A Garantia do Direito Moradia no Ordenamento Jurdico

Brasileiro

Delina Santos Azevedo

Mestranda em Direito Pblico pela Universidade Federal da Bahia - UFBA. Especialista em
Direito Civil pela UFBA. del_azevedo@hotmail.com.

RESUMO: A moradia um direito reconhecido desde a Declarao Universal dos Direitos

Humanos de 1948, na forma de direito habitao. No ordenamento jurdico brasileiro, tornase direito fundamental ao ser positivado pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil
de 1988, no artigo 6, no rol dos direitos sociais. O direito moradia foi includo a partir do
ano de 2001 com a Emenda Constitucional n 26. Vale ressaltar que o seu contedo diz
tambm respeito aos direitos dignidade da pessoa humana, intimidade e privacidade;
todos previstos na Constituio Brasileira. A inspirao destes diplomas busca a
concretizao da proteo do ser humano em sua plenitude. Entretanto, muito brasileiros
ainda carecem de condies de acessibilidade a uma habitao digna, que garanta a sua
qualidade de vida, e vivem em ocupaes irregulares e condies inadequadas. Questes que
envolvem saneamento bsico, proteo aos recursos naturais, sade pblica, distribuio de
renda e dos espaos urbanos esto diretamente relacionados ao direito moradia. O presente
artigo visa discutir o direito moradia em face do ordenamento jurdico brasileiro, a fim de
demonstrar a necessidade de efetivao prtica deste direito, como forma de garantir
qualidade de vida para as pessoas e adequado desenvolvimento das cidades.

PALAVRAS-CHAVE: Direito Moradia, Funo Social da Cidade, Direito Fundamental.

A Garantia do Direito Moradia no Ordenamento Jurdico

Brasileiro

Introduo

O direito enquanto ordenamento jurdico produto humano (social), que tem por finalidade
ordenar as condutas para a garantia do bem estar e da paz social. A Constituio brasileira,
inclusive, conhecida como Constituio Democrtica ou tambm de Constituio Ambiental
tem, por sua extenso e pluralidade de normas, carter interdisciplinar atuando em diversas
reas da sociedade, vinculando e distribuindo competncia entre os poderes que compem o
Estado e os entes da federao.
Como sabido, o reconhecimento de direitos permeia todo o processo de evoluo e
revoluo histrica do homem e das sociedades. Os direitos sociais foram reconhecidos como
direitos humanos, primeiramente, na Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948,
sendo, a partir de ento incorporados gradativamente nas constituies e ordenamentos
jurdicos de cada pas. Ressalte-se que no Brasil, porm, a concepo de que esses so direitos
que devem caber a todos os indivduos igualmente, sem distino de raa, religio, credo
poltica, idade ou sexo, s veio a se concretizar com a Constituio Federal de 1988.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948, um dos diplomas internacionais mais
importantes para a humanidade, j trazia, poca, em seu bojo a valorizao desses direitos
como inalienveis, sejam eles civis, polticos, econmicos, sociais ou culturais, no sentido de
fomentar o estabelecimento de um padro mnimo de sociabilidade e respeito entre os
cidados.
Entretanto, verifica-se que a satisfao desses direitos, inclusive a moradia, a todas as pessoas
indistintamente ainda est distante de ser alcanada. Grande parte da populao no tem
satisfeitos direitos bsicos como sade, educao, alimentao e acesso a moradia digna.
Considerando, todavia, o contexto histrico-social, o processo de industrializao e
crescimento das cidades por qual passou este pas, fcil notar que ele no estende o seu gozo
a todos os brasileiros. Decorrente deste fato e da carncia de estrutura das cidades brasileiras,
que desconcertantemente no cumprem com sua funo social, boa parte da populao recorre
s favelas, aos barracos de madeira e papelo, aos morros e encostas, beira dos rios.
Paralela e indissocivel s condies dignas de habitabilidade, como, por exemplo,
saneamento, boa localizao das moradas, emerge, embora vagarosamente, a preocupao
ecolgica de preservar os aspectos naturais do meio ambiente, seja o solo, os recursos
hdricos, a vegetao nativa e os mangues. Assim que a compatibilizao dos direitos como
moradia e desenvolvimento econmico, por exemplo, com a proteo do ambiente, faz surgir
a noo e impe a necessidade do desenvolvimento sustentvel.
Um importante instrumento o Plano Diretor trazido pela Constituio Federal em seu artigo
182 ao estabelecer que a poltica de desenvolvimento urbano seja executada pelo poder
pblico Municipal, tendo como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais

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da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes e posteriormente regulamentado pela Lei
n 10.257/2001.
Ademais disso, o direito moradia encontra-se resguardado no ordenamento jurdico
brasileiro tambm pelas leis federais n 11.124/2005 e 11.888/2008. A primeira trata do
Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS, cria o Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social FNHIS, tendo por objetivo viabilizar para a populao de
menor renda o acesso terra urbanizada e habitao digna e sustentvel e implementar
polticas e programas de investimentos e subsdios, promovendo e viabilizando o acesso
habitao voltada populao de menor renda. Em 2008, o governo federal edita o segundo
diploma normativo para fins de assegurar o direito das famlias de baixa renda assistncia
tcnica pblica e gratuita para o projeto e a construo de habitao de interesse social, como
parte integrante do direito social moradia previsto no art. 6o da Constituio Federal, e
consoante o especificado na alnea r do inciso V do caput do art. 4o da Lei no 10.257, de 10 de
julho de 2001, que regulamenta o artigo 182 e 183 da Constituio Federal, estabelece
diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias.
Verifica-se, pois, o quo intrnseco o tema da moradia com o do meio ambiente, bem como
a necessidade de interveno do poder pblico no sentido de, por um lado garantir a toda
populao, principalmente a de baixa renda, o mnimo existencial, e por outro impedir que a
pobreza crescente da nossa sociedade acabe por degradar irreversivelmente a natureza,
tornando-se, inclusive, vtima dos seus prprios atos, muitas vezes inconsciente.
A anlise perpassa pela discusso de aspectos referentes ao direito moradia e sua
consolidao enquanto direito social e fundamental no ordenamento jurdico brasileiro, bem
como questes relativas funo social das cidades. Considera a necessidade de efetivao
prtica do direito a moradia que est garantido constitucionalmente, qual o posicionamento no
ordenamento jurdico brasileiro e quais as caractersticas e os limites que o envolve.
Demonstra que os direitos fundamentais e sua efetivao esto diretamente relacionados com
a ideia de proporo, na medida em que uma vida digna s se concretiza quando esto
presentes outros direitos como a liberdade e a igualdade perante a lei, mas tambm a sade, o
emprego, o lazer, a cultura.

1.

O Direito Moradia: conceito e caractersticas

Falar em direito moradia remete imediatamente ao questionamento do que vem a ser

moradia. Na verdade esse conceito de fcil percepo, chegando a ser um consenso de que
moradia ou morada a casa onde se mora, residncia em que vive, habitao. E logo
conceitos prximos tambm o completam como lar, abrigo, proteo, refgio, famlia.
A moradia configura-se, portanto, como uma necessidade bsica do indivduo, enquanto ser
humano, e do cidado, enquanto ser social. O ser humano, por si prprio, vive arraigado de
necessidades, sejam elas fisiolgicas, sociais, profissionais, de autoconhecimento, de
reconhecimento pelos outros e demais, que vo sendo assistidas a partir do momento que ele
se firma e se estrutura na sociedade. Entende-se
que o ser humano s se encontraria em
equilbrio quando todas as suas necessidades estivessem satisfeitas.

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No se pode, assim, conceber a ausncia ao homem de elementos bsicos como famlia,
alimentao, habitao, emprego, integridade fsica. A sociedade se constitui de forma a unir
esforos, entre vrias pessoas, com fulcro na proteo mtua, crescimento conjunto, evoluo
social, ou seja, ter condies de sobreviver e crescer, tendo a unio do grupo como elemento
essencial para afastar os perigos, a fome, por meio da solidariedade.
Para tanto e de forma a equilibrar as diversas condutas, surge, consequentemente, a
necessidade do Estado, instituio forte e organizada, que ir se amparar no direito, norma
reguladora, para dirimir os conflitos, muitas vezes derivados das desigualdades e carncias
extremadas, e garantir a paz social.
Assim, um grupo que se organiza para mutuamente atingir seus objetivos comuns, no pode
conceber a existncia na sociedade de tamanhas disparidades e carncias de elementos
essenciais para uma vida digna. E a prpria dignidade como afirma Carbonari (2007/A).
qualidade intrnseca do ser humano e por isso esta no poderia ser separada ou retirada dele,
pois j existiria em cada pessoa como algo que lhe prprio. E acrescenta:
Toda necessidade est intimamente ligada vida, de forma que a prpria vida ameaada
quando se elimina totalmente a necessidade. As necessidades vitais, alm de no
dependerem da vontade, pem em risco a vida quando no atendidas, e reclamam, portanto,
a satisfao. A qual, por sua vez, passa a ser contedo dos direitos humanos fundamentais.

O termo moradia abrange, portanto, mais do que apenas um lugar para residir ou o direito
propriedade imobiliria, como um direito essencial, que se revela no abrigo, na proteo, na
intimidade, no refgio, no conforto de um lar.
Todos querem ter sua casa prpria, seu lar, sua morada, seu abrigo, seu recndito e essa
necessidade mobiliza o homem para alcan-la e o desejo do indivduo de morar e ocupar um
lugar como residncia. Nesse contexto, Silva (2006, p.314) pronuncia-se da seguinte forma:
No morar encontramos a idia bsica da habitualidade no permanecer ocupando uma
edificao, o que sobressai com sua correlao com o residir e o habitar, com a mesma
conotao de permanecer ocupando um lugar permanentemente. O direito moradia no
necessariamente direito casa prpria. Quer-se que garanta a todos um teto onde se abrigue
com a famlia de modo permanente, segundo a prpria etimologia do verbo morar, do latim
morari, que significava demorar, ficar.

Uma moradia digna, portanto, no pode ser compreendida como um casebre, um barraco de
papelo, palafitas ou semelhantes. O Programa Nacional de Direitos Humanos, disposto no
Decreto n 4.229/20021, apresenta entre as propostas de aes governamentais, em seu Anexo
I, seco Garantia do Direito Moradia, 417:
Promover a moradia adequada, incluindo aspectos de habitabilidade, salubridade, condies
ambientais, espao, privacidade, segurana, durabilidade, abastecimento de gua, esgoto
sanitrio, disposio de resduos slidos e acessibilidade em relao a emprego e aos
equipamentos urbanos, por meio da criao, manuteno e integrao de programas e aes
voltadas para a habitao, saneamento bsico e infraestrutura urbana.

Entretanto, esta no a realidade da maioria dos brasileiros, quando se considera a garantia e

o acesso a este direito, inclusive considerando aquelas pessoas que so absolutamente

Revogou o Decreto n 1.904 de 13 de maio de 1996.

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desprovidas de direitos, que no so conhecidas pelo Estado e que vivem nas ruas. Refletindo
sobre essa idia diz ainda Carbonari (2007/A). :
A eliminao da necessidade obscurece a linha que divide a liberdade da necessidade, a tal
ponto que j no se sabe o que ser livre e o que ser forado pela necessidade. Despidos de
uma condio humana, os pobres so considerados como pessoas inferiores, aos quais, na
grande maioria das vezes, atribuda a responsabilidade pela situao em que vivem. O
homem que vive em condies desumanas, revirando lixos e morando em barracos, escolheu
essa condio ou foi forado pela necessidade a aceitar uma condio de subcidadania?
Nesse sentido, ter um lugar no mundo passa a ter uma fundamental importncia na vida de
cada pessoa. Pois na privacidade desse lugar que a pessoa se revela como ser humano.
onde repousa, onde tm e mantm sua famlia protegida, onde se encontra consigo mesma e
satisfaz suas necessidades. onde encontra foras para enfrentar inimigos perigosos, contra
os quais no consegue se defender, como as debilidades naturais, a infncia, a velhice, as
molstias de toda espcie.

No julgamento de um Recurso Extraordinrio pelo Supremo Tribunal Federal, o Ministro

Cezar Peluso, ora Relator, sustentou o seguinte:
[...] o direito moradia, como um direito social, abrange no apenas a tutela da moradia do
proprietrio do imvel, mas o direito de moradia como tal, em sentido geral, isto , at de
quem no seja proprietrio. O direito amplo. No se pode dizer que o artigo 6 s
abrangeria os proprietrios do imvel. O direito moradia direito que deve ser reconhecido
ampla classe de pessoas que no tm propriedade de imvel e, portanto, devem morar sob
alguma das outras formas, mediante os institutos que o ordenamento jurdico prev para
permitir essa moradia. (STF, RE 407688/SP, Rel. Min. Cesar Peluso, Julgamento 02 02
2006)

O censo demogrfico 2000 do IBGE adotou como conceito de domiclio um local

estruturalmente separado e independente que se destina a servir de habitao a uma ou mais
pessoas, ou que esteja sendo utilizado como tal. A separao caracteriza-se quando o local de
moradia limitado por paredes, muros ou cercas, coberto por um teto, permitindo a uma ou
mais pessoas, que nele habitam, isolar-se das demais, com a finalidade de dormir, reparar e/ou
consumir seus alimentos e proteger-se do meio ambiente, arcando, total ou parcialmente, com
suas despesas de alimentao ou moradia. A independncia caracteriza-se quando o local de
moradia tem acesso direto, permitindo aos seus moradores entrar e sair sem a necessidade de
passar por locais de moradia de outras pessoas.
Neste censo, constatou-se que daquelas pessoas que possuem domiclio, muitas esto em
situao irregular. Demonstrou a pesquisa que do total de 57 324 167 domiclios particulares
permanentes do Brasil, 61,8 % encontram-se em situao adequada, 30,1% em situao semiadequada e 8,1% em situao inadequada. A classificao do rgo sobre situao inadequada
significa que estes domiclios encontram-se com abastecimento de gua proveniente de poo,
ou nascente ou outra forma, sem banheiro e sanitrio ou com escoadouro ligado fossa
rudimentar, vala, rio, lago, mar ou outra forma, com o lixo sendo queimado, enterrado ou
jogado em terreno baldio ou logradouro, em rio, lago ou mar ou outro destino e mais de dois
moradores por dormitrio.
Esses indicadores denotam um contra-senso entre o que esperado, considerando a citao
acima do Programa Nacional de Direitos Humanos de 2002 e a realidade apresentada pelo
ltimo censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas, do qual se poderia dizer que a
realidade continua revelando esse descompasso.

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Infere-se, pois, dessa discusso a emergente e primaz necessidade, como forma de zelar pela
dignidade da vida humana, de ter efetivada a garantia da moradia e, principalmente do seu
acesso de forma democrtica e socializadora, como meio de atingir de forma equnime, justa,
indistinta e digna uma sadia qualidade de vida.

1.1.

O Direito moradia como direito fundamental

A caracterizao ou o agrupamento de determinados direitos a categorias de direitos sociais

ou direitos individuais ou direitos difusos proveniente das conquistas e evoluo das
sociedades, de forma a entend-los como direitos humanos e t-los como fundamentais a
partir da incorporao destes no ordenamento jurdico de cada pas.
Ainda neste aspecto, cumpre-se esclarecer que os Direitos Humanos constituem necessidade
essencial para proteo dos seres humanos contra os abusos e as violaes de condies
mnimas de sobrevivncia digna. Eles preexistem ao Estado, sendo garantidos e efetivados
por ele. (...) os direitos do homem, por mais fundamentais que sejam, so direitos histricos,
ou seja, nascidos em certas circunstncias, caracterizadas por lutas em defesa de novas
liberdades contra os velhos poderes, e nascidos de modo gradual, no todos de uma vez e nem
de uma vez por todas (BOOBIO, 2004, p.21).
Isso quer dizer que vida, liberdade, igualdade, entre outros imutveis, universais e naturais
devem garantir ao indivduo, pelo simples fato de ser humano, respeito e titularidade. De
acordo com esse entendimento diz Leal (1997):
De certa forma, se um dos fundamentos incontestveis dos direitos humanos o prprio
homem, j que ele sujeito de direitos, interessante ter-se claro que qualquer fundamento
destes direitos tem de estar voltado ao gnero humano. Neste mbito, a dignidade humana
um referencial amplo e mvel que pressupe e alcana todo e qualquer homem na condio
de justificativa do desenvolvimento da prpria existncia. Por isto, a procedncia da
afirmao de que os direitos humanos tm seu fundamento antropolgico na idia de
necessidades humanas bsicas que possuem justificativas racionais para serem exigidas.

A doutrina entende ainda que foi a Declarao Universal dos Direitos do Homem de 1948 que
conferiu a existncia consensual internacional de que existem determinados valores universais
acerca do homem e sua existncia e costuma dividi-los em trs geraes principais, quais
sejam: a primeira gerao ou gerao dos direitos individuais e polticos; a segunda gerao
ou gerao dos direitos sociais, culturais e econmicos; e a terceira gerao que a gerao
dos direitos difusos (BAHIA, 2006; SILVA, 2006; BONAVIDES, 2007).
A primeira delas tem como marco histrico a quebra do regime monrquico francs, fundando
um novo regime em que todos eram livres e iguais perante a lei. Havia uma idia de limitao
do poder estatal em face da autonomia, da liberdade e da livre-iniciativa. Os direitos que
integram a primeira gerao so o direito vida, propriedade, liberdade e igualdade de
todos perante a lei, os direitos polticos e as garantias processuais.
A idia de liberdade e igualdade propagada pela primeira gerao, entretanto, no foi
suficiente para garantir e alcanar a dignidade da pessoa humana alm do formalismo. Os
direitos sociais so tambm chamados de direitos de segunda gerao ao lado dos quais esto

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os direitos culturais e econmicos. Dentro do contexto da evoluo dos direitos humanos, a
sociedade reconheceu a sua incapacidade de se auto-regular, a partir dos princpios da
igualdade, da liberdade, da livre-iniciativa, da propriedade privada e de que no existem
homens livres e iguais em uma sociedade desigual, recorreu ao Estado como forma de prover
direitos bsicos e comuns a todos os cidados como o trabalho, a previdncia, a sade, dentre
outros. Por sua natureza e construo histrica, os direitos sociais devem exigir maior atuao
estatal, no intuito de equilibrar as desigualdades e garantir seu cumprimento a todos
indistintamente (BAHIA, 2006; KERBAUY, 2006). Ensina Silva (2006, p. 286):
Assim, podemos dizer que os direitos sociais, como dimenso dos direitos fundamentais do
homem, so prestaes positivas proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente,
enunciadas em normas constitucionais, que possibilitam melhores condies e vida aos mais
fracos, direitos que tendem a realizar a equalizao de situaes sociais desiguais. So,
portanto, direitos que se ligam ao direito de igualdade.

Por fim, o grupo dos direitos de terceira gerao abrange tem em si um carter difuso, tanto
quanto aos seus legitimados, quanto ao seu marco histrico inicial, que indefinido. Eles
relacionam-se com homem no enquanto indivduo, mas sim com a humanidade ou
determinados grupos humanos e por isso difusos, coletivos e transindividuais. So exemplos o
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, sadia qualidade de vida, ao
desenvolvimento e paz.
H ainda que considerar direitos de quarta gerao como, p exemplo, o direito democracia
e os direitos de quinta gerao como a biotica e a biotecnologia (BAHIA, 2006).
Dessa forma, e considerando todo um processo evolutivo dos direitos individuais, sociais,
coletivos e difusos, percebe-se que eles j esto reconhecidos e garantidos pela constituio
brasileira, requerendo aes concretas do Estado para efetiv-los e torn-los presena ativa na
vida das pessoas, principalmente, daquelas que mais necessitam. Todos os direitos so
indispensveis para atribuir a condio de dignidade vida humana, devido a relao de
interdependncia que existem entre eles para tornarem-se eficazes. Seria o que se chama de
Teoria Holstica2 ou integral dos direitos humanos (BAHIA, p. 31).
O excesso de liberdade alcanado pelos direitos de primeira gerao, como a liberdade,
propriedade, trouxe como conseqncia um caos social representado, principalmente, pela
desigualdade e pela concentrao de riquezas. Nem todas as pessoas tm as mesmas
condies e como conseqncia uma classe pobre subjugada e destituda de direitos. Para
que os direitos humanos possam ser devidamente garantidos, preciso haver uma atuao
positiva do Estado, alm de uma organizao social para atingir esta finalidade como afirma
Kerbauy:
A perspectiva social agrega aos direitos humanos a reivindicao pelos no privilegiados de
seu direito a participar do bem-estar social, que veio sendo construdo ao longo do tempo
atravs de um processo coletivo [...] os titulares desses direitos so, de um lado, o Estado,
que dever angariar recursos para presta-lo de forma efetiva e, de outro, o homem em sua
individualidade. (2006, p. 117)
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Conforme a Declarao e Programa de Ao de Viena: Todos os direitos humanos so universais, indivisveis

interdependentes e inter-relacionados. A comunidade internacional deve tratar os direitos humanos de forma
global, justa e eqitativa, em p de igualdade e com a mesma nfase. Embora particularidades nacionais e
regionais devam ser levadas em considerao, assim como diversos contextos histricos, culturais e religiosos,
dever dos Estados promover e proteger todos os direitos humanos e liberdades fundamentais, sejam quais forme
seus sistemas polticos, econmicos e cultura.

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Mesmo com o reconhecimento internacional dos direitos sociais, muitas famlias ainda
carecem de moradia, sobrevivendo em habitaes alternativas como barracos, cortios, entre
outros e, na maioria das vezes, irregulares, invadindo terrenos pblicos e privados, ocupando
reas de preservao ambiental permanente, sem saneamento bsico e infra-estrutura,
poluindo lenis freticos, arroios, depositando irregularmente seus resduos nas encostas,
retirando vegetao natural, aterrando mangue, entre outros problemas, para se abrigarem e
poderem constituir suas famlias e lares.
Essa problemtica, entretanto, rene uma srie de variveis sociais, histricas e econmicas.
O desenvolvimento econmico brasileiro, que se quis ser rpido e emergente, para
acompanhar as grandes potncias mundiais, no considerou a realidade econmica da maior
parte do pas, o grau de educao e instruo das pessoas, a estrutura fsica, geogrfica e
espacial das cidades, a concentrao da riqueza, nem as disparidades regionais, levando a um
intenso crescimento desordenado nas grandes metrpoles, a partir da dcada de 70 .
Inegvel a necessidade precpua de se ter um lugar para morar, o problema consubstancia a
forma desordenada de ocupao do solo urbano ou rural e principalmente a atitude passiva e
omissa do poder pblico, que traz por conseqncia uma srie de prejuzos, muitos deles
irreversveis para o meio ambiente. Entende-se que para que o direito moradia possa ser
efetivado deve-se garantir o acesso, reduzindo-se o dficit habitacional, bem como moradias
adequadas, que no sejam precrias, insalubres, ilegais e irregulares.

2.

O Direito moradia no ordenamento jurdico brasileiro

Como visto acima os direitos humanos assumes a perspectiva de direitos fundamentais a

partir da positivao no ordenamento jurdico de cada Estado. As declaraes internacionais
no possuem o condo de obrigar nenhum Estado soberano, mas apenas promulgar
orientaes, interesses, recomendaes de atuao por parte dos pases signatrios de
posicionamentos afinados em mbito internacional.
Ocorre que cada pas organiza-se internamente tanto no mbito administrativo, quanto no
mbito legislativo de forma soberana, autnoma e independente, tendo em vista as suas
prprias caractersticas e interesses.
No Brasil, o processo de crescimento das cidades e consequente urbanizao se deu de forma
tardia, em decorrncia da industrializao do pas, a partir da dcada 30, que atraiu as pessoas
do campo para a cidade. Este fenmeno conhecido como xodo rural.
O processo de urbanizao, ou seja, a concentrao de populao nas cidades, deu-se de
forma progressiva, rpida e sem controle de forma que em 1960 a populao urbana j era
maior que a rural, por conta da industrializao e do fenmeno chamado de fora de atrao
das cidades. O desenvolvimento, os edifcios, os carros, a promessa de melhores empregos, as
inovaes tecnolgicas, cientficas e medicinais; tudo isso criava a esfera de fascnio pelos
grandes centros urbanos.
Verifica-se que o despreparo legal e estrutural dos municpios para esse processo de
crescimento, acabou por provocar grandes alteraes no meio ambiente natural e urbano.
Pode-se destacar como formas de degradao ambiental a poluio de rios, lagos e mares, a

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contaminao do solo por produtos qumicos e txicos, o desmatamento, a erradicao de
rvores no espao das cidades, aterramento de mangues, poluio atmosfrica decorrente da
produo de gases poluentes. Este processo tem como causas a exploso demogrfica das
cidades, desemprego, favelizao, habitaes precrias, falta de saneamento bsico, descarte
inadequado do lixo (resduos urbanos, domsticos, industriais e de sade), intensificao do
consumo de produtos industrializados, explorao massiva dos recursos naturais no
renovveis.
Diversos autores apontam, inclusive, que o desenvolvimento implantado no Brasil nas ltimas
dcadas, caracterizou-se pela combinao de uma acelerada degradao ambiental, com a
manuteno de altos ndices de pobreza, acentuada pela concentrao espacial, especialmente
em assentamentos urbanos (BUARQUE E SOUZA, 1995; ROCHA 1999).
A falta de controle do crescimento das cidades trouxe, portanto, uma grande margem de
degradao ambiental e uma quebra na qualidade de vida das pessoas. Segundo Rocha o
ordenamento racional do espao urbano no pode dissociar-se da proteo ambiental, assim
como as normas urbansticas e ambientais devem manter entre si estreita ligao para garantir
e proporcionar a qualidade de vida dos habitantes da cidade. Entender que o ambiente
urbano pertence ao conceito macro meio ambiente fundamental (ROCHA, 1999, p.1).
Da mesma forma que a urbanizao ocorreu de forma tardia, assim tambm a preocupao
com polticas pblicas e normas para as questes voltadas para a moradia e desenvolvimento
urbano.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 inovou na histria das
constituies brasileiras ao inserir em seu texto o Captulo que trata da Poltica Urbana,
artigos 182 e 183, o Captulo II, do Ttulo VII, Da Ordem Econmica e Financeira, que traz
diretrizes importantes para o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o
bem- estar de seus habitantes.
Com relao ao direito moradia, apenas em 2000, doze anos aps a sua promulgao,
atravs da Emenda n 26, este veio a ser inserido no artigo 6 no rol dos Direitos e Garantias
Fundamentais, entre os direitos sociais.
O direito moradia citado em outros dispositivos como o artigo 7, IV:
Art. 7 So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem melhoria
de sua condio social:
IV salrio mnimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender a suas
necessidades bsicas e s de sua famlia com moradia, alimentao, educao, sade,
lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia social, com reajustes peridicos que lhe
preservem o poder aquisitivo, sendo vedada sua vinculao para qualquer fim.

Tambm na organizao poltico-administrativa da Unio, Estados, Distrito Federal e

Municpios, a Constituio apresenta diversas competncias, como, por exemplo, o Art. 23,
competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios: IX
promover programas de construo de moradias e a melhoria das condies habitacionais e de
saneamento bsico.. A questo habitacional deve ser, portanto, observada por todos e cada
um dos entes federativos que compem o Estado, de maneira independente, no que se refere
promoo de uma digna qualidade de vida.

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Em 2005, a Lei n 11.124/2005, coloca entre os princpios do Sistema Nacional de Habitao
de Interesse Social SNHIS, a moradia digna como direito e vetor de incluso social.
Em 2008, a Lei n 11.888, ao assegurar s famlias de baixa renda assistncia tcnica pblica
e gratuita para o projeto e a construo de habitao de interesse social, prescreve que alm de
assegurar o direito moradia, a assistncia tcnica de que trata este artigo objetiva otimizar e
qualificar o uso e o aproveitamento racional do espao edificado e de seu entorno, bem como
dos recursos humanos, tcnicos e econmicos empregados no projeto e na construo da
habitao; formalizar o processo de edificao, reforma ou ampliao da habitao perante o
poder pblico municipal e outros rgos pblicos; evitar a ocupao de reas de risco e de
interesse ambiental; IV - propiciar e qualificar a ocupao do stio urbano em consonncia
com a legislao urbanstica e ambiental (Art. 2, 2o).

2.1.

O Municpio e a Funo Social da Cidade

Diante das normas explicitadas acima referentes ao direito a moradia e ao planejamento

urbano, a Constituio Federal atribui especial importncia aos municpios, enquanto ente
federativo, como competente para legislar sobre assuntos de interesse local e promover, no
que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupao do solo urbano (Art. 30, I e VIII).
O municpio compreende a unidade federativa reconhecida pela Constituio Federal de 1988,
artigos 1 e 18, que perfaz, junto com a Unio, os Estados e o Distrito Federal, a organizao
poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil. A extenso territorial do municpio
abrange o ambiente urbano, a cidade, e o ambiente rural. Inclui-se ainda na sua dimenso a
possibilidade prevista no artigo 30, IV3 de criar, organizar e suprimir distritos, que
representam descentralizao territorial administrativa.
Conforme artigo 182, da Constituio Federal, compete ao poder pblico municipal dispor em
lei sobre as medidas administrativas referentes Poltica de Desenvolvimento urbano,
garantindo as funes sociais da cidade, bem como o bem-estar de seus habitantes.
Para realizar o adequado desenvolvimento urbano, o Poder Pblico precisa associar entre seu
Plano de Metas o crescimento econmico, a reduo das desigualdades, a desconcentrao ou
distribuio de renda e uma poltica ambiental eficaz. Alm disso, torna-se necessrio
responsabilizar socialmente e conscientemente os cidados, as empresas privadas, as escolas,
o Estado, para uma ao diria, contnua e integralizada, que no prejudique o direito das
futuras geraes, na busca de uma vida digna e sadia.
A anlise dos dispositivos legais supracitados, todavia, leva ao entendimento de que o Estado
deve possibilitar o acesso moradia a todos os cidados, adotando polticas pblicas, atravs
de planos e programas, que garantam o acesso ao mercado habitacional queles que no tm
condies financeiras e sociais de garantir a si prprio e aos seus familiares as necessidades
bsicas (GOMES, 2005). Entretanto, quer-se que o Estado no simplesmente d-lhes a
morada. uma questo de incluso social, em que a moradia no pode ser analisada de forma
3

Constituio Federal Brasileira de 1988. Art. 30. Compete aos Municpios: (...) IV - criar, organizar e suprimir
distritos, observada a legislao estadual;(...).

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unvoca, mas atrelada garantia de emprego, alimentao, segurana, transporte, circulao,
dentre outros fatores sociais.
importante que o poder pblico, alm de garantir o acesso moradia digna com infraestrutura adequada para essas pessoas, fomente o desenvolvimento de uma conscincia
ecolgica, educando para que os cidados no degradem o ambiente.
Apesar de muitos municpios brasileiros ainda no legislarem sobre o uso e a ordenao do
solo urbano, o Plano Diretor, previsto no artigo 182 e regulamentado pela Lei n 10.257/2001
ou Estatuto da Cidade, instrumento bsico da poltica urbana do municpio cuja finalidade
ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e assim garantir o bem-estar
da comunidade local. O Estatuto da Cidade tambm traz em si a idia de participao popular
de forma direta e universal, na medida em que prev audincias pblicas para discusso e
aprovao dos temas e dispositivos a serem includos no Plano Diretor. Ensinam Minichielo e
Ribeiro:
O Plano Diretor surgiu como o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e
expanso urbana, sendo obrigatrio para cidades com mais de vinte mil habitantes, como
tratado no 1 do mesmo Art. 182, da Constituio de 1988, posteriormente regulamentado
pelo Estatuto da Cidade, a partir do Captulo III, iniciando-se no Art. 39, devendo ser
aprovado por lei municipal22, dever englobar o territrio do municpio como um todo,
devendo ser garantido pelo Poder Legislativo e Executivo municipais a promoo de
audincias pblicas e debates com a participao populao e associaes representativas de
vrios segmentos da comunidade, garantindo-se ainda a publicidade quanto aos documentos
e informaes produzidos, bem como o acesso a qualquer interessado aos documentos e
informaes produzidos.

Como leciona Saule Jnior, a cidade direito dos seus habitantes, que abrange o direito a ter
condies dignas de vida, de exercitar plenamente a cidadania, de ampliar os direitos
fundamentais, de participar da gesto da cidade, de viver em um meio ambiente
ecologicamente equilibrado e sustentvel.
Rocha (1999, p.37) complementa dizendo que a efetivao da funo social da cidade
estabelece-se quando o direito cidade pode ser exercido em sua plenitude, ou seja, a cidade
cumpre sua funo social quando os cidados possuem os direitos urbanos e entendendo que
dentro da funo social da cidade existe a funo ambiental da cidade complementa:
A cidade cumpre sua funo ambiental quando garante a todos o direito ao meio ambiente
urbano ecologicamente equilibrado, na existncia de reas verdes e equipamentos pblicos,
espaos de lazer e cultura, transportes pblicos, esgotamento sanitrio, servios de gua, luz,
pavimentao de vias pblicas.

As cidades, de uma forma geral, e a propriedade urbana devem desenvolver plenamente suas
funes social e ambiental, de forma a garantir o direito a cidades sustentveis e a gesto
democrtica, em prol do bem coletivo, da segurana, do bem estar dos cidados e do
equilbrio ambiental.

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Consideraes Finais

O Direito tem importante papel no processo de urbanizao e desenvolvimento das cidades,

principalmente no que se refere aos processos de planejamento municipal e gesto
democrtica das polticas urbanas.
Estudar o direito cidade sustentvel fundamental em razo do fato de no se perceber na
sociedade, de forma generalizada, bem como nos cursos de direito, a preocupao com a
disciplina jurdica das cidades.
Como verificado no decorrer deste trabalho, o espao urbano brasileiro tem inequvoca
correlao com a estrutura econmica do pas e sua formao social e a carncia de
planejamentos urbanos eficientes acaba por afetar o equilbrio do bem ambiental.
Ter uma moradia digna direito constitucionalmente garantido, entretanto, o crescimento
urbano acelerado e descontrolado, bem como as construes desordenadas provocam
alteraes, muitas vezes irreversveis, no Meio Ambiente.
Conclui-se o presente trabalho entendendo ser possvel ajustar a situao atual dos municpios
brasileiros para o correto uso e ocupao do solo, atravs do Plano Diretor, buscando atender
as funes social e ambiental da cidade.
Numa anlise imediata poder-se-ia dizer que a efetivao do direito moradia constituiria
uma finalidade mais direta para a garantia da qualidade de vida e da dignidade da pessoa
humana. Entretanto, torna-se necessrio ressaltar que a natureza o primeiro habitat dos seres
vivos e sem ela seria impossvel conceber a vida no Planeta Terra.
Portanto, a garantia real e necessria do direito a um lar dignamente habitvel, prescinde
indubitavelmente da preservao do macro meio ambiente e todos os seus recursos dele
provenientes, devendo-se adotar a ponderao de valores como mtodo de interpretao do
caso concreto, quando esses bens estiverem em conflito.

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