Foto Ricardo Marapi

Lamentablemente, la
ENAF dice muy poco
sobre la titulacin
comunal y las
medidas concretas
para promover
este derecho de las
comunidades.

Cul es el contexto en el que el

Gobierno ha aprobado la Estrategia

Nacional de Agricultura Familiar
(ENAF)2? Lo ha hecho, en primer
lugar, en medio de pocas expectativas
de las organizaciones agrarias en
torno a las posibilidades de impulso
a la agricultura familiar; en segundo
lugar, en medio de una preocupante
presin de los sectores empresariales
y la prensa cercana a ellos, que
le demandan, con insistencia, medidas
para eliminar lo que califican como
trabas a la inversin; y, en tercer
lugar, en momentos de exacerbacin
del denominado sndrome del perro
del hortelano (LRA 175 contiene un
anlisis acerca de la continuidad del
gobierno de Ollanta Humala).
La ENAF tambin nace en un
contexto legal de mayores facilidades
para la implementacin de los conocidos
como proyectos de gran envergadura
(de minera, ampliacin de frontera
agrcola, forestales, hidrocarburos,
etc.). En la actualidad, diversas normas
legales brindan facilidades tributarias
a las empresas, rebajan exigencias
ambientales (recortando atribuciones
a organismos pblicos encargados
de su fiscalizacin) y reducen plazos
SETIEMBRE de 2015

Agricultura familiar:

El reto de acceder a la tierra

Pedro Castillo Castaeda1

para que los diversos organismos

puedan aprobar, con mayor rapidez
eventualmente, sin los cuidados
necesarios, instrumentos como los
estudios de impacto ambiental que
sustentan esas inversiones.
Sin embargo, la mayor de las
preocupaciones es que mediante
esas normas se haya creado una
serie de procedimientos especiales
y extraordinarios con el objeto de
entregar, en favor de proyectos de
inversin empresarial, derechos sobre
la tierra de las comunidades. Esas
normas atentan contra los derechos
a la tierra y el territorio de millones
de peruanos que tienen a este recurso
como su principal activo econmico o
factor de produccin, como incluso lo
denomina la propia ENAF, aprobada
en junio.
No se puede negar la importancia
de que un documento como la ENAF
destaque el papel trascendental de
la agricultura familiar; sin embargo,

debemos mirar en concreto cules

son las propuestas del Gobierno para,
como dice el objetivo especfico,
promover el acceso oportuno,
equitativo y de calidad a la tierra
(factor de produccin).

Qu plantea la ENAF sobre la

propiedad de la tierra?
La ENAF nos presenta nueve
lineamientos y acciones estratgicas
para facilitar los cambios orientados
a la promocin de la agricultura
familiar3. El primero de ellos, referido
al acceso a factores de produccin,
es el de busca[r] promover el
acceso y seguridad sobre la tierra,
priorizando el establecimiento de
linderos, titulacin y registro de los
derechos del conjunto de comunidades
campesinas y nativas.
Desde hace muchos aos, el Estado
tiene la responsabilidad de sanear
la propiedad de las comunidades;
sin embargo, an no ha concluido

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esta tarea. Del total de comunidades

reconocidas, entre campesinas y
nativas (7,538), el 72.7 % no tienen
forma de acreditar fehacientemente su
derecho de propiedad, pues no cuentan
con ttulo o con planos catastrales
georreferenciados.
As, uno esperara que, ms all
de reconocer que la agricultura
familiar involucra una dimensin
comunitaria 3 , las autoridades
plantearan medidas concretas para
revertir la falta de titulacin. No
obstante, la ENAF dice muy poco:
seala que hasta 2021 se priorizar el
saneamiento de predios agrcolas, lo
cual refleja una visin individual del
tema, que contradice su propia parte
declarativa respecto al ejercicio de
plenos derechos colectivos.
Sin embargo, cabe sealar que
la ENAF navega, en este punto, en
medio de vientos gubernamentales
que priorizan y favorecen la inversin
de las grandes empresas. Cmo har
el Ministerio de Agricultura y Riego
(Minagri) para contrarrestar la poltica
vigente de entrega de tierras para la
gran inversin? En menos de dos
aos, diversas normas promulgadas
conocidas como paquetazos
crearon procedimientos especiales para
el saneamiento fsico legal de tierras
con el fin de que fueran entregadas
a proyectos de gran envergadura.
En medio de este panorama, la
implementacin de la ENAF es un reto
bastante grande que tiene el Minagri
por delante.

La ausencia de intersectorialidad
en la ENAF
Si revisamos la conformacin de la
comisin multisectorial que elabor
la ENAF, podemos darnos cuenta de
que no figuran entre sus miembros
el Ministerio de Energa y Minas,
dependencia que tiene a su cargo la
entrega de derechos para explotar los

derechos minerales del pas, que, como

es conocido, se superponen con los
derechos a la tierra de las comunidades;
tampoco est el Ministerio de Vivienda
y Saneamiento, que, a travs de
Cofopri, tiene el encargo de crear todos
estos procedimientos especiales para el
saneamiento de tierras; ni el Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos, que
registra los derechos de propiedad
con la Sunarp; ni el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones,
que, con Provas Nacional, tiene
previsto afectar directamente tierras
de las comunidades para la creacin
de carreteras en todo el pas. La
intersectorialidad est ausente entre
los enfoques de la ENAF, a pesar de
que esta mirada ms integral se hace
necesaria para la promocin de la
agricultura familiar (ver el artculo de
Fernando Eguren en LRA 175: Nueva
Estrategia Nacional de Agricultura
Familiar 2015-2021)

La ENAF no toma en
cuenta varios instrumentos
internacionales
Respecto a su vinculacin con
convenios internacionales, la ENAF
seala que est alineada a importantes
compromisos internacionales e
instrumentos vigentes del sector
pblico peruano. Empero, no existe
en ella ninguna mencin al Convenio
169 de la OIT, el instrumento ms
importante en materia de derechos
colectivos de los pueblos indgenas. La
ENAF tampoco menciona documentos
importantes de la FAO suscritos por el
Per y que son relevantes para estos
efectos, como las Directrices en apoyo
de la realizacin progresiva del derecho
a una alimentacin adecuada en el
contexto de la seguridad alimentaria
nacional, de 2004, y las Directrices
sobre la Gobernanza responsable de
la tenencia de la tierra, la pesca y los
bosques en el contexto de la seguridad

alimentaria nacional, de 2012. Estas

ausencias llaman poderosamente la
atencin, considerando que la FAO
form parte de la Comisin que elabor
la ENAF.

Cmo se abordar el tema del

acceso a la tierra?
Finalmente, la ENAF no plantea la
manera en que se piensa abordar el
asunto del acceso a la tierra, teniendo en
cuenta que, hoy por hoy, los agricultores
familiares, especialmente de la costa,
no tienen forma acceder a las tierras
ganadas por ampliacin de la frontera
agrcola. En la actualidad, no existe un
mecanismo legal vigente para promover
de manera concreta el acceso de los
pequeos agricultores a dichas tierras;
todo lo contrario, solo acceden a ellas
grandes empresas o inversiones que
consolidan el proceso de concentracin
de tierra que vive el pas.
Lamentablemente, tal como est
diseada, la ENAF est lejos de lograr
lo que se propone en materia de acceso
y seguridad de la tierra, importante
punto respecto al cual solo presenta
un texto meramente declarativo. Lo
preocupante es que tiene un horizonte
de tiempo hasta 2021; es decir, si no
se realizan cambios o afinaciones
en este documento, poco o nada
se lograr en materia de derechos
sobre la tierra. Si a ello le sumamos
el contexto favorable para la gran
inversin que excluye a la pequea
agricultura, lo que tendremos a
2021 ser un escenario sin inclusin
social y altamente polarizado.
Notas

1 Investigador en temas relacionados con

comunidades campesinas, tierra y agua, del
Programa de Acceso a Recursos Naturales,
del Cepes.
2 A p ro b a d a v a D e c re t o S u p re m o
009-2015-MINAGRI, el 20 de junio de 2015.
3 Pueden verse los nueve lineamientos en
<http://bit.ly/1IlBZfG>.
4 Pgina 10 de la ENAF.

Visite: www.larevistaagraria.org

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LA REVISTA AGRARIA / 177