CONSTITUCION Y POLITICA EXTERIOR

Osear Martua de Romaa*

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Reflexionar en torno al marco legal fundamental del accionar de nuestra sociedad

poltica, a saber la Constitucin y su vinculacin con la poltica exterior o, en otras palabras, cul es el mbito jurdico-constitucional dentro del que se inscribe la accin internacional del Per; nos lleva a plantearnos una interrogante inicial:
Cul es la relacin de la Constitucin con la Poltica Exterior?
Como se sabe, la Constitucin es el gran marco a partir del cual se organizan la instituciones sociales y la accin general del Estado. Dentro de esta perspectiva, la poltica
exterior, siendo una de las funciones bsicas de la accin estatal, tiene un tratamiento fundamental en el texto constituconal, el cual debe describir, entre otros elementos, los rganos competentes en su formulacin y los intereses fundamentales que en su accin externa,
como expresin de la sociedad poltica organizada, el Estado debe defender.
En lneas generales, la forma en que se aborda el tema de la poltica exterior en la
nueva Constitucin es similar al tratamiento dado en la Constitucin de 1,979. En ambos
textos se ubica el tema dentro del artculo donde se enumeran las atribuciones del Presidente de la Repblica, es decir que se plantea expresamente a sta como ligada a las competencias fundamentales del Poder Ejecutivo.
Se podra dividir en nueve puntos centrales, por cuestiones metodolgicas, lo relacionado con la poltica exterior en las dos Constituciones:
l.

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Direccin de la poltica exterior y relaciones internacionales

Const. 1979; art. 118 inciso 11 Const. 1993)

(art. 211 inciso 14

Embajador en el Servicio Diplomtico del Per. Director General de Asuntos Jurdicos y Asesor Jurdico del
Ministerio de Relaciones Exteriores. Ex-Embajador del Per en Bolivia (1988- 1993) y en Canad (1985 1988).
Apuntes para las palabras del Embajador Osear Martua de Romaa, en el XXXIII Curso de Perfeccionamiento de la Academia Diplomtica del Per sobre el Tema Constitucin y Poltica Exterior. Lima, 26 de
setiembre de 1994.

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2.

Nombramiento de Representantes en el exterior.

(art 211. inciso 15 Const. 1979; art. 118 inciso 12 Const. 1993)

3.

Recepcin de Agentes Diplomticos y consulares extranjeros.

(art. 211 inciso 16 Const. 1979; art. 118, inciso 13 Const. 1993)

4.

Tratados.
(arts. 101 a 109 Const. 79; arts. 55, 56 y 57 Const. 1993)

5.

Estado, Nacin y Territorio.

(art. 44 a 54 Const.)

6.

Asilo poltico y extradicin.

(Arts. 36 y 37 Const.)

7.

Rgimen Econmico
(arts. 62 Const.)

8.

Propiedad.
(art. 71 Const.)

9.

Seguridad jurdica internacional.

LA RATIFICACION PARLAMENTARIA

En el punto segundo se plantea la mayor discrepancia entre los dos textos constitucionales, pues la Constitucin de 1979 estableca el requisito de la ratificacin parlamentaria para el nombramiento de los Embajadores y Ministros Plenipotenciarios, mientras que
la actual Carta Magna lo ha suprimido sealando tan slo que el Ejecutivo debe dar cuenta
al Congreso de los nombramientos que haga de los representantes antes mencionados.
Sobre el particular, se plantea la cuestin de si el sistema de la eliminacin de la ratificacin parlamentaria es conveniente o no para una mejor designacin de los Embajadores. Se argumenta por un lado, que la intervencin del Parlamento en este sistema brinda la
posibilidad de evaluar con mayor rigor y objetividad el nombramiento efectuado por el
Ejecutivo. Adems, teniendo en cuenta que la poltica exterior afecta los intereses del Estado en su conjunto, el Congreso tiene que plantear su evaluacin sobre las capacidades de
los representantes del Per en el exterior.
Contra este argumento, se alega que al intervenir el Congreso en la ratificacin de
los Embajadores se politiza su nombramiento, lo que produce incluso situaciones de crisis
cuando en las votaciones no se alcanza el mnimo de votos necesarios para la ratificacin.
Al respecto hay algunos casos de distinguidos connacionales quienes luego de haber sido
designados por el Ejecutivo, no pudieron asumir sus puestos al no haber sido ratificados
por el Senado.
En fin, la prctica que se d a partir de la aplicacin de la norma de la Constitucin
de 1993 podr proporcionamos mayores elementos de juicio para evaluar si el nuevo sistema es ms conveniente para los intereses nacionales.

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Luego de haber analizado la principal diferencia en el tratamiento de la poltica exterior que fluye de las dos Constituciones, examinaremos ahora la cuestin de la direccin
de la poltica exterior segn el texto constitucional.

LA CONDUCCION DE LA POLffiCA EXTERIOR

El artculo 118, inciso 11, del texto constitucional seala que corresponde al Presidente de la Repblica Dirigir la poltica exterior y las relaciones internacionales; y celebrar y ratificar tratados. De acuerdo con esta redaccin el Presidente de la Repblica conduce la poltica exterior del Estado. Es pues el Jefe de la Diplomacia Nacional y el que dirige la accin internacional del Per, tratando de que sus decisiones en el mbito externo
estn siempre en concordancia con los intereses permanentes del pas.
Sobre el particular, el constitucionalista Jos Pareja Paz Soldn seala que una buena y eficaz diplomacia tiene que ser dirigida por el Presidente. En efecto, la eficiencia, la
unidad y persistencia en los propsitos dentro de la diversidad de medios, la tradicin
constitucional y la prctica universal determinan que sea el Ejecutivo el que dirija la poltica exterior. De la misma forma, seala el Dr. Enrique Chirinos Soto, dirigir la poltica exterior y las relaciones internacionales es una prerrogativa presidencial.
En la tradicin constitucional del Per existe el precepto de la prerrogativa presidencial en el manejo de la poltica exterior. La propia constitucin de 1979 recoga el mismo
concepto y con anterioridad, incluso en la prctica cuando se han dado casos de conflicto
en este terreno, se ha impuesto la voz presidencial como rectora de la accin exterior del
Estado.
As, recuerda el Dr. Chirinos Soto, durante el Gobierno del Presidente Jos Luis
Bustamante y Rivero cuando el Congreso con mayora aprista recomend la ruptura de relaciones con la Espaa de Franco, el Jefe del Ejecutivo no slo no accedi sino que, cuando an no se haba levantado el cerco diplomtico contra el rgimen franquista acredit
como Embajador en Madrid al doctor Ral Porras Barrenechea.
De otra parte, hay que sealar tambin que la Ley Orgnica del Ministerio de Relaciones Exteriores aprobada por D.L. No. 26112 del 28 de Diciembre de 1992, recoge el
principio adoptado por el texto constitucional de 1993. As, seala en su artculo 2 que el
Presidente de la Repblica conduce las relaciones internacionales del Per.
An cuando en las ciencias sociales el concepto de relaciones internacionales difiere
del concepto de poltica exterior, debe establecerse una equivalencia entre ambos conceptos en la redaccin de los textos de las normas jurdicas, vale decir, Constitucin Poltica
y Ley Orgnica del Ministerio de Relaciones Exteriores. De todas formas, una precisin
ms acertada comenz a plasmarse a partir de la Constitucin de 1979 respecto de la
Constitucin de 1933, la cual en su artculo 154, inciso 16 sealaba que es atribucin del
Presidente de la Repblica Dirigir las relaciones internacionales.
Cualquier analista de las relaciones internacionales estara en desacuerdo con esta
redaccin, pues de acuerdo a su ciencia el concepto de relaciones internacionales es ms
amplio que el de poltica exterior.

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Las relaciones internacionales corresponden a los procesos de interaccin global que

involucran a dos o ms sujetos del sistema internacional, mientras que la poltica exterior
alude al comportamiento externo de un Estado en el sistema internacional. Por tanto, un
jefe de Estado puede dirigir el comportamiento externo o la poltica exterior de su nacin,
pero no puede dirigir las relaciones internacionales, pues estas son el resultado, entre
otros factores, de la interaccin de las diversas polticas exteriores de cada uno de los actores del sistema internacional. En todo caso, el lder de una nacin puede influir en las relaciones internacionales o en un rea de las mismas, pero no puede definir el curso general
que ellas adopten.
Obviamente que, dependiendo de los elementos de poder con que cuente su sistema
social, un actor puede tener mayor capacidad de manejo de las relaciones internacionales,
pero incluso en el caso de las grandes potencias con mejores posibilidades de conduccin
de las variables del sistema internacional, y con todos los recursos del caso, tampoco es
posible para los dirigentes de las mismas controlar por completo las variables que se suceden en el entorno externo. Se me ocurre citar en este punto un ejemplo de actualidad para
ilustrar esta idea: el caso del curso de la cuestin de Bosnia, en donde las polticas que
adoptan los diferentes actores involucrados en el proceso dan como resultante una situacin que va ms all de esas acciones. Lo mismo puede decirse del caso de Hait en donde
los primeros resultados de la crisis son la expresin de las negociaciones en las que se
vieron involucradas diversas partes, y no nicamente el efecto de la accin de la fuerza
ordenada por el Presidente de los Estados Unidos.
Pero aun cuando no sea posible para un actor controlar o dirigir el proceso de las relaciones internacionales, es funcin bsica de los rganos generadores de su poltica exterior el buscar que el curso que tomen las relaciones internacionales convenga en lo posible
al inters nacional. En el caso del Per los intereses nacionales, planteados tambin en el
texto constitucional, tienen directa relacin con su emplazamiento fsico que lo lleva a
constituirse en un pas latinoamericano, andino, amaznico, antrtico y ribereo del Ocano Pacfico, que privilegia sus relaciones con los pases vecinos y con vocacin
integradora. A esto deben agregarse los objetivos de la nacin peruana acerca de su respeto
a la intangibilidad de los tratados y al principio de no intervencin; as como su tradicin
pacifista, de consolidacin de la democracia, respeto a los derechos humanos y
aceleramiento del proceso de desarrollo econmico y social; sobre todo para combatir la
pobreza extrema.
En este orden de ideas, la accin de la poltica exterior del Per, dirigida por el Jefe
de Estado, debe corresponder a la defensa y optimizacin de los intereses antes planteados
en el escenario internacional. En su comportamiento externo, los actores suelen entrar en
conflictos de intereses, por tanto es tarea bsica de los dirigentes el buscar que esos conflictos se resuelvan con el mximo posible de beneficios para sus Estados.
Desde una perspectiva del Derecho Constitucional Comparado, se seala que tanto
los regmenes parlamentarios como los presidencialistas coinciden en la conveniencia de
encargar al Ejecutivo la conduccin de la poltica exterior. Como seala el Dr. Marcial Rubio En tanto Jefe de Estado y personificacin de la Nacin, slo el Presidente de la Repblica puede representar al pas en el exterior y dirigir la poltica internacional, entendida
esta ltima como el resultado de la convergencia de intereses distintos provenientes de
centros autnomos de decisin y que compiten entre s en un campo totalmente neutral y

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diferente a la propia que es la sociedad internacional o un juego de intereses que vara

con las circunstancias de podero econmico y poltico de Jos Estados y Jos aspectos histricos que los determinan.
En el Per, as como en la mayora de Estados, la responsabilidad de las decisiones
de la poltica exterior corresponde, como hemos sealado, al Poder Ejecutivo. La ejecucin
de las mismas est a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores. Sin embargo, los grandes lineamientos de la poltica externa estn sujetos al debate pblico, lo que requiere del
dilogo y el intercambio de ideas. En los ltimos aos se observa un mayor inters por el
estudio de la disciplina de las relaciones internacionales y por las decisiones de poltica exterior, lo que ha coincidido con la evolucin democrtica en el pas. Temas que hasta hace
poco eran considerados como tabes o que correspondan al dominio de unos pocos expertos, hoy son expuestos a la opinin pblica a travs de los medios de comunicacin y los
agentes polticos propios de la democracia. As, los partidos polticos en sus planes de gobierno incluyen captulos correspondiente a la actividad externa del Estado.

LAS CANCILLERIAS Y LOS SERVICIOS DIPLOMATICOS

Es evidente que el Presidente de la Repblica por s solo no puede dirigir la poltica

exterior del Estado, requiere del concurso y apoyo de sus ms inmediatos colaboradores y
asesores. La Ley Orgnica del Ministerio de Relaciones Exteriores as lo estipula en su
artculo 2 al sealar que ... El Ministerio de Relaciones Exteriores es el rgano responsable de ejecutar las directivas que para ese fin dicta el Jefe de Estado, de coordinar con las
dems reparticiones pblicas y entidades privadas en lo pertinente a la vinculacin exterior
y constituir el nico registro centralizado y formal de las obligaciones internacionales del
Estado; asimismo, el artculo 5 de la referida ley seala que son funciones y por lo tanto
competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores: Participar en la formulacin, ejecucin y evaluacin de la poltica exterior, conforme a la poltica general del Estado.
Corresponde pues al Ministerio de Relaciones Exteriores canalizar la proyeccin y la
intencin de la poltica del gobierno. Desde esta perspectiva el Ministerio de Relaciones
Exteriores es el asesor ms inmediato y cercano del Presidente de la Repblica en materia
de accin externa.
El artculo 6 de la Ley Orgnica del Ministerio de Relaciones Exteriores seala las
dos grandes divisiones que conforman el Ministerio: La Cancillera y el Servicio Exterior.
En este sentido, el desarrollo de la poltica exterior parte directamente de estas dos grandes
reas del Ministerio de Relaciones Exteriores. Asimismo, el Captulo 111 DE LA ESTRUCTURA BASICA, delimita funciones y competencias de los funcionarios de
acuerdo a la jerarqua que la misma Ley Orgnica establece. As, se puede sealar en un
sentido amplio que los Viceministros, el Secretario General de la Cancillera, los Directores Generales y los Embajadores en el exterior informan, aconsejan, plantean soluciones y
dan una opinin tcnica del ms alto valor para la toma de decisiones en materia de poltica exterior, an cuando en ltima instancia le corresponde al Presidente decidir las acciones que considere ms adecuadas para el inters nacional.
En cuanto a la funcin parlamentaria, debe decirse que la misma es de crtica y de
control, y como en otras reas del quehacer nacional le cabe al Congreso de la Repblica
la importante misin de fiscalizar las acciones del Ejecutivo.

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En este sentido, como se ve en la realidad cotidiana del pas, la Comisin de Relaciones Exteriores es una de las ms importantes instituciones organizadas al interior del
Congreso. Incluso se han dado casos en los cuales la opinin de esta Comisin ha sido
fundamental para la toma de posicin del Per en puntos sensibles de poltica exterior.
Queda claro, que el Ministro de Relaciones Exteriores es el colaborador inmediato
del Presidente de la Repblica y el que ejecuta la poltica internacional segn las instrucciones presidenciales. Asimismo, los Embajadores y Ministros Plenipotenciarios son representantes en el exterior del Presidente, obligados a suscribir la poltica internacional de ste
y por extensin a ejercer la representacin del Estado cuya jefatura detenta el Primer Mandatario; y el Congreso, por su parte, cumple el papel de fiscalizador y esclarecedor de las
posiciones que adopta el Ejecutivo en materia de poltica externa.
Sobre los nombramientos para cubrir los puestos diplomticos, la Constitucin no
precisa si estos slo recaen sobre funcionarios de carrera o pueden ser asignados a personas que no provengan de la Cancillera. El artculo 44 de la Ley Orgnica del Ministerio
de Relaciones Exteriores estipula que los cargos en el Ministerio de Relaciones Exteriores
salvo el de Ministro de Estado y de los Viceministros, que pueden ser polticos, son desempeados por funcionarios diplomticos de conformidad con la Ley del Servicio Diplomtico de la Repblica.
En este sentido, el esquema ha variado con relacin al existente antes de la dacin de
la ltima ley orgnica del Ministerio de Relaciones Exteriores y la ley del Servicio Diplomtico de la Repblica. Con anterioridad, estaba establecido que todos los funcionarios de
la Cancillera, salvo el Ministro de Relaciones Exteriores, deban ser diplomticos de carrera; y, asimismo, exista la regla segn la cual el Presidente slo poda nombrar como
Embajadores polticos a un mximo del 20 por ciento del total de Embajadores nombrados
para dirigir Misiones en el exterior. El resto de plazas deban ser cubiertas por Embajadores de carrera.
Dado que a las leyes antes citadas an les falta su reglamentacin respectiva, no est
an establecido si en el futuro los puestos en la Cancillera y en el exterior para funcionarios con rango inferior al de Embajador podrn ser cubiertos por personas fuera del Servicio Diplomtico. Las decisiones que se adopte en este tema tendrn trascendencia para el
futuro del servicio diplomtico del Per y de la propia Academia Diplomtica, que ha sido
desde su creacin el rgano por antonomasia en el cual se han formado diversas generacio-
nes de funcionarios diplomticos.
Confiamos en que el nuevo papel que va asumiendo la Academia Diplomtica y su
inmediata relacin con las nuevas circunstancias del pas y de la Cancillera, contine
como el principal centro de formacin en el rea de las relaciones internacionales. La prctica moderna de diferentes Estados aconseja que la carrera diplomtica sea seguida por
personas formadas y entrenadas en el manejo de las variables internacionales.

LOS TRATADOS

Otro tema de especial importancia que no puede estar ausente en este anlisis de las
relaciones Constitucin-Poltica Exterior, es el referido a los Tratados.

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Hay preeminencia del Tratado sobre la Ley? Cul tiene mayor significacin?
Es evidente que los Tratados son la cabal expresin de la voluntad de los Estados y
expresan su poltica exterior. La nueva Constitucin en su artculo 55 establece una norma
que proviene de una prctica ampliamente recogida por el Derecho Internacional contemporneo. Los tratados celebrados por el Estado y en vigor -seala esta norma de la nueva
Constitucin- forman parte del derecho nacional. Esta disposicin significa que los instrumentos internacionales negociados y suscritos por el Ejecutivo y que son aprobados por el
Legislativo y, a su vez, ratificados por el Presidente de la Repblica, gozan de plena vigencia y mandato dentro del territorio peruano, es decir son obligatorios e involucran a las autoridades del Estado peruano para su debida observancia y aplicacin. Por tanto, la Carta
Magna reconoce a la norma internacional -en este caso el tratado- como una ley de su propio Derecho interno y, en ese sentido, le brinda debida observancia y lo aplica.
Esta norma constitucional es un corolario implcito del principio jurdico universal,
que consagra que el Derecho Internacional prevalece sobre el Derecho interno, conforme
lo recordaba el jurisconsulto Andrs Arambur y que ha quedado registrado en las Actas
de Sesiones del Congreso Constituyente cuando se analiz este tema. Tambin hemos tomado nota de la tesis del Embajador Belande Moreyra, quien destac que, en caso de
conflicto entre el Tratado y la Ley, si es que prevalece el primero, ste es un obsequio innecesario del Derecho interno al derecho internacional, comentario interesante y que refleja un particular punto de vista de la doctrina sobre la materia.
En sntesis, el Per adhiere en su nueva Carta Magna a la denominada escuela
monista, al decir de los estudiosos de los tratados, en contraposicin a los dualistas,
para quienes prevalece la ley interna sobre el tratado. En la Constitucin del ao 1979, artculo 1O1, se estableca claramente esta disposicin. La actual Constitucin guarda silencio sobre este punto, acogiendo el planteamiento del Constituyente doctor Enrique
Chirinos Soto sobre los conceptos de reciprocidad y aplicabilidad en esta materia. Debo sealar, sin embargo, que en caso de conflicto entre una ley interna y la disposicin de un
tratado que no sea resuelto de esa manera ante los tribunales nacionales -es decir,
prevalencia de la norma contenida en un tratado- debe entenderse que estaramos ante un
caso de una violacin al Derecho Internacional. Al respecto, debe destacarse que los tribunales internacionales resuelven este tipo de conflictos reconociendo la primaca del Derecho Internacional sobre la norma de Derecho interno nacional cuando media un tratado vigente.
En lo que concierne al artculo 56 del nuevo Cdigo Constitucional, se seala
taxativamente que los tratados debern ser aprobados previamente por el Congreso, antes
de la ratificacin del Presidente de la Repblica, cuando versen sobre las siguientes materias:
1.2.3.4.-

Derechos Humanos;
Soberana, dominio o integridad del Estado;
Defensa Nacional;
Obligaciones financieras del Estado;
los que crean, modifican o suprimen tributos;
los que exigen una modificacin o derogacin de alguna ley; y,
aquellos que requieran de medidas legislativas para su ejecucin.

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En las situaciones que sealan los cuatro incisos y en lostres casos restantes del
mencionado artculo 56 no cabe duda alguna de que un tratado que contenga clusulas o
artculos que incidan en los aspectos o circunstancias sealados por la norma constitucional, debern ser aprobados por una Resolucin Legislativa del Congreso, previa a la ratificacin del Presidente de la Repblica. Es potestad del Congreso -porque es su atribucinel acceder o denegar la aprobacin de un tratado. De darse la denegatoria, el Presidente de
la Repblica no lo puede ratificar y, al no estar perfeccionado -por la ausencia formal de
dicha ratificacin presidencial- el instrumento internacional no tiene validez alguna, no
obliga al Estado peruano. En otros trminos, no existe tratado.
Cmo se ejerce el derecho Presidencial de celebrar tratados?
En lo que concierne al artculo 57 de la Constitucin, el mismo est referido, en su
primer prrafo, a la atribucin presidencial de celebrar o ratificar tratados o adherir a ellos
sin el requisito previo de la aprobacin del Congreso de la Repblica, a condicin de que
dichos tratados no estn incursos en los casos previstos en el artculo 56. El artculo 57
establece que el ejercicio de esta atribucin presidencial comporta la obligacin de dar
cuenta al Congreso.
En consecuencia, fuera de las situaciones previstas en el artculo 56 de la Constitucin, el Presidente de la Repblica puede celebrar, ratificar y adherir a todos los dems tratados, que en este caso deben ser considerados de su exclusiva competencia.
Sobre estas atribuciones cabe recordar que la Constitucin de 1979 sealaba en su
artculo 104 que el Presidente de la Repblica poda celebrar o ratificar convenios
internacionales o adherir a ellos en aquellas materias de su exclusiva competencia sin el
requisito previo de la aprobacin del Congreso, con la obligacin de dar cuenta al Legislativo. Esta era una norma cuya filosofa est recogida en la redaccin de la primera parte
del artculo 57 de la actual Constitucin, pero que tena el inconveniente de que no defina
con precisin cules eran las materias de exclusiva competencia del Presidente de la
Repblica. En ese sentido, las normas de los artculos 56 y 57 de la actual Constitucin
significan un avance, al haber definido por interpretacin al contrario cules son las materias de competencia exclusiva del Presidente de la Repblica en materia de tratados, sealando en forma taxativa los asuntos que deben contar con la aprobacin previa del Congreso antes de la ratificacin presidencial. En consecuencia, se interpreta y se colige que los
asuntos que no estn incluidos en el listado de materias a que se refiere el artculo 56 de
la nueva Constitucin, sern considerados contrario sensu como materias de competencia
directa del Presidente de la Repblica en lo que concierne a la celebracin, ratificacin o
adhesin a los tratados, que obligan al Estado peruano, con cargo de dar cuenta al Congreso.
Al respecto, debe tenerse en consideracin que en concordancia con lo establecido en
el artculo 104 de la derogada Constitucin, se dict en febrero de 1992 la Ley 25397
Ley de Control Parlamentario sobre los actos normativos del Presidente de la Repblica.
En su artculo 27, seala que los instrumentos internacionales que celebre, apruebe, ratifique o adhiera el Presidente de la Repblica se denominan Convenios Internacionales Ejecutivos y, segn el artculo 29 de dicha Ley, los mismos tienen el rango de Decretos Supremos. Es dentro de esta praxis y denominacin de los as llamados Convenios
Internacionales Ejecutivos como debe apreciarse la potestad conferida al Presidente de la
Repblica.

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Es necesario remarcar que, si bien sigue vigente la Ley No. 25397, en aquellos artculos que colisionen con la actual Constitucin, los mismos deben ser entendidos como derogados tcitamente, por la vigencia de una norma posterior y de superior jerarqua.
El segundo prrafo del citado artculo 57 de la Constitucin Poltica se refiere al
caso en que un tratado pueda afectar disposiciones constitucionales. En este supuesto, el
Congreso debe aprobarlo por el mismo procedimiento que rige para la reforma constitucional, establecido en el artculo 206 de la Carta Magna. Esto es, aprobado por mayora absoluta de los miembros del Congreso y ratificado a travs de un referndum. Como se
sabe, dicha norma seala, asimismo, que puede obviarse el referndum cuando la nueva
norma que trae aparejada el tratado se aprueba en dos legislaturas ordinarias sucesivas y
por mayora calificada superior a los dos tercios de los Congresistas.
Finalmente, el tercer prrafo del artculo 57 versa sobre la denuncia de los tratados.
La denuncia es el acto que realiza un Estado destinado a dejar sin efecto los derechos y
obligaciones que le impone un tratado, apartndose del mismo. Se establece que el Presidente de la Repblica tiene la potestad de denunciarlos, con cargo de dar cuenta al Congreso. Este es un mecanismo que est orientado a permitir que el Jefe de Estado, en su calidad de titular del Poder Ejecutivo y conductor de la poltica exterior y las relaciones
internacionales del Estado, pueda contar con un mecanismo expeditivo que le permita tomar decisiones en forma y tiempo oportunos. Se considera que someter a debate en el
Congreso la denuncia de un tratado, puede generar una imagen de carencia de cohesin
poltica interna para el manejo de los asuntos internacionales, los que por su propia naturaleza exigen una convergencia adecuada entre todos los estamentos del aparato del Estado.
Por cierto, esta disposicin constitucional establece la salvedad de que, en el caso de denuncia de los tratados que se encuentran sujetos a la aprobacin del Congreso, dicha denuncia requiere la aprobacin previa del Poder Legislativo. En este caso, la disposicin se
explica en razn de que un tratado aprobado por una ley, slo podr ser denunciado mediante la autorizacin de una norma legal de igual jerarqua.
No es mi intencin analizar en forma exhaustiva los diferentes puntos que fluyen del
encuadramiento constitucional de nuestra poltica exterior. Por ello, he planteado solamente los diferentes tpicos de poltica exterior que fluyen de la interpretacin del texto constitucional, esperando que ulteriores investigaciones puedan contribuir al anlisis y al estudio
del perfeccionamiento de la base legal por la que discurre nuestra accin externa.
Este anlisis de la poltica exterior a la luz de la Constitucin, no puede dejar de comentar asuntos fundamentales como son: Estado, Nacin y Territorio; Asilo poltico, Extradicin; Rgimen econmico y Propiedad; los mismos que se pasan a examinar seguidamente.

ESTADO, NACION Y TERRITORIO

En la parte final del artculo 54 se define el trmino Territorio desde el punto de vista constitucional. El texto en particular es similar al de la Constitucin de 1979,
habindosele agregado, en lo que respecta al espacio areo, que el Estado ejerce soberana
y jurisdiccin sobre dicho espacio sin perjuicio de las libertades de comunicacin internacional. Como es posible ver, la redaccin del artculo 54 de la Constitucin Poltica del

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Agenda Internacional

Estado mantiene los elementos necesarios para que el Per pueda, en la oportunidad que
as lo decida el Gobierno, examinar la posibilidad de que nuestro pas se adhiera a la Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar.
De otro lado, en lo referente al proceso de integracin latinoamericano, encontramos
en la parte final del artculo 44 una referencia directa y nica a ste, en tanto se seala que
es deber del Estado establecer y ejecutar la poltica de fronteras y promover la integracin,
particularmente latinoamericana, as como el desarrollo y la cohesin de las zonas fronterizas, en concordancia con la poltica exterior. Esto podra revelar una intencin del legislador de asignarle una dimensin nueva y distinta al proceso de integracin regional y
subregional.
Por su parte, los artculos 52 y 53 estn relacionados con la Nacionalidad. A este
efecto, se introduce una disposicin sealando que la ley regular la adquisicin y prdida
de la Nacionalidad, lo cual constituye una tcnica adecuada que permite descongestionar el
texto constitucional remitindolo a leyes especiales, tal como lo exige una moderna tcnica
legislativa.

ASILO POLITICO Y EXTRADICION

Las disposiciones constitucionales concernientes a asilo poltico y extradicin son similares a las contenidas en la Constitucin de 1979. Sin embargo, en lo que se refiere a la
extradicin, se ha introducido una precisin en tanto sta se encuentra sujeta en lo que respecta a su procedimiento y concesin a la preexistencia de una norma jurdica, llmese ley
o tratado; y, adems, a que se cumpla el requisito de reciprocidad.
Esta es una disposicin importante porque define, adems, el marco legal de los procedimientos de extradicin y lo relaciona con un elemento gravitante en el plano de las relaciones internacionales entre Estados, cual es la aplicacin del principio de reciprocidad.

REG~ENECONON.UCO

El artculo 62 de la Constitucin Poltica del Estado establece que mediante contratos-ley, el Estado puede establecer garantas y otorgar seguridades los mismos que no
pueden ser modificados legislativamente. Esta es una norma orientada a promover y consolidar el proceso de captacin de inversiones y refleja adecuadamente la poltica del Gobierno dirigida a este objetivo. A tal efecto es conveniente tener en cuenta que esta materia se halla legislada en los Decretos Legislativos 662 y 757 que definen el Rgimen de
Convenios de Estabilidad Jurdica para la promocin y captacin de la inversin nacional y
extranjera. Los Contratos-ley, como se les conoce, tienen carcter civil y no administrativo y slo pueden modificarse o dejarse sin efecto por acuerdo entre las partes (art. 39 del
Decreto Legislativo 757).
En este mismo orden de ideas, se garantiza el tratamiento nacional al inversor nacional cuando en el art. 63 de la Constitucin se seala que la inversin nacional y la extranjera se sujetan a las mismas condiciones.

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Asimismo, en el artculo 63 se establece el derecho del Estado a adoptar medidas

anlogas de represalia cuando otro pas o pases adoptan medidas proteccionistas o
discriminatorias que perjudiquen al inters nacional. En los contratos celebrados por el
Estado con extranjeros domiciliados en el pas, debe constar el sometimiento de stos a los
tribunales del Per y la renuncia a la reclamacin por va diplomtica, aunque agrega que
los contratos de carcter financiero pueden ser exceptuados de la jurisdiccin nacional.
La parte final del artculo 62 establece que el Estado y las dems personas de derecho pblico nacional pueden someter las derivadas de relacin contractual a tribunales
constituidos en virtud de tratados en vigor>> y someterlas a arbitraje nacional o internacional, en la forma que lo disponga la ley. Esta disposicin, al igual que el tratamiento nacional a la inversin extranjera, est destinada a brindar las garantas necesarias a la inversin dentro del proceso de captacin de las mismas.

LA PROPIEDAD
El artculo 71 de la Constitucin actualmente vigente, al igual que la anterior, seala
que los extranjeros, personas naturales o jurdicas, estn en las mismas condiciones frente
a la ley que los nacionales, exceptuando el caso de adquisicin de propiedades por parte de
los extranjeros dentro de la zona de los 50 kilmetros de las lneas de frontera. Esto ha
devenido en una norma constitucional de aplicacin regular, salvo caso de necesidad pblica, lo que ser declarado mediante decreto supremo, a diferencia de lo que sealaba la
Constitucin anterior en el sentido que deba ser por declaracin expresa de una ley.

LA SEGURIDAD JURIDICA INTERNACIONAL

Finalmente quiero hacer una breve y ltima reflexin sobre un aspecto que considero
de la mayor importancia y que est deviniendo en un factor gravitante y uno de los criterios rectores para una adecuada apreciacin de la interrelacin Constitucin vis -a- vis la
Poltica Exterior: el concepto de la seguridad jurdica. En este caso la seguridad jurdica
internacional.
Qu es la seguridad jurdica internacional?
Desaparecida la denominada guerra fra y la lucha ideolgica internacional, hoy en
da el enfoque globalista es un factor determinante para apreciar en forma precisa la nueva
estructura emergente que est adoptando la comunidad internacional en su integridad. Los
problemas que afectan a un pas o una regin del planeta tienen implicancias directas o indirectas en el resto del globo. En ese sentido, se ha iniciado una corriente muy firme que
se expresa en el nuevo papel que han asumido las Naciones Unidas, singulaf111ente su rgano ejecutivo ms importante, el Consejo de Seguridad. La vieja concepcin de
Clausewitz la guerra como continuacin de la poltica por otros medios resulta cada vez
ms anacrnica y se est convirtiendo en una mera referencia de carcter acadmico para
los estudiosos de la poltica internacional. Esto no quiere decir que los conflictos no existan. Bosnia y Hait son dos ejemplos que nos recuerdan que es una realidad cotidiana con
la cual todos debemos convivir.

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Agenda Internacional

Sin embargo, y a esto apunta mi reflexin, estimo que el conflicto internacional tiene
hoy otras dimensiones, est adquiriendo otro ropaje. La violencia, el uso de la fuerza y el
quebrantamiento material de la paz internacional son factores protagnicos extremos. El
conflicto hoy en da -dentro de la concepcin globalista sealada- se est desplazando a
otros frentes: la competencia comercial internacional; la lucha por los mercados y las
tecnologas; el reagrupamiento de pases para promover economas integradas; el inters
por la captacin de la inversin extranjera; la lucha por el medio ambiente; los derechos
humanos; la lucha contra el terrorismo -tanto internacional como interno- e incluso la lucha internacional contra males impensados hace poco ms de una dcada atrs como la
enfermedad de la inmuno-deficiencia adquirida; SIDA. En todos estos campos y muchsimos otros ms aparecen o subyacen las relaciones naturales de conflicto y cooperacin entre los Estados.
En consecuencia, las relaciones entre los Estados que se expresan a travs de sus respectivas polticas exteriores tienen que fundamentarse y recurrir, hoy ms que nunca, a un
elemento indiscutible: la ley internacional. Descartada, atenuada o aplazada la violencia
material y extrema en las relaciones internacionales, el conflicto y la cooperacin entre Estados se plasma ahora en la norma de aceptacin vlida y vinculante, generadora de derechos y obligaciones y de respeto y cumplimiento de buena fe.
El correlato inmediato de esta apreciacin es el nuevo y renovado papel del concepto
de la seguridad jurdica aplicada a las relaciones internacionales. Esto quiere decir, en una
expresin simple, que existe hoy en da una redoblada exigencia que promociona y protege
el respeto y cumplimiento de los derechos y obligaciones contradas en el plano internacional en la vida de relacin interestatal. Las decisiones de poltica exterior pasan indefectiblemente por los vasos comunicantes de la ley, lase del Derecho Internacional.
Por lo tanto, la nueva concepcin del Derecho Constitucional tiene que irse acomodando a esta nueva realidad, que es indiscutible. Los actos unilaterales de Estado, que si
bien pueden ser considerados, en casos muy excepcionales y con la necesaria
convalidacin del tiempo, como una eventual fuente accesoria del Derecho Internacional,
hoy encontraran serias dificultades para tener acogida en el plano internacional. Un
ejemplo que podra ayudar a ilustrar esto es lo que est sucediendo con el Derecho del
Mar. La nueva Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar recoge el conocido concepto de mar territorial limitndolo a un mximo de 12 millas. Las 188 millas
restantes que completan las 200 millas -tesis fundamental en esta rea del Derecho, aporte
de Per, Chile y Ecuador- son consideradas como Zona Econmica Exclusiva del Estado
costero.
En dicha zona el Estado costero tiene derechos y obligaciones caractersticos pero
que no necesariamente encuadran con lo que tradicionalmente se ha conocido como mar
territorial en el Per. Aqu aparece pues un conflicto de intereses entre lo que sostiene el
nuevo Derecho del Mar, a la luz de la Convencin adoptada en el seno de las Naciones
Unidas y la posicin singular y muy respetable por cierto de pases que, como el Per, tendran ciertas dificultades de orden jurdico-poltico -fundamentalmente polticas- para
acoger la nueva norma internacional. Debe tenerse en cuenta que las normas que propician
las Naciones Unidas se entiende constituyen, por la va de la negociacin internacional y
del consenso poltico mundial, el desarrollo ms evolucionado a que ha arribado el Derecho del Mar contemporneo. Se entiende, asimismo, que esos sern los criterios rectores

Instituto de Estudios Internacionales

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con los cuales la comunidad internacional resolver en el futuro los conflictos de intereses
entre los Estados en los mares del mundo.
Con este ejemplo vemos cmo existe una necesidad de promover la convergencia
entre Constitucin y Poltica Exterior. A mi juicio, la norma constitucional peruana vigente
sobre dominio martimo (Art. 54 de la nueva Constitucin de 1993), contiene todos los elementos jurdicos que haran posible que el Per pueda adherir a la nueva Convencin de
las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar. Sin embargo, este es un tema que est sometido actualmente a un debate abierto y la comunidad intelectual nacional, juristas,
politlogos y hasta el ms humilde pescador de nuestro litoral tiene su propia intuicin,
muy particular y humana, sobre este complejo asunto.
Recapitulando entonces, lo que quiero enfatizar con este ejemplo es demostrar el
nuevo, vigoroso y renovado papel que est adquiriendo el concepto de la seguridad jurdica, en particular, la seguridad jurdica internacional. Esta seguridad est orientada en el
caso de nuestro pas a contar con la razn suficiente de que el Per no va a ver cuestionado su derecho a la extraccin y utilizacin racional de su inmensa riqueza pesquera
ictiolgica en provecho de nuestra poblacin, situacin que va aparejada, a su vez, de la
exigencia de adecuar la conducta internacional del Estado peruano, su poltica exterior, a
los nuevos desarrollos que est adquiriendo el Derecho Internacional en materia de Derecho del Mar.
Llevada esta reflexin al plano de la relacin entre la Constitucin y la Poltica Exterior, queda manifiestamente claro que existe una demanda, una obligacin y una praxis internacional que exige que las normas constitucionales -normas de amplio marco, contenido
y alcances- conjugen necesariamente en su aplicacin cotidiana, expresada en la dacin de
las leyes, en la reglamentacin de las mismas, en el comportamiento administrativo del
aparato del Estado y en la propia administracin de justicia y -en lo que concierne hacia el
exterior de nuestras fronteras- en el respeto de las normas del Derecho Internacional;
conjugen, repito, en una exigencia de permanente adecuacin de nuestro ordenamiento jurdico nacional con el ordenamiento jurdico mundial.
Solo as garantizaremos para nosotros y tambin para los dems, sto es, para la comunidad de naciones -en la clsica relacin derecho versus obligacin- la seguridad jurdica interna e internacional y en la que el Per est llamado a jugar siempre un papel
gravitante - sobre todo en el marco del Decenio del Derecho Internacional- dada su tradicional vocacin jurdica.