P. Martnez Olivarez: La planificacin en la construccin del territorio administrativo...

La planificacin en
la construccin
del territorio
administrativo para
la expansin urbana
de Puebla, 1923-1970
Pedro Martnez Olivarez

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Espacios urbanos

P. Martnez Olivarez: La planificacin en la construccin del territorio administrativo...

Resumen
Ante la inquietud de conocer la forma en la que se desarroll la expansin urbana en la ciudad de Puebla,
entre 1923 y 1970, se realiza aqu un anlisis de esta dinmica, poniendo nfasis en las acciones polticoadministrativas llevadas a cabo y que afectaron el territorio. En estos aos se aplic una poltica de planificacin
que si bien estaba regulada, no estaba del todo institucionalizada. Algunos hechos como la intervencin de
la poltica econmica, la supresin y la anexin municipal, y el desarrollo de infraestructura seran pautas que
marcaran el crecimiento y el desarrollo de una ciudad en la que el binomio local y regional fue un eslabn para
que la planificacin urbana fuera utilizada como un medio de intromisin territorial; es decir, se implement
un sistema de planificacin regional, pero polarizado en favor de la ciudad central.
Palabras clave: Puebla, planificacin urbana, desarrollo regional, poltica pblica, desarrollo inmobiliario.

Abstract
With the intention of knowing the way in which the urban expansion developed in the city of Puebla between
1923 and 1970, in this work we provide an analysis of the behavior that this had, with emphasis on the political
and administrative actions that were carried out and that affected the territory. The planning policy applied
in this years, was regulated but not completely institutionalized. There were some facts like the intervention
of economical politics, the annexation and suppression of some municipalities, and the infrastructure development, which were guidelines that would mark the growth and development of a city in which the local
and regional coupling was a link that caused urban planning to be used as a way to territorial intrusion, i.e. a
system of regional, but polarized planning in favor of the central city was implemented.
Key words: Puebla, urban planning, regional development, public policy, real estate development.

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Introduccin
Entre 1923 y 1975 en la ciudad de Puebla existieron
instrumentos de planificacin urbana que, como
ejercicios zonificadores locales y adecuaciones a la
poltica nacional de desconcentracin econmica,
fueron los que propiciaron la manera en que se
dara uso al suelo, organizando el espacio y el territorio. En aquella poca la mayora de las acciones
implementadas por los gobernantes de la ciudad se
relacionaron principalmente zonificando las actividades y fomentando obra pblica bsica como el
entramado vial, que permitiera el funcionamiento
espacial de la ciudad.
As, en la primera mitad del siglo se desarroll
una serie de fraccionamientos diseados dentro
del patrn ortogonal de la retcula histrica de la
ciudad, en los que se busc mantener una unidad
espacial y hacer crecer ordenadamente la ciudad.
Sin embargo, los desarrollos perifricos populares
impidieron dicho objetivo y el Estado, por tanto,
busc reglamentar la conformacin de colonias,
y por ende, la construccin de ciudad, orientando
tambin la futura localizacin de las lites.
Fueron los proyectos viales contemplados en los
nuevos planes de desarrollo urbano, a partir de la
dcada de los cincuenta, los que contemplaron la
fusin de mercancas inmobiliarias e infraestructura
que provoc que en adelante se desarrollara una
urbanizacin perifrica constante, pero bajo determinadas condicionantes inmobiliarias de antao:
sectorizacin dentro de un discurso de ordenacin
urbana traducida como segregacin espacial.
Adems, durante estos aos, los administradores polticos del territorio buscaran espacios que
consolidaran los planes de desarrollo urbano como

los de 1952 y 1959; para ello, la expansin de la

demarcacin poltico-administrativa se volvi un
hecho que reconfigur el territorio que contendra el
espacio urbano,1 sirvindose los gobernantes locales
de los medios jurdico-polticos a su disposicin.
As, la expansin fsica mediante la apropiacin
autoritaria del territorio marc las condicionantes
de crecimiento y desarrollo urbano que dieron
pauta a una polarizacin en favor de una ciudad
monocntrica.
Los ltimos aos de este periodo de estudio
que, dicho sea de paso, fue adems una poca
de inestabilidad poltica que convulsion no slo a la
ciudad, sino a la totalidad del territorio de la entidad
y, por ende, las polticas de desarrollo local, son
tambin la cspide del ciclo de intervencin econmica nacional, producto de los cambios globales
del papel del Estado ante el mercado en el cual
se aplicaron medidas encaminadas a disminuir los
desequilibrios geogrficos y sectoriales que obstaculizaban el desarrollo urbano.
Los problemas de crecimiento y organizacin urbana que enfrentaron los actores polticos y sociales
fueron, por tanto, producto de una etapa que se
caracteriz por el centralismo con el que se manej
la poltica urbana y econmica, el cual dej como
carga el control territorial mediante el acotamiento
de la planificacin urbana.

1. Cuando nos referimos a la expansin poltico-administrativa

hablamos de las acciones de anexin municipal que entre 1943
y 1962 se efectuaron para que el territorio municipal de Puebla
pasara de 123.17 km2 a 536.41 km2 de superficie; esto al ser
incorporados siete municipios colindantes al territorio de la
ciudad de Puebla.

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Traza de damero en los albores

de la expansin perifrica
Como en la mayora de las ciudades del pas, durante
la poca prerrevolucionaria la vida en Puebla tuvo
como eje el centro histrico; de hecho, el centro
que se rega por el damero tradicional era la ciudad
(vase figura 1). Fue durante las dcadas de los
veinte y los treinta del siglo xx que se empezaron a
desarrollar los barrios y lotificaciones en las afueras
de la retcula central con lo cual surgi una serie de
colonias nuevas que en un inicio fueron resultado
del crecimiento urbano de los sectores populares y
rurales en los que la morfologa, el tipo de vivienda
y el estatus de tenencia de la tierra distaban de la
formas capitalistas tradicionales de las mercancas
inmobiliarias.2
Ante esta explosin de asentamientos populares
los grandes propietarios de las reas aledaas a la
ciudad buscaron controlar su proliferacin desde el
punto de vista de la no prdida de rentas urbanas,
debido a las condicionantes morfolgicas y sociales
que generaban estas colonias. A travs del Estado
se reglament la manera de conformar de colonias
y, por ende, de construir ciudad. Fue as que sur2. Al respecto Ariel Gonzlez (2011: 16-23) menciona que ya desde
el siglo xix haban aparecido colonias perifricas que distaban del
entramado urbano original, pero que ante la inestabilidad poltica
de la poca revolucionaria no llegaron a consolidarse. No fue hasta
las dcadas de los veinte y los treinta que el desarrollo inmobiliario
en Puebla impact en la mancha urbana con el surgimiento de
colonias proletarias, fruto del auge textil que se daba en la ciudad,
pero que sin embargo representaron una forma de circulacin de
mercancas inmobiliarias que por sus condiciones de higiene y la
falta de servicios pblicos por ser parte de una planeacin social,
fueron consideradas una forma no deseable de expansin de la
ciudad para una lite gubernamental que no tena las mnimas
intenciones de desarrollarlas urbansticamente.

gi lo que podramos llamar la planificacin en

Puebla como un medio de regularizacin y control,
en una ciudad que conforme a los datos del censo
de 1921 tena 111 712 habitantes y una mancha
urbana de 6 km2.
En este contexto fue que el 21 de agosto de
1923 se emiti el Decreto que faculta al Ejecutivo
del Estado para establecer Colonias y el 18 de
marzo de 1932, el Reglamento para la formacin de Colonias Urbanas y Nuevos Centros de
Poblacin.3 stos seran los primeros instrumentos
que, en el intento de controlar la expansin de
colonias populares, condicionaron el crecimiento
de la ciudad y dieron forma al aseguramiento de
la renta urbana.
A partir de la dcada de los cuarenta la poblacin de mayores ingresos empez a migrar hacia
zonas perifricas inmediatas, donde se desarrollaban nuevos prototipos inmobiliarios distintos de la
tradicional vivienda cntrica,4 concretamente hacia
el norponiente del viejo casco de damero en donde
se desarrollaba un nuevo producto inmobiliario: el
fraccionamiento residencial. Lo anterior se podra
tomar como un punto de inflexin que determinara
3. Ambos documentos se encuentran publicados en las fechas
respectivas en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado de
Puebla.
4. A grandes rasgos este tipo de vivienda era la heredada de la
poca colonial, edificaciones seoriales o grandes casonas con
frente total a la calle, grandes alturas y vanos reducidos cuyo uso
se divida en comercial para el frente de la planta baja y habitacional
en la parte posterior y planta alta, multifuncionalidad que con el
paso de los aos empez a hacer mella en sus cualidades arquitectnicas y condiciones constructivas, por lo que aquellos sectores
que tenan recursos pudieron migrar a los nuevos fraccionamientos
de viviendas con solares ajardinados y vialidades amplias, dejando
el centro para la vivienda de renta, una conversin de vivienda
mono-familiar a plurifamiliar al dividir las casonas y desarrollar
vecindarios, lo que paut la pauperizacin urbana.

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Figura 1. Panormica area de la ciudad de Puebla hacia 1920. Fuente: Vlez, F. M. y A. Guzmn (comps.), 1977.

el tipo de poblacin que en adelante habitara tanto

el centro como la periferia inmediata y que, por
tanto, desarroll el tipo de circulacin y produccin
de mercancas inmobiliarias y la continuidad de una
morfologa urbana caracterizada por la vivienda
horizontal y el trazo reticular de damero.
En el desarrollo del espacio urbano se visualiza
una morfologa que si bien no dist del damero
tradicional, qued determinada por dos patrones
de ocupacin del suelo: vivienda popular y vivienda
residencial. Aparecieron barrios obreros y de mi-

grantes campesinos cuya principal dotacin de suelo

provena de la toma de fincas y de la propiedad
ejidal, as como residencias secundarias en los terrenos que eran propiedad privada de los suburbios
(Gonzlez, 2011: 18).
Esta separacin del patrn de vivienda y la
tenencia del suelo la podemos traducir como una
disputa entre informalidad urbana y regularidad que
contribuy a la autosegregacin, distinguiendo las
colonias proletarias de los fraccionamientos residenciales; es decir, una sectorizacin por salvaguarda de

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Figura 2. Colonia La Paz, hacia 1945. La glorieta central marcaba la confluencia de la Avenida Jurez con la carretera a
Atlixco, esta segunda vialidad era frontera y transicin entre el damero tradicional y los circuitos envolventes del cerro de
San Juan que caracterizaran este nuevo producto inmobiliario, el fraccionamiento residencial. Fuente: Fondo ICA.

la renta urbana mediante el estatus de la propiedad

y la necesidad de vivienda fueron las que modelaron
el espacio de la ciudad.
Comenta Salamanca Montes (2005) que al
aparecer desarrollos urbanos perifricos, diseados
dentro de un patrn ortogonal pareado con la retcula histrica, se mantuvo la unidad espacial de la
ciudad con lo cual sta creca ordenadamente. Y si
bien hubo excepciones como el caso de la Colonia

La Paz5 la expansin urbana an era reticente a otras

formas de disposicin espacial (vase figura 2).
Con lo expuesto habra que preguntarse: cmo
se desarroll la mancha urbana y el territorio
poltico-administrativo en la ciudad de Puebla en
5. El diseo de la Colonia La Paz se contrapuso a lo hasta entonces
planteado en el casco de damero; la caracterstica principal fue la
incorporacin de glorietas, rotondas y espacios de esparcimiento
urbano que imprimieron un aire seorial a este nuevo asentamiento urbano.

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este periodo? Qu implicaciones urbanas y territoriales tuvieron los procesos econmicos? Cmo
se dio la intervencin del Estado en el proceso de
adecuacin espacial y de apropiacin territorial?
Cmo intervinieron las lites en el diseo de la
ciudad? El poder gestion y administr a priori el
espacio y el territorio?

Las primeras ideas

sistematizadas de planeacin
urbana
Para 1950 la ciudad tena 214 787 habitantes y
la mancha urbana 14.6 km2, se reglamentaban el
crecimiento urbano y la proliferacin del mercado
informal de vivienda. Puebla se encontraba en una
fase previa al desarrollo industrial: haba un rea
central, grandes zonas agrcolas y pueblos distantes
de stas. Despus de haber mantenido desde la poca colonial una relacin ordenada entre crecimiento
y poblacin, y una morfologa caracterizada por el
centro y el barrio, la ciudad creca bajo leyes locales
que ordenaban la formacin de calles y colonias.
La lgica que rega la expansin urbana y
aceleraba el desarrollo inmobiliario sobre fincas
inmediatas a la ciudad, propiedad de terratenientes,
era el fraccionamiento. Al mismo tiempo, la ciudad
del damero empezaba a integrar una periferia de
pueblos y colonias populares, por lo que su desarrollo dependi adems de las relaciones polticas
y econmicas de los actores sociales con las autoridades, del uso del suelo y del estatus de propiedad
de las grandes fincas aledaas.
Se experiment un crecimiento residencial que
gener la especulacin del suelo al tratarse de un

modelo que operaba mediante la integracin urbana de zonas contiguas, y para el cual el Estado
invirti en infraestructura en aquellas reas donde
persistan intereses inmobiliarios. Adems, como
seala Gonzlez (2011: 22), todo esto representaba un negocio redondo al conjuntar beneficios
econmicos e intereses polticos, ya que muchos
gobernantes eran los dueos de las tierras que seran
vendidas a los agentes inmobiliarios.
Si bien en la ciudad se haba reglamentado ya
la forma de constituir colonias, barrios y fraccionamientos no fue hasta 1952, con la aparicin del Plan
regulador de la ciudad de Puebla, que se intent
administrar su crecimiento; decimos que se intent
porque en la prctica dicho plan al igual que
muchos de los que se desarrollaron posteriormente qued como un ejercicio de escritorio sin una
aplicacin del todo efectiva, pero que finalmente
planteaba un orden siguiendo una estructuracin
lgica, la de la zonificacin u ordenamiento por
separacin de reas (vase figura 3).
El plan de desarrollo urbano de 1952 es un
ejemplo del ejercicio tcnico que en el papel se realiz como fruto de un supuesto diagnstico demogrfico, econmico y territorial de la ciudad el cual
se limit a una zonificacin que buscaba ordenar
el suelo no slo para sectorizar las actividades de
la ciudad, sino tambin para delimitar las acciones
del mercado en la especulacin inmobiliaria al excluir por el momento las grandes zonas agrcolas,
externas al territorio de la ciudad y econmicas en
precio, del crecimiento planificado. Se prevea y
redireccionaba el crecimiento urbano mediante la
construccin de bancos de suelo y encauzamientos
territoriales.

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Figura 3. Esquema de sectorizacin del Plan regulador de la ciudad de Puebla de 1952. Dos grandes espacios: el urbanizado, entendido como el casco de damero y los incipientes fraccionamientos, y el industrial como aquel donde se relocalizara el aparato productivo. Ambos prevean y direccionaban el crecimiento urbano. Fuente: Mel, 1994: 209.

Esta prctica de sectorizar la ciudad en los inicios

de la planificacin de Puebla corresponde al principio urbanstico conocido como zoning, herramienta
que busc un nuevo orden atribuyendo determinados usos a reas concretas de la ciudad y que
permiti un primer acercamiento a la ordenacin
espacial, al principio separando el uso industrial del
espacio urbanizado, lejos del ncleo residencial por
razones de higiene y funcionales, previendo adems
un crecimiento controlado para la fusin entre el
campo y la ciudad, con lo cual se regulaba el uso
de suelo y se preservaba la estructura morfolgica
de la ciudad colonial (Chueca, 2007: 214).

Para reforzar la nueva dinmica urbana del zoning aparecera en 1959 un nuevo instrumento de
planificacin, el Plan de mejoramiento urbano6 el
cual incorporaba una estructura vial que empezara
a permear la ortogonalidad que hasta hoy constituye la base morfolgica de la vieja ciudad. Hasta
finales de la dcada de los cincuenta, la red viaria
segua estructurada a travs del damero, pero en
este nuevo ejercicio tcnico se proyectaron circuitos
envolventes que entretejan los principales ejes de
los que partieron calles secundarias y mediante los
6. Tanto el Plan regulador de la ciudad de Puebla, de 1952, como
el Plan de mejoramiento urbano, de 1959, fueron presentados por
el Gobierno del estado de Puebla.

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cuales se conectaron largas avenidas que comunicaran el centro de la ciudad con los sectores sujetos
a la zonificacin (vase figura 4).
Entre las vialidades planteadas estaban la
Diagonal Defensores de la Repblica, el Boulevard
Valsequillo y el Hermanos Serdn, la Calzada Zaragoza, integrada a un boulevard interno desarrollado
sobre las aguas contaminadas del ro San Francisco;
la ampliacin de la Avenida Reforma y la Avenida
11 Norte-Sur. Se prevea adems la integracin de
la regin de Cholula con una recta que reemplazara

al antiguo Camino Real. Todo un gran proyecto cuya

principal detonante fue la autopista Mxico-Puebla,
iniciada en 1958 y terminada en 1964, en la parte
norte de la ciudad. As, con el desarrollo de esta
infraestructura se buscaba mejorar la ordenacin
urbana al hacer confluir los extremos en expansin
con el centro del antiguo casco de la ciudad.
No podemos afirmar que la planificacin urbana
de Puebla en esa poca con la consolidacin modernista de la Avenida Jurez y el encauzamiento,
por cuestiones de higiene, del ro San Francisco

Figura 4. Esquema de vialidades urbanas del Plan de mejoramiento urbano de 1959. Plan elaborado por el ingeniero
Enrique Estrada Cuesta y los arquitectos Juan Martnez de Velasco, Julio Moctezuma y Vicente Medel. Comprese la
definicin vial de este proyecto con la proyeccin de zonificacin de 1952, con lo cual podemos inferir que las ideas
de planeacin se llevaran a cabo.

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en 1962 que dio origen al actual Boulevard 5 de

Mayo haya generado una transformacin como
la de Haussman para Pars, o que estuviera basada
en un modelo como el de Arturo Soria y su ciudad
lineal que separa la industria de la vivienda, o bien,
que se haya extendido al estilo del ringstrasse viens
con la ayuda de anillos viales cruzados por grandes
avenidas para dar acceso a la ciudad y facilitar las
comunicaciones entre las diferentes zonas. Lo que
s podemos decir es que Puebla pas de ser una
ciudad confinada al casco histrico a ser una urbe
producto de una morfologa que, si bien respet la
traza colonial original, desafortunadamente lo hizo
bajo la idea de una contencin espacial de las nuevas
periferias urbanas, con lo cual los planteamientos
modernizadores se abocaron no a un desarrollo
urbano mediante la construccin de infraestructuras, sino a una restriccin del espacio de la ciudad,
mediante la sectorizacin y la contencin vial, lo
cual sera alentado por el gran aparato industrial
que empezaba a consolidarse.

El aparato productivo en la
adecuacin del espacio urbano
Durante el segundo tercio del siglo xx la ciudad
tuvo una estructura productiva monofuncional en
la que predominaron las ramas textil y alimentaria.
Afirma Ventura (2006: 12) que durante esta etapa
de transformacin de materias primas Puebla reuni
condiciones, principalmente fiscales y artesanales,
que lograron que dicha industria la posicionara a
nivel nacional, pero que sin embargo, aun siendo
predominante y eje de la acumulacin de capital
hasta mediados de los aos sesenta del siglo xx, se

caracteriz por el agotamiento en la maquinaria que

provoc una baja en la productividad y un atraso
en los mtodos de produccin, con lo que Puebla
empez a rezagarse.
Lo relevante desde el aspecto urbano es que
desde antao, no hay que olvidarlo, el sector productivo se localiz a las orillas del ro San Francisco
por las condiciones de propiedad de suelo y energticas. All se instalaron molinos de trigo, talleres
textiles, ladrilleras y otro tipo de establecimientos,
que de hecho hoy le dan nombre a muchas colonias
de la ciudad. Ejemplo de ello es el antiguo molino
de Huexotitla, el de El Carmen, o la ladrillera de
Bentez, hoy colonias cercanas a lo que era la ribera
cercana a la ciudad, y que ante el decaimiento de la
industria de transformacin cedieron sus terrenos en
beneficio del avance inmobiliario, debiendo buscar
nuevos espacios en el territorio y diversificando su
actividad.
Con los cambios en la estructura econmica se
empezaran a separar las actividades y por ende a
romper las relaciones espaciales persistentes hasta
ese entonces; hubo una dislocacin entre el aparato productivo y el aparato distributivo, y entre la
vivienda del comerciante, la de los trabajadores y
la de los dueos del capital; es decir, ante el rezago
del espacio manufacturero, el corazn del damero
que es el centro de distribucin, pero que a su
vez es donde habitan quienes venden, compran,
promueven y gobiernan, transforma sus relaciones
urbanas con este punto de la ciudad en favor de
otros territorios.
As, la separacin morfolgica que ya se daba
entre el fraccionamiento y la vivienda tradicional y
colonial se recalcara mediante la salida del aparato
distribuidor del centro histrico y del aparato pro-

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ductor de la ribera de San Francisco, con lo cual

se intensificara el desarrollo de zonificaciones y la
construccin de infraestructuras viales ajenas a la
retcula; una transformacin urbana ante las lneas
de correlacin entre el centro, la periferia residencial
y la zona de manufactura industrial.
En este contexto la llegada de la industria pesada se hara patente en el territorio poblano; una
concentracin de capitales en donde la industria
automotriz, de maquinaria y siderrgica, buscara
grandes reductos territoriales. En este marco del
desarrollo capitalista modernizador, gobernantes
de ciudades como Puebla vieron en este proceso un
paso hacia la modernidad ante las perspectivas de
crecimiento econmico y, que por tanto, ayudaran
a centralizar y focalizar la planeacin urbana y a
reposicionar la ciudad como un punto geogrfico
de relevancia nacional.
Para contextualizar este proceso habr que visualizar los acontecimientos econmicos globales que infirieron en la conformacin de un territorio en el cual
la intervencin del Estado en materia urbana puede
definirse en estos aos como una intervencin de
ndole econmica que marc la pauta para las ideas
sobre la ciudad, por lo que aqu cabra preguntarnos
fueron las empresas del gran capital y el Estado las
que realmente definieron la planeacin urbana de la
ciudad de Puebla en esta poca?
En gran parte de Latinoamrica tomaba fuerza la idea de que el Estado deba intervenir en la
economa y la planeacin central7 lo cual motiv
7. La crisis econmica mundial de 1929 hizo pensar a algunos
gobiernos que se deba intervenir para tratar de regular un mercado
que haba demostrado ser endeble, por lo que aquellos que no
caminaron hacia un modelo de modernizacin capitalista, ante
al agotamiento fordista de acumulacin y crecimiento, viraron
a la teora de intervencin del Estado, en donde ste incentiva

la transformacin urbana de las ciudades (Pradilla,

2005: 16). Ante esta perspectiva poltica y econmica el Estado mexicano implement una poltica
nacional de industrializacin y regionalizacin en
que la economa se basara en una amalgama de
modernizacin capitalista al concentrar y acumular,
por un lado, los grandes capitales mediante el aparato industrial y, por otro, un planteamiento proteccionista al intervenir de manera directa no slo
en la regulacin econmica con la incentivacin del
proceso de acumulacin capitalista, sino en el plano
urbano mediante la focalizacin en determinadas
regiones del aparato productivo en cuestin, una
modernizacin econmica y urbana con ayuda de
la industrializacin.
En el caso de Puebla, la ciudad entr a una
etapa en que la atraccin de inversiones fue prioritaria para intensificar su nueva dinmica industrial.
Es de considerar que las caractersticas formales
que se proyectaron desde 1959 con la aparicin
del ya mencionado Plan de mejoramiento urbano
alentaran este tipo de urbanismo que podramos
llamar de corte industrial, y que no incidieron drsticamente en lo que hasta hoy constituye la base
morfolgica de una ciudad que es amalgama de lo
colonial y el posmodernismo; es decir, el periodo
industrializador sectorizado por los planes de desarrollo urbano no transgredi la caracterizacin
formal de la vieja ciudad.
Lo anterior puede explicarse porque desde 1952
se plante construir los corredores industriales fuera
de la ciudad. El zoning ejerca sus efectos al limitar la
mancha urbana histrica de la expansin popular y
difusa a los alrededores de la industria sectorizada.
la actividad productiva mediante una poltica fiscal e invierte en
infraestructura.

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Y, si bien las distancias temporales y geogrficas

son diferentes, para la Europa del siglo xix Chueca
Goitia describe as este tipo de paisaje urbano que,
podramos decir se daba en Puebla: Al lado de la
ciudad industrial se levanta orgullosa la ciudad de
la burguesa liberal, deseosa de demostrar el poder
y las esclarecidas luces de una clase dominante
(2007: 183).
En este periodo en Puebla seguan proliferando
los edificios bajos, alargados y continuos sobre la
traza de damero, pero a lo lejos las nuevas torres
de humo gris anunciaban la llegada del progreso
y, por ende, la expansin del crecimiento urbano y
la necesidad de controlar y ordenar esos espacios
fsicos. As, al convertirse la expansin en una
realidad de urbanizacin perifrica constante no
slo sobre el territorio propio de la ciudad, sino
tambin sobre el que implicaba suelo ajeno, el de
municipios aledaos, el control urbano rebasara la
delimitacin territorial.
Vemos entonces que en este periodo a Puebla
se le dot de instrumentos jurdicos que fueron
concibiendo un ideal urbano poltico y econmico;
programas regulatorios que contuvieron la mancha
urbana y acciones para garantizar el orden en el
territorio. Estos instrumentos en un momento determinado dejaron de ser slo de ndole local para pasar
a la intervencin regional, extendiendo as los planes
de desarrollo de la ciudad, con lo cual se increment
el territorio central y el poder de la lite poltica y
econmica de la ciudad (vase cuadro 1).
Todo este ambiente industrializador e inmobiliario dio paso, entre 1952 y 1962, a un crecimiento
de poblacin y extensin de la ciudad que no se
haba registrado en la primera mitad del siglo.
Para 1960 la ciudad tena 289 049 habitantes y la

mancha urbana era de 25.8 km2, con lo cual casi

se haba duplicado respecto a 1950. Al plantear las
actividades productivas en las afueras de la ciudad
el suelo perifrico entre la zona industrial y el casco
de la ciudad previsto como un desarrollo controlado
terminara por enfatizar no slo las problemticas
fsicas que las condiciones demogrficas demandaban, sino tambin las problemticas polticoterritoriales que impedan el control absoluto del
uso y destino del suelo.
Tan slo en el primer lustro de la dcada de los
sesenta al ser Puebla foco de la poltica econmica
nacional, se invirti en infraestructura que dio paso
al asentamiento de parques industriales, vas de
comunicacin y trazos energticos, entre otros, por
lo que los empresarios poblanos no slo viraron su
giro productivo, sino que sacaron la manufactura
primaria de la trama urbana con lo cual se empezaron a tratar de hacer realidad los planteamientos
tcnicos de los planes de desarrollo urbano que
contemplaban una planificacin urbana basada en
la regulacin de la economa industrial que sectorizaba la traza de la ciudad, algo previsto en el plan
de 1952 (vase figura 3).
El Estado buscaba hacer llegar grandes inversiones al territorio poblano; se tuvieron que expropiar
reas extensas de poblados campesinos cercanos
a la ciudad de Puebla para poder construir la infraestructura y los parques industriales que dieran
respuesta al impulso generado por la llegada de
nuevas infraestructuras. La ya mencionada autopista Mxico-Puebla fue puesta en funciones desde
1962, y con ella lleg en 1965 la planta automotriz
Volkswagen; muestra de cmo la ciudad de Puebla,
vena desarrollndose como un ncleo donde se
fomentaba la competencia econmica.

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Cuadro 1. Sntesis analtica del comportamiento de la poltica urbana en Puebla 1923-1970

Ao

Ley o programa

Sntesis analtica

1923

Decreto que faculta al

ejecutivo del Estado para
establecer colonias.

1932

Reglamento para la formacin de colonias urbanas y

nuevos centros de poblacin

1935

Creacin de la Oficina Tcnica Planificadora

Organismo que dio pie a la organizacin de los espacios de la ciudad

mediante el censo, el levantamiento y la memoria grfica.

1935

Ley de construcciones

1938

Ley de catastro

1940

Ley de fraccionamientos

El Estado utiliz estas tres herramientas para garantizar orden en el

espacio, a travs de la definicin de tres aspectos relevantes de la propiedad inmobiliaria: normatividad fsica, situacin jurdico-econmica y
el valor de emplazamiento.

1952

Plan regulador de la ciudad

de Puebla

1956

Ley de planificacin integral

y mejoramiento urbano

1959

Plan de mejoramiento
urbano

1943
1962

Decretos de supresin y
anexin municipal

1963

Ley de fomento industrial

1968

Ley de promocin industrial

Fuente: Elaboracin propia.

Se buscaba controlar la expansin de colonias populares, por ello el

Estado reglament la conformacin de colonias y, por ende, la construccin de ciudad. Fueron punto de inflexin que determinara el tipo de
circulacin y produccin de mercancas inmobiliarias y la continuidad de
una morfologa urbana caracterizada por la vivienda horizontal.

Mediante estos instrumentos el Estado realiz una planificacin urbana

tecnocrtica basada en el emplazamiento de las actividades de la ciudad,
ello mediante el ejercicio tcnico de la zonificacin y la contencin urbana
con la ayuda de proyeccin de vialidades radiales, prolongacin de las
existentes y proyeccin de bolsas de suelo.

El Estado realiz acciones de dominio territorial encaminadas al control de

recursos naturales, adems del aparato productivo por la realizacin de
acciones previamente desplegadas y que fueron parte de la visin de los
gobernantes de la ciudad central por mantenerlos en su demarcacin.
En el mbito local se desarroll una poltica de fomento industrial,
adems de la descentralizacin del aparato productivo como poltica
nacional, por lo que la reglamentacin fue factor de redistribucin geogrfica y tendente a la metropolizacin: se tiene un patrn urbano en la
periferia de ciudad industrial que, al impactar en las tasas de desarrollo,
transforman el territorio rural en urbano-rural.

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Al ser necesaria la fuerza de trabajo para echar

a andar la mquina productiva la migracin se hizo
patente, lo cual trajo consigo la necesidad de suelo
para su residencia en las zonas aledaas donde se
asent la industria; por ello, al crecer la ciudad y su
economa, el urbanismo industrial se transform en el
urbanismo formal del trazo urbano para los sectores
de vivienda obrera llegados a tierras campesinas, con
lo cual se desarrollaban nuevas morfologas.
La ciudad de los obreros contrastara con los
pueblos campesinos porque para los primeros la
tenencia del suelo responda a la simple comercializacin de los terrenos aledaos; para los segundos,
en cambio, era la prdida de usos y costumbres. De
esta manera naci una zona imperante en los terrenos aledaos a las zonas industriales, rida y carente
de propuestas formales de urbanismo, irregular y
sinuosa en su trazo, y que no se remont al diseo
racionalista, esttico y de control que represent el
damero colonial.
En este contexto, al haberse proyectado la zona
industrial fuera de la jurisdiccin de la ciudad, el
autoritarismo de la lite poltica, tuvo motivos para
modificar en 1962 el territorio administrativo de la
ciudad mediante la apropiacin territorial con base
en la supresin y anexin municipal. Este mecanismo
permitira a los encargados de la planeacin urbana
de Puebla someter a sus juicios tcnicos no slo el
territorio de la ciudad central, sino el de los pueblos
aledaos localizados entre la zonificacin industrial
y la residencial, empezando as la construccin
de una ciudad-regin que el Estado impuls al
considerar ya dentro de sus planes urbanos a estas
comunidades externas.

La hegemona territorial como

elemento de diseo para la
ciudad
Mediante ejercicios de expansin territorial y con
recursos jurdicos que le dieron validez a procesos
autoritarios, entre 1943 y 1962 en Puebla se impuso
y se mantuvo un orden al suprimir, anexar y adecuar
polticamente demarcaciones administrativas con el
pretexto de incluirlas en el desarrollo de la ciudad.
Era un impulso por someter territorio virgen de
asentamientos humanos, as como aquel en el que
se desarrollaba el aparato productivo de la poca,
en favor de una ciudad que, a diferencia de los otros
pueblos, desplegaba proyectos de expansin urbana; con ello el municipio de Puebla pasara de 123.17
km2 a 536.41 km2 de superficie, entendido como un
incremento territorial de 435.50 por ciento.
Esta adecuacin del territorio municipal en favor
del crecimiento econmico y por tanto urbano de
la ciudad de Puebla, empez en 1943 al incorporar
los municipios de La Libertad y Xochimehuacn en
favor del municipio de Puebla (Mel, 1994: 103).
Sin embargo, el ejercicio de expansin territorial ms
trascendente fue el ejecutado el 6 de septiembre de
1962, siendo gobernador Fausto Manuel Ortega
Olazo y, presidente municipal de Puebla, Eduardo Cu
Merlo, cuando el Congreso del Estado fij mediante
decreto de anexin publicado el 30 de octubre del
mismo ao los actuales lmites polticos del municipio
de Puebla, con los territorios de los municipios de
San Jernimo Caleras, San Felipe Hueyotlipan, San
Miguel Canoa, Resurreccin (al cual perteneca la
actual Xonacatepec) y Totimehuacn.8
8. De acuerdo con la actual divisin poltica, en el territorio de lo
que fue el municipio de Resurreccin estaba integrada la actual

99

100

Espacios urbanos

Todos estos pueblos que un da fueron municipios libres cedieron su categora poltica en favor
del llamado Centro de Poblacin de la ciudad de
Puebla, con lo que el Estado les otorgara una
nueva denominacin, la de Junta Auxiliar la cual
pas a ser ms un formulismo por mantener cotos
de poder que garantizaran la estabilidad social
en dichos poblados, que un acto que les siguiera
otorgando autonoma sobre la toma de decisiones
en su territorio el cual quedaba ahora demarcado
en favor del gobierno central. Es as que tenemos
la consolidacin del control territorial mediante
integracin y cohesin, pero sobre todo con la organizacin jerrquica sobre lo que ahora ya puede
ser distribuido y posedo (Raffestin, 2011: 107).
La poltica de anexin, como una accin de
hegemona territorial, hara de la apropiacin de
territorios ajenos a la demarcacin poltico-administrativa un elemento de diseo para la ciudad
ante el poder los cuerpos de gobierno de mantener
el control sobre la localizacin de las actividades
espaciales. La existencia del mapa como representacin grfica de las disposiciones escritas, muestra
y evidencia la tendencia mencionada a la que la
mancha urbana sujet su crecimiento y desarrollo
(vanse figuras 3 y 4).
El mensaje de la poltica de planeacin en esos
aos en la ciudad de Puebla permite interpretar
cmo el Estado se volvi un productor de espacio
Junta Auxiliar de Santa Mara Xonacatepec. Asimismo, lo que fue
el municipio de Totimehuacn fue desmembrado para dar paso a
las juntas auxiliares de San Francisco Totimehuacn, Ignacio Zaragoza, Santo Tomas Chautla, San Pedro Zacachimalpa, Santa Mara
Guadalupe Tecola, San Baltazar Tetela y San Andrs Azumiatla.
stas, en conjunto con Ignacio Romero Vargas, La Libertad, San
Pablo Xochimehuacn y San Sebastin de Aparicio, integran las
17 juntas auxiliares que, bajo la directriz del llamado Centro de
Poblacin, integran el territorio del municipio de Puebla.

urbano, recurrente y autoritario, mediante el uso

de instrumentos que enfatizaron una serie de ideas
asociadas al desarrollo de la ciudad: ordenacin,
compactacin y zonificacin, aunque paradjicamente se obtuvo dispersin, fragmentacin y
sectorizacin, es decir discontinuidades urbanas que
mantendran la expansin de la ciudad en una lucha
entre planificacin popular y planificacin controlada que termin por polarizar el territorio.
Si bien hemos visto cmo en Puebla se puso en
marcha una serie de ideas para el desarrollo urbano,
como la zonificacin y la proyeccin vial, la expansin
del territorio mediante la poltica de anexin definira
no slo la manera de planificar, sino tambin la de
administrar un territorio hasta ese momento no
local en favor de la gran ciudad. Es decir, se tiene un
engarzamiento de acciones que, como condicionantes espaciales, sirven para visualizar cmo el poder
pblico forj una clara visin sectorizante a costa de
las condicionantes territoriales.
Ante esto el planteamiento urbano de control y
diseo de crecimiento en primera instancia sobre el
territorio propio, que la poltica pblica debi buscar
y consolidar para la ciudad, se coart con la intervencin del Estado en la fusin de viejas poblaciones
rurales con identidades propias, pero dbiles poltica
y econmicamente, las cuales cedieron territorialmente en favor de un sistema urbano polarizado
alrededor de la ciudad capital, desarticulando por
tanto un futuro sistema de ciudades que, en el caso
de la zona de Puebla, traslad su derecho de paso
de lo rural a lo urbano en beneficio de una corona
metropolitana que rompi toda participacin de
los pueblos locales.
Con ello la lite poltica fue partcipe de una
contravencin a las polticas pblicas participativas

P. Martnez Olivarez: La planificacin en la construccin del territorio administrativo...

e integradoras que debieron permitir la reconstruccin de identidades colectivas, por lo que Puebla
y de acuerdo con lo expuesto por Borja, en este
tenor al ser una ciudad municipio, ciudad real y
ciudad utpica, acab siendo tambin territorio
administrativo, territorio histrico y territorio como

proyecto (Borja, 2005: 37-39). As, tenemos una

evolucin autoritaria de la escala territorial que
permiti pasar de lo local a lo regional de acuerdo
con los intereses de los actores comprometidos con
el desarrollo y la implementacin de las normas y
los proyectos urbanos.

Figura 5. Evolucin poltico-administrativa del municipio de Puebla durante las supresiones y anexiones municipales
de 1943 y 1962. Fuente: adaptacin propia.

101

102

Espacios urbanos

Con lo anteriormente expuesto, a lo que nos

enfrentamos es a definir un territorio y una ciudad
construidos mediante una poltica de planificacin
urbana por un Estado autoritario en favor de ciertos
territorios que se encontraban en la afinidad urbana
planteada, es decir, que la comunin Estado-ciudad
que Borja visualiza como un do que ayuda a construir el eslabn ciudad-sociedad, result pernicioso
para el caso de Puebla al ser fruto de la simbiosis
entre el Estado y el capital los cuales con la ayuda de
medios jurdico-polticos transformaron la ciudad
conquistando el territorio de sociedades ajenas al
ncleo central.
Para que la conciliacin de beneficios entre el
Estado y el capital fuera factible fue primordial el
papel del primero en la planificacin urbana para
que se materializara la idea de ciudad que se vena
desarrollando desde las dcadas posrevolucionarias
de los aos veinte y treinta. En estos aos Puebla ya
era una ciudad a cuyos habitantes los gobernantes
empezaban a categorizar privilegiando ciertos
sectores de la poblacin, muestra de ello es el
escaso reparto agrario que se dio de las grandes
fincas cercanas como una manera de favorecer a
los antiguos hacendados en el acaparamiento y la
conservacin de tierras, lo cual segn Gonzlez
(2011: 17) contribua a controlar la formacin de
colonias proletarias en favor de desarrollos inmobiliarios capitalistas, traducido por el mismo autor
como una disputa por el suelo entre sectores de
poblacin econmicamente diferenciados.
Con esta carga de condicionantes en Puebla
empez a desarrollarse una periferia que si bien
fue consecuencia de la metamorfosis de tierras
rurales a urbanas, en ella se dio una urbanizacin
dispersa y sectorizada, un espacio de exclusin

social que surgi como efecto del tipo de propiedad y de una serie de dinmicas de transformacin
econmica y poltica que la ciudad experimentara
ya en la segunda mitad del siglo xx; en resumen,
una tendencia desde estos aos a la privatizacin
y la segmentacin del espacio debido, al desarrollo
inmobiliario de fraccionamientos residenciales y la
relocalizacin del aparato productivo, enmarcando
el proceso la fusin de la ciudad central con las poblaciones que se vieron poltica y geogrficamente
involucradas y que, como sealara Borja:
Nos referimos al territorio como objetivo estratgico
[] es simplemente la expresin territorial de procesos econmico-sociales en los que intervienen mltiples actores [] la regin urbana o metropolitana
resultante de la expresin de la ciudad metropolitana
y de fusin de su segunda corona con ciudades con
historia y centralidades propias (Borja, 2005: 38).

Para lograr la fusin que redefini el mapa poltico

de Puebla, y como efecto de la expansin de la
mancha urbana, los principales productores de
espacio, ante la perspectiva de afrontar el futuro de
la ciudad planificada, en este caso el nivel estatal
de gobierno como administrador y el nivel local
como gestor, sometieron a sus ideas espaciales no
slo el territorio en el que se encontraba enclavada
la capital del estado, sino tambin los territorios
de pueblos vecinos que perdieron una parte de
su categora poltica y poder en favor de la ciudad
central (vase figura 2).
Esta sujecin de pueblos vecinos en beneficio
de la ciudad de Puebla otorgndoles una nueva
categora poltico-administrativa garantiz el control
de la produccin de espacio urbano en la malla
geogrfica, es decir, un territorio que mediante la

P. Martnez Olivarez: La planificacin en la construccin del territorio administrativo...

divisin poltica control las relaciones de poder y las

escalas de intervencin sobre la ciudad, menciona
Raffestin en su teora de conformacin del sistema
territorial:
Las divisiones polticas creadas por el Estado tienen,
en general, una mayor estabilidad que las que son
producto de la labor de actores empleados en la
realizacin de un programa: los lmites polticos y
administrativos son relativamente estables; los lmites
econmicos son mucho menos estables y ms dinmicos, ya que se adaptan a los cambios de estructuras
y de coyunturas (Raffestin, 2011: 109).

Podemos entender entonces que la planificacin de

la ciudad de Puebla durante los aos posteriores al
Plan de mejoramiento urbano de 1959 y las anexiones municipales, fue un proceso que incentiv el
desarrollo industrial y se encontr en la etapa de la
ciudad metropolitana o moderna que Borja (2005:
42) retrata como hija de la Revolucin Industrial
la del siglo xix, pero si bien las lneas temporales entre una y otra son distantes, las acciones
emprendidas son similares. Es la ciudad de las
nuevas infraestructuras como respuesta al aparato
productivo de este capitalismo-industrializador
tardo para el caso poblano, pero previsto en la
planificacin urbana.
Ya durante la dcada de los sesenta los administradores de la ciudad haban dejado de emitir
planes de desarrollo urbano, a no ser por las leyes
de fomento industrial de 1963 y 1968, en los que
la reglamentacin es factor de redistribucin geogrfica del aparato productivo. La ciudad haba
quedado hurfana de instrumentos que controlaran
un crecimiento que, entre el impulso industrial, el
crecimiento poblacional, y el desborde de lmites

municipales, para 1970 ya haba llegado a desarrollar una mancha urbana de 25.8 km2 y 532 744
habitantes, o sea 176% ms que en 1960 y an tendran que pasar nueve aos para que nuevamente
empezara a planificarse formalmente la ciudad.

Conclusiones
En un inicio en el periodo 1923-1970 el planeamiento urbano estuvo regido en gran medida por
un gobierno local afn al mercado inmobiliario
que se desarrollaba en la ciudad de Puebla y a la
poltica nacional de desarrollo industrial; por ello
las disposiciones econmicas del gobierno federal
de descentralizar el aparato productivo y la poltica
local de control del mismo que se extenda ms
all del territorio propio, empataron como una
forma de hacer ciudad mediante una hegemona
econmica trasladada a lo territorial.
Dentro de las disposiciones del pas tendentes a
favorecer econmicamente a ciertas regiones se encontraba la ciudad de Puebla. Los gobiernos estatal y
municipal aprovecharon la coyuntura intervencionista
y proteccionista del Estado, impulsando programas y
planes en los que el desarrollo industrial era prioritario. Esto gener un efecto en el que la acumulacin
de capital atrajo grandes industrias, impact en las
tasas demogrficas e intensific la expansin de una
mancha urbana sobre la lgica del mercado del suelo,
en este caso los terrenos de la periferia rural.
Es as que el carcter formal de la planeacin
urbana en Puebla en este periodo fue reflejo en
primera instancia de un urbanismo industrializador,
en donde los programas de fomento industrial de
la poca sirvieron para que las polticas pblicas

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104

Espacios urbanos

de desarrollo urbano se encaminaran a la creacin

y aplicacin de programas de un ordenamiento
espacial que forjaba en la industria su visin de
modernidad; y, en segunda instancia, se tuvo en
el desarrollo inmobiliario un modelo controlado y
regulado del tipo de vivienda que se gener por una
visin elitista de la ciudad; normas que configuraron
un tipo de urbe tratando como desde antao, de
segmentar y fragmentar la malla habitacional.
Se est, por tanto, ante efectos reguladores de
un proceso modernizador incipiente que los actores
polticos prevean alcanzar mediante un desarrollo
econmico de reconversin productiva y la relocalizacin de los espacios manufactureros, adems de
la forma de producir y circular la mercanca inmobiliaria que deba desarrollarse para la ciudad. Por
ello en esta fase la intervencin regulatoria por parte
del Estado, mediante la planificacin, es un medio
para que la lgica del mercado del suelo controle
el proceso de expansin urbana. Es decir, hacer del
suelo una mercanca escasa cuyo valor dependa del
tipo de actividad que all se instale.
Al promoverse cambios en las actividades que
se desarrollaban al interior de la ciudad los nuevos
ejes viales determinaron las condiciones para reservar el suelo urbano previsto para la expansin
urbana, por lo cual se convirtieron en elementos
que controlaron las actividades y los usos del suelo
de la ciudad, una poltica de sectorizacin entendida como un encuadramiento vial que deline
mecanismos de exclusin urbana a partir de la
constitucin de zonas especiales.
Vemos entonces que si bien los instrumentos
tcnicos de ordenacin se realizaron a partir del
reconocimiento de la importancia econmica de la
ciudad, este examen urbano fue contradictorio en

su resultado territorial, ya que dio como resultado

un decremento morfolgico hacia la periferia, consecuencia de un Estado que pas del localismo a la
regionalizacin en la poltica pblica.
La influencia que la poltica pblica federal de
fomento industrial ejerci fue fundamental para
que los gobernantes de la ciudad central avizoraran,
como consecuencia de los proyectos de zonificacin
de los planes de desarrollo urbano de la poca, la
expansin de la mancha urbana hacia el territorio
de los municipios conurbados. Las acciones que el
gobierno estatal haba realizado para impulsar su
competitividad mediante el desarrollo industrial, sin
duda fueron determinantes en la forma en la que
se pensaba construir la nueva ciudad de los aos
globalizadores por venir.
Al priorizarse el fortalecimiento econmico de la
ciudad de Puebla se le permiti ser el ncleo dominante de la regin y, potencialmente, el territorio de
las nuevas inversiones (de Mattos, 2005: 5) con lo
cual se dara paso a una inminente metropolizacin
la cual traera en los siguientes aos, adems de auge
econmico, problemticas propias del nuevo proceso
urbano: dislocacin de la industria, concentracin de
trnsito, dficit elevado de servicios, infraestructura y
vivienda, y la degradacin de las colonias perifricas,
es decir, la repeticin del ciclo de expansin urbana,
similares causas y efectos con la participacin de
idnticos actores, pero en distinta magnitud.
Durante los aos de planificacin urbana de
1923 a 1970 la Puebla planteada por la poltica
del Estado se hizo presente como una metrpoli
en construccin y en franca dominancia sobre los
municipios cercanos, una ciudad que en afinidad a
lo expuesto por Borja (2005: 24) no se mostr en
contra del Estado, por lo que ste la asumi como

P. Martnez Olivarez: La planificacin en la construccin del territorio administrativo...

bandera de cristalizacin de una poltica pblica que

construy una subordinacin territorial; es decir, el
dominio y la construccin hegemnica territorial,
olvidando que la entidad geogrfica que se gobierna
incluye otros sistemas urbanos, privilegiando as
con esta poltica slo a la ciudad central, es decir a
la corona metropolitana, con lo cual se descart la
construccin simtrica de una ciudad-regin.9

Bibliografa
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Editorial.
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xx, Mxico, El Colegio de Mxico.

9. La ciudad de Puebla es actualmente el epicentro donde se

configuran y definen sistemas urbanos de distinta escala, desde
el territorio local en el que se asienta, llamado municipio y sobre
el que ejerce dominio poltico-administrativo a los pueblos propios
nombrados juntas auxiliares, hasta ser el centro neurlgico de la
llamada Zona Metropolitana Puebla-Tlaxcala en el que confluyen
14 municipios del estado de Tlaxcala y 10 del estado Puebla, ello
sin dejar pasar la zona conurbada decretada por el estado y en
donde influye directamente en ocho municipios aledaos.

Gonzlez, J. A. (2011), Puebla: disputa por el territorio

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