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UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA

CENTRO UNIVERSITARIO DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES


DIVISIN DE ESTUDIOS JURDICOS
FACULTAD DE DERECHO

LA AUTONOMA MUNICIPAL

NDICE
INTRODUCCIN................................................................................................... 3
ANTECEDENTES DEL MUNICIPIO EN MXICO......................................................4
CONCEPTO DE MUNICIPIO LIBRE.........................................................................6
ESTRUCTURA JURDICA DEL MUNICIPIO LIBRE....................................................7
CONCEPTO DE AUTONOMA................................................................................8
PRECISIONES TERICAS SOBRE LA AUTONOMA..............................................10
TEORAS SOBRE LA AUTONOMA.......................................................................12
ESFERAS DE LA AUTONOMA............................................................................13
ASPECTOS DIVERSOS DE LA AUTONOMA EN SU EVOLUCIN...........................15
AUTONOMA MUNICIPAL COMO GARANTA CONSTITUCIONAL DE ORDEN SOCIAL
......................................................................................................................... 18
AUTONOMA POLTICA MUNICIPAL.....................................................................20
AUTONOMA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL........................................................22
AUTONOMA FINANCIERA MUNICIPAL................................................................23
OTROS ASPECTOS IMPORTANTES DE LA AUTONOMA MUNICIPAL.....................24
LA DESCENTRALIZACIN MUNICIPAL EN MXICO.............................................25
REFORMAS AL ARTCULO 115 CONSTITUCIONAL..............................................29
LA DEFENSA DE LA AUTONOMA MUNICIPAL.....................................................32
LA AUTONOMA MUNICIPAL EN LA REALIDAD CONSTITUCIONAL EN AMRICA
LATINA.............................................................................................................. 38
CONCLUSIN.................................................................................................... 40
PROPUESTA....................................................................................................... 41
BIBLIOGRAFIA................................................................................................... 42

INTRODUCCIN
El municipio es una de las instituciones pblicas de mayor importancia
dentro de la vida de cualquier sociedad debido a su destacada
trayectoria en la difusin de prcticas democrticas y por la
responsabilidad que le corresponde en la defensa y garanta de la
calidad de vida de su comunidad. De forma general se puede afirmar
que el mismo se estructura en torno a cuatro principios fundamentales:
heterogeneidad, democracia, relacin-articulacin y autonoma, que
contribuyen a su funcionamiento, estructuracin, organizacin y
desarrollo.
La autonoma municipal adquiere respecto a los dems principios un
matiz de particular preponderancia en cuanto se refiere a la capacidad
otorgada al municipio para la realizacin de las actividades de su
competencia, o sea, en l radica la clave de la mayor o menor
independencia en la realizacin de sus funciones y el cumplimiento de
sus fines.
El modelo municipal mexicano, aunque cuenta con reconocimiento
constitucional, carece de una ley que ordene de forma sistmica la
materia municipal y, a pesar de que ha sido objeto de perfeccionamiento
con la reforma constitucional de 1992, debe actualizarse mucho ms
para alcanzar el nivel que exhiben otras legislaciones del continente, lo
cual est en consonancia con las exigencias de perfeccionamiento
institucional que existen en Cuba en la actualidad y con el contexto de
cambios que se anuncian y esperan en materia de organizacin de
nuestros municipios.
Para abordar esta problemtica, nos proponemos con la realizacin de
este trabajo como objetivo principal: valorar la regulacin que, en la
carta magna cubana y la legislacin desarrolladora, se ha hecho de la
autonoma municipal, tomando como referencia para ello criterios
doctrinales y las normas alusivas a ella presentes en las Constituciones
latinoamericanas, a fin de precisar en qu medida sta se corresponde
con las tendencias ms aceptadas y determinar los principales puntos
susceptibles de perfeccionamiento.

ANTECEDENTES DEL MUNICIPIO EN MXICO


El municipio tiene su antecedente mexicano en el calpulli prehispnico,
que era la clula de organizacin poltica, econmica y social de las
culturas prehispnicas. En el calpulli las familias trabajaban y convivan
cotidianamente, se reunan ante el mismo dios y desarrollaban en
conjunto sus festividades religiosas. Cada calpulli estaba obligado a
pagar tributos al imperio Azteca y a su tlatoani; sin embargo, contaba
con autonoma en cuanto a su organizacin poltica, militar y religiosa.
Tambin tom de los conquistadores espaoles la influencia de los
cabildos, el que tena entre sus funciones, la imparticin de justicia, lo
que en un principio le dio cierta autonoma, misma que fue perdiendo
con las reformas borbnicas de fines del siglo XVIII, las cuales
establecieron en la Nueva Espaa el sistema de intendencias, a cuyo
cargo estaban funcionarios designados por la Corona.
El primer ayuntamiento fundado por Hernn Corts, al desembarcar en
las nuevas tierras descubiertas por los espaoles, fue el de la Villa Rica
de la Veracruz; con este acto, Corts se deslig de la autoridad del
gobernador de Cuba, Diego Velzquez; y se inici formalmente la
conquista, al crear los primeros gobernantes de lo que despus sera la
Nueva Espaa. Durante la dominacin espaola, los ayuntamientos
presentaron la nica muestra del gobierno de los pueblos, aun cuando la
participacin de los gobernados fue muy reducida, pues slo el alcalde
ordinario lo era por eleccin popular; al menos tericamente. En virtud
de que, para entonces, tambin en Espaa, el rey Carlos V, y sus
sucesores, haban terminado con las libertades municipales y con el
espritu democrtico de los ayuntamientos.
Tal vez por eso, recordando la astucia de Corts al iniciar la conquista, el
ayuntamiento de la ciudad de Mxico, en 1808, formado por criollos que
ambicionaban la emancipacin de Mxico de Espaa, sostuvo la tesis de
que, cautivo el rey de Espaa, corresponda al rgano municipal asumir
el ejercicio pleno de la soberana, pues afirmaron que: El intento
4

fracaso en aquella fecha, pero las inquietudes libertarias no tardaran en


iniciar la Guerra de Independencia, que despus de once aos iba a
poner fin al rgimen colonial. Al triunfo de la Independencia, la
situacin poltica y econmica de la Repblica, limit las discusiones
sobre el municipio.
Por ejemplo, el constituyente de 1824 centr su debate en conducir los
actos de la nueva Repblica hacia la construccin de una federacin
entre los Estados, olvidndose de los municipios. Paradjicamente
fueron los centralistas los que a travs de la Constitucin de 1836,
normaron por primera vez a los municipios; sin embargo, dada la poltica
centralista imperante, la autonoma municipal fue muy relativa y
dependan del poder poltico de los prefectos y subprefectos.
Con la Constitucin de 1843, la institucin municipal qued supeditada
a los gobernadores. La Carta Magna de 1857, si bien propuso el
otorgamiento de la autonoma a los municipios, no los pudo reglamentar.
Durante el largo perodo del general Porfirio Daz, incluyendo el gobierno
de su compadre Manuel Gonzlez, la dictadura se encarg de ejercer un
control total sobre los municipios, por medio de las jefaturas polticas,
impuestas por don Porfirio. La prdida completa de la autonoma
municipal fue una de las banderas del movimiento precursor de la
Revolucin de 1910.
El general Daz, agrup a los ayuntamientos en demarcaciones
administrativas que se llamaron partido, distrito, jefatura o cantn y sus
dirigentes -los jefes polticos-, fueron los agentes del gobierno del
centro; quienes, bajo las rdenes de los gobernadores, borraron todo
indicio de libertad municipal. Se pretendi con tal sistema guardar la paz
y el orden, aun cuando para su logro hubieran de utilizarse medios
ilegales y crueles. Estos fueron los principales motivos por los que el
pueblo odi a los jefes polticos, y la razn histrica que explica la
consagracin del municipio libre, base de la democracia poltica por cuya
implantacin se luchaba.
Tal proclama sera escogida tambin por Francisco I. Madero en el Plan
de San Luis, en el que seala la necesidad de restituir la soberana de los
Estados y la libertad de los municipios. Al igual que Madero, Emiliano
Zapata se pronunci por el municipio libre al considerarlo la primera y
ms importante de las instituciones democrticas. Durante el Congreso
Constituyente de 1917, se discuti ampliamente la necesidad de
otorgarle, en la Constitucin, la autonoma econmica a los municipios.
5

As Heriberto Jara afirm en uno de los debates del Congreso que no se


concibe la libertad poltica cuando la libertad econmica no est
asegurada. (Frase que bien pudiera aplicarse no slo a los municipios
sino tambin a los mexicanos en general).
Previo a la aprobacin del texto constitucional de 1917, Venustiano
Carranza, en el Plan de Veracruz, que se adicion al Plan de Guadalupe,
del 12 de diciembre de 1914 (artculo 2); ofreci expedir y poner en
vigor todas las leyes, disposiciones y medidas encaminadas al
establecimiento de la libertad municipal. Y para cumplir esa promesa,
promulg la Ley del Municipio Libre, el 25 de diciembre de 1914,
precedente inmediato del artculo 115 de la Constitucin en vigor.
La Asamblea de Quertaro trat, por tercera vez, en su ltima sesin
declarada permanente, los das 29, 30 y 31 de 1917-, el tema del
municipio libre. Los diputados constituyentes de Quertaro en este
asunto, como en otros, acertaron al concebir al municipio libre como la
primera escuela de la democracia. Tuvieron conciencia, como sostuvo
ante la asamblea el licenciado Fernando Lizardi, de que: El municipio es
la expresin poltica de la libertad individual y la base de nuestras
instituciones sociales. En efecto, el rgimen municipal constituye la
base de nuestra democracia como forma de gobierno, y la primera
manifestacin de las voluntades ciudadanas para la designacin de las
autoridades con las que tiene contacto inmediato: por eso el texto de
este artculo ordena: No habr ninguna autoridad intermedia entre
ste (el municipio) y el gobierno del estado (fraccin I). La Carta de
1917, afirma Rabasa, ha alentado el desarrollo de la descentralizacin,
en la esfera administrativa a travs de organismos a los que se les
otorgan funciones especficas; que antes se encontraban diseminadas
en diversos campos de la administracin pblica; y en lo poltico, al
otorgarle a los municipios funciones de gobierno.

CONCEPTO DE MUNICIPIO LIBRE


Nuestra Constitucin no da una definicin de lo que es el Municipio, slo
hace referencia a que es la base de la divisin territorial de los Estados
de la Federacin-, y de su organizacin poltica y administrativa. Sin
embargo, algunas Entidades Federativas si lo conceptualizan, por
ejemplo los Estados de Veracruz y de Zacatecas tienen las siguientes
definiciones en dos diferentes ordenamientos:

El Municipio Libre es la base de la divisin territorial y de la organizacin


poltica y administrativa del Estado.
El Municipio Libre es la unidad jurdico-poltica constituida por una
comunidad de personas, establecida en un territorio delimitado, con
personalidad jurdica y patrimonio propio, forma de gobierno
democrtico, representativo, de eleccin popular directa, y autnomo en
su rgimen interno, que tiene como fin el desarrollo armnico e integral
de sus habitantes.
Definicin ltima, que contiene todos los elementos del Municipio Libre
mexicano y que estudiaremos ms adelante, en el marco terico
conceptual del municipio. Con fecha el 22 de diciembre de 1999, la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos fue reformada,
para establecer, entre otras cosas, el reconocimiento del Municipio como
una instancia de gobierno, formado por un ayuntamiento de eleccin
popular directa, e integrado por un Presidente Municipal y el nmero de
Regidores y Sndicos que la ley determine.

ESTRUCTURA JURDICA DEL MUNICIPIO LIBRE


La estructura jurdica del municipio se integra fundamentalmente por la
Constitucin Estatal, la Ley Orgnica Municipal y los Reglamentos
expedidos de conformidad con sus facultades. Algunas Constituciones,
como por ejemplo la del Estado de
Nuevo Len, hacen referencia en su parte introductoria al Municipio:
La Constitucin Poltica del Estado de Nuevo Len, se divide en dos
secciones: la primera, llamada doctrinariamente parte dogmtica,
consagra las garantas del individuo tuteladas por el Estado y la
segunda, o parte orgnica, estatuye la forma de gobierno, con carcter
republicano, representativo y popular; define asimismo, l estructura que
adoptan los tres Poderes del Estado y las facultades que
respectivamente les corresponden. Seala, tambin, la divisin territorial
del Estado, que tiene como base al Municipio Libre
El texto del artculo 115 de la Constitucin de 1917 que rigi hasta
1983, deca: Los municipios administrarn libremente su hacienda, la
cual se formar de las contribuciones que sealen las legislaturas de los
estados y que sern los suficientes para atender a las necesidades
municipales. La crtica a este texto fue su vaguedad, sobre todo
tratndose de la hacienda municipal, dada la penuria de la institucin

municipal; sin duda, la reforma ms importante a la Constitucin, en


materia municipal, se realiz en el ao de 1983.49
Para efectos didcticos y de comprensin esquemtica y material, la
autonoma municipal expresa en el artculo 115 de la Constitucin, se
puede analizar en tres grandes apartados: a) autonoma poltica, b)
autonoma financiera y c) autonoma administrativa.
a) Autonoma poltica: Se establece al municipio libre como la base
de la divisin territorial y de la organizacin poltica y
administrativa del Estado. La eleccin popular y directa de los
integrantes del Ayuntamiento y la no reeleccin de las autoridades
municipales. Se consigna, de igual manera, un procedimiento
general, estricto y claro, al que debern sujetarse las legislaturas
locales para suspender Ayuntamientos, declarar la desaparicin de
stos y revocar el mandato de alguno de sus miembros. Tambin
se introdujo el principio de representacin proporcional en la
eleccin de los ayuntamientos municipales.
b) Autonoma financiera: Es precisamente en los aspectos
financieros, donde realmente se ubica la base de las dems
autonomas. Sin recursos es imposible gobernar.
c) Autonoma administrativa: El 115 Constitucional, tambin
determina que los Municipios cuentan con personalidad jurdica y
manejarn su patrimonio conforme a la ley.
En la fraccin IV del artculo 115, se establece que los municipios
tendrn la libre administracin de su hacienda, la cual se formar con los
rendimientos de los bienes que le pertenezcan, as como con las
contribuciones y otros ingresos que establezcan las legislaturas de los
Estados a su favor; y que cuando menos debern ser las relativas a la
propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, divisin, consolidacin,
traslacin y mejora, y el cambio de valor de los inmuebles; las
participaciones federales que correspondan al municipio; y los ingresos
derivados de la prestacin de los servicios pblicos a su cargo. Como se
ha sealado, los municipios sobre todo los pequeos, que no tienen los
medios para hacerlo-, podrn celebrar convenios con el Estado para que
ste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la
administracin de las contribuciones anteriores. Est prohibido
expresamente que las leyes federales limiten la facultad de los Estados
para establecer contribuciones, que la propia Constitucin estipula a
8

favor de los municipios; as como los derechos por la prestacin de los


servicios municipales; tampoco podrn las leyes federales conceder
exenciones o subsidios a favor de personas fsicas o morales, ni de
instituciones oficiales o privadas, y solamente los bienes del dominio
pblico de la Federacin, de los Estados o de los municipios estarn
exentos de dicha contribucin.

CONCEPTO DE AUTONOMA
La palabra AUTONOMA deriva del griego: auto, por s mismo y
nomos, ley, norma. Entonces AUTONOMA significa que se da leyes
a s mismo o gobernarse por sus propias leyes.
El Diccionario De Derecho Pblico (Administrativo Constitucional
Fiscal) de Emilio Fernndez Vzquez, Edit. Astrea, 1981, Buenos Aires
Argentina) define a la autonoma como la facultad inherente a algunos
entes pblicos de organizarse jurdicamente, de darse derecho propio, el
cual no slo es reconocido como tal por el Estado sino que, adems, es
adoptado por ste para integrar su propio sistema jurdico y declararlo
obligatorio como sus propios reglamentos y leyes. Etimolgicamente
significa darse leyes a s mismos (del grito autos: por s mismo y monos:
ley).
Es un poder poltico y de ah que el concepto es esencialmente poltico.
Autonoma es caracterstica de la persona jurdica pblica poltica;
autarqua es atributo de la persona administrativa.
Manuel Pea Villamil, en su obra Derecho Administrativo, Tomo III,
Universidad Catlica Nuestra Seora de la Asuncin, Biblioteca de
Estudios Paraguayos Volumen 56, Asuncin 1997, cita la expresin de
Guido Zanobini, sobre la el alcance de la palabra autonoma: la
autonoma es la facultad de dictarse sus propias leyes. Constituye la
forma ms amplia y avanzada de la descentralizacin pues abarca tanto
la funcin administrativa como la capacidad de dictar, en todo o en
parte, su propio ordenamiento mediante la expedicin de normas
jurdicas.
El autor paraguayo, por su parte, enfoca la definicin de la autonoma
desde el Derecho Administrativo diciendo: significa que los entes
pblicos puedan dictar normas jurdicas vlidas tanto para los fines de
su propia organizacin como con efecto para los administrados,

sealando que las normas jurdicas precedentes de la autonoma tienen


fuerza de leyes formales, pero nunca de leyes materiales.
Miguel S. Marienhoff, en su clsica obra: Tratado de Derecho
Administrativo, Tomo I, Teora General, Quinta edicin actualizada, Edit.
Abeledo-Perrot, Buenos Aires Argentina, por su parte expresa:
Autonoma significa que el ente tiene poder para darse su propia ley y
regirse por ella. Denota siempre un poder de legislacin. De modo que
autonoma es un concepto poltico, porque poltico es el poder de
propia legislacin.
Este autor, con relacin a la entidad autrquica subraya: Es toda
persona jurdica pblica estatal que, con aptitud legal para administrarse
a s misma, cumple fines pblicos especficos. De ah que los rasgos
esenciales de tales entidades son:
1) constituyen una persona jurdica;
2) tratase de una persona jurdica pblica;
3) es una persona jurdica pblica estatal, vale decir, pertenece a
los cuadros de la Administracin Pblica e integra los mismos;
4) realiza o cumple fines pblicos que son fines propios del Estado;
5) su competencia o capacidad jurdica envuelve esencialmente la de
administrarse a s misma, conforme a la norma que le dio origen;
6) siempre es creada por el Estado.
Cuando se habla de entidad autrquica, va sobreentendido que se
trata de una persona jurdica pblica y estatal.
La personalidad jurdica es lo que distingue a la entidad autrquica de
los meros organismos administrativos.
La autarqua implica descentralizacin, pero la inversa no es exacta:
no toda descentralizacin apareja autarqua.
La autarqua traduce la idea de un ente dotado de personalidad, con
facultades para administrarse a s mismo de acuerdo con la norma de su
creacin.
En la autarqua desaparece la relacin jerrquica del ente autrquico con
el rgano central, relacin que es reemplazada por el control
administrativo.
En la autarqua, adems de la respectiva descentralizacin funcional,
existe descentralizacin subjetiva y orgnica.

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Para que exista autarqua se requiere la concurrencia simultnea de tres


elementos esenciales:
1) personalidad del ente;
2) patrocinio afectado para el cumplimiento de sus fines y,
3) fin pblico.
No hay entidad autrquica cuyo origen de creacin no dependa de un
acto estatal, tampoco hay entidad autrquica cuyo funcionamiento o
actuacin est exenta de control administrativo.
Finalmente el autor argentino expresa su posicin sobre las
municipalidades al considerarlas autrquicas por no autnomas
siguiendo la corriente de Bielsa y Villegas Basavilbaso.
El profesor Salvador Villagra Maffiodo, en 1981, cuando publicaba su
libro Principios de Derecho Administrativo obra bsica de nuestra
normativa administrativa, afirmaba: La tcnica jurdica para asegurar la
autonoma municipal es consagrarla en la Constitucin, de modo que
ella adquiera la primaca de todo precepto constitucional y no pueda ser
alterada por las leyes reglamentarias, enfatizando a regln siguiente:
Para que la autonoma sea completa y no pueda ser disminuida de
ningn modo por la ley, la Constitucin tendra que otorgar a los
Municipios plana libertad para darse su propia Carta constitutiva .

PRECISIONES TERICAS SOBRE LA AUTONOMA


Son dos las cuestiones esenciales e introductorias que deben abordarse
al tratar a la autonoma como objeto de investigacin: en primer lugar
las dificultades que entraa esta categora, y en segundo trmino
determinar si su alcance debe ser entendido como absoluto o relativo.
El abundante tratamiento que ha recibido la autonoma hace
conveniente comenzar la aproximacin al tema sistematizando las
principales dificultades que ofrece el mismo a fin de que se comprendan,
de partida, las limitaciones con las que opera el estudio que se
ofrece infra.

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El profesor Antonio Ma. Hernndez3 ha realizado una relacin que


comprende cinco grandes razones que explican la esquiva naturaleza
del trmino en cuestin. Segn el autor argentino, se trata de:

1) Falta de acuerdo sobre el vocablo.


2) ste describe realidades histricas diversas y que a su vez han
variado.
3) Posee un significado emotivo. Se trata, dice, citando a Carri, de la
dificultad que deriva de la disposicin permanente [de ciertas palabras]
para provocar ciertas reacciones anmicas en quienes los oyen o leen.4
4) Existen gran cantidad de definiciones, muchas de ellas
contradictorias, lo que hace imposible que una sola construccin
doctrinal las unifique.
5) En la determinacin de su contenido influye tambin la distancia que
media entre su existencia normativa y sociolgica.
La otra cuestin a abordar es la del alcance de la autonoma. En este
punto las posiciones discrepantes obedecen a la comprensin que se
tenga sobre la naturaleza de la institucin municipal, fundamentalmente
si se entiende como creacin legal o desde una perspectiva sociolgica.
Para el destacado profesor cubano Carrera-Justiz, partidario y defensor
de la escuela sociolgica, la autonoma tiene un alcance absoluto;
sostuvo que no puede haber ms o menos autonoma,5 pues se trata
de una condicin propia de la sociedad municipal.6
Resulta perfectamente comprensible que para los seguidores de la
concepcin legalista o normativista respecto al origen municipal la
autonoma pueda ser relativa, ya que depender siempre del contenido
que la voluntad del legislador estime atribuirle.
Aun cuando estas dos posiciones se encuentran en las antpodas, creo
que ellas y cualquiera de las restantes intermedias pueden enfocarse
bajo la lgica de que la autonoma es necesaria para hablar de la
existencia del municipio, pero que ste, sea anterior al Estado, sea un
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ente con naturaleza propia o sea una simple creacin legal, se encuentra
siempre, en el mundo moderno, dentro de una organizacin estatal que
impondr sobre l determinadas regulaciones tendentes a una mayor o
menor limitacin de sus funciones.
Por tal motivo suscribo el criterio de Albi, que ubica a la autonoma como
el resultado, equilibrio, de las tensiones entre las fuerzas centralizadoras
del Estado y descentralizadores municipales, y en consecuencia tomo
partido por un criterio relativo de la autonoma, toda vez que ese
equilibrio puede realizarse en combinaciones infinitamente variables,
que se producen a comps de las circunstancias polticas, econmicas y
sociales de cada momento y de cada lugar.
Conforme a esta lista de obstculos para su definicin y la complejidad
en la determinacin de su alcance, se debe precisar la imposibilidad de
hacer un tratamiento uniformador, sistemtico y universalmente
satisfactorio de la autonoma, por lo que un acercamiento al tema
implica tomar posicin por algunos de los criterios doctrinales
precedentes o, a partir de ellos, elaborar uno propio que explique la
lgica de razonamiento a seguir.

TEORAS SOBRE LA AUTONOMA


Cada autor que aborda el tema ordena, siguiendo criterios diversos, las
posiciones doctrinales que sobre la autonoma han existido. No obstante,
resulta indiscutible el peso que tienen en cualquier catalogacin las
escuelas del pouvoir municipal, selbstverwalturg, local self-government y
la de la descentralizacin.
La doctrina del pouvoir municipal considera que en cada municipio
existe un verdadero poder originario, no delegado, heterogneo en
relacin con el poder estatal; dicho poder tiene carcter sui gneris,
pues est al margen de los otros tres poderes estatales y se limita slo a
los asuntos de la comunidad municipal. Por esta misma naturaleza que
se le atribuye lleg a considerarse que deba ejercerse frente al Estado
central.
El principio de la selbstverwaltung municipal concibe la existencia de
derechos fundamentales de los municipios, partiendo de la premisa de
que si el ciudadano tena derechos inalienables, stos no deban de
13

negrseles a sus comunidades, tambin a las comunidades les


corresponda un derecho pblico subjetivo para la satisfaccin de sus
intereses colectivos.9 As se justifica que los municipios tengan derecho
a elegir a sus representantes y a administrar de forma independiente los
asuntos de competencia comunal.
Por su parte, el local self-government se explica a travs de la
representatividad-responsabilidad de las autoridades locales ante los
electores, de forma que stas asumen el grueso de las funciones
locales, las cuales desarrollarn con total independencia, y funciones
centrales delegadas, bajo supervisin. Adems de que se concibe la
posibilidad de controles por parte del gobierno central siempre que stos
estn establecidos y definidos en la ley.
La descentralizacin, por ltimo, obedece a las reivindicaciones surgidas
de antiguas regiones con tradiciones propias que buscan, mediante la
eleccin de las autoridades locales, la autonoma en la administracin de
sus asuntos propios. Esta escuela slo reconoce la posibilidad de
limitaciones y controles provenientes del poder central de acuerdo con
lo dispuesto en la ley.
Estas corrientes doctrinales marcan grandes hitos en torno a los cuales
se han construido, terica y legalmente, muchas otras tendencias. Su
anlisis es necesario no slo para sentar las bases de la institucin, sino
para advertir que
...no es una categora unvoca que se exprese en un glosario de
aspectos inamovibles e irrevocables, lo que implica que aunque
contenga una ratio de elementos bsicos, tiene un carcter histrico
concreto, una dimensin contextual socio-clasista, un significado
poltico-constitucional especfico, un calibre determinado en las distintas
estructuras estatales federal, unitaria, autnoma y un mbito
particular en los diferentes niveles de un entramado local.
Contestes respecto a la diversidad de aspectos que puede englobar la
autonoma podemos precisar algunas de las esferas, segn los criterios
ms aceptados, en las que sta se manifiesta. As pues, se habla de
autonoma poltica, institucional, administrativa y financiera.

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ESFERAS DE LA AUTONOMA
Siguiendo a Sosa Wagner se pueden identificar cuatro clases de
competencias a nivel municipal, de las cuales slo las que son
denominadas como propias singularizan a la autonoma municipal [ya]
que de manera exclusiva [las] enfrenta el municipio y est llamado a
responder por su efectivo ejercicio. No obstante, debe tenerse en
consideracin que en el caso de las transferidas o delegadas la
presencia de un ejercicio autnomo en su ejecucin es posible tomando
en cuenta las caractersticas y condiciones de la delegacin.
Estas competencias se suelen desenvolver en cuatro mbitos o esferas
fundamentales: institucional, poltica, financiera y administrativa,
aunque es posible encontrar otras variantes que sustituyen a la
autonoma institucional por la normativa, e incluso las que subsumen
estas atribuciones dentro del contenido de la autonoma poltica.
Partiendo de que consideramos desacertado confundir autonoma
institucional con autonoma normativa, pues hay una singular diferencia
entre la posibilidad de determinar por completo el orden interno y el
sistema de gobierno municipal, y la facultad de dictar las normas que
ordenen los asuntos de competencia local, nos resulta imposible
sostener la unidad entre esta atribucin y la autonoma poltica, ms all
de las naturales relaciones que pueda haber entre ambas esferas.
La autonoma institucional implica la atribucin al municipio de la
facultad de dictar su propia carta orgnica. Mediante la carta se regulan
los distintos aspectos del rgimen municipal: forma de gobierno,
finanzas locales, poder de polica, servicios pblicos, responsabilidad de
los funcionarios, formas de participacin ciudadana, relaciones
intermunicipales.
Se considera autonoma poltica la referida a la eleccin directa de las
autoridades y la gestin democrtica del gobierno municipal, la facultad
de las autoridades para instrumentar polticas relativas al desarrollo
municipal y la posibilidad de emitir normas propias que tracen las
estrategias a seguir en las materias de su competencia.

15

En cuanto a la autonoma administrativa, se trata de la que asegura la


prestacin de los servicios pblicos, por s o por intermedio de
particulares; la determinacin por las propias entidades locales de las
estructuras administrativas internas; la disposicin sobre el patrimonio
municipal, y el desarrollo sin interferencias del resto de los actos
administrativos referidos a la satisfaccin de las necesidades locales.
Al aludir a autonoma financiera se est haciendo referencia a la
creacin, determinacin, percepcin e inversin de las rentas, as como
su ordenacin por medio de la elaboracin del presupuesto, siempre
enfocados hacia la satisfaccin de los gastos del gobierno y las
necesidades de la sociedad locales.
Estas esferas, aunque metodolgicamente pueden ser estudiadas por
separado, guardan una estrecha relacin que hace que el alcance de
una afecte la realizacin de la otra. De ah que abunden criterios que las
vinculan de a dos. Siguiendo un criterio que comprende a la autonoma,
en sentido general, como un todo sistmico, puede afirmarse que entre
las mencionadas dimensiones de la misma existen mltiples
interacciones, por lo que cualquier enumeracin sera insuficiente, ya
que depende del contenido de cada una de las esferas en cada caso
particular.
Tomando en consideracin que la autonoma puede verse limitada en
alguna de estas esferas, se ha manejado la posibilidad de entenderla
como plena, cuando comprende los cuatro aspectos que integran la
autonoma (Institucional, poltico, administrativo y financiero),
y semiplena o relativa (cuando alcanza los aspectos poltico,
administrativo y financiero). En este ltimo caso me atrevera a sealar
que no slo se trata de la reduccin a tres esferas de la autonoma, sino
que a lo interno de las subsistentes tambin se experimenta una
reduccin de las facultades que las integran, sin que esto signifique
vaciarlas absolutamente de contenido.
Como resultado general del anlisis de la autonoma podemos sostener
un criterio propio al respecto que entiende a la autonoma como la
capacidad legalmente garantizada al municipio, que le permite
representar a la comunidad humana comprendida en su territorio y le
dota de aptitud para gestionar, de forma independiente y responsable,
la satisfaccin de los intereses de la sociedad local. Todo ello dentro un
mbito competencial, ms o menos amplio, que le es atribuido por la ley.
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ASPECTOS DIVERSOS DE LA AUTONOMA EN SU


EVOLUCIN
La forma del Estado Mexicano es de una repblica representativa,
democrtica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos
(autnomos, segn la teora constitucional), en todo lo concerniente a su
rgimen interior, pero unidos en una federacin.
En cuanto a su forma de gobierno, es de tipo presidencial, porque el
Presidente de la Repblica es Jefe de Estado y de Gobierno al mismo
tiempo, la constitucin le otorga ms facultades que a los otros dos
poderes.
El gobierno de la Federacin se divide para su ejercicio en tres poderes
federales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) segn lo establece nuestra
carta fundamental en sus artculos 50 al 105.
El gobierno local se ejerce a travs de los poderes locales (artculos 40,
41 y 115 a 122 const.), stos son tambin: un Ejecutivo (depositado no
en un Presidente, sino en un Gobernador de eleccin popular directa con
rganos administrativos auxiliares), un Legislativo (Congreso local
integrado solo por Diputados de eleccin popular directa) y un poder
Judicial (Supremo Tribunal de Justicia, Juzgados de Primera Instancia,
Menores, Civiles, Penales y de Paz).
El artculo 115 constitucional previene que el gobierno municipal estar
a cargo de un Ayuntamiento ( de ayuntar = juntar ), cuerpo colegiado de
eleccin popular directa que realiza funciones administrativas, en
algunos casos tiene facultad de iniciativa de leyes, y puede contar con
juzgados municipales; aunque en nuestro pas esto no se da en realidad,
ni siquiera lo previene el citado artculo, mismo que define al Municipio
Libre como la base de la divisin territorial de los Estados de la
Federacin y de su organizacin poltica y administrativa. Aunque
esperamos que la reforma pendiente de aprobarse por la mayora de las
Legislaturas Estatales de la facilidad para poner en prctica la tan
mencionada autonoma municipal.
17

Soberana estatal: Es la facultad concedida a las entidades federativas


para auto-regularse con plena libertad, a travs de leyes propias
emanadas de una constitucin de la entidad, pero condicionada a no
contradecir a la constitucin federal. Tambin se refiere a su facultad
para gobernarse y decidir con plena autonoma en lo relativo a su
rgimen interno.
Autonoma municipal: Presupone la descentralizacin poltica y
econmica del gobierno central: la democracia, y la libertad, son el
requisito bsico para decidir y actuar con responsabilidad en la vida
pblica y privada. Esto difiere de lo conceptuado en cuanto a soberana
estatal, puesto que no se refiere la autonoma del municipio, a poder
constituir sus leyes propias diferentes a las del estado, aunque si puede
establecer reglamentos a las leyes estatales especialmente formuladas
en materia municipal. El municipio es autnomo, pero no del todo,
constitucionalmente es libre, pero no se le otorga soberana alguna.
REALIDAD Y PROBLEMTICA
Podramos decir, que la estructura conforme a la cual se halla
constituido el Estado Federal Mexicano responde en total coincidencia,
con la problemtica y las necesidades surgidas de la vida social de
nuestro pueblo. As, el municipio tiene una gran importancia, como la
estructura gubernamental ms cercana a la ciudadana para la solucin
de sus necesidades y exigencias. Luego, el artculo 39 de nuestra carta
fundamental, reconoce que la soberana reside esencial y
originariamente en el pueblo, quien, en nuestra opinin delega dicha
soberana para la proteccin de sus intereses, en forma de mandato en
sus representantes gubernamentales (el pueblo es el mandante, el
gobierno es el mandatario) y no como se cree generalmente, que el
pueblo debe obedecer lo que el mandatario decida.
De tal manera el Municipio es constitucionalmente libre pero no
soberano, y no se le otorga autonoma expresa, sino que se le da
implicitamente mediante facultades otorgadas por el pacto federal entre
entidades, pero de manera muy restringida y alejada de la realidad
social. Es el municipio el que mejor sabe sus necesidades y la manera de
resolverlas. Pero ni la federacin ni las entidades le dan libertad
verdadera, sobre todo en mbitos como el econmico (el Congreso del
Estado determina los ingresos que concedern al municipio, segn lo
que se supone, necesita), as como en el aspecto de la desaparicin de
ayuntamientos segn lo cree necesario el legislativo estatal. Esto da al
18

traste con la soberana del pueblo, si pensamos que la revocacin de


mandato debera hacerse por votacin directa del padrn ciudadano de
cada municipio, puesto que el ciudadano es el mandante, y no el
legislativo estatal.
Respecto a la soberana estatal (art. 40 const.) y la autonoma municipal
(art. 115 const.), la carta magna concede expresamente la calidad de
libre al municipio, pero no de autnomo en pleno sentido, y menos de
soberano. Resulta difcil entender tal libertad, porque as, los ciudadanos
son sbditos del gobierno estatal y no del municipio, convirtiendo este
ltimo, en simple delegatario obediente de las funciones que le ordene
la entidad, la constitucin federal y la estatal. Cmo puede el municipio
ser libre de esta manera?
En el aspecto poltico social, creemos que el municipio debe ser la cuna
de formacin ciudadana, siendo la ciudadana quien debe de buscarse
los espacios para hacer valer su opinin, pero encontramos que esa
bsqueda se ve imposibilitada por el control que se ejerce sobre los
municipios por las lites polticas estatales, estas a su vez se enfrentan a
una situacin similar, aunque en menor medida, con relacin a las lites
que operan a nivel federal. Todo esto nos demuestra cmo la
problemtica que ahora sufre el municipio no solo se da en cuestin de
recursos, sino que abarca una generalidad de temas sociales, polticos,
culturales, que son abordables desde la poltica, el derecho, la
sociologa, la filosofa y la economa, para encontrar una solucin a
dichos problemas.

AUTONOMA MUNICIPAL COMO GARANTA


CONSTITUCIONAL DE ORDEN SOCIAL
Es precisamente en el artculo 115 Constitucional, que se establece al
municipio como la base de la divisin territorial y de organizacin
administrativa de la federacin, sealando as mismo sus caractersticas
bsicas.
a) Libertad poltica: entendindose esta como la facultad que tiene la
comunidad para elegir a sus representantes y como aquella
posibilidad de ejercicio del poder poltico local, toda vez que las
autoridades municipales no son agentes subordinados a otro poder
poltico.

19

b) Libertad de administracin. toda vez que los municipios cuentan


con la libertad de organizarse administrativamente como mejor les
convenga para el ejercicio y accin administrativa local,
manifestndose en acciones de "ordenar", "reglamentar",
"deliberar", "informar", "gestionar" y "representacin".
c) Personalidad jurdica: como la capacidad que tiene el municipio
para ser sujeto de derechos y obligaciones y manejar su
patrimonio conforme a la ley. No obstante de contar con las
facultades inherentes a las caractersticas ya descritas, el
desarrollo de la vida municipal siempre se ha visto limitada, en
una u otra forma, por las facultades que hasta hace poco otorgaba
la constitucin a las legislaturas de los Estados, para intervenir en
la toma de importantes decisiones que impactaban al municipio.
Es por ello, que en diciembre de 1999, se publica en el diario oficial de la
federacin "el decreto por el que se declara reformado y adicionado el
artculo 115 de la constitucin poltica de los estados unidos mexicanos",
el cual otorga, o pretende otorgar, mayor autonoma al municipio.
Entre las reformas de 1999, destaca por su significado, el
reconocimiento de la facultad municipal de "gobernar" y no solo de
"administrar" a travs del ayuntamiento, lo cual implica accin de dirigir,
regir, administrar, mandar, conducir, guiar; es decir, la direccin y el
manejo de todos los asuntos que conciernen de igual modo a la
generalidad de la poblacin ubicada dentro de la circunscripcin
municipal.
Igualmente trascendente, es la facultad cuasi legislativa o
materialmente legislativa otorgada a los ayuntamientos, propiciando el
robustecimiento de las capacidades reglamentarias. Al efecto se
estableci en cinco incisos el objeto de las leyes que aprobaran los
municipios; en este rubro cabe destacar el espritu de la reforma, el cual
va en el sentido de ampliar la facultad municipal, limitando al mismo
tiempo la de la legislatura estatal, para decidir sobre el destino del
patrimonio inmobiliario municipal.
Es decir, que ya no ser a cargo de la legislatura estatal determinar los
casos de desincorporacin y disposicin del patrimonio inmobiliario
municipal, o autorizar los actos que comprometan al municipio mas all
del periodo del ayuntamiento que se trate, sino que dichas
20

determinaciones sern tomadas por las dos terceras partes de sus


integrantes.
La constitucin consagra el principio de autonoma municipal, pero la
autonoma implica "independencia de accin entre rganos u
organismos de la administracin publica, por ello goza de ella el rgano
que no esta subordinado a las decisiones de otro por ley". La raz de esta
palabra proviene del griego "autos" = si mismo, y "nomos" = ley,
autonoma es pues la facultad de darse leyes a s mismo.
Desafortunadamente, a pesar de las reformas citadas anteriormente, la
autonoma municipal sigue siendo una utopa, dado que por un lado se
ampla la facultad del municipio para disponer de su patrimonio, pero
por otro lado se le obliga a la prestacin de una serie de funciones y
servicios pblicos.
No obstante que claramente se advierte que tales servicios y funciones
son vitales para el armonioso y saludable desarrollo de la comunidad, y
de que adems son ostensiblemente onerosos, se le niega la facultad de
determinar libre y directamente las tarifas que debern cubrirse por la
prestacin de dichos servicios, con lo cual se crea un circulo vicioso
entre las crecientes demandas de la poblacin y la carencia de recursos
econmicos para financiar el desarrollo de tales obras.
Resulta utpico, ya que, siendo el municipio quien presta dichos
servicios, es el precisamente quien conoce de forma directa de las
necesidades econmicas reales que son necesarias para estar en
condiciones de brindar un servicio eficiente y de calidad. la imposibilidad
legal de fijar las tarifas correspondientes a los servicios pblicos a su
cargo, condena al municipio a la inoperatividad, a depender de los
subsidios federales y estatales para financiar la obra pblica que
demanda la ciudadana de su circunscripcin.
Sin embargo esta autonoma constitucional no previo la forma de
asegurar su eficacia, y en la prctica las legislaturas y los ejecutivos
locales la transformaron en letra constitucional o precarsima autonoma.

AUTONOMA POLTICA MUNICIPAL


Para analizar este tema, me permitir transcribir textualmente lo
consagrado al respecto en el artculo 115 constitucional, que

21

precisamente hace referencia a la autonoma municipal en diversos


aspectos.
En materia poltica establece qu:
Artculo 115. Los Estados adoptarn, para su rgimen interior, la forma
de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base
de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el
Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:
I. Cada Municipio ser gobernado por un Ayuntamiento de eleccin
popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el nmero de
regidores y sndicos que la ley determine. La competencia que esta
Constitucin otorga al gobierno municipal se ejercer por el
Ayuntamiento de manera exclusiva y no habr autoridad intermedia
alguna entre ste y el gobierno del Estado.
Los presidentes municipales, regidores y sndicos de los ayuntamientos,
electos popularmente por eleccin directa, no podrn ser reelectos para
el periodo inmediato. Las personas que por eleccin indirecta, o por
nombramiento o designacin de alguna autoridad desempeen las
funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominacin
que se les d, no podrn ser electas para el periodo inmediato. Todos los
funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carcter de
propietarios, no podrn ser electos para el periodo inmediato con el
carcter de suplentes, pero los que tengan el carcter de suplentes s
podrn ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos
que hayan estado en ejercicio.
Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus
integrantes, podrn suspender ayuntamientos, declarar que stos han
desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus
miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga,
siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente
para rendir las pruebas y hacerlos (hacer los, sic DOF 03-02-1983)
alegatos que a su juicio convengan.
Si alguno de los miembros dejare de desempear su cargo, ser
sustituido por su suplente, o se proceder segn lo disponga la ley.
En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o
falta absoluta de la mayora de sus miembros, si conforme a la ley no
procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren
22

nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarn de entre


los vecinos a los Concejos Municipales que concluirn los perodos
respectivos; estos Concejos estarn integrados por el nmero de
miembros que determine la ley, quienes debern cumplir los requisitos
de elegibilidad establecidos para los regidores;
II. Los municipios estarn investidos de personalidad jurdica y
manejarn su patrimonio conforme a la ley.
Los ayuntamientos tendrn facultades para aprobar, de acuerdo con las
leyes en materia municipal que debern expedir las legislaturas de los
Estados, los bandos de polica y gobierno, los reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus
respectivas jurisdicciones, que organicen la administracin pblica
municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios
pblicos de su competencia y aseguren la participacin ciudadana y
vecinal.
El objeto de las leyes a que se refiere el prrafo anterior ser establecer:
a) Las bases generales de la administracin pblica municipal y del
procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnacin y
los rganos para dirimir las controversias entre dicha administracin y
los particulares, con sujecin a los principios de igualdad, publicidad,
audiencia y legalidad;
b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de
los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten
el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios
que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del
Ayuntamiento;
c) Las normas de aplicacin general para celebrar los convenios a que se
refieren tanto las fracciones III y IV de este artculo, como el segundo
prrafo de la fraccin VII del artculo 116 de esta Constitucin;
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma
una funcin o servicio municipal cuando, al no existir el convenio
correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que
se trate est imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso,
ser necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada
por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y
23

e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten


con los bandos o reglamentos correspondientes.
Las legislaturas estatales emitirn las normas que establezcan los
procedimientos mediante los cuales se resolvern los conflictos que se
presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre
aqullos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d)
anteriores;

AUTONOMA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL


Nuestra Constitucin en su artculo 115 fraccin III, al respecto establece
de manera textual:
III. Los Municipios tendrn a su cargo las funciones y servicios pblicos
siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de sus
aguas residuales;
b) Alumbrado pblico.
c) Limpia, recoleccin, traslado, tratamiento y disposicin final de
residuos;
d) Mercados y centrales de abasto.
e) Panteones.
f) Rastro.
g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
h) Seguridad pblica, en los trminos del artculo 21 de esta
Constitucin, polica preventiva municipal y trnsito; e
i) Los dems que las Legislaturas locales determinen segn las
condiciones territoriales y socio-econmicas de los Municipios, as como
su capacidad administrativa y financiera.
Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeo de las
funciones o la prestacin de los servicios a su cargo, los municipios
observarn lo dispuesto por las leyes federales y estatales.
Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrn
coordinarse y asociarse para la ms eficaz prestacin de los servicios
pblicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En
este caso y tratndose de la asociacin de municipios de dos o ms
Estados, debern contar con la aprobacin de las legislaturas de los
24

Estados respectivas. As mismo cuando a juicio del ayuntamiento


respectivo sea necesario, podrn celebrar convenios con el Estado para
que ste, de manera directa o a travs del organismo correspondiente,
se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten
o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.
Las comunidades indgenas, dentro del mbito municipal, podrn
coordinarse y asociarse en los trminos y para los efectos que prevenga
la ley.

AUTONOMA FINANCIERA MUNICIPAL


Nuestra Constitucin en su artculo 115 fraccin IV, al respecto establece
de manera textual:
IV. Los municipios administrarn libremente su hacienda, la cual se
formar de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, as como
de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a
su favor, y en todo caso:
a) Percibirn las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que
establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su
fraccionamiento, divisin, consolidacin, traslacin y mejora as como las
que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los municipios podrn celebrar convenios con el Estado para que ste se
haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la
administracin de esas contribuciones.
b) Las participaciones federales, que sern cubiertas por la Federacin a
los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente
se determinen por las Legislaturas de los Estados.
c) Los ingresos derivados de la prestacin de servicios pblicos a su
cargo.
Las leyes federales no limitarn la facultad de los Estados para
establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni
concedern exenciones en relacin con las mismas. Las leyes estatales
no establecern exenciones o subsidios en favor de persona o institucin
25

alguna respecto de dichas contribuciones. Slo estarn exentos los


bienes de dominio pblico de la Federacin, de los Estados o los
Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades
paraestatales o por particulares, bajo cualquier ttulo, para fines
administrativos o propsitos distintos a los de su objeto pblico.
Los ayuntamientos, en el mbito de su competencia, propondrn a las
legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos,
derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de
suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las
contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.
Las legislaturas de los Estados aprobarn las leyes de ingresos de los
municipios, revisarn y fiscalizarn sus cuentas pblicas. Los
presupuestos de egresos sern aprobados por los ayuntamientos con
base en sus ingresos disponibles, y debern incluir en los mismos, los
tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los
servidores pblicos municipales, sujetndose a lo dispuesto en el
artculo 127 de esta Constitucin.
Los recursos que integran la hacienda municipal sern ejercidos en
forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen,
conforme a la ley;

OTROS ASPECTOS IMPORTANTES DE LA AUTONOMA


MUNICIPAL
Nuestra Constitucin en su artculo 115 fraccin V, VI, VII, VIII, al
respecto establecen de manera textual:
V. Los Municipios, en los trminos de las leyes federales y Estatales
relativas, estarn facultados para:
a) Formular, aprobar y administrar la zonificacin y planes de desarrollo
urbano municipal;
b) Participar en la creacin y administracin de sus reservas territoriales;
c) Participar en la formulacin de planes de desarrollo regional, los
cuales debern estar en concordancia con los planes generales de la
26

materia. Cuando la Federacin o los Estados elaboren proyectos de


desarrollo regional debern asegurar la participacin de los municipios;
d) Autorizar, controlar y vigilar la utilizacin del suelo, en el mbito de su
competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
e) Intervenir en la regularizacin de la tenencia de la tierra urbana;
f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;
g) Participar en la creacin y administracin de zonas de reservas
ecolgicas y en la elaboracin y aplicacin de programas de
ordenamiento en esta materia;
h) Intervenir en la formulacin y aplicacin de programas de transporte
pblico de pasajeros cuando aquellos afecten su mbito territorial; e
i) Celebrar convenios para la administracin y custodia de las zonas
federales.
En lo conducente y de conformidad a los fines sealados en el prrafo
tercero del artculo 27 de esta Constitucin, expedirn los reglamentos y
disposiciones administrativas que fueren necesarios;
VI. Cuando dos o ms centros urbanos situados en territorios
municipales de dos o ms entidades federativas formen o tiendan a
formar una continuidad demogrfica, la Federacin, las entidades
federativas y los Municipios respectivos, en el mbito de sus
competencias, planearn y regularn de manera conjunta y coordinada
el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.
VII. La polica preventiva estar al mando del presidente municipal en los
trminos de la Ley de Seguridad Pblica del Estado. Aqulla acatar las
rdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos
que ste juzgue como de fuerza mayor o alteracin grave del orden
pblico.
El Ejecutivo Federal tendr el mando de la fuerza pblica en los lugares
donde resida habitual o transitoriamente;

27

VIII. Las leyes de los estados introducirn el principio de la


representacin proporcional en la eleccin de los ayuntamientos de
todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se
regirn por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con
base en lo dispuesto en el Artculo 123 de esta Constitucin, y sus
disposiciones reglamentarias.
IX. Derogada.
X. Derogada.

LA DESCENTRALIZACIN MUNICIPAL EN MXICO


En las ltimas dcadas Mxico ha emprendido un proceso de
descentralizacin hacia el municipio: se le reconocerle su calidad de
mbito de gobierno; as como, se le ha dotado de competencias y
recursos para prestar los servicios pblicos que le corresponden. Este
proceso, que en un primer momento estuvo controlado desde el centro,
fue tomando entidad propia y ha tenido diversas expresiones en las
diferentes regiones del pas. Este esfuerzo de descentralizacin ha sido
una puerta de entrada para discutir la manera de distribuir recursos y
las decisiones.
Ante este panorama, analizamos la estructura constitucional del proceso
de reestructuracin y descentralizacin municipal, su vinculacin con el
tema de las relaciones intergubernamentales y sus canales de
interaccin.
Estos ltimos requieren de una especial atencin, estudiaremos los
canales formales establecidos por la Constitucin as como los canales
informales, sobre todo a travs de los partidos polticos.
El proceso de descentralizacin en Mxico que inici en la dcada de los
ochentas y que contina hasta nuestros das est dividido en dos etapas
principales: la de los grandes cambios constitucionales hacia una mayor
autonoma al municipio; y la etapa de cambios polticos al interior del
sistema que han ocasionado una mayor demanda de autonoma a los
gobiernos locales. El resultado que se pretendi alcanzar fue el
funcionamiento de un estado autnticamente federal. La primera etapa
de la descentralizacin la podemos ubicar temporalmente de 1983 a
1999.
28

Durante este perodo, el gobierno federal mexicano emprendi un


extenso programa de descentralizacin como instrumento para
conservar el poder poltico y fortalecer su legitimidad tambaleante. El
principio de la descentralizacin para conservar el control poltico global
(y, en efecto para fortalecerlo) pareca particularmente prominente
durante las administraciones de Miguel de la Madrid Hurtado (19821988) y de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994)1 . En el gobierno de
Ernesto Zedillo Ponce de Len (1994-2000), la descentralizacin
genuina, de facto, se convirti en un imperativo impostergable. La
estrategia se basaba en una paradoja aparente: para conservar el poder
se debe cederlo,- o por lo menos dar esa apariencia.
La segunda etapa se produce a partir del ao 2000. En ese ao con el
arribo de Vicente Fox Quezada (2000-2006) a la Presidencia de la
Repblica despus de ms de setenta aos de gobiernos emanados del
Partido Revolucionario Institucional (PRI). En efecto, con la transicin en
el Poder Ejecutivo Federal Mxico enfrenta una obligada reorganizacin
de sus componentes, en donde afloran las diferencias de intereses que
son condiciones de origen del federalismo autntico. A partir de la
llegada del Partido Accin Nacional (PAN) al Ejecutivo Federal, los
gobiernos estatales y municipales exigen participar en las decisiones y
la consecuente ampliacin de sus lmites de maniobra3 En otras
palabras, al debilitarse la cohesin central basada en un
presidencialismo fuerte cada actor en la arena poltica exige mayor
protagonismo.
La iniciativa descentralizadora se explic en un primer momento como
una accin esencialmente prevista desde el centro pero una vez
destapada la caja de pandora los actores locales comenzaron a cobrar
fuerza , incrementando sus demandas , pugnando por dar sentido y
contenido real al pacto federal. Como la mayora de los movimientos
sociales, esta tendencia no se encauz en un solo camino sino que ms
bien trmino por reflejar la heterogeneidad de la nacin, por este
motivo, los reclamos y propuestas de cada estado o regin suelen
mostrar disparidades entre s.

La Federacin Centralizada
En Amrica Latina en general- y en Mxico en particular- desde la
independencia los factores polticos tendan a apoyar un Estado ms
centralizado, que pudiera controlar cualesquiera conflictos que surgieran
entre caciques locales y regionales .
29

La restauracin de la Repblica tras la invasin francesa de 1864 a


1869- gener la necesidad de unificar el pas por medio de la
centralizacin poltica y econmica, primero bajo la dictadura de Porfirio
Daz (1877-1911) y, ms intensamente despus de la Revolucin de
1910. A medida que el pas trataba de recuperar el control de sus
recursos, el aparato burocrtico se expanda considerablemente y la
actividad econmica y la toma de decisiones se concentraban cada vez
ms en la capital, por razones polticas econmicas.
Desde principios del decenio de 1930 el poder poltico se consolid en la
estructura muy centralizada y jerrquica del Partido Nacional
Revolucionario (el cual ms tarde se convirti en el PRI) que, por
supuesto, se asentaba en la Ciudad de Mxico. ste habra de ser el
inicio de un periodo de ms de 60 aos de hegemona.
Tambin desde el punto de vista econmico esta concentracin poltica
echaba semillas del crecimiento econmico el milagro del decenio de
1940- basado en el proyecto de industrializacin con sustitucin de
importaciones, que privilegiaba las principales reas metropolitanas y,
sobre todo, la misma ciudad de Mxico.
As pues, al igual que en otras partes, los criterios del desarrollo
imponan la necesidad de un Estado centralizado en Mxico, el cual
surgi con dos caractersticas incontrovertibles: primero, como un
sistema federal en extremo dbil, reflejado en la carencia de autonoma
de los gobiernos locales y un fuerte dominio de un solo partido poltico;
segundo, como una gran concentracin del poder econmico, de la
poblacin y la actividad gubernamental en el rea metropolitana de la
Ciudad de Mxico.
Pero en el decenio de 1980 la enorme deuda externa y los problemas
econmicos relacionados con ella exigan que se hiciera mayor nfasis
en la economa y la deficiencia mediante el adelgazamiento del aparato
estatal. La impopularidad de los planes de austeridad del Fondo
Monetario Internacional oblig a centra la discusin en la modernizacin
del Estado, y este contexto la descentralizacin se convirti en un
elemento decisivo, entre otras cosas para aliviar el congestionamiento
del Estado centralizado.

Caractersticas Generales del Proceso de


Descentralizacin en Mxico
En virtud de que ningn paradigma o modelo terico singular especifico,
30

gua el proceso de la descentralizacin exitosa, la ruta particular que


siga un pas hacia la descentralizacin estar determinada por sus
necesidades y, ms concretamente , por las caractersticas de un
sistema poltico. En otras palabras, las condiciones polticas nacionales y
locales determinan la capacidad del centro para controlar la periferia.
Por lo tanto, el sistema poltico nacional ofrece el marco en el que
funcionan las organizaciones y en el que se aplicarn todas las polticas,
incluida la descentralizacin. En consecuencia, un anlisis del sistema
poltico mexicano resulta indispensable para entender mejor los
esfuerzos de descentralizacin contemporneos. Debemos tomar en
cuenta la relevancia del contexto poltico al analizar la descentralizacin.
Se citan muchas otras justificaciones cuando se estudia y se aconseja la
descentralizacin, en particular la necesidad de aliviar la carga
administrativa, reducir las presiones demogrficas , incrementar la
eficacia de la burocracia, mejorar la distribucin espacial de las
actividades econmicas y de los beneficios sociales, etc. Pero, en
general, ninguna de estas razones enteramente vlidas puede separase
d la poltica. Despus de todo, el gobierno central decide por qu,
dnde, qu y cmo descentralizar.
An con sus carencias, la descentralizacin ha sido una puerta de
entrada para discutir la manera de distribuir los recursos y las decisiones
que histricamente coincide con un escenario plural de participantes,
emergencia de actores polticos distintos y participacin social con
mayor articulacin propia.
Las dificultades para la implementacin de polticas descentralizadoras
pusieron al descubierto los lmites del sistema poltico mexicano,
emanados del control central y la excesiva autoridad presidencial. As, a
medida que los gobernadores y presidentes municipales se enfrentaron
a los obstculos del centralismo en la aplicacin de estas polticas
pblicas, empezaron tambin a cuestionar el porqu de las decisiones y
casi paralelamente la manera como se ejerca el poder.
Sin duda, en nuestro pas la bisagra formada por los conceptos de
federalismo y descentralizacin sta fuertemente conectada. Las
discusiones sobre descentralizacin en el fondo cuestionan algo que no
haba existido de hecho: el orden federal. A su vez, la puesta en marcha
de polticas descentralizadoras est atrapada en un marco institucional

31

insuficiente y/o caduco, que pone al descubierto el dficit de nuestro


federalismo y la urgente necesidad de replantearlo.
Las antiguas normas formales e informales no responden a los
requerimientos de un contexto plural obligado a crear formas de
consenso y comunicacin capaces de consolidar acuerdos sobre la base
del respeto a la autonoma11.

REFORMAS AL ARTCULO 115 CONSTITUCIONAL


La base legal para la descentralizacin hacia el municipio en Mxico ha
sido las reformas al artculo 115 Constitucional. Este precepto coloca al
municipio libre en la base de la divisin territorial y de la organizacin
poltica y administrativa de los estados. La principal funcin de este
orden de gobierno es atender las necesidades comunitarias y preservar
el orden pblico.
Como su actuacin ocurre a la vista de todos y en contacto directo con
la vida comunitaria, es el mejor capacitado para responder con rapidez y
eficacia a las necesidades cotidianas de la comunidad, o bien para
organizar y conducir las demandas locales cuya respuesta est fuera del
alcance municipal hacia los rdenes superiores de gobierno.
No obstante, su capacidad real de accin ha estado limitada por los
escasos recursos (materiales y humanos) con los que cuenta. El
municipio mexicano se ha caracterizado por constituir una organizacin
administrativa subordinada y dependiente de los otros rdenes de
gobierno.
En la reforma y adicin del 3 de febrero de 1983 se le otorgan
facultades a los Congresos de los Estados para la desaparicin o
suspensin de Ayuntamientos y para suspender o revocar el mandato de
algunos de sus miembros, siempre y cuando hubiesen sido odos por el
Congreso Local, el cual tiene que decidir por dos terceras partes de los
votos la desaparicin de los Ayuntamientos, y en caso de que sta
suceda, designar un Consejo Municipal integrado por los vecinos del
municipio13.
A la fraccin segunda se le aade la libre disposicin de los bienes
municipales cuando constituye lo siguiente: los municipios estn
investidos de personalidad jurdica, y manejarn su patrimonio conforme
a la ley. Se les asigna competencia reglamentaria a los Ayuntamientos
32

para ordenar lo relativo al bando de polica y buen gobierno y todas las


dems competencias que en esta misma reforma le asignarn la
fraccin III y que son las siguientes reas: Agua potable y alcantarillado,
alumbrado pblico, limpia, mercados, centrales de abastos, panteones,
rastros, calles, parques y jardines, seguridad pblica y trnsito y las
dems que las legislaturas de los estados segn las condiciones socioeconmicas y financiero-administrativas de los municipios.
La vaguedad constitucional con la que se encontraban regulados los
servicios pblicos competencia de los municipios y la incapacidad de
algunos Ayuntamientos de prestarlos origin que muchos de estos
servicios fueran absorbidos por el gobierno estatal o por el federal. En lo
referente a la hacienda municipal. Se le designan al municipio impuestos
como el de la propiedad inmobiliaria.
En materia de presupuestos, los Ayuntamientos aprobarn el de egresos
mientras que el de ingresos ser aprobado por las legislaturas de los
estados y las cuentas pblicas tambin sern revisadas por el Congreso
local.
Con las modificaciones del artculo 115 producidas por la reforma del 23
de diciembre de 1999, nos encontramos ante la ms ambiciosa reforma
y adicin que se ha dado en la historia del artculo 115 para el
fortalecimiento legal de los municipios, la cual viene a concretar y
complementar la reforma municipal de 1983, esta reforma es producto
de la presin poltica de la oposicin realizada desde los municipios15.
Se reform la fraccin I del artculo 115 Constitucional para establecer
que cada municipio ser gobernado por un Ayuntamiento de eleccin
popular directa, integrado por un presidente municipal y el nmero de
regidores y sndicos que la ley determine. La competencia que esta
Constitucin otorga al gobierno municipal se ejercer por el
Ayuntamiento de manera exclusiva y no habr autoridad intermedia
alguna entre ste y el gobierno del estado.
Se sustituy el trmino administrar por el de gobernar, este cambio
de terminologa, fortalece el municipio ya que no es lo mismo tener un
rgano de administracin a tener un rgano de gobierno, el trmino
administrar es una funcin relativa al poder ejecutivo, en cambio el
concepto gobernar implica las tres funciones la legislativa, la ejecutiva y
la jurisdiccional.

33

En este contexto y con esta nueva atribucin de gobierno en el texto


constitucional, el municipio se consolida como una estructura polticoadministrativa. En esta reforma en la que por primera vez la
Constitucin habla del gobierno municipal y le da un fortalecimiento al
cuerpo colegiado del Ayuntamiento al ser titular exclusivo de las
facultades otorgadas.
En esta reforma resulta trascendental para nuestro estudio, porque le
reitera al municipio su capacidad poltica y, por tanto, la posibilidad de
acudir a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, derecho que ya haba
adquirido con la reforma de 1994 y con la expedicin de la Ley
Reglamentaria del Artculo 105 Constitucional que regula las
controversias constitucionales que analizaremos ms adelante Los
Ayuntamientos tendrn facultades para aprobar, de acuerdo con las
leyes en materia municipal que debern expedir las legislaturas de los
estados, los bandos de polica y gobierno, los reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus
respectivas jurisdicciones, que organicen la administracin pblica
municipal, regulen las materias, su competencia y aseguren la
participacin ciudadana y vecinal.
En esta reforma se ratifica la capacidad reglamentaria municipal,
asimismo se le dan facultades de realizar su organizacin interna
mediante los reglamentos, as como normar las actuaciones diarias, de
acuerdo con sus necesidades, usos y costumbres. Por su parte, la
legislatura del estado emitir leyes que regirn como marco a toda
entidad federativa para uniformar el actuar de los municipios del estado,
pero en lo interior el municipio podr regular sus actos y disposiciones
de acuerdo a sus necesidades.
Con esta modificacin, las facultades reglamentarias de los
Ayuntamientos se remiten a un marco jurdico que expedirn las
legislaturas estatales, las cuales homogenizarn los reglamentos
municipales para que se adapten a la ley orgnica del municipio libre o
tambin llamado cdigo municipal.
En materia hacendaria se reform el inciso c) de la fraccin IV del
artculo 115 constitucional, para precisar de manera inequvoca que slo
estarn exentos del pago de impuestos de agua y predial los bienes de
dominio pblico, de la Federacin, estado o municipio y siempre y
cuando no sean utilizados por entidades paraestatales o por
particulares, para fines administrativos o propsitos distintos a los de su
34

objeto pblico, por lo tanto aqu debemos de entender que tanto las
empresas paraestatales, los fideicomisos y los particulares, son
causantes del impuesto predial, aun cuando utilicen bienes dl dominio
pblico para fines propios.
Tambin se adicion el inciso c) para establecer que todo municipio,
propondr a las legislaturas estatales, sus cuotas y tarifas aplicables a
los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y as mismo las
tablas de valores de suelo, de construcciones que sirvan de base para el
cobro de contribuciones sobre propiedad inmobiliaria.
Otro aspecto importante que debemos de destacar, es que se fortalece
la libertad de los Ayuntamientos para disponer del ejercicio directo de la
totalidad de los recurso que integra su hacienda, esta disposicin
destierra la vieja e indebida prctica de que otros niveles de gobierno
sealen destinos o conceptos de gastos del presupuesto municipal La
exencin de impuestos para los bienes de dominio pblico de la
Federacin, de los estados y de los municipios sigue aplicndose, pero
no procede cuando dichos bienes sean utilizados por entidades
paraestatales para fines administrativos o propsitos distintos a los de
su objeto.
Esta reforma le abre la oportunidad a los municipios de allegarse e
recursos mediante el cobro de impuestos prediales a empresas
paraestatales como Petrleos Mexicanos o la Comisin Federal de
Electricidad. La Suprema Corte de Justicia de la Nacin resolvi que
aquellas entidades con personalidad jurdica distinta a las que se
menciona en la fraccin IV, inciso c), segundo prrafo, ltima parte del
actual artculo 115, no estn exentas de pago. La denominacin
genrica de persona e institucin es una cuestin de forma.
En esta reforma se les concede la autonoma tributaria que no tienen ni
el Ejecutivo estatal ni el federal y se garantiza al municipio su
participacin en el establecimiento de cuotas y tarifas aplicables a
impuestos, derechos, contribuciones de mejoras o de las tablas de
valores unitarios de suelo y sobre la propiedad inmobiliaria, las mismas
que pondrn los municipios a consideracin de las legislaturas locales
para su aprobacin. Llegados a este punto debemos recapitular sobre el
proceso de descentralizacin municipal en Mxico.
En su primera fase se dio por la va de las reformas al 115 constitucional
para fortalecer a los gobiernos locales. Esta reconfiguracin trajo como
35

consecuencia cambios en las RIGs y en sus canales de comunicacin.


En el siguiente apartado analizaremos en trminos generales su
reconfiguracin y nos detendremos en dos canales formales y uno
informal de relacin entre los diversos rdenes de gobierno; a saber: las
controversias constitucionales, la hacienda pblica y la diversidad de
partidos polticos al frente de los gobiernos locales.

LA DEFENSA DE LA AUTONOMA MUNICIPAL


El resurgimiento del localismo es un fenmeno que se contrapone a la
globalizacin sin nimos de fomentar un espritu separatista, sino de
fortalecer el federalismo. Sin duda, un tema de actualidad, as como el
de los recientes mecanismos creados para proteger la autonoma
municipal por la va jurisdiccional. Temas que, aunados al hecho de que
Pedro Torres considera que la proteccin a la autonoma municipal lleva
a una armonizacin y descentralizacin del poder sin debilitar la
fortaleza misma del Estado, justifican su investigacin. La tesis doctoral
que se comenta fue realizada en la Universidad de Salamanca, razn por
la que se comparan dos sistemas jurdicos: el mexicano y el espaol; el
primero, grandemente influenciado por el segundo.
El autor distingue como principales semejanzas entre ellos, su forma de
Estado y el principio de Supremaca Constitucional y, como principal
diferencia, la forma de distribucin del poder poltico.
Es interesante conocer las estructuras del Estado espaol que presenta
el autor en su libro, as como las comunidades autnomas y el Tribunal
Constitucional, separado de los tres poderes trazados por Montesquieu.
El autor presenta a lo largo de su trabajo corrientes doctrinales; por
ejemplo, sobre los orgenes del municipio y la definicin de autonoma
municipal, las cuales son muy tiles para con xito en Espaa. Tambin
se propone la creacin de un Servicio Profesional de Carrera municipal,
para hacer ms eficiente la administracin. Adems, se sugiere ampliar
el perodo de los alcaldes, pues el autor considera que tres aos de
administracin municipal resultan insuficientes. Para el caso espaol, el
autor sugiere definir claramente las competencias municipales.
En cuanto a la forma en la que est estructurado el libro, el uso del
derecho comparado est muy bien llevado a travs del texto, puesto que
por cada tema que aborda de Mxico hace lo propio con Espaa y
viceversa. Tambin se hace referencia a figuras de derecho alemn para
enriquecer el estudio. Al final de cada captulo, se hace una sntesis del
36

mismo, la cual es muy til para reafirmar conocimientos, pero creemos


que en ellas se encuentra poca reflexin, ya que sta es vertida en las
breves consideraciones finales del autor.
En una parte del trabajo, el autor se ocupa de hacer comentarios a
varios artculos de la Constitucin Mexicana relacionados con la
soberana (41, 42, 43 y 124), adems de entrar al estudio de las
facultades que otorga el artculo 73 constitucional. El manejo de
trminos de derecho constitucional resulta muy ilustrativo para el lector,
en este apartado, as como en el que trata de las diferencias y
similitudes de los procedimientos constitucionales en Mxico y Espaa.
A lo largo de todo el trabajo, se demuestra un amplio conocimiento de la
teora constitucional, al tratar de manera clara temas como los
anteriores, y otros ms tcnicos de derecho constitucional, como los
vicios de inconstitucionalidad.
Tambin se abordan temas de inters para los estudiosos del derecho
municipal, como el principio de los intereses exclusivos, el principio de
asuntos de carcter local o el crculo de capacitacin, participacin y
proteccin de los municipios; dentro del trabajo, hay partes con mucha
historia en cuanto a los antecedentes del municipio en Mxico y Espaa,
antes de sus constituciones actuales; los antecedentes del municipio
libre; la lnea de reformas que ha sufrido el artculo 115 constitucional, o
los orgenes del sistema autonmico espaol.
La historia es detallada y til para ponernos en contexto de cmo por
muchos aos la autonoma municipal fue una ficcin; por ejemplo,
cuando exista la figura de los jefes polticos, los cuales eran la autoridad
intermedia entre el gobierno del estado y los ayuntamientos.
El tratamiento de las similitudes y diferencias entre los rganos de
imparticin de justicia constitucional se hace de una manera muy
descriptiva, al igual que los procedimientos espaoles de defensa de la
autonoma local y las controversias municipales mexicanas.
El municipio debe ser el origen de nuevas instituciones que, luego, sern
implantadas o suprimidas a nivel federal, por ser ste el ncleo bsico
de organizacin administrativa. Sin embargo, la prctica nos ensea lo
contrario: los cambios salen del centro hacia la periferia, llegando a los
estados y de los estados a los municipios.

37

En el caso del municipio, como ente de derecho pblico, las garantas


individuales que equivaldran para los individuos, se representan en
garantas institucionales, con la diferencia principal -adems de la
titularidad de los mismos- de que las garantas institucionales nacen con
el Estado y no son anteriores y superiores a l como las garantas
individuales.
Como lo coment Lasalle, las cuestiones de Derecho constitucional no
son primariamente cuestiones de derecho sino de poder, por lo que,
hasta hace pocos aos, las controversias en las que se involucraban los
municipios eran resueltas con arreglos polticos y no jurdicos, puesto
que stos no estaban legitimados para acceder a los tribunales.
El autor considera como la mxima caracterstica de la autonoma
municipal, adems de la titularidad para gestionar y resolver todos los
asuntos de carcter local, el acceso directo a los tribunales de justicia
constitucional, por lo que se enfoca en el estudio de los recientes
mecanismos creados para brindar esta legitimacin a los municipios. Al
tener los municipios capacidad de defender en juicio su autonoma, deja
de ser un tercer nivel de gobierno y se alinea con el nivel estatal y
federal.
Diversos pases contribuyeron a darle fuerza y forma al concepto de
autonoma municipal, entre ellos Francia, con el pouvoir municipal,
Alemania, con el selbsverwaltung y Gran Bretaa con el local selfgovernment.
El modelo tipo de proteccin municipal es el amparo municipal alemn,
el cual consiste en un procedimiento jurisdiccional especfico de
garanta de la autonoma, previsto en la jurisdiccin constitucional
alemana.
De sus facultades polticas, hasta hace algunos aos, el Senado usaba la
de la desaparicin de poderes como forma de presin poltica del
gobierno federal hacia los estados -segn nos muestra el autoraadiendo que la forma ms segura de resolver controversias, para el
sistema poltico, es la va jurisdiccional, aunque esto crea la interrogante
de si se judicializar la poltica, o se poltizar el poder judicial, inquietud
que Torres establece como reto del siglo XXI.
Para el autor la ms ambiciosa reforma al artculo 115 constitucional,
para Torres, es la de 1999, en cuanto al cambio del trmino
38

administrar por el de gobernar, puesto que esta ligera diferenciacin


tiene implicaciones enormes para el fortalecimiento legal de los
municipios. Tambin se hicieron una serie de adiciones a las diferentes
fracciones del mencionado artculo, con el mismo propsito: se pueden
asociar municipios de distintos estados, los municipios pueden allegarse
de recursos mediante el cobro de impuestos prediales a empresas
paraestatales, nuevos servicios a favor del municipio, entre otras.
En la Constitucin espaola se habla de la Unidad de la Nacin, por lo
que la autonoma no ser defendida cuando sta transtrueque la
unidad estatal y la soberana nacional. Sin embargo, esta soberana se
ve limitada por la vaguedad de la definicin constitucional de municipio,
la cual carece de la delimitacin de sus competencias.
Al abordar el principio de generalidad y el principio de especialidad en
las Constituciones como tcnica de delimitacin de competencias, el
autor hace una propuesta al respecto. Se plantea, no un principio de
generalidad, como en Espaa, ni un principio enumerativo de
especialidad, como en Mxico; sino un principio mixto entre estas dos
tcnicas.
Una diferencia muy marcada entre ambos sistemas es que la
competencia residual mexicana funciona a la inversa que la espaola. Es
decir, en Espaa sta es a favor del Estado. Tambin se hace un estudio
detallado de las facultades y competencias de las comunidades
autnomas espaolas.
La forma de eleccin del alcalde es otro rasgo distintivo, puesto que en
Espaa ste es elegido por los concejales, y en Mxico la eleccin se
hace de manera directa. En cuanto al sistema de produccin normativa
en nuestro pas, se advierte que el municipio slo tiene capacidad
reguladora para expedir sus bandos de polica y buen gobierno,
reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia
general.
En Espaa, el contraste es muy grande, puesto que la autonoma
municipal no es delimitada ni diferenciada de la autonoma de las
comunidades autnomas por la Constitucin espaola. Otro dato que
resalta como peculiar de los municipios espaoles, es su carcter
bifronte, es decir, se sujeta a dos instancias: La Ley de Bases y la
Constitucin Espaola, aunque el autor considera que sera ms

39

adecuado hablar de un carcter trifronte, puesto que tambin rige la


Carta Europea de la Autonoma Local.
Los municipios mexicanos tambin se sujetan a dos ordenamientos: La
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y las leyes
estatales, pero stos tienen la gran diferencia de que sus competencias
ests definidas por la Constitucin, mientras que los municipios
espaoles, slo por normas infraconstitucionales. En los captulos dos y
tres se establece el contraste del sistema de distribucin de poder en
Mxico y en Espaa. En el caso de Mxico, se abordan los orgenes del
federalismo y la notable influencia norteamericana en la adopcin del
mismo.
Muestra cmo, desde las pocas de la colonia, el centralismo ha sido
muy fuerte en nuestro pas, evolucionando hacia un presidencialismo en
el que el presidente tena incluso facultades metaconstitucionales, entre
las ms importantes, la designacin de su sucesor.
Al abordar el tema del federalismo durante el siglo XX, nos introduce a la
cuestin de cmo el poder legislativo estuvo subordinado al ejecutivo
durante muchos aos, hasta que esta situacin cambi gradualmente,
teniendo sus ms importantes cumbres en las elecciones de 1988, 1997
y de 2000, las cuales fraccionaron el Congreso de tal manera que ya
ningn partido contaba con el porcentaje necesario para aprobar las
reformas constitucionales llegando, actualmente, a que toda decisin
legislativa tenga que ser aprobada por dos o ms partidos polticos, por
lo que la negociacin es fundamental para impulsar las reformas que
nuestro pas necesita.
Gracias a este avance en la oposicin, los partidos contrarios al PRI
finalmente consideraron el triunfo como una opcin real y contribuyeron,
junto con la apertura del partido por las consultas internas, al
debilitamiento del presidencialismo. La presin social era muy fuerte, los
gobernadores ya no tuvieron que subordinarse al presidente ni los
alcaldes a aqullos.
La lealtad hacia el partido y sus lderes ha dejado de ser lo que era hace
algunos aos, pero, de cierta manera; consideramos que sigue vigente
en la actualidad. No slo el Poder Legislativo sufri cambios importantes,
tambin el Poder Judicial ha evolucionado drsticamente en los ltimos
aos.

40

Entre las reformas ms importantes, sealadas por el autor, est


primeramente, el hecho de que la Suprema Corte haya reservado para s
el estudio de cuestiones de constitucional y descargado, de esta
manera, cuestiones de legalidad hacia los Tribunales Colegiados.
Adems, y muy importante para el tema del libro, es la reglamentacin
de las controversias constitucionales y la accin de inconstitucionalidad,
figuras procesales que ya estaban incluidas en la Constitucin, pero que
eran escasamente utilizadas en la prctica. Definitivamente, Pedro
Torres coincide con otros varios constitucionalistas al afirmar que la
alternancia poltica y el debilitamiento de la figura presidencial llev a
reformas importantes en nuestro pas. En Estados Unidos fue donde
primero se dio la idea de que la Constitucin era ms que un conjunto de
ideas polticas sin vinculacin jurdica, es decir, se le otorg un valor
normativo.
Parte importante de la discusin del trabajo es la interrogante del
profesor Pegoraro en el sentido de que si la simple inclusin de una
palabra en el texto constitucional crea normatividad; as, habr que ver
si la inclusin de las competencias del municipio mexicano en la
Constitucin es vlida si no hay medios de exigirlas ante terceros.
El autor se aboca, entonces, a determinar si la defensa de la autonoma
municipal es normativa o slo nominal, es decir, si los nuevos
mecanismos son verdaderamente efectivos para hacer frente a posibles
invasiones o vulneraciones autonmicas.
Antes de la reforma de 1994, cuando haba un caso de invasin de
soberana, generalmente en materia de impuestos, slo poda intentarse
el llamado amparo por invasin de esferas o amparo soberana. Sin
embargo, por la misma naturaleza del juicio de amparo, ste deba ser
interpuesto por un particular que sintiera que tal invasin lo agraviaba
de algn modo, esto es, los muncipio tenan un acceso indirecto, por
medio de algn individuo que actuara a ttulo personal, pero no gozaban
de acceso directo a esta forma de justicia constitucional.
Otra manera indirecta que tenan los municipios de impugnar leyes que
vulneraran su autonoma era que un juez, a travs de un procedimiento
contencioso administrativo, planteara la cuestin de
inconstitucionalidad. El control constitucional mexicano es mixto, puesto
que tiene caractersticas del sistema difuso norteamericano y del
sistema concentrado austriaco europeo.
41

En Espaa, el sistema de justicia constitucional es concentrado, puesto


que los problemas de constitucionalidad se resuelven de manera
centralizada en el Tribunal Constitucional. En aqul pas ibrico, no
existe la posibilidad de tener acceso directo a impugnar la
constitucionalidad de una ley, como s ocurre aqu en Mxico con el
amparo contra leyes.
En nuestro pas, la Suprema Corte de Justicia, rgano de control
constitucional, depende todava del Poder Judicial, contrario a lo que
ocurre en Espaa, donde el Tribunal Constitucional es independiente y
vigila a los tres poderes.
El autor se lamenta de que el amparo mexicano slo tenga efectos entre
las partes, pues por esta razn la depuracin del sistema legal
mexicano ha sido pobre hasta este momento. Sin embargo, la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin puede actuar como otros tribunales
constitucionales modernos, declarando invalidez de normas anti o
inconstitucionales de manera general, o erga omnes, a travs de las
Controversias Constitucionales, convirtindose de esta manera en
legislador negativo.

LA AUTONOMA MUNICIPAL EN LA REALIDAD


CONSTITUCIONAL EN AMRICA LATINA
La autonoma en Amrica Latina tiene una historia de larga data que
comienza incluso con anterioridad a la conquista y colonizacin si se
toman como referencia las culturas precolombinas y sus prcticas.
Esta presencia y extensin de la autonoma en las legislaciones
latinoamericanas han fluctuado segn las tendencias y las realidades
polticas de cada periodo.
En los aos noventa del siglo pasado en nuestro continente la autonoma
municipal constituy el vehculo idneo para canalizar las consecuencias
de las polticas neoliberales que produjeron un resquebrajamiento
sensible del lugar del Estado-nacional dentro de la lgica del poder y
conllevaron a la crisis subsiguiente del Estado-nacin que
municipaliza la crisis, obligando a los gobiernos locales a hacerse
cargo de situaciones no previstas en el modelo burocrtico de gestin.

42

Esto es posible debido al alto nivel de reconocimiento legal que de la


autonoma exista y existe. Del examen constitucional se hace notable
cmo la mayora de los textos constitucionales, el 71,4%, reconoce
expresamente la autonoma municipal como principio de funcionamiento
de los municipios.
Si nos remitimos en exclusiva a los textos de las ltimas Constituciones
promulgadas en Amrica Latina, o sea aquellas posteriores a 1990, la
totalidad de ellas (Ecuador, Bolivia, Venezuela y Colombia) establece
adecuadamente la regulacin de la autonoma como marco esencial
para el actuar municipal.
El alcance que se le confiere a la misma es variable, toda vez que en el
magno texto se sientan slo las bases para el desarrollo posterior de las
materias fundamentales de la estructura poltico-administrativa del
Estado.
De esto se puede extraer como conclusin que la mayora de los textos
constitucionales de Latinoamrica reconoce la autonoma municipal
como principio ordenador de la vida municipal.

Tabla 1. Relacin de las regulaciones constitucionales de la autonoma municipal en las constituciones de


Amrica latina
Pas

Autonoma prevista en la Constitucin (artculo)

Argentina
Brasil

Artculo 18

Mxico

Artculo 115 (in fine)

Repblica Dominicana
Hait
Puerto Rico
Guatemala

Artculo 134

Honduras

Artculo 294

Panam

Artculo 229

Costa Rica

Artculo 170

El Salvador

Artculo 203

Nicaragua

Artculo 177

Venezuela

Artculo 168

43

Colombia

Artculo 287

Ecuador

Artculo 238

Per

Artculo 191

Bolivia

Artculo 200, II

Chile

Artculo 107

Paraguay

Artculo 166

Uruguay
Cuba

44

CONCLUSIN
Es preciso para fortalecer la autonoma, que hasta cierto punto ya est
protegida en la Constitucin; ser ms especficos y reformar una vez
ms nuestra carta magna para mayor claridad conceptual, y sobre todo
sentar las bases de un municipio como institucin integral y como
rgano primigenio de gobierno.
Resulta pues imprescindible realizar una modificacin sustancial; en el
marco del artculo3 115 se habla de la libertad del municipio para
administrar sus recursos, los cuales se conformarn exclusivamente por
las atribuciones e ingresos determinados por las legislaturas estatales;
ese prrafo debe ser modificado y permitirle al municipio el cobro de
impuestos propios sin tutela ni designios del estado; siempre y cuando
no contravengan preceptos constitucionales; as como la percepcin de
mayores recursos directos no siempre etiquetados por parte de la
federacin; esto le dar mayor capacidad de inversin y de margen de
maniobra de recursos al municipio, lo que impulsar de manera
sustantiva su desarrollo, dndole ms capacidad operativa y tcnica.
Por otra parte, el actual texto constitucional menciona que para la
suspensin de ayuntamientos es necesario el voto de las dos terceras
partes de los integrantes de las legislaturas de los estados; ese prrafo
requiere asimismo una modificacin, la suspensin de ayuntamientos
debe ser sometida a plebiscito y referendo, es decir, permitirle a la
ciudadana del municipio afectado, decidir si un ayuntamiento debe o no
ser suspendido o desaparecer. Esto reforzara la autonoma municipal
considerablemente y de paso incentivara la participacin ciudadana
municipal.
Cabe mencionar que los detractores de medidas como las antes
propuestas, aducen que al incrementar los recursos a los municipios,
dotarlos de capacidad total de decisin para la inversin de los mismos,
as como la entrega directa de estos, los ayuntamientos corren al riesgo
de endeudarse, distribuir mal los recursos y de provocar que los alcaldes
gocen de ms poder como resultado de incrementos de recursos a su
favor. Sin embargo, esa ser una cuestin local, que los ayuntamientos
se encargarn de resolver para evitar costos polticos a futuro, en
tiempos en que la alternancia poltica y la competencia electoral son
ms fuertes que nunca, aunado a esto, existen mecanismos como el
45

acceso a la informacin que coadyuvarn a un claro y mejor destino de


los recursos.

PROPUESTA
Es indispensable tambin reformar el ttulo quinto de la Constitucin
Poltica.
El texto actual dice: De los estados de la Federacin y del Distrito
Federal; y debe ser modificado por lo siguiente: De los estados de la
Federacin, de los ayuntamientos y del Distrito Federal.
As como tambin el artculo 41, que dice: El pueblo ejerce su soberana
por medio de los poderes de la unin, en los casos de la competencia de
estos y por los de los estados, en lo que toca a sus regmenes interiores
[]; y debe ser modificado por lo siguiente: El pueblo ejerce su
soberana por medio de los poderes de la unin. En los casos de la
competencia de estos y por los de los estados y los ayuntamientos en lo
que toca a sus regmenes interiores []
Con esto se precisa que el municipio es una institucin que de manera
integral con la federacin y los estados, representa una instancia de la
soberana popular, pues el pueblo es por esencia el titular originario de
la soberana, tal y como lo precisa el artculo 39 de la propia ley
suprema.
Solamente de esta manera se estar dando cabal interpretacin a la
nueva concepcin de lo que debe ser el moderno federalismo de nuestra
nacin, entendida en su ms amplio contexto democrtico.
Finalmente, cabe hacer mencin que las resoluciones de la Suprema
Corte de Justicia (SCJ), en su calidad de tribunal constitucional que
resuelve controversias entre poderes, ha reiterado el reconocimiento del
municipio como poder pblico, dndole as el pleno respaldo a su
autonoma constitucional.

46

Por lo que no resulta extrao que de la cantidad de un poco ms de mil


controversias constitucionales, desde 1994 a la fecha que ha resuelto el
tribunal, el 89% de stas han sido entabladas por los municipios. Lo que
corrobora el hecho de que el orden de gobierno que con ms frecuencia
se ve indebidamente interferido en el ejercicio de sus facultades y
competencias es el municipio.
En conclusin, de esta manera (con las medidas propuestas y que no
pretenden ser las nicas) se le estar dando un impulso todava ms
fuerte a la proteccin del municipio y su autonoma, frente a otras
instancias y mbitos de gobierno que, en cualquier momento y por las
razones que fuesen, intentara invadir la esfera de competencia
municipal. Pero sobretodo, sin lugar a dudas, se le har justicia a esa
unidad primigenia, semilla de la divisin territorial que histricamente
dio origen a las entidades y estas consecuentemente a los pases, y que
en su concepcin ms general, le dio vida a lo que en ciencia poltica se
le conoce como Estado.

BIBLIOGRAFIA
http://www.elsevier.es/es-revista-cuestionesconstitucionales-revista-mexicana-derecho-113-articulola-autonomia-municipal-el-constitucionalismo-90371164
http://pendientedemigracion.ucm.es/info/nomadas/ameri
calatina2012/carlosarcudia.pdf
http://confines.mty.itesm.mx/articulos4/SGutierrez.pdf
http://derechomunicipalcuvate.blogspot.mx/2010/07/tem
a-iii-autonomia-municipal.html

LA AUTONOMA MUNICIPAL Y SU GARANTA CONSTITUCIONAL


DIRECTA DE PROTECCIN, Torres Estrada, Pedro

http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=1786
47

EL MUNCIPIO LIBRE, Carlos Norberto Valero Flores, Cmara de


Diputados, 2008

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