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Mdulo 1

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia


Repblica de Guatemala

Marco conceptual y metodolgico

Guatemala, SEGEPLAN
Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal. Mdulo 1.
Marco conceptual y metodolgico.
Guatemala, octubre 2011
56p.; (Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal; 1)
1. Municipio. 2. Gua de desarrollo local. 3. Planificacin municipal.
4. Planificacin territorial. 5. Planificacin del desarrollo. 6. Planificacin
sustentable. 7. Objetivos de Desarrollo del Milenio

Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia


9. calle 10-44 zona 1, Guatemala, Centro Amrica
PBX 22326212
www.segeplan.gob.gt
Edicin:
Jacobo Dardn y Jovita Bolaos Solares
Diseo de portada, interiores y diagramacin:
Sergio Contreras Dvila - Direccin de Comunicacin Social
Mapas:
Edwin Cabnal Hernndez y Ral Caldern - Sinit
Coordinacin proceso editorial:
Jovita Bolaos Solares - Direccin de Comunicacin Social
Se permite la reproduccin de este documento, total o parcial, siempre que no se alteren los contenidos ni los crditos de autora y
edicin.

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1
Secretara de Planificacin y Programacin de la Presidencia
-SEGEPLANKarin Slowing Umaa
Secretaria
Ana Patricia Monge
Subsecretaria de Planificacin y Ordenamiento Territorial
Jacobo Dardn
Asesor en metodologa y planificacin
Coordinador de sistematizacin
Equipo tcnico de apoyo para elaboracin de la sistematizacin del proceso de
planificacin municipal:
Rubn Snchez-Fernndez
Coordinador de sistematizacin hasta mayo 2011
Jos Antonio Lpez
Carlana Imeri
Melvin de Len
Miguel Angel Moir
Oscar Martnez
Ricardo Miyares
Velia Moscoso
Norman Mendoza
Dbora Moctezuma
Bayron Milin

Byron Moya
Milton Gutirrez
Romelia Cal
Francisca Mendoza
Erick Cotom
Walfred Martnez
Jorge Medina
Betzab Arrechea
Lourdes Oliva

Agradecimientos:
Este trabajo constituye un esfuerzo de sistematizacin sobre las experiencias de
planificacin municipal y ha sido posible gracias a la participacin de ms de 25,000
actores territoriales, entre ellos autoridades locales, delegados de instituciones de
gobierno, delegados de COCODE, representantes de organizaciones de desarrollo con
actuacin local y miembros de los COMUDE. Todos ellos participaron en los ms de
1480 talleres que dieron como resultado los Planes de desarrollo municipal, en el marco
del Sistema Nacional de Planificacin.
Agradecimientos especiales a los facilitadores y especialistas de planificacin de
Segeplan que dirigieron los talleres desde los territorios.

Marco conceptual y metodolgico

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1

ndice
Mdulo 1 - Marco conceptual y metodolgico
Presentacin de la gua....................................................................................................................................7
Introduccin......................................................................................................................................................9
1. Marco conceptual.......................................................................................................................................15
1.1. Sistema Nacional de Planificacin SNP................................................................................................................ 15
1.2. Articulacin de los planes de desarrollo municipal en el SNP........................................................................ 16
1.3. Marco conceptual de referencia del Sistema Nacional de Planificacin . .................................................. 18
1.4. La relacin entre territorio y desarrollo humano.................................................................................................. 20
1.5. La planificacin como construccin de ciudadana............................................................................................. 21
1.6. Componentes activos del proceso de planificacin: lo tcnico, lo poltico y lo social.......................... 24

2. Marco metodolgico..................................................................................................................................29
2.1. Principios de la planificacin participativa para el desarrollo.......................................................................... 29
2.2. Enfoques de la planificacin para el desarrollo: genricos, intersectoriales y sectoriales .................. 31
2.3. Los actores y los espacios de participacin............................................................................................................ 33
2.4. Construccin participativa del conocimiento de la realidad local................................................................. 38
2.5. Descripcin del proceso de planificacin participativa...................................................................................... 38

ndice de figuras..............................................................................................................................................51
ndice de cuadros............................................................................................................................................51
ndice de mapas..............................................................................................................................................51
Siglas y acrnimos..........................................................................................................................................53
Bibliografa......................................................................................................................................................55

Mdulo 2 - Generacin de condiciones y prediagnstico


Presentacin de la gua....................................................................................................................................7
Introduccin......................................................................................................................................................9
Captulo 1. Proceso poltico participativo....................................................................................................13
1.1. Nivel Nacional..................................................................................................................................................................... 14
1.2. Nivel Departamental........................................................................................................................................................ 15
1.3. Nivel Municipal................................................................................................................................................................... 16
1.4. Nivel Comunitario............................................................................................................................................................. 18

Captulo 2. Proceso tcnico participativo.....................................................................................................23


2.1. Organizacin del equipo de planificacin............................................................................................................... 23
2.2. Capacitacin e induccin............................................................................................................................................... 24
2.3. Introduccin al uso de las tcnicas y sus herramientas..................................................................................... 26
Tcnica 1 Transecto municipal de observacin inicial....................................................................................... 29
Tcnica 2 A
nlisis documental y entrevistas......................................................................................................... 35
Tcnica 3 Mapeo de actores....................................................................................................................................... 41
Tcnica 4 Recopilacin de indicadores................................................................................................................... 49
Tcnica 5 Prediagnstico municipal......................................................................................................................... 67

Marco conceptual y metodolgico

ndice de figuras..............................................................................................................................................83
ndice de herramientas...................................................................................................................................83
Siglas y acrnimos..........................................................................................................................................85
Bibliografa......................................................................................................................................................87

Mdulo 3 - Diagnostico territorial


Presentacin de la gua....................................................................................................................................7
Introduccin......................................................................................................................................................9
Capitulo 1. Construccin social del territorio..............................................................................................15
Dimensin social ....................................................................................................................................................................... 16
Dimensin ambiental............................................................................................................................................................... 16
Dimensin econmica............................................................................................................................................................. 16
Dimensin poltico-institucional.......................................................................................................................................... 16

Capitulo 2. Generacin de la informacin....................................................................................................21


Tcnica 6 A
nlisis de lugares poblados.................................................................................................................. 23
Tcnica 7 Anlisis de riesgos....................................................................................................................................... 35
Tcnica 8 Mapeo participativo................................................................................................................................... 57
Tcnica 9 Construccin del diagnstico territorial,
(Modelo de Desarrollo Territorial Actual)................................................................................................................. 75

ndice de figuras..............................................................................................................................................87
ndice de cuadros............................................................................................................................................87
ndice de herramientas...................................................................................................................................87
ndice de mapas..............................................................................................................................................88
Siglas y acrnimos..........................................................................................................................................89
Bibliografa......................................................................................................................................................91

Mdulo 4 - Desarrollo territorial futuro y su planificacin


Presentacin de la gua....................................................................................................................................7
Introduccin......................................................................................................................................................9
Capitulo 1. Construccin social de la visin de desarrollo.........................................................................19

Tcnica 1
0 MDTF: marco prospectivo.................................................................................................................... 23
Tcnica 1
1 Estrategias de gestin: anlisis FODA............................................................................................. 31

Capitulo 2. El plan de desarrollo municipal.................................................................................................39


Tcnica 1 2 rbol de problemas y potencialidades.......................................................................................... 41
Tcnica 13 Matriz de planificacin......................................................................................................................... 47
Tcnica 14 Edicin del PDM.......................................................................................................................55

ndice de figuras..............................................................................................................................................59
ndice de cuadros............................................................................................................................................59
ndice de herramientas...................................................................................................................................59
ndice de mapas..............................................................................................................................................59
Siglas y acrnimos..........................................................................................................................................61
Bibliografa......................................................................................................................................................63

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1

Presentacin
de la Gua
L

a Secretara de Planificacin y Programacin


de la Presidencia SEGEPLAN de acuerdo con su
mandato constitucional, se constituye en el ente
rector, articulador y regulador del Sistema Nacional
de Planificacin SNP, y es responsable de
coadyuvar en la formulacin de la poltica pblica,
as como del monitoreo y de la evaluacin de su
cumplimiento en sus diversos niveles territoriales.
La SEGEPLAN lanz en noviembre de 2009 su
plan estratgico 2009-2011 Traer a la SEGEPLAN al
Siglo XXI y con ste, se inici el proceso de planificar
el desarrollo en todos los municipios del pas. A
octubre de 2011, este retomar de la planificacin
del desarrollo tiene como resultado 319 planes
de desarrollo municipal, 19 planes de desarrollo
departamental y 3 planes de desarrollo regional. Esta
Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo
Municipal es producto de la sistematizacin del
proceso de planificacin municipal realizado por la
SEGEPLAN durante 19 meses comprendidos entre
junio 2009 y diciembre 2010.
Durante este perodo se realizaron alrededor de
1,480 talleres participativos que convocaron a ms
de 25,000 personas de ambos sexos en su calidad de
autoridades locales, delegados de instituciones de

gobierno, delegados de COCODE, representantes


de organizaciones de desarrollo con actuacin local
y COMUDE. Este esfuerzo planificador participativo
se llev a cabo con el apoyo tcnico de SEGEPLAN a
travs de 109 facilitadores de planificacin territorial,
7 facilitadores en Gestin de Riesgo, 9 facilitadores
en Ordenamiento Territorial, 11 tcnicos de Sistema
de Informacin Geogrfico, 19 especialistas en
Planificacin y personal administrativo de la
Direccin de Planificacin Territorial. Adems, se
cont con el acompaamiento de los Delegados
Departamentales y su personal en los 22
departamentos que conforman el pas. Todo el
proceso fue orientado por Karin Slowing Umaa,
secretaria de SEGEPLAN.
Esta Gua se fundamenta en la relevancia que
tiene la planificacin como funcin sustantiva del
Estado y como instrumento tcnico orientador,
recurso prospectivo de anlisis y herramienta de
gestin del desarrollo municipal; destacando su
carcter participativo y formador de ciudadana
como elementos esenciales y a la vez resultados del
modelo propuesto por la SEGEPLAN.
La sistematizacin que se condensa en esta
Gua, obedece a una reflexin crtica derivada

Marco conceptual y metodolgico

de la articulacin entre teora, metodologa y


prctica de planificar, recopilada durante todo el
proceso participativo de elaboracin de los planes
de desarrollo municipal con enfoque territorial y
sustentable. El registro constante de la informacin
recopilada durante el proceso permiti a un
grupo de trabajo constituido por especialistas y
facilitadores, realizar una mirada retrospectiva y
valorativa de cada actividad realizada en todo el
territorio nacional. Simultneamente, se realiz
una entrevista de evaluacin a actores relevantes
en el proceso que incluy entre otros a alcaldes
municipales, gobernadores, delegados de la
SEGEPLAN y delegados de los consejos de desarrollo
municipales y comunitarios.
La Gua propone de manera secuencial y
coherente el proceso de planificacin municipal
con la incorporacin de todas las recomendaciones,
rectificaciones e innovaciones recopiladas durante
las distintas actividades de sistematizacin (talleres
y consulta de evaluacin), con la finalidad de que la
experiencia pueda servir de base para la realizacin
futura de los planes municipales pendientes y sobre
todo para la actualizacin futura de los planes ya
elaborados, de tal manera que se puedan utilizar
las tcnicas en su secuencia o por separado segn
la necesidad de actualizacin. As tambin, pueda
servir con sus adaptaciones de contexto y cultura a
procesos similares en otras latitudes.

Municipal. La Gua permite que el mismo marco


conceptual y metodolgico pueda ser replicado en
contextos territoriales diversos con las adaptaciones
culturales especficas.

As tambin:
Presentar el marco legal y conceptual del SNP

articulado a la propuesta metodolgica de la


planificacin del desarrollo municipal para la
mejor comprensin de la dinmica municipal
en la planificacin multinivel del desarrollo;

Proporcionar de manera accesible y prctica,

las tcnicas y herramientas de planificacin


necesarias para elaborar o actualizar paso a
paso un plan de desarrollo municipal;

Orientar el ordenamiento y la discusin

integral de la informacin obtenida en los


talleres participativos u otras actividades de
adquisicin de datos y su interpretacin desde
la perspectiva territorial (sustentable y de
riesgo).

Dar lineamientos para la correcta divulgacin,


apropiacin social y seguimiento institucionalizado
de los resultados de la planificacin: plan, ejes de
desarrollo, objetivos y demandas ciudadanas.

Por lo anterior, esta Gua est dirigida


especialmente a personas responsables de planificar
el desarrollo municipal con enfoque territorial:
alcaldes, directores municipales de planificacin,
tcnicos de los diferentes sectores pblicos,
facilitadores y consultores de SEGEPLAN; as como
a los y las ciudadanas asociadas a dichos procesos
de planificacin del desarrollo (lderes y lideresas
comunitarios, organizaciones sociales sectoriales o
de desarrollo, dirigentes polticos, etc.).

Orientar a los usuarios de la Gua para obtener

Objetivos de la Gua para la elaboracin


de un Plan de Desarrollo Municipal:

Antes de actualizar un Plan de Desarrollo

El objetivo general de esta Gua es dotar de un


marco conceptual y metodolgico con sus tcnicas
y herramientas1 que coadyuven a la elaboracin o
actualizacin paso a paso de un Plan de Desarrollo

la asistencia tcnica y de informacin que la


SEGEPLAN puede brindar a cualquier persona
o institucin interesada en realizar o actualizar
un Plan de desarrollo municipal.

Esta Gua para planificar debe consultarse:


Antes de iniciar un proceso de Planificacin
Municipal.

Municipal ya existente.

Como referencia al estar desarrollando las

actividades de anlisis sobre la problemtica de


un municipio.

1. El concepto herramienta se entender como el medio virtual, fsico o material que orienta la realizacin de alguna actividad, se usa como sinnimo de instrumento por
ejemplo: ficha de registro del anlisis documental, un cuestionario, un mapa base. El concepto tcnica se entender como el procedimiento aplicado para la obtencin de un
determinado resultado; por ejemplo: la realizacin de un anlisis estratgico tipo FODA (vase adelante).

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1

Mdulo
Marco conceptual y
metodolgico
Introduccin

a planificacin para el desarrollo territorial es


una actividad que retoma SEGEPLAN en el ao
2008 con el lanzamiento del Sistema Nacional de
Planificacin. En esa ocasin se plante la meta
de planificar los 333 municipios del pas. En la
actualidad y por razones ajenas a SEGEPLAN se
realizaron 319 planes de desarrollo municipal. Lo
cual constituye un aporte sin precedentes en la
historia del pas.
La planificacin del desarrollo nacional en
el Siglo XXI se plantea como un reto de gran
envergadura puesto que hay que reconstruir en
la institucionalidad gubernamental y municipal
los espacios tcnicos para su realizacin y los
vnculos polticos para su viabilidad y utilidad.
Lamentablemente hasta la fecha, con ocasin de
los desastres, es cuando ampliamente se reconoce
la importancia de planificar y de incorporar el
ordenamiento territorial en el desarrollo. Otro reto
importante en la actual planificacin es abrirla

a la sociedad para que a travs de sta prctica


participativa se consolide su formacin ciudadana
tan necesaria para afrontar los rezagos estructurales
del desarrollo de la nacin.
Retomar la planificacin del desarrollo tambin
implica descubrir nuevos caminos para planificar en
funcin del bien comn constitucional e incorporar
la relacin sociedad-naturaleza desde cada espacio
del territorio nacional. Las metodologas hasta hoy
conocidas buscan focalizar o identificar objetivos
estratgicos, lo que sin duda tiene su valor pero
tiende a ocultar los rezagos sociales privilegiando
los factores econmicos soslayando una concepcin
utilitarista del desarrollo (teora del derrame luego
del crecimiento econmico).
La metodologa de la planificacin territorial
participativa con enfoque de desarrollo humano
y sustentable por tanto, es en s misma un
reto a construir, planificando y actualizando
permanentemente.
El primer captulo presenta el marco conceptual
que orienta la metodologa de planificacin del

Marco conceptual y metodolgico

desarrollo municipal propuesta por SEGEPLAN. El


propsito de este captulo es introducir el Sistema
Nacional de Planificacin y los conceptos generales
que intervienen en la planificacin para el desarrollo
municipal.
En el segundo captulo de este mdulo se
introducen los principios de la planificacin
participativa para el desarrollo, los enfoques de

10

planificacin, los actores y sus roles y funciones,


y finalmente, se presenta un resumen de las fases
del proceso de planificacin con el propsito
que el lector se forme una idea del conjunto
de los mdulos que componen esta gua para
la planificacin municipal del desarrollo como
tambin la secuencia propuesta de la aplicacin de
las tcnicas de planificacin.

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Marco conceptual y metodolgico

Mapa de
transecto

Transecto

Anlisis
documental

Fase 1
Generacin de
condiciones y
prediagnstico

Desicin
poltica,
tcnica y
social

Prediagnstico

Por poblacin

Convergencia

Jerarqua del lugar


poblado

Servicios
educativos
Servicios
de salud
Mercado

Conectividad

Jerarqua
Area
Interna
Externa

Fuciones territoriales

Mapa territorial
bsico

Anlisis
territorial
bsico
Dimensin
Social
Sntesis

Mapa

Sntesis

Mapa

Dimensin
Ambiental

Fase 2
Diagnstico territorial
sustentable

Identificacin de
amenazas

Amenazas por
lugar poblado

Identificacin de
vulnerabilidades

Vulnerabilidades por
lugar poblado

Mapa de riesgo

Anlisis de
riesgo

Anlisis por
dimensiones de
la realidad

Dimensin
Econmico
Sntesis

Mapa

Sntesis

Mapa

Dimensin
Poltico
Institucional

Figura No. 1
Proceso para la elaboracin de un plan de desarrollo municipal territorial sustentable

Diagnstico
territorial
municipal
Sntesis

MDTA

Agrupamiento
de problemas y
potencialidades 1

Agrupamiento
de problemas y
potencialidades 2

Agrupamiento
de problemas y
potencialidades 3

Agrupamiento
de problemas y
potencialidades n

Sntesis

MDTF

Visin

Ejes de desarrollo

Objetivos de
desarrollo

Objetivos
especificos del
desarrollo

Demanda ciudadana

Construccin
del plan

Fase 3
Plan de desarrollo municipal,
territorial sustentable

Poltica pblicas

Acuerdos de Paz

ODM

Problemas

Potencialidades

Anlisis de
problemas y
potencialidades

Anlisis de
estrategias de
gestin

Plan de
desarrollo
municipal
(territorial
sustentable)

Mdulo 1

11

12

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1

Captulo

Marco conceptual

Marco conceptual y metodolgico

13

14

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1

1. Marco conceptual

l Sistema Nacional de Planificacin tiene


un conjunto de orientaciones definidas en la
Constitucin de la Repblica y en la Ley del
Organismo Ejecutivo.
Estas orientaciones se
complementan con enfoques de desarrollo humano
y sustentable promocionados por las Naciones
Unidas y adecuados a la realidad de nuestro pas.
En este primer captulo conoceremos qu es el SNP
y los enfoques, conceptos y relaciones en los que
se basa la planificacin para el desarrollo municipal.

1.1. Sistema Nacional de Planificacin.


El Sistema Nacional de Planificacin SNP se
concibe como la articulacin dinmica y multinivel
(comunitario, municipal, departamental, regional
y nacional) de los procesos de planificacin y
ordenamiento territorial con los procesos de
planificacin sectorial e institucional del Organismo
Ejecutivo, enmarcado en el conjunto de polticas
pblicas (Ps) y directrices de inversin pblica
nacional para el desarrollo humano y sustentable.
Es decir, el SNP es funcin de la polticas pblicas.
SNP

Ps

El SNP est en ntima relacin con dos mbitos


institucionales externos para cumplir con su
mandato. Uno de ellos comprende al conjunto
de la cooperacin internacional con el Estado de
Guatemala del cual se obtiene financiamiento
especfico
con
distintas
modalidades
de
contratacin para el desarrollo; el otro mbito
importante comprende al conjunto de relaciones
interinstitucionales de la SEGEPLAN con la
organicidad de la programacin del presupuesto
nacional desde donde se construye el monto
anual del gasto ordinario y la disponibilidad
financiera para la inversin. El Sistema Nacional
de Inversin Pblica, tiene la funcin de buscar la
adecuada orientacin, priorizacin y calidad de la
inversin pblica promoviendo su encuadre en las
orientaciones de poltica en lo sectorial y en las
demandas ciudadanas desde los territorios.
Por todo lo anterior y en la actualidad, el SNP es
a su vez un fin, una estrategia, un instrumento y un
espacio de construccin ciudadana. Como fin busca
dotar al Estado de una base tcnica que le permita
medir el grado de alcance de las obligaciones
relacionadas con el bienestar para todos sus habitantes

Marco conceptual y metodolgico

15

sin distinguir credo, etnia o posicin econmica,


lo que est garantizado en la Constitucin de la
Repblica. Como estrategia se propone construir la
continuidad lgica de los planes territoriales de
ordenamiento y desarrollo con los programas de
inversin pblica en los territorios; lo que implica,
armonizar la relacin entre las necesidades del
desarrollo humano y sustentable de la sociedad y el
Presupuesto General de la Nacin. De esta manera la
estrategia en el proceso dotar de mayor eficiencia
al gasto y a la inversin pblica tanto para reducir las
desigualdades sociales y las asimetras territoriales
del pas como para aumentar las oportunidades de
desarrollo, seguridad y mayor bienestar general.
El SNP es a su vez un instrumento de gestin
del desarrollo nacional que promueve la accin
activa de la institucionalidad del Estado, las
municipalidades y la sociedad civil sobre bases
medibles y territorializadas en funcin del desarrollo
humano y sustentable. La gestin comprende que
los planes reflejan la demanda real de la ciudadana
desde los territorios y a travs de su seguimiento y
discusin, permiten establecer un consenso objetivo
e informado entre las instituciones (sectores),
las municipalidades, la sociedad civil (privada y
social) y la cooperacin sobre qu y dnde hacer
las acciones de poltica pblica y de inversin. Por
tanto, los planes en su gestin se irn afinando o
precisando como proceso dinmico y natural.
El SNP como instrumento contribuir con la
funcin de la evaluacin territorializada del desarrollo
nacional a partir de la creacin consensuada de los
indicadores del desarrollo municipal como una
lnea de base nacional que permita el monitoreo
participativo y ciudadano, cclico y con distintas
temporalidades (corto, mediano y largo plazo)
tanto de la inversin pblica como del conjunto
de polticas sociales, econmicas, ambientales,
culturales, de cooperacin y de ordenamiento
territorial. Conforme se institucionalice su utilizacin
sin duda ir evolucionando y complejizndose con
la incorporacin de otros enfoques, ampliando
los temas, mejorando la accesibilidad a tcnicas
y herramientas, y sobre todo la apropiacin de
la ciudadana de la gestin del desarrollo y de su
responsabilidad por participar activamente en l.
El SNP tiene al Sistema Nacional de Consejos
de Desarrollo Urbano y Rural SNCDUR como el
espacio institucionalizado de encuentro, dilogo y

16

consenso sobre el desarrollo humano y sustentable


(Vase, Decreto Ley No. 11-2002 y su reglamento).
El SNCDUR en cada uno de sus niveles de
articulacin Estado-sociedad-territorio discute
sobre cmo se expresan en su dimensin territorial
las desigualdades sociales y asimetras territoriales,
as tambin las soluciones de desarrollo concretas y
de propuesta de poltica para superarlas.
Este espacio es nico en tanto se asiste en
representacin institucional o societaria como
ejercicio democrtico y ciudadano, donde se ejerce
la tolerancia, el respeto y la toma de decisiones
sobre consensos informados y argumentados.
Conforme el SNCDUR ejerza la gestin del desarrollo
utilizando sus planes (de acuerdo con cada nivel), y
para el caso de esta gua los planes municipales, se
ir consolidando como el espacio descentralizado
para la formacin de una ciudadana democrtica
(bien sea funcionario pblico o vecino) y como
mecanismo de informacin para el conjunto de la
sociedad.
Finalmente, es importante conocer que la
Secretara de Planificacin y Programacin de la
Presidencia, SEGEPLAN, de acuerdo con la Ley
del Organismo Ejecutivo (vase, Decreto Ley No.
114-98) es el rgano de planificacin del Estado,
establecido como institucin a las atribuciones de
la Presidencia de la Repblica de Guatemala.
Le corresponde coadyuvar en la formulacin de
la poltica general de desarrollo nacional, evaluar
su ejecucin y efectos. SEGEPLAN tiene, entre sus
mandatos, orientar y coordinar los procesos de
polticas pblicas sectoriales y facilitar el desarrollo
nacional, a travs de la orientacin del proceso
descentralizado de planificacin y programacin de
la inversin pblica.

1.2. Articulacin de los Planes de Desarrollo


Municipal en el SNP
La SEGEPLAN cumple un papel rector, facilitador
y articulador de procesos de planificacin en la
institucionalidad del Estado como se explic en
el captulo anterior. Se estructura territorialmente
en el Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural SNCDUR, que es el espacio
multinivel en donde se articulan en cada uno
de estos la institucionalidad pblica, la sociedad
civil e iniciativa privada. Desde otra perspectiva

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1
el SNP se estructura sectorialmente a partir de
todas las instituciones del Organismo Ejecutivo. El
ordenamiento territorial es una funcin del SNP pero
su institucionalidad pblica est en la actualidad
en proceso de construccin por lo que SEGEPLAN
cumple con funciones de asesora metodolgica
en el diseo de los planes municipales. El SNP se
puede representar de la siguiente manera:
SNP = (SPOT X SNIP)R
En la ecuacin anterior, se entiende que el SNP
es igual al resultado obtenido de la relacin entre el
Sistema de Planificacin y Ordenamiento Territorial
(SPOT) y el Sistema de Inversin Pblica condicionada
por el Riesgo a Desastres. Los desastres hasta la
fecha han constituido una condicionante inesperada
del desarrollo que modifica de acuerdo a su
magnitud, la programacin anual de la inversin con
consecuencias importantes tanto para los territorios
con o sin impacto; en la actualidad se hacen los
esfuerzos interinstitucionales con el apoyo tcnico de
SEGEPLAN para convertir al Riesgo a Desastres (R) en
una variable controlada2. La SPOT (Subsecretaria de
Planificacin y Prdenamiento Territorial) se organiza

en subsistemas de la siguiente manera:


SPOT=

(PT + PS)P
POTE

La SPOT es el resultado de la sumatoria de


las acciones de planificacin territorial con las
acciones de planificacin sectorial que en los
municipios realizarn las instituciones sectoriales y
su municipalidad. Ambos conjuntos de planes estn
condicionados por el tamao de la Poblacin (P) y
sobre esta variable se planifica. En la actualidad,
un denominador comn a cualquier proceso de
planificacin con base poblacional lo constituye el
ordenamiento territorial. El ordenamiento territorial
se explica a partir de la condicionante del Espacio (E)
en este caso territorial. Como sabemos, el espacio
es un atributo que restringe las condiciones de
habitabilidad y de reproduccin econmica, adems
en muchas localidades del pas se tienen verdaderos
problemas por el desorden en la utilizacin del
territorio, bien sea para uso urbano, econmico o
de conservacin. En el futuro inmediato los planes
de ordenamiento territorial debern completar la
ecuacin del SPOT entendiendo que sus procesos de

Figuara No. 2

Esquema de lgica multinivel

Comunidad
Municipio
Departamento
Regin

Pas

2. En las ecuaciones el exponente indica modificacin condicionante, se expresa as con fines didcticos.

Marco conceptual y metodolgico

17

deconstruccin del caos y de implantacin de una


racionalidad sustentable para el uso del territorio
llevan a la par una gestin institucional que supone
un ritmo temporal distinto a la PT y la PS. Las bases
de conocimiento aportadas desde la reflexin de OT
aportarn a controlar la variable Riesgo a Desastres.
Los Planes de Desarrollo Municipal por tanto,
constituyen un aporte al Sistema de Planificacin
Territorial que se complementan desde la
planificacin sectorial y de la municipalidad con los
planes estratgicos institucionales. Es importante
sealar que en la actualidad la SEGEPLAN est
apoyando la realizacin de planes de ordenamiento
territorial municipal en algunos municipios del pas,
pero que este proceso deber extenderse al conjunto
nacional de municipios.
Los niveles territoriales para la planificacin y
ordenamiento territorial son: nacional, regional,
departamental, municipal y comunitario (vase
Figura No. 1). El nivel municipal es uno de ellos y por
lo tanto, cumple una funcin de desarrollo sobre su
territorio que est tipificada en el Cdigo Municipal
(Vase, Decreto Ley No. 11-2002). Sin embargo,
es preciso tomar en cuenta que el municipio no es
una entidad aislada del conjunto nacional y que su
territorio tiene continuidades con otros municipios
vecinos de uno o varios departamentos, por lo
que el Plan de Desarrollo Municipal PDM debe
situarse en la lgica multinivel de planificacin y
con ello contribuir al desarrollo nacional.3
El SNP concibe a los territorios municipales como
sistemas de relaciones socio-territoriales mltiples
abiertos que buscan potenciar sus capacidades para
fortalecerse internamente y obtener equivalentes
intercambios con su entorno con enfoques de
desarrollo humano y sustentable. La ubicacin
territorial de los municipios es un atributo que
conlleva una carga de relaciones espaciales que
dotan de especificidad a los municipios y deben
considerarse para planificar su desarrollo.
En el SNCDUR, la planificacin municipal se
realiza en el Consejo Municipal de Desarrollo
COMUDE conformado principalmente por los
Consejos Comunitarios de Desarrollo COCODE
que representan por delegacin a sus comunidades
(barrios, colonias, aldeas, cantones, caseros, etc.).

Los COMUDE y COCODE son los espacios


territoriales propicios para la participacin
ciudadana. Sin embargo, el COMUDE es el
espacio que normativa y financieramente ofrece
las condiciones ms adecuadas para constituirse
en el escenario donde los diversos actores
territoriales expresen sus necesidades, canalicen
sus demandas y construyan en conjunto y en
consenso las propuestas ciudadanas de desarrollo
correspondientes al municipio (vase, Ley de
Consejos de Desarrollo No. 12-2002).
Los planes de desarrollo municipal se
constituyen en instrumentos de orientacin,
negociacin y gestin del desarrollo para el
municipio. Esto significa la oportunidad de presentar
los PDM ante instancias financieras del desarrollo,
pblicas y privadas, nacionales e internacionales, un
plan de gestin objetivo, ordenado y consensuado.
Los PDM facilitarn la coherencia entre la inversin
estratgica para el desarrollo de los territorios con un
sistema de planificacin participativa y escalonado
territorialmente a partir de lo comunitario, se
contina en lo municipal, lo departamental, lo
regional y lo nacional.

1.3. Marco conceptual de referencia del


Sistema Nacional de Planificacin
1.3.1. Desarrollo Humano
Segn el Programa de la Naciones Unidas
para el Desarrollo PNUD, el desarrollo humano
se debe entender como el proceso por medio del
cual una sociedad ampla las capacidades de las
personas. El propsito del desarrollo es mejorar las
vidas humanas, ampliando el rango de cosas que
las personas pueden ser y hacer, tal como vivir de
una manera saludable y con buena nutricin, tener
conocimientos y participar de la vida de la comunidad.4
Tambin se considera un aspecto del desarrollo
humano, la cantidad de opciones u oportunidades
que tienen las personas en su propio medio para
desarrollar sus capacidades y potencialidades.
Aunque existen vnculos entre el desarrollo humano
y el crecimiento econmico, el desarrollo humano
es un concepto que engloba dimensiones que van
mucho ms all de las medidas que se limitan a las
variables puramente econmicas.5

3. Vease, Jacobo Dardn (2005).


4. Vase, Gustavo Arriola Quan (2007).
5. Vase, PNUD (2008).

18

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1
La formulacin del enfoque o paradigma del
desarrollo humano surgi a principios de los 90 como
resultado de un proceso de crtica a las nociones de
desarrollo econmico y de necesidades bsicas que
situaban la construccin de capital humano como fin,
reduciendo a un enfoque mercantilista al ser humano.
El Desarrollo Humano, refleja la mejor y ms
eficiente eleccin de desarrollo que puede tomar una
sociedad, porque tiene por meta promocionar calidad
de vida a las personas, en la medida que sta conjuga
la libertad real para elegir los propios proyectos de
vida, busca equidad en la distribucin social de la
riqueza y fortalece las capacidades para lograrlo.

1.3.2. Desarrollo sustentable


El concepto sustentabilidad alcanz su
formalizacin en la institucionalidad universal hace
casi veinticinco aos cuando la Comisin ad hoc
que coordin la seora Gro Harlem Brundtland
lo propuso al calificar los objetivos y estrategias
del desarrollo deseable en el documento Our
common future; as la conocida definicin
desarrollo sustentable es aquel que atiende las
necesidades de las actuales generaciones sin
comprometer la capacidad de las generaciones
futuras de satisfacer sus propias necesidades.6
Este concepto fue el centro de la Cumbre Mundial
de Ro de Janeiro en 1992 y lo sigui siendo en
la Cumbre Mundial de Johannesburgo en 2002,
denominada Ro +10. Sin embargo, la oposicin de
los pases productores de petrleo ha hecho que
la ltima cumbre haya sido interpretada como un
retroceso con relacin a los acuerdos alcanzados en
el ao 1992.
An as, el debate por la sustentabilidad
contina, debido a que los resultados alcanzados
en la escala global distan mucho de ser los
deseables. El concepto se ha sometido a muchas
interpretaciones, funcionando como una especie de
mnibus con el que se busca maximizar un consenso
ms que la claridad de fondo, por lo que se podra
afirmar que el debate del desarrollo sustentable o
de la nueva racionalidad del desarrollo se realiza
en un marco amplio de enfoques de acuerdo a
cmo se entiende u operacionaliza el concepto por
gobiernos e instituciones.7

Una discusin operacionalizada del desarrollo


sustentable frecuente de encontrar en programas
gubernamentales en Amrica Latina y en
Guatemala, es entre el desarrollo ambientalmente
sustentable y el desarrollo econmicamente
sostenible. Para ambientalistas reconocidos esta
interpretacin ambivalente del discurso de la
sustentabilidad surge de la polisemia del trmino
sustainability, que integra dos significados: uno
traducible como sustentable, que implica la
internalizacin de las condiciones ecolgicas de
soporte del proceso econmico; otro, que aduce
a la durabilidad del proceso econmico mismo.
En este sentido, la sustentabilidad ecolgica se
constituye en una condicin de la sostenibilidad del
proceso econmico. El discurso de la sostenibilidad
ha llegado a afirmar el propsito y la posibilidad
de lograr un crecimiento econmico sostenible a
travs de los mecanismos del mercado, sin justificar
su capacidad de internalizar las condiciones
de sustentabilidad ecolgica ni de resolver la
traduccin de los diversos procesos que constituyen
el ambiente (tiempos ecolgicos de productividad,
regeneracin de la naturaleza, valores culturales y
humanos, criterios cualitativos que definen la calidad
de vida) en valores y mediciones del mercado.
Por lo anterior, aunque con limitaciones, se
plantea que los Planes de Desarrollo Municipal
deben avanzar incorporando la sustentabilidad
(ecolgica) para alcanzar en un futuro a detener el
acelerado deterioro en materia natural y aportar a
la lucha universal contra el calentamiento global y
el subsecuente cambio climtico.

1.3.3. Los Acuerdos de Paz


Los Acuerdos de Paz son considerados
compromisos de Estado, se articulan con el Sistema
Nacional de Planificacin a travs del objeto de la
Ley Marco de los Acuerdos de Paz, Decreto Ley 522005, que dice entre otros, ...garantizar el desarrollo
integral de la persona y cimentarse sobre el desarrollo
participativo que promueva el bien comn y, que
responda a las necesidades de la poblacin. Asimismo,
en los Acuerdos de Paz, se resalta la responsabilidad
del Estado de promover y generar condiciones
para alcanzar dicho desarrollo de manera inclusiva,
especialmente a travs de los acuerdos sobre

6. Vase, WCED (1987).


7. Vase, Patricia Romero (1999).

Marco conceptual y metodolgico

19

Aspectos Socioeconmicos y el de Situacin Agraria


e Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas.
Los Acuerdos de Paz son resultado de un
proceso de dilogo entre Gobierno y la Unidad
Revolucionaria Nacional Guatemalteca URNG
durante el cual se construy una problematizacin
consensuada de los factores causales y funcionales de
carcter estructural que configuraron las principales
contradicciones del modelo de desarrollo imperante
en el pas. Tambin participaron de forma consultiva
la sociedad civil organizada, los sectores religiosos,
iniciativa privada y finalmente, la comunidad
internacional como observadores. Por la magnitud
del consenso alcanzado sin comparacin posterior,
les convierte en referentes indispensables para la
planificacin del desarrollo desde una perspectiva
integral, incluyente y participativa.8

1.3.4. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio


Guatemala es uno de los 189 pases signatarios
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio ODM
firmados en el ao 2000 bajo el auspicio de las
Naciones Unidas. La firma alude al compromiso del
Estado guatemalteco para alcanzar los 8 objetivos
contemplados en este documento, los cuales se
convierten en referentes insoslayables de avance
hacia mejores condiciones para el desarrollo
humano y por ende, para el proceso de planificacin
del mismo.
Aunado a lo anterior, se considera importante
establecer desde el inicio, aquellos indicadores
que se relacionen con estas metas y conocer as la
situacin, las brechas y las medidas a tomar en cada
territorio para incluirlas en el Plan de Desarrollo
Municipal.
Los ODM se constituyen en parmetros
importantes, ya que sus indicadores de avance
permiten establecer comparaciones a nivel
departamental y nacional, ofreciendo un contraste
situacional respecto a su cumplimiento, sus avances
y estancamientos desde una perspectiva municipal.
En los PDM ya realizados, esta medicin revel la
necesidad de realizar mayores y mejores inversiones
en aquellos municipios que registraron brechas

amplias, algunas arriba de las metas departamental y


nacional, reflejando el dficit en la calidad de vida de
sus habitantes y la desatencin de parte del Estado.9

1.4. La relacin entre territorio y desarrollo


El territorio se define como un espacio
geogrfico con particularidades especficas
(geolgicas, topogrficas, hidrogrficas, etc.) que
ha sido apropiado, ocupado y delimitado por un
grupo humano con caractersticas propias de orden
social, econmico, poltico y cultural.
La apropiacin del territorio supone una
interaccin entre sociedad y naturaleza, con
resultados diferenciados en diferentes cortes
poltico-administrativos o niveles territoriales
(regionales,
departamentales,
municipales
y
locales).
Es
un
espacio
socialmente
construido donde interviene una complejidad
de factores que configuran las realidades
sociales, por ejemplo: el riesgo a desastres.10
En trminos poltico-administrativos es el espacio
de gestin del gobierno nacional, del gobierno
local, incluso de las instituciones, de los grupos,
organizaciones y empresas.
En concordancia con los objetivos de esta Gua,
el nivel territorial se circunscribir especficamente
al municipio. Aunque ya fue dicho antes, se reitera
que el municipio debe entenderse como una
unidad geogrfica que por sus caractersticas
poltico-administrativas se convierte en un referente
de gobernabilidad, de gestin y planificacin y
ordenamiento territorial. Es decir, se concibe como
un sistema de relaciones socio-territoriales mltiples
abiertos que buscan potenciar sus capacidades para
fortalecerse internamente y obtener equivalentes
intercambios con su entorno con enfoques de
desarrollo humano y sustentable. La ubicacin
territorial de los municipios es un atributo que
conlleva una carga de relaciones espaciales que
dotan de especificidad a los municipios y deben
considerarse para planificar ordenamiento y su
desarrollo.
Dadas las caractersticas geopolticas del
pas, el municipio es parte de una proporcin

8. Vanse: Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indgenas los Captulos I, II, III y IV; Acuerdo sobre el Fortalecimiento del Poder Civil y Funcin del Ejrcito en una
Sociedad Democrtica los Captulos I, V y VI; y, Acuerdo sobre aspectos Socioeconmicos y Situacin Agraria los Captulos I, II y IV.
9. Vase, SEGEPLAN (2010). III Informe de Avances de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. En archivo digital en pgina Web.
10. Vase, EIRD (2008).

20

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1
espacial-territorial ms amplia: el departamento.
En Guatemala existen 333 municipios en 22
departamentos. Aunque la categora municipio los
homogeniza juridcamente se puede afirmar que
sus especificidades socio-ambientales los diferencia
an dentro de un mismo departamento.
Como ya se seal anteriormente, el municipio
es la unidad territorial de gestin y planificacin,
pero este no puede aislarse de un contexto ms
amplio que le incluye (departamento, regin, pas,
etc.). Es importante sealar que las delimitaciones
territoriales poltico administrativas no siempre
coinciden con otro tipo de demarcaciones territoriales
de ndole natural (cuencas hidrogrficas, zonas de
medios de vida, corredores secos, etc.). Obviamente
el contraste deviene, de que las fronteras polticas
son resultado de procesos histricos, polticos,
econmicos, sociales y culturales distintos a los que
ocurren en el marco de la dinmica ms estricta
que rige la naturaleza. Esto significa, que en la
planificacin para el desarrollo, tambin se deben
tener en cuenta formas que permitan territorializar
el desarrollo desde una perspectiva municipal que
puedan converger hacia adentro (en lugares ms
pequeos, ejemplo: aldeas) y hacia fuera con otras
unidades o territorios (ejemplo: manejo integrado
de cuencas, mancomunidades, etc.).
La planificacin para el desarrollo, utiliza el
territorio como unidad de referencia y anlisis en sus
diferentes niveles (local, municipal, departamental,
regional y nacional). Las unidades de referencia
territoriales estn delimitadas por elementos que
las diferencian, las unen y las interrelacionan de
distintas maneras con sus homlogos territoriales.
Los niveles territoriales son importantes porque son
dimensiones y perspectivas en escalas diferenciadas
de problematizar, ordenar, clasificar, priorizar y
proponer soluciones. Esta delimitacin multinivel
es relevante porque es en el territorio donde se
materializan las necesidades de la poblacin y
donde se expresan sus diversas manifestaciones
y contradicciones sociales, polticas, econmicas
y culturales; y todas ellas, tienen una huella
ecolgica que se lee diferente de acuerdo al nivel
de observacin. Por ello, el vnculo entre desarrollo
y territorio es inseparable, ya que tambin el

territorio es un elemento activo que influye en


la configuracin de la sociedad y del grado de
desarrollo de sta. As por ejemplo, el territorio en
los municipios del altiplano occidental determina
constricciones de recursos muy diferentes a las de
los municipios de la Costa Sur o Petn construidas
histrica y socialmente.11

1.5. La planificacin como construccin de


ciudadana
Un elemento primordial e inherente al proceso
de elaboracin, implementacin, seguimiento
y evaluacin del Plan de Desarrollo Municipal
lo constituye la participacin ciudadana. La
construccin de ciudadana puede definirse
conceptualmente como la participacin activa de
los ciudadanos y ciudadanas en su comunidad
poltica-administrativa, en igualdad de derechos y
obligaciones, con apego al Estado de Derecho.12
La ciudadana, vincula la calidad de las relaciones
existentes entre los ciudadanos y ciudadanas y
los mecanismos institucionales pblicos de toma
de decisiones; define cmo los ciudadanos y
ciudadanas participan en el mbito pblico a travs
de diversas organizaciones como comits barriales,
de desarrollo, los partidos polticos, organizaciones
empresariales, sindicatos, ONG, movimientos
religiosos, universidades, medios de comunicacin
social y cualquier otra representacin colectiva que
incida en la opinin pblica y en los espacios de
toma de decisiones.13
Lo anterior significa que la construccin
de ciudadana alude un proceso dinmico y
participativo enmarcado en las reglas del juego
democrtico vigente en un territorio determinado.
Esta Gua para la elaboracin del Plan de Desarrollo
Municipal, promueve un cambio de paradigma sobre
las visiones rgidas de ciudadana, al identificarse
con una concepcin que reconoce al ciudadano
no slo como sujeto de derechos, sino tambin
de obligaciones y responsabilidades sociales, es
decir, el individuo o colectividad organizada en
un marco de legalidad que permite y promueve
una ciudadana informada, activa e inclusiva, una
ciudadana permanente y progresiva de carcter civil

11. Vease, Jacobo Dardn (2003, 2009)


12. Es importante reiterar que los esfuerzos de concertacin contemplados en el SNP, obedecen a un marco de aplicacin y respeto de la legislacin nacional, y en este proceso
especfico es vital el andamiaje jurdico-institucional que otorgan las leyes de participacin emitidas en 2002 y que dan validez a la gestin pblica y la planificacin democrtica
del desarrollo, tal y como lo establece el Decreto 11-2002 relativo a la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.
13. Vase, Flor Cabrera Rodrguez (2002).

Marco conceptual y metodolgico

21

y social que trascienda las coyunturas meramente


electorales y se involucre en los procesos sociales
y polticos. Esta concepcin participativa se
corresponde con el concepto de agencia de los
individuos para alcanzar el Desarrollo Humano.
El proceso de construccin de ciudadana se
produce en un entramado social que incluye a los
ciudadanos y ciudadanas en la funcin de autoridad
o funcionarios pblicos. Lo cual implica una serie de
influjos recprocos, complementarios y sinrgicos entre
los actores en funcin pblica y civil. Esta concepcin
de ciudadana, es el eje articulador que hilvana el
tejido social14 entre las relaciones de la sociedad civil y
la sociedad poltica, poniendo en prctica mecanismos
de dilogo, consenso social, negociacin, resolucin
y transformacin de conflictos en un marco de
convivencia democrtica, gobernabilidad local y
desarrollo humano y sustentable (vase, Figura No. 2).
Precisamente, la gobernabilidad es uno de los
efectos ms significativos que produce la ciudadana
plena, entendida sta como la capacidad del poder
pblico para tomar decisiones polticas y aplicarlas
en el marco de legalidad y legitimidad en el mbito
local y comunitario.

Lineamientos para la construccin


ciudadana en el marco del SNP:

de

a. Informacin y formacin: El PDM produce de


manera ordenada, sistematizada, argumentada
territorialmente, cientfica y accesible toda
la informacin relacionada a las diferentes
dimensiones de la realidad municipal. Establece
indicadores que conforman una lnea de base
que permite la evaluacin peridica del avance
o retroceso del desarrollo humano y sustentable
en cada municipio. Toda la poblacin para
constituirse en ciudadano o ciudadana debe
conocer este referente para actuar de manera
informada en la transformacin hacia el
futuro deseado. Un deber del funcionario/a
y ciudadano/a es proporcionar informacin
objetiva y verdica. El PDM al ser un instrumento
de informacin, consulta y debate ciudadano,
su utilizacin constituye un elemento formativo.
Entre ms ampliado es el proceso de elaboracin,
monitoreo, evaluacin y actualizacin del
PDM mayor su impacto formativo. El PDM se
propone como documento educativo en los
niveles primario, secundario y superior.

Figura No. 3
Construccin de conocimiento y ciudadana

14. Para el caso guatemalteco y en el nivel municipal, el tejido social es el conjunto de redes personales, estructurales, formales y funcionales (urbano y rural) que permite a la
sociedad y a los individuos ampliar sus opciones y oportunidades para mejorar su calidad de vida. La sociedad existe como tejido social por la calidad de sus ciudadanos y
ciudadanas; a mayor tejido social, ms sociedad. Esta concepcin tambin est contemplada en el Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y funcin del Ejrcito en una
Sociedad Democrtica suscrito en 1996.

22

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1
Figura No. 4
La nueva relacin gobierno-sociedad en la planificacin

b. Consulta y debate: El PDM es un instrumento


creado en el mbito del COMUDE por lo
que su elaboracin, monitoreo, evaluacin y
actualizacin construye debate con diferentes
perspectivas del quehacer civil, privado
y pblico en los cuales se intercambian
opiniones, conocimientos y experiencias
relativas al diagnstico territorial (lnea de
base), analizando las lgicas de desarrollo
actual en funcin del futuro y buscando
obtener las decisiones por consenso. La
consulta y el debate en el marco del respeto
y la tolerancia son bases para la construccin
de la democracia local y la gobernabilidad. La
consulta y el debate en el marco del PDM es
construccin colectiva de conocimiento.
c. Racionalidad sustentable: La participacin en
la toma de decisiones sobre el territorio con
informacin y en espacios democrticos e
institucionalizados no es suficiente si no se
cuenta con una racionalidad de planificacin
que incorpore, no solo las metas de reducir
las desigualdades sociales y las asimetras
territoriales sino que tambin considere, la
conservacin de la reserva de naturaleza actual
y mejorar sustantivamente el madioambiente.
Proceder con racionalidad sustentable conlleva
a la formacin de la ciudadana sustentable. Los
procesos de ordenamiento territorial suman
conocimiento territorializado y estrategias de
organizacin poltica, econmica y social para

alcanzar una adecuada planificacin de los


recursos naturales y el ambiente.
Estos tres lineamientos para la construccin
ciudadana relacionada a la planificacin, tienden a
generar una simbiosis institucional y sociopoltica
en un contexto de informacin y conocimiento
compartido, que da como resultado un PDM
legitimado y dinmico. En este influjo recproco los
funcionarios tcnicos se benefician del conocimiento
de la cotidianidad de los actores sociales y estos,
se benefician del conocimiento estructurado
de los funcionarios tcnicos lo que fortalece la
capacidad tcnico-institucional y el liderazgo de
los actores sociopolticos, mejorando directamente
los niveles de gestin pblica, incidencia poltica,
gobernabilidad local y democracia participativa
(vase Figura No. 2).
En trminos reales y tangibles en el SNP
el concepto de ciudadana plena en el nivel
municipal, se traduce en el fortalecimiento de
la organizacin comunitaria, ejercicio activo de
los derechos humanos, fundamentalmente los
sociopolticos y culturales, y la consolidacin de
la cultura democrtica que a su vez, fortalece la
institucionalidad pblica y legitima el proceso de
planificacin en los diversos niveles (comunitario,
municipal, departamental, regional y nacional).
Conceptualmente, la legitimidad puede
entenderse como la cualidad que no se deriva de

Marco conceptual y metodolgico

23

las leyes formales o decretos, sino de la aceptacin


social (o aceptabilidad) e idoneidad, determinadas
por referencia a normas a las que los subordinados
conceden un mayor o menor grado de aceptacin.15
Finalmente, la construccin de ciudadana
plena coadyuva a cimentar los esfuerzos de
descentralizacin poltica16 y administrativa del
Gobierno pero enmarcndose en un sistema del
que son parte y no como un ente aislado. Los
PDM contribuyen a pasar de la oferta poltica de
obra gris a programas de gobierno municipal
orientados a reducir las brechas sociales y las
asimetras territoriales.

1.6. Componentes activos del proceso de


planificacin: lo poltico, lo tcnico y
lo social
Los componentes activos del proceso de
planificacin son lo poltico, lo tcnico y lo social,
la complementariedad entre estos los hace
indispensables en cada una de las fases de la
planificacin. La ausencia de uno de ellos puede
repercutir en limitar sus posteriores resultados.
No obstante, estos componentes activos
no estn desvinculados de las caractersticas
contextuales que configuran la diversidad
sociodemogrfica donde se planifica, resaltando
las caractersticas de gnero, tnicas y culturales.
Adicionalmente los componentes deben poseer
una relacin de pertinencia con las dimensiones
sociales, econmicas, polticas, ambientales y
culturales que se asientan sobre el territorio y le
dan identidad, ya que de lo contrario queda en
entredicho su carcter de sustentabilidad.17
En resumen, se resalta que la incorporacin
de las caractersticas del contexto en los planes de
desarrollo municipal necesita de las capacidades
tcnicas, de la canalizacin poltica y de la aceptacin
y validacin social para su implementacin, por lo
que estos componentes se interrelacionan durante
todo el proceso de la planificacin.

1.6.1. Componente poltico


La planificacin del desarrollo municipal
proporciona
un
instrumento
de
gestin
del desarrollo y para ello se requiere que la
participacin del nivel poltico-administrativo que
gobierna el territorio se involucre de manera activa
y propositiva en las actividades que el proceso
implica, de lo contrario, se podrn tener planes muy
bien estructurados pero no estarn apropiados por
quienes en ltima instancia deben operativizarlos.
En este caso, resulta clave hablar de apropiacin de
los planes de desarrollo por parte de las autoridades
municipales e institucionales con quienes debe
existir un esfuerzo dirigido a alcanzar su inclusin,
opinin y compromiso.
Lo poltico se comprende como el mbito de
la toma de decisiones en donde se conjuga tanto
el poder formal representado en las instituciones
como en poder no formal representado en actores
individuales y colectivos. La suma de ambos
constituye el poder local. La planificacin para el
desarrollo requiere del conocimiento del conjunto
de las interrelaciones entre los actores como
expresin de lo poltico con la finalidad de armar
las alianzas internas necesarias para alcanzar la
gestin deseada frente al gobierno, el SNCDUR, la
cooperacin internacional y la sociedad local.
Es importante destacar que por mandato
legal, para viabilizar el proceso de planificacin
del desarrollo en un municipio determinado, se
requiere de la anuencia e involucramiento de
las autoridades municipales y departamentales
(alcalde, gobernador y diputados).

1.6.2. Componente tcnico


Lo tcnico se comprende como una funcin
necesaria en el proceso de planificacin que
sistematiza la informacin de forma ordenada,
objetiva, cientfica y accesible. El Estado realiza
procesos de recopilacin de informacin sectorial
y territorial mediante informes anuales, encuestas o
censos. Si bien el Instituto Nacional de Estadstica
es el encargado de las encuestas y los censos, todas

15. Vase, Vernon Bognador (1991).


16. La descentralizacin poltica expresa una idea de derecho autnomo, que en este caso hace referencia al municipio. Su principio es que el poder decisorio, e incluso la potestad
legislativa, estn siempre ubicados lo ms bajo posible en la escala jerrquica del sistema poltico, y lo ms cerca posible de sus destinatarios finales y su activa participacin,
vase Eduardo Jorge Arnoletto (2007).
17. Vase, Alicia Puyana, Guillermo Farfn (2003).

24

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1
las instituciones del Estado producen en forma de
estadsticas dicha informacin. Esta informacin
est disponible a los ciudadanos en el marco de la
Ley de Libre Acceso a la Informacin.
El componente tcnico en el pas se encuentra
sectorializado y especializado en las diferentes
instituciones del Estado. Estas instituciones son por
lo general, las ejecutoras de las diversas formas de
la poltica pblica (universal, focal, transversal o
sectorial). Lo anterior resulta en lo importante de
incluir a todos los delegados de las instituciones
pblicas del Estado en la localidad en el proceso
de planificacin. Lo tcnico tambin se expresa
en el campo de la tecnologa de la informacin y
comunicacin.
La planificacin del desarrollo en lo municipal
debe avanzar en la apropiacin de la innovacin
tecnolgica sobre todo en lo que se refiere a la
informacin visualizada en mapas y a la gestin
global de sus planes de desarrollo.

1.6.3. Componente social


Lo social es el componente con la mayor
dinmica de los tres. Es objeto y sujeto a la vez.
En la cotidianidad de lo social se expresan los
componentes morales y ticos, de bienestar y
desigualdad, de composicin demogrfica, de
racionalidad colectiva, de integracin con el
territorio y de diversidad. En la actualidad lo
social est articulado al territorio por medio de
la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
siguiendo una norma de representatividad.18
En el marco de dicha ley, el Consejo Municipal
de Desarrollo COMUDE es el espacio de para
planificar y monitorear el desarrollo.
Es muy importante para llevar adelante una
planificacin participativa del desarrollo que
el municipio tenga un COMUDE organizado y
representativo tanto del territorio a travs de los
Consejo Comunales de Desarrollo COCODE
como de las distintas organizaciones sectoriales
representadas en el municipio: representantes de
iniciativa privada, universidades, ONG, mujeres,
pueblos indgenas, cooperativas y sindicatos.

En la planificacin del desarrollo municipal


se sugiere analizar dos caractersticas sociales
relevantes dadas las condiciones sociodemogrficas
del pas. No obstante, podrn sumarse otras
relevantes y propias del contexto municipal que se
planifica y que contribuyan a la finalidad de equidad
de los PDM:

Multiculturalismo
Actualmente
el
concepto
alude
al
reconocimiento
de
la
diversidad
y
las
particularidades tnicas y culturales por parte de
los Estados. El multiculturalismo se deriva de las
luchas civiles y polticas por el reconocimiento
de las diferencias y particularidades culturales en
sociedades heterogneas donde la tendencia ha
sido la homogenizacin de dichas diferencias.
En el pas, este reconocimiento de la diversidad
se asienta principalmente en los Acuerdos de Paz,
sobretodo en el Acuerdo de Identidad y Derechos
de los Pueblos Indgenas. En el caso guatemalteco,
se reconocen cuatro pueblos: el xinca, el garfuna,
el maya y el ladino. Es importante destacar que el
multiculturalismo es un referente a nivel mundial, ya
que ha sido adoptado nacional e internacionalmente
como un precepto de respeto, reconocimiento y
convivencia pacfica dentro de un mismo territorio.
Si bien, el multiculturalismo refleja un avance
en las polticas del reconocimiento de la diversidad,
plantea adems una serie de retos para alcanzar
sociedades ms justas y equitativas, ya que a menudo
las diferencias tambin reflejan desigualdades19
y requieren de la institucionalizacin de planes,
polticas pblicas y presupuestos pertinentes.20
Es por ello que dentro de la Gua de Planificacin
para el Desarrollo Municipal, se contempla conjugar
todas las caractersticas culturales de los pueblos
presentes en los territorios (tales como el idioma,
cultura, vestuario, costumbres y tradiciones -entre
otras-), las cuales son marcadores culturales que
intervienen en la definicin de la identidad de
las personas como grupo y como individuos,
respetando as la diversidad cultural y tnica del pas.
Adems, tener como referente a la multiculturalidad

18. Una de las conclusiones de la sistematizacin del proceso es que debe mejorarse el sistema de representacin social en los consejos de desarrollo en funcin de ampliar la
inclusin y vincular mejor la representacin y el territorio.
19. Vase, Santiago Bastos, Aura Cumes y Leslie Lemus (2007).
20. Vase, Hugo Cayzac (2004).

Marco conceptual y metodolgico

25

en el proceso de planificacin es sumamente


importante para que los planes de desarrollo
sean incluyentes, representativos, integrales y
legtimos. Tambin es importante hacer mencin
que el multiculturalismo es un atributo que otorga
representatividad y legitimidad a la participacin
ciudadana, principalmente en aquellos municipios
con diversidad cultural y mayora numrica de una
determinada etnia.

Gnero
Las proyecciones del Instituto Nacional de
Estadstica INE-, sealan que en la mayora de
municipios del territorio nacional, existe una similitud
numrica entre hombres y mujeres. Sin embargo,
este dato poblacional no ilustra las diferencias que
existen entre hombres y mujeres en lo relativo a las
relaciones de poder, los roles, las responsabilidades

y otras desigualdades de carcter socio-cultural, las


cuales se entienden como diferencias de gnero.21
En este sentido, el concepto alude en
trminos generales a la bsqueda de la equidad
en las capacidades, las oportunidades y toma de
decisiones entre hombres y mujeres en los planes
y procesos de desarrollo. Por tanto, el gnero es un
referente para el proceso de planificacin que debe
visualizar las desigualdades e incluir las necesidades
especficas de las mujeres.
Dado que los medios o espacios ms
importantes para la participacin ciudadana dentro
de los municipios los otorgan los COMUDE y los
COCODE, es menester fomentar la participacin
activa y el empoderamiento de las mujeres, en el
afn de promover un proceso inclusivo y equitativo.

21. Las nociones de condicin y situacin son herramientas terico-metodolgicas que pueden coadyuvar a entender las relaciones de subordinacin de las mujeres. La primera
se refiere a un conjunto de caractersticas histricas que determinan en una sociedad el ser hombre o mujer. La segunda se refiere a las caractersticas de las estructuras sociales
y al lugar concreto que las mujeres ocupan en ellas (educacin, salud, etc.). En este sentido pueden existen diferencias de condicin y/o de situacin entre mujeres de un mismo
territorio, vase Marcela Lagarde (1991).

26

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1

Captulo

II

Marco metodolgico

Marco conceptual y metodolgico

27

28

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1

2. Marco metodolgico

a metodologa de planificacin para el desarrollo


utilizada por SEGEPLAN, se concibe como
participativa, inclusiva y democrtica, en la cual
autoridades locales, municipales, departamentales
y sectoriales interactan con representantes y
lderes sociales, sin trastocar las funciones y los
roles asignados, en una convergencia centrada en
el inters comn y solidario del desarrollo humano
y sustentable del municipio.
Para iniciar un proceso de planificacin
participativa, es necesario definir los espacios de
realizacin, esto llama a la necesidad de establecer
algunos principios o directrices que moldeen y
orienten el proceso.
Los principios de la planificacin hacen
referencia a los actores, sus funciones y roles dentro
del proceso, mientras que la metodologa propuesta
para la planificacin municipal del desarrollo alude
ms a la forma en que estos principios activos de la
participacin pueden canalizarse o conducirse.

2.1. Principios de la planificacin


participativa para el desarrollo
Los principios son lineamientos generales que
orientan el proceso de planificacin desde los
fundamentos democrticos de la participacin como
base reguladora. Los principios se construyeron a
partir de la experiencia de planificacin realizada y
problematizando la concepcin de la planificacin
para el desarrollo. Se entiende a la planificacin
territorial como una parte del SNP y se parte de
una primera aproximacin a los territorios para en
el futuro ir complejizando tcnicamente los planes
y articulndolos con los planes de ordenamiento
territorial y la planificacin sectorial.

Principio de inclusin
democrtica ciudadana

participacin

Estos principios promueven una amplia


organizacin, participacin y representacin ciudadana,
lo que implica que en el proceso de planificacin se
consideren las opiniones y las necesidades de todos

Marco conceptual y metodolgico

29

los habitantes de un territorio, no importando etnia,


credo, condicin social y gnero al que pertenezcan.
Sin embargo, dadas las condiciones normativas de
la participacin democrtica y representativa en el
municipio (y por sentido prctico) se promueve la
participacin de representantes de comunidades y de
organizaciones sectoriales, principalmente a travs de
los COCODE en el COMUDE.
Existen instrumentos legales vigentes en el pas
que garantizan la participacin ciudadana en el
marco de la institucionalidad democrtica, (vase
Cuadro No. 1).
El marco legal anterior enunciado contempla que
el proceso de planificacin para el desarrollo debe
incluir a los diversos actores sociales individuales
y colectivos, institucionales y sectoriales, as como
a representantes de todas las organizaciones
presentes en el territorio en sus diversos niveles.
Dado que la participacin en el proceso de
planificacin se da en un espacio que adquiere
connotaciones de negociacin y acuerdos de ndole
poltica, es necesario sentar las reglas mnimas que
arbitrarn dicha participacin. Estas reglas o normas
se cimentarn en el respeto, igualdad, libertad de
expresin, dilogo, tolerancia y bien comn.

Principio de continuidad o durabilidad

La continuidad o durabilidad como principio


metodolgico alude a promover la planificacin
de desarrollo como una prctica permanente,
progresiva y secuencial en los municipios. La
continuidad de un proceso participativo descansa
sustancialmente en la apropiacin de la planificacin
y el empoderamiento mediante el conocimiento de
los actores territoriales, institucionales y sectoriales.

Este principio requiere considerar todas aquellas


acciones que garanticen que la planificacin no
se quede en un documento. La planificacin es
un proceso secuencial de ciclos retroalimentados
(espiral) en donde se parte de la realidad que se
intenta transformar para alcanzar el bien comn,
segn est reconocido en la Constitucin de la
Repblica. Como elementos garantes de esta
continuidad puede hacerse mencin de los procesos
de auditora social, evaluacin y actualizacin de
los planes, as como la aplicacin de las distintas
tcnicas y herramientas de orientacin participativa
dirigidos a generar y afianzar las competencias
ciudadanas de todos los implicados en el proceso
de elaboracin de los PDM.
En este sentido, el correcto monitoreo del
proceso coadyuvar al registro y control en el afn
de mantenerlo estable y arraigado entre todos los
actores que conforman el COMUDE.

Principio de adaptabilidad

El proceso de planificacin propuesto es


dinmico, ya que como proceso participativo se
incluye a la diversidad de actores sociales, contextos
y territorios que no obedecen a una lgica esttica,
en la cual los discursos y prcticas sociales estn
en constante transformacin. Por lo que procesos
de actualizacin deben considerarse en la fase
de seguimiento. La emergencia de problemas o
soluciones no anticipadas ser una constante en el
seguimiento del plan.

Principio de flexibilidad

Si bien la planificacin posee objetivos


precisos y una orientacin bastante clara, algunas
de sus aplicaciones metodolgicas (tcnicas y

Cuadro No. 1

Base legal de la planificacin participativa para el desarrollo


Instrumento legal
Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala

Decreto o Acuerdo Legislativo No.


18-93 (reforma)

Ley de Desarrollo Social

42-2001

Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural

11-2002.

Ley de Descentralizacin

14-2002

Cdigo Municipal

12-2002.

Fuente: Elaboracin propia. Gua para la Elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal 2011.

30

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1
herramientas) tendrn mejores resultados en
algunos contextos que en otros, por lo que la forma
en la obtencin de los datos puede flexibilizarse
sin que esto signifique alterar la validez de los
resultados esperados.

Principio de integralidad

La Planificacin para el Desarrollo Municipal


debe ser holstica, es decir, debe considerar y
articular todas las dimensiones del contexto y del
territorio de una manera idnea. Una lectura parcial
del contexto repercutir considerablemente en los
resultados que se obtengan. El desarrollo humano
deviene de una situacin en el que intervienen y
se interrelacionan variables de diversa ndole social,
econmica, poltica, ambiental y cultural. Esto
significa que toda planificacin deber integrar un
anlisis multidimensional para obtener los resultados
que se buscan. Una participacin representativa de
la diversidad contribuir significativamente al logro
de una complementariedad, sinergia e integralidad
en el proceso de planificacin. Tambin implica
conjugar la relacin sociedad-naturaleza con
racionalidad sustentable.

Principio de accesibilidad

Este principio establece que las guas, las


tcnicas y las herramientas diseadas para el
proceso de planificacin, sean accesibles y de fcil
comprensin a todo tipo de personas, sin importar
el grado de instruccin o escolaridad, condicin de
gnero y ocupacin. La accesibilidad tambin se
refiere al hecho de que los resultados obtenidos del
proceso de la planificacin estarn a disposicin de
toda la poblacin, tanto de los municipios como del
pas. Idealmente se deben traducir a la diversidad de
idiomas en Guatemala. Sin embargo, los procesos
de discusin realizados en las comunidades y en el
COMUDE se realiz en los propios idiomas locales.
Una forma de aportar a este principio es colgar la
informacin en la pgina web de SEGEPLAN.

Principio de perfectibilidad

Este principio se refiere al carcter evolutivo


que adquiere la planificacin en un contexto que
cambia constantemente. Si bien, la planificacin se
convierte en un recurso orientador, ste se puede
ir mejorando segn las demandas del contexto y

las capacidades tcnicas, polticas y sociales de


respuesta. Lo anterior sugiere que se est ante un
horizonte de desarrollo que tiende a expandir las
oportunidades y las capacidades humanas, y que
continuamente, podr ser actualizado en el afn de
alcanzar tales objetivos, incorporando elementos
que favorezcan la sostenibilidad del proceso. La
planificacin y la actualizacin se conciben como
un ciclo evolutivo que gana en cada perodo
complejidad y precisin. Un factor importante en
esta nueva era de la planificacin del desarrollo
es la relacin entre el ordenamiento territorial,
la planificacin territorial y sectorial, conforme
se avance en estos procesos, la planificacin del
desarrollo se ir enriqueciendo y complejizando.

2.2. Enfoques de la planificacin para el


desarrollo: genricos, intersectoriales
y sectoriales
La relacin entre desarrollo humano y territorio
requiere de enfoques tericos y metodolgicos
que articulen una visin estratgica e integral
para los procesos de planificacin y de gestin
territorial. Desde esta lgica, los enfoques tericos
y metodolgicos del desarrollo vertebran y dan
solidez al anlisis contextual y prospectivo en
donde se enmarcar la planificacin haciendo
nfasis en un marco temtico o analtico. En esta
Gua de planificacin para el desarrollo municipal se
han identificado tres enfoques de la planificacin:
genrico, sectorial e intersectorial.
a) Enfoques genricos de la planificacin.
Los enfoques genricos del SNP se refieren
a asumir los conceptos del desarrollo humano y
sustentable como sustrato terico en la planificacin
territorial. En estos enfoques se reconocen las
dimensiones sociales, econmicas, polticas,
ambientales y culturales basadas en un territorio
especfico poniendo a las personas como objetivo y
sujeto del desarrollo y de igual manera a la relacin
con su entorno natural.
Otro enfoque genrico es el de ordenamiento
territorial, que puede entenderse como una
poltica de carcter territorial concebida de
manera interdisciplinaria tendiente a un desarrollo
equilibrado y organizado del espacio. Tambin se le
define como la tcnica de disponer del espacio, con

Marco conceptual y metodolgico

31

orden y una visin prospectiva del uso del territorio


incluyendo a la poblacin y sus actividades, desde
una perspectiva que toma en cuenta sus restricciones
naturales y sociales. Ambas refieren a establecer
una organizacin de la relacin sociedad-espacio,
la cual busca enfatizar el desarrollo humano desde
un enfoque que promueve la sustenibilidad y la
seguridad humana.

la presentan los pases con menores grados de


desarrollo y mayores niveles de desigualdad.

En el caso de la Planificacin para el Desarrollo


Municipal, el enfoque de ordenamiento territorial
se constituye directa o indirectamente como una
variable de desarrollo asociada a la lgica catastral
y a la ubicacin estratgica de la infraestructura,
entre otros.

El riesgo a desastres es resultado de la


combinacin no lineal de las amenazas y las
vulnerabilidades presentes en determinado
territorio que siempre forma parte de otro orden
espacial ms amplio.

Aunque los PDM no incluyen la elaboracin


de Planes de Ordenamiento Territorial POT de
alguna manera puede afirmarse que las demandas
ciudadanas contempladas en la planificacin se
localizan en algn espacio fsico y por tanto,
estarn sujetas a una localizacin pertinente de
acuerdo al avance de los POT municipales.
b) Enfoques sectoriales de la planificacin
Estos enfoques se realizan utilizando una mirada
temtica o una plataforma institucional, o ambas.
As los enfoques sectoriales de planificacin estn
referidos a la salud, educacin, energa y minas,
ambiente, agricultura, trabajo, cultura y deportes,
seguridad, juventud, mujeres, pueblos indgenas,
etc. Estos enfoques no se utilizan en los PDM.
c) Los enfoques intersectoriales de planificacin
En el actual proceso de planificacin del
desarrollo municipal se consideraron dos enfoques
intersectoriales: gestin de riesgo y gestin
integrada de recursos hdricos.

Gestin de riesgo

En las ltimas dcadas, se ha incrementado el


impacto social de fenmenos naturales en el pas,
particularmente de orgen climtico.
Las consecuencias nocivas de estos fenmenos
se han traducido en cuantiosos daos y prdidas
sobre la sociedad en general, afectando
principalmente a los sectores sociales empobrecidos.
No es casual que la mayor vulnerabilidad a desastres

32

Si a esta vulnerabilidad a desastres que refleja


desajustes estructurales se suman las variantes
del cambio climtico, la situacin para alcanzar
el desarrollo adquiere una connotacin de mayor
perentoriedad.

Por ejemplo, una comunidad forma parte de un


municipio y ste de un departamento. Lo anterior
plantea un conocimiento profundo de la presencia
de las amenazas y las vulnerabilidades en un
espacio geogrfico que se delimita (municipio) y se
extiende a la vez (departamento, regin, pas, etc.).
Esto es importante, ya que el carcter territorial de
las amenazas generalmente posee una dinmica
distinta a la promovida por las fronteras polticoadministrativas.
En este sentido, el reto a nivel municipal
consiste en instalar capacidades de seguridad
en el desarrollo dentro de un territorio, con el
objetivo de ofrecer a sus habitantes, determinadas
condiciones de estabilidad, las cuales impidan
que cualquier tipo de amenaza (natural, socionatural o antropognica) procedentes del propio
territorio o de un orden territorial mayor puedan
eventualmente convertirse en desastres.
En general, los procesos de planificacin no
han tomado en cuenta los riesgos existentes, como
elementos de anlisis en las dinmicas y decisiones
territoriales. Esta falta de previsin hace que se
incremente la vulnerabilidad de las reas pobladas
y sus respectivas consecuencias negativas, incluso
coadyuvando y generando inversiones que carecen
de sostenibilidad.
La gestin de riesgo debe ser entendida como la
capacidad de los actores asentados en territorio de
identificar y evaluar las amenazas y vulnerabilidades
existentes y potenciales del territorio; asimismo de
decidir e implementar acciones tcnicas, sectoriales,
sociales, institucionales y administrativas, que
permitan implementar polticas y estrategias de

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1
intervencin seguras y sostenibles, de manera
consciente, concertada y planificada coadyuvando
a mejorar las condiciones de vida de la poblacin.22
Por tanto, la gestin del riesgo en el proceso
de Planificacin para el Desarrollo Municipal,
aporta elementos que ayudan en diversos aspectos
(incluidos la adaptacin y mitigacin de los efectos
del cambio climtico), ya que slo mediante la
incorporacin de actividades integradas para
adaptarse, prepararse, prevenir, responder o mitigar
las causas y efectos de los desastres en los procesos
de desarrollo, ser posible reducir el riesgo para
las personas, bienes y servicios que conforman el
entorno social del municipio.
La ocurrencia de desastres es un indicador que
denota que el camino que llevaba el desarrollo no
era precisamente el de la sostenibilidad y refleja
a menudo un proceso excluyente y asimtrico
entre actores presentes en un mismo territorio.
Una adecuada gestin correctiva y prospectiva del
riesgo, puede evitar saldos negativos y los costos
que significa la ocurrencia de un desastre, los
cuales comnmente representan serios obstculos
y retrasos para el desarrollo.
Por ende, el enfoque de la gestin del riesgo
debe verse como un enfoque propio e intrnseco de
los procesos de planificacin del desarrollo.
La realizacin de los planes de ordenamiento
territorial son un mecanismo efectivo para avanzar
en el ordenamiento del espacio con enfoque de
gestin de riesgo, por lo que se debe de avanzar en
la construccin de los POT.

Gestin integrada del recurso hdrico

El enfoque de gestin integrada de los recursos


hdricos tiene sus antecedentes en la Declaracin de
Dubln sobre el agua y el desarrollo sostenible, en la
que se seala que dado que el agua es un recurso
indispensable para la vida, la gestin eficaz de los
recursos hdricos requiere un enfoque integrado que
concilie el desarrollo econmico-social y la proteccin
de los ecosistemas naturales, ms adelante en
la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio
Ambiente, se seal que la ordenacin integrada
de los recursos hdricos se basa en la percepcin

de que el agua es parte integral del ecosistema, un


recurso natural y un bien social y econmico cuya
cantidad y calidad determinan la naturaleza de su
utilizacin.
En consonancia con lo anterior, la gestin
del recurso hdrico se refiere al adecuado
aprovechamiento de ros, lagos, cuencas, mantos
acuferos, etc. Tales recursos hdricos estn en plena
interrelacin con otros recursos naturales que les
rodean, por lo que su visibilizacin es imperativa en
la relacin sociedad-naturaleza y en el modelo de
desarrollo que se tiene o se persigue obtener. Tal
como se describe en las definiciones, los recursos
hdricos son esenciales para la vida de las personas
y los ecosistemas.
Derivado de lo anterior, el proceso de
Planificacin para el Desarrollo Municipal debe
considerar y fomentar la gestin del recurso
hdrico, con el fin de beneficiar a los habitantes
de un territorio determinado, contribuyendo as
a su desarrollo y al de las generaciones futuras.
Este enfoque pretende incidir en una mejora en
la calidad de vida y del ambiente de la poblacin
local a travs del uso, conservacin, preservacin,
proteccin y manejo de los recursos hdricos acorde
a las necesidades territoriales y a las normas y leyes
que rigen este recurso natural.

2.3. Los actores y los espacios de participacin


La presente metodologa para la elaboracin de
un PDM describe los roles para los distintos actores
del proceso de planificacin, as como los espacios
formales de encuentro, con el fin de establecer
los mecanismos de coordinacin poltica, tcnica
y social entre los representantes o delegados
individuales y colectivos, pblicos y privados,
territoriales, institucionales y sectoriales.
Tanto los principios como los enfoques del
proceso de planificacin deben ser asumidos y
ejecutados por los diversos actores que participan
en el proceso de planificacin de acuerdo a sus roles
y funciones. A continuacin, se presentan algunas
de las directrices que orientan las actividades,
responsabilidades y otras de las acciones a realizar
durante el proceso de planificacin.

22. Vase, Gisela Gellert, Antonio Gamarra (2003).

Marco conceptual y metodolgico

33

Para el proceso de planificacin, tal como se


describi anteriormente (Captulo 1), se contemplan
los componentes: poltico, tcnico y social. Estos
componentes son operados por actores en el
municipio en espacios o escenarios concretos.
Es importante recalcar que tales actores
(polticos, tcnicos y sociales) poseen roles
asignados en funcin de las caractersticas
normativas que rigen la administracin pblica y la
participacin ciudadana a nivel municipal.

2.3.1. Roles dentro del componente poltico


Se ha definido el componente poltico como
un aspecto esencial en la elaboracin y en la
implementacin de la planificacin, ya que es el
componente que enmarca las posibilidades legales
de la planificacin dentro de un referente de
autoridad territorial.
A continuacin se describen algunos de los
roles de cada uno de los actores que forman parte
de este componente. Tales roles tienen un carcter
orientador que puede ser complementado de
acuerdo a las necesidades, iniciativa y caractersticas
de cada proceso.
Gobernador Departamental: Como autoridad
mxima del departamento y representante
directo del Organismo Ejecutivo, el Gobernador
Departamental, debe estar informado de los
avances y acciones que se ejecutan en el marco
de la implementacin del proceso de planificacin
municipal. Su anuencia a iniciar el proceso
en los distintos municipios que conforman el
departamento ser expresada en reunin del
Consejo Departamental de Desarrollo CODEDEen donde funge como Presidente.
En esa calidad y como impulsor del proceso
puede incluir a los avances de la planificacin o
actualizacin como un punto en la agenda en
las reuniones ordinarias del CODEDE. Se espera
tambin que el Gobernador Departamental
divulgue los avances generales que se tengan en
el proceso de planificacin en el conjunto de los
distintos municipios, con los alcaldes municipales
y los diputados departamentales, fortaleciendo el
canal para que los alcaldes municipales por inters
propio participen en las diferentes actividades.

34

El Gobernador Departamental, debe solicitar


a los alcaldes municipales que todos aquellos
proyectos que presenten para ser ejecutados
con fondos del CODEDE, provengan del Plan de
Desarrollo Municipal realizado, siendo ste un
argumento importante para visualizar la importancia
de la planificacin de una manera vinculante en
las diversos niveles territoriales (comunitario y
municipal) que conforman el departamento.
Alcaldes Municipales: El Cdigo Municipal
confiere autonoma de accin a las Corporaciones
Municipales en su territorio. El Cdigo Municipal
tambin define la necesidad de realizar Planes de
Desarrollo Municipal, como instrumentos de gestin
y orientacin de la inversin, por lo tanto, el alcalde y
su concejo municipal representan actores esenciales
en el proceso de planificacin.
Sin su anuencia y la de su Concejo Municipal,
se sugiere no realizar las actividades para elaborar
un Plan de Desarrollo Municipal ya que careceran
de sentido vinculante con el plano polticoadministrativo del territorio.
Las funciones del alcalde municipal no se limitan
a la anuencia para realizar el proceso, sino que debe
propiciar entre otras cosas que los tcnicos de
la Direccin Municipal de Planificacin DMP se
comprometan a realizar todas las actividades y
esfuerzos que el proceso requiera.
El alcalde municipal debe participar activa y
propositivamente en los talleres y en las distintas
actividades que se organizan, en el COMUDE debe
convocar para realizar las actividades y validaciones
de los productos que se obtienen y debe apropiarse
de los resultados de la planificacin, convirtindolos
en el plan estratgico de la municipalidad.
Un valor aadido a la gestin municipal, es
que cada taller participativo ofrece informacin
actualizada sobre las necesidades, percepciones y
posicionamiento de los participantes, ofrecindoles
a los alcaldes informacin representativa que puede
incorporar a las polticas municipales existentes o
por implementar.
Concejo Municipal: El Concejo Municipal es
la figura de autoridad del municipio que establece
las orientaciones fundamentales de la gestin
municipal. Una funcin de los miembros del

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1
Concejo es la de integrar comisiones de trabajo.
Las comisiones
municipales son un espacio
de articulacin importante entre las polticas
sectoriales del ejecutivo y los territorios. Esta
funcin articuladora debe promoverse en la medida
de las posibilidades locales, lo cual amplia las
capacidades de gestin del municipio. Las acciones
desarrolladas deben ser conocidas y avaladas por el
concejo municipal.

con su funcin legislativa de formulacin de


polticas para el desarrollo humano y sustentable.

Diputados
Departamentales:
Como
representantes
territoriales,
los
diputados
departamentales deben estar informados y
conscientes de la importancia de la planificacin a
nivel municipal para promover el desarrollo de los
territorios. Se sugiere que los diputados fomenten
la participacin democrtica de todos los actores
sociales presentes en el territorio. El proceso de
planificacin dotar a los diputados informacin
relevante del conjunto de municipios para cumplir

Organizaciones polticas: Las organizaciones


polticas en los municipios deben hacerse
representar y participar activamente en el proceso
de planificacin. Los planes de desarrollo entre
mayor concertacin alcancen, mayor legitimidad
tendrn. Los planes constituyen un instrumento
de decisin poltica con visin de mediano y largo
plazos, por lo que su cumplimiento se vincula con
varios perodos de gobierno municipal.

Tambin pueden contribuir con la divulgacin


de avances y resultados del proceso, tanto a
nivel departamental como en el Congreso de la
Repblica, involucrando a las distintas comisiones
que traten los temas afines a las propuestas de
desarrollo municipal.

Cuadro No. 2

Actividades del COMUDE en el proceso de planificacin


Paso

Actividad
Aprobacin inicial
del proceso de
planificacin

Objetivos

Obtener la probacin municipal para la elaboracin del PDM.


Presentar el SNP, la metodolgica y la calendarizacin de la
planificacin municipal.

Nombrar a delegados para acompaar el proceso de planificacin.

Convocar a representantes de comunidades para participar en las


actividades de planificacin o actualizacin.

Validacin de
tcnicas de
recopilacin de
datos

Retroalimentar los resultados de cada uno de los talleres de


aplicacin de tcnicas de recopilacin de informacin territorial.

Validacin del
diagnstico
municipal

Validar mediante un punto de acta la informacin presentada,


discutida y consensuada del diagnstico municipal, que ha resultado
de la implementacin de las fases 1-2 del proceso de planificacin.

Validacin
de matriz de
planificacin

Validar mediante un punto de acta la informacin presentada,


discutida y consensuada que contiene los ejes de desarrollo, visin,
objetivos estratgicos, demandas ciudadanas del PDM.

Presentacin
de Avalar en punto de acta el documento final del Plan de Desarrollo
Plan de Desarrollo Municipal.
Municipal

Formar la
Comisin de
Seguimiento

Designar en Acuerdo del COMUDE a la Comisin de Seguimiento,


sus funciones y objetivos para dar seguimiento a la gestin del PDM.

Fuente: Sistematizacin del proceso de planificacin municipal, PDM 2010.

Marco conceptual y metodolgico

35

2.3.2. Espacios de participacin de los


componentes poltico-tcnico y social
Consejos
Municipales
de
Desarrollo,
COMUDE: Como ente organizado de representacin
territorial y espacio de toma de decisiones para el
desarrollo del municipio (normado en el Decreto
Ley 11-2002), es preponderante, ya que es en donde
se convocar para las actividades de planificacin
o actualizacin, y se validarn todos los productos
que se obtendrn a lo largo de la elaboracin o
actualizacin del proceso de planificacin.
El COMUDE por lo tanto, deber conocer
la metodologa con la que se llevar a cabo y la
calendarizacin del proceso. Deber nombrar a un
representante o una comisin para acompaar el
proceso y en su momento, validar el Diagnstico
Territorial, la Matriz de Planificacin y el Plan
de Desarrollo Municipal. Adems, conformar
la Comisin de Seguimiento que velar por la
implementacin, monitoreo y divulgacin de los
resultados del PDM, (vase, Cuadro No. 2).

Delegado Departamental de la SEGEPLAN:


Su funcin principal dentro del proceso de
planificacin es ser enlace institucional con las
autoridades departamentales y municipales en
relacin al Sistema Nacional de Planificacin, las
actividades en que se espera que contribuya son:

Establecer relaciones de cooperacin tcnica


(conjuntamente con el especialista y facilitador)
en el seno del CODEDE, COMUDE y Concejo
Municipal con el conjunto de actores polticos,
tcnicos y sociales.

Para efectos de este proceso, el rol y las


funciones tcnicas se circunscriben a implementar
la metodologa, aportar los datos tcnicos, analizar
la informacin y estructurar los documentos que se
van generando a lo largo de la planificacin. Debe
existir una buena comunicacin, coordinacin
y relacin entre los tcnicos que acompaan el
proceso.

Incidir en la aceptacin y apropiacin del


proceso de planificacin, por medio de la
socializacin (informacin general, avances y
resultados) en los diferentes espacios y foros
departamentales a los cuales es invitado o
promueve.

Garantizar la fluidez del proceso de planificacin,


por medio de la constante coordinacin
entre gobierno municipal, DMP y equipo de
planificacin (facilitador y especialista).

En este grupo de actores se encuentran el


Director de la Direccin Municipal de Planificacin,
quien es el responsable directo de todo el proceso,
los tcnicos representantes de las diferentes
instituciones estatales, privadas y ONG en el
municipio, as como el personal tcnico de la
SEGEPLAN que asesora y acompaa directamente
la implementacin del proceso.

Especialista
en
planificacin
de
la
SEGEPLAN: Es responsable de la correcta aplicacin
metodolgica (tcnicas y herramientas), control de
calidad (resultados y productos) y auditora del
proceso de planificacin. Es el responsable de avalar
la calidad de los productos y de hacer cumplir los
plazos establecidos para ello. Entre otras de sus
asignaciones estn:

Los tcnicos debern ser conocedores de su


mbito de accin, as como de las necesidades y
problemtica de las comunidades. Son estos actores
tcnicos quienes con sus aportes, disposicin y
empoderamiento, facilitarn la fluidez y conduccin
del proceso de planificacin, adems de proporcionar
la informacin documental y estadstica que
contribuir a la formulacin del PDM.

Asesorar y apoyar a los facilitadores para


la realizacin de los planes de desarrollo
municipal.

Realizar talleres relacionados a la planificacin


con los directores de las Direcciones de
Planificacin Municipal.

2.3.3 Roles dentro del componente tcnico

36

Director Municipal de Planificacin: Segn


el Cdigo Municipal, es quien tiene a su cargo
la realizacin o actualizacin de los Planes de
Desarrollo Municipal, es adems quien realiza
las convocatorias, participa activamente en los
talleres, aporta datos tcnicos como insumos para
el proceso, sistematiza la informacin y apoya a
los facilitadores de planificacin en los talleres
participativos y reuniones tcnicas.

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1

Sistematizar las actividades documentando


y cuidando de la calidad de los productos
generados en cada una de las actividades y
fases del proceso de planificacin.
Gestionar el uso y aplicacin de la planificacin
municipal en el departamento y particularmente
en el CODEDE.

Ser intermediario entre los facilitadores y el


delegado departamental.

Contribuir a la consecucin de los compromisos


adquiridos por la SEGEPLAN en los espacios
formales de decisin (CODEDE, COMUDE y
reuniones de Concejo Municipal) mediante
aportes tcnicos relacionados a los PDM.

Facilitador de planificacin: Es el ejecutor


de la metodologa de planificacin y conductor
de las distintas actividades contempladas en cada
fase del proceso de planificacin, debe coordinar
todas las actividades a realizar en el municipio con
el Director Municipal de Planificacin, el delegado y
el especialista, sus actividades incluyen:

Facilitar el proceso de planificacin


por medio de tcnicas (talleres, foros,
entrevistas) y herramientas para la
recoleccin, anlisis e interpretacin de la

informacin necesaria para la construccin


o actualizacin del PDM.

Cumplir con la entrega de resultados o


productos establecidos en cada fase de
trabajo, bajo criterios de calidad, cantidad
y puntualidad.

Coordinar acciones con la DMP que faciliten


la ejecucin de las diferentes actividades
contempladas en cada fase del proceso de
planificacin o actualizacin (incluyendo
reuniones tcnicas).

Socializar y divulgar de forma coordinada


con la DMP, los avances y resultados en
la formulacin o actualizacin del PDM al
pleno del COMUDE y Concejo Municipal.

Sociedad civil: Tal como se ha venido


subrayando, el carcter participativo de la
planificacin es imprescindible y moldear el PDM.
A travs de sus representantes individuales o
delegados al COMUDE (COCODE, organizaciones de
mujeres, jvenes, indgenas, religiosas, campesinos,
productores, cooperativas, representantes de
micro-regiones, entre otras) se construirn y
canalizarn las principales opiniones y demandas
de la ciudadana.

Cuadro No. 3
Participacin de la sociedad civil
Durante el proceso de planificacin

Despus de concluido el PDM

Participar en todas las actividades contempladas en la


elaboracin del PDM, generando as las propuestas de
solucin a las diferentes problemticas identificadas en el
territorio (urbano y rural).

Dar seguimiento a la ejecucin de


las acciones establecidas en el PDM,
participando para ello en los espacios
formales (COCODE, COMUDE).

Propiciar en todo momento, un ambiente de discusin


agradable y proactivo, teniendo presente la tolerancia y
respeto para los diferentes participantes y sus opiniones,
esforzarse en decidir por consenso.

Utilizar el PDM, como un instrumento


orientador en la ejecucin de la inversin
pblica, cooperacin internacional y
multisectorial.

Ser agente multiplicador y divulgador del proceso de


Utilizar el PDM como un documento de
planificacin, socializando los pasos de planificacin en
formacin ciudadana que todos y todas
sus comunidades o sectores organizados de los cuales es
deben conocer.
delegado.
Fuente: Sistematizacin del proceso de planificacin municipal, PDM 2010.

Marco conceptual y metodolgico

37

Es por ello que su involucramiento,


empoderamiento, gestin y auditora social son
necesarios durante la realizacin de las distintas fases
de la planificacin o actualizacin del PDM. En el
Cuadro No. 3 se describen las actividades a cumplir.

2.4. Construccin
participativa
del
conocimiento de la realidad local
La elaboracin del PDM se rige por una
metodologa eminentemente participativa, por lo
que la construccin y definicin de su contenido est
en funcin de la apertura, la complementariedad y
las sinergias que se establezcan durante el proceso
entre los diferentes actores. Es por eso que la
pluralidad, la representatividad y la legitimidad
del proceso y sus resultados devienen del
empoderamiento y la incidencia de la diversidad de
actores que se ha reflejado durante la elaboracin
(o actualizacin) de los PDM.
Esta construccin participativa del conocimiento
a partir de la articulacin entre los actores tcnicos,
polticos y sociales, dota al PDM de un contenido
y un andamiaje de propuestas que engloban las
demandas -comunitarias y municipales- plasmadas
y avaladas en el espacio del COMUDE, dentro de
un modelo de planificacin del desarrollo humano
y sustentable que responde a las necesidades
territoriales.
Cada fase de planificacin est constituida
por etapas secuenciales, mediante talleres
participativos se construye problematizada una
faceta de la realidad local, que luego se valida en
el seno del COMUDE. De esta manera, la toma de
decisiones se deriva de la construccin colectiva del
conocimiento territorial y que finalmente orienta y
ofrece las directrices del quehacer a nivel municipal
para alcanzar el desarrollo.

2.5. Descripcin
del
proceso
planificacin participativa

de

Luego de conocer los conceptos, enfoques,


principios, funciones y roles que se enmarcan
en el proceso de planificacin, en este captulo
se presenta la definicin de las fases, tcnicas y
herramientas que se utilizarn para implementar la
metodologa de planificacin.

38

El abordaje de los temas es introductorio, la


intencin es que el lector obtenga un conocimiento
general del proceso. En cada tema tratado, se anota
la referencia del mdulo en que ms adelante se
profundiza el tema. Al final, se presenta un listado
de todas las tcnicas y herramientas.

2.5.1. Fases del proceso


Fase I. Generacin de condiciones
Es la primera fase durante el proceso de
elaboracin del Plan de Desarrollo Municipal.
Consiste en preparar el escenario y las condiciones
ptimas que viabilicen la participacin poltica,
tcnica y social en la elaboracin de la planificacin,
facilitando el involucramiento de todos los actores
polticos, tcnicos y sociales del municipio.
En esta fase se debe dar la concertacin poltica
que constituye el compromiso de la sociedad civil y
poltica, autoridades, organismos gubernamentales
y no gubernamentales para la realizacin de la
planificacin o actualizacin.
En esta fase se realiza el transecto, la
compilacin y anlisis de informacin documental
e institucional (caracterizaciones, diagnsticos
municipales, estudios de reduccin de la pobreza,
planes departamentales de salud y educacin,
entre otros), mapeo de actores y la recopilacin
de indicadores. Como producto de todas estas
acciones se obtendr el prediagnstico (vase,
Mdulo 2).
Fase II. Diagnstico territorial
El diagnstico territorial es la segunda fase
en el proceso de planificacin o actualizacin del
PDM. Esta fase parte del prediagnstico territorial,
el cual a travs de la aplicacin de diversas tcnicas
y herramientas, analiza las diferentes dinmicas
territoriales y obtiene la informacin opinin y
percepcin de los actores a travs de talleres
participativos, identificando la situacin actual del
municipio (mediante anlisis de lugares poblados,
mapeo participativo y anlisis de riesgo). Esta
metodologa es de ndole complementaria, ya que
confronta informacin cuantitativa y cualitativa
obtenida a travs de diversas fuentes, tcnicas
y herramientas, arrojando como producto el
Diagnstico Municipal (vase, Mdulo 3).

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1
Fase III. Desarrollo territorial futuro
La elaboracin del esquema del desarrollo
territorial futuro es la tercera fase del proceso de
elaboracin o actualizacin del PDM, en la cual
se interrelacionan en forma analtica, pertinente y
participativa las condiciones contextuales actuales
del municipio y se proyecta, a futuro en una
visin prospectiva del municipio. Esto significa,
que se proyecta una imagen ideal y realizable del
municipio basada en las caractersticas territoriales
y en los horizontes de desarrollo que contempla la
planificacin.
En esta fase se trabaja participativamente el
anlisis de las problemticas, potencialidades,
ejes y visin de desarrollo, as como los objetivos
estratgicos de donde se desprenden los
programas y proyectos que conforman la Matriz de
Planificacin.
La matriz de planificacin incluye la sntesis y
la visin de los escenarios futuros que propiciarn
el desarrollo territorial proyectado, tomando
como referencia los enfoques de planificacin y
todas aquellas variables que intervienen en su
consecucin. La integracin secuencial y articulada
del Prediagnstico, Diagnstico Municipal y el
Modelo de Desarrollo Territorial Futuro, dan como
resultado el PDM (vase, Mdulo 4).

anteriormente, aadiendo otros factores relevantes


para el logro de los objetivos propuestos.
Antes de entrar en la descripcin general,
es importante subrayar que una tcnica y sus
herramientas se deben valorar en trminos de: a)
confiabilidad: sta requiere que la repeticin de
las mediciones proporcione resultados idnticos o
ubicados dentro de lmites estrechos y predecibles
de variabilidad; b) validez: requiere que la medicin
est significativamente relacionada con los objetivos
de la investigacin; es decir que sea coherente con
medir lo que se busca medir.

Taller

Es una tcnica previamente definida, que


propicia la participacin de diversos actores
territoriales, institucionales y sectoriales, quienes
organizados en grupos de trabajo y con la asignacin
de tareas especficas, analizan, consensuan y
recopilan informacin de manera integral sobre las
condiciones contextuales del municipio.
El dilogo, la tolerancia y el respeto son las
reglas de esta tcnica. Este medio de facilitacin
participativa, de captacin y registro de informacin
consensuada se utiliza generalmente en las fases
de construccin del diagnstico territorial y del
modelo territorial futuro.

2.5.2. Medios para recoleccin de informacin

La elaboracin del PDM, requiere de la


incorporacin de instrumentos que faciliten la
recoleccin, el trato y el vaciado de informacin, as
como la ejecucin de las actividades contempladas
en cada fase del proceso de manera sistemtica y
con sus respectivos medios de verificacin.

La entrevista es un recurso para ampliar


la informacin desde la perspectiva del actor
entrevistado. La entrevista puede ser abierta
o semiabierta, es decir, se acompaa de un
cuestionario que puede aplicarse con mayor
o menor rigurosidad dependiendo del tipo de
informacin y los objetivos de la entrevista. El
uso de esta tcnica seala que existen datos e
informacin que se hallan dentro del individuo
por lo que se convierte en una fuente directa de
datos e informacin. El diseo de la entrevista debe
lograr que el sujeto a entrevistar est motivado a
responder.

Actividades participativas durante las fases de


planificacin municipal
La
metodologa
(enfoques,
tcnicas,
herramientas o instrumentos, etc.) a efectuar en
cada territorio depende de los objetivos, plazos,
diversidad de actores, recursos y caractersticas
del contexto (tcnicas y polticas) y del territorio,
que son los elementos que deben considerarse.
A continuacin se describen de manera general
algunas de las actividades sugeridas, las cuales
deben regirse por los criterios de ejecucin descritos

Entrevistas

El fin que persigue la entrevista es recopilar


o ampliar informacin sobre alguna temtica
especfica del municipio aplicndose a actores
clave del municipio (alcaldes, directores de ONG,
guardarecursos, maestros, mdicos, autoridades

Marco conceptual y metodolgico

39

comunales, mujeres, etc.) en diversos temas (salud,


educacin, seguridad alimentaria, saneamiento
ambiental, empleo, historia, cultura, etc.).
Se
recomienda utilizar dicho medio de conduccin en
las fases de: generacin de condiciones, diagnstico
territorial y modelo territorial futuro.

Foro-comunicacin

Es el espacio de comunicacin formal (CODEDE,


COMUDE, reuniones ordinarias del Concejo
Municipal, cabildos abiertos, entre otros) donde
deben promoverse la divulgacin, intercambio de
ideas y experiencias, relacionadas con los avances
de las fases del proceso de planificacin.
Este medio de conduccin es indispensable
utilizarlo en la generacin de condiciones,
diagnstico territorial y modelo territorial
futuro. Deben gestionarse por el facilitador y el
especialista paralelamente en los niveles municipal
y departamental.

Reunin tcnica

Es la actividad que facilita el anlisis de la


informacin y monitoreo durante la ejecucin de las
fases del proceso de planificacin o actualizacin,
asimismo los productos resultantes de talleres,
entrevistas y foros. Se presenta en dos modalidades:
restringida (integrada por el facilitador, especialista
y DMP) y ampliada (facilitador, especialista,
delegado, DMP, tcnicos de las diferentes OG, ONG,
sector privado y representante de COCODE). Es
recomendable definir durante la fase de diagnstico
territorial a los participantes, se sugiere que no
exceda de diez personas y preferiblemente con
balance en la participacin de mujeres y hombres.

Pausas metodolgicas

Se ha definido como una pausa metodolgica


la actividad que concentra a todos los tcnicos
que implementan el proceso de planificacin
(delegados, especialistas, facilitadores, personal de
apoyo de la SEGEPLAN).
Este espacio busca una retroalimentacin
de cmo se est llevando el proceso, compartir
las experiencias o dar nuevos lineamientos
metodolgicos. Estas pausas metodolgicas
se constituyen en un momento oportuno de

40

estandarizacin de procedimientos y aplicacin de


tcnicas y herramientas.

Tcnicas y herramientas

Las tcnicas de anlisis de la realidad que se


presentan han sido ordenadas de acuerdo con el
proceso de sistematizacin de la experiencia en
planificacin de la SEGEPLAN. Las herramientas
han sido aplicadas por otras instituciones para fines
diversos y en contextos diversos.
La actual sistematizacin del proceso de
planificacin municipal iniciado en junio de
2009, recopila crticamente la experiencia de
los facilitadores, especialistas, delegados de
la SEGEPLAN, representantes de los COCODE,
presidentes de los COMUDE y CODEDE y diversos
actores de instituciones sectoriales, iniciativa
privada y sociedad civil organizada. Se evaluaron
todas las herramientas aplicadas y se rectificaron
los errores y llenaron los vacios.
Sin embargo, se sugiere en su aplicacin no
olvidar los criterios de adaptabilidad y flexibilidad
anteriormente planteados.
En el Cuadro No. 4 se hace una sntesis general
de las fases de planificacin y sus herramientas.

2.5.3. Referencias conceptuales y territoriales


en la planificacin del desarrollo del
municipio
Actores de la planificacin: Conjunto de
ciudadanos/as participantes en el proceso de
planificacin. Se diferencian segn sus roles y
funciones. Los roles estn definidos por el poder de
decisin y las funciones de acuerdo a la institucin,
organizacin o grupo al que se representa. As el
alcalde municipal cumple el rol de mxima autoridad
del municipio y su funcin est condicionada por
los principios y funciones establecidas en el Cdigo
Municipal. Un/a representante de COCODE, su rol
de representante y su funcin est en garantizar que
los intereses de la comunidad sean identificados en
los planes de desarrollo.
Ambiente: En ciencias biolgicas: conjunto
de factores biticos y abiticos que conforman un
lugar. En general, sinnimo de medio y entorno.
Segn los factores que dominen en l se lo

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1
Cuadro No. 4
Fases y tcnicas de planificacin
Fases del proceso

Fase

Nombre

Generacin de
Condiciones

Diagnstico
Territoria

Modelo
Territorial
Futuro

Tcnicas

Tcnicas

Nombre de la tcnica

Transecto municipal de observacin inicial

Anlisis documental y entrevistas

Mapeo de actore

Recopilacin de indicadores

Prediagnstico

Anlisis de lugares poblados

Mapeo participativo

Anlisis de riesgos

Construccin del diagnstico territorial


(Modelo de Desarrollo Territorial Actual)

10

MDTF: marco prospectivo

11

Estrategias de gestin: anlisis FODA

12

Arbol de problemas y potencialidades

13

Matriz de planificacin

14

Edicin del PDM

Fuente: Sistematizacin del proceso de planificacin municipal, PDM 2010.

clasifica como natural, agropecuario, urbano, rural,


social, poltico, econmico, etc. En planificacin
ambiente, entorno y medio se asume al conjunto de
elementos naturales o inducidos por el hombre que
interactan en un espacio y tiempo determinado.
Amenaza:
Representa
la
probable
manifestacin de un fenmeno de la naturaleza
o causado por la accin del hombre que pone en
peligro la vida de las personas, la infraestructura y el
ambiente. Se expresa como la probabilidad de que
un fenmeno se presente con una cierta intensidad,
en un sitio especfico y dentro de un perodo de
tiempo definido.
Area: Parte o compartimiento de la superficie
de la tierra delimitada con base a la identificacin
de alguna caracterstica que hace necesaria su
tratamiento como un conjunto: ej.: rea urbana,
rea degradada, rea de estudio, etc.

Aprovechamiento: Sinnimo de conservacin.


Significa uso racional sustentable y se opone a
explotacin econmica sin ningn tipo de medida.
Bienestar: Condicin de vida resultado de que el
hombre/mujer satisface sus necesidades materiales
y espirituales en el marco de la convivencia
democrtica y de reproduccin social equitativa.
Habla de equidad, salud, cultura, creatividad y
reproduccin humana como derechos alcanzados.
Meta socialmente buscada.
Capacidad de uso: Posibilidades de uso que
tiene un ecosistema considerando su conservacin.
Conservacin: Uso y manejo racional del
ambiente y su base natural (ecosistema), en tanto
dicha utilizacin o manejo no lo degrade ni sea
susceptible de degradarlo.
Costo ambiental: Parte del costo-beneficio en

Marco conceptual y metodolgico

41

una empresa relacionada con los posibles daos


que se efecten a los equilibrios naturales en
detrimento de la estabilidad o perennidad de los
recursos como el suelo, agua, vegetacin. El llegar
a fijarlo es parte del anlisis del impacto ambiental.
En los recursos naturales renovables, precio
que se paga al perderse la productividad como
consecuencia del uso abusivo o excesivo.

el suelo, la flora, la fauna y el paisaje en particular,


como resultado de las actividades que alteran o
destruyen el ecosistema y/o sus componentes.

Catastro de ordenamiento territorial:


Sistema de informacin para la planificacin y el
ordenamiento territorial en los diferentes niveles
de planificacin. Los catastros de ordenamiento
territorial
se
caracterizan
por:
combinar
informaciones temticas y territoriales, abarcar todo
el territorio en cuestin, sea ste una comuna, regin
o un estado federado, presentar la informacin de
manera homogeneizada y procesada para fines
de la planificacin y estar sujetos a una constante
actualizacin de la informacin.

Democracia: situacin de ejercicio pleno de los


derechos humanos consignados en la Carta de las
Naciones Unidas y de los derechos constitucionales
consignados en la Constitucin Poltica de
Guatemala. Implica la combinacin virtuosa de un
Estado de Derecho y una ciudadana culturalmente
sustentable (democrtica, tolerante, informada,
participativa y con racionalidad de conservacin de
los recursos naturales).

Conflictos ambientales: Disputas de intereses


sobre el territorio estn basados en percepciones
de incompatibilidad y/o impedimentos entre
sistemas de uso antrpico y los requerimientos
ecolgicos o ambientales de cierta rea
(identificados y resguardados por miembros de la
sociedad) o diferentes sistemas de uso antrpico
por sobreposicin de usos o relacionados a las
externalidades ambientales de ciertos usos sobre
otros. En este sentido conflictos ambientales son
sinnimos de conflictos de uso.
Conflictos de uso: Disputas sobre el territorio
basado en percepciones de incompatibilidad,
competencia por recursos naturales escasos
y/o impedimentos en la persecucin de ciertos
objetivos. Existen dos tipos de conflictos de uso de
la tierra: conflictos entre diferentes sistemas de uso
antrpico por sobreposicin de usos o relacionados
a los efectos o externalidades de ciertos usos sobre
otros y conflictos entre sistemas de uso antrpico
y los requerimientos ecolgicos o ambientales
de cierta rea (identificados y resguardados por
miembros de la sociedad). En este sentido conflicto
de uso es sinnimo de conflicto ambiental.
Contaminacin: Deterioro del medio ambiente
por causas antrpicas.
Degradacin: Deterioro de los ecosistemas
y sus componentes en general y del agua, el aire,

42

Degradacin del suelo: Es todo proceso que


disminuye la capacidad actual o potencial de los
suelos para producir cuantitativa y cualitativamente
bienes y servicios.

Desastre: Son las prdidas de vidas humanas,


medios productivos, infraestructura (casas, puentes,
caminos) o ecosistemas naturales, como resultado
de la ocurrencia de un fenmeno natural, socionatural o antrpico.
Desarrollo: en biologa, crecimiento en calidad,
cantidad y tiempo de un ser vivo de acuerdo con
los parmetros de la especie. En poltica econmica
se tiende a confundir crecimiento con desarrollo.
El desarrollo democrtico implica el medio y el fin;
el medio son las instituciones (Estado de derecho)
y el fin, la sociedad (meta mnima) con equidad e
igualdad.
Desarrollo
sustentable
o
sostenido
(sinnimos): Es el desarrollo que satisface las
necesidades del presente sin comprometer la
capacidad de que las futuras generaciones puedan
satisfacer sus propias necesidades: Nuestro Futuro
Comn. Debe satisfacer las necesidades bsicas de
la humanidad (alimentacin, vestimenta, vivienda)
y los lmites del desarrollo estn impuestos por
su impacto sobre los recursos del ambiente y en
la capacidad que tiene la biosfera de absorber los
efectos de las actividades de los seres humanos.
Desarrollo econmico local: Trmino que
agrupa diferentes propuestas, concepciones y
procedimientos metodolgicos para la activacin
de las potencialidades de desarrollo productivo en
el mbito local o comunal.

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1
Desarrollo rural: Trmino genrico empleado
para
sealar
conceptos,
aproximaciones,
metodologas y propuestas de poltica de desarrollo
para los espacios rurales.
Desarrollo territorial: Evolucin de la
estructura de usos posible y sustentable sobre la
superficie de la tierra con la potencialidad de ser
influenciada, reflexionada y racionalizada a travs
de enfoques genricos, intersectoriales y sectoriales,
as como con los instrumentos de planificacin y
ordenamiento territorial.
Desarrollo urbano Desarrollo territorial de las
reas urbanas.
Desequilibrio ecolgico: Prdida de estabilidad
del ambiente, a travs de la modificacin de sus
factores y procesos.
Deterioro ambiental: Degradacin de un
medio o entrono por uso abusivo.
Dimensin ambiental: Ha sido desarrollado
por varios organismos especializados de Naciones
Unidas. La dimensin ambiental es, entre otras,
una variable del proceso de desarrollo, que los
planificadores reconocen como indispensable
para alcanzar el objetivo del mismo. La dimensin
ambiental es el conjunto de interacciones de los
procesos sociales con los naturales, dentro de los
cuales los de la produccin y consumo son muy
importantes en la planificacin del desarrollo. La
dimensin ambiental es una dimensin global
dentro de la cual se condicionan y relacionan los
procesos sociales y econmicos. Por lo tanto,
es necesario que el tratamiento de todas las
dimensiones sea interrelacionada integralmente.

topografa y el agua. Todos estos elementos son


interdependientes y es imposible alterar alguna
parte del entorno sin producir cambios en los
otros componentes. Esta visin sistmica de los
componentes y sus relaciones y flujos son el objeto
de estudio de la ecologa.
Ecosistema: Trmino que hace referencia a las
relaciones dinmicas entre seres vivos y su entorno
delimitado.
Equidad territorial: Principio e imagen objetivo
de la poltica de ordenamiento territorial orientado
a disminuir o compensar las disparidades existentes
en el interior de los municipios, departamentos,
regiones y entre estos, estableciendo a lo largo
del territorio nacional condiciones comparables de
vida y trabajo que permitan a todos los ciudadanos
ciertos niveles de igualdad de oportunidades.
Enfoque genrico: tipo de racionalidad de
planificacin orientada por nociones o principios
de valor humano y de la relacin humano-natural:
enfoque democrtico.
Enfoque sectorial: tipo de racionalidad de
planificacin orientada por nociones temticos
o una plataforma institucional, o ambos: salud,
educacin, agua, etc.
Enfoque instersectorial: tipo de racionalidad
de planificacin orientada por nociones o principios
de valor humano-natural pero que requieren de una
conceptualizacin, metodologa e instrumentacin
propia: gestin integrada de recursos hdricos y
gestin de riesgo.
Gestin: Administracin.

Ecodesarrollo: Desarrollo armnico en la


transformacin de los ecosistemas, alcanzndose
los equilibrios entre ste y las necesidades del
hombre/mujer. Supone un conocimiento muy
acabado de los primeros y su encuadre con las
necesidades del hombre/mujer.

Gestin ambiental: Gestin relativa al medio


ambiente. En este sentido la gestin ambiental
cumple funciones de promocin y facilitacin (esta
acepcin de gestin ambiental se perfila como
elemento central de una nueva concepcin de la
funcin del estado en materia ambiental).

Ecologa: es la ciencia que estudia las


interacciones que existen entre los seres vivientes
y no vivientes del entorno. Como ejemplos de
seres vivientes se citan las plantas, los animales y
organismos unicelulares, mientras que de seres
no vivientes estn el clima, el suelo, las rocas, la

Gestin de riesgo: Gestin relativa a anticipar


y disminuir los impactos de prdida y dao, tanto
de vida humanas, infraestructura, ambiente y
produccin, ocasionados por eventos naturales o
antrpicos de diversa magnitud y aparicin.

Marco conceptual y metodolgico

43

Gestin integrada de recursos hdricos:


Gestin relativa a potencializar la relacin entre las
caractersticas fsicas de un territorio, el proyecto
social de su ocupacin, con el ciclo de agua para
satisfacer la demanda social, ambiental y productiva
del recurso sin agotar la posibilidad de su obtencin
en el futuro en cantidad y calidad.
Implementacin: Conjunto de acciones
orientadas a hacer efectivas las medidas
establecidas en una decisin poltico-administrativa
determinada. Para lograr una mayor efectividad
de las polticas pblicas es necesario superar
conceptual y operativamente la segregacin
existente entre toma e implementacin de
decisiones considerando a sta ltima como parte
constituyente de la accin poltica.
Indicador: Es una expresin numrica,
matemtica, estadstica o cualitativa con la cual
se pueden describir y analizar manifestaciones de
uno o ms fenmenos (de su naturaleza, estado o
evolucin) y estudiar relaciones entre sus variables.
Establece una relacin entre dos o ms datos
significativos de dominios semejantes o diversos y
que proporciona informacin sobre el estado en el
que se encuentra una unidad.
Metodologa: Sistema de reglas (tcnicas,
procedimientos, instrumentos, anlisis y resultados)
cuyo cumplimiento permite llegar desde una
situacin inicial determinada a una situacin final
u objetivo determinado. Se reconoce dos campos
o tipos de metodologa: cualitativa y cuantitativa.
Niveles de planificacin y ordenamiento
territorial: constituye un enfoque del territorio
articulado por su orden poltico-administrativo
como ordenamiento obligado (tipo ancla) en el
desenvolvimiento de un Estado; por lo tanto, se
reconocen los niveles: comunidad, municipio,
departamento, regin, pas, regin supranacional, etc.
Cada entidad territorial-administrativa en su respectivo
nivel se reconoce como una dimensin territorial
propia con articulaciones no agregables hacia niveles
territoriales superiores, inferiores y su entorno en el
propio nivel. Es decir, la sumatoria de una variable
en un nivel determinado su agrupacin no supone el
absoluto de la variable en el nivel superior.
Ordenamiento territorial: Se considera a
aquellas acciones, polticas y estrategias tendientes

44

a lograr el equilibrio del territorio, mediante la


planificacin concebida como un instrumento
racional en el proceso dinmico de relaciones.
Paisaje: Sistema natural o artificial (paisaje
rural, urbano) que se caracteriza por poseer una
determinada combinacin de factores de relieve,
biolgicos, inotrpicos, relacionados tanto en su
origen como en su funcionamiento, dentro de una
superficie dada.
Paisaje natural: Comprende los elementos
del paisaje determinados por procesos naturales.
El concepto tiene dos significados: a) Paisaje sin
influencia antrpica significativa y b) Paisaje cuyos
procesos ecolgicos estn determinados por
factores naturales, independientemente del grado
de influencia antrpica.
Planificacin: accin ordenada y procesual
para la obtencin de un objetivo. El objetivo precede
a la planificacin. El objetivo se puede expresar en
forma de decisin o intencin poltica. Planificacin
puede entenderse como un conjunto de reglas y
acciones coherentes para un proceso sistemtico
y coordinado de obtencin de un fin, objetivo o
meta. El plan puede estar orientado a: establecer
la direccin general de una entidad y los pasos
que permitan la optimizacin de sus recursos y la
activacin de sus potenciales; orientado a obtener
identificar los procesos para garantizar la obtencin
de un fin previsto o construido (prospectiva); y
finalmente, en el desarrollo municipal, se entiende
como el medio prospectivo de conocimiento de
la realidad local para la construccin social de
ciudadana culturalmente sustentable en donde se
articula utopa-accin-solucin.
Planificacin estratgica: introduce a la
planificacin objetivo-plan, la identificacin de
procesos de gestin interna y externa para alcanzar
los objetivos.
Planificacin prospectiva: introduce a la
planificacin objetivo-plan, la construccin de la
visin deseada por la va del anlisis anticipado de
los cambios o transformaciones de la realidad.
Planificacin territorial (integral): constituye
un proceso permanente, abierto, cclico y
participativo de planificacin objetivo-plan,
que incorpora creativamente a la planificacin

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1
estratgica (gestin) y prospectiva (deseableposible); tiene como base de su metodologa
la construccin social del conocimiento en la
reflexin dinmica entre actor y territorio, entre
funcionario y ciudadano/a, entre conocimiento
tcnico y emprico, entre Estado y sociedad; y tiene
como condicionante moral el techo de la inversin
privada y pblica.
Planificacin como proceso poltico: Es
un proceso de articulacin de problemas e
intereses de diferentes actores con poder de
decisin en el cumplimiento del plan socialmente
validado y basndose para ello en el diagnstico
con actualizacin permanente, el monitoreo, la
evaluacin como instrumentos de comunicacin e
informacin, la auditoria social y la promocin de los
resultados de la buenas prcticas. La planificacin
debe internalizar la variable poltica sobre todo en
la definicin de sus estrategias de gestin.
Poblacin econmicamente activa (PEA):
se constituye por las personas comprendidas de
siete a menos de sesenta y cinco aos de edad,
que trabajan o desempean alguna actividad
econmica y aquellos que activamente estn en
busca de trabajo, es decir en edad de trabajar y de
generar un ingreso mnimo capaz de satisfacer sus
necesidades.
Presin de uso de los recursos: Intensidad de
uso sobre una regin, ecosistema.
Participacin ciudadana: El involucramiento
de la ciudadana en procesos (formales o informales)
de toma de decisiones poltico-administrativas.
Debe ser informada y correspondable.
Plan de accin estratgica: Trmino
proveniente de la planificacin estratgica para
sealar un conjunto de proyectos interrelacionados
en funcin de un objetivo general comn.
Regin: Trmino genrico para sealar unidades
geogrficas de nivel subnacional y supralocal.
En la planificacin y el ordenamiento territorial la
regin es el punto de partida para la mayora de los
enfoques y propuestas, debido a que se considera
el nivel ms adecuado para enfrentar problemas y
procesos de relevancia territorial.
Regionalizar: hacer o construir regiones.
Sinnimo de Zonificar. Proceso de divisin en

regiones, rea o zonas de un territorio determinado


administrativamente:
pas,
departamento,
municipio; o, por variables geogrficas, ambientales,
econmicas, sociales, polticas, culturales, etc. En el
caso de la planificacin multinivel se refiere a las
primera con de tipo ancla y a las segundas de tipo
flexible.
Riesgo: Se refiere a la posibilidad de que haya
consecuencias dainas o prdidas de vida, viviendas,
propiedades, cultivos y prdidas econmicas,
resultantes de interacciones entre las amenazas y
la vulnerabilidad.
Riesgo intrnseco: Condiciones de un rea,
determinada por su mayor o menor fragilidad o
vulnerabilidad.
Territorio: espacio geogrfico con todas sus
caractersticas naturales que incluye al conjunto
de relaciones sociales de sus habitantes (poder,
produccin y reproduccin) que han transformado
y ocupado dicho territorio. Tambin incluye las
relaciones del territorio con su entorno socioterritorial.
Suelo: Se entiende por suelo a cada uno
de los individuos naturales y morfolgicamente
diferenciados que forman parte de un paisaje y
que se caracterizan por determinadas propiedades
fsicas, qumicas, biolgicas. El suelo se describe
segn su perfil o corte vertical del terreno que
expone la secuencia de horizontes o capas que lo
componen.
Usos del suelo: La utilizacin de las parcelas
con o sin edificacin con fines residenciales,
industriales, comerciales, institucionales, servicio,
esparcimiento o rural.
Vulnerabilidad: Corresponde a la predisposicin
o susceptibilidad fsica, econmica, poltica o social
que tiene una comunidad de ser afectada en caso
se manifieste un fenmeno peligroso de origen
natural o antropognico. La vulnerabilidad es la
debilidad para enfrentar amenazas.
Zona Urbana: La destinada a asentamientos
humanos concentrados en la que se desarrolla
usos vinculados con la residencia, las actividades
terciarias y las de produccin compatibles entre
s, y que en conjunto conforman el alojamientos
integral de la poblacin.

Marco conceptual y metodolgico

45

46

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Fuente: INE-SEGEPLAN

Mapa No. 1
Pobreza extrema en porcentajes

Fuente: INE-SEGEPLAN

Mapa No. 2
Pobreza general en porcentajes

Fuente: UVG, INAB, CONAP y URL.

Mapa No. 3
Bosques

Fuente: MAGA-UPIE-PEDN

Mapa No. 4
Capacidad de uso del suelo -USDA-

Mdulo 1

Marco conceptual y metodolgico

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Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Fuente: INE

Mapa No. 5
Poblacin rural

Fuente: INE

Mapa No. 6
Poblacin urbana

Fuente: INSIVUMEH

Mapa No. 7
Precipitacin promedio anual

Fuente: IGN-MAGA-IARNA

Mapa No. 8
Riesgo

Mdulo 1

Marco conceptual y metodolgico

49

Fuente: MAGA

Mapa No. 9
Cuencas

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Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1

ndice de figuras
Figura No. 1 Proceso para la elaboraci de un plan de desarrollo municipal territorial sustentable...11
Figura No. 2 Esquema de lgica multinivel..................................................................................................17
Figura No. 3 Construccin de conocimiento y ciudadana.........................................................................22
Figura No. 4 La nueva relacin gobierno-sociedad en la planificacin....................................................23

ndice de cuadros
Cuadro No. 1 Base legal de la planificacin participativa para el desarrollo...........................................30
Cuadro No. 2 Actividades del COMUDE en el proceso de planificacin...................................................35
Cuadro No. 3 Participacin de la sociedad civil..........................................................................................37
Cuadro No. 4 Fases y tcnicas de planificacin...........................................................................................41

ndice de mapas
Mapa No. 1 Pobreza extrema en porcentajes..............................................................................................46
Mapa No. 2 Pobreza general en porcentajes...............................................................................................46
Mapa No. 3 Bosques.......................................................................................................................................47
Mapa No. 4 Capacidad de uso del suelo -USDA-.........................................................................................47
Mapa No. 5 Poblacin rural...........................................................................................................................48
Mapa No. 6 Poblacin urbana.......................................................................................................................48
Mapa No. 7 Precipitacin promedio anual..................................................................................................49
Mapa No. 8 Riesgo..........................................................................................................................................49
Mapa No. 9 Cuencas.......................................................................................................................................50

Marco conceptual y metodolgico

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Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1

Siglas y acrnimos
ATB
COCODE
CODRED
COLRED
COMUDE
COMRED
CONALFA
COPREDEH
CTA
DMP
DT
FODA
GIRH
GR
IDE
INAB
INE
MINEDUC
MSPAS
MDTA
MDTF
ODM
OG
OIT
ONG
PDD
PDM
PEA
PNC
PT
POT
RIC
SAA
SEGEPLAN
SESAN
SINIT
SNCDUR
SNP
TSE
UTD

Anlisis Territorial Base


Consejo Comunitario de Desarrollo
Consejo Departamental de Riesgo de Desastres
Consejo Local de Riesgo de Desastres
Consejo Municipal de Desarrollo
Consejo Municipal de Riesgo de Desastres
Comit Nacional de Alfabetizacin
Comisin Presidencial de Derechos Humanos
Coordinador Tcnico Administrativo
Direccin Municipal de Planificacin
Desarrollo Territorial
Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas
Gestin Integrada del Recurso Hdrico
Gestin de Riesgo
Indicadores de Datos Espaciales
Instituto Nacional de Bosques
Instituto Nacional de Estadstica
Ministerio de Educacin
Ministerio de Salud Pblica y Asistencia Social
Modelo de Desarrollo Territorial Actual
Modelo de Desarrollo Territorial Futuro
Objetivos de Desarrollo del Milenio
Organizacin Gubernamental
Organizacin Internacional de Trabajo
Organizacin No Gubernamental
Plan de Desarrollo Departamental
Plan de Desarrollo Municipal
Poblacin Econmicamente activa
Polica Nacional Civil
Planificacin Territorial
Plan de Ordenamiento Territorial
Registro de Informacin Catastral
Secretaria de Asuntos Agrarios
Secretaria General de Planificacin y Programacin de la Presidencia
Secretaria de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
Sistema Nacional de Informacin Territorial
Sistema Nacional de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural
Sistema Nacional de Planificacin
Tribunal Supremo Electoral
Unidad Tcnica de Departamental

Marco conceptual y metodolgico

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54

Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal

Mdulo 1

Bibliografa
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Gua para la elaboracin de un Plan de Desarrollo Municipal