Cadernos IPPUR Manoel Lemes 2006

CADERNOS IPP
UR
IPPUR
Publicao semestral do Instituto de Pesquisa e Planejamento
Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro
Editora
Ana Clara Torres Ribeiro
Comisso Editorial
Ana Clara Torres Ribeiro
Fania Fridman
Helion Pvoa Neto
Hermes Magalhes Tavares
Pedro Abramo
Assessoria Tcnica
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Milton Santos (USP) in memoriam
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Roberto Smith (UFCE)
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William Goldsmith (CORNELL-EUA)
Wrana Maria Panizzi (UFRGS)
O CADERNOS IPP
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UR um peridico
semestral, editado desde 1986 pelo Instituto
de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da UFRJ. Dirige-se ao pblico acadmico
interdisciplinar formado por professores,
pesquisadores e estudantes interessados na
compreenso dos objetos, escalas, atores e
prticas da interveno pblica nas dimenses espaciais, territoriais e ambientais do
desenvolvimento econmico-social. dirigido por um Conselho Editorial composto por
professores do IPPUR e tem como instncia
de consultao um Conselho Cientfico integrado por destacadas personalidades da pesquisa urbana e regional do Brasil. Acolhe e
seleciona artigos escritos por membros da
comunidade cientfica em geral, baseandose em pareceres solicitados a dois consultores, um deles obrigatoriamente externo ao
corpo docente do IPPUR. Os artigos assinados so de responsabilidade dos autores, no
expressando necessariamente a opinio do
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CADERNOS IPP
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Ano X
X, N o 1
XX
Jan
Jan-- Jul 2006
Indexado na Library of Congress (E.U.A.)

e no ndice de Cincias Sociais do IUPERJ.
Cadernos IPPUR/UFRJ/Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal
do Rio de Janeiro. ano 1, n.1 (jan./abr. 1986)
Rio de Janeiro : UFRJ/IPPUR, 1986
Irregular.
Continuao de: Cadernos PUR/UFRJ
ISSN 0103-1988
1. Planejamento urbano Peridicos. 2. Planejamento regional Peridicos. I. Universidade Federal do Rio

de Janeiro. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano
e Regional.
EDITORIAL
Os artigos deste nmero permitem dizer que a rea do planejamento urbano e

regional encontra-se envolvida na busca por instrumentos que garantam os recursos
indispensveis s polticas territoriais e por tcnicas que viabilizem o controle social
dos gastos pblicos. De fato, a capacidade de convencimento dos discursos polticos
articula-se, cada vez mais, com o domnio de ferramentas que demonstrem a viabilidade de uma sociedade mais justa. Estas so exigncias de uma conjuntura marcada
pela conscincia da escassez e pelo desencanto com relao a projetos que no
encontram apoio nos meios necessrios sua concretizao.
As caractersticas da atual conjuntura estimulam um novo dilogo interdisciplinar e
entre instituies, como demonstra o dinamismo das redes de pesquisa. Esse dilogo ao incluir a definio de instrumentos, recursos e meios refaz a leitura das
relaes sociedade-espao e os contedos polticos da questo urbano-regional.
Emergem, agora, desafios relacionados privatizao de recursos territorializados e
aos mecanismos financeiros responsveis pelo agravamento das disparidades regionais
e das desigualdades socioespaciais.
O enfrentamento desses desafios tem exigido, dos especialistas da rea, a resistncia
ao pensamento utilitarista, que amplifica a excluso social. Essa resistncia acontece
por meio da crtica crena de que a dinmica do mercado capaz de gerar, de
maneira automtica, a distribuio mais justa da riqueza. Longe desse automatismo,
os artigos ora publicados demonstram que uma vida melhor para a maioria depende
da democratizao do planejamento e do rigoroso exame da administrao pblica
em seus vnculos com a dimenso territorial da experincia coletiva.
A denncia da excluso social provocada pela gesto privada do territrio tem sido
realizada, nas ltimas dcadas, por numerosos atores sociais e polticos. Em conseqncia, o exame do territrio tem sustentado a politizao de temas tradicionais e
a incluso de novos temas na rea do planejamento urbano e regional, como indicam os artigos deste nmero dedicados s mudanas climticas e percepo do
risco. Essa intensa alterao temtica geradora, sem dvida, de exigncias relacionadas ao estudo de novas escalas de realizao da economia, da organizao poltica e do planejamento.
O estudo de novas escalas , tambm, resultado da concorrncia entre lugares pela

atrao dos fluxos de uma economia gil, flexvel e com alta capacidade de deslocalizar investimentos. Nesse contexto, a ao estratgica, antes reservada s grandes
firmas e aos governos centrais, tem sido exigida nas administraes locais e nas lutas
sociais. Com esses processos, surgem novas arenas polticas e demandas de conhecimento. Este nmero dos Cadernos IPPUR colabora na reflexo dessas mudanas
recentes, atravs de sua influncia na produo cientfica da rea do planejamento
urbano e regional.
CADERNOS IPP
UR
IPPUR
Ano X
X , No 1
XX
Jan
Jan-- Jul 2006
SUMRIO
Artigos
Artigos,,
Samuel Jaramillo , 9
Recuperacin de plusvalas en Colombia:
reflexiones sobre su desarrollo histrico
SECRETRIA
Vera Lcia Silva Cruz

REVISO GERAL E PROJETO GRFICO
Claudio Cesar Santoro

CAP
A
PA
Andr Dorigo
Lcia Rubinstein
IL
USTRAO DA CAP
A
ILUSTRAO
CAPA
Foto da direita: Avenida Rio Branco,

Juiz de Fora - MG. Postal disponvel
no site da prefeitura de Juiz de Fora:
<http://www.pjf.mg.gov.br>. Acesso
em: set. 2007.
Foto da esquerda: Imagem elaborada
pelo Prof. Manoel Lemes, a partir da
representao cartogrfica de um
territrio real, que simboliza a
globalizao dos lugares.
Adauto Lucio Cardoso , 27

Risco urbano e moradia: a construo social
do risco em uma favela do Rio de Janeiro
Lemes
Manoel L
emes da Silva Neto , 49
Novas regies, outros desafios: a
regionalizao do novo mercado em So
Paulo e suas implicaes no planejamento
urbano-regional
Henri Acselrad , 77
As cidades e as apropriaes sociais das
mudanas climticas
Suzana Quinet de Andade Bastos,
Fer
ernando
Perobelli
nando Salgueiro P
erobelli , 107
Logstica territorial e desenvolvimento local:
viabilidade de implantao de uma
Plataforma Logstica em Juiz de Fora - Minas
Gerais
Rumos da P
esquisa
Pesquisa
esquisa,,
139
Antnia Jesuta de Lima , 141

Gesto urbana e gasto pblico municipal em
infra-estrutura viria: a experincia de Teresina Piau
Resenha
Resenha,,
167
Do desenvolvimento ao neoliberalismo: a saga

brasileira no sculo XX, de Jorge Natal
por Alberto de Oliveira, 169
Artigos
Recuperacin de plusvalas en
Colombia: reflexiones sobre su
desarrollo histrico
Samuel Jaramillo
Los principios de la recuperacin de plusvalas

Uno de los propsitos centrales en la
agenda de la gestin urbana en Amrica
Latina en la actualidad es la llamada Recuperacin de Plusvalas. Con esto se
alude a la captacin por parte del Estado
de al menos una porcin de los incrementos en los precios de la tierra inducidos
por el desarrollo urbano. Este objetivo
en realidad tiende a corregir una inequidad monumental: el ritmo vertiginoso de
la urbanizacin latinoamericana durante
ms de medio siglo ha generado enormes presiones sobre los aparatos estatales
locales para suministrar infraestructura y
servicios urbanos en una cuanta que ha
implicado su desbordamiento. Sus efectos han sido, de una parte, una gran presin fiscal para derivar recursos de otras
alternativas de inversin estatal a estos
propsitos, una insuficiencia crnica en
estos valores de uso colectivo, la exclusin
de ellos de franjas enteras de la poblacin

durante dcadas, la proliferacin de prcticas espontneas cuya reparacin tiene
costos enormes. Pero la contraparte de
este panorama de penurias es que este
mismo fenmeno de la veloz urbanizacin ha generado enormes ganancias
para estrechos grupos de propietarios urbanos, los cuales, casi sin ninguna contraprestacin, pueden beneficiarse de
elevados precios de los terrenos que se
encarecen precisamente a raz de estas
insuficiencias y estrecheces.
En este caso la operacin espontnea de este mercado, sin ningn mecanismo correctivo desemboca en una tpica
socializacin de costos y privatizacin de
beneficios. La Recuperacin de Plusvalas, tiende por lo tanto a equilibrar esta
reparticin tan indeseable, procurando
Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, Ano XX, No 1, 2006, p. 9-26
10
Recuperacin de plusvalas en Colombia: reflexiones sobre su desarrollo histrico
que quienes ms se benefician de la urbanizacin contribuyan un poco ms en

el pago de sus costos. O para plantearlo
en otros trminos, para que los frutos
del proceso de urbanizacin, que son el
resultado de un esfuerzo colectivo no
sean monopolizados por unos pocos,
sino que reviertan a la mayora. Sin
embargo, la Recuperacin de Plusvalas no solamente tiene un fin redistributivo: tambin tiene un objetivo de
eficiencia muy significativo. Las limitacio-
nes que tradicionalmente han tenido los

organismos locales para atender estas
presiones fiscales han desembocado en
graves irracionalidades: las acciones
curativas a posteriori resultan enormemente costosas y a menudo su efecto
remedial es limitado. El fortalecimiento
fiscal de los municipios a travs de la captacin de los recursos generados por la
misma urbanizacin, sin duda favorece
una provisin ms coherente, evita sobrecostos, permite acciones preventivas.
El inters de la experiencia colombiana

Dentro de este panorama la experiencia
que muestra Colombia en la operacin
de mecanismos de este tipo despierta
un justificado inters. En la mayora de
los pases latinoamericanos los dispositivos para recuperar plusvalas por parte
del Estado han tenido histricamente
una aplicacin muy marginal y a veces
son inexistentes. Esto lleva a algunos a
no ser muy optimistas en cuanto a las
posibilidades de su introduccin y ampliacin hoy en da: se argumenta que
una tal iniciativa enfrenta una resistencia
muy difcil de superar, e incluso existen
dudas sobre su operatividad y sobre su
conveniencia. Es natural entonces que

el caso colombiano atraiga la atencin
pues sera una excepcin notable a este
panorama: all algunos mecanismos de
recuperacin de plusvalas han existido
por ms de 80 aos, han tenido una
participacin significativa en los ingresos
de las administraciones locales y gozan
de gran legitimidad. De hecho el caso
colombiano es en s mismo una prueba
de que es posible la operacin de este
tipo de instrumentos en un pas latinoamericano, y se difunde como un referente para su rplica e implementacin.
La pertinencia de un anlisis sistemtico

Sin embargo, parece llegada la hora de
superar este nivel de simple presentacin
testimonial de su posibilidad y se impone
la necesidad de un abordaje un poco
ms profundo que permita su compren-
sin plena. En ausencia de ello, la propuesta del traslado de este modelo como
una frmula necesariamente exitosa
puede ser insuficiente, e incluso puede
conducir a una cierta desorientacin.
Samuel Jaramillo
Esta consideracin remite a emprender un programa de investigacin sobre

el tema, pues estos fenmenos revisten
mayor complejidad de lo que aparece
a primera vista. Aqu presentamos lo que
consideramos un paso adelante, aunque modesto, en esta direccin: consiste
en un conjunto preguntas que a nuestro
juicio son pertinentes y claves al respecto
y proponer algunas lneas hipotticas de
explicacin provisional.
El mecanismo de recuperacin de
plusvalas al que se alude como exitoso
es la Contribucin de Valorizacin, que
otros pases se conoce con otros nombres, como Contribucin de Mejoras,
Impuesto de Bienhechuras y otros. El
desarrollo de este instrumento en Colombia muestra por lo menos tres fases:
la primera es su emergencia, que parece
empezar en los comienzos de los aos
11
20, seguida de una expansin que parece tener su punto culminante a finales
de los aos 60 y comienzos de los 70.
Una segunda fase, que no siempre se
publicita, es una etapa de retraccin,
durante la cual esta herramienta se va
utilizando cada vez menos hasta un
momento a comienzos de los aos 90
en que su peso llega a ser prcticamente
marginal. Una tercera fase comienza en
ese momento hasta el presente, en la
que no solamente se recupera el uso de
este instrumento sino que se le introducen modificaciones importantes y, lo que
es decisivo, se le acompaa con otros
instrumentos complementarios como la
llamada Participacin de Plusvalas y un
esquema de Reparticin de Cargas y
Beneficios (Jaramillo, 2001). Sobre cada
una de ellas aparecen interrogantes que
es necesario abordar.
Primera fase: surgimiento y expansin de la

contribucin de valorizacin
La Contribucin de Valorizacin surge en
Colombia en una poca relativamente
temprana. El primer referente preciso lo
constituye una ley del orden nacional de
1921 que permita a entidades nacionales
cobrar un impuesto sobre las propiedades
que recibieran beneficios de obras pblicas consideradas como de inters local,
precisamente para financiar esas inversiones y en funcin del impacto positivo de
las obras sobre los precios de los inmuebles
involucrados. Se prevea su aplicacin en
el medio rural para obras hidrulicas y de
adecuacin de tierras, y en las ciudades
para la construccin de infraestructura

vial y la dotacin de servicios. Sin embargo, existen indicios de que en algunas ciudades hubo experiencias locales
de un corte similar con esquemas jurdicos ms o menos provisionales.
La existencia misma de este instrumento en el plano jurdico no es sin
embargo algo excepcional. De hecho las
exploraciones recientes que se han realizado en diversos pases latinoamericanos
(una buena parte de ellas promovidas
por el Lincoln Institute of Land Policy)
12
muestran que normas de este tipo existieron incluso desde pocas anteriores
(desde finales del Siglo XIX en Argentina,
por ejemplo) (Furtado, 1999; Smolka y
Furtado, 2001). La pregunta pertinente
es ms bien por qu en Colombia esta
ley fue utilizada con tanta amplitud en
este perodo mientras que no sucedi
lo mismo en otros pases de la regin.
Es bueno sealar adems que en este
momento las normas constitucionales
imperantes protegan mucho la propiedad y no eran particularmente proclives
a la intervencin estatal.
Una lnea posible de explicacin sera de naturaleza pragmtica. Este mecanismo, a pesar de que no muestra
mucha consonancia con las ideas jurdicas predominantes, parece haber sido
una respuesta a contradicciones relativamente particulares que se vivan en
Colombia en ese momento. Los dos
determinantes ms importantes a nuestro juicio eran la relativa desintegracin
regional y la penuria fiscal del Estado
central.
Durante todo el Siglo XIX y buena
parte del Siglo XX la integracin del territorio colombiano fue muy precaria. De
hecho la dinmica real de la economa
se ha descrito en reiteradas oportunidades como el agregado de un archipilago
de regiones con muy poca interaccin
mutua y con estructuras internas muy
diversas (Melo, 1987; Bejarano, 1987).
Desde luego estro tena una contrapartida en el plano poltico, pues generaba
la consolidacin de elites regionales con
intereses muy diversos. Durante el Siglo
XIX esto condujo a una sucesin de
conflictos armados y a experimentos de

regmenes federalistas muy extremos.
Esto, que para algunos grupos se constitua en un obstculo de gran envergadura para la estabilidad poltica y el
desarrollo econmico condujo, a travs
de acciones polticas y militares, a la instauracin en 1886 de una Constitucin
muy autoritaria, y sobre todo centralista.
Pero una cosa eran las normas jurdicas
y otras las realidades sociopolticas, y an
en este Estado formalmente muy centralista, la pugna regional era muy
encendida. Esto incluso condujo a una
postrera guerra civil, la llamada Guerra
de los Mil Das entre 1900 y 1903 que
fue devastadora. El triunfo de las huestes
conservadores centralistas apenas pudo
amortiguar por la fuerza estas tensiones
que siguieron expresndose de manera
soterrada.
De otra parte durante esta poca el
Estado colombiano en sus distintos niveles, incluyendo el central, tena enormes limitaciones fiscales. De hecho esto
es un reflejo del muy lento desarrollo
capitalista durante el Siglo XIX, que oblig a Colombia a tener que esperar hasta
finales de ese siglo para lograr una insercin ms o menos estable en los
mercados internacionales, con la exportacin de caf y de oro. El Estado central
se concentr en una tarea que apareca
como prioritaria y que el rgimen federal
se haba mostrado incapaz de adelantar
con xito: la integracin de las distintas
regiones mediante la construccin de
una red nacional de ferrocarriles (ms
tarde de carreteras) que tuvieran una
lgica de conjunto. Una muestra de la
enorme importancia que se daba a esta
Samuel Jaramillo
meta, y al mismo tiempo las severas limitaciones que tena el Estado para
atender sus tareas lo da el siguiente dato:
en 1928 los recursos destinados por el
Ministerio de Obras Pblicas a la construccin de estas vas de comunicacin
nacionales representaron 58,9% de todo
el Presupuesto Nacional (Jaramillo y
Cuervo, 1987).
Dentro de este contexto, el margen
de accin para atender obras de infraestructura de rango local era muy reducido. Los municipios y los departamentos
(instancia intermedia entre lo local y lo
nacional) eran an ms dbiles que el
Estado Central. La posibilidad de que
este aparato nacional las financiara con
sus muy limitados recursos no solamente
era improbable por esta estrechez, sino
que era objeto de vivas reacciones por
las ciudades y regiones que no se vean
favorecidas.
La contribucin directa de las elites
locales apareca entonces como una de
las pocas salidas a este impasse. Si los
directamente beneficiados por estas
obras avanzaban los recursos necesarios
para su ejecucin, ellas no solamente se
hacan posibles, sino que no suscitaban
los celos de los grupos de otras regiones.
Pero la necesidad no garantiza que
una respuesta satisfactoria a ella tome
cuerpo. Para ello, en lo que nos atae,
habra que tener en cuenta la existencia
y trayectoria de organizaciones gremiales
de los grupos dominantes locales que
tuvieron un papel muy importante en
organizar la accin concertada de sus
individuos, en ser interlocutores con el
13
Estado y en actuar como contraparte y

complemento de l. Un antecedente
precoz y embrionario de estas acciones
tuvo lugar en Bogot en 1910. En ese
momento se agudiz definitivamente
una crisis que haba sido permanente
con el concesionario de la empresa del
tranva municipal, que era una firma
norteamericana y se plante la alternativa de expropiarla y nacionalizarla. Ni
el Estado central se aperson del asunto,
y el municipio era reluctante aduciendo
escasez absoluta de recursos. Ante la
presin popular, tal vez avivada por ellos
mismos, pues esto degener en un problema de orden pblico, un grupo de
los capitalistas ms adinerados de la ciudad avanz los recursos para la municipalizacin de la compaa otorgando al
municipio mediante recolecta general un
prstamo en condiciones preferentes
(Jaramillo y Parias, 1991).
Durante esta poca tuvieron una
gran actividad organizaciones ms o
menos gremiales que cumplan estas
funciones, particularmente en lo que
concerna al desarrollo urbano y a las
obras correlacionadas: se trata de las
Sociedades de Mejoras Pblicas (o de
Mejoras y Ornato en algunas ciudades).
La accin de estas entidades parece
haber sido decisiva en la viabilidad y legitimidad de la necesaria concertacin
entre el Estado central y los grupos locales. Es posible que la preocupacin
de consignar esto en una ley y no permanecer en un rgimen puramente
voluntario tiene que ver con la dificultad
de organismos privados de comprometer en estas contribuciones a todos los
capitalistas locales individuales.
14
Ntese que la ley mencionada regula las relaciones entre entidades de tipo
nacional, tal vez las nicas con la capacidad de gestin requerida para estas
tareas, y los particulares beneficiados de
estas obras de carcter local.
El siguiente momento en este perodo tiene lugar a mediados de la dcada
de los aos 30 y comienzos de los 40,
durante los cuales el contexto sociopoltico ha sufrido algunas mutaciones
importantes. Se vive un momento de
franco intervencionismo econmico, y
particularmente se introducen cambios
importantes en la nocin de propiedad,
a la cual se le asigna una responsabilidad
social. Esto tena como blanco principal
el rgimen agrario, pero indudablemente tena implicaciones en la propiedad
territorial urbana.
De otro lado se dan varias circunstancias que agudizan enormemente la
presin del proceso de urbanizacin
sobre el fisco. Una de ellas es la aceleracin de la urbanizacin: con la primera
fase de la industrializacin substitutiva las
ciudades comienzan a crecer de manera
acelerada. Otra es el cambio paulatino
del lugar social que tiene la infraestructura urbana. Miremos el caso de los servicios pblicos: si bien valores de uso
como el agua potable domiciliaria, la
energa elctrica, el transporte colectivo,
el telfono aparecieron de manera simultnea y muy concentrada en el tiempo durante las dos ltimas dcadas del
siglo XIX, originalmente eran considerados como valores de uso ms o menos
discrecionales, al alcance de quien pudiera pagarlos. Entrada la tercera dcada
del siglo XX estos consumos comienzan

a ser considerados como indispensables
y al Estado se le responsabiliza de su
suministro universal (Jaramillo y Cuervo,
1996).
Finalmente existe un tercer factor de
gran importancia. Durante esta poca
se vive una verdadera oleada ideolgica
estatista (similar hasta cierto punto, pero
con signo contrario a la ola actual privatizadora) en particular sobre estos servicios urbanos: los evidentes retrasos en
la ampliacin de las coberturas, los problemas de calidad y las elevadas tarifas
se les atribuye al carcter privado de sus
proveedores, en su abrumadora mayora empresarios privados que operaban
por concesin. Un propsito que se va
a extender por dcadas es la estatizacin
de estas empresas, lo cual de hecho
acenta la presin fiscal (ibid.).
Ahora bien, dado el contexto anterior, se comprende una particularidad
de estos asuntos en Colombia. Mientras
que en la generalidad de los pases latinoamericanos esta tarea de estatizar la
provisin de servicios pblicos fue asumida por el Estado central y se conformaron empresas estatales nacionales, en
Colombia se opt por trasladar esta responsabilidad a los municipios. La presin
fiscal tambin se reorient por lo tanto
a este nivel del aparato estatal.
De nuevo, y dado el comportamiento aparentemente exitoso de la Contribucin de Valorizacin en los aos
precedentes, se extendi este mecanismo al orden municipal y su posterior
desarrollo se da fundamentalmente en
Samuel Jaramillo
este nivel: en 1936 se legaliz su operacin para el municipio de Bogot, dos

aos ms tarde se autoriz a todas las
capitales departamentales y en la siguiente dcada se extendi a todos los municipios.
Durante las tres dcadas siguientes
se ampli enormemente la utilizacin de
este mecanismo y se fue perfeccionando
paulatinamente su operacin. Se estableci que poda cobrarse antes de ser
ejecutada la obra, de tal manera que
no solo serva para recuperar la inversin estatal, sino para prefinanciarla, se
innov en los sistemas de liquidacin y
pago, durante un tiempo se permiti que
se cobrara exclusivamente en funcin
15
del impacto sobre el precio de los inmuebles independientemente del monto de la inversin (aunque esto se revirti
en los aos 60). Fue ampliamente utilizado sobre todo en las grandes ciudades, en especial en inversiones pblicas
con claro arraigo territorial en los que
era visible el impacto de las obras sobre
los precios inmobiliarios: vialidad (calles,
avenidas, puentes), espacios pblicos
(parques, plazas), redes primarias y secundarias de servicios pblicos (sobre
todo acueducto y alcantarillado). En algunas ciudades y en algunas etapas, los
recursos recaudados por valorizacin llegaron a significar entre el 30% y el 45%
de todos los recursos fiscales locales
(Barco de Botero y Smolka, 2000).
Segunda fase: contraccin

Como se ha dicho, a esta prolongada
etapa de enorme expansin sucede una
fase de contraccin. De manera paulatina el uso de la Contribucin de Valorizacin va reducindose, tendencia que
se acelera a finales de los aos 80 y comienzos de los aos 90, momento en el
cual este mecanismo pierde casi toda su
importancia y llega a ser marginal. (En
los tres ltimos aos de la dcada de los
80 en las tres ciudades colombianas ms
grandes, en los que se haba llegado a
niveles tan considerables, el peso de la
recaudacin por valorizacin fue alrededor del 5%) (Garzn, 1992) Por qu
un instrumento tan afianzado en lo que
ya era una tradicin, que haba tenido
tal difusin en su utilizacin y que haba
servido para tantas cosas deja de ser
utilizado ampliamente? Esta sin duda es

una pregunta muy pertinente si hoy se
piensa introducir mecanismos de este
tipo en otros pases.
Es claro que en un perodo tan largo
las circunstancias sociales, polticas y urbanas sufrieron muchos cambios, y es
posible que una fuente de las dificultades de este instrumento tenga que ver
con una falta de adaptacin a estas
mutaciones. Pero parece ms plausible
que sus dificultades tengan que ver con
su propia operacin: la Contribucin de
Valorizacin tiene tambin riesgos y es
bien posible que en el caso que nos ocupa esta sea el verdadero origen de sus
problemas.
16
Examinemos entonces cules son las

fortalezas de este instrumento y precisemos cules son las circunstancias en
las que ellas toman cuerpo.
Una de las grandes ventajas de este
mecanismo tiene que ver con su aceptacin por parte del mismo contribuyente.
Esto es claramente as bajo determinadas circunstancias: si los beneficios
derivados de la obra pblica, particularmente el aumento en el precio de los
inmuebles, es superior al monto de la
contribucin, y esto es evidente, el contribuyente tiene menos reparos en hacer
sus pagos. Esto se potencia si no hay
muchas posibilidades alternativas para
que el Estado haga estas inversiones: en
estos casos incluso la iniciativa la toman
los mismos propietarios, porque estiman
que si no se utiliza la contribucin, probablemente la obra pblica no tenga
lugar (y por lo tanto el beneficio del
particular), o esto se da en plazos muy
largos. Para los funcionarios pblicos
esta es una herramienta atractiva, no
solamente porque es fcil de cobrar y
ofrece una oportunidad de mostrar realizaciones, sino porque en principio no
compite con otras fuentes de recursos
destinados a otras inversiones. Tambin
brinda legitimidad entre la opinin general: la contribucin la pagan los que
estn en capacidad de hacerlo y quienes
se benefician directamente de la accin
pblica.
Sin embargo la utilizacin masiva e
indiscriminada de este instrumento puede erosionar las bases en las que se
apoya. Cuando se usa reiteradamente
puede darse el caso en que los cobros
por algunas acciones pblicas no compense los beneficios recibidos o esto no

sea muy evidente para los contribuyentes. Cuando estas magnitudes son muy
cercanas se corre el riesgo de que efectivamente se cobre a algunos propietarios
una cantidad mayor que el incremento
suscitado por la obra en el precio de sus
inmuebles, incluso cuando para otros el
saldo sea beneficioso. Todo parece indicar que el mismo xito del instrumento
cre un entusiasmo tal en los funcionarios locales que emprendieron muchas
obras en las que estos riesgos eran muy
patentes. De otro lado, en algunos casos
surgen problemas con la solvencia: sobre
todo cuando estas obras afectan a grupos que no tienen ingresos muy altos,
puede darse el caso de que efectivamente el incremento en los precios
inmobiliarios supere el monto de la contribucin, pero el propietario no tenga
los recursos lquidos para hacer los pagos. En esas circunstancias a lo que se
ve abocado el propietario (muchos de
ellos propietarios de sus propias viviendas o de pequeos establecimientos) es
a tener que vender su inmueble para
poder pagar. No siempre es esto posible, y a menudo genera otros traumatismos. Esto parece ser lo que comenz
a darse de manera reiterada.
En estas condiciones, la Contribucin de Valorizacin pierde buena parte
de sus ventajas y se puede convertir en
un riesgo para los funcionarios pblicos.
Una consecuencia de esto, es que los
contribuyentes son remisos a pagar y
tardan en hacerlo. Esto es grave pues
por lo general afecta el ritmo de desarrollo de las obras y crea insatisfaccin
Samuel Jaramillo
incluso entre quienes s han pagado.

Tambin existen riesgos de equivocaciones en la estimacin de los costos de los
trabajos: cuando se subestima el costo
real, pero se ha cobrado la contribucin,
existe un compromiso de la ejecucin
de la obra. Esto se traduce, de nuevo,
en retrasos, insatisfaccin, o la necesidad
de comprometer recursos de otra destinacin.
Lo anterior se potencia con este otro
riesgo: la Contribucin de Valorizacin
puede ser utilizada (deberamos decir,
mal utilizada) para acciones de remocin
de poblacin, que pueden generar una
gran oposicin de tipo poltico. Un caso
notable de ello fue una gran operacin,
la llamada Avenida de los Cerros, que
intent realizarse en Bogot a comienzos de los aos 70, en la poca de esplendor en el uso de la Valorizacin. El
proyecto consista en una gran avenida
de trnsito rpido que debera conectar
el centro de la ciudad con la zona norte,
de altos ingresos, y se construira bordeando la cadena montaosa que rodea
la ciudad en este frente. Lo cierto es que
adems de las consideraciones tcnicas
en materia de movilidad el proyecto
pareca tener un objetivo soterrado: su
trazado atravesaba una serie de barrios
populares. La localizacin de estos asentamientos populares eran un residuo
inercial de un esquema de segregacin
ya superado: cuando la ciudad tena
una configuracin concntrica, estas
eran localidades perifricas normalmente ocupadas por grupos de bajos ingresos. Cuando esta configuracin cambi,
y las elites emigraron hacia el norte, estos
barrios parecan contradecir el nuevo
17
esquema de segregacin: en realidad su

ubicacin era muy atractiva para ser desarrollados como vivienda para ingresos ms elevados o para actividades
terciarias. No obstante, la operacin
paulatina del mercado inmobiliario se
haba mostrado impotente para operar
espontneamente esta mutacin, lo cual
estaba reforzado por la oposicin explcita de los pobladores que adems tenan
una gran cohesin. La Avenida pareca
estar pensada para hacer efectiva esta
remocin: su recorrido implicaba la demolicin de muchas viviendas y desestructuraba el tejido interno de los barrios.
Pero el punto de mayor escndalo
consisti en que se pretendi potenciar
este efecto de desplazamiento utilizando
la Contribucin de Valorizacin: se intent recuperar parte de la inversin de
la avenida mediante el cobro de una
cuantiosa contribucin a los inmuebles
adyacentes a la va. Para estos barrios
populares esto implicaba que los ocupantes que no haban sido desarraigados
por la destruccin fsica de las viviendas,
eran expulsados por la incapacidad de
hacer estos pagos a menos de que vendieran sus inmuebles. Esto desde luego
no solo afectaba a los propietarios, sino
especialmente a una gran cantidad de
inquilinos, que apreciaban mucho esta
localizacin. Esto motiv una gran movilizacin de resistencia a la construccin
de la avenida que alcanz dimensiones
nacionales. Finalmente la iniciativa fue
derrotada y la avenida no se construy.
Pero la gran damnificada fue la legitimidad de la Contribucin de Valorizacin:
se consolid una imagen que minimizaba su potencialidad de instrumento de
18
equidad social y se magnific la sospecha que se trataba de una poderosa

herramienta de un urbanismo autoritario y represivo al servicio de la especulacin (Reviz Roldn, 1977).
La articulacin de estos procesos,
que como hemos visto parecen obedecer a la operacin misma del mecanismo,
condujo al resultado que hemos descrito. Las crecientes dificultades prcticas
para su puesta en marcha, los riesgos
financieros que implicaba y una oposi-
cin poltica cada vez ms amplia, condujo a los alcaldes reducir su utilizacin:
preferan realizar obras pblicas con
medios de financiacin regulares, a travs del presupuesto normal, a pesar de
las eventuales inequidades que esto significara, o simplemente a renunciar a
ejecutar acciones que en el pasado haban sido posibles a travs de la Valorizacin. Esta no desapareci: pero su uso
se restringi a acciones muy puntuales
en donde hubiera muchas garantas de
que estas dificultades no se presentaran.
Tercera fase: resurgimiento y ampliacin

La etapa ms reciente del proceso que
estamos examinando se caracteriza por
una inflexin muy notable de la tendencia a la contraccin que acabamos de
presentar (Vejarano, 2000). De una
parte la Contribucin de Valorizacin
vuelve a ser usada de manera creciente
y masiva, recuperando los niveles alcanzados en el pasado (para lo cual se han
introducido algunas modificaciones importantes en su operacin), sino que se
le han adicionado otros instrumentos de
recuperacin de plusvalas incluso ms
ambiciosos.
Un primer elemento que amerita no
solo una reflexin especfica, sino una
investigacin sistemtica, tiene que ver
con lo que parece ser un cambio ideolgico de importancia en lo que tiene que
ver con las concepciones sobre la gestin
urbana y la propiedad, que son el sustento de esta reactivacin de los instrumentos de Recuperacin de Plusvalas.
A partir de la dcada de los aos 60

hubo una larga sucesin de intentos de
introducir en la legislacin colombiana
instrumentos de gestin urbana y de
intervencin en el mercado del suelo
que corrigieran evidentes irracionalidades que la sola Contribucin de Valorizacin era incapaz de impedir: todos
fueron fallidos. Durante casi tres dcadas
se presentaron ms de diez proyectos
de Reforma Urbana que fracasaron en
el Congreso (Valencia Jaramillo, 1989).
El sector inmobiliario de manera unificada, incluyendo promotores y propietarios territoriales, se movilizaron contra
estas iniciativas, y hallaron aliados en los
propietarios rurales, pequeos propietarios urbanos y otros grupos para liquidar estas iniciativas.
Sorpresivamente, cuando muchos
crean que esto era imposible, en 1989
hizo trmite un proyecto que luego fue
aprobado como la Ley 9 de ese ao,
Samuel Jaramillo
conocido como de Reforma Urbana,

que introdujo normas legales muy avanzadas, entre ellas varias que permitan
potenciar los procedimientos de captura
de plusvalas. Su aprobacin es un poco
inesperada, porque se da en un momento en que comenzaban ya a predominar las concepciones liberales en el
manejo de la economa que privilegian
la operacin libre de los mercados y
desconfan de las regulaciones y de la
intromisin del Estado en esta dinmica.
Ntese que los fracasos repetidos de los
proyectos anteriores se dieron en un
contexto que pareca ms favorable al
respecto, pues el clima ideolgico predominante le daba un papel ms activo
al Estado.
Dos aos ms tarde, como resultado
de un proceso poltico de muchos cambios, se promulga una nueva Constitucin que introduce transformaciones muy
apreciables en la estructura del Estado
colombiano. En ella se consignan dos
elementos que son vitales para el tpico
que estamos tratando. De una parte, se
introduce un matiz que tiene grandes
repercusiones sobre la definicin de la
propiedad: ya no se plantea que la propiedad tiene una funcin social, sino que
ella es una funcin social. Esto permite
pasar de una concepcin de tipo patrimonialista a una visin en la que la propiedad est subordinada a las exigencias de
la dinmica social. El otro elemento
innovador de la Constitucin de 1991
en la materia que nos ocupa, consiste en
que de manera explcita, se eleva a rango
constitucional el derecho de la comunidad a participar en las plusvalas urbanas
(Maldonado, 2002; Pinilla, 2003).
19
Como desarrollo de estos principios,

en 1997 se promulga una nueva Ley
de Reforma Urbana que avanza an
ms en el acrecentamiento perfeccionamiento de herramientas de gestin urbana. En ella se introducen dos nuevos
instrumentos de captura de plusvalas
que complementan la Contribucin de
Valorizacin (Molina, 1999).
Uno de ellos se conoce como Participacin en Plusvalas. La Contribucin
de Valorizacin tiene la limitacin, como
resultado de precedentes jurdicos establecidos, que impide cobrar una contribucin superior al monto de la inversin
que requiere la obra. En numerosas
ocasiones el impacto de las obras sobre
los precios inmobiliarios es superior a la
inversin estatal. La diferencia no puede
ser recuperada por el Estado a travs
de la Valorizacin. Pero lo ms pertinente, es que se ha detectado que los incrementos ms cuantiosos en los precios
de las tierras y de los inmuebles no tienen lugar ante inversiones del Estado,
sino como efecto de acciones que no
implican erogaciones fiscales (al menos
directas): se trata de los cambios de reglamentacin. Los precios del suelo se
incrementan bruscamente cuando, en
ciertas circunstancias, se permiten mayores densidades o se autorizan usos que
arrojan rentas superiores. La Participacin en Plusvalas establece que cuando
como efecto de las disposiciones de un
Plan de Ordenamiento Territorial a los
terrenos a los que se les permita un uso
ms rentable, se les autorice un mayor
aprovechamiento y notablemente, a los
terrenos rurales que pasan a ser considerados urbanos, y se prevea que como
20
consecuencia de estas decisiones estatales sus precios van a elevarse, las autoridades locales pueden exigir al propietarios
una porcin de este incremento (entre
un 30% y un 50% segn decisin de los
Cabildos Municipales) (Jaramillo, 1998).
El otro instrumento que tiene un
signo similar se le conoce como Reparticin de Cargas y Beneficios del desarrollo urbano y es una adaptacin de la
legislacin espaola reciente (Garca Bellido, 1998). La Contribucin de Valorizacin tal como existe en Colombia tiene
otra limitacin prctica, y es que es aplicable a obras ms o menos puntuales
que generalmente se producen a posteriori de un desarrollo ya generado. La
Reparticin de Cargas y Beneficios pretende no solamente trasmitir a los beneficiarios de desarrollos en la ciudad
una porcin ms equitativa de los costos
en que incurre la comunidad para hacer
posibles estas acciones, sino introducir
mayor racionalidad en ellos y ms equidad entre los mismos propietarios. Consiste bsicamente en lo siguiente: en
consonancia con el Plan de Ordenamiento Territorial se definen Planes Parciales
de una cierta magnitud (rompiendo con
el desarrollo lote por lote que es muy
inconveniente por varias razones). Se
define de manera coherente los desarrollos que van a realizarse, y por otro lado
los costos en que tiene que incurrir la
ciudad para hacer esto posible. De otra
parte, se establece el valor de las propiedades antes de la operacin. La diferencia entre estos valores y los que se
prevean que surjan cuando la operacin
tenga lugar se considera la base sobre
la cual los propietarios contribuyen a
sufragar estos costos. Los pagos pueden

efectuarse en cesiones de terreno adicionales a los de las normas generales, de
tal manera que el Estado obtiene como
contrapartida a sus inversiones reas de
terrenos que puede destinar a las necesidades generales de la comunidad.
Como en el caso de la Valorizacin, esto
no es incompatible con que los propietarios se beneficien de una porcin de
los incrementos de los precios, pero contribuyen de manera significativa en los
costos generados por el desarrollo. Y adicionalmente, esto permite acciones ms
coherentes y racionales.
Estos instrumentos no substituyen,
sino que complementan la Contribucin
de Valorizacin. Ella sigue siendo muy
adecuada para muchos efectos y es un
instrumento ya probado y desarrollado.
En esta ltima fase vuelve a ser utilizada
de manera intensa, Para ello, hemos dicho, se le introducen algunos correctivos: en la liquidacin de la contribucin
se introduce el principio de capacidad
de pago, moderando los montos para
los grupos de menores ingresos, lo que
amortigua las fricciones en este sentido.
Se perfeccionan los procedimientos de
estimacin de los impactos, lo cual era
fuente de muchas controversias, y se
amplan las zonas de afectacin de las
obras, lo que reduce el pago individual
de los propietarios (Jaramillo, 2001).
Lo que hemos presentado para esta
ltima fase son hechos. Se impone preguntarse entonces qu los ha hecho
posibles. Hemos visto que en pocas
previas se fracas reiteradamente en
estas iniciativas. En otros pases algunos
Samuel Jaramillo
juzgan que el clima ideolgico predominante, que es permisivo con la propiedad y con la libre operacin de los
mercados, imposibilita la adopcin disposiciones de este tipo. Pues bien, puede
decirse que este ambiente tambin existe
en Colombia, y sin embargo esto no ha
sido bice para que se rescatara la Contribucin de Valorizacin y se introdujeran estos nuevos instrumentos.
Una lnea posible de explicacin,
parcial pero eventualmente significativa,
tiene que ver con la misma Constitucin
de 1991. Ella tiene un marcado perfil
municipalista y traslada a los municipios
una gran cantidad de nuevas responsabilidades. Esto se repercute en presiones
adicionales en las finanzas locales. Los
mecanismos de captura de Plusvalas
seran considerados como fuentes importantes de refuerzo de los fiscos locales, complementarios o incluso ms
ventajosos que otros tributos locales. Los
impuestos locales tradicionales, como el
impuesto predial y el impuesto a las actividades econmicas (Impuesto de Industria y Comercio) se elevan, pero an
as se revelan insuficientes: los mecanismos de captacin de plusvalas son
considerados una ayuda, porque en
principio no compiten los otros impuestos: estas contribuciones son una deduccin de incrementos patrimoniales.
Existe otra lnea de explicacin hipottica y tiene que ver con cambios
estructurales, particularmente en lo que
concierne al sector inmobiliario. Los
agentes dominantes en esta rama hasta
hace unas dcadas se caracterizaban por
ser una amalgama entre promotores
21
propiamente dichos y fraccionadores y

adecuadores de terrenos. Las operaciones tpicas combinaban de manera inextricable la ganancia capitalista y la
captura de incrementos en los precios
del suelo, es decir, la renta territorial (Jaramillo, 1993). Es bien significativo que
la principal oposicin a las iniciativas de
reforma urbana en la etapa anterior fueron siempre lideradas por todas las agremiaciones del sector, incluyendo las que
agrupan a los productores de insumos
de la construccin, los corredores de tierras, los banqueros del sector y los promotores, que tenan muchos lazos entre
s, cuando no verdaderas fusiones. A lo
largo de este perodo esta estructura
cambia de manera notable. Innovaciones en los sistemas financieros y otras
circunstancias han generado la autonomizacin de la promocin como tal de
la mera especulacin fundiaria. Al menos una parte importante de los capitales
promotores encuentran hoy en da que
tanto las insuficiencias de los estados locales para generar infraestructura, como
los mismos privilegios de la propiedad
territorial en realidad afectan sus propios
intereses de acumulacin. Lo cierto es
que en este proceso reciente el frente
poltico de oposicin a las reformas tan
monoltico en el pasado se ha fracturado
de manera significativa. Es bien elocuente que algunas de las agremiaciones
de las que se esperaba una frrea oposicin a estas propuestas no solamente
no se han pronunciado en este sentido,
sino que algunas han declarado pblicamente su apoyo (Borrero Ochoa, 2003).
Finalmente habra que decir que es
necesario matizar la relacin que espon-
22
tneamente se establece entre la ideologa liberal general y las posiciones sobre

las acciones en el mercado del suelo. Es
cierto que existe una concepcin fundamentalista que se opone por principio
a cualquier intromisin en el funcionamiento espontneo de cualquier mercado y que considera que el derecho
de propiedad debe ser absoluto e intocable. En Colombia estas posiciones han
estado presentes en el debate pblico y
lo siguen estando en la fase reciente. Para
ello se apoyan en lo jurdico en las concepciones civilistas ms tradicionales, y
en lo econmico en lo que puede pensarse que son las conclusiones doctrinales de la economa neoclsica. Pero estas
posiciones estn lejos de ser las nicas
presentes incluso en este rango del espectro ideolgico. Cada vez ms se encuentran matices que sin renunciar a una
perspectiva liberal sacan conclusiones
muy diferentes sobre lo que es lcito y
conveniente hacer en el mercado del
suelo. Debe recordarse que en la misma
economa neoclsica existen anteceden-
tes bien tempranos y significativos de

pensadores que consideran que el mercado de la tierra requiere de correctivos,
empezando por Leon Walras, fundador
de esta tradicin terica, que propona
la estatizacin de la propiedad hasta
ejemplos bien recientes como el de
William Vickrey, Premio Nobel de Economa en 1996, en el corazn de la economa ortodoxa, que revive las tesis de
Henry George sobre la conveniencia de
la captura de los incrementos en los precios del suelo urbano por el Estado. Algo
similar puede decirse en lo jurdico con
la emergencia de concepciones acerca
de la ilegitimidad del enriquecimiento sin
causa, de las limitaciones en el abuso
de la propiedad y del papel que se le da
al Estado no solo como garante de la
propiedad sino como su configurador.
De hecho habra que decir que en este
plano ideolgico es tambin elocuente
que las agencias multilaterales, usualmente muy conservadoras, favorecen
cada vez ms este tipo de perspectivas.
Recapitulacin
Ms que conclusiones, terminemos este
texto con una rpida recapitulacin de
algunas nociones que emergen de esta
aproximacin preliminar a la experiencia
colombiana en estas materias y que
puede ser pertinentes para pensar estos
temas en otros pases latinoamericanos:
No parece existir una correspondencia absoluta entre las percepciones generales y hegemnicas sobre
el funcionamiento de la sociedad y
las actitudes especficas sobre el
mercado del suelo.
En este ltimo asunto juegan un
papel decisivo otros determinantes,
como los grupos e intereses fraccionales que se configuran alrededor
de los mercados de tierra y desde
luego las limitaciones y alcances de
los dispositivos de poltica al respecto.
Samuel Jaramillo
Algunas de las condiciones un poco

excepcionales que parecen explicar
la larga tradicin de uso de instrumentos reguladores del mercado del
suelo en Colombia, pero sobre todo
las circunstancias aparentemente
asociadas a su reanimacin reciente
23
parecen ser cada vez ms compartidas por otros pases latinoamericanos, por lo que parecen existir
razones plausibles para ser optimistas sobre la posibilidad de introducir
herramientas racionalizadoras y redistributivas en estos mbitos.
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Resumen
Abstract
Uno de los puntos sobresalientes en la

agenda actual de las polticas urbanas en
Amrica Latina es la implementacin de
instrumentos de recuperacin de incrementos en los precios del suelo, conocidos como plusvalas. En este contexto,
el caso de Colombia reviste un gran inters, pues en contraste con otros pases
de la regin, alli existe una larga tradicin
de uso de algunas de estas herramientas
y recientemente se han introducido algunas nuevas y ms ambiciosas. Este artculo propone un anlisis que trascienda
la mera presentacin de este caso como
algo exitoso y como una frmula a seguir. Muestra que en su larga trayectoria
histrica ha tenido fases muy diversas de
esplendor, pero tambin de contraccin.
El artculo propone un conjunto de hiptesis explicativas de este desenvolvimiento a travs de un perodo tan largo,
que se acerca a los 90 aos.
One of the main issues in todays urban

policy in Latin America is the implementation of devices for the capture of increments in urban land prices. In this
context, the case of Colombia is of a great
interest, because in contrast with elsewhere in the region, in this country there
has been a long tradition in the use of
these tools, and recently, some new and
more ambitious ones have been introduced. This paper proposes an analysis
that pretends to go beyond the mere
presentation of this as a successful case
that should be replicated. Here is shown
that in its long trajectory the value capture instruments have had very different
stages, some of expansion and splendor,
but also other of contraction. The paper
presents some explanatory hypothesis of
this historical development along a so
extended period, that approaches nine
decades long.
Palabras clave : urbanizacin, mercado del suelo, desarrollo local, poltica urbana.
Keywords: urbanization, land market,

local development, urban policy.
26
Recebido em outubro de 2006. Aprovado para publicao em abril de 2007
Samuel Jaramillo economista, Doutor em Urbanismo pela Universidade de

Paris XXII. Professor Titular da Faculdade de Economia da Universidad de los Andes
(Bogot). Presidente do Conselho Deliberativo da Asociacin Colombiana de
Investigadores Urbano Regionales, ACIUR. Autor de livros sobre economia urbana.
Risco urbano e moradia: a

construo social do risco em
uma favela do Rio de Janeiro
Adauto Lucio Cardoso
A construo social do risco

A temtica do risco est cada vez mais
presente em vrios campos disciplinares,
da economia medicina, passando pela
sociologia e pelos estudos ambientais, e
tem sido detectada a partir dos anos
1980 1, embora as revises de literatura
identifiquem a origem da utilizao da
noo de risco entre os sculos XV e XVI,
associada s transaes comerciais do
Direito Martimo (Lieber e Romano Lieber, 2002). Certamente a importncia
da temtica nos ltimos 20 anos est ligada s mudanas sociais, polticas e
econmicas recentes, sobretudo a partir
do enfraquecimento do Estado de BemEstar e das estruturas de seguridade social implantadas a partir da Segunda
Grande Guerra (Castel, 2004), e da
1
reestruturao do capitalismo, com a

globalizao da economia e a ampliao da competio em vrios setores.
Giddens (1991) aponta a presena do
risco como elemento estruturador das
relaes sociais contemporneas, quando o aprofundamento dos processos de
individualizao faz com que as inseguranas e as ameaas presentes na vida
social deixem de ser tratadas (e asseguradas) por meio de instituies e passem
a ser incorporadas como responsabilidades individuais. Nesse sentido, segundo
o autor, os indivduos assumem maior
controle sobre as suas biografias, desenvolvendo projetos de futuro a serem
construdos a partir do presente, em um
mundo ameaador mas tambm pleno
Segundo Lieber e Romano Lieber (2002), a citao do termo risco na literatura das cincias
sociais cresceu, nos ltimos 15 anos, dez vezes em relao ao perodo anterior, atingindo um
total superior a 10 mil registros.
Cadernos IPPUR , Rio de Janeiro, Ano XX, No 1, 2006, p. 27-48
28
Risco urbano e moradia: a construo social do risco em uma favela do Rio de Janeiro
de oportunidades de realizao. Beck

(1999; 2000), sobre esse tema, destaca
a importncia das mudanas tecnolgicas, que teriam destrudo as possibilidades
tcnicas e cientficas da previsibilidade
ou do controle dos danos decorrentes
de acidentes cada vez mais incontrolveis em sua amplitude, citando como
exemplos paradigmticos os casos de
Chernobyl e Bhopal.
Sejam quais forem as causas objetivas que levaram a noo de risco a um
plano central no debate contemporneo, o fato que nos anos recentes vem
se desenvolvendo todo um campo disciplinar de anlise e avaliao de riscos,
com novas alternativas de quantificao
e com o desenvolvimento de tcnicas
estatsticas que buscam ampliar as possibilidades de controle probabilstico em
situaes complexas. No campo da
medicina social, a temtica do risco vem
sendo priorizada como abordagem de
precauo para o controle sobre doenas de maior ou menor gravidade, com
maior destaque na preveno de doenas transmissveis, como foi o caso da
Aids. A partir da abordagem mdica,
todos os comportamentos humanos
passam a ser classificados em uma escala
de maior ou menor risco em relao s
possibilidades de ocorrncia futura de
doenas. Grupos de risco e comportamentos de risco tornam-se, assim,
temas recorrentes no apenas na investigao mdica como tambm no desenvolvimento de tcnicas e abordagens
teraputicas e de diagnstico. Observase, pois, uma tendncia a emprestar
noo de risco uma conotao moral,
em que se responsabilizam os indivduos
pelas opes assumidas em termos de

atitudes e comportamentos, classificados
como perigosos. Os estudos da medicina social voltam-se assim para a busca da
identificao de relaes estatisticamente
significativas entre comportamentos e
doenas, sugerindo, em contrapartida,
padres normativos de comportamentos
corretos, ou adequados, ou prudentes, como forma de condicionamento
dos desejos e de reestruturao dos hbitos sociais. A estigmatizao dos grupos
de risco (usurios de drogas, homossexuais etc.) que acompanhou a epidemia
da Aids mostra claramente os perigos
implcitos nessa tendncia. Alm disso,
ainda no mbito da medicina, produzse um efeito de medicalizao, ao estabelecer-se uma nova condio passvel
de atendimento e tratamento mdico: o
estado de sade sob risco (Kenen, apud
Castiel, 2002).
Uma das decorrncias dessa abordagem moralizadora (Lupton, apud
Castiel, 2002) refere-se discusso sobre os processos de percepo do risco,
em que se contrape o discurso cientfico s prticas culturais da populao,
buscando identificar as irracionalidades
cognitivas, de forma a ampliar a eficcia
do discurso cientfico na alterao dos
comportamentos. Voltaremos a esse
tema mais adiante.
No mbito da prolfica literatura tcnica sobre o risco, destaca-se a questo
da quantificao. Essa abordagem se
desenvolve, em um primeiro momento,
a partir da utilizao do clculo de probabilidades como tcnica de previso do
futuro. A importncia da noo de risco,
nesse contexto, diz respeito a aspectos

semnticos: diferentemente das noes
de perigo ou ameaa, o risco refere-se
previsibilidade de exposio a um perigo incerto, que pode ocorrer mas que
no pode ser evitado. Nesse sentido,
previsibilidade e incerteza induzem
adoo de tcnicas estatsticas ligadas ao
clculo de probabilidades que permite,
por meio da quantificao da probabilidade da ocorrncia de perigos futuros,
estimar, por um lado, as possibilidades
de que o risco possa ser coberto por alguma forma de seguro, ou seja, por
compensaes financeiras. O asseguramento se torna, a partir de ento, uma
alternativa de garantia de reduo dos
custos da incerteza futura, cobertos,
pelo menos parcialmente, por mecanismos de compensao. Por outro lado,
o clculo de probabilidades permite que
o seguro se torne um negcio lucrativo,
abrindo um novo campo aos processos
de acumulao. Alm de possibilitar o
clculo da probabilidade da ocorrncia
de eventos perigosos, a quantificao
tambm possibilita estimar os prejuzos,
ou seja, transformar em valores monetrios as perdas materiais decorrentes do
evento. Desenvolve-se tambm, com
grande nfase, o estudo de tcnicas e
abordagens de preveno ao risco, principalmente mediante a adoo de procedimentos padronizados de segurana
e o desenvolvimento de tecnologias especficas destinadas a aumentar as condies de segurana de sistemas mais
suscetveis a acidentes.
De forma geral, esses procedimentos, ampliados no campo da engenharia, baseiam-se em pressupostos de
29
causalidade mecnica, abrindo o flanco

s crticas que, ainda partindo de um
paradigma objetivista, enfatizam as
abordagens sistmicas e de contexto.
Embora pelo menos uma parte da literatura recorrentemente se refira s dimenses de alta complexidade inerentes
s dinmicas produtoras de risco, como
conjugao de fatores de diferentes naturezas (histricos, psicolgicos, culturais,
ambientais etc.), as anlises aplicadas
continuaram a privilegiar a noo de
causa e a descrio de estruturas, em
vez de focalizarem os processos subjacentes, tendendo a substituir a incerteza
presente na noo de risco por avaliaes de carter mais determinstico:
De forma particular, o estabelecimento de processos e condies de
produo pelos engenheiros continua preso s normas e aos padres
de procedimentos. Em termos prticos, os grandes desastres tecnolgicos pouco contriburam para a
reviso da ideologia da norma, ou
da fixao da causa. Muito embora, no campo terico, j se proponha timidamente que normas ou
padres tcnicos sejam revistos e
estabelecidos conforme relaes
probabilsticas, ou de risco, em
detrimento das formulaes determinsticas usuais. (Lieber e RomanoLieber, 2002, p. 76)
Algumas anlises ressaltam, nesse
sentido, que a capacidade preditiva das
anlises de risco seria bastante limitada,
por uma srie de fatores (Castiel, 2002,
p. 120):
30
como as anlises de risco partem da

correlao estatisticamente significante entre determinados eventos e
a ocorrncia de danos, permanecem desconhecidos os mecanismos
de causao, logo a relao entre os
indicadores de risco e a ocorrncia
efetiva de danos torna-se uma caixa
preta, que pode levar a erros de
interpretao e a pouca cientificidade dos procedimentos;
permanece indefinido, em muitas situaes, o estatuto dos fatores de
risco considerados (se determinantes, predisponentes, contribuintes
ou incidentalmente associados) em
relao s ocorrncias consideradas;
h dificuldade em estabelecer adequadamente as mediaes e interaes entre mecanismos e fatores de
natureza biolgica e social;
existem problemas de mensurao
no longo prazo, j que muitas vezes
os efeitos danosos s se manifestam
a partir de um perodo maior de exposio aos danos potenciais.
De uma maneira geral, as abordagens que enfatizam a quantificao do
risco partem de um paradigma objetivista ou realista, segundo o qual seriam
possveis, por meio da anlise cientfica,
a identificao e a quantificao dos fatores de risco, a partir dos quais se poderiam prescrever intervenes preventivas
ou compensatrias. Alguns dos problemas inerentes a essa abordagem j foram
enunciados anteriormente. Destaque-se
2
apenas que a resposta a essas crticas

vem assumindo duas formas: em primeiro
lugar, de adoo dos pressupostos da
teoria da complexidade, levando a uma
maior sofisticao das tcnicas estatsticas 2; em segundo lugar, de incorporao
anlise dos aspectos subjetivos, ou seja,
com base numa concepo em que o
risco uma relao que pode ser
estabelecida sob argumentos objetivos, mas a percepo e a aceitao
desta relao objetivamente dada
est sujeita aos aspectos culturais e
pessoais, cabendo psicologia social
estabelecer formas e parmetros
para que o entendimento se complete. Nessa perspectiva, todos os
problemas esto no mbito da comunicao e as pesquisas buscam
entender a natureza dos comportamentos dos sujeitos sob risco (mas
no dos analistas!), proporcionando
os subsdios necessrios ao discurso
tcnico. (Castiel, 2002, p. 82)
Em contraposio, outras abordagens partem da idia de que a realidade
fruto de um processo de construo
social, no qual as representaes no
apenas refletem a realidade, mas
contribuem decisivamente para produzila. Analisando a literatura construcionista sobre o risco, Lupton constri
uma tipologia que distingue as vertentes
fortes ou fracas. Na vertente forte,
nada risco por si mesmo. O que se
entende por risco ou perigo um
produto decorrente de contingncias
histricas, sociais e polticas. Na forma
Como a teoria de conjuntos fuzzy. Ver Castiel (2002).
de construcionismo fraco, risco

uma propriedade objetiva do perigo
ou da ameaa, inevitavelmente mediada pelos processos sociais e culturais. (Lupton, apud Castiel, 2002,
p. 85)
Exemplos do construcionismo fraco
seriam Beck, que parte de uma noo
objetivista de mudanas tecnolgicas,
com conseqncias sobre representaes e prticas sociais, e Mary Douglas
(1973, p. 1984), que, em sua obra Pureza e Perigo estudou a variao cultural
das noes de poluio e pureza, vendoas como representaes coletivas 3 (no
sentido durkheimeano) que tm como
substrato necessidades sociais de manuteno dos padres de ordem e da estrutura social.
Vrias anlises baseadas na abordagem construcionista mostram empiricamente que os mesmos fenmenos
podem ser objeto de diferentes interpretaes por tcnicos e cientistas, acentuando ou reduzindo seu potencial de
risco, a partir de opes culturais e polticas. Boehmer-Christiansen (1992),
investigando as atitudes opostas prevalecentes na Alemanha e na Inglaterra
quanto s polticas ambientais e s anlises tcnicas referentes chuva cida,
revelou que essas eram explicadas pela
percepo das ameaas ambientais e
que a sua manipulao poltica era ope3
31
rada por meio da linguagem e refletia

diferentes contextos polticos e culturais.
Segundo a autora,
o trabalho emprico sugere que a
deciso poltica menos determinada pela busca de solues racionais
para problemas bem compreendidos do que por sistemas polticos
buscando justificativas para modos
de vida existentes ou alternativos.
(Boehmer-Christiansen, 1992, p. 3)
Embora o enfoque construcionista
incorpore um conjunto de abordagens
diferenciadas, o que elas tm em comum , basicamente, o pressuposto de
que todas as possveis leituras a respeito
dos fenmenos (incluindo-se as produzidas pela cincia ou pelas disciplinas
tcnicas) so fruto de um processo de
construo social e se associam a vises
de mundo parciais e referidas a contextos histricos, sociais e polticos. O que
no consenso, nessas abordagens, o
papel estruturador das relaes de poder
na produo dos sentidos de risco.
Aprofundando essa linha de argumentao, possvel pensar que a construo das noes de risco por diferentes
grupos sociais ser mediada, do ponto
de vista da estrutura social, pelas diferenas de capital (material e simblico)
que caracterizam esses grupos. Seguindo
nessa direo pode-se supor, como afirma
Sistemas classificatrios, para Durkheim, configuram uma ordem lgica que recobre a ordem
social, impondo-se sobre o agente, no apenas regulando a apropriao dos smbolos mas
tambm fornecendo as regras e os materiais significantes com que os grupos do sentido s
suas prticas. Constituem representaes coletivas cujas divises internas remetem diviso
do grupo como um todo. A sociedade constitui o fundo que articula o sistema social e o
sistema lgico.
32
Bourdieu (1989), que o debate em torno

do conceito de risco pode ser definido
como uma luta pelas classificaes, ou
seja, uma disputa sobre qual o contedo
e qual a direo das representaes do
mundo social. Da mesma forma, podese supor ainda que, no terreno das prticas sociais, defrontam-se as construes
simblicas dos intelectuais, das prticas
e representaes dos grupos sociais sofredores das situaes de risco, que as
enunciam de acordo com outros projetos de construo da ordem social. Nesse
sentido, tambm nesse caso existe uma
luta pela classificao que envolve diferentes projetos (explcitos ou implcitos)
de construo e representao do mundo social.
Assim como ocorreu no campo da
sade, tambm o dos estudos urbanos,
principalmente o do planejamento e gesto das cidades, tem sido invadido pela
temtica do risco, de forma associada s
discusses sobre a sustentabilidade urbana. Em grande medida, os principais
elementos que conformam o discurso
sobre o risco urbano diziam respeito, em
um primeiro momento, nas cidades latino-americanas, a problemas de enchentes e de deslizamento de encostas que
atingiam majoritariamente a populao
mais pobre4 . As ocorrncias de outros
tipos de agravos, como contaminao
por poluentes qumicos, acidentes industriais, incndios etc., foram incorporadas
na literatura gradativamente. Um tema
mais recente, embora j tratado h mais
tempo por outras abordagens disciplinares, concerne violncia.
4
5
A tendncia dominante nos estudos

sobre o risco urbano enfatiza a leitura
tcnica. As anlises da engenharia elaboram mapas mais ou menos detalhados
das reas de risco, pores do territrio
sujeitas (ou seja, onde existiriam probabilidades, nem sempre claramente
enunciadas) ocorrncia de desastres ou
catstrofes naturais, pela combinao
das caractersticas geomorfolgicas dos
ambientes com as alteraes promovidas
pela ao antrpica. O fator deflagrador da catstrofe pode ser vinculado a
uma causa natural, como a ocorrncia
de grandes concentraes pluviomtricas, ou humana. Fortemente influenciada por um vis objetivista, essa
tendncia l os processos sociais de ocupao dessas reas como fruto da ignorncia ou do descuido da populao.
As solues apresentadas variam da
remoo total da populao e do controle pelo Estado dessas reas, para coibir novas ocupaes, a propostas de
cunho mais progressista que reconhecem a necessidade de permanncia e
propem remoes parciais com relocalizao no mesmo assentamento e tambm a realizao de obras para prevenir
ou mitigar as possibilidades de acidentes. Uma primeira avaliao j mostra,
nessas duas solues, diferentes leituras
tcnicas do risco, cujas matrizes cognitivas podem estar ligadas mais s concepes polticas subjacentes do que dita
objetividade do fenmeno.
Embora divergindo nas propostas
de interveno 5, as duas solues tra-
Para uma contribuio seminal ao debate sobre o risco urbano, ver Herzer (1990).
O que no absolutamente irrelevante.
duzem pressupostos objetivistas que

desguam em propostas de educao
ambiental pautadas pela idia de que
necessrio levar a essas populaes os
conhecimentos ou as informaes de
que elas no disporiam e que as fariam
assumir determinados comportamentos de risco, como morar na beira de
um crrego ou construir um barraco em
uma encosta ngreme.
Uma primeira questo a ser inserida
na discusso sobre os riscos urbanos,
antes de buscar mapear os processos de
construo social do risco pela populao, procurando contrast-los com a leitura tcnica supramencionada, seria,
ento, entender o modo como os processos de estruturao da cidade conformam determinados conjuntos de opes
possveis para os diferentes atores sociais.
Nesse sentido, importante lembrar
que o acesso cidade mediado pelo
acesso moradia, e este ltimo, pelo
acesso terra 6. A terra uma mercadoria sui generis, como revela a literatura especializada, tendo em vista que
um bem no produzido, mas que ganha
um preo, estipulado menos por suas
caractersticas intrnsecas (tamanho, estabilidade do solo etc.) do que por caractersticas externas, como a localizao e
o grau de acessibilidade aos servios e
equipamento urbanos, ou, ainda, por
gravames administrativos que estabelecem o que pode ser construdo em cada
local, atravs do zoneamento.
O mercado de moradia, dependente do mercado de terras, apresenta tam6
33
bm suas especificidades que, ao fim e

ao cabo, tornam esse setor econmico
resistente modernizao produtiva e
capturado por uma lgica mercantil especulativa. De fato, a atividade essencialmente produtiva a construo civil
depende da organizao do processo
econmico de produo da moradia
efetuado por um agente o incorporador que orquestra os diversos atores
responsveis pelas vrias etapas de projeto, produo e comercializao, submetendo-os sua lgica e aferindo seus
ganhos do controle sobre a transformao do uso do solo, ou seja, sobre o valor
excedente que cobrado dos compradores sobre o custo original da terra.
Essa lgica de organizao do setor
implica uma limitao industrializao
da produo e, conseqentemente,
ampliao do mercado. Por essa razo,
a habitao, embora no seja considerada stricto sensu um bem pblico depende, para ser viabilizada para uma
parcela maior da populao, da interveno pblica, seja na regulao do
mercado, seja na proviso de financiamento, seja no combate aos processos
de especulao fundiria. Na ausncia
de um Estado que atue decisivamente
na ampliao da oferta de moradia para
amplas camadas da populao, o mercado se estrutura a partir de lgicas diferenciadas em diferentes submercados.
Uma parte expressiva da populao,
sem condies de acesso terra urbanizada com um mnimo de acessibilidade
a trabalho e a servios urbanos, resolve o problema do acesso moradia
As consideraes que seguem esto inspiradas em Ribeiro (1997) e Jaramillo (s.d.).
34
por meio da ocupao de terras vazias

e da autoproduo da edificao e da
infra-estrutura local. Outro segmento, j
no mbito de uma produo mercantil,
o dos loteamentos perifricos, muitas
vezes irregulares ou clandestinos, vendidos para uma populao de baixa renda que consegue arcar com os custos
de acessibilidade mais elevados do que
os vigentes em reas de favela.
lecem um campo de possibilidades para

as prticas sociais e, por conseguinte,
para as representaes acerca dessas
prticas. a partir desse campo problemtico que propomos elaborar uma
primeira abordagem, exploratria, a respeito das representaes sociais relativas
ao risco feitas pelos moradores de uma
favela situada num subrbio da cidade
do Rio de Janeiro.
Essa breve digresso tem como objetivo mostrar que, dadas a estrutura do
mercado de terras e de moradia e a
ausncia histrica do Estado na implementao de polticas habitacionais efetivas, e considerado o problema da
pobreza e da desigualdade que marca
a histria brasileira, as opes de acesso
moradia para os mais pobres ocorre
atravs da ocupao de terras vazias
ou, como parece ser o caso mais recentemente, da compra ou do aluguel de
imveis (terras ou moradias prontas)
com valor acessvel sua renda em reas
previamente ocupadas, que passam a ser
mercantilizadas em um mercado informal
que se generaliza nas favelas cariocas. A
outra opo possvel, fora das favelas,
seria o acesso a lotes populares, tambm
precrios em infra-estrutura e, mais ainda, em acessibilidade. Essa opo s
vivel para uma parcela da populao
que consegue, de alguma forma, arcar
com os custos da baixa acessibilidade.
Com base nessas premissas, formulou-se o projeto de pesquisa que, nesse

primeiro momento, buscou mapear algumas representaes sociais de populaes pobres em diferentes tipos de
assentamentos. Para isso foi aplicado um
questionrio, com perguntas predominantemente abertas, visando identificar
um repertrio de situaes e de mecanismos discursivos acionados por essa
populao, como primeira etapa para
uma pesquisa posterior, de cunho mais
qualitativo. No se buscou, nesses casos,
a construo de uma amostra estatisticamente significativa, mas sim a explorao
qualitativa das possibilidades de anlise,
a fim de estabelecer hipteses que subsidiassem abordagens posteriores. Para
esse primeiro momento foram selecionadas trs reas populares: uma favela
situada em um subrbio do municpio
do Rio de Janeiro (Parque Unidos de
Acari), um bairro popular em municpio
da Baixada Fluminense (Jardim Bom
Pastor, em Belford Roxo) e um conjunto
habitacional em rea perifrica do municpio do Rio de Janeiro (Nova Sepetiba), mas ser apresentada aqui apenas
a anlise da primeira, que dispe de
material mais rico para avaliao.
Nesse sentido, as condies sociais,

polticas e econmicas que organizam o
processo de estruturao das cidades e
que conformam o acesso moradia
para os diferentes grupos sociais estabe-
35
Parque
A favela P
arque Unidos de Acari
A favela Parque Unidos de Acari localizase entre a avenida Brasil e a rodovia Presidente Dutra. Trata-se de rea com
fortes caractersticas industriais, mas que
vem demonstrando declnio econmico,
com diversos estabelecimentos fechados
e galpes vazios. Um exemplo a fbrica
das Indstrias Parmalat, recentemente
fechada, situada exatamente em frente
favela, do outro lado do Rio Acari.
Nas imediaes da favela encontram-se
tambm as instalaes da Ceasa, a avenida Automvel Clube e ainda uma
estao do Metr da linha 2. A comunidade ocupa a rea entre a rua Emba
e o rio Acari, sendo cortada pela Linha
Verde. O nvel geral de acessibilidade
alto por meio de transporte coletivo
(nibus, vans e metr) para as reas
centrais da cidade. O Parque Unidos de
Acari situa-se em uma regio onde se
Esquema 1: Ocupao original
Fonte: elaborao do autor.
podem encontrar diversas outras reas

de favela, inclusive as de Acari e de Vigrio Geral, que se tornaram famosas pela
ocorrncia de episdios de violncia que
ganharam repercusso na mdia nos
anos 1990.
A favela nasceu nos anos 1950, tendo
como referncia principal a estrada de
ferro. Com a retificao de parte do rio
Acari, o assentamento comeou a desenvolver-se at chegar s suas margens.
Posteriormente, foi aberta a Linha Verde
e desativada uma antiga olaria que funcionava no local, cujo terreno transformou-se em um depsito clandestino de
lixo inorgnico (entulho), que hoje representa uma das possibilidades de gerao
de renda, atravs da venda do material
coletado para diversos ferros-velhos que
operam na rea (ver Esquemas 1 e 2).
36
Esquema 2: Ocupao atual
Fonte: elaborao do autor.

A anlise tcnica da regio, realizada
para a elaborao de um projeto de urbanizao (Arquitrao, 2003), identifica
reas sujeitas a risco estabelecidas a partir
da definio dos trechos sujeitos a inundao nas margens do rio, em que a mais
ampla a que corresponde ao antigo
curso do Acari, alm da rea prevista para
o alargamento e para a construo da
faixa de proteo da Linha Verde. Parcela significativa do assentamento est em
rea considerada pela anlise tcnica
como sujeita a alagamento.
A abertura da Linha Verde estabeleceu uma diviso na comunidade entre
duas microreas (Alvito, 2001). Alm
disso, no entorno do lixo, ao longo da
Linha Verde em direo ao Rio Acari,
desenvolveu-se outra microrea, de
ocupao mais recente, denominada
Terra Nostra, que apresenta os indicadores sociais mais precrios.
A favela contava, segundo o Censo

Demogrfico de 2000, com 598 domiclios e com 2.241 pessoas residentes,
numa mdia de 3,75 pessoas por domiclio. Embora seja patente a irregularidade fundiria do local, os responsveis
pelos domiclios entrevistados se declararam proprietrios (tanto no Censo
quanto na pesquisa de campo). A favela
servida de rede de gua construda
pelos moradores e sem hidrometrao.
As ruas no so pavimentadas, e a rede
de esgotamento (em sistema unitrio)
s atende a 43% da populao, de modo
que o esgoto procedente da maioria das
habitaes lanado em vala ou diretamente no rio Acari.
Embora sem possibilidade de demonstrao emprica, a equipe de pesquisa pde constatar no local o controle
exercido por grupos ligados ao trfico de
drogas sobre a comunidade e a Associa-
37
o de Moradores, como tambm a invaso rotineira da rea pela polcia, fato

observado pelos pesquisadores durante a aplicao dos questionrios.
A pesquisa de campo foi aplicada em

71 domiclios 7. A distribuio de renda
da populao pesquisada pode ser observada na Tabela 1.
Tabela 1 : Renda total da famlia

Nmero de
citaes
Freqncia
(%)
At 1 s.m.
Mais de 1 a 2 s.m.
Mais de 2 a 3 s.m.
Mais de 3 a 5 s.m.
Mais de 5 a 10 s.m.
Mais de 10 s.m.
No respondeu
23
22
8
7
4
1
6
32,39
30,99
11,27
9,86
5,63
1,41
8,45
Total
71
100
Embora residentes em rea de favela, 62% dos entrevistados responderam que o imvel em que residiam era
prprio e apenas 14% admitiram que
ocuparam/invadiram a rea. A densidade domiciliar relativamente alta, com
mdia de 4,65 pessoas por domiclio, e
tambm elevada a taxa de famlias
conviventes, com mdia de 1,25 famlia por domiclio. Como seria de esperar diante do quadro de rendimentos
apresentado, o nvel mdio de instruo baixo: 52% dos entrevistados concluram o primeiro grau, e cerca de 15%
tinham at trs anos de estudo.
7
Apesar da precariedade da situao

de moradia no local, como j mencionado, 56% dos entrevistados declararam gostar ou mesmo gostar muito de
morar em Acari. Entre os 44% restantes, 21% declararam que no gostam
de morar l, e 18% deram como resposta as expresses mais ou menos,
mdio e no to mal. Os que responderam afirmativamente apontaram
a tranqilidade ou o sossego da rea
como sua principal qualidade. J os que
responderam negativamente citaram
falta de infra-estrutura, violncia ou ainda
pouca acessibilidade a transportes.
Trata-se de uma pesquisa exploratria que no pretendia ter representatividade amostral,

mas to-somente mapear um conjunto bsico de questes em relao s condies de vida
da populao e s representaes sociais, de forma a permitir a realizao posterior de uma
pesquisa qualitativa. Com esses objetivos, optou-se por deixar vrias perguntas em aberto,
que foram codificadas posteriormente.
Novas regies, outros desafios:

a regionalizao do novo mercado em
So Paulo e suas implicaes no
planejamento urbano-regional
Manoel Lemes da Silva Neto
Atualmente, o planejamento urbanoregional est vivendo um impasse. No

estado de So Paulo, para no dizer que
ele inexiste, suas aes so demasiadamente tmidas em relao ao tamanho
do desafio, e as direes que vem seguindo, nebulosas. E salvo uma ou outra
exceo (no Rio Grande do Sul, por
exemplo), nos demais estados brasileiros,
a situao a mesma. O planejamento
urbano-regional tem sido sistematicamente relegado a segundo plano, como,
alis, acontece de forma geral com as
polticas pblicas de carter territorial no
Brasil.
H vrias razes para o que est
ocorrendo. At meados dos anos 1980,
os rgos de planejamento urbano1
regional no estado de So Paulo contavam com muitos profissionais de excelente nvel tcnico e cientfico, timas
instalaes e equipamentos. Isso sem
mencionar as inmeras contribuies
que cientistas humanos e sociais de renome internacional deram, na poca,
ao estudo das questes regionais aplicadas ao planejamento. O quadro atual,
porm, outro. As equipes tcnicas
foram reduzidas ao mnimo, cabem, em
geral, em pequenos compartimentos dos
edifcios pblicos e ocupam-se principalmente de assuntos burocrticos e administrativos. Esse quadro, que traduz o
esvaziamento das polticas regionais,
no se restringiu a So Paulo e ao Brasil.
Generalizadamente, se repetiu em toda
a Amrica Latina (Boisier, 1993) 1.
Para Srgio Boisier, ao menos trs fatores explicam o declnio das polticas regionais na
Amrica Latina: 1) o surgimento, na dcada de 1970, do modelo neoliberal de poltica
econmica, com sua conhecida averso planificao e proliferao de polticas econmicas
que, naturalmente, supem um Estado com um papel mais forte do que aquele determinado
50
Novas regies, outros desafios
Paralelamente, o planejamento tambm sofreu uma reviravolta a partir da

dcada de 1980. Sua eficcia no tratamento da problemtica espacial foi posta
em cheque, justamente no momento
em que teria sido mais necessrio (Scherer, 1995). Com o avano da perspectiva neoliberal como instrumento e
tcnica para garantir eqidade social no
processo de produo e de uso do espao, o planejamento retraiu-se. A prpria capacidade explicativa da teoria
espacial ficou abalada com a difuso de
conceitos ps-modernos, que falavam
do fim do territrio (Virilio, 1993) e
de no-lugares (Aug, 1994), incluindo-se, nesse rol, a negao da idia de
regio (Santos, 1996, p. 196).
A crescente importncia da temtica
ambiental, o fenmeno de globalizao
e o contexto poltico-econmico-cultural
vivido pelo Brasil aps o perodo militar
so outros fatores que, junto com os citados anteriormente, podem ter contribudo bastante para o atual refluxo da
poltica regional. Porm, em sntese,
pode-se dizer que houve um abandono
do territrio como base para a formulao de polticas pblicas. Milton Santos
afirmou o seguinte numa entrevista concedida a Jos Corra Leite (1999):
O problema hoje que tudo feito
para que algumas empresas sejam
vigorosas e o homem torne-se resi-
dual. Mas se partirmos do territrio,

impossvel excluir o homem, porque o territrio no exclui ningum.
Esto o rico, o pobre, o negro, o
branco, o culto, o analfabeto, a grande empresa, o ambulante, todo
mundo junto. Este existencialismo
territorial pode oferecer anlises
teis para que o especialista da coisa
poltica reelabore.
Pois bem. Os motivos que explicam
a diminuio da importncia do planejamento urbano-regional deitam razes
em polticas desterritorializadas. E entre
as conseqncias do descomprometimento da ao poltica com o fenmeno
territorial esto a crescente ingerncia de
foras hegemnicas do mercado na organizao regional do territrio e a exacerbao das desigualdades sociais e
regionais. Estas, j conhecidas de longa
data, retornam cena como tema central da questo regional nos dias de hoje
(Silva Neto, 2003).
O propsito deste texto chamar a
ateno para os rumos delineados ultimamente pela poltica regional no
estado de So Paulo. Buscou-se compreender a maneira como podem estar
surgindo novas regionalizaes mediadas por outras classes de aliana entre
estado e mercado, e como influem na
gesto e na organizao regional do territrio. Elas decorrem tanto de territoria-
por este modelo (p. 15); 2) a inevitabilidade e profundidade das transformaes estruturais
e, em especial, do ajuste macroeconmico fiscal, conduzindo, como tendncia, ao manejo
global e centralizado da economia a supremacia da poltica macroeconmica abstrata
sobre os enfoques meso-econmicos e macroeconmicos (p. 15); e 3) uma aposta poltica
no municpio (p. 16), como segmento da organizao institucional pblica mais adequado
para a prestao de servios e para a participao social.
lidades privilegiadas pelo novo mercado

quanto de ajustes recentemente introduzidos na regionalizao institucional
do estado. E este o cerne do problema
analisado. As territorialidades em que a
presena do mercado marcante esto
sendo institucionalizadas pela regionalizao do estado. J as territorialidades
em que a presena do mercado mais
rarefeita no vm sendo contempladas.
Aparentemente, no h interesse de que
se regionalizem. E tampouco elas esto
organizadas para se institucionalizarem
como novas regies e, conseqentemente, para ampliar o poder de negociao das comunidades regionais que
abrigam e para atrair investimentos pblicos ou privados na atenuao dos
problemas locais.
O mais surpreendente o seguinte:
o mapa do estado de So Paulo, que se
51
abre diante das novas possibilidades de

organizao regional do territrio viabilizadas aps a promulgao da Constituio Democrtica de 1988, reprisa o
antigo mapa das desigualdades socioterritoriais. As regies historicamente beneficiadas pelo processo de acumulao
capitalista so as mesmas. Mudam de
categoria, de nome, mas tudo permanece igual, sem sinalizao de que a poltica regional do estado pretende algo
maior do que a manuteno do statu quo
territorial. Pode ser que a situao seja
revertida, mas at agora essa tem sido a
tendncia manifestada por suas aes
regionais. A matriz regional paulista, que
se constituiu ao longo dos processos de
formao das municipalidades e de regionalizao administrativa, est inclume.
Certamente, as conseqncias desse processo sero demonstradas em breve, mas
algumas delas j podem ser vislumbradas.
Novo mercado e territrio

Em tempos de globalizao, o domnio
das metforas e imagens dificulta a interpretao dos fenmenos e a clareza
quanto ao que realmente se passa diante
de ns. O novo mercado do direito de
poluir, ou mercado de carbono, vem
sendo operado nas bolsas de valores
como estratgia de sustentabilidade do
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
(MDL), instrumento previsto no Protocolo de Kyoto, assinado em 1997. Para
a Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa), o novo mercado formado por
empresas que se comprometem a adotar prticas de governana corporativa
que, resumindo, representem garantias

adicionais aos investidores de que seus
negcios incorrero em apostas com o
menor risco possvel. Essa segmentao
foi criada pela Bovespa em 2001. O
novo mercado tambm se presta a qualificar o comrcio de produtos eletrnicos e congneres, bem como o de
produtos relacionados biotecnologia
e indstria farmacutica. Geralmente
resultantes de campanhas de propaganda e marketing, os nichos de segmentao do mercado consumidor igualmente
se valem do novo mercado como algo
distinto do velho mercado. O novo
52
mercado tambm se relaciona com a

chamada nova economia. Ela agrega
valores difusos, que vo do suporte econmico criado para sustentar empresas
vinculadas s Tecnologias de Informao
(TI) como o ndice Nasdaq da Bolsa de
Valores de Nova York ao desenvolvimento de produtos que permitiriam s
empresas serem auto-sustentveis.
Mundial (ibid.), o fenmeno de globalizao contribuiu para acelerar ainda mais

a fuso entre as dimenses econmicofinanceira e tecnolgica. O resultado
que a organizao espacial est condicionada pela globalizao 2, e os fatores que
podem estar implicando em reacomodaes espaciais significativas so numerosos. Por exemplo:
Estamos, portanto, diante de um

novo mercado, mas que dependente
da competitividade estimulada pelo capitalismo, que estabelece as regras da
concepo hegemnica de mercado e
se caracteriza pelo novo economicismo,
disseminado atravs dos elos entre
cincia, tcnica e lucro (Ribeiro, 2005,
p. 100-103). Trata-se do mercado de
antes, regulado pelas mesmas leis que
sempre regeram as transaes econmicas da velha economia, porm redesenhado e impulsionado pelos novos
sistemas tcnicos a servio dos agentes
hegemnicos da globalizao. H um
detalhe muito importante nisso: as implicaes espaciais da tecnologia, como
fora autnoma que subordina todas
as outras variveis do sistema, em termos de operao, evoluo e possibilidades de difuso (Santos, 1985, p. 27).
Se as influncias na organizao espacial
exercidas pela grande indstria e pelas
grandes corporaes j estavam sendo
mediadas pela cincia, pela tecnologia e
por meios de comunicao extremamente difundidos e rpidos desde a 2 Guerra
Transnacionalizao do capital As
empresas se tornaram transnacionais;
medida que se organizaram em
todos os continentes, impuseram sua
organizao em lugares at recentemente pouco complexos, como era
o interior paulista nos anos 1970.
Financeirizao da economia Decorrente do fluxo do capital financeiro operando em tempo real em

todas as partes do mundo, possibilitou a interao econmica de localidades no contguas, procedimento
que tem enormes implicaes no sentido e no contedo das regies atuais.
Implantao de novos modelos de

gesto Em razo das exigncias
crescentes de certificao internacional e da conseqente uniformizao
de tcnicas produtivas e estratgias
administrativas, os mtodos de organizao do processo produtivo
(Franca Filho, 1998) e os novos
modelos de gesto empresarial fundam-se no conceito da competitivi-
Trata-se de nova fase da histria humana. Cada poca se caracteriza pelo aparecimento de
um conjunto de novas possibilidades concretas, que modificam equilbrios preexistentes e
procuram impor sua lei. Esse conjunto sistmico: podemos, pois, admitir que a globalizao
constitui um paradigma para a compreenso dos diferentes aspectos da realidade contempornea. (Santos, 1994, p. 48)
dade. Tais modelos, ao migrarem

para a gesto territorial, provocam
alteraes profundas na formulao
de estratgias de desenvolvimento
regional (Albuquerque, 1995; Gatto,
1990).
4
Crescente complexidade da organizao territorial Resultado da constituio do meio tcnico-cientficoinformacional (Santos, 1994, p. 51),
a crescente complexidade espacial da
atualidade configura novas solidariedades freqentemente estranhas s
formas de organizao socioespacial
preexistentes.
Em dimenso ampliada, esse cenrio

obedece a uma lgica unificadora: a tendncia de consolidao de homogeneidades espaciais fortemente relacionadas
com os nveis de especializao territorial.
Nos dias de hoje, a interao da economia com o fator tecnolgico to decisiva
que pode interferir na prpria organizao regional do estado. o caso da tendncia de fortalecimento de arranjos
territoriais inditos, tais como os que sur-
53
gem em funo da regionalizao dos

sistemas de engenharia 3: detendo
grande poder de regionalizao, podero influenciar em muito a redefinio
das regies institucionais, em especial, na
configurao de novas reas para a planificao urbana e regional (Silva Neto,
2003) e nas questes que devero ser
enfrentadas e que j se prenunciam.
A face contempornea do capitalismo, desejada, imaterial e ubqua, cria
enclaves com dotao mxima de
amenidades; impede a sociabilidade
interclassista; coloniza a rede urbana
atravs de redes de servios que destroem a singularidade dos lugares;
rompe os pactos sociais que orientavam as polticas pblicas inclusivas;
aumenta a concorrncia intra-capitalista, impossibilitando a permanncia de atividades econmicas com
razes culturais profundas; desinstitucionaliza relaes sociais, impossibilitando a previso do futuro e
aumenta o medo individualmente
vivenciado (Lechner apud Ribeiro,
2005, p. 100).
Territorialidades do novo mercado no estado de So

Paulo
Pesquisa recente sobre a organizao
espacial paulista comprovou a tendncia de a dinmica econmica estar cada
3
vez mais condicionada pelo aparato tecnolgico presente no territrio (Silva

Neto, 2002). Alis, as inter-relaes do
que (...) os sistemas de engenharia passam de um isolamento a uma interdependncia,

uma interdependncia crescente. (...) Vejamos, por exemplo, o caso das usinas geradoras de
eletricidade. De um nmero enorme de empresas quase to numerosas quanto o nmero de
localidades servidas, chegamos hoje a uma tendncia unificao, no apenas tcnica, como
organizacional. O mesmo se d com o telefone, as estradas de ferro, as estradas de rodagem.
A tendncia a uma interdependncia maior acompanhada de maior diversificao e expanso dos objetos tcnicos no espao. (Santos, 1988, p. 80)
54
fenmeno econmico com o desenvolvimento das tcnicas estiveram sempre

presentes na histria da humanidade
(Munford, 1987) e so imprescindveis
anlise do mundo contemporneo. A
intensidade das interaes tamanha
que Kondratieff e Schumpeter propuseram o paradigma tcnico-econmico
como mtodo para a interpretao das
sociedades modernas.
Nessa pesquisa, em que foi calculado um ndice de interao tcnica e econmica, a interdependncia de fatores
econmicos e tecnolgicos ficou exemplarmente demonstrada na configurao territorial (Santos, 1988, p. 111).
O mapeamento dos ndices calculados
para os 645 municpios do estado revelou a conformao muito ntida de uma
continuidade territorial centrada na capital do estado (Figura 1).
Dela, originam-se eixos rumo Baixada Santista, no litoral; em direo ao
estado do Rio de Janeiro, a leste; em
direo a Ribeiro Preto, a Franca e ao
Tringulo Mineiro, ao norte; e em direo a Sorocaba, a oeste. Essa rea se
define pelos melhores desempenhos
encontrados entre as variveis econmicas e tecnolgicas, bem como pela
concomitncia em que ocorreram. Traduzem, por hiptese, maiores nveis de
interao tcnico-econmica do territrio. H, tambm, outras reas com caractersticas semelhantes e distribudas de
maneira descontnua pelo interior do
estado.
4
Conformao espacial similar foi

obtida em outra pesquisa de 2004. Seu
objetivo foi detectar agrupamentos territoriais de alta performance, isto ,
agrupamentos de dois ou mais municpios que, comparativamente a todos os
municpios paulistas, indicassem nveis
timos de desempenho econmico e de
desenvolvimento social (Figura 2).
O delineamento do que se convencionou denominar complexo territorial
de alta performance foi um dos resultados da pesquisa. formado por 132
municpios, agrupados em quatro classes, que representam a superfcie geoestatstica das localidades paulistas com
performance econmica acima da mdia estadual atrelada ao nvel social tambm acima da mdia (Figura 3). Note-se
que h coincidncia entre os desenhos
das reas com melhor interao tcnicoeconmica e os das reas com melhor
performance socioeconmica. Porm, o
mais surpreendente foi a coleo de
cinco agrupamentos particulares. Em
virtude do comportamento excepcional
que apresentam no quadro geral de So
Paulo, foram chamados ncleos de alta
performance 4. Eles se compem de 37
municpios, ocupam 6% do territrio
paulista, abrigavam, em 2000, 56% da
populao, foram responsveis por 70%
da soma do valor adicionado durante o
perodo 1993-2002 e efetuaram, de
1988 a 2000, 91% das operaes de
crdito e 93% dos depsitos bancrios
do estado (Silva Neto, 2004).
Os cinco agrupamentos foram classificados em Ncleos de Primeira Ordem (So Paulo,

Campinas) e Ncleos de Segunda Ordem (Araraquara/So Carlos, Mogi-Guau/Araras e So
Jos dos Campos/Jacare) (Figura 3).
Figura 1: Estado de So Paulo ndice de interao tcnico-econmica

55
Figura 2: Estado de So Paulo superfcie geoesttica dos agrupamentos, segundo nveis de performance de
rendimento e de produtividade
56
Figura 3: Estado de So Paulo complexo territorial de alta performance

57
58
Tanto as continuidades territoriais

quanto os agrupamentos podem ser considerados decorrncias/reflexos da organizao espacial nos dias de hoje. Milton
Santos, porm, j havia identificado essa
rea h mais de 20 anos, denominando-a de metrpole expandida (Souza,
1990). Para ele, a rea produto da
expanso do meio tcnico-cientficoinformacional, que, ao interferir no processo de urbanizao, desencadearia pelo
menos dois outros processos inter-relacionados: a metropolizao e a involuo
metropolitana. Sob outro olhar, Carlos
R. Azzoni (1986) demonstraria que a tendncia est relacionada reverso da
polarizao, gerando uma espcie de
desconcentrao concentrada, da qual
decorre outra dinmica espacial relevante: o acirramento das desigualdades socioterritoriais. Concluso: ao lado da
conformao de territorialidades como
aquelas, h um processo de excluso das
localidades desprovidas de vantagens
comparativas inter-regionais, que no d
mostras de que esteja cedendo. Ao contrrio, o processo parece se intensificar,
contribuindo para exacerbar ainda mais
disparidades regionais histricas.
Quanto ao estado, ao qual cabe o
papel constitucional de reduo das
desigualdades sociais e regionais, faltalhe vigor na conduo da poltica regional. Pode-se dizer que h completo
abandono do territrio como base para
a formulao de polticas pblicas, de
que deflui a inexistncia de polticas
regionais verdadeiramente atentas incumbncia constitucionalmente atribuda ao estado de conduzir a organizao
5
regional de seu territrio 5. O desprestgio da poltica territorial e da questo

regional por parte do estado tanto que
o Decreto 49.568/05, reformulando a
Secretaria de Economia e Planejamento,
aniquilou, numa canetada, todo o esforo feito a duras penas para formalizar e garantir a efetividade da ao
regional. A Coordenadoria de Ao
Regional foi criada em 1970 para articular governo estadual, regies e municpios na concepo e implementao de
instrumentos de planejamento e gesto
regional, e agora seus escritrios regionais distribudos pelo interior cumprem
apenas a funo burocrtica de acompanhamento de convnios (artigo 22).
A tarefa da organizao regional do estado passou a ser desenvolvida em gabinete por uma Diretoria de Planejamento
Metropolitano e Territorial (artigo 27).
Outra concluso: a descentralizao patina vacilante, e o pior que gestos
como esses foram justificados e legitimados como medidas necessrias para viabilizar o choque de gesto do estado.
Assim vm sendo chamadas as aes de
conteno e de otimizao dos gastos
na administrao pblica. Paradoxalmente, nem o perodo militar presenciou retrocesso to grande.
O abandono do territrio no campo
das polticas pblicas pressupe, inclusive, o estado como um dos principais
agentes estimuladores de desigualdades,
o que especialmente grave devido a
pelo menos duas razes: 1) no mercado
de aceleraes como o de hoje, os efeitos do agenciamento do estado so mais
rpidos e, conseqentemente, as desi-
Constituio do Estado de So Paulo, artigo 152, V.
gualdades que porventura tenham sido

desencadeadas pelas aes governamentais aumentam com a mesma intensidade; 2) no h, como antes,
subterfgios; tudo feito s claras, tudo
tem legitimidade e aprovao popular.
A crescente importncia da poltica
ambiental ilustra bem a quase indigncia com que a problemtica territorial
vem sendo abordada. Demonstrando
que no tem acompanhado a evoluo
do pensamento ambientalista quanto s
relaes homem-natureza (Leis, 2004),
o meio ambiente apropriado pelo discurso planificador do estado adquire
valorao em si. No drama ambiental,
o territrio reduziu-se abordagem preponderantemente antropolgica em vez
de ser abordado como instncia ativa
da sociedade, perspectiva que compromete a prpria eficcia da poltica ambiental. Uma das conseqncias da
valorao do meio ambiente como uma
questo em si a paulatina substituio
da poltica regional pela poltica ambiental, que resulta no arrefecimento da dimenso poltica do uso do territrio.
Outro sinal dessa indigncia e, por
conseqncia, da secundarizao da
noo de uso do territrio a maneira
como o desenvolvimento tecnolgico
vem sendo encarado como fator primordial do desenvolvimento regional. Ele
realmente pea importante na concepo de polticas regionais, mas a maneira
como vem sendo apropriado gera dis-
59
tores. Decorrentes da aplicao de

teorias de bases endgenas (Benko e
Lipietz, 1994; Boisier, 1992), as estratgias de potencializao de competitividade no ambiente econmico globalizado,
tais como os complexos territoriais de
inovao (Sthr, 1986) 6, podem semear e agudizar desigualdades, como
alis, vem acontecendo em So Paulo.
Os novos espaos tecnolgicos planejados pelo estado, implantados ou em implantao, respondem s exigncias do
novo mercado e desconsideram os efeitos territoriais dele decorrentes. Ou melhor, consideram sim, mas os que se
adequam preponderantemente otimizao da relao custo-benefcio. Os
exemplos dessa poltica comeam a ficar
numerosos. Vejamos dois casos: a unidade da Embraer em Gavio Peixoto e
os Parques Tecnolgicos.
Gavio Peixoto municpio novo,
desmembrado de Araraquara em 1991.
De acordo com estimativas do IBGE,
abrigava 4.071 habitantes em 2005. Em
2000, a populao teria sido pouco
maior, 4.126 habitantes, 60% das pessoas residentes com 10 anos ou mais
de idade tinham rendimento nominal
mensal de at dois salrios mnimos e
32% declararam no ter rendimento
algum. Situado em meio a grandes
plantaes de cana-de-acar, no tem
usinas, e o empobrecimento acelerado
da populao gritante. Em 2001, a
Embraer implantou nesse municpio
uma unidade de montagem final de
Entre outros fatores, esses complexos territoriais so marcados pela presena de universidades
e institutos de pesquisa voltados investigao cientfico-tecnolgica de produtos/oportunidades de mercado para a produo regional.
60
aeronaves destinadas aos mercados executivos e de defesa. Agora, o que teria

levado a Embraer a fazer tal escolha?
Que fatores prevaleceram na anlise locacional desse empreendimento? Argumenta-se que teriam sido as condies
favorveis a experincias aerovirias,
mas o reduzido tamanho urbano de
Gavio Peixoto certamente tambm foi
um deles. E mais. Gavio Peixoto est
alinhado com dois importantes plos
universitrios e tecnolgicos, que so
Araraquara e So Carlos, o que reforara ainda mais a importncia estratgica
e econmica desses plos j consolidados mesmo antes da implantao da
Embraer na regio. Quanto a Gavio
Peixoto, tende a ser um lcus organizado
municipalmente como simples receptculo da gigante Embraer. Que destino
est reservado aos moradores de Gavio
Peixoto? Se nada for feito, aos que l
permanecerem restaro o trabalho sazonal para os plantadores de cana e a
prestao de servios no especializados
demandados pelos executivos, cientistas
e tecnlogos da indstria aeroespacial.
Isso no destino. condenao. Alis,
segundo informaes obtidas de lideranas comunitrias de Gavio Peixoto,
a violncia, a criminalidade, o consumo
de drogas, o alcoolismo e a prostituio
infantil vm aumentando a olhos vistos.
O Sistema Paulista de Parques Tecnolgicos, a ser institudo pelo governo
estadual como parte da estratgia prevista no projeto de Lei de Inovao Tecnolgica assinado pelo governador do
estado em 06/02/2006, tambm desconsidera a contribuio que poderiam
dar as polticas fundadas no territrio.
Esto previstos cinco parques: nanotecnologia em So Paulo, informtica e tecnologia da informao em Campinas,
indstria aeronutica e aeroespacial em
So Jos dos Campos, novos materiais
em So Carlos e biotecnologia e equipamentos mdicos e odontolgicos em
Ribeiro Preto. De que sejam inovaes
importantes para a produo de cincia e tecnologia no restam dvidas, mas
como esses parques sero implantados
em plos tecnolgicos j constitudos,
seguramente lhes agregaro ainda mais
vantagens comparativas s respectivas
reas de influncia. S que, num pas
com caractersticas dspares como o Brasil,
a modernizao de certas reas implica
a obsolescncia e a tendncia de empobrecimento das demais, conseqncia de natureza territorial evidentemente
no levada em conta por essa poltica
tecnolgica.
E as reas abrangidas pelas privatizaes das infra-estruturas no fogem
regra. A distribuio desigual das vantagens carreia outras classes de diferenas,
como, por exemplo, as que podem originar-se como decorrncia da ampliao
do poder de negociao e de barganha
poltica das localidades aquinhoadas com
qualidades que atualmente gozam de
grande prestgio. o caso dos sistemas
criados pelas infra-estruturas construdas
com investimentos pblicos como a
gerao e distribuio de energia eltrica
e as rodovias , ou nelas apoiadas redes
de fibras pticas, por exemplo. O que
Srgio Boisier (1992, p. 184) designou
por regies quase-empresa e regies
quase-estado pode decorrer da, especialmente porque alguns desses novssi-
mos empreendimentos influenciam decisivamente na gesto pblica do territrio. Milton Santos os chamou de
empresas territoriais: elas acabam
governando o territrio, por sobre os
municpios, estados e at mesmo a Federao (Leite, 1999). No s. O mercado tambm tende a envolver-se cada
vez mais intensamente no desenho e na
implementao de polticas sociais (Ribeiro, 2005, p. 104).
Das conseqncias do amlgama
estado-mercado e da secundarizao da
poltica territorial, a ausncia da viso
de conjunto, de totalidade do fenmeno
espacial, talvez seja a que mais agrave
os desequilbrios sociais e regionais. As
especializaes produtivas regionais evocadas em comum acordo por um e por
outro desenvolvem estratgias de otimizao dos investimentos e representam
fatores de competitividade decisiva para
a garantia de manuteno de mercados,
mas h alto preo a pagar. Atingem a
estrutura ocupacional do emprego, reduzem salrios, desencadeiam a involuo
metropolitana e formam uma sociedade
integralmente urbanizada forada a viver
em cidades com infra-estruturas, equipamentos e servios em situao de colapso.
Na Regio Metropolitana de Campinas (Silva Neto, 2006), 70% do valor
adicionado fiscal no perodo 1993/2001
est representado pelo setor industrial.
Em 2001, das 29 atividades industriais
presentes na regio, apenas sete apontaram valor adicionado fiscal acima da
mdia do setor na regio: combustveis,
produtos qumicos, montadoras e au-
61
topeas, material eletrnico e equipamentos de comunicaes, mquinas

para escritrio e equipamentos de informtica, txteis e produtos farmacuticos. Essas atividades industriais
responderam por 55% do valor adicionado fiscal total e por 77% do valor
adicionado fiscal na indstria da Regio
Metropolitana de Campinas. E o detalhe
que isso vem ocorrendo paralelamente
verticalizao extrema verificada no
perfil econmico de alguns municpios.
Por exemplo, em Monte Mor, municpio
localizado a sudoeste da Regio Metropolitana de Campinas, a indstria de
papel e celulose foi responsvel por
73% do valor adicionado fiscal do municpio.
No entanto, o emprego industrial na
regio vem caindo, assim como os salrios mdios pagos aos trabalhadores,
que decresceram vertiginosamente. Em
1980, o nmero mdio de empregados nos estabelecimentos industriais era
de 40 e em 2003, de 29. A mdia de
salrios pagos no setor era de 44 salrios
mnimos. Em 2003, de nove. E o pior
que se trata da atividade econmica
que mais produz riqueza, mas em detrimento da diminuio dos postos de trabalho e da reduo drstica dos salrios
pagos. J o comrcio, especialmente os
servios, vem acolhendo boa parte dessa
mo-de-obra, embora tambm a os
salrios decresam. Em mdia, os estabelecimentos de servios ocupavam
quatro pessoas em 1980, elevando-se
para 14 em 2003. Porm, o valor de
19 salrios mnimos pago em mdia
para o trabalhador em 1980 reduziu-se
a sete salrios mnimos em 2003. E a
62
situao parece generalizada. Maior do

que em Campinas, a concentrao industrial na Regio de Governo de So
Jos dos Campos, situando-se por volta
de 87% do total do valor adicionado
fiscal, provoca repercusses ainda mais
duras. No entanto, a despeito desses
gravames, tais regies so apresentadas
como exemplos de modernidade e de
desempenho econmico virtuoso. Nessa
geografia da especializao produtiva, o
que os indicadores oficiais no mostram
o surgimento de hiperperiferias pobres
e esquecidas pelo poder pblico, que,
em grande medida, resultam de desestruturaes irreversveis ocorridas ultimamente no mundo do trabalho.
Nas territorialidades do novo mercado, a fuso estado-mercado no se comove com as conseqncias que se
processam na dimenso intra-urbana e
regional, e nem tampouco com as interregionais. Ao mesmo tempo que se assiste ao abandono do territrio, a exultao
do justo problema ambiental e o progresso tecnolgico-cientfico-econmico
a qualquer preo para limitar a duas
conseqncias importantes que vm relegando a questo regional ao segundo
plano certamente prenunciam um futuro de muitas incertezas. E h muitas,
entre elas o prprio conceito de governabilidade e outros efeitos marginais, ou

externalidades de natureza territorial intrnsecas adoo desse sistema de gesto.
Por exemplo, h muitas outras territorialidades de no-presena do novo mercado, em que o estado se faz presente,
porm inexpressiva e acanhadamente.
o caso de regies como o Vale do Ribeira e o Pontal do Paranapanema.
Nessas territorialidades de nopresena do novo mercado, o estado
pequeno o que se faz representar localmente, organizado apenas pela expresso e pelo compromisso de agentes
locais investidos de autntico esprito
pblico, como agentes de sade, professores do ensino fundamental e lideranas comunitrias, mas que, infelizmente,
so desprovidos de poder de barganha
poltica. Nessas localidades, como ficam
os fatores de competitividade inter-regional? Quais as chances de se promover desenvolvimento econmico e social
contando apenas com a fora da organizao local? Tais localidades se faro
representar na organizao regional do
estado como regies demandadoras da
ateno do governo ou estaro relegadas, como o territrio, ao abandono?
As novas regies do estado

Regies metropolitanas, aglomeraes
urbanas e microrregies. Essas unidades
regionais foram previstas no artigo 25,
3, da Constituio Federal para fundamentar a organizao regional dos
territrios estaduais no pas. Ao serem

apropriadas pelas constituies estaduais
e regulamentadas por leis, as trs categorias adquirem vrias interpretaes,
mas h um denominador comum entre
elas: so escales regionais que traduzem

nveis de complexidade espacial e de
importncia econmica hierarquizados.
desnecessrio deter-se em mincias
de como essa hierarquia fica revelada
nas normas, bastando uma rpida anlise dos textos das constituies estaduais
para se perceber que tal noo est presente, implcita ou explicitamente. E
tambm h uma perspectiva de carter
evolucionista, ou desenvolvimentista,
subjacente a essa hierarquia. Isto ,
microrregies podem vir a ser aglomeraes urbanas, e estas, regies metropolitanas.
Ainda que de maneira velada, na
Constituio do estado de So Paulo tais
concepes esto presentes (artigo 153,
1, 2 e 3) 7. A aplicao do conceito
de planejamento integrado exigncia nas trs, porm, em regies metropolitanas exige-se ao conjunta dos
entes pblicos atuantes nas regies,
sendo que em aglomeraes urbanas a
ao coordenada fica apenas recomendada. Em microrregies busca-se
criar condies para o desenvolvimento
e integrao regional, sinalizando que
essas regies no apresentam as condies necessrias e suficientes ao pleno
desenvolvimento regional. A perspectiva que seriam proto-aglomeraes
urbanas. E h outro detalhe importante.
O conceito de planejamento integrado
traduz o princpio de integrao da
Unio, Estados e Municpios por meio
7
63
da atuao dos entes pblicos presentes nas regies , reforando o cumprimento de funes pblicas de interesse
comum aos agrupamentos de municpios, mas o faz formalisticamente como
um fim em si mesmo, eximindo-se dos
reflexos territoriais que esses princpios
jurdico-constitucionais podem desencadear. Ora, o que as microrregies podem fazer em benefcio prprio, se nelas
a organizao local do estado proporcionalmente menos importante e mais
fragilizada do que nas aglomeraes
urbanas e regies metropolitanas? E
mais, o que se pode definir como interesse comum a um agrupamento de
municpios? No de hoje que se sabe
que a aplicao de conceitos semelhantes revela-se demasiadamente ideolgica
ao viabilizar a organizao espacial favorvel aos interesses de agentes hegemnicos (Silva, 1984).
A prpria planificao tambm tende
a manter o statu quo nas polticas territoriais (Santos, 1979). No campo regional em especial, a regionalizao como
fato, isto , a vinculada aos jogos dinmicos de disputa de poder, inscritos
nas diferentes formas de apropriao
(construo e uso) do territrio, vem
se respaldando na regionalizao como
ferramenta, que sempre sustentou a
ao hegemnica (Ribeiro, 2004, p. 2).
O resultado, na prtica, e no cenrio
competitivo da globalizao, que o desenvolvimento econmico tem sido a
As regies metropolitanas exigem planejamento integrado e ao conjunta permanente dos

entes pblicos nelas atuantes. As aglomeraes urbanas exigem planejamento integrado e
recomenda ao coordenada dos entes pblicos nelas atuantes. As microrregies exigem
planejamento integrado a fim de criar condies adequadas para o desenvolvimento e
integrao regional.
64
funo pblica de interesse comum privilegiada. As regies vem-se foradas a

conduzir a poltica regional direcionada
particularmente a tal fim. Tambm o
meio ambiente vem ocupando papel
central, e parece que isso ocorre muito
mais em funo da visibilidade poltica
que produz do que pela busca de sustentabilidade propriamente dita, o que
incluiria polticas inclusivas de atendimento social.
Em suma, h evidncias de que as
novas unidades regionais do estado estigmatizam uma concepo de organizao regional baseada em diferenas
de complexidade e de desempenho
econmico. A medida seria salutar se
pudesse orientar uma poltica regional
direcionada a reduzi-las, mas, at agora,
no o que est acontecendo. Decorridos 18 anos, s as regies metropolitanas vm sendo alvo de ateno por parte
do estado. Em 1996, foi criada a Regio
Metropolitana da Baixada Santista, e em
2000, a de Campinas. As demais parecem estar relegadas prpria sorte ou
limitadas fora da organizao local que
detm, esta particularmente reduzida no
caso das microrregies.
Em So Paulo, as novas regies do
estado destacam-se por serem as me8
tropolitanizadas, e mesmo as estratgias

de planificao urbano-regional territorialmente mais amplas reproduzem e
reforam a tendncia de o estado ocupar-se com a regionalizao das territorialidades coincidentemente favorveis
realizao do novo mercado. Como
entender o nico esboo de organizao regional feito pelo estado, que o
chamado Complexo Metropolitano Expandido, em desenvolvimento pela
Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S. A. (Emplasa) (Figura 4),
seno como demonstrao clara da
preocupao com as regies economicamente mais competitivas? Embora o
estado tenha feito diversos estudos contemplando a regionalizao de todo o
territrio 8, estes no passaram de anlises exploratrias e nunca ganharam publicidade. S aquele recorte vem sendo
divulgado pela Secretaria de Economia
e Planejamento como aes futuras da
poltica regional em So Paulo.
Sem dvida, o Complexo Metropolitano Expandido uma rea merecedora de ateno por diversos motivos
alm de apenas a alta performance econmica. Concentrao demogrfica e
agravamento das condies sociais e
ambientais esto entre eles. Mas, sem
uma viso integral da poltica territorial,
Estudos de regionalizao do Estado de So Paulo: proposta de diviso territorial.

Coordenadoria de Planejamento Regional/Empresa Metropolitana de Planejamento da
Grande So Paulo (Emplasa), Secretaria de Planejamento e Gesto do Estado de So Paulo.
So Paulo, 1993. Regionalizao. Coordenadoria de Planejamento Regional da Secretaria de
Planejamento e Gesto do Estado de So Paulo. So Paulo, 1993. Aspectos normativos do
planejamento regional em So Paulo: proposta de projeto de lei para a criao do Sistema de
Planejamento Regional e Urbano. Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas da Universidade de So Paulo. So Paulo, 1998. Organizao urbano-regional do Estado de So Paulo.
Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas da Universidade de So Paulo. So Paulo,
2000.

65
Figura 4: Esatado de So Paulo: o complexo metropolitano expandido
Fonte: <http://www.stm.sp.gov.br/regioes/regioes_metropolitanas.htm>. Acesso em: 6 nov. 2006.
66
conduta que pode estar sendo deliberadamente arranjada ou no, no restam

dvidas de que semelhante estratgia
capaz de aumentar distncias sociais historicamente inscritas na configurao
territorial do estado. Afinal, a modernidade e a modernizao de certas reas
geram defasagens relacionadas obsolescncia automtica das territorialidades
de no-presena do novo mercado. E
a norma possibilita essa viso fragmentadora. Ela diz que o estado pode dividir
o territrio em unidades regionais. No
o obriga e, portanto, no lhe imputa o
dever de formular uma poltica regional
integral e totalizante. Depois, diz tambm

que a diviso pode ser total ou parcial,
determinao que legalmente amplia o
leque de possibilidades arbitrrias de
organizao regional do territrio.
Se, proximamente, o estado no der
mostras de que tem uma viso estratgica
ampla da organizao regional do territrio, comprovar que a regionalizao
estar apenas relacionada ao poder de
organizao local, o que trar enormes
dificuldades s localidades desprovidas
dessa qualidade. Apenas as organizadas
detero fora de regionalizao.
Matriz regional reeditada

Tudo como dantes no quartel de Abrantes. O ditado explica bem a tendncia
de a matriz regional do estado de So
Paulo ainda perdurar nestes tempos de
globalizao. Isto , a estrutura territorial resultante do processo histrico e
socialmente construdo de formao dos
municpios e de seus agrupamentos regionais (Silva Neto, 2005, p. 94) se faz
presente ainda hoje. A diferena que
as formas-contedo das regies esto
sendo alteradas sem abalar a estrutura
da configurao territorial.
Vejamos um rpido panorama da
formao dessa matriz, a comear da dinmica de criao das municipalidades.
Traduzido por meio da rede de desmembramentos municipais ocorridos a partir
dos sete municpios originrios do es9
tado 9 (Figura 5), o processo de formao das atuais 645 municipalidades obedeceu lgica de ocupao do territrio
em faixas radiais, direcionadas para o
interior a partir da Capital, que surgiram desde o incio da colonizao, acompanhando as condies naturais do
relevo e da rede hidrogrfica, seguidas
pelas estradas de ferro e, posteriormente, tambm pelas rodovias. Representaram nesse processo o papel de eixos,
em torno dos quais se originaram e cresceram alguns dos principais centros urbanos. A ocupao paulista est de tal
forma subordinada a essa disposio em
faixas que acompanham as linhas frreas que os nomes destas foram, por
muito tempo, conferidos s regies que
atravessavam (So Paulo, 1982, p. 9).
So Vicente (1532), So Paulo (1560), Canania (1600), Mogi das Cruzes (1611), Iguape
(1635), Ubatuba (1637) e Taubat (1645). (So Paulo, 1995).
Figura 5: Estado de So Paulo: processos de desmembramentos municipais

67
68
Nos anos 1960, a criao das regies

administrativas reforou essa estrutura
ao selecionar como sedes regionais as
cidades que encabearam a formao
histrica da rede urbana paulista, especialmente as que surgiram em decorrncia do ciclo cafeeiro e da expanso
da rede ferroviria e, posteriormente,
da constituio da rede rodoviria (Figura 6).
e a forma de novos edifcios regionais

socialmente mais justos?
Hoje, as infra-estruturas modernas,

tais como os sistemas de rodovias de pistas duplas e as redes de fibras pticas,
seguem os mesmos percursos e reforam essa estrutura territorial tendencialmente mantenedora dos desequilbrios
sociais e regionais.
No o que est ocorrendo. Ao

contrrio. No se intervm nessa matriz
regional que tambm matriz geradora
de distores estruturais das relaes sociedade-economia-espao. Como h
mais de 20 anos o estado no apresenta
sociedade uma poltica regional inteira10, pode-se entender que a ausncia
dessa poltica a poltica do estado. Ou
melhor, a poltica manter a configurao territorial inalterada, e at reforada
pela modernizao e institucionalizao
das regies do mandar e pela tendncia
inercial de manter as regies do fazer
(Santos, 1994, p. 114-117).
Note-se que as regionalizaes de interesse comum do estado e do mercado j esto se constituindo, mas mantm
antigos arranjos urbano-regionais praticamente inalterados. Ora, se tal configurao territorial demonstrao clara
de uma espcie de geografia da desigualdade, no seria de se esperar uma
poltica regional que interferisse em sua
composio? No seria dever do estado re-significar o contedo das regies
Paradoxalmente, a regionalizao
que vem sendo construda aps a redemocratizao do pas socialmente mais
injusta do que a idealizada pelo discurso
descentralizador da regionalizao administrativa elaborada pelos tecnocratas e
estrategistas do perodo militar. Neles,
ao menos, todas as regies eram administrativas. Agora so diferenciadas, no
s no discurso, mas na prtica institucionalmente amparada por leis.
Outros desafios para o planejamento urbano-regional

Em So Paulo, e no Brasil de forma geral,
as velhas questes do urbanismo ainda
esto para ser resolvidas. Os direitos sociais que deveriam garantir o mnimo
necessrio ao exerccio da cidadania so
realidade para parcela diminuta da populao, e h evidncias de que essa
10
parcela esteja encolhendo. Sobejamente

conhecidas, elas relacionam-se com a
deteriorao dos salrios e a diminuio
crescente do emprego, como tambm
com a privatizao de benefcios e servios sociais e, conseqentemente, com a
inter-relao de um e outro fator.
Pode-se dizer que a ltima grande poltica regional do estado de So Paulo ocorreu na gesto do
governador Montoro, com a proposta de criao das Regies de Governo (Decreto 22.592/84).
Figura 6: Estado de So Paulo: processos de desmembramentos municipais das sedes de Regies de Governo
69
70
Tambm as antigas desigualdades

no demonstram sinais de que estejam
cedendo. O IBGE divulgou recentemente
que a distribuio de renda est se tornando mais igualitria, e provvel que
isso venha ocorrendo, mas no como
decorrncia da elevao da qualidade de
vida. A ttulo de exemplo, fixemos apenas um fator incidente na distribuio
distorcida de renda: o caso da moradia.
tritas s metrpoles. O recrudescimento

do problema habitacional desloca cenrios urbanos deteriorados tambm para
regies pouco desenvolvidas e de economia basicamente primria.
A populao paulista cresceu 18%

ao ano de 1991 a 2000. Nesse intervalo,
o nmero de domiclios aumentou 28%.
Porm, os domiclios improvisados 11
aumentaram 87% no perodo, e os domiclios em cmodos 12, 131%. um
processo geral que parece mostrar o
agravamento generalizado da qualidade
de vida no estado.
Portanto, antigos problemas ainda

esto espera de solues. E mais. Exacerbam-se por outra perversidade introduzida no mundo globalizado. Como no
bastasse o altssimo grau de complexidade do fenmeno regional nos dias de
hoje, as disparidades sociorregionais tambm resultam de pelo menos duas situaes opostas: as localidades de presena
macia do estado-mercado, e aquelas
onde s o estado se faz presente, mas
com representatividade e expresso poltica reduzida importncia local.
Esse processo, contudo, mais acentuado nas reas de transbordamento

metropolitano. Ao redor da Regio
Metropolitana de So Paulo, o crescimento dos domiclios improvisados foi
de 103%, e o dos domiclios em cmodos, de 141%. No entanto, a situao
apresentada na vizinha regio do Vale
do Ribeira quanto aos domiclios em
cmodos foi dramtica, ainda mais porque esse tipo de domiclio, caracterstico
de grandes cidades, estranho cultura
daquelas localidades. A variao no
perodo foi de 1.018%, com taxas de
crescimento anual de 31%. J a dos domiclios improvisados foi de 118%. Isto
quer dizer que as paisagens degradadas
das grandes cidades no esto mais res11
12
Em resumo: no que tange ao desenvolvimento social, aparentemente as

desigualdades esto diminuindo, s que,
infelizmente, niveladas por baixo.
Nas regies hbridas quase-empresa,

quase-estado , um dos temas desafiadores para o planejamento urbano-regional a garantia da governabilidade,
mas no a que interfere no destino das
regies, e sim a que permite o funcionamento de polticas sociais inclusivas no
mbito intra-regional. bom lembrar
que, embora tais regies apresentem
globalmente desempenhos socioeconmicos excelentes em face das demais,
as distores internas de renda, de condies sociais e de acesso aos servios
pblicos so alarmantes. E a questo
Localizados em unidades no-residenciais (lojas, fbricas etc.), prdios em construo, vages

de trem, carroas, tendas, barracas, grutas etc.
Compostos por um ou mais aposentos localizados em casas de cmodos e cortios etc.
que a interferncia do estado nesse processo tem-se mostrado ausente ou, na

melhor das hipteses, ineficaz. Mas, a
ausncia ou a ineficcia no decorreriam
do fato de a governabilidade estar sendo
ameaada diante da interferncia hegemnica de empresas territoriais? Ou ser
que uma outra? Na verdade, os agentes do estado e do mercado podem ser
os mesmos.
Nas regies de no-presena do mercado, as chances de competir em p de
igualdade com as anteriores ainda parecem remotas. Alm de desigualdades histricas, surgem outras novas classes.
Citemos trs delas: desigualdades quanto
organizao local, desigualdades surgidas em decorrncia do acesso ao mercado global e desigualdades resultantes
da regionalizao dos sistemas naturais.
Se o processo de regionalizao indica
a preocupao do estado no atendimento das distores inscritas historicamente
na configurao territorial e se tal tarefa
est cada vez mais condicionada ao grau
de articulao e de integrao da comunidade regional, ento os lugares organizacionalmente em desvantagem tendem
ao abandono.
A outra classe de desigualdade, a que
surge do acesso ou no ao chamado
novo mercado global, regionalmente
menos seletiva, isto , no privilegia este
ou aquele lugar. Ocorre, de forma generalizada, nas regies tanto de presena
quanto de ausncia do mercado. Ela revela distores socioprofissionais tanto
inter-regionais quanto intra-regionais.
Assim, o maior desafio ser interagir com
71
resistncias sociais que surgem em resposta excluso do novo mercado. O

que Ribeiro (2005) denominou de Mercado Socialmente Necessrio realidade
que se corporifica nas regies e no interior
delas e das cidades, gerando territorialidades marginais ao controle do estado e
do prprio mercado. Mas como lidar com
elas? Isso ser realmente preciso?
A outra questo chega s raias da ironia porque reprisa, no interior do estado,
conflitos semelhantes aos que se estabelecem entre os cones Norte e Sul quanto
aos problemas da sustentabilidade ambiental do planeta. que reas de interesse ambiental tambm regionalizam-se
fora da legislao ambiental. S que,
do ponto de vista do desenvolvimento
econmico local, tais regies so prejudicadas, j que esto formalmente restritas
aos empreendimentos no sustentveis.
O Vale do Ribeira exemplo dessa outra
forma de discriminao entre a industrializada Regio Metropolitana de So Paulo
e a exuberncia nativa de seus recursos
naturais. O que fazer?
Uma coisa certa: a urgncia de retomar as polticas pblicas de carter territorial, porm luz do fenmeno
territorial contemporneo. As dinmicas
aqui apresentadas indicam a necessidade de fortalecer as polticas pblicas, em
especial as de carter territorial. E h um
detalhe vital: devem contemplar uma
reviso do preceito que supe que o
crescimento econmico seja a alavanca
do desenvolvimento social. A interdependncia estrutural entre um e outro
ainda um desafio por ser vencido.
Tanto na teoria, quanto na prtica.
72
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Resumo
Abstract
Desde a colonizao, a organizao regional paulista foi composta por eixos

de centros urbanos. Da capital para o
interior, eles resultam da urbanizao e
provavelmente so perenes. Mesmo com
a influncia dos novos meios de comunicao e de transportes, eles persistem.
A hiptese que representam a melhor
localizao para as atividades econmicas. Acumularam sistemas tcnicos que
garantiram formas inovadoras de acessibilidade e de infra-estruturas necessrias produo. Por sua vez, as regies
administrativas criadas nos anos 1960
refletem essa estruturao do territrio.
So uma espcie de matriz regional, que
tambm relutante a mudanas. Essa
matriz, contudo, pode adquirir brevemente outra configurao: a da geografia do novo mercado. Primeiro, porque
as tecnologias modernas permitem arranjos territoriais no condicionados
pela contigidade. Segundo, as unidades regionais institucionalizadas pela atual
constituio do Estado hierarquizam a
complexidade espacial. Elas so bem
diferentes dos escales regionais do passado, que traduziam polticas descentralizadoras. Se isso se comprovar, os
instrumentos de polticas pblicas de
Regional organization of state of So

Paulo has been composed by axes of
urban centers since colonization. They
result of an urbanization and probably
are permanent, since Capital to country. They still persist even with an influence of new means of communication
and transportation. The hypothesis is
that they represent a better location to
economic activities. They accumulated
technical systems that guarantee innovative forms of accessibility and infrastructure that were essential to production.
On the other hand, the administrative
regions, created in 1960s, reflect that
territory organization. They are a sort
of regional matrix, which are indisposed
to changes too. Some reasons for that:
first, because modern technologies permit arranges to territory that are not
conditionated by contiguity; second,
regional unities, which were institutionalized by actual State composition, produced a complex spatial hierarchy. They
are quite different of past regional ones
that traduced decentralized politics. If it
can be proved, the instruments of public politics, with territorial character, will
have to face other categories of sociospatial inequalities and guarantee gov-
75
carter territorial tero que lidar com

outras classes de desigualdades socioespaciais e garantir a governabilidade de
regies hbridas: quase-Estado, quaseEmpresas.
ernmentability of hybrid regions: almost

State, almost-Companies.
Palavras-chave : planejamento regional, territrio, novo mercado.
Keywords: regional planning, territory,

new market.
Recebido em outubro de 2006. Aprovado para publicao em abril de 2007
Manoel Lemes da Silva Neto arquiteto, Doutor em Arquitetura e Urbanismo

pela Universidade de So Paulo, professor colaborador do Programa de PsGraduao em Planejamento Urbano e Regional do Instituto de Pesquisa e
Desenvolvimento da Universidade do Vale do Paraba.
As cidades e as apropriaes
sociais das mudanas climticas
Henri Acselrad
Segundo conhecimento corrente, os

processos de urbanizao afetariam as
dinmicas ecolgicas em funo dos
padres de distribuio das cidades no
espao, dos padres de distribuio das
atividades no interior das prprias cidades
e da dimenso atingida pelas manchas
urbanas. A expanso dessas manchas
provoca alteraes de cobertura vegetal,
aterramento de mangues, impermeabilizao de solos, movimentos de terras
em margens de cursos de gua e, eventualmente, ocupao de fundos de vale.
Em sua relao com os processos ambientais ditos globais 1, a urbanizao
pode ser fator de alterao na biodiversidade, pela interrupo de corredores
1
ecolgicos que interligam ecossistemas

e permitem fluxos genticos, e no clima,
atravs da emisso de gases-estufa e de
mudanas que podem provocar na radiao solar, na temperatura, na velocidade e direo dos ventos, nos ndices de
precipitao e umidade (Mota, 1999).
Os impactos da urbanizao podem,
assim, ser caracterizados a partir da configurao material das cidades em sua
relao com os processos ecolgicos que
lhes so imediatos como os supracitados.
Mas a natureza desses impactos pode
ser tambm discutida de forma bem mais
ampla e relacional, se considerarmos o
processo de urbanizao como crescentemente constitutivo de uma rede-arqui-
Segundo Vitousek, mudanas ambientais globais so aquelas que alteram os envoltrios

do sistema terrestre e, desta forma, so experimentadas globalmente, e aquelas que ocorrem
em reas mais restritas, mas por serem muito difundidas, adquirem carter mais global
(Vitousek, apud Confalonieri et al., 2000, p. 35). A possibilidade de uma caracterizao
objetiva dos processos ambientais considerados globais questionada, por sua vez, em
Shiva (1993) e Lohman (s.d.).
78
As cidades e as apropriaes sociais das mudanas climticas
plago de grandes metrpoles, de ns

de encadeamento de mltiplos fluxos de
produo e de trocas. Pois estas so as
tendncias da urbanizao em contexto
de reestruturao produtiva e financeirizao do capital como o configurado
nas ltimas dcadas do sculo XX: as
redes de cidades apontam cada vez mais
para arquiteturas logsticas mais centralizadas, em que todos os fluxos de moeda
e informao mas tambm de matria
e energia transitam para plataformas
centrais menos numerosas, embora dotadas de maior alcance econmico e territorial em suas dinmicas (Veltz, 2001,
p. 149). Nessa perspectiva, fica difcil
estabelecer de forma clara a separao
entre o que seriam os impactos ambientais associados ao fato propriamente
urbano e o que seriam os originados na
dinmica mais geral dos prprios modelos de desenvolvimento que tm nas
metrpoles os plos irradiadores de processos econmicos e impactos ambientais. Isso porque nos principais ns da
rede-arquiplago de metrpoles desencadeiam-se processos que produzem
alteraes ecolgicas evidenciveis muito
alm do permetro imediato das cidades, incluindo as alteraes consideradas
pertinentes aos assim chamados impactos biosfricos. Pois, em analogia com
os denominados povos ecossistmicos
e povos biosfricos na definio de M.
Gadgil e R. Guha, podemos considerar
que as formas sociais de apropriao da
base material do desenvolvimento podem tambm ser divididas em ecossistmicas e biosfricas ou seja, as
2
primeiras fundadas na explorao de

recursos locais e as segundas promovidas
por agentes econmicos cujo poder lhes
permite drenar recursos provenientes de
longas distncias ou impor impactos indesejveis tambm distncia (Gadgil e
Guha, 1995). As cidades, em particular,
abrigam parte significativa das prticas
sociais de apropriao biosfrica do
meio ambiente. Assim, o debate sobre o
impacto ambiental das cidades pe necessariamente em questo os fluxos em
provenincia do hinterland rural responsveis pelo fornecimento de mercadorias para a satisfao da demanda
urbana. Como o fluxo desses recursos
tende a ser contnuo para manter a cidade em funcionamento, eles podem acarretar, com significativa freqncia, a
ruptura dos fluxos materiais e das culturas extra-urbanas cuja existncia liga-se
reproduo dos ecossistemas em que
se encontram situados tais recursos 2. A
extrao de insumos de localidades cada
vez mais remotas pode provocar inclusive o deslocamento espacial de grupos
sociais ditos ecossistmicos para as
periferias pobres de grandes cidades, tornando-os conseqentemente tambm
dependentes, ainda que em escala quantitativamente pouco expressiva, dos sistemas econmicos ditos biosfricos.
Processos similares podem surgir da
imposio de valores e prticas simblicas citadinas a espaos sociais extraurbanos que se pretenda, inclusive por
razes ambientais, preservar. Levy et al.
e Adams, por exemplo, assinalam que
John Vidal cita o episdio do suicdio em massa do povo UWa, ante o desenvolvimento dos
campos de petrleo da Shell na Colmbia, como conseqncia do crescimento da pegada
urbana associada civilizao do automvel. Cf. Vidal (1997), apud Dalby (1998, p. 310).
Henri Acselrad
concepes estetizantes de origem urbana, quando aplicadas a paisagens que

se quer, por razes ambientais, transformar em parques e reservas, podem
ter efeitos dramticos e diruptivos sobre
os povos afetados por sua implantao 3.
Os perigos da permanncia de uma
compreenso colonial continuada dos
recursos, do meio ambiente e da Natureza acrescenta Willems-Braun
ligam-se diretamente considerao
imprpria de um ambiente separado da
cultura, de um rural separado do urbano e de assentamentos urbanos civilizados tidos como separados da Natureza
(Willems-Braun, 1997, apud Dalby,
1998, p. 308).
Assim, as cidades, por suas prticas
tanto materiais quanto simblicas, tm
participado do que MacNeill, Winsemius
e Yakushiji chamam de uma ecologia
sombra 4, da qual os principais centros
urbanos dos pases economicamente
mais poderosos constituem pontos centrais que
habilitam as naes ocidentais a estribarem-se no capital ecolgico de
todas as outras naes para fornecer
alimento s suas populaes, energia
e materiais para as suas economias
e, inclusive, terra, gua e ar para absorver seus subprodutos e detritos.
(MacNeill et al., 1991, p. 71)
3
4
79
certo que antes do sculo XVII a

urbanizao esteve limitada por uma
relao metablica bem especfica estabelecida entre as cidades e seus hinterlands produtivos, assim como pelas
possibilidades de extrao dos excedentes que sustentavam as aglomeraes
urbanas. Segundo Harvey, as cidades
medievais assemelhavam-se ao que os
ambientalistas contemporneos julgariam
ser formas virtuosas biorregionalistas
(Harvey, 1996, p. 411). A estabilidade
das economias das cidades dependia
ento crucialmente de sistemas metablicos localizados, com suas qualidades
ambientais de sustentao e seus produtores potenciais de excedentes, aptos
a serem transferidos para as cidades. At
o incio do sculo XIX, a hoje chamada
pegada ecolgica da urbanizao na
superfcie da Terra teria sido relativamente reduzida. O que ampliou essa
pegada foi a onda de novas tecnologias que permitiu a superao considervel de barreiras espaciais e temporais
que at ento opunham limites acumulao capitalista nas cidades (ibid.).
Foi assim que o desenvolvimento de
uma rede global de cidades ligadas a
uma variedade de hinterlands permitiu,
a partir de meados do sculo XX, um
processo de crescimento urbano agregado radicalmente maior do que aquele
possvel para cada cidade isoladamente
Cf. Levy, Scott-Clark e Harrison (1997), apud Dalby (1998, p. 308), e Adams e McShane
(1996), apud Dalby (1998, p. 308).
Em essncia, a sombra ecolgica de um pas constituda pelos recursos ambientais que ele
extrai de outros pases e dos bens comuns globais (cf. MacNeill et al., 1991, p. 71).
Analogamente, M. Wackernagel e W. Rees chamam de capacidade de pegada ecolgica a
rea de terreno requerida para proporcionar os recursos e assimilar os rejeitos de um grupo
determinado de pessoas habitao, cidade ou pas (cf. Wackernagel, s.d.).
80
(ibid., p. 413). por essa razo, sugerem os estudiosos da Ecologia Global,

que importante tentar entender os
processos ambientais contemporneos,
inclusive os urbanos, em termos biosfricos, no limitando as anlises aos ecossistemas individuais ou Estados Nacionais,
mas procurando apreender as interconexes dos diferentes tipos de processos, independentemente de convenes
geogrficas ou de meras distncias fsicas.
No contexto dessas dinmicas ecogeogrficas geradoras de conseqncias em
distncias mltiplas, as prticas ambientais dos agentes podero ser entendidas
na perspectiva no s da extrao de
recursos situados distncia mas tambm de decises de localizao de rejeitos
txicos e perigosos em contexto de relaes de mobilidade globalizada, abrangendo prticas de tipo Nimby (Not in
my Backyard no no meu quintal),
por meio das quais as elites urbanas procuram se distanciar das conseqncias
ecolgicas danosas de suas prprias

aes (Dalby, 1998, p. 306). Como sabemos, a exportao de impactos ambientais indesejveis no os elimina da
superfcie terrestre. Ao contrrio, lembra Harvey, a crescente e ruinosa competio interterritorial entre naes,
regies e cidades associada necessidade suposta de as mesmas (em nosso
caso, as cidades) venderem a si prprias
ao mais barato custo, para o bem da
mxima mobilidade do capital na Terra,
s tm feito aumentar o grau de descoordenao entre os processos decisrios
dos capitais individuais e, por conseguinte, os riscos da ecloso de impactos
ambientais incontrolados (Harvey, 1996,
p. 413). O presente texto rev o debate
que liga processos de urbanizao ao de
mudanas climticas, procurando, no
caso brasileiro, identificar relaes possveis entre as distintas configuraes dos
aglomerados urbanos e os nveis respectivos de emisso de CO2.
As cidades e as mudanas climtcas

O debate sobre mudanas ambientais
globais apresenta dificuldades relativas
pretenso de se separar dimenses naturais e sociais da mudana ambiental.
A agenda da pesquisa sobre mudanas
globais tem sido dominada pelos esforos de elaborao de modelos de tipo
preditivo. Para a modelagem global que
usa as teorias das Cincias Naturais, o
clima, por exemplo, precisa assim ser traduzido em um grande nmero de equaes matemticas destinadas a prever as
interaes complexas entre a atmosfera,
os oceanos e a superfcie terrestre, tendo

por base princpios fsicos validados por
uma vasta e ainda imperfeita gama de
observaes (Boehmer-Christiansen,
1994, p. 141). Calbo et al., por exemplo,
procuram estabelecer as interaes dos
aspectos globais e urbanos das emisses
antropognicas na qumica troposfrica.
Tal pesquisa tenta enfrentar as dificuldades de articulao parametrizada
entre diferentes escalas espaciais e temporais, pois, enquanto para o estudo do
efeito estufa usam-se como escala o di-
Henri Acselrad
metro terrestre e um horizonte de 30

anos, para o da poluio atmosfrica nas
cidades usam-se escalas muito menores 5.
M. L. Bell, por sua vez, tenta explorar
as relaes em sentido inverso, atravs
da hiptese de que a mudana climtica
pode alterar as concentraes de poluentes atmosfricos, acarretando significativos impactos sobre a sade humana.
Para tanto, procurou integrar dados de
sensoriamento remoto, modelagem mesoescalar e dados epidemiolgicos (Bell,
2006).
Na perspectiva dialtica de autores
como Harvey, porm, a mudana ambiental permanente, e a questo, portanto, no seria propriamente a da
caracterizao de um evento urbano
concorrente para uma mudana entendida como abandono da estabilidade,
mas a da busca de correlao entre o
sentido do processo de urbanizao e o
sentido do que se entende por mudana ambiental. Assim que, pela considerao do risco, inclusive do risco do
consumo energtico para as mudanas
ambientais globais, a questo ambiental
veio se tornando um meio de expresso
de um mal-estar social geral, constituindo uma dimenso central de novas prticas espaciais institucionalizadas. Como
as preocupaes com o meio ambiente
surgem das mltiplas facetas da experincia social e se interconectam na constituio das agendas ambientais urbanas,
um novo conjunto de fundamentos vem
surgindo como esboo de mudanas na
5
81
direo do planejamento das cidades

(Brand, 1999, p. 646). Assim, a pesquisa
e o debate sobre mudana ambiental
global podem ser vistos como capazes de
fornecer um certo nmero de justificativas para as opes relativas a alteraes
no modelo de desenvolvimento urbano,
no que diz respeito tanto sua matriz
energtica, de transportes, ao padro locacional de atividades, quanto s formaes sociais subjacentes configurao
do modelo urbano. Sonja BoehmerChristiansen mostrou, por exemplo,
como na Inglaterra a Sra. Thatcher converteu-se causa ambiental e, em particular, do aquecimento global, em 1984,
por suspeitar que os ambientalistas estivessem usando o problema ambiental
para atacar o capitalismo: acreditando
que um debate cientfico livre, por si s
ofereceria meios de superar as ameaas
ambientais, afirma Boehmer-Christiansen, a Sra. Thatcher via no investimento
em Cincia uma parte da batalha contra
a poltica ambiental socialista, que entendia ser repressiva (Boehmer-Christiansen, 1994, p. 177). Ademais, como
partidria da energia nuclear e inimiga
implacvel das organizaes sindicais
dos mineiros do carvo, Mrs. Thatcher
s pde ver-se atrada por prescries
que propugnavam o fim da queima do
carvo (ibid.).
Algumas indicaes de efeitos de
mudanas climticas globais sobre as cidades podem ser inferidas dos estudos
efetuados sobre as repercusses dos
Cf. Calbo, Pan, Webster, Prinn e McRae (1997). O sismlogo Thomas Heaton se interroga,
por exemplo, sobre como podemos pretender prever eventos passveis de acontecer nos
prximos mil anos, quando nossas idias normalmente no se sustentam nem por 20 anos
(cf. Davis, 1998, p. 35).
82
eventos climticos El Nio e La Nia no

Brasil 6. No perodo 1982-1983, o El
Nio ocasionou precipitaes superiores
s consideradas normais, com transbordamentos de rios e inundaes de baixadas nas regies Sul e Sudeste do pas.
Entre os anos 1997 e 1998, foram registradas temperaturas mais elevadas no
incio do vero nas regies Sul, Sudeste
e Centro-Oeste e no sul do Nordeste.
No que se refere s suas repercusses
no meio urbano, o El Nio foi responsabilizado por chuvas abaixo das mdias
e a conseqente crise de abastecimento
de energia eltrica no norte e leste da
Amaznia; por escassez de gua e poluio de mananciais, com a migrao
de populao para as grandes cidades
na faixa litornea do Nordeste e a sobrecarga de demanda sobre os servios
urbanos locais; por enxurradas e enchentes em cidades do Sul. O fenmeno
La Nia, por sua parte, foi responsabilizado pela ocorrncia de chuvas anormalmente abundantes no norte e leste
da Amaznia e anormalmente escassas
no Rio Grande do Sul entre os meses
de setembro e fevereiro (Freitas, Santos
e Hamada, 2000, p. 4-5). Ao alterar significativamente os padres climticos e
meteorolgicos de grandes reas urbanas, provocando, alternadamente, secas,
chuvas abundantes e aumento de temperatura, fenmenos climticos do porte
6
de El Nio e La Nia apresentam condicionantes novos e inescapveis s polticas pblicas relativas s infra-estruturas
urbanas de fornecimento de gua, saneamento e energia 7. Brando, por
exemplo, para o caso do Rio de Janeiro,
sustenta que
a expanso desordenada da cidade, que resultou na ocupao de
reas que deveriam ser preservadas,
tais como as encostas dos macios e
os diversos morros e as reas ribeirinhas, faz com que a cidade fique
cada vez mais vulnervel aos eventos
climticos anmalos, passando a
aumentar os riscos de episdios de
enchentes e inundaes. (Brando,
1992, p. 183)
Com base em dados da Secretaria
Municipal de Habitao de So Paulo
(Sehab) e da Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe/USP), Marcondes menciona que em 1991 existiam
24.551 domiclios integrantes de 298
favelas instaladas em reas de mananciais na cidade de So Paulo (Marcondes, 1999, p. 165). Segundo Figueiredo
(1994), em 1994, na cidade de So
Paulo, 808 favelas localizavam-se s
margens de cursos de gua, das quais
quase um tero estava sujeito a enchentes. Em terrenos com declividade acen-
O fenmeno El Nio caracterizado pelo aquecimento anmalo e o subseqente resfriamento

das guas superficiais do Oceano Pacfico Equatorial Oriental, durante um perodo de 12 a
18 meses, provocando mudanas na circulao atmosfrica e na precipitao em escalas
regionais e global. Cf. Freitas, Santos e Hamada (2000).
Pesquisadores do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) esto comeando a estudar
tambm a hiptese de o aumento da poluio atmosfrica em cidades como Rio de Janeiro,
So Paulo e Belo Horizonte estar favorecendo o aumento da freqncia e da intensidade de
raios, com a conseqente derrubada de rvores, interrupo de trnsito e outros acidentes
(cf. Azevedo, 2000).
Henri Acselrad
tuada e com elevada incidncia de eroso, contavam-se ento 466 favelas.

Entre 1987 e 2000, a capital de So
Paulo perdeu 30% da cobertura vegetal
em virtude da expanso urbana, notadamente dos loteamentos clandestinos
de populao pobre deslocada de reas
centrais por impossibilidade de pagar os
elevados aluguis (Atlas Ambiental de
So Paulo, apud Pesquisa Fapesp,
2000). Segundo Ermnia Maricato, enquanto os imveis no tm valor como
mercadorias, ou tm valor irrisrio, a
ocupao ilegal se desenvolve sem interferncias do Estado (Maricato, 1995,
p. 269). As ocupaes tendem assim a
ocorrer em reas desprovidas de interesse e possibilidade de explorao econmica pelo capital imobilirio, como,
de modo geral, as encostas, os mananciais e as reas de proteo ambiental.
Como resultado de uma urbanizao
que segrega, continua Maricato, estimava-se que em 1999 viviam em reas de
ocupao irregular 20% das populaes
do Rio de Janeiro, de Belo Horizonte e
de Porto Alegre, assim como 28% da
populao de Fortaleza. No incio dos
anos 1990, a Fipe/USP estimava em
83
quase 20% a populao favelada do

municpio de So Paulo. Dados do IBGE
apontavam para Recife a cifra de 40%
de moradores em favelas (Maricato,
2000, p. 153-154).
Na medida em que as vtimas das
catstrofes climticas so, via de regra,
os grupos sociais que habitam as periferias, encostas e beiras de rios, como resultado da urbanizao excludente, h
pouca propenso a que se forme um
consenso social favorvel reformulao do padro urbanstico. Conforme
assinalou Mike Davis, para o caso de Los
Angeles, o fato de todas as maiores enchentes e terremotos do sculo XX terem
coincidido com conjunturas recessivas
contribuiu para que as dimenses sociopolticas dos desastres urbanos fossem
obscurecidas: alm de nenhum ciclo expansivo de negcios ter sido interrompido, as providncias keynesianas de corte
anticclico, convenientes em perodo
marcado por recesso, foram amplamente justificadas com base na necessidade de recuperao dos danos (Davis,
1998, p. 38).
Implicaes ambientais da forma urbana

A expanso urbana e os sucessivos aterros que costumam acompanh-la reduzem os leitos dos rios e, juntamente com
a eroso das encostas desprotegidas pela
retirada da cobertura vegetal, transformam pequenas vazes em grandes torrentes nos perodos de chuvas intensas
e concentradas. Muitas das curvas dos
rios so eliminadas por obras de retificao e canalizao que diminuem a

infiltrao da gua e contribuem para
aumentar a velocidade da vazo (Brando, 1992, p. 188). A concentrao de
elementos poluentes na atmosfera, por
sua vez, associada densidade construtiva das cidades, forma as chamadas ilhas
84
de calor, responsveis pelo desconforto

trmico urbano 8; a ilha de calor associada impermeabilizao da superfcie
pelo asfalto e o concreto favorece o fenmeno das inundaes; o desconforto
trmico provocado pela ilha de calor
intensifica o uso de aparelhos de ar condicionado, contrastando o microclima
interno aos prdios com as altas temperaturas externas a eles. A poluio ambiental e o desconforto trmico tendem
a atingir com maior intensidade os espaos residenciais de baixa renda, onde
ocorrem simultaneamente carncia de
arborizao, proximidade com fontes de
poluio e emprego de materiais de construo que emitem mais calor (Souza,
1999, p. 126).
As cidades so, alm disso, reconhecidamente grandes consumidoras de
energia. Nos pases da Organizao para
a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), elas consomem de
60% a 80% do balano energtico. Segundo pesquisas correntes, o consumo
de gasolina seria inversamente proporcional densidade urbana 9. No Canad,
nos EUA e na Inglaterra, estudos mostraram que uma duplicao da densidade da populao ou das habitaes
resultaria numa reduo de 20% a 30%
da quilometragem anual do deslocamento de automvel por pessoa (Bind,
1998, p. 98). Disso decorreria a propenso predominante diminuio do
consumo de energia em funo da configurao de cidades mais compactas.
8
9
Ademais, a despeito do senso comum

que sugere que a melhoria da eficincia
do trfego, pela criao de vias expressas
e pelo aperfeioamento tcnico dos veculos, um caminho eficaz para a reduo dos nveis de poluio urbana,
pesquisas realizadas em Nova York e em
Perth, na Austrlia, revelam que h uma
correlao inversa entre trfego eficiente
em combustvel (o que flui a altas velocidades) e cidades eficientes em combustvel
(as que requerem menos deslocamentos) (Lowe, 1991, p. 16). Apesar de os
veculos que circulam em reas centrais
mais densas gastarem mais combustvel
por quilometragem do que a mdia urbana, ainda assim, por circularem pouco,
usariam relativamente menos combustvel. Inversamente, veculos que circulam
em reas de baixa densidade, embora
percorram menos quilmetros por litro
de combustvel do que a mdia urbana,
circulam muito mais, utilizando, pois,
muito mais combustvel.
Segundo outras abordagens, porm,
mesmo implicando uma diminuio global do consumo, a concentrao espacial dos residentes e das atividades no
deixa de acarretar uma concentrao
espacial do uso de combustvel, logo
uma concentrao das poluies por
fontes mveis. Em espaos densamente
utilizados, isso tenderia a ocasionar um
aumento da exposio das populaes
aos riscos da poluio atmosfrica, na
medida em que o consumo de energia
ligado s migraes alternantes diminui
Quanto maior a cidade, mais acentuado ser o efeito contraste trmico entre a cidade e o
campo (cf. Lombardo, 1985, p. 39, apud Cabral, 1995, p. 1).
Cf. International Union of Public Transport (UITP, na sigla em francs), Des Villes Vivre,
Bruxelles, 1996, apud Bind (1998, p. 98).
Henri Acselrad
pouco com a concentrao urbana,

dadas as condies invariveis da estrutura de transporte. A fonte mais poderosa de economia de combustvel seria,
assim, a mudana do modo de transporte em zona densa, ou seja, o favorecimento real de uma transferncia
modal em favor do transporte coletivo
pouco poluente (Mathis, 1996, p. 106).
As emisses de CO2 no Brasil, cujo
volume sete vezes superior s emisses
de origem energtica, so basicamente
devidas ao desflorestamento. As emisses energticas brasileiras de CO2 so
bastante inferiores s observadas em
outros pases, em virtude do nvel de
produo industrial do pas ser relativamente baixo e de a matriz energtica estar
centrada na hidroeletricidade (Motta,
1993, p. 65). O papel da urbanizao
no desmatamento das florestas tropicais
em geral considerado muito pouco
relevante pela literatura cientfica. Em
um levantamento realizado por pesquisadores do Departamento de Ecologia
Humana da Universidade de Rutgers,
em 825 artigos em que se discutem as
causas do desmatamento, a urbanizao
situou-se em 19 lugar entre as 20 principais causas (Rude et al., 2000, apud
Teixeira, 2001, p. 39).
Os veculos automotores so as principais fontes de poluentes atmosfricos
no Brasil. Segundo pesquisa realizada
na Regio Metropolitana de So Paulo
em 1990, contriburam com mais de
90% nos casos de CO, HC e NOX, 64%
no de SOX e 40% nos de particulados.
A qualidade do ar nos centros urbanos
est fortemente associada ao sistema de
85
transporte coletivo, que gera grande

parte das emisses totais e incentiva o
transporte individual, favorecendo perdas ambientais e ineficincia energtica
(Motta, 1996, p. 46). Em grandes cidades de pases industrializados, forte a
correlao positiva entre a densidade populacional e a proporo de viagens feitas por transporte pblico (Vasconcellos
e Lima, 1998, p. 13). Tal correlao s
pode ser observada, porm, em cidades
onde o sistema de transportes coletivos
objeto de polticas e investimentos
apropriados.
Os indicadores de emisso de CO2
por habitante e por unidade de consumo de energia no Brasil so significativamente baixos se comparados aos dos
pases mais desenvolvidos, os primeiros
exprimindo o baixo nvel de renda per
capita no pas e os segundos evidenciando eficincia no uso de recursos renovveis endgenos (Rosa e Tolmasquim,
1996). Pesquisa da Coppe/UFRJ mostra
que entre 1990 e 1998 o municpio do
Rio de Janeiro aumentou em 57,7%
suas emisses de gs metano (CH4),
provavelmente em razo da melhoria
da coleta de lixo e do maior acmulo
de resduos em aterros sanitrios. Mostra tambm um pequeno aumento das
emisses de CO2, em funo do aumento do nmero de veculos em circulao
e da queda no uso do lcool como combustvel. Apesar das tendncias ao aumento das emisses de gases-estufa
verificadas no Rio de Janeiro, a cidade
de Berlim emitiu em 1990 quase quatro
vezes mais desses gases do que a cidade
do Rio de Janeiro em 1998 (Nogueira,
2000).
86
Se observarmos os dados sobre

emisso de gases-estufa por setores de
uso final de energia, o setor de transporte responde por parte considervel
(em estimativas que variam entre 32,5%
e 42%) do total das emisses de CO2
do Brasil 10. No entanto, a despeito de
um modelo urbano que favorece o uso
do automvel, a relao habitante/automveis , no Brasil, extremamente alta
se comparada de outros pases produtores. Apesar de a indstria automobilstica estar implantada no Brasil h
mais de 40 anos e de o pas ser o dcimo primeiro produtor mundial de veculos, sua relao habitantes/veculos
(10,3 em 1996) o situa na dcima oitava
posio entre os pases produtores, atrs
do Mxico, da Coria do Sul e da Argentina.
Os altos investimentos realizados na
indstria automobilstica brasileira nos
ltimos anos elevaram sobremaneira
sua capacidade instalada, que estimada
aproximativamente entre 2,5 milhes
de unidades/ano e 3,5 milhes de unidades/ano (Limoncic, 2001, p. 31).
Dados para a dcada de 1990 mostram
que os ndices de crescimento do licenciamento de carros novos so no Brasil
bastante elevados se comparados aos
dos pases mais desenvolvidos (Meiners,
1999, p. 199). No entanto, em 1998,
foram emplacadas apenas 1,535 milho
de unidades no Brasil, revelando que
10
11
12
existe uma capacidade ociosa bastante

grande nessa indstria 11. Alm de reduzido, o mercado brasileiro de automveis oscila fortemente de acordo com
as crises internacionais e as conjunturas
econmicas. Em 1998, por exemplo,
em funo da crise russa, foram licenciados menos 400 mil veculos em relao
ao ano anterior.
Dados da indstria automotiva mostram uma elevada concentrao espacial na demanda por automveis, fato
que indica a possibilidade de permanentes impactos sobre as cidades brasileiras.
A cidade de So Paulo, por exemplo,
conta, hoje, com a maior frota nacional,
que tem crescido a uma mdia de 6%
a.a. Todos os dias, 1,5 mil veculos so
a ela incorporados. A velocidade mdia
nos principais corredores virios tem decrescido sistematicamente, tendo alcanado 20 km/h em 1994. Por outro lado,
entidades ambientalistas estimam que
morrem cerca de 300 crianas por ano
em virtude da poluio advinda dos
escapamentos dos carros 12. Esses indicadores exprimem as implicaes ambientais da opo automobilstica nas
cidades brasileiras.
A entrada massiva de automveis
no centro urbano das cidades no foi
acompanhada de alteraes no padro
histrico de ocupao do solo urbano da
cidade. Os investimentos urbanos, tanto
Cf. La Rovere (1995, p. 17) e Klabin (2000, p. 47). Ver tambm Uria (1996) e Monteiro
(1998).
Como afirmou Jack Smith, chairman da General Motors: Temos muitas fbricas; precisamos
agora vender carros (Smith, apud Limoncic, 2001, p. 31).
Cf. Greenpeace, Automveis: sade agredida e alteraes no clima do planeta, apud Limoncic
(2001, p. 35).
Henri Acselrad
em infra-estrutura quanto em embelezamento, no perodo de expanso da

oferta de automveis no pas, concentraram-se nos ncleos urbanos. Assim,
a concepo urbana que nos Estados
Unidos permitiu a absoro de um nmero crescente de carros nas cidades,
propiciando subrbios com baixas densidades populacionais e amplos espaos
para a circulao de veculos, no se
verificou nas cidades brasileiras. Pelo
contrrio, os ncleos urbanos tiveram
sua populao adensada, principalmente
por meio da acelerada verticalizao. Em
alguns pontos do Rio de Janeiro, como
Copacabana, casas com menos de 30
anos foram derrubadas para a construo
de prdios de vrios andares. Com uma
rea equivalente a 0,4% do territrio do
municpio, Copacabana abriga, nos dias
de hoje, 2,9% de sua populao 13.
No incio dos anos 1950, a construo de prdios sem garagem para a classe
mdia era um indicativo de que o automvel ainda no constitura um bem no
horizonte de consumo dessa classe que
s viria a integrar o seu estilo de vida e
projeto de ascenso social como meio de
distino social aps a instalao da indstria automobilstica no pas. A adequao do espao da moradia da classe
mdia ao automvel s ocorreria no Rio
de Janeiro, para citar um exemplo, no
final dos anos 1950, quando foi aprovada
a lei que obrigava as novas construes
a reservar espao ao estacionamento de
automveis (Malin e Junqueira, 1984,
apud Limoncic, 2001, p. 35).
13
14
87
Os anos 1960 caracterizaram-se

pelo esforo de adequar o espao urbano das principais cidades brasileiras
s necessidades do automvel, privilegiando, portanto, as camadas de maior
poder aquisitivo.
Se, por um lado, a emergncia de
uma febre rodoviria nessas cidades significou a destruio ou degradao de
espaos pblicos ou residenciais, principalmente nos bairros que estavam no
caminho das autovias que ento se
abriam, por outro, redundou na quase
exclusividade do transporte coletivo por
meio de nibus no permetro urbano,
com a supresso dos bondes e a oferta
limitada do metr (Limoncic, 2001).
Em 1994, os nibus transportaram,
no Rio de Janeiro, 1,3 bilho de passageiros 14, ou seja, um nmero prximo
ao de passageiros que circularam, por
metr, em Paris. Em que pese o fato de
as grandes cidades brasileiras no terem
seguido os traos das cidades americanas para a absoro dos automveis, a
propriedade e o uso desses meios de
transporte passaram a fazer parte dos
mecanismos de distino social da classe
mdia brasileira. Na dcada de 1970,
um estudo da Fiat demonstrou que um
motorista brasileiro rodava por ano, em
mdia, quase duas vezes mais do que
um italiano. Configurou-se assim no
Brasil um padro de consumo de automveis anlogo ao da modernidade
fordista norte-americana, sem a correspondente alterao dos modos de uso
Cf. Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro, IplanRio, Anurio Estatstico da cidade do Rio de
Janeiro 1993/1994, apud Limoncic (2001, p. 35).
Ibid.
88
do solo que poderiam contribuir para

evitar os congestionamentos e os altos
nveis de emisso de poluentes.
O modo de uso do solo urbano e o
padro de mobilidade que caracterizaram as cidades brasileiras a partir dos
anos 1950 estiveram, como veremos a

seguir, fortemente associados ao padro
mais geral de distribuio espacial das
atividades condicionado pela dinmica
especfica da modalidade brasileira do
chamado fordismo perifrico.
Implicaes climticas da urbanizao brasileira

O padro de distribuio espacial das
atividades econmicas e das cidades relaciona-se historicamente com os distintos modos de insero da economia
brasileira nos fluxos internacionais de
comrcio e investimento. At as primeiras dcadas do sculo XX, as diferentes
regies do pas no se ligavam significativamente umas s outras: articulavamse predominantemente com o mercado
externo. Ferrovias e portos asseguravam
a integrao das regies produtoras aos
fluxos mundiais de comrcio. Apesar dos
indcios do que alguns autores consideram um movimento de acumulao
endgena, protagonizado por uma elite
mercantil atuante no mercado interno,
a demanda internacional manteve-se no
comando da dinmica produtiva do
pas, definindo os principais contornos
da trama espacial das vias de escoamento da produo.
Com as crises que atingiram as regies
exportadoras e o surgimento de condies de sustentao de uma expanso
industrial nos anos 1930, desenvolveuse, porm, uma crescente articulao
comercial entre as regies. Com o processo de industrializao, foram-se de-
senvolvendo complementaridades interregionais. Uma relativa especializao

das regies acompanhou a crescente
integrao nacional da economia. At
o final dos anos 1940, o comrcio internacional ainda superava por larga margem o comrcio inter-regional, realizado
majoritariamente por meio da cabotagem. Investimentos em infra-estrutura
construram as pontes no interior do
antigo arquiplago, intensificando a
acessibilidade entre as partes no interior
de um verdadeiro sistema de transportes configurado efetivamente nos anos
1950. Com a enorme expanso do
comrcio inter-regional na dcada de
1950, a cabotagem passou a ter carter
marginal, e o caminho tornou-se o veculo de transporte dominante na circulao interna de mercadorias (Galvo,
1993, p. 278).
A partir dos anos 1960, no entanto,
a integrao do mercado nacional passara a contar com polticas de desenvolvimento regional, mediante as quais
o Estado estimulava a industrializao
perifrica, atravs de incentivos fiscais e
do apoio implantao de plantas industriais estatais e privadas. O cresci-
Henri Acselrad
mento da infra-estrutura econmica promovido pelo Estado contribuiu igualmente para o processo de desconcentrao
industrial: a malha rodoviria pavimentada federal e estadual multiplicou-se
por quatro entre 1960 e 1970. A partir
dos anos 1970, verificou-se, portanto,
uma tendncia desconcentrao industrial no espao territorial, com um aumento simultneo da heterogeneidade
intra-regional, dados os diferentes tipos
estabelecidos de integrao ao mercado
nacional. A articulao, at ento apenas
de natureza comercial, foi complementada por uma articulao propriamente
produtiva entre os espaos subnacionais.
Capitais transferiram-se para as regies
menos industrializadas na busca de novas
frentes de investimento e de ocupao
de espaos econmicos. A disponibilidade de recursos naturais e a configurao
da ao indutora do Estado foram os
elementos determinantes da mobilidade dos capitais (Guimares Neto, 1995,
p. 14). A circulao de mercadorias fezse ento acompanhar por uma crescente
articulao dos capitais no espao interregional, configurando uma lgica de
acumulao cada vez mais integrada,
que tornou as economias regionais mais
complexas e internamente mais heterogneas. Entre 1970 e 1980, o nmero
de reas industriais com mais de 10 mil
pessoas ocupadas subiu de 33 para 76
em todo o pas. Verificou-se tambm um
processo de reverso do movimento de
polarizao na rea Metropolitana de
So Paulo, cujas participaes no emprego e na produo industrial caram
de 34% e 44%, respectivamente, para
28% e 29% entre 1970 e 1985 (Campolina Diniz, 1996, p. 84).
89
O que se observou, a partir de 1970,

foi o incremento da influncia do comrcio internacional no dinamismo das
regies produtoras. No incio dos anos
1970, o desempenho exportador esteve
associado aos estmulos fiscais e financeiros governamentais, enquanto nos
anos 1980, retrao do mercado
interno e instabilidade econmica.
Transformou-se paralelamente a intensidade relativa das relaes da economia
paulista com o conjunto da economia
nacional, tendo a primeira, entre 1975
e 1985, se extrovertido progressivamente em direo ao mercado internacional e se fechado relativamente s
demais regies brasileiras (Diniz e Santos, 1993, apud Guimares Neto, 1995,
p. 24-26). Mas, mesmo sem significar
ainda uma desarticulao da economia
nacional e de seu mercado interno, a
reduo da articulao comercial de
So Paulo com o mercado nacional indicou que, a partir dos anos 1980, novas
formas de articulao espacial da economia comeavam a se instaurar.
Nos anos 1990, a poltica de abertura comercial e a priorizao dada
chamada insero competitiva do pas
romperam com o processo de constituio de uma base econmica nacionalmente integrada que desconcentrava
atividades ao longo dos espaos perifricos. A globalizao parece ter vindo,
assim, reforar as tendncias especializao regional: as empresas passaram
a adotar estratgias de localizao norteadas pela oferta de recursos humanos
qualificados, pela proximidade com os
centros produtores de tecnologia, pela
maior e mais eficiente dotao de infra-
90
estrutura econmica e pela proximidade

com mercados consumidores de mais
alta renda. Foram-se, ao longo dos anos
1990, evidenciando focos dinmicos em
diferentes pontos situados no interior
das macrorregies brasileiras, refletindo
o carter espacialmente seletivo dos investimentos que delinearam a diviso do
trabalho entre as regies e definindo
uma tendncia reconcentrao geogrfica da produo na regio que vai
do centro de Minas Gerais ao nordeste
do Rio Grande do Sul. nesse subespao que comeam a surgir novas reas
industriais localizadas em cidades mdias, caracterizadas por uma forte integrao produtiva e comercial numa rede
intra e inter-regional (Campolina Diniz,
1996, p. 100).
Ao longo do sculo XX, a distribuio
espacial das atividades esteve associada
ao extremamente marcante processo de
urbanizao da sociedade brasileira. A
proporo da populao residente nas
cidades quase dobrou entre 1960 e
2000: representando 44,67% da populao brasileira total em 1960, a populao urbana passou a representar 82%
no ano 2000. Do ponto de vista de suas
implicaes espaciais, o processo de urbanizao ocorreu a partir de dois movimentos simultneos: a criao de novas
cidades e o crescimento contnuo das
existentes (Brasil, 1995, p. 30). Expresso desses movimentos foi o aumento
do nmero de cidades com mais de 500
mil habitantes, que de trs em 1940,
apenas no Sudeste e no Nordeste, passou para 17 em 1996, em todas as grandes regies do pas (Unicamp/Ipea/IBGE,
1999, v. 1, p. 323).
Durante o perodo 1940-1970, houve

um crescimento contnuo e expressivo
da participao das cidades de maior
tamanho na populao urbana e total.
Na dcada de 1970, verificou-se uma
interrupo dessa tendncia e na dcada de 1980, uma inverso da mesma
(Martine, 1995, p. 78). Tambm nessa
dcada ocorreu uma mudana no padro de urbanizao brasileiro, dado o
arrefecimento da migrao rural-urbana
e inter-regional, especialmente na regio
Sudeste. Foi notvel o crescimento das
reas rurais, das localidades pequenas
e da rede urbana nordestina. Foi importante no perodo, tambm, a reduo
do processo de metropolizao demogrfica, ou seja, caiu a participao do
crescimento das regies metropolitanas
no crescimento demogrfico total do
pas. Paralelamente ao declnio do processo de concentrao em grandes cidades, observou-se uma periferizao do
crescimento demogrfico a taxa de
crescimento dos municpios perifricos
foi significativamente superior de seus
respectivos municpios ncleos. Tais processos eram explicados pela desconcentrao industrial, a chamada contraurbanizao (tendncia de procurar
residncia e trabalho fora das grandes
cidades), pela queda da fecundidade e
pelo efeito cumulativo da ocupao das
fronteiras com a constituio de cidades distribudas no interior do territrio
nacional (ibid., p. 83).
igualmente a partir dos anos 1980
que se configura no Brasil uma rede
urbana bem estruturada, na qual o fenmeno da primazia, ou seja, da grande
dominncia de uma s cidade sobre
Henri Acselrad
outras no mbito intra-estadual, quase

desaparece.
Nas trs ltimas dcadas do sculo
XX, as cidades mdias brasileiras cidades
com populao entre 100 mil e 500 mil
habitantes absorveram os fluxos migratrios que anteriormente dirigiam-se para
as grandes metrpoles. Dessa forma,
contriburam fortemente para a configurao de uma rede urbana menos polarizada. Contribuiu tambm para essa nova
configurao a criao de pequenos ncleos urbanos em reas de fronteira de
ocupao e de fronteira de modernizao, a partir de dinmicas desencadeadas por empresas dedicadas valorizao
fundiria atravs de loteamentos urbanos em reas de expanso agrcola,
como o caso de vrios ncleos ligados
valorizao do cerrado baiano. Outras
cidades pequenas se reinseriram de modo
singular na rede urbana globalizada por
meio da especializao em atividades
voltadas para a moderna agricultura praticada em seu hinterland, procedimento
que lhes conferiu um carter de cidades
no campo (Correa, 1999, p. 47).
O papel amortecedor das cidades
mdias atenuou-se, porm, ao longo dos
anos 1990. Diferentemente da dcada
de 1980, as regies metropolitanas cresceram nos anos 1990 em ritmo superior
ao do conjunto do pas. Apesar de as
cidades mdias terem crescido em ritmo
mais acelerado que o de crescimento das
regies metropolitanas, esse diferencial
caiu em relao ao perodo 1980-1991.
A preferncia governamental pelo apoio
ao escoamento de produtos exportveis, a perda de capacidade de investi-
91
mento pblico, a busca de efeitos de

proximidade e de economias externas
pelas empresas envolvidas na produo
flexvel, so fatores que parecem ter
contribudo para fortalecer novamente,
nos anos 1990, o papel dos grandes
centros (Andrade e Serra, 2000).
Durante os anos 1980 e 1990, o
maior grau de abertura da economia
concorreu para um aumento na heterogeneidade econmica e social do pas e
para uma mudana no padro de mobilidade da populao, que alteraram conseqentemente a configurao do sistema
brasileiro de cidades. Entre as principais
transformaes observadas na rede urbana brasileira na passagem do sculo XXI,
aponta-se a criao de novos centros
urbanos em associao com a industrializao do campo, tais como centros de
comercializao e beneficiamento da
produo agrcola, de distribuio varejista, de prestao de servios ou de reserva
de fora de trabalho temporrio. Ampliou-se assim o nmero de cidades que
funcionam como centros de drenagem
de renda fundiria vinculada s atividades
associadas modernizao do campo.
Tornaram-se, em contrapartida, mais
complexas as funes urbanas e as interaes entre centros de tamanhos distintos
localizados em regies diferentes. A essas
interaes mltiplas entre diferentes circuitos urbanos soma-se o aparecimento
crescente de espaos vazios ou subocupados que expressam a relativa desvinculao entre as dinmicas urbanas e o campo
circundante (Correa, 2001, p. 10-12).
As novas atividades industriais tenderam a se localizar fora das reas metro-
92
politanas, em funo da crescente disposio empresarial de evitar as deseconomias de aglomerao. Muitas cidades
pequenas e mdias cresceram no perodo em razo do desenvolvimento da
agroindstria, da agricultura irrigada e
da urbanizao de fronteira, o que, juntamente com a desestabilizao da agricultura familiar, estimulou a migrao de
curta distncia como alternativa ao deslocamento at ento corrente para as
grandes metrpoles, onde a partir do
final dos anos 1980 concentraram-se os
efeitos danosos da reestruturao produtiva sobre o mercado de trabalho. As
tendncias desconcentrao da economia verificada nos anos 1980 sobretudo pela interiorizao da indstria
paulista a par com o menor ritmo de
crescimento das aglomeraes urbanas
metropolitanas contriburam para a configurao de uma rede de cidades mais
dispersa e relativamente desconcentrada
(Unicamp/Ipea/IBGE, 1999, v. 1, p. 11).
Com exceo da regio Nordeste, onde
o crescimento de algumas reas metropolitanas revelou-se ainda elevado nos anos
1980 e 1990, as cidades de porte mdio
apresentaram taxas mdias de crescimento superiores s das metrpoles. As tendncias terceirizao e precarizao
do trabalho nas grandes cidades no s
bloquearam a mobilidade para os grandes centros como incentivaram migraes
de retorno, contribuindo para a consolidao de um subsistema de aglomeraes urbanas no-metropolitanas.
Apesar de as metrpoles continuarem concentrando volumes expressivos
de populao, elas perderam peso nas
ltimas duas dcadas para algumas aglo-
meraes urbanas como Campinas e

Vitria, bem como para um certo nmero de centros urbanos com mais de
100 mil habitantes (ibid., p. 23). Verificou-se, assim, um crescimento populacional mais significativo nas antigas
periferias econmicas e nos centros urbanos mdios, e a urbanizao estendeu-se em direo ao oeste. Novas
aglomeraes urbanas foram tambm
incorporadas rede urbana nacional,
que foi adquirindo complexidade crescente (ibid., p. 292). Tal complexidade
reside no s na constituio estrutural
da trama da rede como na prpria configurao socioespacial interna s cidades. De um lado, um certo nmero de
ncleos urbanos relativamente pequenos caracterizam-se por abrigar grupos
populacionais plenamente integrados ao
mercado nacional, seja por seu padro
de consumo, seja por suas articulaes
com os circuitos produtivos e culturais.
De outro lado, os grandes e mdios centros urbanos so progressivamente atravessados por processos de diferenciao
social e segmentao socioespacial, abrigando significativos contingentes sociais
de excludos dos processos de modernizao. Essas dicotomias internas s
cidades rebatem-se, por certo, sobre a
prpria rede urbana, que passa a exprimir a articulao predominante das
partes modernas e monetariamente integradas das cidades e de seus segmentos sociais de mais alta qualificao e
renda, mais suscetveis de se vincularem
aos circuitos extrovertidos e globalizados
da acumulao. Parcelas significativas das
populaes das metrpoles e das grandes cidades se ligaro, por sua vez, aos
circuitos do trabalho informal, da mo-
Henri Acselrad
radia de risco e do acesso precrio s

infra-estruturas urbanas.
A dinmica espacial dos sistemas
urbanos, de acordo com os resultados
da pesquisa Caracterizao e Tendncias
da Rede Urbana do Brasil, compreende
os seguintes processos articulados (ibid.,
p. 380):
a) o adensamento no entorno dos ncleos metropolitanos ou centros
urbanos de grande porte que encabeam os sistemas;
b) a expanso de suas reas de influncia para alm dos limites poltico-administrativos das unidades
federativas originais;
c) a conformao de novos sistemas a
partir da consolidao de centros de
polarizao emergentes, principalmente nas reas de povoamento
recente, como o caso de Cuiab;
d) um processo de metropolizao diferenciado, abrangendo desde sistemas macroceflicos como o do Rio
de Janeiro at um sistema articulado
de centros regionais como o nucleado por So Paulo;
e) a disperso espacial de pequenos
centros urbanos, responsvel pela
organizao do espao nas reas
abertas recentemente na fronteira
de recursos, notadamente na regio
Centro-Norte.
A dinmica espacial supracitada concorre para a configurao de uma dis-
93
tribuio espacial de densidades populacionais urbanas bastante diferenciada

no interior do territrio nacional. Podemos identificar a distribuio dessas densidades a partir da configurao das
aglomeraes urbanas metropolitanas e
no-metropolitanas delineadas pela pesquisa referida. No interior dessas aglomeraes, encontraremos distintos padres
de distribuio das densidades, a saber:
a) ncleos de alta densidade populacional com municpios do entorno
cujas densidades populacionais lhes
so ainda superiores. o caso de
So Paulo, que tem em seu entorno
municpios de densidade populacional ainda maiores, como Diadema,
Osasco, So Caetano do Sul e Taboo da Serra, e o do Rio de Janeiro,
que tem em seu entorno municpios
mais densos, como os de So Joo
de Meriti, Nilpolis e Belford Roxo.
Essa configurao aplica-se tambm
aos casos de Santos e de Campinas
(com densidades menores e apenas
dois municpios de entorno comparativamente mais densos), de Belm,
de Joo Pessoa e de Maring (com
densidades mais baixas e apenas um
municpio do entorno com densidade comparativamente maior que o
ncleo da aglomerao);
b) aglomeraes formadas por um
conjunto de municpios de densidade moderada e de nveis similares
entre si, tal como a aglomerao nucleada por Porto Alegre, que tem em
seu entorno os municpios de Alvorada, de Esteio, de Canoas e de
Cachoeirinha. Esse seria tambm o
94
caso das aglomeraes de Londrina,

de Caxias do Sul e de So Jos dos
Campos;
c) aglomeraes formadas por um ncleo denso e por um subcentro de
menor densidade demogrfica. So
os casos das aglomeraes urbanas
de Salvador, de Belo Horizonte, de
Fortaleza, de Curitiba, de Goinia,
de Vitria e de Jundia;
d) aglomeraes em que o ncleo no
tem nenhum subcentro significativo
em seu entorno, como So Lus,
Macei, Natal, Aracaju e Ribeiro
Preto.
Se considerarmos os dois primeiros
padres de distribuio de densidades
demogrficas em aglomeraes urbanas,
veremos que eles pressupem dinmicas de deslocamento intra-aglomerao
distintos. Se a existncia de uma aglomerao densa pode sugerir menores distncias/tempos de deslocamento entre
residncia e trabalho, os nveis muito
elevados de densidade podem, ao contrrio, sugerir maiores possibilidades de
congesto de trfego, tempos maiores
de deslocamento e maiores dispndios
em energia com o transporte. A Pesquisa
sobre Padres de Vida, para 19961997, realizada pelo IBGE em seis regies metropolitanas, trs do Sudeste e
trs do Nordeste, mostrou que 36,4%
dos indivduos vo a p ao trabalho,
enquanto 24,8% utilizam transporte
coletivo e 14,3%, carro ou moto. A pesquisa mostrou tambm que na regio
metropolitana de So Paulo os indivduos que usam transporte coletivo para
ir ao trabalho despendem o tempo

mdio de 63 minutos; na regio metropolitana do Rio de Janeiro, esse tempo
de 54 minutos, e na de Belo Horizonte, de 47 minutos. Nas cidades do Nordeste, onde as densidades populacionais
so menores, o tempo mdio de 52
minutos em Fortaleza, de 42 minutos
em Recife e de 39 minutos em Salvador
(IBGE, 1999, p. 140-141). Em So
Paulo, Rio de Janeiro, mas tambm em
Santos e Campinas, a existncia de um
certo nmero de subcentros mais densos do que o prprio ncleo da aglomerao urbana sugere, mais do que a
justaposio de vrias cidades compactas com predominncia da mobilidade
intra-urbana de curta durao, a prevalncia de estruturas estabilizadas, em que
as dinmicas imobilirias no ncleo da
aglomerao repelem as populaes de
menor renda para subcentros de seu
entorno, pressupondo a incidncia de
deslocamentos constantes de trabalhadores entre esses subcentros e o ncleo
da aglomerao. Tal no seria o caso,
por certo, do segundo padro de distribuio de densidades populacionais
supramencionado, configurado pelas
aglomeraes urbanas de Porto Alegre,
de Londrina, de Caxias do Sul e de So
Jos dos Campos, onde a maior moderao e a homogeneidade espacial das
densidades populacionais urbanas entre
os diferentes municpios sugeririam a
prevalncia de maior grau de compactao na dinmica residncia-trabalho,
basicamente intramunicipal, e, conseqentemente, a possibilidade de que
sejam menores os dispndios em energia no sistema de transportes.
Henri Acselrad
A configurao das sub-redes urbanas mais adensadas, que concentram

parte considervel das populaes e atividades econmicas nas cidades brasileiras,
parece, portanto, combinar os processos
de periferizao do crescimento demogrfico e de metropolizao da pobreza,
95
concorrendo para aumentar o nmero

e o tempo dos deslocamentos entre os
locais de residncia da populao trabalhadora e seus locais de trabalho, e alimentando permanentemente, pode-se
supor, a importante participao dos
transportes nas emisses de CO2.
Consideraes finais
preciso reconhecer a dificuldade de
fazer uma sociologia da disputa energtica planetria, que subjaz ao debate
sobre mudanas climticas e sobre suas
implicaes para os padres de urbanizao hoje vigentes. O campo de foras
pertinente multiescalar, o jogo de escalas pouco estvel, glocal como dizem
alguns num esforo de captar essa dinmica e essa complexidade interescalares
ou de considerar a poltica de escalas,
como o gegrafo Swyngedouw (2004).
Os climatologistas no conseguem enxergar, por exemplo, os gradientes de
variao da vegetao sob a ao de
desmatamento, que os bilogos observam em escala micro. O mesmo podemos dizer das alianas e estratgias de
atores sociais que se configuram nesse
campo, como construir um quadro sistemtico de anlise capaz de explicar a
circunstancial aliana entre os interesses
petrolferos dos EUA e a agroindstria
canavieira brasileira em torno ao etanol,
sem fazer intervir tambm o fator conjuntural da linha de ao do governo
Chvez na Venezuela? E tudo isso apresentado em nome do equilbrio climtico
e do bem comum: ou seja, interesses
econmicos e geopolticos em jogo legi-
timam-se tendo por base os relatrios do

IPCC o Painel Internacional da Mudana Climtica. A anlise deveria considerar, pois, o modo social como se fecha
o problema da mudana climtica ou
seja, o modo como os discursos a constituem como objeto de poltica para poder
sup-la solvel, legitimando as solues
propostas (Hajer, 1995).
Cabe considerar, para tanto, a discusso em curso entre os autores da
Sociologia da Cincia Ambiental, que
sublinham, por um lado, a historicidade
de seu objeto e, por outro, os problemas
associados aos usos sociais da incerteza
(Winnie, 1994; Fabin, 1997). Quanto
ao primeiro aspecto, na imbricao da
socionatureza em movimento, cabe reconhecer as mltiplas escalas de observao e considerar os enunciados em
vinculao a seus contextos: admitemse respostas mltiplas a uma mesma
questo. S recentemente, por exemplo,
o conceito de sistema terrestre, na climatologia, incorporou os sistemas sociais, assumindo comportamentos no-lineares
na interao dinmica entre todos os
diferentes elementos do sistema. H,
claro, aspectos ticos e polticos envol-
96
vidos na discusso, mas tambm questes propriamente epistemolgicas: a

evidenciao da incerteza, sustenta Fabiani, no exprime o reconhecimento
de uma impotncia do saber racional,
mas sim uma redefinio de seus critrios de produtividade reconsidera-se,
assim, o que se pode esperar socialmente da produo cientfica. preciso reconhecer que a controvrsia cientfica
(demanda por conhecimento) tem temporalidade distinta da controvrsia poltica (demanda por ao) e que o saber
especializado no mais capaz, por si
s, de fechar o debate no interior da
prpria cincia, mas sim de abrir o debate sobre valores. As condies de validade e os compromissos sociais e
morais da cincia expem-se, pois,
discusso pblica (ibid.).
H, por outro lado, tambm interesses envolvidos na prpria controvrsia
cientfica uma indstria do conhecimento e grupos de peritos pressionam
os governos para abrir mercados para
seus servios. Com base na incerteza, a
pesquisa cientfica dita dura tende a
sugerir polticas intensivas em pesquisa
e solues meramente tecnolgicas, via
de regra sob hegemonia do complexo
tcnico-industrial das economias centrais
(Boehmer-Christiansen, 1995). Como
sabemos, as inovaes ligam problemas
a solues, mas os processos polticos
que as fazem necessrias.
Isso posto, quais os contextos dos
enunciados e diagnsticos correntes re15
lativos s mudanas climticas? No que

diz respeito s relaes Norte-Sul, esto
em jogo as formas de integrao das
economias perifricas no mercado mundial: vemos culpar-se ora o Sul ora o
Norte ou seja, manifesta-se, por um
lado, um neomalthusianismo animado
por conservadores e mesmo por um certo
ambientalismo dos pases industrializados
(a culpa seria do beb indiano) versus,
por outro, um desenvolvimentismo prprio aos pases menos industrializados:
alegando-se um dficit de pegada ecolgica com relao dos pases mais
industrializados, reivindica-se o direito de
poluir. No seio dos pases menos desenvolvidos, os atores sociais hegemnicos
culpam os pobres (atrasados, impedem
as barragens de energia dita limpa e
desmatam, emitindo gases-estufa; alm,
claro, de travar o desenvolvimento);
ambientalistas e crticos do modelo de
desenvolvimento acusam os ricos (usam
energia para consumo de luxo) ou o
bloco de poder, que faz da idia de desenvolvimento no Sul uma forma de exportar energia barata para as economias
do Norte. No seio dos pases mais industrializados, por sua vez, crticos do modelo industrialista energtico-intensivo
culpam os capitais que detm o controle
da indstria de combustveis fsseis e
afirmam que, quando ocorrem catstrofes climticas, os pobres pagam o preo
do consumismo dos ricos, como, por
exemplo, no caso do furaco Katrina pagaram os custos da concentrao dos recursos pblicos na invaso do Iraque 15.
Eric Klinenberg mostrou como na seca
No caso do furaco Katrina, sabido que os planos de evacuao no deram ateno

populao com baixa mobilidade fatores como raa e classe foram considerados dimenses fundamentais da catstrofe.
Henri Acselrad
de 1995 em Chicago os negros pobres

mais idosos, socialmente isolados e desprovidos de recursos foram as vtimas
fatais (Dreier, 2005). Pesquisas recentes
no Brasil revelam como as populaes
de mais baixa renda so as mais ambientalmente desprotegidas, sujeitas s mais
vulnerveis condies de habitao e a
inundaes e doenas (Fonseca Alves,
2007). Assim como no caso do tsunami
de dezembro de 2004, em que no
houve qualquer plano de emergncia
para os pases asiticos menos desenvolvidos. Katrina, tsunami e outras no
so manifestaes comprovadas do
aquecimento global, mas servem para
exemplificar a socionatureza da chamada injustia climtica, expresso
atmosfrica da injustia ambiental. Podese supor, de forma plausvel, que os
agentes hegemnicos tenham, com relao aos males das mudanas climticas
previstas pelos modelos matemticos
climatolgicos, padres de comportamento anlogos aos que tm demonstrado ante as catstrofes climticas j
ocorridas.
Seja no mbito das relaes NorteSul, seja nas lutas socioterritoriais em
curso no seio dos pases industrializados
ou no dos menos industrializados, vemos
um processo diversificado de apropriao social do fato cientfico. Nas esferas
polticas, ainda parecem contar pouco
as evidncias do Painel Intergovernamental em Mudana do Clima (IPCC,
na sigla em ingls), assumidas basicamente por certos pases europeus como
legtimas e merecedoras de orientar algumas mudanas nas polticas (ou ento
de justificar prticas, por outras lgicas
97
questionadas, como a da energia nuclear

no caso francs).
No ano de 2007, governantes
como George W. Bush e Lula passaram
a apresentar-se como ambientalmente
preocupados quando o argumento ecolgico pde justificar lucros para os capitais, divisas para o equilbrio monetrio,
promessa de empregos para os eleitores
ou fora suplementar na trama geopoltica. H indcios mesmo de que o argumento ecolgico s tenderia a ser
abraado por foras hegemnicas quando pudesse servir como reforo aos modelos de dominao vigentes fundados
no agronegcio canavieiro, na energia
nuclear e na hidroeletricidade, por
exemplo. No Brasil, pouco se avanou
no campo das energias alternativas, da
eficincia energtica e da repotenciao
de usinas instaladas, entre outros. sintomtica a enunciao recente, por uma
autoridade do setor eltrico, da vigncia
de um chamado paradoxo ambiental
segundo o qual o burocratismo dos
rgos de licenciamento ambiental tem
feito com que seja mais simples produzir
energia eltrica queimando carvo e
petrleo, que contribuem para o efeito
estufa, do que utilizando gua (Investimento em poluio, 2007). Percebese aqui o recurso a uma sutil chantagem
do efeito estufa, via ameaa de multiplicao de usinas termoeltricas, tanto
para favorecer a desmontagem do sistema de licenciamento ambiental brasileiro
como para responsabilizar quilombolas e
ndios pelo aquecimento global, em razo,
no caso, de estes contestarem a construo de hidreltricas no rio Madeira.
98
H, pois, por um lado, por parte das

foras hegemnicas, uma irresponsabilidade organizada, diria Ulrich Beck
(1992), mas classista, acrescentaria
Mike Davis: poucos recursos so destinados para proteger ou remediar o risco
sofrido por grupos sociais menos mveis pobres, negros e minorias tnicas , acusados como so de saber que
moram em reas arriscadas e de querer
que os contribuintes paguem por sua
escolha residencial (tal como expresso
no jornalismo televisivo dos EUA em
matrias posteriores ao furaco Katrina)
(Davis, 2007). Parece vigorar uma espcie de percepo confiante de que os
males atingiro apenas os mais despossudos. Uma espcie de Nimby (no no
meu quintal) exclusivo das elites, ou
seja, mecanismos pelos quais os tomadores de deciso detm os meios de se
distanciar das conseqncias ecolgicas
de suas prprias aes. Mais que isso,
em tempos de liberao das foras de
mercado, observa-se uma apropriao
da denncia ambientalista do capitalismo e do modelo vigente de negcios
para fins de dinamizar o capitalismo e
os negcios aps o furaco Katrina,
por exemplo, as aes das empresas que
ganharam contratos para a limpeza e a
reestruturao das reas afetadas as
mesmas que atuam no Iraque elevaram-se em 10%.
Steve Erie da Universidade da Califrnia assinala como a expanso imobiliria no sudoeste dos EUA e na Baixa
Califrnia est comercializando milhares
de km2 na frgil ecologia dos desertos,
apostando no aumento tendencial dos
custos da gua e em sua dessalinizao
para abastecer a suburbanizao descontrolada que promove (ibid.). Ou

seja, o nus do ajuste do novo ciclo climtico e hidrolgico, sustenta Mike Davis,
cairia, nessa regio, sobre os ombros dos
grupos subalternos, notadamente dos
trabalhadores rurais imigrantes cujo fluxo
para os EUA tenderia a aumentar, justificando acusaes de estarem indo roubar a gua dos americanos (ibid.). Esse
tipo de processo em que os custos da
degradao ambiental so concentrados
sistematicamente sobre os mais despossudos, ainda mais quando parte dos
interesses dominantes consegue auferir
lucros com essa degradao, compatvel com o entendimento dos movimentos sociais ditos de justia ambiental:
segundo eles, pode-se pressupor que
no haver nenhuma iniciativa dos poderosos para enfrentar os problemas
ambientais, enquanto for possvel concentrar os males deles decorrentes nos
mais pobres. Seu corolrio que todos
os esforos deveriam ser concentrados
na proteo ambiental dos mais pobres,
de modo que, interrompendo-se a transferncia sistemtica dos males, as elites
venham a considerar seriamente a necessidade de mudar modelos de produo
e consumo. Nessa tica, por exemplo,
quilombolas e indgenas do Madeira, ao
contrrio do que propugnam representantes de empreiteiras e desenvolvimentistas pouco reflexivos, estariam na linha
de frente do combate contra o aquecimento global, favorecendo, por sua resistncia, energias alternativas e eficincia
energtica.
A pesquisa relacionada s mudanas
climticas desenvolvida na Comunidade
Henri Acselrad
Europia s comeou a tratar dos aspectos tecnolgicos, sociais e econmicos

relevantes, para apoiar a formulao de
polticas, inclusive com a definio do
foco na eficincia energtica, como resultado da politizao do efeito estufa
em 1986. Para a formulao de polticas
de combate s mudanas climticas, esse
efeito ambiental teve de ser traduzido
nos termos de um problema tratvel
e politicamente administrvel (Liberatore, 1994, p. 192). Dessa forma configurou-se o procedimento chamado por
Hajer de fechamento do problema,
segundo o qual os discursos constituem
a mudana ambiental como objeto de
polticas, de modo a poder apresentla como passvel de soluo (Hajer,
1995). A transformao de evidncias
climatolgicas nos termos de uma trama
poltica passou assim pela seleo de
aes relativas busca de eficincia
energtica, o que permitiu que fossem
associados os esperados benefcios ambientais obteno simultnea de benefcios econmicos.
Buttel e Taylor sustentam que, aps
um perodo inicial de lua de mel durante o final dos anos 1980, a modelagem do clima global, as estimativas de
perda de biodiversidade e outros estudos das implicaes das mudanas ambientais tornaram-se objeto das disputas
cientficas e, conseqentemente, polticas. Segundo eles, prevaleceu por muito
tempo uma
construo moral dos problemas
ambientais globais que enfatiza o
interesse comum nos esforos de seu
enfrentamento, desviando a aten-
99
o das dificuldades polticas resultantes da diversidade de interesses

sociais e de naes envolvidos neste
enfrentamento. (Buttel e Taylor, 1992,
p. 406)
J em 1988, o relatrio Swedish
Perspective on Human Dimensions of
Global Change chamava a ateno para
os processos de construo social do
conhecimento cientfico sobre mudana
global, destacando o papel da histria e
da cultura na definio dos temas cientficos e polticos. nesse contexto de
construo social do problema que, em
1992, o relatrio da U.S. National Research Council sobre mudanas ambientais globais destacava a importncia
da Geografia, das distncias entre os assentamentos humanos e da Demografia , por exemplo, da disperso das
populaes em subrbios, na determinao do padro de consumo energtico (U.S. National Research Council,
1992).
Em analogia com o que se verificou
na experincia europia, caberia perguntar de que dependeria a construo
dessa administrabilidade das mudanas ambientais num pas como o Brasil.
Parece relativamente pequena a presena de justificativas relacionadas a mudanas climticas no debate brasileiro
sobre polticas urbanas. Essas polticas
no parecem estar integrando de forma
substantiva os temas polticos nos quais
tm sido traduzidas as questes das
mudanas climticas globais no pas.
Segundo pesquisa citada pelo The
Economist, a qualidade do ar comea
100
a tornar-se preocupao de poltica pblica a partir do momento em que o PIB

por habitante alcana 5 mil dlares. Poderamos disto inferir que os baixos ndices de desenvolvimento inibem a luta
contra a poluio? (Bind, 1998, p. 105).
Se considerarmos, hipoteticamente, que
tal correlao possa ser estendida aos
problemas menos imediatamente visveis como o das mudanas ambientais
globais, seria espervel que a mobilizao sociopoltica em torno a tal tema
venha a crescer paralelamente ao crescimento da renda per capita. Tal mobilizao pode associar-se, como vimos,
ao eventual envolvimento de elites urbanas que venham a distinguir nos impactos das mudanas globais um problema
que lhes diga respeito, que parea afetar
substancialmente seus projetos, que configure motivo suficiente para engajar a
sua capacidade de se fazer ouvir na esfera pblica. Nada impede, porm, que
representaes de setores populares
tambm distingam e ponham em evidncia as articulaes globais de lutas
locais notadamente por moradia segura, saneamento urbano e transporte
coletivo apropriado por eles desenvolvidas no meio urbano. A experincia
pregressa de Chico Mendes e das articulaes ambientais globais das lutas dos
seringueiros na Amaznia sugere no ser

impossvel que o mesmo venha a acontecer com movimentos sociais urbanos.
Em sua parbola da tica do Bote
Salva-Vidas, o eclogo Garret Hardin
simulava uma situao futura, segundo
ele previsvel, em que, dado o crescimento incontrolvel de populao, a naveterra deveria escolher a quem reservar
os poucos lugares disponveis nos botes
salva-vidas (Hardin, 1974). Hardin, numa
perspectiva claramente social-darwinista,
sustenta que seria lgico reserv-los aos
que, na humanidade, mais tenham acumulado tecnologia e civilizao ou seja,
a seu ver, as populaes dos pases mais
industrializados. As populaes menos
produtivas deveriam, supe-se, ser
deixadas ao largo. A relutncia das elites
em assumir medidas compatveis com
o princpio de precauo em matria
climtica parece sugerir que a tica do
Bote Salva-Vidas encontra-se hoje em
operao. Seja nos bairros negros de
Nova Orleans, nas zonas em vias de desertificao da frica, nas moradias de
risco no Brasil ou, ainda que sob pretensas razes ecolgicas, nos processos
extenuantes de trabalho observados nos
canaviais brasileiros.
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Resumo
Abstract
O texto procura discutir a natureza dos

impactos ambientais da urbanizao de
forma ampla e relacional. Considerando
as distintas apropriaes sociais dos fatos
cientficos e os modos sociais de construo do problema da mudana climtica, so revistas as relaes gerais que a
pesquisa estabelece entre a forma urbana
e o clima. A configurao espacial dos
sistemas urbanos do Brasil tratada, em
particular, do ponto de vista dos efeitos
da densificao ou do espraiamento, associados aos padres de distribuio das
populaes urbanas, sobre as dinmicas climticas.
The article discusses the nature of environmental impacts of urbanization in a

large and relational scope, considering
urbanization process as constitutive of a
network-archipel of big metropolis,
nodes of multiple production and exchange flows, trends observed at global
level since the last decades of the XXth
century. The spatial configuration of
Brazilian urban systems is treated, particularly, from the point of view of the
effects of densification or sprawl associated to the patterns of distribution of
urban population on climatic dynamics.
Palavras-chave: mudana climtica, urbanizao, meio ambiente urbano, forma

urbana.
Keywords: climate change, urbanization,

urban environment, urban form.
Recebido em outubro de 2006. Aprovado para publicao em novembro de 2006
Henri Acselrad professor do IPPUR/UFRJ, pesquisador do CNPq, editor da

Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, co-editor (com Bruce Stiftel e
Vanessa Watson) do Dialogues in Urban and Regional Planning e organizador de
Conflitos Ambientais no Brasil.
Logstica territorial e
desenvolvimento local: viabilidade
de implantao de uma Plataforma
Logstica em Juiz de Fora - Minas Gerais
Suzana Quinet de Andrade Bastos
Fernando Salgueiro Perobelli
Introduo
O objeto deste trabalho a cidade de
Juiz de Fora - MG. Juiz de Fora foi uma
cidade com enorme dinamismo econmico e com grande perspectiva de crescimento (Manchester Mineira) no final
do sculo XIX e incio do sculo XX,
centrados na indstria txtil. A partir do
final dos anos 1930, a economia inflexiona e vai, aos poucos, entrando numa
rota de desacelerao industrial e declnio econmico. Para reverter essa tendncia, trs polticas de interveno do
estado na atividade econmica foram
aplicadas na cidade.
Na dcada de 1970, negociaes
polticas, reforadas por incentivos fiscais
e creditcios concedidos pelos governos
federal, estadual e municipal, foram importantes para atrair para a cidade dois
investimentos de vulto do setor metalrgico: a Siderrgica Mendes Jnior

(SMJ), do subsetor siderurgia, e a Companhia Paraibuna de Metais (CPM), do
subsetor metalurgia dos metais no-ferrosos, que entraram em operao em
1984 e 1980, respectivamente.
Embora os dois projetos industriais
tenham contribudo para a ampliao
da produo industrial, a diversificao
da estrutura produtiva e o aumento do
nvel do emprego e da massa salarial
local, ambos constituram fenmenos
isolados, pois no geraram um conjunto
de empresas encadeadas aos processos
produtivos que viabilizassem a expanso do efeito multiplicador de renda e
emprego no municpio (Universidade
Federal de Juiz de Fora, 1994).
108
Em meados da dcada de 1990 um

novo esforo de retomada do desenvolvimento econmico da cidade realizado pelos governos municipal e
estadual. Essa estratgia, que se consubstanciou na vinda para Juiz de Fora
da montadora Mercedes-Benz, do setor
metalrgico, subsetor automotivo, se
assemelhava tentativa de dinamizao
da economia implementada na dcada
de 1970.
Apesar da grande esperana, o empreendimento Mercedes-Benz tambm
no gerou os efeitos multiplicadores esperados, e os impactos foram limitados
na cidade, ou seja, a nova estratgia de
desenvolvimento econmico tambm
foi incapaz de reverter a queda do produto industrial (PIB) e de ampliar o nvel
de emprego, logo, de modificar a tendncia de decadncia industrial de Juiz
de Fora (Bastos, 2004).
Se Juiz de Fora chegou a ser a cidade mais importante do estado de Minas
Gerais, no final do sculo XIX e incio
do sculo XX, em 2000 ela foi classificada pela Fundao Joo Pinheiro (2006)
como a sexta no ranking dos municpios
lderes na gerao do PIB do estado de
Minas Gerais, tendo inclusive cado uma
posio em relao ao ano de 1999. No
perodo de um sculo, a cidade de Juiz
de Fora perdeu cinco posies em termos de gerao de riqueza em Minas
Gerais e, apesar das trs tentativas de
reverter a tendncia de desacelerao
Logstica territorial e desenvolvimento local
da economia local, encontra-se num

processo de perda de posio relativa
no estado de Minas Gerais.
Juiz de Fora pode ser considerada
uma cidade peculiar, uma vez que foi
palco de um conjunto de estratgias de
desenvolvimento econmico a partir
dos anos 1970. Acredita-se que a assimilao de suas particularidades permitir
identificar possveis caminhos a serem
perseguidos pelas futuras estratgias de
desenvolvimento local.
Assim, torna-se fundamental descobrir quais so essas particularidades, que
permitiram, por um lado, que a indstria txtil se desenvolvesse no final do
sculo XIX e incio do sculo XX e, por
outro, que ela mesma fosse a escolhida
para sediar as plantas industriais dos
empreendimentos Mendes Jnior, Paraibuna de Metais e Mercedes-Benz no
ltimo quartel do sculo XX.
Com relao indstria txtil, apesar
de Juiz de Fora ter sido o principal produtor e exportador de caf do estado
de Minas Gerais1, para Giroletti (1976),
a indstria mineira (txtil) do final do
sculo XIX, diferentemente da de So
Paulo cuja base de acumulao centrava-se no caf , tinha sua base de
acumulao proveniente de uma estrutura de intermediao que controlava
o comrcio de caf e outros gneros
agrcolas, assim como a distribuio de
mercadorias vindas do Rio de Janeiro.
A Zona da Mata era responsvel por 99% do caf produzido em Minas Gerais em meados do
sculo XIX, sendo que em 1920 ainda participava com mais de 60% do total produzido no
estado. Juiz de Fora se destacava como o maior produtor da regio (Pires, 1993).
Suzana Quinet de Andrade Bastos e Fernando Salgueiro Perobelli
A maior concentrao e acumulao de capital, formada pelo desenvolvimento da cafeicultura, em Juiz

de Fora se deve formao de um
entreposto comercial resultante do
concurso da Rodovia Unio e Indstria. Esta concentrao se refletir no crescimento da cidade, na
diversificao da economia e no
processo de crescimento da industrializao local. (Giroletti, 1976,
p. 36-37)
Assim, se Juiz de Fora teve uma
posio de destaque no meio industrial
nacional, isto se deveu sua localizao
geogrfica estratgica em relao aos
principais eixos e redes de circulao que
ligavam o centro de Minas Gerais ao
porto do Rio de Janeiro.
A escolha locacional por Juiz de Fora
para sediar os empreendimentos industriais da Siderrgica Mendes Jnior e da
Companhia Paraibuna de Metais se insere na diretriz governamental do II Plano
Nacional de Desenvolvimento (PND), o
qual objetivava a correo dos desbalanceamentos da matriz industrial brasileira da segunda revoluo industrial
mediante a construo de novas plantas
industriais sob a gide da grande empresa privada nacional, existente ou constituda sob o estmulo do Estado.
As plantas dos projetos industriais
prioritrios estariam localizadas ou
junto s jazidas ou em ns de transportes potencializados pela explorao de tais recursos, notadamente
em centros urbanos de regies perifricas. (Lessa, 1978, p. 8)
109
Essa diretiva espacial indicava uma

poltica de desconcentrao produtiva
em direo s regies da periferia da
economia brasileira e uma poltica de
desconcentrao industrial que buscava
um equilbrio no tringulo formado por
So Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte. Desse modo, Juiz de Fora foi a
localidade escolhida para sediar os empreendimentos por ser uma cidade de
porte mdio, situada em regio de n
de transporte e localizada geograficamente prxima aos principais mercados
consumidores e produtores e aos mais
importantes portos do pas.
A deciso da montadora MercedesBenz de implantar a primeira fbrica de
automveis fora do continente europeu
em Juiz de Fora decorre da estratgia
global da matriz da empresa alem,
principalmente no que se refere utilizao de um novo conceito de abastecimento e de relacionamento com os
fornecedores em sua nova fbrica no
Brasil.
Antes mesmo dessa deciso, fora
estabelecida uma parte fundamental da
estratgia da empresa: a logstica, cujos
estudos envolveram basicamente dados
sobre a malha de transportes existente
no Brasil, tanto rodoviria como ferroviria, e informaes sobre o parque de
fornecedores instalado no pas, a fim de
reduzir os custos.
Toda esta base de dados foi trabalhada para que chegssemos a nosso modelo de logstica. Decidimos
adotar uma soluo diferente da de
outras montadoras, remodelando o
110
conceito de condomnio e formando

o que chamamos de parque de fornecedores. Assim, quando veio a
deciso de se construir a planta em
Juiz de Fora, ns j tnhamos uma
idia bastante prxima de como
seria nossa logstica para aquela localidade. (Penatti Filho, 1999)
Como a logstica de transporte era
essencial no processo produtivo da
Mercedes-Benz, a excelente localizao
geogrfica da cidade de Juiz de Fora,
prxima aos grandes centros consumi-
dores da Regio Sudeste, rede de fornecedores instalada no pas e aos portos

do Rio de Janeiro e Vitria, foi fundamental na deciso locacional da empresa alem.
Assim, a especificidade da cidade de
Juiz de Fora, que permitiu o grande
desenvolvimento da indstria txtil e a
implantao das plantas industriais da
Siderrgica Mendes Jnior, da Companhia Paraibuna de Metais e da Mercedes-Benz sua excelente localizao
geogrfica (Quadro 1).
Quadro 1 : Especificidades de Juiz de Fora

Estratgias
Fatores
Txtil
Anos 1970
Anos 1990
Localizao estratgica (entreposto comercial)

Regio de n de transporte (II PND)
Centralidade geogrfica (logstica de transporte)
Fonte : Bastos (2004).
Nesse contexto, este trabalho busca

analisar a viabilidade de implantao de
uma Plataforma Logstica em Juiz de
Fora luz de sua localizao e da anlise
dos fluxos de comrcio internacional e
inter-regional. O trabalho ser divido em
uma parte terica, na qual se resgata a
importncia do transporte na anlise
regional, e em uma parte emprica, na
qual se verifica a viabilidade de implantao de uma Plataforma Logstica em
Juiz de Fora. Na concluso sero feitas
algumas sugestes de polticas pblicas.
O trabalho emprico foi realizado a
partir da anlise de dois fluxos:
a) o fluxo de comrcio internacional

(importao e exportao) que o estado de Minas Gerais realiza atravs
das vias de entrada e sada do pas
localizadas no estado do Rio de Janeiro. Os dados utilizados foram capturados do Sistema de Anlise das
Informaes de Comrcio Exterior
da Secretaria de Comrcio Exterior
(Secex), do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC); e
b) o fluxo de comrcio inter-regional
(Minas Gerais x Rio de Janeiro), que
foi calculado com base na arreca-
dao de ICMS dos respectivos estados e na construo de um sistema

de contas estaduais. Os dados para
o perodo 1997-1999 foram coletados na literatura especfica, e os
fluxos para 2000-2004 foram calculados pelos autores deste trabalho.
Considerar-se- que as mercadorias
exportadas pelo estado de Minas Gerais
via Rio de Janeiro e as mercadorias importadas pelo estado de Minas Gerais
atravs dos portos e aeroportos localizados no estado do Rio de Janeiro passam, por via rodoviria ou ferroviria,
em grande parte pela cidade de Juiz de
Fora.
Esse pressuposto foi baseado em
Rocha 2, segundo o qual praticamente
todo o escoamento de produo entre
os estados de Minas Gerais e do Rio de
111
Janeiro ocorre via estradas de rodagem

e de ferro que cortam a Zona da Mata
mineira, passando, pois, por Juiz de Fora.
Ou seja, dentro do estado de Minas
Gerais, as mesorregies de Campo das
Vertentes, Central Mineira, Metropolitana de Belo Horizonte, Noroeste de
Minas, Norte de Minas, Oeste de Minas,
Tringulo, Alto da Paranaba e Zona da
Mata escoam suas produes para o
estado do Rio de Janeiro pelas rodovias
e ferrovias que atravessam a regio. As
mesorregies Sul e Sudeste de Minas,
apesar de tambm utilizarem as estradas
mineiras que cortam a Zona da Mata,
utilizam principalmente as vias de transporte paulistas. De acordo com o autor,
as nicas mesorregies do estado que
no usam as estradas que cruzam a cidade de Juiz de Fora so o Vale do Rio
Doce, o Vale do Mucuri e o Vale do Jequitinhonha 3.
Resgate do transporte na anlise regional

A teoria da localizao tradicional busca
definir as questes que afetam a deciso
locacional dos agentes econmicos. Von
Thunen (1826), Alfred Weber (1909),
Walter Christaller (1935), August Losch
(1940) e Walter Isard (1956) foram os
primeiros autores que se preocuparam
com o problema da distribuio espacial
do crescimento econmico, tendo fixado as bases das anlises subseqentes.
Os autores enfatizam as decises de localizao do ponto de vista da firma que,
2
3
levando em conta o custo de transporte, procura determinar a sua localizao

tima.
Isard, ao sintetizar as contribuies
de seus antecessores em um modelo de
minimizao de custos, adotou o mnimo insumo de transporte como o principal elemento da escolha locacional e
como elemento explicativo para o padro de distribuio espacial das atividades econmicas (Azzoni, 1982).
Rocha, Cezar Henrique Barra (Professor da Faculdade de Engenharia da UFJF e Doutor em

Geografia pela UFRJ). Entrevista concedida aos autores em 7 de maro de 2006.
Essas regies so responsveis por apenas 9% do PIB de Minas Gerais (2003). Isso refora
a importncia dos fluxos entre Minas Gerais e Rio de Janeiro que passam por Juiz de Fora.
112
O modelo de Isard pode ser considerado um aperfeioamento do desenvolvido por Weber, principalmente
porque ambos adotam o custo de
transporte como a principal explicao para a escolha locacional e
para o padro de distribuio espacial das atividades econmicas. (Clemente e Higachi, 2000, p. 114)
No final do sculo XX, a importncia
dos transportes na anlise regional foi
resgatada por duas correntes de pensamento: Por um lado, a Nova Geografia
Econmica, principalmente representada por Krugman, prope continuar o
projeto de Walter Isard de incluir o espao na teoria econmica. Para tanto o
autor faz uma reviso das principais tradies da economia urbana e da economia regional, de forma a demonstrar
a importncia da geografia, fundamentalmente dos custos de transporte na
estruturao do espao.
Os custos de transporte so claramente cruciais; se se deseja ter um
diagnstico completo e integrado da
economia necessrio que os recursos utilizados e a renda gerada pela
indstria de transporte devam tambm fazer parte desse diagnstico. 4
(Fujita e Krugman, 2004, p. 142)
Por outro lado, na evoluo da Teoria da Localizao Industrial percebe-se
o avano da prpria teoria em relao
logstica de transportes. Atualmente,
a quantidade de insumo de transporte
4
est vinculada ao investimento efetivo

em equipamentos logsticos e aos padres de produo adotados por uma
determinada indstria. As tarifas, diferentemente do que ocorria no passado,
relacionam-se com a quantidade de insumo de transporte necessria, pois o
grau de negociao nas tarifas de uma
determinada cadeia produtiva pode ser
alterado conforme se estabeleam ou se
alterem os padres tecnolgicos e, fundamentalmente, a eficincia do meio de
transporte utilizado.
A logstica de transporte
A logstica representa um processo de significativa importncia no mbito empresarial. No entanto, faz pouco tempo que
os empresrios compreenderam o alcance de tal processo para o desempenho
de suas empresas. Essa percepo desenvolveu-se fundamentalmente aps o
fim da Segunda Guerra Mundial, sendo
que at ento os instrumentos logsticos
eram basicamente utilizados e desenvolvidos em atividades militares e no favorecimento da explorao comercial.
De acordo com Ballou (1993), um
importante momento do processo evolutivo da logstica empresarial refere-se
crise mundial do petrleo ocorrida na
dcada de 1970. Diante dessa crise, o
crescimento de mercado comea a diminuir, e a inflao, a aumentar, ao
mesmo tempo que a produtividade
avana mais lentamente. Os empresrios
Trad. dos autores. No original: Transportation costs are also clearly crucial; yet if one wants
to have an integrated picture of the economy, this means that the resources used and income
generated by the transportation industry must also be part of the picture.
passam a mudar seus pensamentos,

deixando de trabalhar com base no estmulo de demanda, para focar na melhor administrao dos suprimentos. A
elevao no preo do petrleo causa
aumento nos custos de transporte, assim
como o processo inflacionrio e as foras
competitivas de mercado promovem a
ascenso dos custos de capital e, portanto, dos custos de manuteno de estoques. Trata-se, dessa forma, de um
momento em que as funes logsticas
so afetadas, determinando sua significativa importncia no campo empresarial.
O advento da globalizao, com a
conseqente ampliao da concorrncia
em escala mundial, em paralelo com as
novas tecnologias e formas de organizao da produo evidenciaram o
papel estratgico da logstica e o da gesto da cadeia de suprimentos (SCM)
como fatores crticos de sucesso empresarial.
No incio do sculo XXI, a logstica
empresarial pode ser definida como um
processo que planeja, programa e efetua o controle do fluxo e armazenamento de matrias-primas, dos materiais em
processo de acabamento ou no, e as
informaes associadas a ele. Esse controle deve ser efetuado desde os fornecedores primrios at o consumidor
final. Segundo Hori (2003, p. 240),
a logstica envolve todas as atividades de movimentao do produto,
desde sua fabricao ou produo
at o uso pelo cliente. Mas o produtor, para assegurar uma entrega
no momento certo, precisa que seus
113
fornecedores tambm entreguem

os insumos no momento certo, de
tal forma que a logstica envolve toda
a cadeia produtiva.
Um sistema logstico deve apresentar
alguns componentes bsicos: transporte,
armazenagem, estoque, processamento
de pedidos e sistema de informaes,
produo e compra. Para que ocorra um
gerenciamento de forma integrada, a
logstica deve ser abordada como um
conjunto de componentes interligados,
ou seja, como um sistema trabalhando
de forma coordenada, com o intuito de
reduzir os custos e ampliar as vendas.
Alm da presso para reduzir os
custos, a presso para agilizar o atendimento ao cliente (reduzir o prazo de
entrega e aumentar a disponibilidade)
e a presso para customizar em massa
(oferecer a uma grande variedade de
clientes produtos desenhados exclusivamente para atender s suas necessidades
especficas), ao menor custo total de seus
componentes, tambm so fatores motivadores que levam as empresas busca
crescente pela integrao das operaes
de produo e logstica (Wanke, 2004).
Assim, a meta do servio logstico
providenciar bens ou servios corretos,
no lugar certo, no tempo exato e na
condio desejada ao menor custo possvel. Isso feito por meio de transportes, de manuteno de estoques, de
processamento de pedidos e de vrias
atividades de apoio adicionais.
Muitas empresas tm dificuldade em
lidar com o processo logstico de forma
114
clara e eficiente, o que leva vrias delas a

contratar empresas prestadoras de servios logsticos integrados, os operadores
logsticos. Estes, por trabalharem com
profissionais especializados, conseguem
abordar com melhor clareza questes
relativas a reduo de custos, a relacionamento com clientes, a necessidade de
investir ou no em ativos e a aquisio
de maior flexibilidade em operaes logsticas. Para Fleury (2001, p. 2),
o aumento da competio cada
vez maior, e a instabilidade dos mercados levou a uma crescente tendncia especializao, atravs da
desverticalizao/terceirizao. O
que muitas empresas buscam neste
processo o foco na sua competncia central, repassando para prestadores de servios especializados a
maioria das operaes produtivas.
Uma das principais conseqncias
deste movimento foi o crescimento
da importncia dos prestadores de
servios logsticos.
Dentre os componentes do sistema
logstico, o transporte representa o elemento mais importante do custo logstico, pois o frete absorve dois teros desse
custo, impondo portanto sua reduo.
De acordo com Chopra e Meindl (2003,
p. 69), o transporte representa, em
mdia, 60% dos custos logsticos, 3,5%
do faturamento e, em alguns casos,
mais que o dobro do lucro. Alm disso,
o transporte tem um papel preponderante na qualidade dos servios logsticos, pois exerce impacto diretamente
sobre o tempo de entrega, a confiabilidade e a segurana dos produtos.
Um sistema de transporte eficiente

contribui para aumentar a competio
de mercado. Para as empresas, fundamental a formao de uma rede integrada de fornecedores, distribuidores
e empresas de transporte, para prover
produtos onde forem necessrios. Isso
significa coordenar o fluxo de produtos
de vrios fornecedores dispersos pelo
pas e, cada vez mais, pelo mundo, a
fim de que cheguem at os clientes finais
nas mais distantes regies e ao menor
custo (Novaes, 1994).
Coordenar o setor de transporte
representa tomar decises em relao a
um amplo conjunto de fatores, as quais
podem ser classificadas como decises
estratgicas e decises operacionais.
Quanto s estratgicas, caracterizam-se
pelos impactos de longo prazo e se referem basicamente a aspectos estruturais.
So elas: escolha de modais, propriedade da frota, seleo e negociao com
transportadoras, poltica de consolidao de cargas. J as decises operacionais referem-se s tarefas do dia-a-dia
dos responsveis pelo transporte. Entre
elas, destacam-se: planejamento de
embarque, programao de veculos,
roteirizao e auditoria de fretes (Fleury,
2002).
A armazenagem e o manuseio de
mercadorias so tambm componentes
essenciais do conjunto logstico, e seus
custos podem absorver de 12% a 40%
das despesas logsticas das empresas. Ao
contrrio do transporte, que ocorre entre
locais e em tempos diferentes, a armazenagem e o manuseio de materiais acontece, na maioria das vezes, em algumas
localidades fixadas. Portanto, os custos

dessas atividades esto intimamente associados seleo desses locais (Ballou,
1993).
Bowersox e Closs (2001), caminhando na mesma linha da Teoria da Localizao tradicional, apresentam um
estudo sobre a administrao logstica,
no qual buscam determinar a localizao de armazns e centros de distribuio. Para os autores, as anlises de
localizao podem ser caracterizadas
como muito complexas e intensivas em
informaes. A complexidade criada
pela multiplicidade de alternativas de
lugares para a localizao, junto com as
estratgias de estoque para cada localizao. A intensidade de informaes
criada porque a anlise requer informaes detalhadas do mercado, da demanda dos consumidores, dos produtos, das
redes, dos encargos de transporte e dos
custos variveis e fixos.
Outros autores que estudam a localizao, como Lambert e Stock (1998),
afirmam que a deciso de seleo de um
local pode ser abordada numa perspectiva macro e numa perspectiva micro. A
perspectiva micro examina fatores que
levam a uma localizao precisa dentre
grandes reas geogrficas, e a perspectiva
macro analisa a localizao geogrfica do
armazm em uma rea ampla, para que
fique bem posicionado quanto origem
dos materiais e s empresas ofertantes.
Na abordagem macro, podem ser
identificadas trs estratgias de localizao:
proximidade do mercado, proximidade
da produo e localizao intermediria.
115
O armazm ser localizado prximo ao

consumidor final se o critrio principal
de escolha for o mercado. Os fatores que
influenciam essa escolha so os custos
de transporte, o tempo e a perecibilidade dos produtos. A opo de estar perto
da produo ou dos fornecedores leva
em considerao a perecibilidade das
matrias-primas, o nmero de produtos
produzidos pela empresa e o padro de
transporte da empresa. J a localizao
num ponto intermedirio entre a produo e o consumidor est vinculada
grande quantidade de produtos que so
oferecidos e produzidos em vrias fbricas com diferentes localizaes. Ainda
nessa estratgia, a deciso de localizao
do armazm envolve a anlise do produto, do mercado e de propsitos gerais.
Com relao ao produto, a empresa
que atenda a um grupo de consumidores que demanda um tipo especfico de
produto ou transforme produtos com
classificao de frete, de transporte, peso
e volume diferentes abastecer os armazns com apenas um produto ou um
grupo de produtos, sendo que cada armazm conter uma grande quantidade
de um tipo de produto, mas com estoque reduzido e de alto giro. A estratgia
de posicionamento junto ao mercado
localiza os armazns em mercados especficos, de forma que cada armazm
abastea os consumidores com todos os
produtos da empresa. O posicionamento do armazm com propsito geral
permite suprir o depsito com toda a
linha de produtos. Esse armazm abastece todos os mercados de uma rea
geogrfica.
116
Na abordagem micro, Lambert e

Stock (1998, p. 314) definem os fatores
especficos que deveriam ser examinados:
Caso uma empresa pretenda usar um
armazm privado, ela deve considerar: qualidade, variedade e transportes servindo o local; quantidade e
qualidade do trabalho disponvel;
ritmo de trabalho; custo e qualidade
da terra industrial; potencial para
expanso; avaliao da estrutura;
normas de construo; natureza do
ambiente comunitrio; custos de
construo; custo e disponibilidade
de utilidades; custo local dos recursos financeiros; licenas do governo
local. Se a empresa pretende usar
armazns pblicos, ser necessrio
considerar: caractersticas das unidades; servios providos pelos armazns; disponibilidade e proximidade
aos terminais de transporte; disponibilidade de carretagem local; diferentes companhias usando a unidade;
disponibilidade de servios de computador e de comunicaes; tipos e
freqncias dos relatrios de estoques.
Chapman (1994), estudando a
rede logstica, centra seu foco na localizao de armazns. Administrar a logstica implica que a empresa gerencie uma
rede complexa de unidades e fluxo de
materiais e mercadorias finais entre diversas unidades. As decises de localizao devem estar relacionadas com o
estudo da capacidade de estoque, a
adaptao dos fornecedores com a demanda dos consumidores e a reduo
dos custos de operao.
Assim, o problema espacial ou geogrfico associado rede logstica envolve

a localizao estratgica de armazns que
atendam s necessidades da empresa,
dos fornecedores e dos clientes, reduzindo custos e agilizando o fluxo de informaes e circulao de mercadorias.
Num contexto de ampliao da concorrncia global e de busca de vantagens competitivas, as empresas passam
a desenvolver aes em conjunto com
o objetivo de gerar resultados coletivos
superiores aos que seriam possveis em
nvel individual. Uma soluo encontrada foi a integrao de determinados servios logsticos dentro de uma zona
delimitada (localizaes logsticas), visando criar ambientes propcios oferta
conjunta de servios logsticos, de forma
a maximizar a relao entre empresas e
entre empresas e clientes, e a obter,
assim, reduo dos custos logsticos. Segundo Duarte (2004b, p. 8),
Dentro da cadeia logstica, surgem
conceitos de organizao e agrupamento de localizaes, buscando a
minimizao dos custos logsticos e,
maximizando todas as atividades
logsticas, criando ambientes propcios concentrao de operadores
logsticos, servios de transporte
multimodal, armazenagem de mercadorias e servios correlatos.
Dessa forma, surgem as localizaes
logsticas (Plataformas Logsticas, Centros
Integrados, Zonas de Atividades Logsticas), que renem, ao menor custo, nveis
de servios facilitadores do fluxo de produtos.
Plataformas Logsticas so pontos ou

reas de rupturas das cadeias de transporte e logstica, nos quais se concentram atividades e funes tcnicas e de
valor adicional (Telecotrans, 1999). Uma
Plataforma Logstica o local de reunio de tudo o que diz respeito eficincia logstica, acolhendo zonas logsticas
de empreendimentos e infra-estruturas
de transporte (Boudouin, 1996). A Europlataforms (1996) descreve uma Plataforma Logstica como uma zona
delimitada, em cujo interior se exercem,
por diferentes operadores, todas as atividades relativas ao transporte, logstica (infra-estrutura para armazenagem,
desembarao aduaneiro, movimentao de mercadorias) e distribuio de
mercadorias, para o trnsito tanto nacional quanto internacional.
Segundo Boudoin (1996), uma Plataforma Logstica composta de trs
subzonas com funes especiais. A subzona de servios gerais, que engloba reas
de recepo, informao, acomodao
e alimentao, bancos, agncia de viagens, estacionamento, abastecimento e
reparos, servios de alfndega, administrao e comunicao. A subzona de
transportes, que agrupa infra-estruturas
de grandes eixos de transportes (rodovirio, ferrovirio, martimo e areo). E a
subzona de servios logsticos, que abrange prestao de servios de fretamento,
corretagem, assessoria comercial e aduaneira, aluguel de equipamentos, armazenagem, transporte e distribuio.
Para Duarte (2004a), o sistema logstico que engloba a Plataforma Logstica pode ser de entrada e de sada. O
117
segmento de entrada envolve o fornecimento de bens e servios necessrios

para o incio das operaes logsticas no
interior da Plataforma, e o segmento de
sada envolve a distribuio fsica dos
bens e servios at o cliente final. Exemplificando, um produto nacional que se
destina ao mercado internacional deve
passar pela armazenagem, consolidao,
expedio, transporte e desembarao
aduaneiro, antes de chegar ao porto ou
aeroporto no qual ser embarcado (Figura 1).
A Plataforma Logstica pode ser vista
como um macrossistema (Plo Logstico) que envolve alguns microssistemas,
tais como transporte (transportadora,
ferrovia, porto), armazns, centros de
distribuio, dentre outros. Esses microssistemas, afirma Duarte (2004a, p. 5),
podem encontrar-se em uma rea
muito prxima uma regio, um
aglomerado Zona Logstica ou
em uma superfcie muito grande
como um estado ou um pas. Por
essa disperso dos componentes logsticos, muito importante um sistema de informao que gerencie
toda a movimentao da mercadoria, desde o preenchimento do pedido at a entrega final do produto/
servio, alm de um eficiente e flexvel sistema de transporte.
Assim, a Plataforma pode se desenvolver em uma rea ampla (Plo Logstico) ou em uma rea delimitada (Zona
Logstica). Essa rea especfica pode
constituir-se de uma empresa, de um
conjunto de empresas, de uma Estao
118
Aduaneira do Interior, de uma zona industrial ou de um porto.

Para Duarte (2004b), a criao de
uma Plataforma Logstica em uma regio pressupe a anlise da situao
geogrfica da regio e de sua insero
nas relaes comerciais regionais, nacionais e internacionais, do que ela oferece
em termos de meio social, ambiental e

econmico favorvel (bancos, sociedades comerciais e de negcios, atraes
tursticas e culturais, hotis, restaurantes,
instituies de ensino profissionalizante,
universidades) e se apresenta uma estrutura de transporte diversificada com interligaes com os grandes eixos de
transporte 5.
Figura 1: Plataforma Logstica
Fonte: Duarte (2004a).
Viabilidade de implantao em Juiz de Fora: anlise a

partir da localizao e do fluxo de mercadorias
Com relao situao geogrfica, o
municpio de Juiz de Fora tem vantagens
locacionais excepcionais para a instalao de uma Plataforma Logstica, no que
se refere a acessibilidade a mercados, a
fontes de insumos e matrias-primas e a
5
Grifo dos autores.
trocas internamente com o pas e com o

exterior. Situado em um dos lados do
tringulo formado por Belo HorizonteSo Paulo-Rio de Janeiro, insere-se em
uma rede de rodovias de densidade
elevada, garantindo o acesso por via
rodo-ferro-aeroviria a todos os ncleos

economicamente relevantes do pas e
do Mercosul.
A malha viria articula e insere o
espao urbano da cidade com os eixos
das rodovias nacionais BR-040 ligao
entre Rio, Belo Horizonte e Braslia e
BR-267 principal ligao entre o sul
de Minas, So Paulo e a Zona da Mata
oriental , esta enlaando com o eixo
da BR-116, principal ligao entre o sul
e o nordeste do pas e a rodovia estadual MG-353 em direo ao interior da
Zona da Mata. O sistema ferrovirio
proporciona a ligao com o Rio de Janeiro, So Paulo, o Porto de Santos, Belo
Horizonte, o Complexo Porturio de
Vitria, o Nordeste, Goinia, Braslia, os
estados do Sul e os pases do Mercosul.
Com relao conexo com o exterior,
a rota principal Juiz de Fora - Porto
do Rio de Janeiro, acessvel tanto por
ferrovia (289 km) quanto por rodovia
(192 km). Alm do sistema rodo-ferrovirio, a cidade dispe de um aeroporto
municipal com 1.530 metros de pista,
apto para vos domsticos e dotado de
equipamentos que garantam condies
seguras de utilizao, e contar com o
Aeroporto Regional da Zona da Mata,
ainda em construo, com potencial de
transporte de mercadorias leves (produtos de informtica, dentre outros) e
de integrao de passageiros e mercadorias da regio (Bastos, 2004).
A cidade dispe de mo-de-obra
qualificada e de centros formadores de
qualidade (nvel superior: UFJF e faculdades particulares; cursos tcnicos profissionalizantes e de aperfeioamento:
119
Senai, Sesi, CTU, PIO XII, ILCT), bem

como de gs natural, energia eltrica e
gua para consumo industrial. Juiz de
Fora apresenta facilidades no sistema de
telecomunicaes com a instalao da
fibra tica e de um terminal alfandegrio
de uso pblico (Estao Aduaneira do
Interior - Eadi - ou Porto Seco) que oferece servios de desembarao, de entreposto, de desova, de movimentao de
containers e mercadorias em geral, destinados exportao e importao.
Juiz de Fora possui um ambiente cultural e recreativo acolhedor, com teatros,
cinemas, museus, emissoras de rdio e
televiso, jornais locais e sucursais, orquestras e corais, galerias de arte, bibliotecas, parques, hortos florestais, clubes
sociais e desportivos, hotis, restaurantes,
bares e casas noturnas (Indi, 1994).
Insero de Juiz de Fora

nas relaes comerciais
internaci ona is
O estado de Minas Gerais grande produtor de mercadorias. No perodo de
1999 a 2004, seu PIB representou em
torno de 9,5% da produo nacional,
situando-se em terceiro lugar no ranking
do PIB nacional, atrs apenas dos estados de So Paulo e do Rio de Janeiro
(Tabela 1).
Alm de grande produtor, o estado
de Minas grande exportador e importador de mercadorias. Parcela significativa
de produtos nele produzidos utiliza os
portos e aeroportos localizados no estado
do Rio de Janeiro para ser exportada,
120
bem como parcela expressiva de produtos importados por ele usa as vias de
entrada existentes no Rio de Janeiro
para ser importada.
Em virtude da localizao geogrfica
do Porto do Rio de Janeiro e do Aeroporto Internacional do Rio de Janeiro,
prximos entrada da cidade por meio
da BR-040, e de ser esta uma das principais vias de ligaes rodovirias ao
Porto de Sepetiba, grande parte da pro-
duo mineira exportada e/ou importada passa pela cidade de Juiz de Fora.
As principais ligaes da atual malha rodoviria (ao Porto de Sepetiba) so as rodovias federais BR-101
(Rio-Santos), BR-116 (Presidente
Dutra), BR-040 (Rio-Juiz de Fora)
e BR-465 (antiga Rio-So Paulo) e
as rodovias estaduais RJ-099 e RJ105. (Companhia Docas do Rio de
Janeiro, 2006)
Tabela 1 : PIB Minas Gerais e Brasil ano base 2005 (valores constantes em
milhes de reais)
Ano
PIB (Brasil)
PIB (MG)
% referente a MG
1999
2000
2001
2002
2003
2004
1.975.750
1.963.790
1.936.934
1.916.163
1.804.054
1.872.008
190.197
189.323
183.443
178.499
167.568
176.434
9,63
9,64
9,47
9,32
9,29
9,42
Fonte : IBGE (2006).
Com relao s exportaes de Minas Gerais, de 1999 a 2005, em torno

de 32% das mercadorias exportadas
pelo estado de Minas Gerais foram escoadas atravs de portos e aeroportos
do estado do Rio de Janeiro. Aproximadamente 5% do total produzido no
estado saiu do pas pelo estado do Rio
de Janeiro. Esse percentual apresenta
tendncia crescente a partir do ano 2000
e em 2005 corresponde a quase 10%
do PIB de Minas Gerais (Tabela 2).
Ao observar a Tabela 3, referente
s importaes realizadas pelo estado de
Minas Gerais no perodo de 1999 a

2005, percebe-se novamente uma concentrao das operaes no Porto do Rio
de Janeiro, apesar da notvel reduo
de sua significncia (em torno de 50%)
e da ampliao da representatividade
do Porto de Sepetiba (crescimento de
145%). Como no caso das exportaes,
no obstante a considervel oscilao
dos valores percentuais, ocorre uma reduo da demanda por servios areos.
Considerando que grande parte do
fluxo de mercadorias direcionado aos
portos do Rio de Janeiro e de Sepetiba
e ao Aeroporto Internacional do Rio de

Janeiro oriundo de Minas Gerais passa
pela Zona da Mata mineira e, conseqentemente, pela cidade de Juiz de
121
Fora, podemos identificar os principais

produtos exportados e importados pelo
estado de Minas Gerais que transitam
pela cidade.
Tabela 2 : Exportaes de Minas Gerais ano base 2005 (valores constantes em

milhes de reais)
Ano
Exportaes
% Exp./PIB
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
6.316
7.207
9.193
15.680
20.042
28.743
32.563
12,60
11,59
12,54
15,17
15,73
17,51
29,71
Exportaes % Exportaes
A/PIB
via RJ
MG via RJ (A)
2.099
2.284
2.787
4.848
6.229
9.085
10.928
33,23
31,70
30,32
30,92
31,08
31,61
33,56
4,19
3,67
3,80
4,69
4,89
5,53
9,97
Fonte : Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio (2005).
Tabela 3 : Importaes de Minas Gerais por meio de transporte ano base 2005
(valores constantes em milhes de reais)
Naval
Imp. via RJ
Rio de
(A)
Sepetiba
Janeiro
Area
% Imp.
A/PIB
MG via RJ
Ano
Imp. MG
1999
2.905
1.197
84
1.079
33,7
41,20
3,13
2000
2.986
1.018
102
774
141,2
34,09
2,62
2001
4.557
1.776
406
1.215
154,0
38,97
2,64
2002
6.214
2.086
249
1.728
108,7
33,56
2,00
2003
6.555
2.091
352
1.619
120,0
31,89
1,68
2004
8.591
2.513
414
1.882
216,5
29,25
1,79
2005
9.493
2.685
465
2.119
99,7
28,28
122
Por meio da anlise da Tabela 4,

verifica-se que quase 50% dos produtos
exportados pelo estado de Minas Gerais
so minrios e produtos siderrgicos, o
que vem comprovar a especializao do
estado em produtos minerais. H um
forte peso de produtos do tipo commodities, com destaque para as cadeias do

ferro e ao, caf e celulose, alm de
automveis, bem como de suas partes
e acessrios, produzidos pela empresas
automobilsticas do estado.
Tabela 4 : Exportaes de Minas Gerais acumulado 1999/2005

Descrio do produto
1999-2005
% Total
Ferro fundido, ferro e ao
30.739
25,67
Minrios, escrias e cinzas
26.883
22,45
Caf, ch, mate e especiarias
16.645
13,90
Veculos automveis, tratores: partes/acessrios
10.933
9,13
Pastas de madeira ou matrias fibrosas celulsicas
4.610
3,85
Prolas naturais ou cultivadas, pedras preciosas
3.963
3,31
Reatores nucleares, caldeiras, mquinas, mecnicos
3.652
3,05
Produtos qumicos inorgnicos
3.197
2,67
19.123
15,97
119.748
100,00
Outros produtos
Total
Com relao s importaes (Tabela 5), o estado de Minas Gerais adquire

do exterior principalmente mquinas e
insumos para os processos produtivos de
suas indstrias (matrias-primas e produtos intermedirios), com destaque para
os veculos automotivos e suas partes,
estes fundamentais para abastecerem as
empresas automobilsticas do estado.
Ao observar as principais indstrias
produtoras e exportadoras do estado de
Minas Gerais, percebe-se a sua relao

com os principais produtos exportados
pelo estado, uma vez que as reas de
atuao dessas indstrias so as de minerao, de siderurgia, de metalurgia,
automotiva, de papel e celulose e de
processamento de gros. Verifica-se tambm que elas se localizam em regies
do estado que utilizam as vias rodoferrovirias que passam pela cidade de
Juiz de Fora para escoamento de seus
produtos para o exterior (Tabela 6).
123
Tabela 5 : Progresso das importaes acumulado 1999/2005

Descrio do produto
1999-2005 % Total
Reatores nucleares, caldeiras, mquinas, mecnicos

Veculos automveis, tratores: partes/acessrios
Combustveis minerais, leos minerais, ceras minerais
Mquinas, aparelhos e materiais eltricos
Adubos ou fertilizantes
Produtos qumicos orgnicos
Minrios, escrias e cinzas
Ferro fundido, ferro e ao
Instrumentos e aparelhos de ptica, fotografia
Nquel e suas obras
Outros produtos importados
Total
30.739
26.883
16.645
10.933
4.610
3.963
3.652
3.197
19.123
119.748
30.739
26.883
19,83
15,69
13,80
9,71
5,66
4,27
3,15
2,77
2,45
2,36
20,31
100,00
Tabela 6 : Maiores empresas exportadoras de Minas Gerais janeiro a julho de 2005

(valores constantes em milhes de reais) e respectivas reas de atuao
Empresa
Companhia Vale do Rio Doce
Gerdau Aominas S.A.
Mineraes Brasileiras
Reunidas
FIAT Automveis S.A.
Acesita S.A.
Brasileira de Metalurgia e
Minerao
Celulose Nipo Brasileira S.A.
Usinas Siderrgicas de Minas
Gerais
Belgo Siderrgica S.A.
ADM do Brasil Ltda.
Regio
Central
Central
R$ % total rea de atuao

2.183 12,1 Minerao
1.432 7,9 Siderurgia/Metalurgia
Central
1.415
7,8 Minerao
Central
Rio Doce
Alto
Paranaba
Rio Doce
861
673
4,8 Automotiva
3,7 Siderurgia/Metalurgia
538
531
2,9 Celulose e Papel
Rio Doce
518
Central
Tringulo
355
282
1,6 Processamento de gros
Fonte : Fundao Joo Pinheiro (2005).
124
Assim, a partir da representatividade

do PIB do estado de Minas Gerais e consideradas a localizao privilegiada da cidade de Juiz de Fora e a inexistncia de
portos martimos no estado, deduz-se
que h um fluxo comercial internacional
significativo que usa as vias frreas e rodovirias que cruzam essa cidade para
transportar mercadorias exportadas ou
importadas via os portos do Rio de Janeiro e de Sepetiba e via o Aeroporto
Internacional do Rio de Janeiro.
Com um significativo fluxo de mercadorias passando por Juiz de Fora, as
cadeias de transporte e logstica dos produtos que circulam pela cidade so passveis de serem integradas a partir da
implantao de uma Plataforma Logstica na cidade.
Insero de Juiz de Fora

nas relaes comerciais
na ci onai s
Associado ao fluxo comercial do estado
de Minas Gerais com o restante do
mundo (exportaes e importaes) que
utiliza as vias de entrada e sada existentes no estado do Rio de Janeiro, o fluxo
de comrcio interestadual mantido entre
Minas Gerais e Rio de Janeiro ser analisado para os anos de 1997, 1998 e
1999 atravs da Matriz do Fluxo de
Comrcio Interestadual de Bens e Servios no Brasil (Conselho Nacional de
Poltica Fazendria, 2006).
Em face da inexistncia de informaes estatsticas para os anos de 2000 a

2004, os valores do fluxo de comrcio
existente entre os estados de Minas
Gerais e do Rio de Janeiro sero calculados, inicialmente, a partir da construo de um sistema de contas estaduais
entre os referidos estados e os demais
estados brasileiros (ver detalhamento do
clculo no Anexo).
A construo das contas estaduais,
que serviram de base para a estimao
do saldo da balana comercial entre os
estados de Minas Gerais e do Rio de
Janeiro e os demais estados do Brasil,
parte da identidade macroeconmica
fundamental: Y = C + I + G + (X-M)Br
+ (X-M)Int. Os saldos da balana comercial dos estados de Minas Gerais e do
Rio de Janeiro foram obtidos como resduo. Conhecendo todas as variveis da
identidade macroeconmica fundamental, isolou-se essa varivel, ou seja, a
parcela (X-M)Br, de forma a obter o seu
valor para cada um dos estados analisados.
A partir da Tabela 7 e da Tabela 8
verifica-se que Minas Gerais um estado
deficitrio com relao ao comrcio com
os demais estados brasileiros. Ou seja,
Minas Gerais importa mais do que exporta no interior do Brasil 6. J o Rio de
Janeiro um estado superavitrio em
termos de relaes comerciais interestaduais brasileiras.
O saldo da balana comercial de So Paulo com os demais estados brasileiros superavitrio.
125
Tabela 7 : Saldo da balana comercial de Minas Gerais com os demais estados do

Brasil 2000/2004 (valores constantes em milhes de reais)
Anos
Y (PIB)
(X-M)Int
(X-M)Br
2000
2001
2002
2003
2004
62.175
73.288
103.332
127.392
164.177
40.999
47.852
67.311
83.043
106.662
11.991
14.268
18.931
22.655
32.186
5.224
6.720
7.825
8.536
10.899
4.221
4.636
9.466
13.486
20.152
- 260
- 189
- 202
- 328
- 5.721
Fonte : Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2006); Ministrio do Desenvolvimento,

Indstria e Comrcio (2006).
Observao: os valores e o clculo das colunas Y (PIB), C, I, G e (X-M)Int esto apresentados
no Anexo.
Tabela 8 : Saldo da balana comercial do Rio de Janeiro com os demais

estados do Brasil 2000/2004 (valores constantes em milhes de reais)
Anos
Y (PIB)
(X-M)Int
(X-M)Br
2000
2001
2002
2003
2004
85.549
108.219
161.948
198.817
249.401
57.470
72.704
108.670
133.224
166.733
16.499
21.069
29.670
35.356
48.893
6.717
6.621
8.046
10.156
11.838
-3.361
-4.416
-4.288
-1.453
1.988
8.222
12.239
19.849
20.226
19.948
Fonte : Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2006); Ministrio do Desenvolvimento,

Indstria e Comrcio (2006).
Observao: os valores e o clculo das colunas Y (PIB), C, I, G e (X-M)Int esto apresentados
no Anexo.
O grande crescimento do saldo negativo do estado de Minas Gerais com

os demais estados brasileiros no ano de
2004 pode ser explicado pelo comportamento do PIB no estado, o qual aumentou 4,88% com relao ao ano de
2003. O aumento do PIB implica um
crescimento da renda no interior do es7
tado e, conseqentemente, uma ampliao da capacidade de importar dos demais estados brasileiros 7.
Com base no estabelecimento dos
saldos da balana comercial de Minas
Gerais e do Rio de Janeiro com os demais
estados brasileiros, podemos estimar o
O PIB do estado de Minas Gerais apresentou as seguintes taxas de crescimento: 5,23% em

2000, 0,11% em 2001, 2,87% em 2002, 0,42% em 2003 e 4,88% em 2004 (Fundao Joo
Pinheiro, 2006).
126
fluxo do comrcio interestadual entre

esses dois estados.
Essa estimativa possvel a partir da
anlise do Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Prestao de Servios
(ICMS) declarado pelo estado de Minas
Gerais e do declarado pelo estado do
Rio de Janeiro.
O valor dos bens e servios que entraram no estado do Rio de Janeiro provenientes de Minas Gerais e o valor dos
que saram do Rio de Janeiro e entraram em Minas Gerais nos anos de 1997,
1998 e 1999 esto consignados na
Matriz de Fluxo de Comrcio Interestadual de Bens e Servios no Brasil (Conselho Nacional de Poltica Fazendria,
2006).
A matriz das transaes interestaduais
globais (tributadas e no tributadas)
pelo Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Servios (ICMS) mostra os valores comercializados entre
os estados e as regies do Brasil. As
informaes foram fornecidas pelas
unidades federativas em dois conjuntos de planilhas: um relativo s
entradas e outro referente a sadas
interestaduais de mercadorias, de
bens ou a aquisies de servios.
(Vasconcelos, 2001, p. 5)
A matriz apresenta valores de fluxo
de mercadorias entre Minas Gerais e Rio
de Janeiro declarados por ambos os estados. Ao analisarmos esses valores, verificamos que existem divergncias entre,
por exemplo, os valores declarados por
Minas Gerais referentes entrada de
mercadorias e servios no estado vindos

do Rio de Janeiro e o total declarado
pelo estado do Rio de Janeiro com relao sada de suas mercadorias e servios que entraram em Minas Gerais.
Na comparao das informaes
referentes s relaes comerciais
entre dois estados h naturais divergncias entre o total das entradas
informadas pelo estado destinatrio
e o total das sadas destinadas a esse
estado, informados pelo remetente.
Objetivando-se minimizar o problema, a matriz do fluxo de comrcio
interestadual de bens e servios foi
construda a partir dos maiores valores do total das transaes tanto
para contribuintes como para no
contribuintes, obtidos a partir do
confronto entre a sada informada
pelo estado remetente com a entrada
informada pelo estado adquirente.
(Vasconcelos, 2001, p. 7-8)
Seguindo a metodologia utilizada na
elaborao da Matriz, a partir dos maiores valores de entrada e sada de mercadorias e aquisio de servios declarados
por Minas Gerais e pelo Rio de Janeiro
para os anos de 1997, 1998 e 1999,
podemos estimar o fluxo de bens e servios entre esses estados no perodo de
2000 a 2004. Entretanto, como os maiores valores declarados, tanto para a entrada quanto para a sada de mercadorias
e servios, foram relativos ao estado de
Minas Gerais, usaram-se unicamente
esses valores.
Conhecidos os valores do fluxo de
comrcio entre Minas Gerais e Rio de
Janeiro para os anos de 1997, 1998 e

1999, pressups-se que nos anos subseqentes o fluxo de comrcio interesta-
127
dual acompanhou a variao da arrecadao do ICMS do estado onde ocorreu

o fato gerador do imposto (Tabela 9).
Tabela 9 : ICMS arrecadado em Minas Gerais e Rio de Janeiro 2000/2004

Anos
2000
2001
2002
2003
2004
Minas Gerais
Valor
Crescimento (%)
4.732
12,36
5.973
26,2
8.466
42,0
9.787
15,6
12.687
29,6
Rio de Janeiro
Valor
Crescimento (%)
4.399
17,39
5.979
36,0
7.927
32,5
9.696
22,3
12.983
33,9
Fonte : Secretaria do Estado da Fazenda de Minas Gerais e Secretaria do Estado da

Fazenda do Rio de Janeiro.
O ICMS 8 um imposto sobre a circulao de mercadorias e prestao de

servios declarado no estado de origem
das mercadorias e servios, ou seja, se
h mercadorias saindo de Minas Gerais
e entrando no Rio de Janeiro, o ICMS
referente a elas declarado no estado
de Minas Gerais.
A competncia para a cobrana do
ICMS do estado de origem da
operao objeto do imposto. Em
funo desta opo de cobrana (na
origem) pode-se afirmar que o imposto incide sobre a produo de
cada componente da federao (inclusive a produo exportada para
fora do pas) e no sobre o consumo. (Biasoto Jr., 1998, p. 894)
Para estimar o valor dos bens e servios sados do Rio de Janeiro com des8
tino a Minas Gerais, no perodo de 2000

a 2004, realiza-se o seguinte procedimento (Tabela 10):
a) informa-se o valor de entrada de
bens e servios em Minas Gerais, declarado por Minas Gerais, advindos
do Rio de Janeiro nos anos de
1997, 1998 e 1999 (Conselho Nacional de Poltica Fazendria, 2006);
b) como os bens e servios saram do
Estado do Rio de Janeiro (origem),
multiplica-se a taxa de crescimento
do ICMS arrecadado no estado do
Rio de Janeiro do ano pelo valor
dos bens e mercadorias sados do
Rio de Janeiro com destino a Minas
Gerais do ano precedente. Esse clculo seguido para o perodo de
2000 a 2004.
Sua regulamentao constitucional est prevista na Lei Complementar 87/1996 (a chamada Lei
Kandir), alterada posteriormente pelas Leis Complementares 92/1997, 99/1999 e 102/2000.
128
Da mesma forma procede-se com

relao ao valor dos bens e servios sados de Minas Gerais com destino ao Rio
de Janeiro (Tabela 10):
a) informa-se o valor de entrada de
bens e servios no Rio de Janeiro,
declarado por Minas Gerais, advindos de Minas Gerais nos anos de
1997, 1998 e 1999 (Conselho Nacional de Poltica Fazendria, 2006);
b) como os bens e servios saram de
Minas Gerais (origem), multiplica-se
a taxa de crescimento do ICMS arrecadado no estado de Minas Gerais
do ano pelo valor dos bens e servios
sados de Minas Gerais com destino
ao Rio de Janeiro do ano precedente. Esse clculo seguido para os anos
de 2000 a 2004.
Analisando a Tabela 10, verificamos

que o fluxo de comrcio entre os estados
de Minas Gerais e do Rio de Janeiro
corresponde a aproximadamente 4,4 %
do PIB deste ltimo e em torno de 6,5%
do PIB daquele.
Assim, consideradas a representatividade do PIB desses dois estados e a
localizao privilegiada da cidade de Juiz
de Fora, sugere-se que h um fluxo comercial inter-regional de grande significncia que utiliza as estradas rodovirias
e ferrovirias que cortam essa cidade.
Desse modo, com um expressivo fluxo
de mercadorias passando por Juiz de
Fora, as cadeias de transporte e logstica
dos produtos que nela circulam so passveis de serem integradas a partir da implantao de uma Plataforma Logstica.
Tabela 10 : Relaes comerciais com o Rio de Janeiro declaradas por

Minas Gerais (valores constantes em milhes de reais)
Anos
Entradas MG
vindas do RJ
Entradas/PIB RJ
(%)
Sadas de MG
para o RJ
Sadas/PIB MG
(%)
1997
2.441
4,7
2.724
6,9
1998
2.082
4,3
2.516
6,3
1999
2.790
4,8
3.249
6,5
2000
3.587
4,2
3.998
6,4
2001
4.876
4,5
5.046
6,9
2002
6.465
4,0
7.153
6,9
2003
7.907
4,0
8.270
6,5
2004
10.588
4,3
10.720
6,5
Fonte : Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2006); Conselho Nacional de Poltica

Fazendria (2006).
129
Concluso
Uma Plataforma Logstica tem capacidade de atender a clientes e produtos
diferentes, oferecendo flexibilidade nas
atividades de transporte, rapidez na movimentao de mercadorias e confiabilidade nos servios produzidos,
tornando-se mais vantajosa para as empresas a utilizao desse macrossistema
em relao s atividades isoladas.
vas em relao a outras regies e mercados, proporcionando flexibilidade e

rapidez na prestao de servios e, conseqentemente, reduo dos custos logsticos. Os servios locais passam a ser
valorizados, novas empresas so atradas para a cidade, e os empregos se
expandem gerando novos e dinmicos
recursos para o municpio.
Essas vantagens podem ser aproveitadas pela regio na qual a Plataforma

se insere. Os impactos regionais e locais
causados por uma organizao do tipo
Plataforma Logstica se referem s oportunidades de desenvolvimento local e ao
aproveitamento do potencial da regio.
A atrao de novas empresas para a Plataforma implica gerao de empregos e
ampliao da renda do municpio. Novas
empresas pressupem o crescimento dos
servios logsticos de apoio Plataforma
no municpio, e novos empregos ampliam a demanda por cursos tcnicos preparatrios de mo-de-obra e o
desenvolvimento do turismo e atividades afins, tais como comrcio, restaurantes, hotis, cinemas e teatros.
A Plataforma Logstica pode ser pblica ou privada. Assim, cabe ao governo local aproveitar as potencialidades do
lugar, quer por meio do estmulo ao
capital privado quer individualmente ou
em associao com o capital privado
(parcerias pblico-privadas), a fim de
juntar esforos para a implantao de
uma Plataforma Logstica que objetive
transformar a cidade num importante
centro de integrao e distribuio de
mercadorias e que, assim, dinamize a
economia da cidade.
Para a manuteno das vantagens

competitivas de um sistema logstico, o
governo um ator importante de polticas. Seja mediante subsdios e incentivos fiscais seja mediante a criao e o
melhoramento da infra-estrutura para
a prestao de servios de armazenagem
e movimentao de produtos.
Com esses investimentos, a regio
passa a oferecer vantagens competiti-
Quando uma cidade ou regio tem

sua estratgia de desenvolvimento lastreada em Logstica Territorial, torna-se
mais dinmica e aproveita de modo mais
racional e eficiente seu espao fsico, e
passa automaticamente a ser alvo de
interesse. O resultado a migrao de
empresas, com profundos efeitos sobre
a dinmica da economia local, ou seja,
com repercusses na ampliao da produo e do emprego do municpio.
Duarte (2004b) afirma que a implantao de uma Plataforma Logstica em
uma regio envolve, entre outras questes, a anlise da situao geogrfica da
130
regio e de sua insero nas relaes

comerciais regionais, nacionais e internacionais. O presente trabalho, em uma
abordagem preliminar, tentou responder e/ou mostrar o potencial de tal projeto na cidade de Juiz de Fora. Para tal,
mostrou a importncia da localizao da
regio em termos tanto de estrutura
rodo-ferroviria como dos fluxos comerciais que transitam pela cidade. A
segunda parte da anlise, que se baseou
nos fluxos comerciais que cortam o
municpio, permitiu perceber que:
a) O Rio de Janeiro um ponto importante de escoamento do fluxo de
comrcio internacional do estado de
Minas Gerais, ou seja, em mdia
32% das exportaes mineiras so
realizadas atravs do Porto do Rio
de Janeiro e do Porto de Sepetiba;
b) De forma majoritria, a distribuio
do fluxo anteriormente mencionado
realizada pelas rodovias e ferrovias

que cortam o municpio de Juiz de
Fora. De acordo com Rocha 9, apenas os fluxos provenientes das mesorregies do Vale do Rio Doce, do
Vale do Mucuri e Jequitinhonha no
utilizam as estradas que cortam Juiz
de Fora para distribuir seus fluxos; e
c) H um fluxo de comrcio importante
entre o estado de Minas Gerais e o
estado do Rio de Janeiro que, em
grande parcela, tambm distribudo pela estrutura rodo-ferroviria
que atende ao municpio de Juiz de
Fora. Em outras palavras, cerca de
4% do PIB do estado do Rio de Janeiro representa importaes interregionais realizadas pelo estado de
Minas Gerais e aproximadamente
7% do PIB do estado de Minas Gerais representa importaes inter-regionais realizadas pelo estado do Rio
de Janeiro.
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ANEXO: Clculo do balano comercial entre Minas Gerais

e restante do Brasil e entre Rio de Janeiro e restante do
Brasil
A construo das contas estaduais que
serviro de base para a estimao do saldo
da balana comercial entre os estados de
Minas Gerais e do Rio de Janeiro e os

demais estados do Brasil parte da identidade macroeconmica fundamental:
Y = C + I + G + (X-M)Br + (X-M)Int
Sendo, para cada estado:
Y = Produto Interno Bruto a Preos de Mercado
C = Consumo Privado
I = Formao Bruta de Capital Fixo
G = Despesa de Custeio Estadual Total
(X-M)Int = Saldo da Balana Comercial com outros Pases
(X-M)Br = Saldo da Balana Comercial com outros Estados Brasileiros
134
Os dados disponveis para a construo do sistema de contas estaduais

incluem o Produto Interno Bruto (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica,
2006; Fundao Joo Pinheiro, 2006;
Centro de Informaes e Dados do Rio
de Janeiro, 2006), o Consumo Privado
(Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, 2006), a Formao Bruta de Capital
Fixo (ibid.), a Despesa de Custeio Estadual Total (ibid.) e o Saldo da Balana
Comercial com outros pases (Ministrio
de Desenvolvimento da Indstria e Comrcio, 2006).
Componentes da Renda
(Produto)
A ) CONSUMO PRIVADO
A estimao do consumo privado para

cada estado baseou-se na frmula tradicional de especificao da funo consumo: C = + Yd, na qual:
C=
Yd =
=
=
Consumo Privado;
Renda Disponvel;
Consumo Autnomo;
Propenso a Consumir.
Considerando a estabilidade do
consumo 10, foram utilizados para estimar o consumo privado dos estados de
Minas Gerais e do Rio de Janeiro para
os anos de 2000 a 2004 os valores de
e estimados por Haddad et al. (2002,
p. 4): Para o pas como um todo, com
os dados das contas nacionais para o
10
perodo 1970-1998, obteve-se estimativas de = 2,149 (t = 5,096) e de =

0,715 (t = 13,850) (R2 = 0,877).
Sendo a renda disponvel igual
renda do estado menos os tributos (impostos, taxas e contribuies de melhorias), a renda disponvel de cada estado
foi calculada deduzindo do PIB de cada
estado a receita tributria total do estado.
Assim, o consumo privado para os
estados de Minas Gerais e do Rio de
Janeiro (Tabela A1) foi calculado de
acordo com a frmula: C = 2,149 +
0,715 (PIB - RT).
De acordo com a Tabela A1, o coeficiente de consumo para o estado de
Minas Gerais situa-se em torno de 65%
de seu produto, e o do estado do Rio
de Janeiro, em torno de 67% da renda
do estado.
B) FORMAO BRUTA DE CAPITAL FIXO
Segundo Rossetti (1995), a formao

bruta de capital fixo representa o valor
dos bens durveis incorporados pelas
unidades residentes a fim de serem utilizados, durante um perodo no inferior
a um ano, no seu processo de produo, assim como o valor dos bens e servios incorporados aos bens de capital
fixo visando aumentar sua vida til, rendimento ou capacidade de produo.
Ou seja, a formao bruta de capital fixo
engloba os investimentos pblicos e privados.
O modelo de Keynes explicita uma funo de consumo estvel dependente do rendimento

lquido com uma propenso para o consumo menor que um.
135
Tabela A1 : Consumo privado de Minas Gerais e do Rio de Janeiro 2000/2004

Minas Gerais
Anos
PIB
Rio de Janeiro
Receita Consumo
C/PIB (%)
tributria privado
Receita Consumo
C/PIB (%)
tributria privado
PIB
2000
62.175
4.834
40.999
65,9
85.549
5.166
57.474
67,2
2001
73.288
6.362
47.852
65,3
108.219
6.533
72.704
67,2
2002 103.332
9.190
67.311
65,1
161.948
9.962
108.670
67,1
2003 127.392
11.248
83.043
65,2
198.817
12.489
133.224
67,0
2004 164.177
14.999
106.662
65,0
249.401
16.208
166.733
67,0
Fonte : IBGE (2006), Fundao Joo Pinheiro (2006); Centro de Informaes e Dados do
Rio de Janeiro (2006); Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (2006).
Para estimar o investimento dos estados de Minas Gerais e do Rio de Janeiro para o perodo de 2000 a 2004,
empregou-se o seguinte procedimento:
a) calculou-se o peso da formao bruta
de capital fixo do Brasil no PIB do
Brasil (Tabela A2);
b) calcularam-se os pesos do PIB do estado de Minas Gerais e do PIB do
estado do Rio de Janeiro no PIB do

Brasil (Tabela A3);
c) multiplicaram-se os valores encontrados (em a e b) de forma a determinar o peso do investimento de
cada estado no PIB do Brasil;
d) multiplicou-se o peso da formao
bruta de capital fixo de cada estado
no PIB do Brasil pelo PIB do Brasil
e encontrou-se o valor da formao
bruta de capital fixo de cada estado.
Tabela A2 : Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF) do Brasil 2000/2004

Anos
PIB Brasil
FBCF Brasil
FBCF Brasil/PIB Brasil (%) (A)
2000
2001
2002
2003
2004
644.927
773.830
1.109.246
1.371.511
1.741.864
124.378
150.658
203.224
243.900
341.482
19,3
19,5
18,3
17,8
19,6
Fonte : Instituo de Pesquisa Econmica e Aplicada (2006).
136
Tabela A3 : FBCF de Minas Gerais e do Rio de Janeiro 2000/2004

Minas Gerais
Anos PIB MG / A x B
PIB Brasil
(%)
(%) (B)
FBCF
2000
2001
2002
2003
2004
11.940
14.313
18.878
22.703
32.092
9,6
9,5
9,3
9,3
9,4
1,9
1,8
1,7
1,6
1,8
Rio de Janeiro
PIB RJ /
FBCF /
AxC
PIB Brasil
PIB (%)
(%)
(%) (C)
19,3
19,5
18,3
17,8
19,6
13,3
14,0
14,6
14,5
14,3
2,6
2,7
2,7
2,6
2,8
FBCF
FBCF /
PIB (%)
16.768
20.893
29.949
35.659
48.772
19,6
19,3
18,5
17,9
19,6
Font e : Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (2006).
Como se pode verificar nas Tabelas

A2 e A3, a proporo do investimento
no PIB tanto do estado de Minas Gerais
quanto do estado do Rio de Janeiro situa-se em torno de 19% do respectivo
PIB estadual.
Gerais situou-se, em mdia, em torno de

7,7% do PIB no perodo de 2000 a
2004. Com relao ao estado do Rio de
Janeiro, os gastos do governo apresentaram uma tendncia decrescente, situando-se, em mdia, em torno de 5,8%
do PIB estadual.
C ) DESPESA DE CUSTEIO ESTADUAL TOTAL

D ) SALDO DA BALANA COMERCIAL COM
Os valores da despesa de custeio estadual total de Minas Gerais e do Rio de

Janeiro (Tabela A4) foram obtidos no
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2006). A despesa de custeio estadual total engloba o total das despesas
com pessoal, encargos, servios de terceiros e outros custeios necessrios
operao e manuteno dos servios
pblicos estaduais anteriormente criados
e instalados, inclusive as destinadas a
obras de conservao, adaptao e
manuteno do seu patrimnio.
Segundo os resultados da Tabela A4,
a participao dos gastos do governo
estadual no PIB do estado de Minas
OUTROS PA SES
Os dados de exportao e importao

dos estados de Minas Gerais e do Rio de
Janeiro (Tabela A5) foram obtidos no
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria
e Comrcio (2006).
De acordo com a Tabela A5, enquanto o estado de Minas Gerais um
estado exportador, o estado do Rio de
Janeiro importa do exterior mais do que
exporta. Entretanto, a partir de 2002 a
tendncia do comrcio internacional do
Rio de Janeiro vem se modificando, com
ampliao das exportaes em relao
s importaes.
137
Tabela A4 : Despesa de custeio estadual total de Minas Gerais e do Rio de Janeiro

2000/2004 (valores constantes em milhes de reais)
Minas Gerais
Anos
2000
2001
2002
2003
2004
Rio de Janeiro
Gastos
Gastos/PIB (%)
Gastos
Gastos/PIB (%)
5.224
6.720
7.825
8.536
10.899
8,4
9,2
7,6
6,7
6,6
6.717
6.621
8.046
10.156
11.838
7,9
6,1
5,0
5,1
4,7
Font e : Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2006).
Tabela A5 : Saldo da balana comercial de Minas Gerais e do Rio de Janeiro com

outros pases 2000/2004 (valores constantes em milhes de reais)
Minas Gerais
Anos
Exp.
2000 7.208
2001 9.194
2002 15.681
2003 20.042
2004 28.743
Rio de Janeiro
Imp.
Saldo
Saldo /
PIB (%)
Exp.
Imp.
Saldo
Saldo /
PIB (%)
2.986
4.558
6.214
6.556
8.592
4.222
4.636
9.467
13.486
20.152
6,8
6,3
9,2
10,6
12,3
1.976
3.649
9.029
13.060
20.198
5.337
8.065
13.317
13.205
18.210
- 3.361
- 4.416
- 4.288
- 1.453
1.988
- 4,0
- 4,0
- 2,6
- 0,7
0,8
Fonte : Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e do Comrcio (2006).
Resumo
Abstract
O artigo aborda a importncia do transporte na anlise regional atravs da anlise da industrializao de Juiz de Fora.
Juiz de Fora at os anos 1930 se caracterizou como o maior centro industrial
do estado de Minas Gerais. A cidade foi
aos poucos entrando num processo de
declnio industrial. Objetivando reverter
essa tendncia, a cidade foi palco de
polticas pblicas a partir dos anos 1970.
This paper deals with the importance of

transport in the regional analysis based
on the industrialization process at Juiz
de Fora. Until 1930, Juiz de Fora was
characterized as the biggest industrial and
urban centre at Minas Gerais state,
based on textile industry. The city presented a process of decrease in its degree of economic activity, mainly in the
industrial sector. In order to change the
138
As polticas referem-se atrao das

empresas Siderrgica Mendes Jnior,
Companhia Paraibuna de Metais e Mercedes-Benz. Apesar da grande expectativa, as empresas foram incapazes de
reverter a tendncia de desacelerao
do setor industrial. Por meio da anlise
das estratgias, verifica-se que o que
diferencia Juiz de Fora das outras cidades
sua excelente localizao geogrfica.
Ao valorizar a localizao, retorna-se
Teoria da Localizao Tradicional e seu
posterior desenvolvimento com a Nova
Geografia Econmica e com a Logstica
de Transporte. Com o desenvolvimento
da logstica, torna-se importante a construo de centros de distribuio facilitadores do fluxo de produtos. Assim
surgem as Plataformas de Logstica, que
podem ser exploradas tanto pelo setor
pblico quanto pelo setor privado.
trajectory, Juiz de Fora received an important set of investments financed by

the state. Those investments were the
localization of Siderrgica Mendes Junior, Companhia Paraibuna de Metais
and more recently the construction of a
Mercedes Benz unit. Despite those
projects the industrial sector of Juiz de
Fora continued the path of decrease in
the level of growth. The analysis of those
projects enables us to verify that the
point that makes Juiz de Fora different
from the other Brazilian municipalities
is its excellent geographical location. This
point leads us to the traditional localization theory and its development during
the twentieth century based on the new
economic geography, mainly the logistic
of transport. This process makes room
for the implementation of a Logistic Platform that can be explored by public or
private sector.
Palavras-chave : logstica de transporte,

desenvolvimento regional, Minas Gerais.
Keywords: transport logistic, regional

development, Minas Gerais state.
Recebido em dezembro de 2006. Aprovado para publicao em abril de 2007
Suzana Quinet de Andrade Bastos economista, Doutora em Planejamento

Urbano e Regional pelo IPPUR/UFRJ, professora da Faculdade de Economia e
Administrao e do Mestrado em Economia Aplicada da Universidade Federal de
Juiz de Fora. rea de atuao: desenvolvimento regional e local.
Fernando Salgueiro Perobelli economista, Doutor pela Universidade de

So Paulo. Professor da Faculdade de Economia e Administrao e do Mestrado
em Economia Aplicada da Universidade Federal de Juiz de Fora. Pesquisador do
CNPq. reas de atuao: economia regional e urbana, e equilbrio geral computvel.
Rumos da P
esquisa
Pesquisa
Gesto urbana e gasto pblico

municipal em infra-estrutura
viria: a eexperincia
xperincia de T
er
esina Ter
eresina
P iau
Antnia Jesuta de Lima
Introduo
consenso que as grandes e mdias cidades brasileiras se caracterizam por um
forte processo de segregao socioespacial em que as diferentes periferias sofrem com os efeitos regressivos dos
investimentos pblicos. Como ressalta
Marques (2003), o atendimento desigual prestado pelo Estado resulta em
baixo provimento de servios pblicos
para parte expressiva da populao,
procedimento que atestado pelos negativos indicadores sociais verificados
nas reas habitadas pelas populaes
pobres. Esta constatao leva a indagaes sobre a responsabilidade do Estado
na conformao desse diagnstico, sobre
o papel das administraes locais na
promoo de polticas redistributivas e
sobre as condies fiscais dos governos
de estabelecerem prioridades no ordenamento dos gastos. Nesse sentido,
que se torna pertinente a anlise do

gasto pblico municipal e das orientaes do investimento governamental.
O presente artigo traz resultados de
uma pesquisa que analisa os padres de
investimento da administrao local no
municpio de Teresina, capital do estado
do Piau, a partir de uma poltica setorial,
a de infra-estrutura viria, com vistas
construo de um perfil das inverses
pblicas municipais no espao urbano,
observando o grau de investimentos, as
tendncias e a espacializao dos gastos.
A pesquisa, que integrou as atividades
de um estgio de ps-doutorado, foi
realizada no perodo de setembro de
2005 a agosto de 2006.
A deciso de pesquisar a infra-estrutura urbana deveu-se, em princpio, ao
142
Gesto urbana e gasto pblico municipal em infra-estrutura viria
fato de que em geral ela capta mais investimentos das administraes e constatao de que na execuo de um
grande projeto de interveno pblica,
o Projeto Vila-Bairro, a prioridade foi
esse tipo de poltica, o que explica tambm o recorte temporal de 1997 a
2004, perodo que corresponde a duas
gestes do prefeito Firmino Filho, do
Partido da Social Democracia Brasileira
(PSDB), executor do referido projeto.
Remontando pesquisa de Marques
(2003), em que o autor atesta que
governos de esquerda em So Paulo investem mais em reas pobres, procurouse saber em que medida esse governo,
com um perfil ideolgico de centro-esquerda, se caracterizou por um padro
redistributivo de investimentos, se houve
diferenas na alocao de recursos de
uma gesto para a outra e qual foi a tendncia ao longo do perodo estudado.
Privilegiou-se o recorte na infraestrutura viria pelo seu papel no desenho do espao urbano, na distribuio
dos benefcios e na localizao dos diferentes segmentos sociais. Convm salientar que foi nos anos 1970 que Teresina
ganhou nova conformao espacial a
partir de grandes investimentos no sistema virio e da ampliao da malha urbana. Nessa dcada, (...) as inverses
pblicas priorizaram a complementao
da rede viria, atravs da abertura,
prolongamento e pavimentao de grandes avenidas e da construo de pontes
sobre o rio Poti, interligando as vrias regies da cidade (Lima, 1996).
No por acaso, foi nessa poca que
se criou, na primeira gesto do Prefeito
Wall Ferraz (1975-1978), a Empresa Teresinense de Desenvolvimento Urbano

(Eturb), sob a Lei 1.486, de agosto de
1975, com a finalidade de executar programas de obras em reas urbanas, centralizando a responsabilidade de tratar da
infra-estrutura urbana do municpio.
O trabalho de investigao comeou
pelos Balanos Oramentrios, publicados no Dirio Oficial do Municpio
(DOM), anualmente, nos quais se buscava informao em nvel desagregado que
permitisse a regionalizao dos gastos;
mas, ao examinar os documentos, constatou-se a insuficincia dos dados, uma
vez que eles no se achavam suficientemente pormenorizados para localizar espacialmente os investimentos. Como se
tratava de um recorte centrado na infraestrutura viria, rea que envolve contratos e empreiteiras e exige maior
detalhamento na publicao das licitaes, partiu-se ento para uma pesquisa
direta no DOM, uma vez que o espectro
das informaes era muito maior, envolvendo desde o valor dos contratos, o tipo
de obra e/ou servio, a localizao e a
fonte de recursos, at as empresas contratadas para executar as obras.
As informaes obtidas no DOM
que formaram o banco de dados se referem, assim, a extratos de contratos e
de termos aditivos firmados entre os
rgos da prefeitura responsveis pela
infra-estrutura urbana e as empresas
que venceram licitaes para a realizao
de obras e servios. De 1997 a 2004,
perodo correspondente s duas gestes
do prefeito Firmino Filho 1997 a 2000
e 2001 a 2004 , esses dados foram
consultados dia a dia. O banco de dados

resultante do trabalho de campo traz
informaes sobre os valores contratados, as datas de assinatura dos contratos
e de publicao, o objeto, os locais de
realizao das obras e servios e as empresas envolvidas.
A pesquisa contempla iniciativas do
governo municipal na gesto do sistema
virio, abrangendo diferentes tipos de
obras e servios de pequeno porte, como
pavimentao e drenagem, e obras de
grande porte, como construo de galerias pluviais, de avenidas, de pontes e
viadutos, alm de servios de assessoria
e elaborao de projetos, de aquisio
de material, como, por exemplo, de
massa asfltica, e de apoio s obras
executadas. Essas iniciativas foram implementadas por dois rgos da administrao indireta da prefeitura: a Eturb, que
at o ano de 2000 era responsvel pelas
143
obras de infra-estrutura urbana, e as Superintendncias regionais (SDUs), que,

criadas em 2000 no contexto de uma
reforma administrativa, assumiram as
funes da Eturb no tocante s obras e
servios de infra-estrutura urbana.
Os valores dos contratos foram submetidos a uma atualizao dos ndices
de inflao com base no IPCA 1, tomando como referncia os valores em reais
de janeiro de 2006.
Ao procurar reconstruir os padres
de investimento no tempo e no territrio
municipal, tornou-se importante empreender uma anlise do contexto urbano
da cidade e uma caracterizao socioeconmica do municpio, procedimento
que constitui a primeira parte do artigo.
A segunda parte apresenta a anlise do
padro do gasto pblico em infra-estrutura viria no perodo em foco.
Contextualizao socioeconmica e demogrfica de

Ter
eresina
esina
Teresina, capital do Piau, localizada na
Mesorregio Centro-Norte Piauiense, s
margens do rio Parnaba, registra uma
populao de 715.360 habitantes, distribuda em uma rea de 1.755,7 km2
(Mapa 1). Reproduzindo tendncia ve1
rificada no pas desde os anos 1950 com

respeito ao crescimento urbano 2, 94,7%
da populao teresinense (677.470 hab.)
est concentrada na zona urbana, enquanto apenas 5,3% (37.890 hab.) permanecem no meio rural (IBGE, 2000).
O ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), segundo o Instituto Brasileiro de

Geografia e Estatstica (IBGE), abrange as famlias com rendimentos mensais compreendidos
de 1 (um) a 40 (quarenta) salrios mnimos, qualquer que seja a fonte de rendimento, e
residentes nas reas urbanas das regies.
Entre 1940 e 1980 ocorreu uma radical inverso no tocante ao local de residncia da populao brasileira. Enquanto esta triplicou, a populao urbana aumentou sete vezes e meia. J
entre 1950 e 1991, a populao total tambm triplicou, ao passo que a urbana aumentou
seis vezes (Santos, 1993).
144
Mapa 1: Municpio de Teresina, PI, 2006 - Zona urbana
Fonte: Prodater, PMT, 2006.
A condio de centro poltico-administrativo do estado e de plo econmico

da microrregio alou Teresina posio
de sede da recm-instituda Regio Integrada de Desenvolvimento da Grande
Teresina (Ride). Criada pela Lei Complementar 112, de 19/9/2001, regulamentada pelo Decreto 4.367, de 9/9/2002,
a Ride constitui um instrumento regional, de carter poltico-administrativo,
que visa racionalizar e articular as aes
pblicas comuns ao Piau e ao Maranho
nos municpios que a integram.
Constitui a capital um centro poltico
e de servios importante porque se situa
na confluncia dos eixos de circulao
que ligam as metrpoles do Nordeste
Salvador, Recife e Fortaleza a Belm,
porta de entrada para a Amaznia (Teresina, 2002). Caracteriza-se como um
centro regional no s do estado, no que
tange ao fluxo de atividades econmicas
e de servios, como tambm do Nordeste, especialmente no setor de sade,
atraindo populaes do Maranho, Tocantins e Par.
145
novo ciclo, o do extrativismo vegetal,

atividade que ganhava expressividade
desde o princpio daquele sculo (Mendes, 1995). Assim, foi planejada e edificada, em 1852, para assumir, conforme
as expectativas de ento, as funes
poltico-administrativas de capital e desenvolver a Provncia atravs da navegao do rio Parnaba.
Construda sob o signo do progresso
e um discurso de modernizao, estrategicamente urdido pelos homens pblicos locais, Teresina, na prpria origem,
trazia uma vocao urbana (Nascimento,
2002). Entretanto, at a primeira dcada
do sculo XX, a capital ainda no exibia
os to desejados sinais de urbanidade e
modernidade, nela prevalecendo os traos tpicos das cidades coloniais brasileiras.
Aspectos histricos, socioespaciais e demogrficos
O processo de urbanizao somente

ganha impulso considervel nos anos
1950, sob influncia da estratgia poltica de modernizao do pas, no mbito
do projeto desenvolvimentista, quando
o Piau integrado s demais regies
atravs das intervenes pblicas federais voltadas para o incremento do processo produtivo, a diversificao da
economia e o desenvolvimento regional.
A criao da cidade de Teresina data da

segunda metade do sculo XIX e teve
como motivao poltica um movimento
das elites piauienses em defesa da transferncia da sede da Provncia Oeiras,
situada na regio central do territrio
para a Vila Nova Poti, localizada ao
Norte, s margens do rio Parnaba, rea
considerada apropriada para a expanso da economia, que ingressara num
Mediante essa nova estratgia poltico-econmica e em decorrncia dos

investimentos pblicos federais em rodovias, rede de comunicao, ampliao
da rede eltrica, construo de barragens, entre outros, Teresina experimentar, nas dcadas de 1950 e 1960, forte
movimento de expanso urbana, estreitamente articulada com o crescimento
do setor de servios e com o aumento
146
do fluxo migratrio campo-cidade, fatores de redesenho do espao urbano.

Cumpre salientar que, na diviso regional do trabalho, Teresina e outras capitais
do Nordeste com processo de urbanizao semelhante ao da capital piauiense
se inscreveram nos cenrios econmicos
regional e nacional como cidades que
cresceram movidas na economia pelo
setor de servios, notadamente as atividades vinculadas ao comrcio e burocracia estatal. O incremento dessas
atividades favoreceu o crescimento do
setor tercirio, que constitui, ao lado dos
outros fatores, condicionantes para o
aumento do fluxo migratrio em direo capital, a partir dos anos 1960.
Isso significa dizer que, ao contrrio da
lgica que presidiu o processo de urbanizao no centro-sul do pas, em Teresina, assim como no Piau, a dinamizao
do urbano no se deu pelo impulso
industrializao, que teve o Estado como
principal indutor do processo.
Essa economia baseada no setor tercirio, que se hegemoniza a partir dos
anos 1960, gerar alteraes significativas
no espao urbano, redefinindo os contornos da cidade, a partir dos anos 1970.
As visveis marcas do crescimento
urbano de Teresina so encontradas no
apenas na estrutura fsico-espacial e na
nova dinmica urbana, mas tambm no
aumento rpido da populao do municpio e conseqente elevao da taxa
geomtrica de crescimento anual, que
ao passar de 3,0%,, em 1950, para
4,6%, em 1960, define a dcada de
1950 como um marco significativo no
processo de urbanizao da capital.
De fato, nos decnios seguintes, Teresina, como outras capitais nordestinas,

experimentou acelerado processo de
urbanizao e significativo crescimento
demogrfico, provocados, sobretudo,
pelos fortes fluxos migratrios provenientes do meio rural piauiense e dos vizinhos estados do Maranho e do Cear.
Por sediar o aparelho administrativo estatal e dispor de uma maior rede de servios
urbanos e sociais, a capital transformouse no principal centro de atrao da populao migrante, contribuindo para
que, entre 1970 e 1980, se registrasse a
maior taxa de crescimento populacional
de sua histria (5,4%), determinando a
elevao da populao total de 220.487
habitantes, em 1970, para 377.774, em
1980, e da urbana, de 181.062 para
339.042 (IBGE, 1970, 1980), constatando-se, nesse perodo, uma taxa de
urbanizao da ordem de 89,7%.
Esses ndices, associados aos novos
problemas que a cidade passara a incorporar, demarcam a segunda inflexo
no processo de urbanizao da capital.
Ganham visibilidade os efeitos de um
acelerado crescimento urbano que se fez
superior capacidade da cidade de absorver demandas que se foram acumulando desde os anos 1950, bem como
das novas, que se apresentavam como
desafio gesto urbana.
Nos anos 1980, a taxa geomtrica
de crescimento anual se manteve ainda
elevada, embora em percentual mais
baixo, de 4,4%, conforme evidenciam os
indicadores do Censo Demogrfico de
1991 (IBGE, 1991). Nessa dinmica de
crescimento, a populao do municpio
cresceu de 377.774 habitantes, em 1980,

para 599.272, em 1991, verificando-se
tambm a elevao da taxa de urbanizao para o patamar de 92,9%, processo
que definiu a evoluo da populao
urbana de 339.042 habitantes, em
1980, para 556.911, em 1991. No perodo de 1991 a 2000, conforme dados
do Censo Demogrfico (IBGE, 2000),
Teresina acumulou uma taxa mdia geomtrica de crescimento de 2,0%, a
menor registrada pelos Censos desde
1950, abaixo, portanto, dos ndices verificados nas capitais vizinhas So Lus
(2,5%) e Fortaleza (2,2%). Essa inflexo
para baixo na espiral de crescimento tambm ocorreu no estado (1,1%), no Nordeste (1,3%) e no Brasil (1,6%)3 (IBGE,
2000), os quais, como se nota, apresentaram percentuais bastante inferiores aos
das capitais referidas.
Dinmica urbana e
socioeconmica
Consoante o exposto, os anos 1970 registraram um acelerado crescimento na
capital, visvel no apenas na reconfigurao do desenho urbano, em virtude
da ampliao da malha viria e dos grandes empreendimentos habitacionais para
3
147
populaes de baixa renda, mas tambm

no acirramento de contradies sociais
geradas ao longo desse processo. Nos
anos 1980, essa tendncia de crescimento se consolidou e a cidade se expandiu
em todas as direes, com a construo
de grandes avenidas e novas pontes
sobre os rios Poti e Parnaba, que completam a interligao de todas as regies
da cidade, e a edificao de extensos conjuntos habitacionais para alm da malha
urbana, ampliando os espaos de localizao das populaes pobres e constituindo novas periferias.
A nova estrutura urbana traz, nas
marcas fsico-espaciais, a imagem de uma
cidade em expanso, porm clivada por
intensas contradies e fortes traos segregadores e excludentes. Desse modo,
a j complexa questo urbana se potencializa, tendo como um dos principais
determinantes a problemtica habitacional. No obstante o grande volume de
investimentos pblicos nessa rea na
dcada de 1980 4, houve o aprofundamento dos contrastes sociais, detectveis
no baixo nvel de qualidade de vida da
maior parcela de sua populao e no
aumento dos conflitos urbanos, especialmente aqueles em torno do uso e ocupao do solo.
Essa taxa mdia geomtrica de crescimento anual foi considerada uma das mais baixas j
observadas no pas, refletindo, segundo o IBGE, a continuidade do declnio da fecundidade
durante os anos 1990. Nesse perodo, a queda na taxa de crescimento atingiu -15,54%,
permanecendo a tendncia de reduo observada nos censos anteriores (IBGE, 2000, p. 22).
Registram ainda os dados que, no perodo intercensitrio 1991-2000, as maiores taxas de
crescimento ocorreram nas regies Norte e Centro-Oeste, enquanto as demais apresentaram
valores inferiores a 2,0%, destacando-se a regio Nordeste com o menor valor, 1,30%. O
mais significativo declnio da taxa de crescimento no perodo referido foi registrado nessa
regio, de 28,96% (IBGE, 2000).
Somente na rea de moradia, foram construdas, nessa dcada, por meio do Sistema Financeiro de Habitao (SFH), 23.179 unidades habitacionais (Lima, 1996).
148
Conforme dados oficiais (Teresina,

1994), foram identificados, em 1993,
141 assentamentos de baixa renda em
Teresina, com 67.503 pessoas, ou 11,3%
da populao do municpio. Em 1996,
esses nmeros se elevaram a 149 assentamentos e a 94.617 pessoas (Teresina,
1996), ou 14,4 % da populao. Dados
do III Censo das Vilas e Favelas, realizado
em 1999 (Teresina, 2000), constataram
uma reduo do ritmo de crescimento
dessas formas de moradia, embora o
nmero de habitantes tenha aumentado
para 133.857, ou 20,4% da populao
do municpio. Numa comparao entre
os dados de 1993 e os de 1999, observou-se que a populao desses assentamentos de baixa renda teve incremento
de 97,9% em relao de 1993, o que
denota uma intensificao da vulnerabilidade da vida urbana para determinado
segmento social. Em 2004, conforme
atesta Ximenes Neto (2005), Teresina j
registrava mais 44 novos assentamentos
de baixa renda, envolvendo reas ocupadas em decorrncia de conflitos urbanos e ncleos institucionais originrios
de programas habitacionais da administrao municipal e revelando a existncia
de enorme dficit habitacional..
O aumento da vulnerabilidade social
das populaes pobres tem, assim, como
principais condicionantes, alm das dis5
tores do processo de urbanizao e da

ineficincia das polticas estatais no enfrentamento da questo urbana, o fraco
desempenho da economia do estado,
baseada no setor tercirio, notadamente
no informal. Com efeito, consoante dados das Contas Regionais relativas a 2003
(IBGE, 2003), o Piau, na composio
do PIB do Brasil, contribuiu apenas com
R$ 7.325 milhes, correspondendo a
3,4% do Nordeste e a 0,5% do pas. Alis,
no perodo 2000/2003, a participao
do Piau no valor adicionado bruto do
Brasil por atividades econmicas se manteve constante, na ordem de 0,5%, resultado que rendeu ao estado o segundo
mais baixo PIB per capita da regio Nordeste (R$ 2.485), superior apenas ao do
Maranho (R$ 2.354).
Outros indicadores econmicos que
adensam esse quadro podem ser vistos
no Censo Demogrfico de 2000 (IBGE,
2000), segundo o qual pouco mais da
metade (54,7%, ou 316.588 pessoas)
das pessoas em idade ativa (PIA) integrava a populao economicamente
ativa (PEA) 5. Nesse universo, 16,83%
representavam a taxa de desemprego
na capital, percentual que, para o
IBGE, compreende as pessoas que procuravam trabalho na semana de referncia da pesquisa, caracterizando o
chamado desemprego aberto 6.
Para o IBGE (2000), a PEA abrange as pessoas com 10 anos ou mais de idade que, no
perodo de referncia da pesquisa, desenvolviam alguma atividade ou pressionavam o mercado de trabalho.
Refere-se o desemprego aberto situao em que determinada frao da PEA, na semana
de referncia da pesquisa, no estava trabalhando, mas havia tomado alguma providncia
concreta para isso. No esto, assim, includas nesse conceito as pessoas de 10 anos ou
mais de idade que, embora aptas, no procuraram trabalho na semana de referncia da
pesquisa.
Confirmando a principal caracterstica da economia estadual e local, o

setor de servios absorve o maior efetivo
da fora de trabalho ocupada. Isso quer
dizer que 54,2% das pessoas ocupadas
desenvolviam sua atividade principal
nesse setor, em que se destacavam, por
ordem, administrao pblica (9,8%),
servios domsticos (9,8) e educao
(8,7%). Em segundo lugar, vinham as
atividades de comrcio, com 21,0%, e
em terceiro, refletindo o seu baixo desempenho, a indstria, que contava com
19,4% do pessoal ocupado: 10,6% em
atividades da indstria extrativa, da indstria de transformao e na distribuio de eletricidade, gua e gs, e 8,8%
na indstria da construo civil. Nas atividades ligadas agropecuria, havia
apenas 5,1% das pessoas ocupadas.
Os dados expostos atestam o que
se afirmou anteriormente acerca do
grau de vulnerabilidade social de frao
majoritria da populao teresinense,
bem como a dimenso da distncia que
separa ricos e pobres, retrato que se
amplia quando se trata da renda da
populao em geral e da populao
economicamente ativa e ocupada. Destarte, segundo o Censo Demogrfico de
2000 (IBGE, 2000), na distribuio das
pessoas de 10 anos ou mais de idade
ocupadas, por classes de rendimento
nominal mensal de todos os trabalhos,
7
149
que totalizam 263.264, 36,2% se encontravam na faixa de rendimento de at

um salrio mnimo, e 27,0%, na de mais
de um a dois. Ou seja, 63,2% das pessoas ocupadas (166.539) auferiam uma
renda de at dois salrios mnimos, sem
considerar os 3,1% que se declararam
sem rendimento.
Na verdade, esse quadro expressa a
realidade histrica de Teresina, assim
como de outros centros urbanos brasileiros, em que os processos de excluso
social e de negao da cidadania se reiteram, numa ambincia em que as relaes
e as prticas sociais ainda se mediatizam
por relaes patrimonialistas, clientelistas
e paternalistas. Apesar das particularidades locais, h um trao comum entre a
constituio do urbano em Teresina e o
processo de urbanizao no Brasil, que
o fato de se desenvolverem pari passu
da pobreza. No caso brasileiro, a cidade,
conforme afirma Santos (1993), tornase criadora da pobreza em razo no s
do modelo socioeconmico mas tambm da estrutura fsica, que transforma
os habitantes da periferia em indivduos
ainda mais pobres.
Ressalte-se que os ndices que mensuram o grau de desenvolvimento humano, baseado na metodologia do
Pnud, destacam um crescimento de
7,43% do IDH-M 7 de Teresina, que se
O ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi criado com a finalidade de mensurar o nvel
de desenvolvimento humano dos pases, utilizando outros indicadores alm do rendimento,
critrio adotado consensualmente at ento para avaliar o nvel de desenvolvimento. Sustenta-se que o IDH uma alternativa vivel ao PNB per capita, podendo monitorar de forma
mais eficiente o progresso das naes e das sociedades em mbito global. Os indicadores
utilizados so: Esperana de vida ao nascer, representando uma vida longa e saudvel; Nvel
educacional (freqncia escolar e taxas de alfabetizao), representando o conhecimento, e
o PIB real, representando um padro de vida decente. A aferio do IDH varia de 0 a 1,
150
elevou de 0,713, em 1991, para 0,766,

em 2000 8, um aumento de 41,42% na
renda per capita mdia, que passou de
R$ 177,27, em 1991, para R$ 250,69,
em 2000, e uma reduo de 22,20%
das pessoas consideradas pobres 9, cuja
taxa baixou de 50,75% para 39,5%
(Ipea/Pnud, 2003). Apesar desses nmeros, a realidade local revela um quadro mais profundo de desigualdades
sociais que segmentam a sociedade,
atestado pelas prprias estatsticas. Teresina o municpio de melhor IDH-M,
no mbito do estado, mas, no contexto
nacional, situa-se na 1.420a posio e,

no regional, na penltima, superior apenas de Macei.
O quadro exposto revela, pois, uma
Teresina que, nas ltimas dcadas do
sculo XX, cresceu celeremente e teve
elevada a sua dimenso espacial e demogrfica, mas que vem acumulando
problemas sociais profundos, gerados ao
longo desse processo, que expem a
tragdia urbana (Maricato, 2001) das
grandes cidades brasileiras.
Padro de investimento em infra-estrutura viria no

perodo de 1997 a 2004
Considerando-se que (...) as obras virias pblicas sempre ocuparam um
papel central na organizao do espao
urbano (Marques, 2005, p. 38), o banco de dados levantado foi submetido a
uma anlise exaustiva e detalhada, de
modo a traar as tendncias e trajetrias
dos investimentos. Assim, os dados aqui
apresentados referem-se a valores aplicados, prioridades de obras, empresas
beneficiadas e espacializao dos gastos,
e visam identificar o direcionamento, as
prevalncias e o padro predominante
na distribuio espacial dos recursos.
8
9
10
Os investimentos analisados resultam da pesquisa de 853 extratos (751

contratos e 102 termos aditivos 10 ).
Esses contratos e aditivos foram firmados com 169 empresas, num valor de
R$ 125.563.623,12.
Pela anlise temporal desses contratos e aditivos por ano e gesto, observou-se que o perodo de 1997 a 2000
(correspondente primeira gesto), registrou o maior volume, totalizando 593
(69,52%), enquanto de 2001 a 2004
(segunda gesto) foram encontrados
obedecendo seguinte classificao: ndice at 0,499 corresponde a baixo desenvolvimento

humano; entre 0,500 e 0,799 corresponde a mdio desenvolvimento humano; e igual ou
acima de 0,800 corresponde a alto desenvolvimento humano.
Na classificao do Pnud, Teresina situa-se na categoria de mdio desenvolvimento humano.
Classificam-se como pobres as pessoas com renda domiciliar per capita inferior a R$ 75,50,
equivalente metade do salrio mnimo vigente em agosto de 2000 (Ipea/Pnud, 2003).
O nmero de extratos de aditivos encontrado foi maior, mas alguns deles, por no conterem
o valor do aditamento, no foram considerados na pesquisa.
apenas 260 registros (30,48%). Esse

perfil demonstra que o prefeito Firmino
Filho realizou mais obras no primeiro
mandato, o que no significa maiores
investimentos, conforme se notar.
Os anos de 1997 e 1998 concentraram maior nmero de contratos e
aditivos, com destaque para 1998, que
apresentou percentual de 42,83% na
gesto superior ao de 30,19%, em
1997 e de 29,78% no total do perodo
analisado superior ao de 20,98%, em
1997. Em terceiro lugar, com maior
volume de obras e servios, situa-se o
ano de 2004, com 101 registros (38,85%
na gesto e 11,84% no total do perodo). Como j mencionado, embora Firmino Filho tenha executado um maior
volume de obras na primeira gesto, a
ele no corresponde o maior volume
de gastos, seja por ter priorizado a realizao de pequenas obras, seja pela
ausncia de recursos para grandes obras.
Na verdade, os financiamentos adquiridos por meio do BNDES, da CEF e de
outras fontes foram contratados para
atender majoritariamente pequenas
obras, como pavimentao de ruas e
construo de creches e postos de sade.
Padro de financiamento
financiamento::
valor dos investimentos,
valor mdio e perfil de
gastos anuais e por gesto
No perodo de 1997 a 2004, foram investidos, com base em valores reais de
janeiro de 2006, R$ 125.208.438,21
em infra-estrutura viria na zona urbana
da cidade, sendo R$ 123.954.660,16
151
(88%) concernentes a contratos e

R$ 1.253.778,05 (11,96%), a aditamentos, este um valor extremamente
baixo, indicativo de que no houve qualquer varivel poltica com interferncia
no processo. Numa anlise temporal,
observa-se que os anos que concentraram o maior volume de investimentos
foram 2003, com 45,11%; 2000, com
15,98%; e 1998, com 11,36%. Esses
elevados valores devem-se a obras de
alto custo, como a contratao para a
construo de uma nova ponte sobre o
rio Poti em 2003, que, isoladamente,
contraiu R$ 45.946.493,07 do total
gasto naquele ano. Em relao a 1998
e 2000, os valores elevados coincidem
com a contratao de recursos do Projeto
Vila-Bairro, que apresentou os maiores
investimentos nesses anos, totalizando
47,6% dos gastos desse projeto no perodo de 1997 a 2004, em que a maior parte
foi aplicada em infra-estrutura urbana.
O perfil dos gastos anuais enseja algumas ponderaes importantes. Em
primeiro lugar, no se constata uma relao direta entre o volume de contratos e aditivos e o dos gastos, uma vez
que o ano de 1998, embora tenha apresentado a maior quantidade de contratos e aditivos, no exibiu o volume mais
alto de investimentos, reservado a 2000
e 2003. Esses anos, por sua vez, estamparam nmeros baixos de contrataes,
permitindo a inferncia de que aos nmeros elevados de contratos e aditamentos corresponderam baixos valores
nas contrataes.
Em segundo lugar, no se verifica uma
relao direta entre os gastos efetuados
152
e o perodo eleitoral, apesar da forte

coincidncia entre os mais elevados valores e o ano eleitoral de 2000 e o preleitoral de 2003, mesmo considerando
que se tratava de obras que dependiam
de financiamento externo, como o Projeto Vila-Bairro e a construo da ponte
sobre o rio Poti, cujos repasses ocorreram simultaneamente aos ciclos eleitorais de 2000 e 2004. Como ressaltam
Marques e Bichir (2001, p. 64),
a hiptese de associao entre essas
duas dimenses parte do suposto da
predominncia do imperativo, em
regimes democrticos, da tentativa
de reeleio dos governantes ou,
quando esta no estiver prevista institucionalmente, da tentativa de influenciar o processo de escolha de
seu sucessor, mantendo fora poltica sobre a administrao.
Haveria, assim, coincidncia entre os
ciclos eleitorais e os investimentos, sobretudo nas polticas de grande visibilidade
pblica, como o caso da infra-estrutura
viria. Admite-se, como Marques e Bichir
(2001), que os investimentos pblicos
municipais nessa rea no dependeram
dos ciclos eleitorais, mas estiveram em
consonncia com os recursos disponveis
na prefeitura. Entretanto, no se pode
deixar de registrar que a grande visibilidade das obras de infra-estrutura urbana
em toda a periferia da cidade, atravs
do Projeto Vila-Bairro, constituiu fator
favorvel reeleio de Firmino Filho e
eleio de seu sucessor.
Com esse padro de gastos no perodo, j se configura a tendncia de sua
maior concentrao em uma gesto.

Com efeito, na segunda gesto do
prefeito Firmino Filho (2001 a 2004),
houve o maior volume de gastos,
R$ 76.127.142,65, dos quais 74,20%
foram contrados em 2003 e 14,13%
em 2004.
J na primeira gesto, com menor
volume de gastos, destaca-se o ano de
2000, que acumulou 40,77%, seguido
de 1998, com 28,99%. Nota-se ainda
que no so grandes as diferenas entre
os gastos anuais na primeira gesto, ao
contrrio da segunda, em que o ano de
2003 se distancia dos demais por acumular o maior valor gasto durante essa
gesto e o perodo pesquisado. De modo
geral, na segunda gesto os investimentos foram baixos, com exceo de 2003,
o que coincide com uma reduo dos
gastos do Projeto Vila-Bairro.
O valor mdio investido no perodo
pesquisado foi de R$ 146.785,98, com
o menor valor de R$ 1.882,22 e o
maior de R$ 45.946.493,07.
Conforme se observa no clculo do
valor mdio anual por gesto, a maior
mdia de gasto est na segunda, com
R$ 292.796,70, em razo do menor
nmero de casos e do maior volume investido no perodo. Concorreu tambm
para esse resultado o volume de gastos
relativo a 2003, que, isoladamente, apresentou uma mdia de R$ 973.869,43.
Em contrapartida, com uma mdia de
R$ 82.767,78, a primeira gesto exibiu
a menor mdia de todos os anos do perodo pesquisado, R$ 54.228,82, concernente a 1997, dado que refora a
constatao de que a uma grande concentrao de contratos e aditivos em um

determinado ano no corresponde um
grande volume de investimentos.
Padro de investimentos
segundo o porte das obras
O exame do tamanho dos investimentos
indica as prioridades do gestor para
aquela poltica. Por isso, tornou-se pertinente analisar a distribuio dos investimentos tendo como referncia valores
previamente definidos e tipos de ao,
como base para qualificar pequenas,
mdias e grandes obras. A partir da tendncia, j observada, de priorizar pequenas obras, atriburam-se o tamanho
das obras e seus valores correspondentes. Assim, foram consideradas pequenas obras aquelas cujos valores foram
inferiores a R$ 50 mil (como pavimentao polidrica de ruas), grandes obras
aquelas cujos valores foram superiores
a R$ 100 mil (como terraplenagem e
recapeamento asfltico, construo de
viaduto, de passarela e de ponte, aquisio de usina de asfalto, prolongamento de avenida, construo de grandes
galerias) e obras mdias aquelas cujos
valores oscilaram entre R$ 50 mil e
R$ 100 mil (como recuperao de galerias, construo de meio-fio, pavimentao em paraleleppedo e pequenas
galerias tubulares).
Confirmando a tendncia, os dados
indicam que houve no perodo de 1997
a 2004 uma grande concentrao de
pequenas obras, isto , com contratos
abaixo de R$ 50 mil, perfazendo 440
153
casos (51,58% do total geral) que representaram um total gasto de apenas

R$ 11.815.007,67 (9,43% do total investido), sugerindo que o governo municipal combinou pequenas obras e
baixo investimento, procedimento que
pode estar associado tanto ao perfil poltico-ideolgico do gestor quanto ausncia de recursos para a realizao de
grandes contratos.
Destacaram-se, com o maior nmero
de casos, os anos de 1997 e 1998, que
coincidem com a implantao do Projeto
Vila-Bairro, quando a prefeitura, num
primeiro momento, teve de realizar pequenos investimentos enquanto aguardava a liberao de recursos externos e,
num segundo, comeou a execuo definitiva do referido projeto, com financiamento do BNDES. Por outro lado, a anlise mostra poucas grandes obras (acima
de R$ 100 mil), totalizando apenas 137
casos, ou 16,06% do total, embora apresentassem um valor elevadssimo de investimento, R$ 94.012.646,11 (75,08%
do total investido), distribudos sobretudo nos anos de 2003 e 2000.
Os 276 casos restantes (32,36%)
constituem obras mdias nmero superior ao de grandes obras , com baixo
investimento, de R$ 19.380.784,43
(15,47% do total investido), sobressaindo o ano de 1998, que, tambm como
ocorreu com as pequenas obras, teve
um peso importante em todo o perodo
pesquisado.
Com esse perfil, pode-se inferir que as
pequenas e mdias obras se concentram
na primeira gesto, e as grandes, na se-
154
gunda. A anlise temporal das pequenas, mdias e grandes obras, segundo

as gestes de Firmino Filho, revela que
o maior volume daquelas cujos valores
foram superiores a R$ 100 mil ocorre
na segunda, com 54,01% dos casos e
valor real gasto de R$ 67.300.830. J
nas obras com valores inferiores a
R$ 50 mil, o maior nmero de casos
se concentra na primeira gesto (19972000), com 77,73% dos casos e valor
real gasto de R$ 9.347.737,62, delineando-se o padro j mencionado de
construir muitas obras de pequeno porte
e de baixo custo. So igualmente significativos os dados referentes s obras
mdias, com valores entre R$ 50 mil e
R$ 100 mil, com destaque para a primeira gesto, com 68,12% dos casos e
valor real gasto de R$ 13.021.742,31.
A exposio grfica dos valores permite visualizar melhor os gastos no perodo pesquisado. O Grfico 1, que
distribui os valores reais em percentuais
e por ano, mostra que os valores relativos ao perodo de 1997 a 2000 foram
muito baixos, com apenas uma pequena
elevao em 2000, seguida de uma
queda significativa em 2001, e com pico
em 2003, j no meio da segunda gesto
de Firmino Filho, quando se alcanou
cerca de 45% do gasto total.
Esse mesmo desempenho verificado com os casos superiores a R$ 100 mil
(Grfico 2), com destaque tambm para
o ano de 2003, quando licitada a nova
ponte sobre o rio Poti, que absorveu, isoladamente, R$ 45 milhes. Observamse baixos investimentos em grandes obras
em 1997, 1998 e 1999, uma pequena
elevao em 2000 e queda em 2001 e
2002. Perfil inverso se constata com os
casos inferiores a R$ 50 mil (Grfico 3),
cujo pico se deu em 1997 e 1998 (cerca
de 31%) e cuja reduo drstica ocorreu
nos anos posteriores, excetuando-se
2004, que apresentou cerca de 12% dos
valores aplicados.
Grfico 1: Evoluo do valor real total em percentuais (Teresina - PI, 1997-2004)

% Valor Real Total
50,00%
45,00%
40,00%
35,00%
30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
Anos
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
155
Grfico 2: Evoluo do valor real dos casos acima de R$ 100 mil (Teresina - PI,
1997-2004)
% Valor Real - Acima de R$100mil
70,00%
60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
Anos
0,00%
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Grfico 3: Evoluo do valor real dos casos abaixo de R$ 50 mil (Teresina - PI,
1997-2004)
% Valor Real - Abaixo de R$50mil
35,00%
30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
Anos
0,00%
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Esse padro para os valores abaixo

de R$ 50 mil pode ser explicado pela
coincidncia com a implantao do Projeto Vila-Bairro, que, num primeiro mo-
2003
2004
mento, teve a participao da prefeitura

na realizao de pequenas obras e, em
1998, contou com recursos do BNDES
(primeira etapa de financiamento do
156
Projeto). J em relao s obras de

mdio porte (Grfico 4), com valores
entre R$ 50 mil e R$ 100 mil, no
houve considervel registro em 1997,
primeiro ano de governo apenas 5%.
Contudo, atingiram o pico em 1998,

para diminurem nos anos subseqentes, o que permite inferir que 1998 caracterizou-se pela maior concentrao
de pequenas e mdias obras.
Grfico 4: Evoluo do valor real dos casos entre R$ 50 mil e R$ 100 mil (Teresina PI, 1997-2004)
% Valor Real - Entre R$50mil e R$100mil
45,00%
40,00%
35,00%
30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
Anos
0,00%
1997
1998
1999
2000
Per
fil das empr
esas e obras
erfil
empresas
executadas
No perodo de 1997 a 2004 foram contratadas 169 empresas, com valor unitrio
mdio de R$ 740.878,33. Quanto distribuio pelo volume de obras, ocorreu
uma grande concentrao de contratos
em poucas empresas, tanto que 10 venceram 35,52% das licitaes, sendo que
uma nica empresa ganhou 77 contratos
e aditivos (9,03%). As 30 maiores empresas (17,7%) detiveram 56,98% das
contrataes, entre as quais uma delas
apoderou-se de R$ 45.946.493,07, ou
36,70% do valor total licitado e contratado.
2001
2002
2003
2004
As primeiras 10 vencedoras dos grandes

contratos acumularam R$77.850,763,30,
ou 62,18% do total investido, ao passo
que as 30 maiores vencedoras acumularam R$ 99.043.006,40, ou 79,10% do
total investido. A partir desses dados, conclui-se que de fato os maiores contratos
ficaram com um nmero pequeno de
empresas, perfil que se assemelha aos resultados encontrados por Marques e Bichir
(2001) para So Paulo.
Numa anlise detalhada das empresas segundo o perfil das obras (pequenas,
mdias e grandes), pode-se notar que
nos anos de 2000 e 2004 ocorreram as
maiores concentraes de empresas vitoriosas de grandes obras, coincidindo,

curiosamente, com o final das duas gestes de Firmino Filho. De modo quase
inverso, o maior nmero de empresas
encarregadas das pequenas obras se concentra nos dois primeiros anos da primeira gesto, enquanto o nmero de
empresas responsveis por mdias obras
maior nessa mesma gesto, sobressaindo o ano de 1998, com 58 empresas.
Quanto ao perfil das obras e servios
executados, h predominncia de pavimentao (polidrica e em paraleleppedo), com 625 casos (73,27%), seguida,
com percentuais bem inferiores, de construes de galerias, limpeza de vias pblicas, alargamento de rua, urbanizao de
canteiro central e terraplenagem. Embora
a pavimentao tenha atingido to alto
percentual, no foi essa categoria de obra
que obteve mais recursos, ocupando
apenas o segundo lugar na distribuio
dos gastos, com R$ 34.592.589,76
(27,63%). O maior volume de recursos
(36,70%) foi destinado a uma nica obra,
a construo da ponte sobre o rio Poti,
no valor de R$ 45.946.493,07. Outras
obras/servios que acumularam somas
significativas foram servio de limpeza pblica, total de R$ 7.918.585,03 (6,32%),
fornecimento de servio derivado de petrleo para produo de massa asfltica,
total de R$ 7.678.300,33 (6,13%), terraplenagem e pavimentao, total de
R$ 5.735648,39 (4,58%) e construo
de galerias, total de R$ 4.971.332,65
(3.97%).
Esses dados apenas confirmam o
perfil do governo de Firmino Filho, ca-
157
racterizado por pequenas obras e focado em pavimentao, com custo mais

baixo e predominante nas periferias da
cidade. Comparativamente, h pouco
investimento em construo de galerias
ou grandes obras, sobressaindo apenas
o incio da construo da nova ponte
sobre o rio Poti, no final de seu segundo
mandato, quando para tal foram liberadas verbas federais. Outra obra que consumiu um volume alto de recursos foi o
prolongamento da Avenida Joaquim
Nelson, no bairro Livramento, na Zona
Sudeste, que custou R$ 1.063.521,91.
Regionalizao dos
investimentos pblicos
municipais em infraestrutura viria
Para desenvolver esse eixo de anlise,
foram separados os casos de obras e
servios regionalizveis e no-regionalizveis. Consideraram-se regionalizveis
os que, nos extratos de contrato, indicavam o local de execuo, j que se
contava com a base cartogrfica de bairros fornecida pela Prodater, a empresa
de processamento de dados da Prefeitura Municipal de Teresina. Consideraram-se no-regionalizveis os casos sem
grau de desagregao por bairro, como
a aquisio de uma usina de asfalto, a
operao tapa-buraco, o transporte de
massa asfltica, o servio de limpeza de
vias pblicas e os servios de assessoria
tcnica, como elaborao de projetos
geomtricos de vias urbanas e de outras
cujo raio de ao envolvesse a cidade
como um todo. Assim, dos 853 contratos e aditivos foram regionalizados 726,
158
ou 85% dos casos analisados, com gastos de R$ 95.832.323,16 de um total

de R$ 125.208.438,21.
Aps esse procedimento, fez-se a
adequao entre os bairros identificados no banco de dados e a base georreferenciada da Prodater, definindo-se em
trs nveis as variveis de referncia para
a construo dos mapas: quantidade de
obras e gastos totais no perodo (19972004), quantidade de obras e gastos na
primeira gesto, e quantidade de obras
e gastos na segunda gesto.
Na visualizao da quantidade de
obras por bairro no perodo de 1997 a
2004, o Mapa 2 mostra uma maior concentrao de obras (17 a 51) em reas
de estratos de renda baixa, com reduzida presena em regies de classes mdia
e alta, como na Zona Centro, especialmente na regio central e nos bairros
Lourival Parente e Bela Vista, na Zona
Sul. Nas regies de renda baixa destacam-se, com essa quantidade elevada
de obras, particularmente os bairros
Angelim e Santo Antonio, situados no
extremo da Zona Sul, o bairro Santa
Maria da Codipe, no extremo da Zona
Norte, e os bairros Pedra Mole, Porto
do Centro e Cidade Satlite, na Zona
Leste.
Os bairros com 7 a 16 obras esto
mais dispersos pela cidade, no havendo uma grande concentrao numa
nica regio, embora sobressaiam os
mais antigos da Zona Leste, como Ininga e Jquei Clube, rea nobre, e alguns
novos, como Porto do Centro e Campestre. No entanto, a maioria dos bairros
recebeu uma mdia de 2 a 3 obras, distinguindo-se o Esplanada, na Zona Sul,

o Vermelha, na Zona Centro, o Horto,
na Zona Leste e o Novo Horizonte, na
Zona Sudeste.
Destarte, apesar de uma grande
quantidade de bairros da periferia de
Teresina ter recebido um volume considervel de obras, o nmero dos contemplados com poucas delas igualmente
considervel, revelando um padro de
distribuio diversificado tanto na periferia quanto nas regies de alta renda,
como a Zona Leste e a Zona Centro.
No tocante espacializao dos gastos, o Mapa 3 indica que o governo
municipal investiu somas altas em bairros do extremo sul da cidade, como
Angelim e Santo Antnio, do extremo
norte, como Santa Maria da Codipe, e
em alguns antigos, como o Mocambinho. Na Zona Leste, investiu significativamente tambm em antigas reas,
como Nossa Senhora de Ftima, Jquei
Clube e Ininga, bairros tradicionais de
renda alta, assim como em alguns novos,
como Porto do Centro, Verde Lar e Vale
Quem Tem, bairros de renda baixa no
extremo da regio desses bairros, na qual
se observa um investimento massivo seja
em obras de valores elevados seja nas
de valores mais baixos, estas em Socopo,
Planalto, Horto e Noivos.
A Zona Sudeste, regio majoritariamente de renda baixa, foi tambm
bastante contemplada, embora com investimentos mais baixos, destacando-se,
com inverses elevadas, os bairros Itarar, Gurupi, Colorado e Todos os Santos
e Parque Ideal. Tambm com investimentos elevados, destacam-se os bairros

Centro, que recebeu uma soma elevada
159
de investimento, e Porenquanto, marco

original de construo da ponte sobre o
rio Poti.
Mapa 2: Quantidade de obras por bairro no municpio de Teresina - PI, 1997-2007
160
Mapa 3: Gasto em obras, Teresina - PI, 1997-2007

Nota-se pelo perfil da espacializao
dos gastos, um padro redistributivo na
alocao dos recursos, uma vez que se
investe no s em reas de renda baixa, como na Zona Sul, mas tambm em

reas nobres da cidade, como no bair-
ro Centro e em alguns setores da Zona

Leste. Esta, por exemplo, uma tradicional regio de moradores de renda alta,
foi igualmente contemplada com inves-
161
timentos em seus bairros de renda baixa,

que se estendem em suas franjas, como
Pedra Mole, Morros, Verde Lar e Vale
Quem Tem.
Concluses
Na anlise temporal dos documentos
coletados, observou-se que no perodo
de 1997 a 2000, que corresponde primeira gesto do governo Firmino Filho,
ocorreu o maior volume de contratos e
termos aditivos, totalizando 593 registros (69,52%), enquanto no de 2001 a
2004 (segunda gesto), ocorreram apenas 260 (30,48%). A esse perfil, que
revela que Firmino Filho realizou mais
obras no primeiro mandato, acrescentese o dado de que durante os dois governos houve forte investimento em
pequenas obras, com prevalncia da
primeira gesto. Acrescente-se, ainda,
que essas pequenas obras foram de
baixo investimento e se concentraram
no extremo das zonas perifricas, com
nuanas em bairros antigos das distintas
regies da cidade.
Outro dado importante que nem
sempre ao maior nmero de casos corresponde o maior volume de gastos. Isso
significa dizer que, embora Firmino Filho
tenha executado um maior volume de
obras na primeira gesto, no foi nesta
que se concentraram os mais vultosos
investimentos seja pela priorizao de
pequenas obras seja pela ausncia de
recursos para as grandes , mas sim na
segunda. Some-se a isso o fato de os

financiamentos adquiridos via BNDES,
CEF e outras fontes de recursos do Projeto Vila-Bairro terem sido contratados
para atender majoritariamente a pequenas obras, desde pavimentao de ruas a
construo de creches e postos de sade.
Levando em conta o volume de recursos contratados, notou-se que foi extremamente baixo em termos aditivos,
no indicando qualquer varivel poltica passvel de ter interferido no processo
e elevado os gastos com aditamentos.
Analisando temporalmente a distribuio do montante investido, observouse que os anos que concentraram maior
volume de investimentos foram 2003 e
2000, o que se deve, em primeiro lugar,
contratao para a construo de uma
nova ponte sobre o rio Poti, em 2003,
e, em segundo, a um maior volume de
recursos negociados para o Projeto VilaBairro, em 2000 (Lima, 2006).
Como se sublinhou na anlise, no
se verifica uma relao direta entre os
gastos efetuados e o perodo eleitoral,
apesar de haver forte coincidncia entre
os mais elevados valores e o ano eleitoral
de 2000 e o pr-eleitoral de 2003,
162
mesmo considerando que as obras dependiam de financiamento externo,

como o Projeto Vila-Bairro e a construo
da ponte sobre o rio Poti, cujos repasses
ocorreram com os ciclos eleitorais de
2000 e 2004. No se pode deixar de
considerar, no entanto, que a grande
visibilidade das obras de infra-estrutura
urbana nas diferentes periferias da cidade atravs do Projeto Vila-Bairro favoreceu a reeleio de Firmino Filho e a
eleio de seu sucessor, do mesmo partido poltico.
A anlise mostra que no perodo de
1997 a 2004 houve uma grande concentrao de pequenas obras (51,58%
do total geral) com volume baixo de
investimento, procedimento que se pode
associar tanto ao perfil poltico-ideolgico
da administrao quanto ausncia de
recursos para contratos elevados, uma
realidade de grande parte dos municpios brasileiros. Destacaram-se com o
maior nmero de casos os anos de 1997
e 1998, quando ocorreu a implantao
do Projeto Vila-Bairro, que, num primeiro momento, levou a prefeitura a realizar pequenos investimentos enquanto
aguardava a liberao de recursos externos e, num segundo, a iniciar sua execuo definitiva, com aportes do BNDES.
Por outro lado, houve baixas realizaes
em grandes obras (apenas 16,06%), mas
de valor elevadssimo (75,08% do total
investido), com predominncia no segundo mandato de Firmino Filho; no entanto, a anlise revelou um padro de
investimento caracterizado por pequenas
e mdias obras, executadas, predominantemente, na primeira gesto.
Outro dado importante que houve

uma grande concentrao de contratos
em reduzido nmero de empresas,
sendo que ocorreu um maior volume de
empresas contratadas na primeira gesto,
ano em que o governo Firmino Filho
investiu fortemente em pequenas obras,
prioritariamente nas zonas perifricas da
cidade. Quanto s empreiteiras, ressaltese ainda que, na curva dos valores por
empresa, poucas concentraram os grandes contratos, exceto a que ganhou a
licitao da construo da nova ponte
sobre o rio Poti, no valor de R$ 45 milhes. Como constatado ao longo da
pesquisa, as primeiras 10 vencedoras
dos grandes contratos acumularam
R$77.850,763,30, ou 62,18% do total
investido, enquanto as 30 primeiras acumularam R$ 99.043.006,40, ou 79,10%
do total.
Embora tenha investido fortemente
nas regies de estratos de renda alta,
como as Zonas Centro e Leste, Firmino
Filho direcionou muitos gastos tambm
para a periferia, sobretudo para os bairros novos, como Santa Maria da Codipi
(norte), Santo Antnio e Angelim (sul),,
Porto do Centro (leste) e Gurupi e Colorado (sudeste). Esses dados indicam um
padro espacial redistributivo, segundo
o qual se destinaram significativos recursos para as populaes de renda baixa,
tanto que em algumas reas pontuais da
periferia, como nos bairros Santa Maria
da Codipi (norte) e Angelim (sul), reas
de estratos de renda baixa, houve a combinao de pequenas, mdias e grandes
obras, embora a regra tenha sido a realizao de poucas obras pequenas e mdias.
O governo de Firmino Filho se caracterizou, portanto, por aes nas regies pobres da cidade, mas com acento
nas reas menos consolidadas, em con-
163
sonncia com o padro de investimento

do Projeto Vila-Bairro, que priorizou as
vilas e favelas localizadas no extremo das
reas perifricas.
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Resumo
Abstract
consenso que as grandes e mdias cidades brasileiras se caracterizam por um

forte processo de segregao socioes-
It is widely accepted that medium and

large Brazilian cities are characterized by
a robust sociospatial segregation proc-
165
pacial em que as diferentes periferias sofrem com os efeitos regressivos dos investimentos pblicos. O atendimento
desigual prestado pelo Estado resulta
em baixo provimento de servios pblicos para parte expressiva da populao,
o que atestado pelos negativos indicadores sociais encontrados nas reas
habitadas pelas populaes pobres. O
presente artigo analisa os investimentos
da administrao pblica municipal de
Teresina - Piau, a partir de uma poltica
setorial, a de infra-estrutura viria, com
vistas construo de um perfil das inverses pblicas no espao urbano, observando o padro de investimentos, as
tendncias e a espacializao dos gastos.
ess, in which distinct peripheries are affected by different levels of public investment. Unequal offer of public services
by the state result in low access to public services by a significant part of the
cities population, as shown by the low
social indicators typical of urban areas
inhabited by the poor. This article analyses the municipal public administration
in the city of Teresina, in the northern
state of Piau, Brazil, by examining a sectorial policy: road infrastructure. Our
goal is to outline the most important
characteristics of public investment in
urban areas by analyzing the patterns
of spatial distribution of investment.
Palavras-chave : gesto urbana, gasto

pblico, espao urbano, segregao socioespacial.
Keywords: urban administration, public investment, urban space, sociospatial segregation.
Recebido em novembro de 2006. Aprovado para publicao em abril de 2007
Antnia Jesuta de Lima Doutora em Cincias Sociais pela Pontifcia

Universidade de So Paulo. Integra o corpo docente dos Cursos de Mestrado em
Polticas Pblicas e Desenvolvimento e Meio Ambiente da Universidade Federal do
Piau. Desenvolve pesquisas sobre avaliao de polticas pblicas e gesto local.
Resenha
Do desenvolvimento ao neoliberalismo : a saga

brasileira no sculo XX
Jorge Natal
Rio de Janeiro: Pubblicati (apoio Faperj)
2006. 310 p.
Alberto de Oliveira
O livro do professor Jorge Natal pode

ser lido em duas diferentes direes:
na horizontal, o leitor encontrar instigante anlise do desenvolvimento econmico, cuja originalidade repousa no
entrelaamento de mltiplas dimenses,
da o fato de o prefcio (escrito pelo professor Carlos Brando) registrar que a discusso sobre o desenvolvimento tenha
sido realizada sem adjetivaes; na
vertical, poder refletir sobre a temtica numa perspectiva histrica (como
adverte o ttulo da obra), particularmente
a do ltimo quartel do sculo XX.
Em ambas as direes, denota-se
a especial ateno dedicada ao desvendamento das relaes existentes entre a
dinmica econmica e a organizao
espacial da sociedade. Tal caracterstica
reflete a trajetria profissional do professor Natal, que h muito mobiliza esforos
para o entendimento da contrapartida
espacial dos fenmenos econmicos.

Em suma, o livro aborda o desenvolvimento econmico brasileiro, considerando a pluralidade de atores, interesses,
contextos histricos e especificidades regionais.
Outro aspecto do livro que merece
meno a adoo deliberada do estruturalismo econmico, desafiando a
hegemonia dos estudos vinculados
ortodoxia. O autor enfatizou sua inteno de superar os limites das anlises
calcadas no binmio competitividade/
eficincia, para mostrar que o fenmeno
do desenvolvimento econmico encobre uma mirade de condies polticas,
sociais e territoriais, cuja compreenso
ampliada requer instrumentos complexos de anlise disponveis, em suas palavras, na boa tradio do pensamento
estruturalista progressista latino-americano.
170
Com o ttulo Infra-estrutura, Regio e Desenvolvimento Econmico,

designao da primeira parte do livro,
Jorge Natal tratou de aspectos essenciais
da formao social brasileira, notadamente a respeito do desenvolvimento
econmico, por meio de uma anlise
fina do processo de construo da infraestrutura de transportes no pas. Tal deciso permitiu a reflexo do autor sobre
a interao entre espao e economia,
destacando os desdobramentos na diviso territorial do trabalho e na dinmica de integrao nacional.
Resenha
sempre associada aos interesses de valorizao de capitais estrangeiros; (2) do

ponto de vista nacional, a circulao de
mercadorias prevaleceu fortemente na
definio da rede de transportes, enquanto a distribuio de riquezas esteve
mais presente nos discursos do que nas
aes; (3) os eventuais benefcios sociais
derivados da desconcentrao produtiva
e da integrao regional devem ser creditados primordialmente lgica de localizao das atividades industriais, pois
raras foram as decises calcadas no desejo de repartio dos frutos do progresso
econmico.
A primeira parte composta por

quatro artigos que investigam os princpios que nortearam a construo da
infra-estrutura rodoviria e ferroviria do
Brasil, dos anos 1930 at meados da
dcada de 1980. Esse conjunto de trabalhos trata de questes diversas como
a relao Estado/Infra-estrutura, o papel
dos transportes na dinmica de crescimento econmico e de integrao do
territrio nacional e a participao (cambiante) dos capitais privados em diferentes momentos da implantao desse
segmento no pas. A investigao complementada com a anlise do transporte
hidrovirio em municpios selecionados
da regio Nordeste, da qual o autor deriva sugestes de investimentos de forma
a incrementar o desenvolvimento econmico local, atravs do melhor aproveitamento do potencial hidrovirio.
O professor Natal, na segunda parte,

intitulada Desenvolvimento, Federalismo
e Territrio, prossegue em sua reconstruo da histria econmica brasileira
abordando os impactos da abertura democrtica sobre as polticas pblicas,
notadamente a capacidade de financiamento estatal e, em decorrncia disto, os
desdobramentos sobre a organizao
espacial da atividade econmica. Nesse
segmento, situado cronologicamente no
incio dos anos 1990, o autor explica
como as mudanas institucionais contriburam para o abandono da estratgia
de desenvolvimento baseada na substituio de importaes em favor do
modelo inspirado nos princpios do mercado, gerando o aprofundamento das
desigualdades socioespaciais em praticamente todos os quadrantes do pas.
Dos trabalhos presentes nessa parte,

emergem as convices do autor de
que: (1) considerando os respectivos
contextos, a construo da infra-estrutura
de transportes no Brasil esteve quase
A discusso proposta pelo autor,

nessa parte do livro, sustentada por
quatro artigos que examinam o processo
de acomodao dos entes federados em
razo da mudana constitucional de
Alberto de Oliveira
1988. Esses trabalhos mostram as tenses que emergiram do esgotamento da

capacidade de financiamento do setor
pblico e a resposta oferecida pelo
mercado, materializada num receiturio que privilegiou o consumidor no
lugar do cidado. Mais do que isso,
Jorge Natal defende em seus textos que
o padro de desenvolvimento prevalecente at os anos 1980 no foi atacado
em suas fraquezas, mas em suas virtudes, quais sejam, o desejo de gerar
riqueza, emprego e uma menor heterogeneidade socioespacial.
A adoo do novo paradigma de
desenvolvimento econmico, ao final
dos anos 1980, no apenas representou
o engajamento incondicional da burocracia estatal, do capital privado nacional
e de parcela representativa da classe
mdia ao totem da modernidade materializada no Consenso de Washington,
mas, sobretudo, significou o desmonte
dos parcos avanos sociais que a tecnocracia dos generais (com todas as suas
limitaes) havia construdo no tempo
das vacas gordas, nos anos 1970. O
estudo da evoluo (espacial e histrica)
do mercado de trabalho no pas, tema
do artigo escrito pelo autor em parceria
com o professor Cezar Guedes que
fecha essa parte do livro, ilustra claramente os retrocessos produzidos pela incorporao da agenda liberal.
Na terceira parte, denominada
Globalizao, Territrio e Planejamento
no Brasil, o autor envida-se num movimento aparentemente antagnico
na trajetria que at ento vinha sendo
seguida no livro. Ao avanar cronologi-
171
camente na discusso do desenvolvimento no Brasil, Natal incorpora acertadamente a reflexo crtica sobre o
fenmeno da globalizao, outro dos
cones que a hegemonia econmica estabeleceu como verdade absoluta para
justificar a adoo de polticas ortodoxas.
O estudo da globalizao remete a
anlise intuitivamente a um plano espacial mais abrangente, o mundo capitalista. Em seguida, nos demais artigos
que integram essa parte do livro, Jorge
Natal se detm em um recorte geogrfico especfico do territrio brasileiro, o
Centro-Oeste e, em especial, o Tringulo
Mineiro. Essa aparente oposio resolvida quando se considera o carter
quase insular da especializao produtiva
dessa regio, pois seus desgnios (do
ponto de vista econmico) parecem
depender mais da variao do preo das
commodities na Bolsa de Nova York e
menos das decises tomadas no Distrito
Federal, que, ironicamente, encontra-se
situado quase como um corpo estranho
naquele quadrante do espao brasileiro.
Obviamente, o Centro-Oeste no
est totalmente desvinculado da economia nacional, reproduzindo o isolamento
que caracterizou a atividade produtiva
nos primrdios da histria econmica
do pas, nem tampouco os capitalistas
do agronegcio prescindem dos incentivos estatais. Tal estudo serviu para que
o autor demonstrasse os efeitos perversos (sobre a sociedade e a natureza) da
adoo de estratgias econmicas para
inserir o pas de forma soberana na
nova economia mundial, como pregam
os apstolos da globalizao.
172
Os artigos reunidos nessa parte do

livro pretendem mostrar que a integrao e a concomitante subjugao do
Centro-Oeste aos interesses privados
(sejam nacionais ou estrangeiros) reafirmando a lgica do modo de produo
capitalista no foram contrapostas pela
ao governamental a fim de minimizar
nessa regio os efeitos negativos (violncia, desigualdade, desemprego etc.)
que h muito so observados nas metrpoles brasileiras. No menos importante foi a ateno dedicada discusso
dos temas ambientais (em sentido amplo), uma vez que o autor buscou lembrar que a construo de infra-estrutura
de gerao de energia atendeu primordialmente s necessidades dos Complexos Agroindustriais (CAI), relegando
para segundo plano as carncias urgentes da populao.
Finalmente, na quarta parte, Planejamento Urbano e Regional Brasileiro
em Revista, Jorge Natal faz um balano
das preocupaes que ocuparam a academia no perodo recente, por meio do
exame dos trabalhos publicados em dois
importantes peridicos ligados temtica em foco: a Revista Espao & Debates e os Cadernos IPPUR. Tal esforo de
sistematizao serviu para comparar a
percepo do autor sobre a realidade
brasileira e, conseqentemente, a eleio
de reflexes julgadas (pelo autor) prioritrias com o que os tericos do espao
vm produzindo nas ltimas dcadas.
A partir do exame das referidas revistas, o autor constatou que em parcela
relevante dos trabalhos privilegiaram-se
microrrecortes espaciais muitas vezes
Resenha
totalmente desconectados com processos sociais mais abrangentes e, portanto,

carentes de capacidade explicativa. s
concluses do autor, pode-se acrescentar que os trabalhos que tratam de fenmenos restritos, mesmo contendo uma
adequada base de explicao, so igualmente incuos para o cumprimento do
dever da universidade, qual seja, produzir conhecimento para o aprimoramento
material e intelectual da sociedade.
Jorge Natal relata tambm a presena importante de textos que discutem
autores ou teorias de referncia sem,
tampouco, empreender as devidas mediaes com a realidade nacional. H
ainda trabalhos que se dedicam a atacar, direita e esquerda, o Estado e
os modelos de planejamento sem considerar as mudanas ocorridas no contexto
institucional aps a abertura democrtica.
Novamente, a produo de reflexes
dessa natureza restringe a capacidade da
universidade de contribuir para o progresso do pas. Da a proposta do autor
de ampliar o dilogo entre planejadores
urbanos e regionais, economistas e demais tericos que se dedicam ao estudo
dos fenmenos sociais vinculados ao espao, pois entende que somente com semelhante integrao se tornar possvel
avanar no entendimento dos processos
e dos sujeitos que atuam na configurao
socioeconmica do territrio nacional.
Retomando as impresses anotadas
no incio, um dos elementos que adicionam interesse ao trabalho do professor
Jorge Natal a possibilidade de realizar
sua leitura nas direes vertical e horizontal. Na primeira, a reflexo sobre
Alberto de Oliveira
o desenvolvimento econmico (ator

principal da obra) favorecida, pois o
autor oferece o exame de um conjunto
relativamente amplo de dimenses ligadas direta ou indiretamente aos propsitos da obra: pensar o desenvolvimento
de forma ampliada, integrando a multiplicidade de elementos que interagiram
na configurao econmico-espacial do
territrio brasileiro, libertando-se, conseqentemente, dos estreitos limites da
ortodoxia convencional.
No obstante, os textos do professor
Natal tambm podem ser lidos na direo horizontal, posto que a seqncia
das temticas abordadas seguiu, grosso
modo, certa orientao cronolgica. Mais
do que isso, a discusso travada em cada
uma das partes da obra remete-se diretamente a contextos especficos do processo de formao da economia brasileira.
Explicando melhor: a discusso sobre
infra-estrutura de transporte, presente na
primeira parte, essencial para a compreenso ampliada de um importante
ponto de inflexo da economia brasileira,
o imediato ps-guerra, uma vez que foi
naquele momento que o pas superou a
industrializao restringida, como assevera a escola de Campinas (Unicamp).
A segunda parte, focada na questo
do federalismo, est intrinsecamente ligada abertura democrtica, perodo
crucial da histria brasileira. A parte seguinte, que versa sobre a globalizao e
173
seus efeitos no territrio (representado

pelo Centro-Oeste), ajuda o leitor a
compreender que, a despeito das inovaes tecnolgicas e organizacionais,
o capitalismo reproduz incessantemente o seu movimento de transformao
da sociedade e do espao para atender s suas necessidades de acumulao. Finalmente, a quarta parte aponta
para o futuro. Nela, o autor prope
uma nova sistemtica de tratamento da
temtica urbana e regional que privilegie o dilogo entre pesquisadores com
diferentes habilidades, a fim de construir um pensamento integrado que
permita o olhar ampliado da realidade
brasileira.
Decididamente, vale a pena ler o
livro. Conquanto reitere alguns argumentos j presentes em outras reflexes,
tambm lana luzes novas sobre dimenses ainda em reas de sombra no pensamento social crtico sobre a realidade
da formao social brasileira. Boa leitura.
Alberto de Oliveira economista,

Doutor em Planejamento Urbano e
Regional pelo Instituto de Pesquisa e
Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro
(IPPUR/UFRJ) e professor do Departamento de Economia da Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ).
Instrues aos colaboradores dos CADERNOS IPPUR

1. As contribuies enviadas sob a forma de
artigo devem ser apresentadas em no mximo 25 (vinte e cinco) laudas, incluindo figuras, notas de rodap, referncias e anexos.
As figuras devero ser em P&B, ter extenso JPG ou TIF e 300 dpi.
2. O texto deve ser digitado com fonte 12 e
espacejamento de 1,5. As citaes de mais
de trs linhas, notas de rodap, paginao e
legendas de ilustraes e tabelas devem ser
digitadas com fonte tamanho 10 e espacejamento simples.
3. As referncias devem ser redigidas de acordo
com a NBR 6023/2002 da ABNT:
a) Livro ltimo sobrenome em caixa-alta, seguido de prenome e demais sobrenomes
do(s) autor(es). Ttulo em destaque (itlico):
subttulo. Nmero de edio, a partir da segunda. Local de publicao: editora, ano
de publicao. Nmero total de pginas do
livro. Quando houver mais de um volume,
citar somente o nmero de volumes (Coleo ou Srie).
Exemplos:
MOOG, Vianna. Bandeirantes e pioneiros:
paralelo entre duas culturas. 19. ed. Rio de
Janeiro: Graphia, 2000. 351 p.
MAMANI, Hernn Armando. Transporte informal e vida metropolitana: estudo do Rio
de Janeiro nos anos 90. Rio de Janeiro:
UFRJ, 2004. 2 v.
b) Artigo ltimo sobrenome em caixa-alta,
prenome e demais sobrenomes do(s) autor(es); ttulo do artigo: subttulo; ttulo do
peridico em destaque (itlico), local de publicao, n do volume, n do fascculo, da
pgina inicial e final do artigo, ms e ano de
publicao.
Exemplo:
HABERMAS, Jrgen. O falso no mais prximo: sobre a correspondncia Benjamin/
Adorno. Novos Estudos Cebrap, So Paulo,
n. 69, p.35-40, jul. 2004.
c) Captulo de livro
Exemplo:
OLIVEIRA, Floriano Jos Godinho de. Mudanas no espao metropolitano: novas
centralidades e dinmicas espaciais na metrpole fluminense. In: SILVA, Catia Antonia

da; FREIRE, Dsire Guichard; OLIVEIRA,
Floriano Jos Godinho de (Org.). Metrpole:
governo, sociedade e territrio. Rio de Janeiro: DP&A Editora; FAPERJ, 2006. p. 79-97.
d) Dissertaes e Teses
Exemplo:
MARQUES, Ana Flvia. Novos parmetros
na regionalizao dos territrios: estudo do
zoneamento ecolgico-econmico (ZEE) na
Amaznia legal e das bacias hidrogrficas
do Rio Grande do Sul. 2006. 189f. Dissertao (Mestrado em Desenvolvimento Regional) Universidade de Santa Cruz do
Sul, Santa Cruz do Sul, 2006.
e) Artigo e/ou matria de revista em meio eletrnico
Exemplo:
WACQUANT, Loc. Elias no gueto. Rev. de
Sociologia e Poltica, Curitiba, n. 10, jun. 1998.
Disponvel em: <http://www.humanas.
ufpr.br/publica/revsocpol>.
4. Deve ser enviado um resumo em portugus
(ou espanhol) e ingls, e uma relao de no
mximo 5 (cinco) palavras-chaves (em portugus e ingls) para efeito de indexao.
5. O autor deve enviar informaes relativas
sua trajetria profissional e vnculos institucionais (no mximo 5 linhas).
6. O autor de artigo publicado em Cadernos
IPPUR receber trs exemplares do respectivo fascculo da revista.
7. Os artigos devem ser enviados Comisso
Editorial dos Cadernos IPPUR atravs do
endereo eletrnico cadernos@ippur.ufrj.br.
8. Em caso de aprovao, o autor dever enviar
pelo correio o formulrio (disponvel na
homepage) de autorizao devidamente
preenchido e assinado para disponibilizao em texto completo nas bases de dados
s quais os Cadernos IPPUR estejam indexados, incluindo a Base Minerva da UFRJ.
9. Para as resenhas crticas de publicaes, recomenda-se o mximo de 4 pginas.
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Samuel Jaramillo economista, Doutor em Urbanismo pela Universidade de

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