecedentes institucionales y otros que no. Entre
los primeros, se distingue entre los casos en los que el nuevo organismo coexiste
con el anterior (Argentina), con funciones ms o menos diferenciadas, los casos en
los que el nuevo organismo se bas en el anterior (Brasil) y los casos en los que el
antiguo ente desapareci (Mxico).

Modificaciones
Pese a los cambios en las polticas cientficas y la complejizacin de la
problemtica, los Consejos han sufrido, por lo general, pocas modificaciones.
Cabe remarcar que en Brasil, por ejemplo, el CNPq se ha insertado ms
activamente en el rea de planificacin global, y adems se ha convertido en el
principal administrador de los recursos financieros del sistema.

Implicancias de la ubicacin del Consejo dentro del Estado

Los Consejos forman parte del Estado y, si bien fueron dotados de autonoma,
deben regirse por sus normas burocrticas; a la vez se relacionan con instituciones
cientficas y empresas, portadoras de sus propias demandas y presiones. Varios se
relacionaron ms estrechamente con el campo de la investigacin acadmica
desarrollada en universidades que con otros sectores, cayendo bajo la rbita de los
ministerios de educacin; esto termin finalmente relegando la investigacin por
otros problemas ms bien coyunturales. En otros casos, se privilegi el papel de la
ciencia y la tecnologa en relacin con la planificacin econmica, y as los
Consejos formaron parte de los organismos planificadores; stos, en su mayora,
trataron a la ciencia y tecnologa como un sector ms de los administrados. Brasil
marca una diferencia al respecto, ya que diferenci entre la planificacin
econmico-social y la cientfico-tecnolgica.

64

La formacin de redes institucionales

Las universidades ocupan un papel preponderante en el marco de las relaciones
con el organismo central a travs del financiamiento de actividades de
investigacin. En general, forman parte de la red de relaciones de los Consejos
algunas asociaciones de profesionales y sociedades cientficas de distintas
especialidades.

En cambio son escasas las vinculaciones con el sector productivo, a pesar de la

preocupacin manifestada desde tiempo atrs por crear una demanda para utilizar en
forma intensiva los resultados de la investigacin local" (PRDCYT, 1980, p. 29).

2.7.4. Funciones y actividades de los consejos

Objetivos
Los Consejos funcionan a dos niveles: por un lado, en la formulacin de la
poltica de ciencia y tecnologa; por el otro, en la promocin y coordinacin de la
investigacin. Varios de ellos fueron creados con este segundo objetivo, al que
luego se le sum el primero; sin embargo, fue comn que se confundieran ambos
niveles, dado que por largo tiempo se consider como sinnimos poltica cientfica
y poltica de investigacin.

"Los Consejos se vinculan con numerosas entidades del sector pblico: ministerios,
organismos nacionales, sectoriales y regionales de planificacin, institutos de
investigacin tecnolgica, empresas. Los mecanismos utilizados son varios:
asistencia tcnica, intercambio de informacin, participacin en la conduccin del
Consejo, participacin en comisiones o comits, financiamiento de actividades.
(PRDCYT, 1980)

Funciones
En todos los pases se dan similitudes en las funciones, que se resumen en las
siguientes:
a. formulacin de la poltica cientfica y tecnolgica;
b. elaboracin de planes de desarrollo cientfico tecnolgico;
c. realizacin de relevamientos del potencial y los recursos del rea;
d. financiamiento y administracin de recursos (lo que puede incluir la
intervencin en la formulacin del presupuesto);
e. coordinacin de actividades de investigacin;
f. coordinacin de la asistencia tcnica externa;
g. capacitacin y creacin de servicios de informacin sobre el rea.

Actividades
Aqu tambin las acciones encaradas coinciden en la mayora de los casos, slo
que cada pas logr diferentes grados de avance.
a) Infraestructura cientfica y fomento de la investigacin
Las principales acciones de los Consejos se dirigieron a fortalecer la
infraestructura cientfica y la investigacin, mediante la formacin de
65

recursos humanos, programas de becas y sistemas de informacin, entre

otros aspectos.
b) Organizacin de programas de acciones coordinadas
Los Consejos buscaron implementar programas nacionales con distintas
instituciones y sectores: cientficos, empresas, universidades, gobierno; de
tal modo, se procuraba establecer redes interinstitucionales. En Brasil, el
caso ms exitoso, el CNPq es el rgano central de coordinacin del
Sistema Nacional de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico.
c) Actividades de planificacin
A partir de los diagnsticos realizados, se busc delinear polticas y planes
de desarrollo cientfico y tecnolgico; sin embargo, estos planes fueron de
hecho poco operantes, dada la escasez de recursos que respaldaran sus
propuestas. La excepcin estuvo en Brasil, donde la ciencia se integr ms
activamente en la planificacin general, y los organismos financiadores se
vincularon ms estrechamente con el organismo central.
d) Participacin en la elaboracin de la poltica de desarrollo tecnolgico
Los organismos internacionales instalaron el tema de la transferencia de
tecnologas forneas, el cambio tcnico y la innovacin, as como la
necesidad de orientar los sistemas nacionales para lograr la progresiva
autonomizacin del mbito. En realidad, los Consejos actuaron poco en
este campo, ya que por lo general no se les dio el marco jurdicoinstitucional apropiado.
e) Cooperacin tcnica internacional
Los Consejos tienen atribuciones legales para actuar en el intercambio de
personal cientfico, de informacin y conocimientos, la organizacin de
congresos internacionales y la realizacin de programas con
financiamiento externo, multilaterales y bilaterales. Asimismo, son los
principales enlaces con el PRDCYT de la OEA y con la UNESCO. Al
compartir estas atribuciones con otros organismos internacionales (por
ejemplo, con los Ministerios de Relaciones Exteriores), suelen darse
superposiciones.

2.8. Indicadores en ciencia y tecnologa

El problema de disponer de indicadores capaces de dar cuenta del nivel y de
aspectos cualitativos de las actividades cientficas y tecnolgicas ha despertado en
las ltimas dcadas mucho inters, como resultado de la importancia que -cada da
en mayor medida- ellas revisten para el desarrollo econmico y social, y de la
necesidad de administrarlas, asignar recursos, determinar polticas y evaluar el
impacto de su ejecucin. Ms recientemente, la internacionalizacin de la ciencia
y de la tecnologa ha agregado al tema de los indicadores un atractivo adicional y
creciente derivado de la necesidad de establecer comparaciones entre pases.
La discusin acerca de los indicadores ms apropiados, lejos de ser un tema
menor, o de inters exclusivo para tecncratas o amantes de las estadsticas, se
66

sita en el corazn del campo de lo que hoy se denomina como "poltica y

gestin" de la ciencia y la tecnologa. Los indicadores constituyen un elemento de
diagnstico y, por lo tanto, deben ser funcionales al tipo de diagnstico que se
pretenda realizar. Los indicadores son derivados de los parmetros que se
considera conveniente relevar. Discutir sobre indicadores, por consiguiente, es
discutir acerca de cmo diagnosticar.
La construccin de indicadores de ciencia y tecnologa conlleva, en forma
inherente, una reflexin acerca del proceso social mediante el cual son generadas
aquellas actividades de las que stos dan cuenta. En otras palabras, la cuestin de
los indicadores remite al desempeo de actores sociales concretos, en un
determinado contexto, desde la perspectiva intencional de formular diagnsticos
orientados a la toma de decisiones y a la gestin.
Actualmente, la disponibilidad de indicadores actualizados, confiables y aptos
para su comparacin en el plano internacional es una asignatura pendiente en la
mayor parte de las administraciones de ciencia y tecnologa en Amrica Latina.
Para resolver esta situacin se requiere algo ms que la organizacin de servicios
de estadsticas de la ciencia (con todo, que ello sea imprescindible), ya que las
caractersticas propias de los sistemas cientfico y tecnolgico de los pases de la
regin -como se discutir ms adelante- cuestionan la utilidad de indicadores
concebidos en funcin de los rasgos propios de los pases desarrollados. Es
necesario, por lo tanto, llevar a cabo una reflexin acerca de los rasgos
idiosincrticos de la regin para adecuar a ellos ciertos indicadores
internacionalmente utilizados para establecer comparaciones, pero hay que
abordar, adems, la tarea de construir aquellos otros que permitan un mejor diseo
y aplicacin de las polticas pblicas en esta materia.

2.8.1. Niveles de construccin de indicadores

Uno de los primeros problemas a resolver en materia de construccin de
indicadores de ciencia y tecnologa es el del nivel de agregacin en que se
considerarn las variables que expresan el desempeo de los actores y la estructura
del sistema que conforman. Esta cuestin trasciende lo meramente analtico, ya
que est vinculada generalmente con el propsito para el cual los indicadores son
elaborados. Siguiendo a Christopher Freeman, uno de los expertos que orient los
primeros pasos de la OCDE en esta materia (Freeman, 1982), se seala que en la
construccin de indicadores de ciencia y tecnologa existen cuatro niveles de
actividad:
El primer nivel est vinculado con la gestin de instituciones y remite a la
recoleccin y publicacin de una variedad de indicadores parciales, elaborados
generalmente para propsitos locales de monitoreo interno, presupuesto y
planificacin (en este nivel la mayor parte de estos indicadores son un producto
definido en funcin de los requerimientos de la administracin, aunque muchas
veces pueden ser un insumo importante en el anlisis y la toma de decisiones a
otros niveles). Los indicadores pertenecientes a este nivel no necesariamente
deben estar normalizados, si bien es necesario contar con series histricas.
El segundo nivel se refiere a la realizacin de diagnsticos globales, ya sea
acerca de la situacin del sistema cientfico en su totalidad (al estilo de los
country review que recomienda la OCDE), del nivel de desarrollo alcanzado en
67

cierta rea de la ciencia o de otra dimensin de carcter general. En este segundo

nivel se utilizan tambin los indicadores anteriores, pero a ellos se agregan otros
recolectados especficamente con propsitos de investigacin, que permitan
comprender e interpretar los procesos ms generales del desarrollo de la ciencia y
la tecnologa. En este nivel los indicadores no son histricos, ya que generalmente
se trata de estudios puntuales, como un corte en el tiempo, pero requieren una
cierta normalizacin a efectos comparativos.
El tercer nivel es el de la incorporacin oficial de un cierto set de indicadores
en algn relevamiento estadstico regular del gobierno (en este nivel se hace un
esfuerzo sistemtico por estandarizar definiciones y conceptos, se adoptan
procedimientos para mejorar la calidad de los datos y se construyen bases de datos
nacionales con series histricas).
El cuarto nivel es el de la estandarizacin y comparacin internacional, en la
cual algunas organizaciones internacionales armonizan las variadas definiciones y
procedimientos nacionales, o establecen tcnicas estadsticas para realizar
comparaciones internacionales (este es el caso, por ejemplo, del trabajo de la
OCDE sobre indicadores de I+D).
Estos cuatro niveles -sealaba Freeman- deberan configurar idealmente un
sistema interactivo con muchos flujos de informacin y con retroalimentacin
entre ellos, si bien, para que as ocurra sean necesarios cierto desarrollo y
complejidad mnimos del sistema cientfico, con algn grado de correspondencia
real y de interacciones entre los diferentes actores institucionales. As, la iniciativa
por la adopcin de un nuevo (o ms adecuado) conjunto de indicadores, a nivel
nacional o internacional, no tiene por qu provenir necesariamente del tercer o
cuarto nivel; ms an, comnmente suele surgir de los niveles primero y segundo
para despus generalizarse.

2.8.2. Tipos de indicadores

Los grupos de indicadores ms comnmente desarrollados en casi todas las
metodologas adoptadas internacionalmente tienen que ver con el concepto de
"produccin" y, en el fondo, reflejan la matriz insumo-producto. Siguiendo un
documento de Jack Croucher, se enumeran los indicadores de ciencia y tecnologa
ms comnmente utilizados para realizar comparaciones internacionales
(Croucher, 1987):

Indicadores de "input"
1.
2.
3.
4.

Inversin total en I+D

Esfuerzo relativo en I+D (indicado por la proporcin de fuerza de trabajo
compuesta por cientficos e ingenieros).
Inversin en I+D como porcentaje del PBI (a menudo se desglosan los
gastos en I+D orientada a la defensa).
Ttulos de grado conferidos en ciencias naturales y en ingeniera.

Indicadores de "output"
5. Documentos publicados en los medios apropiados.
6. Patentes.

68

7. Productividad, medida como la contribucin al crecimiento del producto

bruto (Science & Engineering Indicators, de la NSF releva este
indicador).

Indicadores de Transferencia de Tecnologa

8. Exportacin de bienes con tecnologa incorporada.
9. Establecimiento o expans in de subsidiarias, a travs de inversin
extranjera.
10. Transferencia de tecnologa desincorporada a travs de patentes y
licencias.
Un trabajo original de Machlup, recogido por Freeman, intenta reflejar la
naturaleza interactiva del sistema cruzando los inputs y los outputs con los
distintos tipos de actividad (en una secuencia cuasi schumpeteriana): investigacin
bsica y aplicada, "invencin", desarrollo e innovacin. Lo original de este
enfoque es que distingue entre inputs y outputs "intangibles" y "mensurables". En
este esquema, intangibles son, en investigacin, los conocimientos acumulados (el
"acervo" cientfico); en invencin y en desarrollo, el nivel tecnolgico; en
innovacin, el stock de invenciones, la demanda del mercado y el espritu
emprendedor de los empresarios. Los "mensurables", segn este trabajo, son los
"papers" con resultados de investigacin, las patentes, las licencias y los nuevos
tipos de plantas o procesos de produccin, segn el nivel de anlisis.

2.8.3. Indicadores por actividad cientfico-tecnolgica

Siguiendo una propuesta sistemtica de Freeman, conviene examinar qu pasa
con los indicadores, en relacin con los tres segmentos que componen las
actividades cientficas y tecnolgicas (ACT) segn la definicin de la UNESCO,
seguida en este punto por la OCDE en su Manual de Frascati. Las ACT, segn esta
fuente, son "aquellas actividades sistemticas, estrechamente relacionadas con la
generacin, produccin, difusin y aplicacin del conocimiento cientfico y
tcnico en todos los campos de la ciencia y la tecnologa. Incluyen actividades
tales como I+D, la enseanza y la formacin cientfico tcnicas y los servicios
cientficos y tcnicos" (Manual de Frascati, 1980). Se ver cada una de ellas por
separado.

I+D
Para el anlisis de la I+D el Manual de Frascati adopta la distincin entre
investigacin bsica, aplicada y desarrollo experimental adoptada originalmente
por UNESCO. La definicin de tales categoras es como sigue:
1. Investigacin bsica: trabajos creativos destinados a adquirir mejor
conocimiento de la naturaleza y la sociedad, sin tener previstas
aplicaciones sobre productos o procesos.
2. Investigacin aplicada: trabajos creativos destinados a incrementar el
conocimiento para determinar los medios que satisfagan una necesidad
especfica.
3. Desarrollo experimental: es el uso sistemtico del conocimiento generado
por la investigacin, dirigido hacia la produccin de materiales, artefactos,
sistemas o mtodos tiles, incluyendo diseo y desarrollo de prototipos y
procesos.

69

Sin embargo, no siempre es fcil determinar el lmite entre investigacin bsica

e investigacin aplicada. En ciertos momentos se agreg el concepto de
investigacin orientada para expresar aquel tipo de investigaciones que posee
rasgos de las otras dos. Actualmente se suele utilizar el trmino investigacin
estratgica para denominar a aquella que, siendo de naturaleza bsica, recibe
apoyo por sus eventuales aplicaciones futuras.

"Los procedimientos intelectuales adoptados en la investigacin pura y la aplicada

son con frecuencia indistinguibles y los resultados cientficos a menudo son
idnticos". (Morin, 1993, p. 5)

La medicin del esfuerzo en I+D requiere la distincin entre el sistema de

centros pblicos y las actividades que lleva a cabo el sector privado. En el sector
privado existen varias mediciones de esfuerzo en I+D, realizadas tanto por fuentes
privadas (por ejemplo, el ranking anual de gastos en I+D por compaa, que
publica Bussiness Week) como pblicas. Sin embargo, hay problemas para la
standarizacin internacional de las metodologas y limitaciones en cuanto al
alcance de las mediciones. En trminos de Freeman, no se ha avanzado hacia los
niveles 3 y 4 de diagnstico nacional global, o internacional. Esta dificultad es
reconocida en la publicacin semestral de los "Principales Indicadores de la
Ciencia y la Tecnologa" de la OCDE (1993-2), incluso para los pases de mayor
desarrollo. Por esta razn se advierte acerca de la relativa precisin de los
indicadores de desempeo del sector productivo privado.
En cuanto a las instituciones pblicas, la National Science Foundation (NSF)
de los Estados Unidos ya desde los aos 50 comenz a elaborar indicadores a
escala nacional. En su versin 1993 los "Science Indicators" publican los gastos en
I+D del sector industrial desagregando los fondos, segn su origen, en "fondos
federales" y "otros fondos". Estos datos se presentan en forma discriminada por
rama industrial y tamao de las empresas (segn nmero de empleados). Publica
tambin una tabla, con valores de 1991, en la que se comparan los gastos
nacionales de varios pases, discriminando los sectores de ejecucin y la fuente de
los fondos. Esa tabla identifica los gastos realizados por la industria de Japn,
Alemania, Italia, Francia, Inglaterra y Canad. La fuente mencionada es la de
"tabulaciones no publicadas" por la OCDE.
La actividad de la NSF produjo una gran repercusin en otros pases
industrializados como Japn, el Reino Unido, Canad, Holanda y Francia. Sin
embargo "las diferencias en los mtodos y conceptos hicieron muy difciles las
comparaciones internacionales. Las diferencias en los datos as recogidos ponan
en evidencia la necesidad de normalizacin en este campo como ya se hizo para
las estadsticas econmicas" (OCDE, 1980). Esta constatacin dio lugar a que la
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) impulsara una
standarizacin que se tradujo en la elaboracin del "Manual de Frascati", cuya
primera versin fue elaborada durante 1961 y 62, publicada un ao ms tarde y
revisada posteriormente varias veces. Se trataba del primer logro de nivel 4. La
edicin 1980 del Manual de Frascati, editada en espaol por el CDTI de Espaa
concreta varios cambios respecto a las versiones anteriores. Se produce tambin
una "reconciliacin entre las metodologas de medicin de UNESCO y OCDE".
70

Ms tarde, en 1989, la OCDE public "Estadsticas de I+D y Medida de

Resultados en la Enseanza Superior" y, muy recientemente, el "Manual de Oslo"
para la recoleccin e interpretacin de datos sobre innovacin tecnolgica.
La OCDE, en cualquier caso, fue consecuente en el seguimiento de sus
propsitos, ya que consolid la creacin de una "Unidad de Indicadores en Ciencia
y Tecnologa" y cuenta con un Grupo de Expertos Nacionales sobre los
Indicadores de Ciencia y Tecnologa (GENIST). Desde 1964 publica sus
"International Statistical Years" con la denominacin actual de "Estadstica de
Base de la Ciencia y la Tecnologa" con una regularidad bienal. Semestralmente
publica tambin sus "Principales Indicadores", a los que se ha hecho mencin.
Ambas publicaciones se ofrecen tambin en soporte magntico.
La UNESCO dispone desde 1965 de un sistema de obtencin y anlisis de
datos de ciencia y tecnologa, y publica desde 1969 su "Statistical Yearbook".
Posee una base de datos que comprende los recursos humanos y financieros para
I+D de aproximadamente ochenta pases. El desarrollo metodolgico alcanzado
por UNESCO se plasm en varias "guas": la Gua Provisional para el
Establecimiento de Estadsticas de la Ciencia (1968), la Gua para el Inventario del
Potencial Cientfico y Tecnolgico Nacional (1969) y la Gua para la Recogida de
Datos Estadsticos sobre Ciencia y Tecnologa (1977).
En 1978 la UNESCO adopt su "Recomendacin Referente a la Normalizacin
Internacional de las Estadsticas sobre Ciencia y Tecnologa": este documento
tuvo en cuenta la experiencia aportada por otras organizaciones como la OEA y la
OCDE. Por esta razn se aludi anteriormente a la "reconciliacin" entre ambas
metodologas.
Tambin la Unin Europea publica un informe anual sobre la financiacin
pblica a las actividades de I+D, elaborado por un Subcomit para Estadsticas del
Comit para la Investigacin Cientfica y Tcnica (CREST). Los pases nrdicos,
a travs del Consejo Escandinavo para la Investigacin Aplicada (Nordforsk)
crearon en 1968 un Comit Especial para las Estadsticas en I+D el cual en 1974
public un "Manual Nrdico" que constituye un suplemento detallado al Manual
de Frascati.
Desde 1997 la RICYT publica los Principales Indicadores de Ciencia y
Tecnologa Iberoamericanos / Interamericanos que, en su ltima versin, incluye
cuarenta y dos indicadores correspondientes a veintiocho pases. Esta informacin
es presentada adems en un libro de bolsillo y es actualizada permanentemente en
la pgina web de la red (http://www.ricyt.edu.ar).

Enseanza y formacin
La Clasificacin Internacional Tipo para la Educacin (ISCED) de la
UNESCO define a las actividades educativas incluidas en las ACT como aquellas
"de nivel superior especializado no universitario, de enseanza y formacin
superiores tendientes a la obtencin de un ttulo universitario, de formacin y de
perfeccionamiento post-universitario, y de formacin permanente organizada de
cientficos e ingenieros".

71

Con relacin a este tipo de ACT, el Science Indicators 1993 contiene

indicadores tales como la "participacin del grupo etario de 22 aos en la
graduacin en ciencias e ingeniera, por tipo de ciencia y por pas". En este caso,
el universo se restringe slo a un grupo de pases asiticos, europeos y los tres de
Amrica del Norte. Otro indicador que presenta es el ratio de graduados en ciencia
e ingeniera sobre el total de graduados, tambin para el mismo conjunto de pases.
Las estadsticas nacionales norteamericanas ofrecidas por la publicacin contienen
con minucioso detalle el nmero de alumnos por nivel (grado o post-grado), sexo,
origen, carcter tnico, nivel de graduacin, tipo de establecimiento, y otros
criterios clasificatorios. El nico indicador de esta serie que refleja la existencia de
los pases sudamericanos es el que recoge la informacin de los "doctorandos
extranjeros que planean permanecer en los Estados Unidos". En este caso, se
ofrecen datos de doctorandos de Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Per.
Es interesante sealar que el Science Indicators incluye (en primer trmino)
entre los factores que determinan la capacidad cientfica y tecnolgica de los
Estados Unidos el "desempeo en ciencia y tecnologa de los jvenes de 13 a 14
aos" y que -dicho sea de paso- detecta una mejora en la parte ms baja de la
distribucin, lo que atribuye a las polticas tendientes a mejorar las capacidades
bsicas de enseanza.
Finalmente, con relacin a este mismo tipo de indicadores, se ha mencionado
ya el suplemento al Manual de Frascati, realizado en 1989, para su aplicacin a la
investigacin universitaria.

Indicadores de "servicios cientficos y tecnolgicos"

Los servicios cientficos y tecnolgicos son definidos por UNESCO como
aquellos "que contribuyen a la creacin, difusin y aplicacin del conocimiento
cientfico y tcnico". Los divide en nueve apartados a los fines estadsticos y de
construccin de indicadores:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

Bibliotecas y centros de informacin.

Museos.
Traduccin y publicacin de documentacin de ciencia y tecnologa.
Trazados e Informes (geolgicos e hidrolgicos, entre otros).
Anlisis prospectivos.
Obtencin de datos socioeconmicos.
Normalizacin y control de calidad.
Asesoramiento en temas agrcolas e industriales.
Patentes y licencias.

Sobre algunos de estos servicios existen estadsticas generales de fcil acceso,

como es el caso de las patentes y licencias, utilizadas como indicadores de output
y, por la NSF, como indicadores de innovacin y competitividad. Otras
estadsticas de servicios son menos conocidas y se producen a cargo de
organismos sectoriales.
Christopher Freeman propona incluir entre los servicios cientficos y
tecnolgicos al "diseo" y argumentaba que esto habra de ser especialmente
interesante para pases semi-industrializados, como Argentina, en los que gran
72

parte del cambio tecnolgico ha provenido en mayor medida del diseo y

adaptacin de procesos productivos importados, que de la I+D.

2.8.4. Medicin del Output y Nuevos Indicadores

La medicin del output o resultado de los esfuerzos en ciencia y tecnologa es
imprescindible para evaluar productividad, pero su aplicacin resulta
controversial, especialmente en lo que se refiere a la utilizacin de los "artculos
publicados en revistas con referato".
La OCDE realiz en 1980 una Conferencia sobre Indicadores de Ciencia y
Tecnologa, cuyo fin fue alcanzar un acuerdo sobre indicadores de output.
Sesiones de trabajo especializadas analizaron cuatro categoras de indicadores:
1. Actividad Innovadora (incluyendo innovacin y estadsticas de patentes).
2. Impacto de la CyT en la economa (incluyendo comercio internacional y
tecnologa, balanza de pagos tecnolgica, y relacin entre tecnologa y
productividad).
3. Indicadores de la ciencia (incluyendo anlisis bibliomtricos e ndices de
citaciones).
4. Diversos indicadores relativos al estado interno de la tecnologa.
En la publicacin de "Los Principales Indicadores en Ciencia y Tecnologa"
(OCDE) se reconoce que "no existen medidas directas de resultados de la ciencia y
la tecnologa, sino slo indicadores aproximativos sobre datos recogidos para otros
propsitos". El conjunto de indicadores que se ofrece al respecto se refiere a:
1. datos acerca de patentes,
2. balanza de pagos tecnolgicos,
3. participacin de los productos de alto contenido tecnolgico en los
intercambios comerciales.
Como otro esfuerzo para conceptualizar indicadores de output cabe mencionar
el documento de trabajo elaborado para la NSF por el Centro para Polticas
Alternativas (Hill, Hansen and Maxwell, 1982) acerca de la factibilidad de nuevos
indicadores de ciencia y tecnologa. En l se propona un esquema interesante de
correspondencia entre conceptos e indicadores.

2.8.5. Indicadores y pases en desarrollo

El retraso relativo de Amrica Latina en materia de indicadores de ciencia y
tecnologa, tanto en lo que se refiere a la disponibilidad de informacin confiable,
como a la adopcin de metodologas homogneas y la elaboracin de series
comparables ha sido importante pero, a partir de 1995, con la creacin de la Red
de Indicadores de Ciencia y Tecnologa (RICYT), apoyada tanto por el Programa
Iberoamericano de Ciencia y Tecnologa (CYTED) y la OEA, la situacin se ha
revertido en gran medida. Sin embargo, como se ha dicho antes, la solucin al
problema no puede provenir de una transposicin mimtica de los indicadores
utilizados en los pases industrializados. El Manual de Frascati, en su versin de
1981, haca la salvedad de que estaba dirigido especficamente "a las necesidades
de los pases miembro de la OCDE que poseen sistemas cientficos y econmicos
parecidos, lo que los distingue de aquellos otros pases que no lo son".
73

Segn la tesis de Croucher, los indicadores mencionados no se adaptaran a la

realidad de los pases en desarrollo, no tanto porque las fuentes de informacin
sean menos confiables, sino por cuanto el esfuerzo en ciencia y tecnologa de estos
pases no debe ser comparado con el desempeo de los industrializados, sino con
el grado de cumplimiento de los fines y objetivos que establezca su propia poltica
de desarrollo. Sugera, en su reemplazo, la exploracin de indicadores ms
relacionados con la adopcin de tecnologas apropiadas.
Tambin Christopher Freeman cuestionaba la utilidad de los indicadores tipo
OCDE para los pases en desarrollo, si bien su argumento estaba ms relacionado
con el tipo de industrializacin que en ellos se llev a cabo. En su opinin, para
estos pases no son tan interesantes los indicadores de I+D, por cuanto sta tiene
poca relevancia para el desarrollo. Ms bien -afirmaba- deberan interesarles los
indicadores relativos a los "servicios cientficos y tecnolgicos". Extremando el
argumento, Freeman afirmaba que la elaboracin del Manual de Frascati fue en
cierta medida una oportunidad perdida, porque se habra limitado el esfuerzo a la
I+D, y no se habra tomado en cuenta suficientemente a las otras ACT. La
perspectiva adoptada reflej exclusivamente el inters de los pases
industrializados porque los pases en vas de desarrollo no tenan sistemas
desarrollados de I+D (no obstante, en Argentina, el primer inventario del sistema
cientfico nacional data de 1969).
Si extrapolramos el pensamiento de Jean Jacques Salomon (1994) podramos,
quizs, hacer una advertencia obvia: si bien no todos los pases en desarrollo son
iguales, en principio lo ms interesante para todos ellos debera ser la utilizacin
de indicadores relativos al desarrollo de la educacin superior, como expresin de
la madurez que alcance su "sistema tcnico", entendido como la capacidad social
de incorporar el cambio tecnolgico.
La UNCTAD coincide, en lneas generales, con las posiciones anteriores. Los
recursos destinados a producir conocimientos (I+D) constituyen la "parte" de las
ACT que se registran como "insumos", afirma un documento de 1991, en el que se
sostiene la tesis de que "en el caso de los pases en desarrollo resulta til adoptar
una definicin amplia de los elementos de insumo que incluya, adems de las
actividades de investigacin y desarrollo (I+D), la tecnologa transferida y el
esfuerzo interno en trminos de formacin de recursos humanos o inversiones en
maquinaria y equipo". En aparente coincidencia con las posiciones sustentadas por
Salomon, define a la tecnologa no solamente en funcin del equipo fsico y del
soporte lgico sino tambin del desarrollo de las aptitudes especficas para
dominarla.
Casi todos los pases latinoamericanos han creado estructuras especializadas en
estadsticas de CyT. Argentina, por ejemplo, aplic muy rpidamente las
recomendaciones de la UNESCO y ya en 1969 realiz su "inventario del potencial
cientfico y tecnolgico". Esta encuesta, con el nombre de "Relevamiento de
Recursos en Actividades de Ciencia y Tecnologa (RRACYT)) fue repetida en dos
oportunidades: 1982 y 1988. Sus datos son globalmente correctos, pero una
aproximacin a escala micro los torna dudosos. Por ejemplo, las cifras
correspondientes a la investigacin universitaria (que, a su vez, es ms del 50%
del total, en trminos de recursos humanos) muestran distorsiones que con el
tiempo se han hecho evidentes.
74

Las publicaciones comparativas, como el trabajo de GRADE recogido en el

anuario 1988 del BID "Progreso Econmico y Social de Amrica Latina"
mostraban una antigedad de hasta 10 aos para algn pas (era el caso de Brasil)
y mnima de 4 aos para los ms recientes (Mxico y Venezuela). No es extrao
que as haya sido, por cuanto los problemas relativos a la informacin sobre
ciencia y tecnologa en Amrica Latina pueden ser caracterizados, en general, por
la insuficiencia de datos y dispersin de fuentes, la discontinuidad de los registros
y relevamientos, la ausencia de un sistema integral de informacin, las dificultades
de acceso a la informacin para distintos tipos de usuarios y -finalmente- por la
debilidad y baja validez de muchos indicadores.
A la confiabilidad y actualizacin de los datos se agrega el carcter
idiosincrtico de los sistemas cientficos y tecnolgicos locales. Con frecuencia,
los indicadores escogidos estn inspirados en sistemas estadsticos de pases
desarrollados y presentan dificultades de aplicacin en el contexto local. As, Lea
Velho recoge la discusin acerca de las categoras que mejor se adapten a las
condiciones de la regin, como la de "investigador equivalente" o la modificacin
del concepto de "productividad cientfica" para tomar en cuenta algunas
desventajas comparativas de los investigadores latinoamericanos, tales como
barreras de comunicacin, dificultades para establecer y mantener equipos de
trabajo y falta de recursos.
Un problema adicional es el de la "cuidadosa elaboracin de series histricas a
precios constantes" para establecer el gasto en ciencia y tecnologa, de modo que
sea posible comprender su evolucin real. Los pases que padecen o han padecido
fuertes procesos de inflacin conocen las dificultades que esto significa para
calcular un presupuesto en el que resulta determinante no solamente conocer las
sumas asignadas o el total gastado al final del ejercicio, sino que es imprescindible
establecer el momento exacto en el que se deveng el gasto. Lea Velho recoge
tambin la propuesta de reunir "todas las estadsticas generadas en los intentos de
planificar y administrar la ciencia, hacer los ajustes necesarios y luego buscar las
teoras subyacentes" (Velho, 1993).
No parece razonable que los pases en desarrollo prescindan de realizar un
esfuerzo de reflexin similar al que han llevado a cabo los industrializados. Por el
contrario, deben tratar de establecer los indicadores ms apropiados para sus
polticas y para los desafos y posibilidades que realmente les corresponden. La
RICYT ha encarnado estas preocupaciones y para ello organiz numerosos foros
destinados a debatir los problemas y alcanzar acuerdos regionales.

2.9. Evaluacin en ciencia y tecnologa

La evaluacin es un proceso que en cierto modo constituye el ncleo central de
las polticas en ciencia y tecnologa. Esto se deriva de sus finalidades explcitas y
tambin de otras finalidades implcitas. Las finalidades explcitas de los procesos
de evaluacin estn relacionadas con la asignacin de calidad relativa y con la
toma de decisiones de distinto tipo: asignacin de recursos, gestin de grupos y
proyectos, publicacin de artculos y orientacin de la investigacin. Segn la
75

OCDE, algunas de las ms importantes finalidades explcitas de la evaluacin en

ciencia y tecnologa son las de otorgar financiamiento, acreditar grupos, apoyar la
evaluacin institucional global, determinar capacidades, identificar vacancias. Las
finalidades implcitas, por su parte, tienen que ver con la consolidacin de la
comunidad cientfica y la puesta en prctica de su sistema de valores, roles y
reconocimientos internos.
El auge de una cultura de la evaluacin y rendicin de cuentas es creciente, en
la medida en que el conocimiento cientfico es percibido como un valor
estratgico. Esto tambin es debido a la bsqueda de la eficiencia y a la necesidad
de justificar la asignacin de recursos pblicos. Esta tendencia tambin enfatiza la
evaluacin de resultados mediante procedimientos en los que intervengan actores
no cientficos, si bien desde el punto de vista de la comunidad cientfica esto
implica una prdida de control no aceptable por cuanto abrira las puertas a la
mediocridad ya que, con el argumento del inters econmico y social, el mtodo
inducira a la aprobacin de proyectos de investigacin de escaso mrito
cientfico.
De los distintos planos de evaluacin acadmica, el de la evaluacin en ciencia
y tecnologa es el que tiene ms tradicin y est resuelto, en el sentido de que
hay ciertos consensos establecidos y ciertos mtodos que se utilizan y aceptan
internacionalmente. Sin embargo, en la prctica, no est exenta de dificultades y
hay varios matices que deben ser considerados. La evaluacin no est exenta de
dificultades. Actualmente se encuentra sometida a fuertes tensiones que se derivan
de factores internos y externos a los procedimientos de evaluacin.
Entre los factores internos, se registran cada vez ms crticas con respecto a
ciertas fallas en su procedimiento tradicional. Los factores externos, en cambio,
remiten a las transformaciones que se estn produciendo en la estructura de la
investigacin cientfica y tecnolgica, las cuales implican cambios en los procesos
de evaluacin tradicionales.

2.9.1. El proceso de evaluacin

En un informe ya clsico, la OCDE seala que en el proceso de evaluacin de
actividades de ciencia y tecnologa hay cuatro aspectos a considerar:
1.
2.
3.
4.

Campo de la evaluacin
Fines de la evaluacin
Criterios
Organizacin

Estos aspectos son interdependientes. A ellos es posible agregar un quinto

aspecto, al que se podra denominar como aspecto contextual, en el que se
incluyen aquellos elementos de tipo social e institucional que inciden tanto en el
proceso de I+D como en su evaluacin.

2.9.1.1. Campo de la evaluacin

Este aspecto predetermina a los dems y remite a la idea de que los criterios
aplicados y los mtodos a utilizar difieren segn el tipo de I+D de que se trate, el
objeto o unidad de anlisis y el momento del proceso de investigacin en que se
produce el acto evaluador.
76

Tipo de investigacin
Por tipo de investigacin se entiende la distincin tradicional entre
Investigacin Bsica, Investigacin Aplicada y Desarrollo Experimental. Una
definicin standard de cada uno de ellos est contenida en el manual de Frascati,
de la OCDE. A estos tipos se suele agregar el de Investigacin Estratgica, que
remite a aquella investigacin que tiene el formato de la bsica, pero que apunta
hacia un objetivo de aplicacin a medio y largo plazo. La investigacin
universitaria puede constituir un tipo propio cuando se trata de investigacin de
apoyo a la docencia y en tal caso los parmetros que se aplican son distintos.
Cada uno de estos tipos de I+D tiene propsitos distintos; tambin tiene una
cultura propia y concierne a actores diferentes. La evaluacin de la I+D debe
tomar en cuenta a todos ellos. Esto genera cierta dificultad cuando se trata de
evaluar programas complejos, ya que ellos suelen contener una amalgama de tipos de
investigacin. Cabe sealar adems que en la configuracin del tipo de investigacin
incide tambin el tipo de disciplina de que se trate, ya sea que pertenezca al campo
de las ciencias exactas, las ciencias sociales o el desarrollo experimental de tipo
ingenieril. Las herramientas de la evaluacin varan tambin segn un tipo u otro
de disciplina.

TIPO DE I+D
Investigacin Bsica
Investigacin Aplicada y
Desarrollo Experimental

CRITERIO
Valor Cientfico
Ventajas econmicas y
utilidad social

ACTOR
Comunidad Cientfica
Actores econmicos y
sociales

Otro enfoque para establecer una tipologa que pensar en los mtodos de
evaluacin ms adecuados es la que propone Terry Shinn, en la que se distingue
entre investigacin disciplinaria, investigacin transversal e investigacin
instrumental. La primera est enmarcada en las preocupaciones especficas de la
disciplina. La segunda es la que se encuentra en el trnsito de construccin de un
nuevo campo de conocimiento mediante la interaccin de ms de una disciplina,
como la bioqumica en su momento, la biologa molecular, algunos campos
nuevos de las neurociencias que combinan psicologa cognitiva, biologa
molecular y gentica, entre otros. La constitucin de un nuevo campo supone
procesos de cambio de paradigma, intereses cognitivos opuestos, estrategias de
subversin ms que de acatamiento a paradigmas vigentes, o encuadramiento en
las lneas y temas predominantes. La investigacin instrumental se corresponde
con el denominado modo 2 de produccin de conocimiento cientfico.
El problema de la evaluacin en estos tres modelos debe ser resuelto de un
modo diferente. Sobre la investigacin disciplinaria se han presentado ya los
conceptos fundamentales. La evaluacin de la investigacin transversal no debera
ser muy diferente a la disciplinaria, pese a que en este tipo de actividad es posible
detectar una mayor presencia de conflictos. Hasta la consolidacin de un nuevo
consenso, la investigacin transversal carece de un modelo estable de evaluacin.
Por ello, los procesos de evaluacin que instrumentan las instituciones tienen
problemas de legitimidad. Ejemplo de esto puede ser el comienzo de la biologa
molecular en que la mayora de los miembros del campo bioqumico consideraban
77

a aqulla solamente como un conjunto de tcnicas novedosas para tratar problemas

y objetos definidos, ms que como un nuevo campo, con sus propios objetos y
problemas. En un proceso de evaluacin esta distincin poda implicar la
diferencia entre proyectos con relevancia o sin relevancia cientfica. La
evaluacin de la investigacin instrumental supone una complejidad cognitiva
quiz menor al tipo anterior y una complejidad valorativa y social mayor. Desde el
punto de vista cognitivo admite la combinacin sumatoria de perspectivas
disciplinares en la evaluacin de calidad. Pero se agregan nuevos otros valores
sobre el producto del conocimiento, tales como la utilidad social, la tica del
objeto y del proceso, el riesgo e incertidumbre, la tensin entre distribucin y
exclusin, la oportunidad poltica y la rentabilidad econmica (individual y
social).
Esto implica otros modelos organizativos de la evaluacin distintos a los
tradicionales, que se integran exclusivamente por miembros reconocidos de la
comunidad cientfica: los pares. Los nuevos modelos organizativos difieren
fundamentalmente en que la constitucin de los comits es heterognea por la
inclusin de otros actores. Todo esto lleva al concepto de complejidad
(multiplicidad de perspectivas legtimas, no linealidad, emergencia de los
problemas, organizacin, multiplicidad de escalas, incertidumbre).
La inclusin de nuevos actores en los procesos de investigacin cientfica
implica una autntica democratizacin del conocimiento. En muchos casos ahora
se hace necesario incluir a quienes pueden opinar sobre aspectos de su inters
(problemas tales como enfermedades, polucin y preservacin ambiental, pero
tambin opresin, discriminacin y explotacin). Adicionalmente, cierta parte del
conocimiento se presenta en nuevos contextos (comunidades indgenas o mtodos
teraputicos tradicionales, por ejemplo). En este sentido, se puede afirmar que la
ciencia moderna est renovando su localizacin social en un contexto enriquecido.
La tendencia actual es hacia el diseo de procesos de evaluacin que combinen
diversos mtodos:
1. Evaluacin por pares cientficos- basada en criterios de excelencia,
importancia o calidad.
2. Evaluacin por distintos actores - basada en criterios de oportunidad,
permeabilidad, explotabilidad y aplicabilidad de los conocimientos.
Es importante sealar que la multiplicidad de criterios implica necesariamente
la multiplicidad de actores ya que, del mismo modo que los no cientficos estn
incapacitados para opinar acerca de la calidad cientfica de una propuesta, los
pares cientficos no son, de por s, los adecuados para opinar acerca de la utilidad
de ellos. Ahora bien, el mtodo mixto tiene el problema de que requiere una
definicin acerca del papel de los actores y del peso relativo de los criterios de
evaluacin. Por otra parte, la inclusin de los no-pares genera desconfianza en la
comunidad cientfica.
Objeto o unidad de anlisis
El objeto o unidad de anlisis en el proceso de evaluacin ya que los mtodos
varan si se trata de evaluar investigadores aislados o grupos. Tambin difieren los
procedimientos, en relacin con su grado de complejidad, si la evaluacin se
refiere a proyectos, disciplinas o dominios completos del conocimiento. La
78

evaluacin de instituciones cientficas constituye tambin un caso aparte, ya que

en su desarrollo es preciso tener en cuenta criterios relativos a la calidad de la I+D
junto a criterios de racionalidad organizativa. Otro caso especial es el de la
evaluacin de programas comple jos en cuya ejecucin corresponde a numerosas
instituciones, especialmente si algunas de ellas no pertenecen o pertenecen slo
tangencialmente al mbito de la ciencia y la tecnologa.
Un trabajo de hace unos aos de Alberto Aroz y Mario Kamenetzky orientaba
en forma muy precisa en la distincin de estos niveles y destacaba la importancia
de los mtodos que ayuden a definir la unidad de anlisis. El enfoque distingua
entre la propia unidad de I+D, las lneas de investigacin y los proyectos.
Momento
Los mtodos de evaluacin difieren tambin con relacin al momento del
proceso de I+D sobre el que se aplican. El caso ms generalizado es el de la
evaluacin ex ante que se realiza en forma previa a la toma de decisiones acerca
de la eventual aprobacin de la actividad y su financiamiento. La evaluacin ex
ante est adems ligada a las polticas y a las prioridades establecidas. La
evaluacin que se realiza durante el desarrollo del proceso de I+D suele ser
denominada como intermedia y generalmente est vinculada con las etapas
previstas en los proyectos. Esta evaluacin es interactiva con la programacin y no
debe ser confundida con el concepto ms gerencial de seguimiento o
monitoreo ya que, mientras estos ltimos se centran sobre los aspectos de corte
administrativo, tales como la utilizacin correcta de los recursos y la certificacin
de etapas alcanzadas, la primera remite a resultados cientficos parciales. Cuando
la evaluacin se lleva a cabo al final de los procesos de I+D de que se trate, se la
denomina como ex post. La evaluacin ex post trata de los resultados, aplicacin
de los recursos e impacto. Tiene un fin prospectivo tal como la reorientacin de la
programacin. En tal sentido, puede ser inmediata o a plazo diferido y puede
referirse a los resultados propiamente dichos o a su impacto en el contexto social.

2.9.1.2. Fines de la evaluacin

La consideracin de los fines de la evaluacin refiere a la utilizacin de los
resultados de la evaluacin, tales como la toma de decisiones en materia de
financiamiento, la acreditacin, la identificacin de reas de vacancias. Existe una
jerarqua de objetivos para cada evaluacin. Los fines de la evaluacin deben ser
consensuados entre los usuarios, los realizadores de la evaluacin y los evaluados.
Esto est relacionado con la legitimidad social de la evaluacin.
La evaluacin ex ante est estrechamente ligada a la puesta en prctica de
orientaciones de la I+D. La finalidad de la evaluacin ex ante se orienta a la toma
de decisiones sobre el destino de recursos. Los de la evaluacin ex post estn
relacionados legitimar los trabajos de la I+D ante terceros, ya sea cientficos o
polticos y reorientar las polticas y las prcticas institucionales. Otros fines
especficos de la evaluacin ex post son complementarios a los de la evaluacin ex
ante y tiene que ver con el establecimiento de mecanismos de control y la comparacin
con niveles de estado del conocimiento (antes y despus de la I+D). Cabe hacer la
advertencia, adems, de que no es recomendable aplic ar la evaluacin ex post a la
totalidad de los proyectos que integran una programacin, individualmente
considerados, sino que es ms adecuado evaluar la programacin como un todo,
en razn de problemas prcticos de posibilidad material y de eficiencia en la
79

gestin del sistema de evaluacin, y de es ms pertinente para los fines de la

reorientacin de las polticas. Por lo tanto, hay una dificultad metodolgica
adicional, ya que el valor global es ms difcil de determinar.

2.9.1.3. Criterios de evaluacin

Los criterios de evaluacin se establecen en funcin del tipo de investigacin y,
en trminos generales, se refieren tanto al inters cientfico como al inters
econmico social. La mayor parte de los trabajos asocian diferentes objetivos y
son susceptibles, por lo tanto, de diferentes tipos de evaluacin. Se requiere
emplear diferentes criterios si la cuestin a evaluar es el valor cientfico o el
inters de los trabajos (este ltimo aspecto incluye su relacin con el costo).
Los criterios tambin deben responder a las necesidades de los usuarios de la
evaluacin. En este sentido, una ptica utilizada en forma reciente para evaluar en
forma anticipativa el inters de un proyecto de investigacin es la de ponderar el
conocimiento agregado. La idea de conocimiento agregado remite a los
resultados de la investigacin y podra ser formulada bajo la pregunta Qu
conocimiento nuevo aporta el proyecto en relacin con algn nivel de
acumulacin, ya sea de tipo acadmico o de aplicacin? En este aspecto, el juicio
debe ser relativo a determinar en qu medida y por qu vas el conocimiento
generado por el proyecto puede agregarse al stock de los conocimientos existentes.

La evaluacin del conocimiento agregado plantea preguntas tales como:

Puede la investigacin confirmar conocimiento disponible, por ejemplo, a
travs de la repeticin de experimentos, ampliacin de muestras o aplicacin
en diferentes contextos?
Puede ampliar sus aplicaciones, demostrando su validez en otros sectores,
especies, localizaciones, culturas o sistemas?
Puede profundizar la comprensin de los fenmenos, a travs de la
construccin terica, la demostracin de causalidades o la explicacin de
condiciones?
Puede aportar a la sustitucin de paradigmas?
Puede aportar un cuerpo de conocimientos prximos a eventuales
aplicaciones?

Algunos criterios para la evaluacin ex ante

Algunos de los criterios de uso ms corriente para la evaluacin ex ante son los
siguientes:
a. Criterios de mrito cientfico
Remiten a determinar la significacin y calidad de la propuesta para el dominio
cientfico de que se trate (originalidad, inters, factibilidad cientfica), la aptitud
del investigador para realizar la investigacin, la incidencia sobre otros mbitos
cientficos o tecnolgicos, el aporte del trabajo para la ciencia en general y su
incidencia sobre la infraestructura o base cientfic a y tecnolgica).
b. Criterios sobre recursos y financiamiento
Los criterios sobre recursos y financiamiento remiten a la factibilidad tcnica y
econmica; esto es: si los recursos disponibles y solicitados son proporcionales a
80

los objetivos del proyecto. Incluyen adems un criterio de optimizacin de

recursos o de recursos versus recursos; lo que quiere decir que corresponde
determinar si en un escenario de limitacin de recursos y de competencia por ellos
la asignacin propuesta es la ms razonable y adecuada. Este criterio es de
naturaleza mixta, ya que por una parte contiene un juicio tcnico, pero en buena
medida se superpone con un criterio poltico.
Otros criterios pertenecientes a este rubro son los de pertinencia del
financiamiento pblico, especialmente cuando se trata de investigacin orientada
a la tecnologa ya que sus resultados son apropiables por empresas determinadas y
el Criterio de complementariedad, que remite a la necesidad de evaluar si el
financiamiento debe ser completo, adicional, o incremental.
c. Criterios de coherencia
Estos criterios remiten a la adecuacin a los propsitos; esto es, si el proyecto
responde a los objetivos propuestos y si su articulacin es correcta. La adecuacin
a los propsitos hace referencia a cmo se hace la investigacin. Se debe mirar si
el mix de capacidades, mtodos y recursos son apropiados para alcanzar los
propsitos de los investigadores.

La adecuacin a los propsitos remite a preguntas tales como:

Los propsitos de la investigacin son claros y razonablemente
comprensibles?
Tiene el equipo de investigacin las aptitudes y experiencia necesarias para
desarrollar el trabajo previsto?
Estn disponibles los equipos necesarios?
El acceso a la informacin est asegurado?
El presupuesto y el cronograma son realistas?
Los medios propuestos para informar y comunicar los resultados parecen ser
efectivos?

d. Criterios de pertinencia
Estos criterios determinan la relacin de las investigaciones con objetivos
econmicos y sociales, as como tambin con objetivos institucionales. Cuando la
poltica cientfica contiene prioridades definidas explcitamente, la pertinencia se
refiere a la adecuacin a ellas. Si bien los criterios de pertinencia se corresponden
mayormente con la investigacin aplicada y el desarrollo experimental, tambin se
toman en cuenta cuando se trata de investigacin estratgica. En este caso se
considera la utilidad potencial, si bien la complejidad de este criterio, por cuanto
depende de variables a un futuro no prximo plantea la necesidad de una
evaluacin continua.

Algunos criterios que, en la prctica, suelen entrar en la toma de decisin

acerca opciones de investigacin:
Mrito cientfico
Originalidad o novedad del enfoque
Importancia del tema
81

Claridad de propsitos
Antecedentes y status actual del grupo de investigacin
Recursos y financiamiento
Apoyo organizativo
Acceso a la informacin
Equipamiento necesario
Presupuesto solicitado y disponible
Valor econmico de los resultados
Optimizacin de recursos
Pertinencia del financiamiento pblico
Criterio de complementariedad
Coherencia
Diseo del proyecto
Adecuacin de la metodologa
Conocimiento del campo de investigacin
Probabilidad de xito en el logro de resultados
Pertinencia
Adecuacin a prioridades
Desarrollo de capacidades o experiencia
Resultados potenciales
Planes de diseminacin de los conocimientos
Aplicaciones prcticas
Desarrollos tericos
Utilidad potencial
Muchos de estos criterios pueden corresponder a un tipo u otro de evaluacin,
pero son ms operables que los conceptos abstractos de excelencia o
calidad.

Algunos criterios para la evaluacin ex post

En trminos generales, los criterios de evaluacin ex post son similares a los de
la evaluacin ex ante en lo que se refiere a la calidad o mrito cientfico. El resto
de los criterios es reemplazado por otros que juzgan el resultado y su eventual
impacto en el contexto econmico y social, o sobre la estructura institucional.
a. Evaluacin de resultados
En la evaluacin de resultados criterio de cumplimiento de objetivos y metas
es el de uso ms corriente (implica una comparacin de los resultados con los
objetivos y las metas propuestas originalmente). Adems del cumplimiento, se
suele aplicar el criterio de calidad de los resultados (que, como se ha dicho, es de
naturaleza similar al de la evaluacin ex ante). A ellos se aade el criterio de
eficiencia en el desarrollo de los trabajos.
b. Evaluacin de impactos
La evaluacin de impactos no debe ser confundida con la evaluacin de
resultados. Los impactos trascienden al proyecto o la programacin. Remiten a
contextos externos al proyecto: organizacin en la que se lleva a cabo, medio
82

social prximo o remoto, niveles de actividad econmica, niveles educativos,

cultura e ndices de salud, entre otros. La evaluacin de impactos est menos
normalizada en razn de las mltiples dimensiones en las que ellos se producen,
as como el hecho de que con frecuencia son imprevisibles y no siempre resulta
fcil establecer las causalidades: es decir, si tal fenmeno puede ser legtimamente
considerado como un impacto de cierto programa, o si de debe a otras causas. Por
este motivo, la evaluacin de impactos requiere una dosis adicional de
meticulosidad en el anlisis.

2.9.1.4. Organizacin de la evaluacin

La organizacin de la evaluacin es la delimitacin de responsabilidades de quienes
tendrn a su cargo llevarla a cabo. La organizacin de la evaluacin est relacionada
con la eleccin de la estructura con la que se llevar a cabo (en la que se integran
los pares y el personal tcnico de apoyo al proceso evaluador), la modalidad, el
perfil de los evaluadores y el grado de institucionalizacin de la estructura
responsable de la evaluacin.
La evaluacin requiere consenso acerca del campo, los fines y los criterios. La
evaluacin es una tarea colectiva. De all, la importancia de la seleccin del equipo
que tendr a su cargo la evaluacin (imparcialidad no cuestionada). La legitimidad
social de los rbitros es una cuestin fundamental de la que depende. En temas de
cierta complejidad o en comunidades cientficas pequeas la idoneidad y
legitimidad de los evaluadores plantea dificultades. Frecuentemente se apela a
evaluadores extranjeros cuando no existe un par reconocido en la comunidad
local, o cuando se requiere una opinin muy especializada y no comprometida con
intereses en juego. Sin embargo, este recurso debe ser empleado con precauciones
porque los pares extranjeros algunas veces opinan a con desconocimiento del
contexto, entendido como las limitaciones o prioridades locales. En el caso de
evaluaciones mixtas como, por ejemplo, en la integracin de paneles con
cientficos e industriales se presentan a veces dificultades de dilogo que ataen al
lenguaje, la lgica y el papel que se espera que desempeen unos y otros.
Otros aspectos relativos a la organizacin tienen que ver con las modalidades
de evaluacin como, por ejemplo, si sta queda sometida a la libre actuacin de
los pares, o si ellos debern ajustarse a directivas precisas, con un gradiente de
formalizacin que incluye desde el diseo de los instructivos o formularios, hasta
los procedimientos a seguir. La posicin del evaluador en el sistema de toma de
decisiones es tambin un tema importante en lo relativo a la organizacin. El
evaluador puede desempear un papel excepcional, cuando se lo convoca ad hoc
para la evaluacin de un proyecto, o permanente, cuando se constituye una
comisin que se pronuncia sobre la totalidad de los casos durante un perodo de
tiempo. El sistema tradicional empleado por el CONICET ha sido de este ltimo
tipo. En algunos casos, la situacin es intermediaria, cuando se combinan ambas
modalidades. El sistema de evaluacin del FONCYT y el actual sistema del
CONICET son de este tipo.
El problema de la profesionalizacin de la evaluacin y su legitimacin social
a veces es resuelto con la creacin de instancias evaluadoras permanentes dotadas
de independencia respecto a los tomadores de decisin. El ejemplo ms extremo
de este modelo es el de la Agencia Nacional de Evaluacin y Prospectiva de
Espaa.
83

2.9.1.5. Mtodos de evaluacin

Los mtodos de evaluacin de la I+D se basan en opiniones de otros cientficos
de igual o mayor reconocimiento profesional que los sujetos evaluados (ya sea que
se trate de la trayectoria cientfica o de un proyecto que lo involucra como director
o miembro del equipo responsable), en un conjunto de indicadores objetivos
complementarios y en una combinacin de estos sistemas. El mtodo de
evaluacin ms extendido es el del juicio de pares, cuyas caractersticas ms
destacadas se desarrollan en el apartado siguiente. En general, se puede establecer
la siguiente tipologa:
1. Juicio de pares directo: Evaluacin realizada por especialistas de la misma
disciplina. Evala el valor cientfico.
2. Juicio de pares modificado: Evaluacin de pares con la inclusin de otros
actores, en forma adaptada a la necesidad de ampliar los criterios a
considerar.
3. Juicio de pares indirecto: Evaluacin realizada en base a la utilizacin de
opiniones de pares emitidas inicialmente con otros propsitos.
4. Juicio Indirecto: Evaluacin realizada mediante la utilizacin de
indicadores bibliomtricos (publicaciones, frecuencia de citas, calidad de
citas y citas asociadas) y otros indicadores que tomen cuenta premios,
congresos y financiamientos obtenidos para I+D anteriormente, entre
otros.
Todos los mtodos tienen ventajas y desventajas que deben ser tomadas en
cuenta en el diseo del proceso de evaluacin. En el juicio de pares existe un
cierto peligro de subjetividad (prejuicios o intereses) y en el juicio indirecto el
peligro de una pseudo - objetividad en posible estmulo a ciertas
disfuncionalidades tales como la compulsin a la publicacin (publish or perish).
En algunas disciplinas la legitimacin del juicio de pares es muy escasa o
negativa, dadas las tradiciones en materia de difusin de los conocimientos, la que
no siempre se produce por medio de revistas acreditadas en las bases de datos
sobre las que se elaboran los indicadores.

2.9.2. El juicio de los pares como mtodo fundamental de

evaluacin en Ciencia y Tecnologa
Los fines, los mtodos y los criterios de la evaluacin deben estar apoyados en
un alto grado de consenso entre los evaluados, los evaluadores y quienes
demandan la evaluacin. Tradicionalmente, el consenso est establecido alrededor
de la validez del mtodo de evaluacin por pares, dado que ste expresa el punto
de vista de la comunidad cientfica. La evaluacin por pares permite construir
consenso entre los investigadores con respecto a qu se debe investigar, cmo
debe ser hecha la investigacin, en qu marco institucional y de recursos, y
quines son los que estn en condiciones de hacerlo.

2.9.2.1. Ventajas y dificultades de la evaluacin por pares

En 1990 el Comit Asesor de los Consejos de Investigacin de Inglaterra
encarg a una comisin el estudio de las ventajas e inconvenientes del juicio de
pares, en razn de que se registraban muchas crticas acerca de su funcionamiento,
por parte de un importante sector de la comunidad cientfica. El documento
84

elaborado es conocido como Informe Boden sobre la Evaluacin por Pares y la

defina como: un sistema por el cual la excelencia intelectual o importancia de
una pieza de trabajo es juzgada por investigadores que trabajan en el mismo
campo, o en un campo prximo. Afirmaba tambin que no existen alternativas
prcticas al juicio de los pares para la evaluacin de la investigacin bsica. Sin
embargo, propuso una lista de requisitos necesarios que deben ser cubiertos por
cualquier sistema basado en pares. Estos requisitos cubren aspectos tales como la
eleccin de los pares, la transparencia en sus prcticas y la retroalimentacin en
sus decisiones.

El juicio de los pares puede ser considerado como central para la funcin de una
comunidad acadmica cuyo trabajo est sometido a los comentarios y a la crtica de
los pares acadmicos como una obligacin profesional. (Informe Boden sobre la
evaluacin por pares, 1990)

La prctica de la revisin por pares o evaluacin por pares es una forma de

autorregulacin de la comunidad cientfica. Si bien es cierto que la
autorregulacin tiene amplias races en las estructuras profesionales, en este caso
se produce la particularidad de que sus consecuencias (en trminos de aprobacin
o desaprobacin de proyectos) comprometen al Gobierno en decisiones de
financiamiento. En un mundo en el que la autorregulacin est siendo
crecientemente puesta en tela de juicio, es una posicin de dbil defensa, se ha
observado. (William Solesbury, 1996) Sin embargo, el gobierno ingls, como
sostn financiero de la ciencia bsica, ha reconocido esta capacidad a la
evaluacin por pares ya en 1918, al haber adoptado lo que se conoce como el
Principio Haldane surgido de las recomendaciones formuladas por el Comit del
mismo nombre.

El nivel cientfico y tecnolgico de todas las propuestas de investigacin

recomendadas para su apoyo por parte del estado est garantizado por la asistencia
constante de un Consejo Asesor integrado por un pequeo nmero de eminentes
cientficos con un coordinador administrativo. (Informe Haldane, 1918)

Tambin las empresas y las instituciones privadas que financian y apoyan la

I+D han profesado idntico respeto por el juicio de los pares. Sin embargo, el
mtodo de la revisin o evaluacin por pares ha comenzado a ser revisado y
discutido en forma creciente. A lo largo del debate suscitado, no obstante, el juicio
de pares como mtodo de evaluacin no fue invalidado, si bien varios aspectos de
su aplicacin prctica merecen revisin. En realidad, los cientficos no pueden
cuestionarlo porque hacerlo sera poner en tela de juicio su propio protagonismo.
Muy por el contrario, slo reclaman el derecho de que sus juicios sean
reconocidos como verdaderos. El debate, por lo tanto, ha estado centrado en
algunos aspectos operativos y conceptuales. Por ejemplo, en la descripcin de las
prcticas de investigacin de los Consejos de Investigacin abundan los trminos
como excelencia, calidad y originalidad, pero no se definen criterios que
puedan hacerlos operacionales. Esto significara que los pares reconocen esos
85

atributos pero no pueden anticipar qu es lo que buscan cuando se abocan a una

evaluacin.
En 1993, el Libro Blanco de la Ciencia, la Ingeniera y la Tecnologa reabri la
discusin bajo la perspectiva de la relacin entre el juicio de los pares y la poltica
cientfica del gobierno. Se afirmaba:

En el futuro, las decisiones acerca de las prioridades para el financiamiento deben

estar ms claramente orientadas hacia el encuentro con las necesidades del pas y
con el fortalecimiento de la capacidad nacional para generar riqueza. (Libro Blanco
de la Ciencia, la Ingeniera y la Tecnologa, 1993)

Este punto de vista caus preocupacin en la comunidad cientfica, en el

sentido de que la primaca de la opin in de los pares fuera desafiada. Sin embargo,
muchos sectores acadmicos haban comenzado a ser crticos por lo que perciban
como un sesgo conservador en la evaluacin por pares que favorecen las formas
de investigacin familiares y seguras, frente a las innovadoras y riesgosas. En
efecto, desde el punto de vista de la relacin de la ciencia con la sociedad, el
mtodo de evaluacin por pares es congruente con lo que se conoce como el
modelo lineal, segn el cual el conocimiento se transfiere a la sociedad a partir
de la investigacin bsica, pasando por la aplicada y por el desarrollo
experimental. Desde un punto de vista vinculado con tecnologa, este modelo es
tambin conocido como visin ofertista ya que su aplicacin econmica y social
se basa en la oferta de conocimientos generados por la comunidad cientfica.
Tanto la visin ofertista como el modelo lineal han sido puestos en tela de
juicio durante los ltimos aos. Tambin el papel excluyente de la comunidad
cientfica aparece cuestionado por la emergencia de nuevas formas de produccin
del conocimiento cientfico. Estas transformaciones afectan a los procesos de
evaluacin y al juicio de pares como mtodo fundamental.
En la literatura sobre metodologas de evaluacin se contrapone a veces la
evaluacin por pares y la evaluacin de mrito. Esta ltima excede el concepto
de mrito cientfico y es definida en funcin de criterios tales como la
Oportunidad representada por los conocimientos a adquirir, su Permeabilidad o
capacidad de penetracin en distintos campos, la Aplicabilidad a problemas
concretos y la Explotabilidad de los resultados. Pero si tericamente se distinguen,
en la prctica no siempre es fcil hacerlo. En la investigacin acadmica la
evaluacin por pares en oposicin al mrito- juega el papel casi exclusivo, pero
la observacin demuestra que se utilizan criterios cada vez ms amplios; por
ejemplo, en los impresos que los Consejos ingleses envan a los evaluadores se
requiere su opinin acerca de la aplicabilidad del proyecto. En la evaluacin de
proyectos de ingeniera ambos tipos de criterio tienen igual importancia. En
cambio, en la investigacin orientada por criterios estratgicos la evaluacin de
mrito tiene ms importancia que la evaluacin por pares.

86

2.9.2.2. Crisis del sistema de pares

A pesar de su consenso bsico originario, el mtodo de la evaluacin por pares
est siendo revisado y discutido en forma creciente. La evaluacin basada en el
juicio de pares corresponde al modelo de la investigacin acadmica disciplinaria.
Sin embargo, el consenso disciplinario no es el nico factor de estructuracin de la
actividad cientfica y por lo tanto el consenso disciplinario no es el nico marco de
relaciones sociales en que se construye el conocimiento.
Desde una ptica ms vinculada con el conocimiento tecnolgico, muchas
voces cuestionan la pertinencia del juicio de pares para evaluar los proyectos
orientados al desarrollo tecnolgico y la innovacin. Desde una visin no lineal y
ms interactiva de la ciencia tambin se reclaman otros procedimientos de
evaluacin.
En 1966 Derek de Solla Price mostraba que la ciencia se haba expandido de
un modo exponencial en los tres siglos anteriores, pero que, de seguir con tal
tendencia, en cien aos ms habra dos cientficos por cada mujer, hombre, nio
o perro en la poblacin. Efectivamente, la tasa de crecimiento se detuvo y la
competencia por los recursos se volvi ms dura, sometiendo a presin al juicio de
pares como mtodo de base para la asignacin de recursos.

La creciente limitacin de recursos est produciendo una elevacin en el rango

mnimo de selectividad en el financiamiento de proyectos. Por ello se requieren
distinciones cada vez ms finas entre propuestas que son, ms o menos, igualmente
meritorias. Esto conduce a que se produzca un agobio insoportable sobre el sistema
del juicio de pares. Esto ha conducido a una crisis en el sistema de juicio de pares.
(Informe Boden sobre la evaluacin por pares, 1990)

Las principales objeciones que se le formulan remiten tanto a los factores

internos como a los externos. Ellas son:
Sobreexigencia. La creciente limitacin de recursos est produciendo una
elevacin en el rango mnimo de selectividad en el financiamiento de proyectos.
Por ello se requieren distinciones cada vez ms finas entre propuestas que son,
ms o menos, igualmente meritorias. Esto conduce a que se produzcan decisiones
arbitrarias en el establecimiento de los rdenes de prioridad.
Fatiga. En conexin con el problema anterior, el incremento de los objetos a
evaluar (proyectos, artculos, informes de investigadores y grupos) genera gran
presin sobre los evaluadores, reduce su espritu de colaboracin y afecta la
calidad de su trabajo.
Corrupcin. El sistema tiene cierta vulnerabilidad frente a la corrupcin,
derivada del hecho de que generalmente las personas ms calificadas para juzgar
el mrito de un investigador son, precisamente, sus ms cercanos competidores.
Con cierta frecuencia se recogen en la literatura denuncias sobre plagio y
aprovechamiento indebido de informacin obtenida durante el proceso de
evaluacin.
87

Imprecisin. En la descripcin de las prcticas de evaluacin abundan los

trminos como excelencia, calidad y originalidad, pero a menudo no se
definen criterios que puedan hacerlos operacionales. Esto significa que los pares
reconocen esos atributos pero no pueden anticipar qu es lo que buscan cuando se
abocan a una evaluacin, lo cual es un serio problema para el establecimiento de
reglas de juego crebles. Segn la experiencia de la National Science Foundation,
los jueces convergen en los extremos (proyectos excelentes o muy malos), pero
divergen en los casos intermedios, en los que la aplicacin de criterios netos de
excelencia, calidad y originalidad es ms compleja.
Sesgo conservador. La evaluacin por pares suele privilegiar las concepciones
tradicionales sobre las innovadoras. Fomenta la ciencia normal, frente a la
revolucin de los paradigmas. Favorece las formas de investigacin familiares y
seguras, frente a las innovadoras y riesgosas. Con frecuencia, la evaluacin est
contaminada por prejuicios (por ejemplo, frente a proyectos poco ortodoxos).
Imparcialidad. En comunidades cientficas pequeas o en la evaluacin de
proyectos que requieren grandes inversiones, los jueces frecuentemente son parte
y su imparcialidad se ve afectada. En comunidades cientficas pequeas, adems,
el secreto con respecto al nombre de los evaluadores es relativo y puede dar lugar,
o bien a juicios de compromiso, o bien a arbitrariedades e impunidad.
Vinculacin universidad empresa. En el marco de las polticas de estmulo
a la vinculacin, los procesos de evaluacin ataen a proyectos que incluyen
esencialmente aspectos econmicos y tecnolgicos. En estos proyectos prevalece
la evalu acin de resultados. El mtodo de evaluacin exclusivamente a cargo de
pares no resulta adecuado porque en l participan solamente los cientficos. La
evaluacin de proyectos correspondientes al modo 2 no puede quedar limitada al
juicio de los pares, ya que stos son incapaces de dar cuenta de la heterogeneidad
de actores y aspectos cientficos y no cientficos- involucrados.
Cuando los proyectos se enmarcan en las prioridades de la poltica cientfica,
se platean inmediatamente los problemas de la interdisciplina y a la aplicacin de
los criterios no acadmicos en la evaluacin (tales como los criterios de prioridad
poltica).

2.9.2.3. El papel de los No Pares (o Impares)

Una de las preocupaciones acerca del mtodo de juicio de pares se centra en el
papel que el equipo administrativo (en oposicin a los investigadores activos)
puede desempear en el proceso de evaluacin. En los organismos cientficos de
corte tradicional, este papel es casi nulo y se reduce a los procedimientos
administrativos ms bsicos. En cambio, a medida que las decisiones relativas a la
ciencia han sido reconocidas como ms complejas se fue haciendo necesario
incluir nuevos actores en el proceso. El papel de los equipos de apoyo a la
evaluacin ha ido transformndose en consonancia con ello, adquiriendo un perfil
ms tcnico y desempeando un protagonismo mayor.
Un ejemplo de esto surge de la experiencia del Engineering and Physical
Sciences Research Council (EPSRC) de Inglaterra. En este Consejo, la clave del
proceso de evaluacin es el rea de programacin. Hay diecisis reas de
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programacin, cada una de ellas gestionada por un administrador de programa,

quien es un empleado a tiempo completo del EPSRC. El sistema empleado por el
FONCyT en Argentina tiene rasgos comunes con este modelo.
El administrador de programa tiene formacin cientfica pero no es
considerado un par por los investigadores que solicitan financiamiento. Sin
embargo, el administrador de programa es responsable ante la Direccin Ejecutiva
por el logro de los objetivos que se asignan a su rea de programacin.

El procedimiento seguido en el EPSRC es el siguiente:

Paso I: Se constituyen 16 colegios de pares en consulta con las respectivas
comunidades cientficas. Cada colegio tiene un tamao que oscila entre 35 y
160 miembros, segn la disciplina. Todos los pares son nacionales. El EPSRC
publica los antecedentes de cada par.
Paso II: Los investigadores que presentan proyectos identifican tres pares de
su propia eleccin.
Paso III: El administrador de programa elige uno de los tres pares y agrega
dos pares adicionales elegidos entre los que integran el respectivo colegio de
pares. Puede agregar otro par, fuera de la lista, si el colegio no cubre
adecuadamente la especialidad en cuestin.
Paso IV: El proyecto se enva a los tres (o ms) pares para su evaluacin.
Paso V: Las propuestas que son juzgadas en forma suficientemente favorable
son enviadas a un panel integrado por pares que integran los colegios,
seleccionados por el administrador de programa. Cada panel tiene un
Presidente. Tanto el panel como su Presidente son constituidos ad hoc (no
son permanentes) y su funcin es puramente asesora.
Paso VI: El panel establece un orden prioritario entre las propuestas en
funcin de su calidad (sobre la base de la opinin de los tres o ms pares de los
pasos III y IV) y su pertinencia en funcin de los objetivos estratgicos del
EPSRC.
Paso VII: Una vez recibido el asesoramiento del panel, el administrador de
programa elabora una lista de propuestas de financiamiento sobre la base del
monto total de dinero disponible para la convocatoria por parte del Consejo
Directivo del EPSRC, el orden prioritario producido por el panel y la opinin
del Presidente del Panel, en los casos borderline.
El procedimiento adoptado por el EPSRC es uno de los que ha suscitado ms
comentarios. Lo ms caracterstico de este modelo es el papel de los
administradores de programa ya que, si bien stos no estn directamente
involucrados en formular los juicios de valor (el acto de la evaluacin), tienen
una gran influencia en la totalidad del proceso. El papel que se asigna al
administrador de programa en el Paso VII es considerado excesivo por muchos
de los que opinan; por este motivo, los defensores del procedimiento
argumentan que en ningn caso se violenta la decisin de los jueces.
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En el Biotechnology and Biological Sciences Research Council (BBRC) el

procedimiento es parecido pero no existe la figura del administrador de programa.
En su lugar, funcionan comits temticos. Sin embargo, se ha propuesto
incorporar administradores de programa con la funcin de seleccionar los pares de
una base de datos, en consulta con los miembros del comit temtico.
En el Welcome Trust (institucin que financia investigacin mdica),
miembros senior pueden seleccionar los pares y actuar como adjuntos al
Presidente de los comits que otorgan financiamiento. Los no pares, por lo tanto,
habitualmente desempean una variedad de papeles en la conduccin de los
procesos de revisin por pares.
El nuevo sistema de administradores de programa y, en general, el mayor
protagonismo desempeado por los no pares tiene ventajas por cuanto resuelve
problemas de eficiencia y ejecutividad en el proceso de evaluacin, al tiempo que
facilita la consideracin de aquellos proyectos con mltiples dimensiones. Sin
embargo, genera nuevos problemas que deben ser atendidos. En general, este
mtodo puede resultar muy til si:
a) El administrador de programa (o figura equivalente) acierta en buscar
asesoramiento de expertos al constituir el panel;
b) los nombres de los miembros del panel son de dominio pblico;
c) hay cierta continuidad en los paneles, para que los criterios sean
consistentes y no mudables (la rpida rotacin puede crear desconcierto en
los solicitantes);
d) los investigadores tienen confianza en la transparencia, en particular
cuando se eligen pares adicionales para aclarar, completar o corregir las
primeras evaluaciones cuando se perciben incongruencias.
En la National Science Foundation se emplea un sistema de este tipo y, como
garanta para neutralizar posibles arbitrariedades, se realiza un monitoreo
constante del proceso de evaluacin mediante comits visitantes. Esto equivale a
realizar una evaluacin de la evaluacin, prctica cuya generalizacin resulta
muy recomendable.

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