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Director
Edgardo Jos Maya Villazn
Contralor General de la Repblica
Subdirectora
Gloria Patricia Rincn Mazo
Contralora Delegada Economa y Finanzas
Consejo Editorial
Antonio Hernndez Gamarra
Margarita Henao Cabrera
Jorge Humberto Botero Angulo
Santiago Montenegro Trujillo
Cesar Gonzlez Muoz
Beethoven Herrera Valencia
Asesora editorial
Luz Mara Sierra
Editor General
Oscar Alarcn Nez
Preparacin editorial
Oficina de Comunicaciones y Publicaciones
Directora oficina
Rossana Payares Altamiranda
Diseo de portada
Nstor Patio Forero
Diseo y diagramacin
Andrea Artunduaga Acosta
Colaboracin fotogrfica
Revista Semana, EL Espectador, Google.
Suscripciones y distribucin
Sede Av. Jimenz
Cra. 9 No. 12C-10
PBX 6477000
e-mail: revista_economia@contraloriagen.gov.co
Impresin
Imprenta Nacional de Colombia
CONTENIDO
EDITORIAL
TEMA CENTRAL
25
44
14
31
50
20
38
54
Lecciones de un terremoto
El terremoto de Modena (Italia) sirve de ejemplo a
Juan Ricardo Ortega, exdirector de la Dian, para
explicar por qu la informalidad tiene mucho que ver
con la cultura y la forma cmo se ejerce el poder en
un pas.
Efectos perniciosos
de la informalidad
Diagnstico de la evolucin
reciente de la informalidad
laboral en Colombia
El director del Observatorio de la Seguridad Social,
de la Universidad Externado, Stefano Farn, muestra qu si bien las estadsticas de la informalidad han
cado en Colombia, no necesariamente es a causa de
que haya ms empleo formal.
Informalidad laboral:
cmo se aplica el debate
del mundo en Colombia
La administracin de tierras:
El reto del posconflicto
Contenido
2
ECONOMA COLOMBIANA
La propiedad rural en el
contexto de los acuerdos
de La Habana
La informalidad minera
versus la minera ilegal
CONTENIDO
ANLISIS
57
69
79
83
COYUNTURA
HISTRICO
Recuerdos de un Ministro
de Hacienda
En un relato tejido con interesantes ancdotas, el exministro Abdn Espinosa Valderrama cuenta cmo
se enfrent de manera diplomtica e inteligente al
Fondo Monetario Internacional a mediados de los
aos sesenta.
88
94
ECONOMA COLOMBIANA
EDITORIAL
Editorial
Una nueva era
La Revista Economa Colombiana es una publicacin de
la Contralora General de la Repblica que ostenta el
honroso ttulo de ser la ms antigua en su gnero de las
que circulan en nuestro pas. La edicin que usted tiene
en sus manos es la primera bajo el liderazgo de la nueva
administracin.
Por lo que la revista ha significado como medio de difusin de ideas e iniciativas sobre nuestro transcurrir
econmico; por lo que representa para la sana controversia de ideas en un clima de respeto intelectual; y, por
ser un vehculo apropiado para difundir el trabajo que
realizan los funcionarios de la Contralora, la Revista
contar con el apoyo irrestricto de la alta direccin de
la entidad.
Propsito para el cual hemos decidido estar acompaados por un selecto grupo de colombianos como miembros del Consejo Editorial de la publicacin. Por su formacin, por su experiencia y por el servicio que le han
prestado a nuestra institucionalidad, su gua y consejo
son prenda de garanta de que la publicacin analizar
desde una perspectiva amplia y pluralista las distintas
temticas que en ella se aborden.
Con la asesora de ellos acordamos que cada nmero
de la Revista contendr tres secciones. En la primera se
abordar, bajo distintas perspectivas temticas y enfoques metodolgicos, un tema central sobre el cual la
Contralora General de la Repblica est interesada en
llamar la atencin de las ramas del poder pblico y de la
ciudadana, a fin de que sobre el mismo se repiensen acciones de poltica pblica que contribuyan a solucionar
la problemtica que se presenta o a fortalecer aquellas
lneas de accin en las que ya se venga trabajando. En
la segunda gran seccin se dar a conocer el trabajo
que en distintas reas adelantan los funcionarios de la
Contralora quienes bajo su responsabilidad expondrn
las fortalezas y debilidades de las polticas pblicas que
4
ECONOMA COLOMBIANA
EDITORIAL
ECONOMA COLOMBIANA
Tema central
ECONOMA COLOMBIANA
Pas
ECONOMA COLOMBIANA
informal
TEMA CENTRAL
Lecciones de un
Terremoto
ECONOMA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
En mayo de 2012, una bella ciudad italiana, Mdena, sufri un fuerte terremoto que poda significar la quiebra de la industria de los quesos.
ECONOMA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
el efectivo y que no declaran impuestos. Sin duda, las normas colombianas no estn diseadas para
beneficiar al camionero; los costos
de cumplimiento son absurdos, y la
complejidad de las regulaciones es
abrumadora. Pero esta no es la raz
del problema. El hecho de que el
transporte no tenga IVA no es azar
ni un asunto econmico, como tampoco lo es que muchos de los costos ficticios que se reportan tengan
que ver con transporte. Mientras
el sistema siga requiriendo generar
gastos falsos para sacarles dinero
a las empresas para financiar otros
emprendimientos, la realidad de
los camioneros seguir siendo la
misma: indefensin. El poder lo seguirn teniendo quienes logren las
autorizaciones del ministerio, y a
los camioneros les tocar seguir corriendo los riesgos de su dursima labor y agradecer cuando les acepten
la factura, para despus proceder
a transformarla en efectivo con un
10% de descuento, si no quieren esperar dos o tres meses por su pago.
Por esto repito: la informalidad no
es una categora econmica, sino el
reflejo de cmo se ejerce el poder
en una sociedad. Es un problema
poltico y social. No es un problema
cientfico. El da que en Colombia
queramos vivir todos como iguales,
la redaccin de las leyes laborales y
tributarias correspondientes ser fcil de tramitar. Pero en Colombia no
se ha hecho esa labor porque es una
sociedad brutalmente estratificada,
y en el subconsciente no nos vemos
como iguales, no nos sentimos parte de una misma comunidad. Inclusive algunos ven bestias, semovientes, en sus pobres compatriotas.
En Colombia nuestra cocinera no
es una amiga entraable con quien
disfrutamos juntos. El lenguaje que
usamos habla por s solo: sirvienta, muchacha, domstica, criada.
Adems, todos sabemos que entre
menos se le pague a esa gente,
nosotros, los afortunados, nos haremos ms ricos.
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
Juan Ricardo Ortega asegura que como director de la DIAN busc por todos los medios a su alcance que una concesin portuaria (foto) en Baha Portete,
Guajira, cumpliera sus obligaciones de ley y empleara a los indgenas wayu en condiciones dignas, pero lograrlo ha sido imposible.
TEMA CENTRAL
Efectos perniciosos
de la informalidad
Cuadro 1
Cifras en miles
Colombia
36.762 79,5
12.065 68,7
38.483 82,7
PEA
23.534 50,9
8.379 47,7
22.883 49,2
PO
21.419 46,3
7.904
16.950 36,4
13.912
45
5.339 30,4
2.565
46.507
PET
Informales
100
Espaa
46.231
7.507 16,2
17.557
Poblacin Total
Cotizan
100
Chile
100
16.269 34,9
681
Las consecuencias de las diferentes formas de informalidad son preocupantes. Primero, es una de las causas del conflicto y continuar sindolo en
tanto no se actualicen y modernicen los sistemas de catastro en el campo.
Segundo, es un freno al desarrollo econmico, pues activos que pueden
alcanzar un porcentaje muy elevado del Producto Interno Bruto estn fue-
TEMA CENTRAL
Causas de la informalidad
La informalidad tiene mltiples causas y ella misma es generadora de
efectos perniciosos, los cuales, a su
vez, agravan las condiciones de la
informalidad. Muchas de las causas
de la informalidad tienen que ver
con la regulacin y las normas que
rigen una sociedad, como el costo
de ser formal (impuestos, trmites
etc.), entre otras muchas. Pero la
informalidad laboral tambin est
atada, por ejemplo, a la evolucin
de la productividad. Una economa
puede ser altamente informal porque tiene una baja productividad y,
en forma contraria, la informalidad
misma puede ser una de las causas
principales del estancamiento de la
productividad. Es decir, la causalidad opera en ambas direcciones y
eso hace an ms difcil implementar medidas de poltica para corregir
estos fenmenos.
Para visualizar solo una causa de la
informalidad laboral en Colombia,
en la siguiente grfica, segn datos
de la OCDE para 2013, se constata
el papel que puede jugar el salario
Grfica 1
1.200
80
70
1.000
60
800
50
600
40
30
400
20
200
Porcentaje de informalidad
mnimo como una de sus causas, en varias regiones del pas. Segn esta
grfica, el salario mnimo no cumple su funcin esperada de ser un piso
para el mercado laboral, pues al observar la relacin entre el salario mnimo como proporcin de ingreso medio y mediano, en todas las regiones,
con excepcin de Bogot, se evidencia que no cumple con dicha condicin
esencial. En algunas regiones el salario mnimo es incluso mayor al salario
mediano, por lo cual no debe extraar que la tasa de informalidad sea increblemente alta.
Miles de pesos
10
0
0
Bogot
Ingreso medio
Antioquia
Valle del
Cauca
Ingreso mediano
Oriental
Central
Salario mnimo
Atlntica
Pacfica
Mientras no se tomen medidas para atacar de raz las causas de la informalidad, se continuar padeciendo los efectos de la misma. En este sentido, es importante resaltar que medidas como la reforma de 2012, la cual
elimin parte de los costos no salariales fue un gran paso en la direccin
correcta, pues la informacin disponible permite afirmar que un porcentaje
creciente del empleo generado desde entonces ha tendido a ser formal.
Si queremos tener un mercado laboral formal, tenemos que crear los incentivos correctos para que las empresas efectivamente puedan contratar
muchos ms empleados bien remunerados y logremos de una vez romper
con esa sociedad dual que se ha ido formando a lo largo de los aos, con
un grupo de personas con empleos formales y altamente remunerados y
otro grupo con empleos informales, de bajos ingresos y sin acceso a la
seguridad social.
La informalidad y la demografa
Un aspecto poco tratado pero con grandes consecuencias es la relacin
entre la informalidad laboral y la transicin demogrfica. Esta relacin es
esencial para entender las dinmicas econmicas, sociales e incluso polticas de los pases. Y, en este sentido, por supuesto, Colombia no es la
excepcin.
Tenemos razones para celebrar que an somos un pas joven, en donde han
cado las tasas de mortalidad y de fertilidad y que ha visto crecer mucho la
ECONOMA COLOMBIANA 15
TEMA CENTRAL
Pirmide poblacional
Colombia 2010
100+
80+
75-79
70-74
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
-20%
90-94
Mujeres
Mujeres
80-84
Hombres
Hombres
70-74
60-64
50-54
40-44
30-34
20-24
10-14
0-4
-15%
-10%
-5%
5%
10%
15%
20%
-20%
-15%
-10%
Pirmide poblacional
Colombia 2050
5%
10%
15%
20%
Pirmide poblacional
Colombia 2100
100+
100+
90-94
80-84
Mujeres
90-94
Mujeres
Hombres
80-84
Hombres
70-74
70-74
60-64
60-64
50-54
50-54
40-44
40-44
30-34
30-34
20-24
20-24
10-14
10-14
0-4
-20%
-5%
0-4
-15%
-10%
-5%
5%
10%
15%
20%
-20%
-15%
-10%
-5%
5%
10%
15%
20%
TEMA CENTRAL
16
14
12
10
10
8
6,5
6
4
3,6
2,3
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
2060
2065
2070
2075
2080
2085
2090
2095
2100
18
Japn
Espaa
Chile
Colombia
TEMA CENTRAL
Grfica 4
Estructura poblacional
Cotizantes y pensionados
97
(600.000)
(400.000)
97
92
87
82
Mujeres
(200.000)
92
87
82
Mujeres
Hombres
77
72
67
62
57
77
72
67
62
57
52
47
42
37
52
47
42
37
32
27
32
27
22
17
22
17
0
200.000
400.000
600.000
(600.000)
(400.000)
(200.000)
Hombres
200.000
400.000
600.000
18
16
14
12
A
10
8
6
4
2
0
2,1
Japn
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
2060
2065
2070
2075
2080
2085
2090
2095
2100
Grfica 5
Colombia
TEMA CENTRAL
Consecuencias de la
informalidad para la
seguridad social
Las implicaciones de la alta informalidad laboral son ampliamente
conocidas, pero si las analizamos a
la luz de la transicin demogrfica
sus efectos son an ms desalentadores. Por ejemplo, en trminos de
seguridad social el hecho de tener
una baja tasa de cotizacin de una
proporcin muy grande de la poblacin, implica que cuando esta poblacin llegue a la edad de jubilacin
sus aportes y/o semanas requeridas
para tener pensin sern insuficientes, derivando en grandes presiones
fiscales para lograr otorgarles un ingreso permanente en la vejez. Pero
estas presiones fiscales no se evidenciarn solamente cuando la poblacin envejezca. Ya hoy en da, el
recaudo es muy inferior al que se podra estar obteniendo por el efecto
de la informalidad sobre los impuestos generales y las cotizaciones a la
seguridad social. Entre otras, esta es
una de las razones por la cual es tan
alto el dficit fiscal que se presenta ao tras ao, cuando, gracias al
bono demogrfico, se debera estar
en una etapa de acumulacin, tanto
de ahorro pblico como privado.
Para poner un caso concreto, en Colombia esto se evidencia con el Rgimen de Prima Media (RPM), que actualmente presenta un dficit anual
cercano a los 12 billones de pesos
(contando nicamente a Colpensiones), dficit que se cubre con el
Presupuesto General de la Nacin.
Si estuviramos aprovechando plenamente el bono demogrfico dicho
dficit no sera tan alto e incluso podramos tener todava reservas en el
fondo pblico, el cual se agot hacia
el ao 2002. Sin embargo, tenemos
que desembolsar una gran cantidad
de dinero proveniente de los colombianos (los que s pagan impuestos
y aportan a la seguridad social), solo
por el hecho de no aprovechar el
bono con mayor formalidad laboral
y empresarial.
ECONOMA COLOMBIANA 19
TEMA CENTRAL
Diagnstico de la
evolucin reciente
de la informalidad laboral
en Colombia
Evolucin reciente
La informalidad en Colombia promedio anual 2014- es predominante en el mercado laboral y rene al
60,3% de los ocupados totales del
pas1. Se compone en su gran mayora de autoempleo y cuentapropismo: el 61,1% de los informales es
trabajador por cuenta propia, el 5,8%
un pequeo empleador y el 7,7% un
trabajador familiar sin remuneracin.
Los empleados domsticos representan el 5,5% de los informales totales y los asalariados en pequeos
establecimientos el 16,3%.
En el pas es opinin generalizada
que la incidencia de la informalidad
no solo es elevada, sino que el factor de mayor preocupacin es que
TEMA CENTRAL
Grfico 1
8,0
Empleos formales
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
Empleos informales
1,0
0,0
2014-4
2014-3
2014-2
2014-1
2013-4
2013-3
2013-2
2013-1
2012-4
2012-3
2012-2
2012-1
2011-4
2011-3
2011-2
2011-1
2010-4
2010-3
2010-2
-2,0
2010-1
-1,0
Fuente: Elaboraciones del autor con base en datos DANE, encuestas de hogares.
Estrategias de formalizacin
Una vez que el estado fija los estndares formales a cumplir -en trminos
registrales, tributarios, laborales, etc.- estos en la prctica pueden resultar
superiores a la capacidad de cumplimiento de algunas (pequeas) empresas, lo cual genera informalidad. A su turno, estos estndares pueden ser
cumplidos por otras (grandes) empresas, pero la capacidad fiscalizadora
del Estado puede ser muy baja o muy laxa, lo cual tambin termina favoreciendo la informalidad.
Se supone que la capacidad de las empresas de cumplir los estndares para
el acceso a la formalidad aumenta al aumentar su productividad y su tamao. Por otro lado, la capacidad del Estado de hacer cumplir los estndares
formales se relaciona directamente con la aplicacin de las normas sancionatorias existentes y el tamao (la visibilidad) de los establecimientos
productivos.
TEMA CENTRAL
Normas
Productividad
2. Capacidad de cumplir
1. Estandares formales
A
Micro y pequeas empresas
Grandes empresas
Tamao de la
empresa
4 Actualmente en Per los sobrecostos laborales son de 60% para las grandes empresas, de 27% para
las pequeas y de 6% para las microempresas.
ECONOMA COLOMBIANA 23
TEMA CENTRAL
ral y previsional. En 2014 se capacitaron 2,716 empresas con aproximadamente 7,000 trabajadores.
As que los datos del Grfico 1 pueden tener la siguiente interpretacion: la politica de formalizacin del
gobierno nacional result ser ms
efectiva en su componente represivo en contra de la informalidad
que en su componente propiamente de estimulo a la formalidad va
reduccin de los costos laborales,
as como preven las leyes 1429 de
2010 y 1607 de 2012. Y al mismo
tiempo gan terreno entre la ciudadania la cultura del cumplimiento.
Finalmente, vale la pena examinar
algunos escollos que todava afectan la formalizacion laboral en Colombia y que en algun momento
deberan encontrar solucin.
Entre 2009 y 2014 los colombianos
que recibieron ayudas en dinero de
instituciones en su gran mayora
pblicas que pasaron de 907 mil
a 3 millones 384 mil, segn las estadsticas de las encuestas de hogares del DANE. As que, en Colombia
existe un numeroso sector de la
poblacin beneficiario de auxilios
pblicos que pueden consistir en
transferencias condicionadas, pero
que no estn supeditados a la activacin de sus beneficiarios en el
mercado laboral y que, ms bien,
se perderan al aceptar un empleo
formal. En estos casos la informalidad dificultara el monitoreo de los
ingresos de las familias beneficiarias
y por ende garantizara la continuidad de la prestacin. Es decir, como
efecto indeseado de las polticas sociales asistenciales aumenta el costo oportunidad de ser formal sobre
todo para los trabajadores de bajos
ingresos- y se producen incentivos
para que unos potenciales oferentes de trabajo entren o permanezcan en el sector informal. As, entre
5 En el mismo sentido, Camacho, Conover y
Hoyos (2009) demostraron que el rgimen subsidiado de salud en Colombia est asociado con
una mayor informalidad.
24 ECONOMA COLOMBIANA
2009 y 2010, mientras la tasa de informalidad de los ocupados con ingresos laborales inferiores al salario mnimo permaneci constante (87,5%
frente a 87,9%), la de los ocupados con sueldos entre uno y menos de
cuatro salarios mnimos disminuy seis puntos porcentuales (de 38,7% a
32,7%) y la de los ocupados que ganan cuatro o ms salarios mnimos cay
an ms, en nueve puntos porcentuales (de 23% a 13,7%)5.
El salario mnimo es otro fuerte indiciado con ser una causa importante de
informalidad en el pas. De hecho, representa un porcentaje superior al 60%
del salario promedio, lo cual ubicara a Colombia entre los pases con un
maxisalario mnimo, es decir con un salario mnimo que parece muy elevado respecto al valor aadido por trabajador y que no es realmente tal, sino
(que es) el salario efectivo pagado a la mayora de los trabajadores no calificados o semicalificados (Saget, 2008: 40). Un salario mnimo muy elevado
llevara a prdidas de plazas de trabajo en el sector formal que provocaran
desempleo y traslados de empleos del sector formal hacia el informal.
A pesar de estas consideraciones, la problemtica del salario mnimo est
lejos de ser resuelta. La Corte Constitucional estableci que en todo caso
el reajuste salarial que decrete (el Gobierno) nunca podr ser inferior al porcentaje del IPC del ao que expira (Sentencia C-815 de 1999: 17). Esto
fija un piso mnimo igual a la inflacin realizada en el ao inmediatamente
anterior, con base en el cual debe guiarse la negociacin. Y esta, a su turno, segn la misma sentencia, deber tener en cuenta unos parmetros
adicionales: la meta de inflacin esperada, la productividad sealada por
la Comisin Tripartita de Concertacin de Polticas Laborales y Sociales,
la contribucin del salario al ingreso nacional, el crecimiento del PIB, la necesidad de mantener una remuneracin mnima vital y mvil, la funcin
social de la empresa y los objetivos de la direccin general de la economa
a cargo del Estado. En la prctica, lo anterior implica que el salario mnimo
continuar a crecer todos los aos en trminos reales.
Bibliografa
DANE (2009), Metodologa Informalidad Gran Encuesta Integrada de Hogares
GEIH.
Camacho A., Conover E. y Hoyos A. (2009), Effects of Colombias Social Protection
System on Workers Choice Between Formal and Informal Employment, Documento
CEDE No 2009-18, Universidad de los Andes, Bogot, agosto
Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN (2013), Primer informe sobre la
aplicacin de la Ley 1429 de 2010, Cifras y estimacin del Costo fiscal ao gravable
2011, Coordinacin de Estudios Econmicos, Cuaderno de Trabajo No 49, mayo
Farn S. (2014), Do Payroll Tax Reductions Enhance Employment? Policy Lessons from
Colombia, Cadernos Prolam/USP Brazilian Journal of Latin America Studies, Vol. 13,
No 24, Universidad de Sao Paulo, primer semestre
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo MTPE (2014), Estrategia Sectorial
para la Formalizacin Laboral, 2014-2016, Lima
OIT (2014), Panorama Temtico Laboral. Transicin a la Formalidad en Amrica Latina y el Caribe.
Saget C. (2008), Fijacin del Salario Mnimo en los Pases en Desarrollo. Deficiencias
y Soluciones, Revista Internacional del Trabajo, Vol. 127, No 1
Unidad de Gestin Pensional y Parafiscales - UGPP (2012), Comunicado de Prensa,
marzo 30.
Informalidad laboral:
TEMA CENTRAL
El Sector Informal
y el Empleo Informal
La definicin de informalidad se remonta a las normas internacionales
establecidas por la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). La decimoquinta Conferencia Internacional
de Estadsticas del Trabajo (CIET) de
1993, seala que El sector informal
puede describirse en trminos generales como un conjunto de unidades
dedicadas a la produccin de bienes
o la prestacin de servicios con la finalidad primordial de crear empleos
y generar ingresos para las personas
que participan en esa actividad. Estas unidades funcionan tpicamente
en pequea escala, con una organizacin rudimentaria, en la que hay
muy poca o ninguna distincin entre
el trabajo y el capital como factores de produccin1. Este enfoque
centra el anlisis del sector informal
en unidades econmicas de escala
TEMA CENTRAL
Grfico 1
Tasa de informalidad
Total 10 ciudades- Junio 1986 - 2000
66,0
63,5
64,0
62,0
60,0
58,0
56,0
57,0
55,5
55,9
54,7
54,0
53,5
53,7
1994
1996
52,0
50,0
48,0
1986
1988
1992
1998
2000
TEMA CENTRAL
A partir de diciembre de 2009, la definicin oficial de sector informal cambia el lmite de escala de personal ocupado en las empresas, pasando de 10
a 5 trabajadores. Esto con el fin de acotar el criterio de unidades econmicas asociadas a los hogares, segn recomendaciones de la 15 CIET (OIT).
Como se puede ver en el grfico 2, la proporcin de informales disminuy
desde 2001 y en 2004 se presenta un descenso marcado pasando de 54,2%
en 2003 a 52,3% en 2004.
Tasas de Informalidad*
Total 13 ciudades- Segundos trimestres 2001-2006
Grfico 2
55,0
54,7
54,5
54,5
54,2
54,0
53,5
53,0
52,3
52,5
52,3
52,0
51,5
51,4
51,0
50,5
50,0
2002
2001
2003
2005
2004
2006
A partir de diciembre
de 2009, la definicin
oficial de sector informal
cambi el lmite de escala
de personal ocupado en las
empresas, pasando de 10
a 5 trabajadores. Esto con
el fin de acotar el criterio
de unidades econmicas
asociadas a los hogares,
segn recomendaciones
de la OIT. Como se puede
ver en el grfico 2, la
proporcin de informales
disminuy desde 2001,
y en 2004 se presenta un
descenso marcado pasando
de 54,2% en 2003 a
52,3% en 2004.
58,0
56,0
55,5
54,9
55,6
55,6
55,7
54,8
54,0
52,1
52,0
50,4
51,6
50,8
52,2
51,1
51,1
49,4
50,0
50,4
48,4
48,0
46,0
44,0
2007
2008
2009
2010
Empleo informal
2011
2012
2013
2014
Sector informal
TEMA CENTRAL
Grfico 3
65,0
63,5
63,0
61,0
59,0
57,0
57,0
55,5
55,9
54,7
55,0
54,5
53,5 53,7
54,7
54,2
52,3
53,0
52,3
51,4
50,4
51,0
50,8
52,1
51,6
51,1
51,1
49,4
48,4
49,0
47,0
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1998
1996
1994
1992
1988
1986
45,0
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
TEMA CENTRAL
de Competitividad
TEMA CENTRAL
mismas autoridades pblicas. Toda esta situacin representa la incapacidad de la sociedad para respetar y hacer respetar las reglas: falta control de las autoridades,
y hay abusos, corrupcin e irrespeto a las normas por
parte de la ciudadana.
En conclusin, la informalidad y la ilegalidad debilitan
toda la institucionalidad del entorno y se caracterizan
por un marcado relativismo, es decir, cada uno quiere
imponer sus reglas, nadie acepta las establecidas por la
autoridad, todos quieren soluciones a su medida.
Ahora bien, la empresa como unidad bsica de la economa desempea un papel determinante en la generacin de riqueza, en el crecimiento econmico y, por
consiguiente, en la dinmica del empleo. De esta manera, solo en la medida que un pas tenga una base empresarial ms sana y con bajos niveles de informalidad
empresarial podr mejorar y sostener sus niveles de crecimiento y el bienestar de la sociedad.
La economa colombiana, como se sabe, se caracteriza
por un alto nmero de Mipymes, muchas de ellas, son
apenas empresas de subsistencia. Sus dueos, cumplen
mltiples funciones al interior de las mismas; los beneficios de la divisin del trabajo son escasos y la innovacin todava es un recurso de pocos. La formacin de
capital humano al interior de estas unidades empresariales resulta espordica y las barreras de acceso al crdito productivo todava son un problema por resolver.
Por su parte la informalidad genera empleo de baja calidad, bajos niveles de escala y de eficiencia en la produccin y agrega distorsiones en los mercados al ser motor
de la economa subterrnea.
TEMA CENTRAL
Enfoque impositivo/recaudador
Enfoque legalista/sancionatorio
Enfoque persuasivo/
asistencial
En esta lnea de trabajo es en la que
suele empezar a aparecer la preocupacin real por el emprendedor/informal y en esta medida se busca establecer mecanismos que permitan
entrar en la realidad de esa pequea
unidad productiva y buscar caminos
para evitar que se desenvuelva en
entornos de informalidad.
Aqu tienen cabida buena parte de
las iniciativas que buscan acompaar al emprendedor/informal en su
proceso de formalizacin, va identificacin de los potenciales emprendedores o de los informales, su tra-
TEMA CENTRAL
Se crearon estos centros o ventanillas nicas que operan actualmente en 32 ciudades del pas, como instrumento para: i) Minimizar pasos, diligencias, requisitos
legales y plazos de tramitacin para creacin de empresas ii) Facilitar la integracin de empresas informales al
proceso formal de desarrollo de actividades mercantiles
y iii) Mejorar el acceso de los empresarios a informacin
sobre trmites a seguir para formalizar su empresa.
A travs de los CAE, se integraron los siguientes trmites en las Cmaras de Comercio, sin ningn costo adicional para los usuarios:
17
trmites
35
10
entidades
desplazamientos
a ventanillas
45
requisitos y
documentos
55 das
34 ECONOMA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
Permisos de construccin
Respecto al mejoramiento en los tiempos para los permisos de construccin, debemos destacar la contribucin
de las Cmaras de Comercio al brindar acceso gratuito
a sus sistemas de informacin a los Curadores Urbanos
para consultar la informacin de los certificados de existencia y representacin de las empresas, con lo cual no
solo se redujo un trmite sino el costo del mismo.
TEMA CENTRAL
Juego Limpio
Trigo limpio dicen los espaoles
para sealar aquello que est libre
de polvo y paja. Sera una buena
36 ECONOMA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
Registro Mercantil:
Para la Corte Constitucional, el registro mercantil es un instrumento esencial que organiza las empresas, y por tanto facilita y hace efectiva la labor del Estado de dirigir y controlar
la economa1.
Determina su inclusin en la base de datos para la participacin en foros, seminarios y cursos de inters empresarial.
Para el Estado
ECONOMA COLOMBIANA 37
TEMA CENTRAL
La administracin de tierras:
TEMA CENTRAL
to constitucional de promover el
acceso progresivo a la propiedad
de la tierra, con el fin de mejorar
el ingreso y la calidad de vida de la
poblacin campesina- se han registrado 150.754 predios inicialmente
adjudicados como baldos con igual
nmero de familias beneficiadas.
Intentos de formalizacin
En Colombia no existe una institucin que lidere los procesos de
saneamiento y formalizacin de la
propiedad, por lo que dicha actividad ha sido desarrollada de manera
parcial por el INCODER. Este instituto solo tiene competencia para
administrar y titular los predios de
naturaleza balda y no sobre todos
aquellos terrenos rurales privados,
lo cual crea escenarios de conflicto e inseguridad jurdica, y obliga al
ciudadano a recurrir a otras instancias, como la jurisdiccin agraria, en
la cual adems de encargarse de los
temas de esa naturaleza, atienden y
dirimen conflictos de otros asuntos.
En el 2012, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cre el
Programa de Formalizacin de la
Propiedad Rural con el objetivo de
promover el acceso a la propiedad
de los predios rurales y mejorar la
calidad de vida de los campesinos.
Tiene presencia en 22 Departamentos. A diciembre de 2014, el programa haba atendido 36.593 familias
rurales para la definicin de rutas de
formalizacin. De estas solicitudes,
20.037 casos deben seguir procesos judiciales, 6.608 casos tienen
solucin por la va notarial y se han
formalizado 1.271 predios2.
2 Informacin disponible en la pagina web:
http://formalizacion.minagricultura.gov.co/
ECONOMA COLOMBIANA 39
TEMA CENTRAL
Formalizacin de tierras
de comunidades tnicas,
indgenas y negras
La Constitucin de Colombia obliga al Estado a dotar de tierras a
las comunidades tnicas como una
forma de reconocer los derechos
ancestrales de estos pueblos sobre
dichas tierras.
En el caso de las comunidades indgenas, gran parte de ellas habitan
en territorios ancestrales, legalizados hoy como resguardos de propiedad colectiva. La Constitucin
reconoce que esos resguardos son
imprescriptibles, inalienables e inembargables. El INCODER tiene
varias tareas: constituir, ampliar y
sanear los resguardos, en caso de
que estn ocupados por personas
ajenas; estudiar las necesidades
de tierras de las comunidades indgenas y dotarlas de ellas; hacer el
estudio de los ttulos para garantizar la existencia legal de los resguardos; y reestructurar y ampliar
los resguardos de origen colonial,
previa clarificacin sobre la vigencia legal de los respectivos ttulos.
Los predios y mejoras son entregados a ttulo gratuito a los cabildos o
autoridades tradicionales, para que
estos los administren y distribuyan
de manera equitativa.
El INCODER afirma que hasta el
2012 en Colombia se haban constituido 675 resguardos indgenas,
que representan una extensin territorial aproximada de 31255.511
hectreas. Del ao 2010 a 2014,
40 ECONOMA COLOMBIANA
exista una meta de titular en favor de comunidades indgenas 450.000 hectreas, en beneficio de un promedio de 20.396 familias; realmente se logr la titulacin
de 722.436 hectreas en favor de 13.112 familias.
Es de resaltar que ninguna institucin del Estado Colombiano tiene un estudio confiable sobre las verdaderas necesidades de tierras de las comunidades indgenas; cada da estas comunidades reclaman grandes
extensiones en departamentos donde se presentan
conflictos por la tenencia y ocupacin de la tierra con
campesinos, comunidades negras e incluso entre los
mismos indgenas.
En cuanto a las tierras de comunidades negras, la Constitucin de 1991 tambin orden el reconocimiento
definitivo de sus derechos territoriales y se concret en
la Ley 70 de 1993, la cual reconoce el derecho a la propiedad colectiva sobre los territorios que haban venido
ocupando ancestral e histricamente.
A travs de los ttulos colectivos, las comunidades se
convierten en propietarias de los territorios que ocupan y adquieren el derecho de prelacin para el uso y
aprovechamiento de los recursos naturales renovables
del subsuelo. Con la propiedad colectiva, los Consejos
Comunitarios se convierten en autoridades administradoras de los recursos naturales y en gestoras de su propio desarrollo. Estos procesos de titulacin colectiva
los desarrolla actualmente el INCODER.
TEMA CENTRAL
El caso de los
Parques Nacionales
En cuanto a los Parques Nacionales,
la Constitucin de 1991 tambin
los declar inalienables, imprescriptibles e inembargables. Sin embargo, la declaracin y delimitacin de
un Parque no puede desconocer la
propiedad privada, ni los derechos
adquiridos por los particulares en el
interior de estas reas.
La compra de predios de propiedad particular ubicados en zonas
de Parques Nacionales, se encuentra prohibida, salvo que adquiera
la propiedad de estos inmuebles la
Unidad Administrativa de Parques
Nacionales para el saneamiento de
los mismos.
Sin embargo, estudios de la Superintendencia de Notariado y Registro han evidenciado una serie de
tipologas utilizadas por personas
inescrupulosas para adquirir propiedades en estas reas protegidas.
Entre las ms comunes se encuentran: la prescripcin adquisitiva del
dominio despus de la declaratoria
del Parque, adjudicacin irregular
de baldos y aclaracin de reas sin
fundamentos legales. Esta situacin
ha generado conflictos entre el Estado y los particulares por las propiedades de la Nacin. El ejemplo
ms claro se presenta en el Parque
Nacional Natural Tayrona donde el
85% del territorio se encuentra en
conflicto con particulares que alegan propiedad.
Ahora, respecto de la posibilidad de
adelantar programas de formalizacin en zonas declaradas como Parques Nacionales, se pueden decir lo
siguiente:
1. La adjudicacin de baldos no
puede adelantarse en estas zonas, por lo tanto, lo predios baldos ubicados en las zonas alinderadas como parques, sern de
propiedad de la Nacin y no son
objeto de ocupacin, titulacin
o desarrollo de programas de re-
En busca de un
acuerdo nacional
Los altos ndices de informalidad
han venido mermando las oportunidades del poblador rural. Uno de
los efectos ms preocupantes es el
surgimiento de hechos de violencia,
a travs de la usurpacin de tierras
y desplazamiento forzado, debido
a que al no contar con ttulos de
propiedad debidamente otorgados
y registrados, se facilita esta prctica que a su vez dificulta an ms el
reconocimiento de derechos en los
procesos de restitucin de tierras.
Otros efectos tambin son la insuficiencia en el mercado de tierras; la
falta de acceso a crditos y la inexistencia de inversin en el campo, lo
que limita su capacidad productiva.
Por lo anterior, Colombia requiere de
un gran Acuerdo Nacional sobre la
administracin de las tierras rurales
que le permita al pas tener un marco
jurdico, claro, para cualquier modelo
de desarrollo econmico y social que
emprendan los gobiernos de turno.
Este rgimen de administracin
debe partir de temas esenciales
como el destino y fin de los baldos
de la Nacin, concentracin de la
propiedad, zonas especiales para
el desarrollo econmico y de economa campesina, y tambin debe
tener en cuenta aspectos precediECONOMA COLOMBIANA 41
TEMA CENTRAL
Los proyectos productivos aprobados en las ZIDRES, sern beneficiarios por parte del Gobierno Nacional de una poltica de
incentivos y estmulos, siempre
y cuando, vinculen como asociados al pequeo o mediano productor sin tierra.
Los recursos del Fondo de Desarrollo Rural, Econmico e
Inversin, sern invertidos en
proyectos de desarrollo rural y
disminucin de pobreza, vinculada con el sector agropecuario.
Los indgenas, como esta comunidad Ember que regresa a sus tierras en Mistrat (Risaralda), han sido
protagonistas de la reacomodacin de la propiedad de las tierras en Colombia desde la Constitucin
de 1991. A 2012 se haban constituido 675 resguardos indgenas, que representan una extensin
territorial de 31 millones de hectreas.
ECONOMA COLOMBIANA 43
TEMA CENTRAL
La propiedad rural
en el contexto de los
acuerdos de La Habana
La esencia del acuerdo sobre temas agrarios, acceso a la tierra, formalizacin de la propiedad y desarrollo rural integral a que se haba llegado en
la mesa de negociaciones de La Habana, como punto nmero uno de la
agenda, fue publicado como un comunicado divulgado conjuntamente
por las partes desde 2013.
Posteriormente se ha divulgado lo que pudiramos llamar el acuerdo agrario ampliado. As se ha procedido igualmente con los otros dos temas de
la agenda sobre los cuales ha habido acuerdos hasta la fecha: participacin
poltica y cultivos ilcitos.
Lo anterior es bueno tenerlo en cuenta pues no es que hasta ahora se
estn divulgando por primera vez los acuerdos: sobre cada uno de ellos,
repito, a medida que se fue llegando a acuerdos, se han ido publicando
comunicados conjuntos en el ltimo ao y medio.
Y tales comunicados conjuntos han circulado profusamente a travs de
los medios. Por ejemplo, del acuerdo agrario alcanzado en el 2013 se han
publicado hasta la fecha cerca de cuatro millones de copias, adems de su
insercin profusa en medios electrnicos y en pginas web.
Por ello ha carecido siempre de fundamento el reproche -a menudo malintencionado- de que las negociaciones de paz de La Habana se han hecho a
espaldas de la opinin pblica o con cartas secretas bajo la mesa.
El objeto de este escrito es presentar el contexto general del acuerdo sobre el punto nmero uno de La Habana; y dentro de ste lo ateniente a la
formalizacin de la propiedad en Colombia.
* Exministro de Agricultura (2010-2013), exministro de Hacienda (1998-2000) y exministro de Minas
y Energa (1991-1992), exsenador y exembajador en Francia.
44 ECONOMA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
dotacin de tierras a travs de este fondo, pero estudios tambin preliminares indican que las eventuales
familias beneficiarias podran fluctuar entre 250.000 y
300.000.
Los institutos de reforma agraria que se crearon en
Amrica Latina durante la segunda mitad del siglo XX
(entre nosotros el Incora) nutran sus disponibilidades
de tierras para repartir entre campesinos principalmente de fincas compradas en un mercado privado a menudo imperfecto y coludido, y de unas cuantas expropiaciones que realizaban. Y su msculo financiero para
actuar en el mercado de tierras quedaba supeditado a
las apropiaciones presupuestales que reciban a travs
de los presupuestos anuales.
a) Tierras provenientes de la extincin judicial de dominio a favor de la Nacin de aquellas que han sido incautadas al narcotrfico. Se calcula que puede haber
actualmente en la Direccin de estupefacientes entre
400.000 y 500.000 hectreas de estas tierras con vocacin para que se les declare la extincin de dominio.
Hacen parte de las mejores tierras del pas, ubicadas en
los valles del Magdalena y Cauca, principalmente. No
es fcil tarea pues sobre ellas gravita un enjambre de
abogados y de testaferros de los narcos incautados que
a toda costa buscan evitar la extincin del dominio, ltimo paso antes de poder disponer de estas tierras para
distribuirlas entre campesinos.
La reforma rural integral (RRI) tiene tambin un componente de tierras (creacin del Fondo de Tierras), pero es
mucho ms que eso: es un verdadero plan de desarrollo
rural multifactico, donde la dotacin de tierras para los
campesinos no es ms que uno de sus ingredientes.
TEMA CENTRAL
IV- Formalizacin
de la tenencia de la Tierra
Uno de los problemas ms delicados
de la estructura agraria en Colombia
lo constituye la alta informalidad
que se observa en sus patrones de
tenencia. Los estudios ms confiables indican que entre un 40%-50%
de los predios que se explotan en
Colombia son informales. Es decir,
quienes los trabajan, solo tienen ttulos precarios.
No tener escrituras a carta cabal
excluye al trabajador del agro de
la posibilidad de tener acceso al
crdito, al subsidio, al mercado de
hipotecas, en fin, a las avenidas de
modernidad que a menudo estn reservadas solo para quienes exhiben
ttulos de propiedad formalizados.
La posicin inicial de las FARC fue
inicialmente muy hostil a los programas de formalizacin de la propiedad agraria. As se pudo observar,
por ejemplo, en el discurso inaugural de las negociaciones de Ivn Mrquez en Oslo. Acusaban injustamente los programas de formalizacin
de ser un mecanismo para facilitar
el despojo posterior de las tierras a
los campesinos. Nada ms desacertado. Afortunadamente la posicin
de las FARC cambi radicalmente y
en el texto del acuerdo se reconoce a la formalizacin como uno de
los propsitos centrales que habr
de presidir las polticas agrarias del
posconflicto.
V- La jurisdiccin Agraria
La resolucin de los conflictos agrarios en Colombia requiere una jurisdiccin especial. Se impone un reverdecimiento del derecho agrario.
Y mecanismos expeditos para administrar justicia agraria en el pas.
De all que en el punto nmero uno
de La Habana las partes acuerdan
que se crearn mecanismos giles
para abordar procesos de conciliacin y resolucin de conflictos
en el uso y tenencia de la tierra,
y se crear una nueva jurisdiccin
agraria.
VI- Catastro
e impuesto predial
El acuerdo le otorga gran importancia a modernizar y actualizar
el catastro rural en Colombia, y a
la consecuente modernizacin del
predial que ello implica, y el mejor
uso del suelo.
TEMA CENTRAL
En los dilogos entre el gobierno, representado por Humberto de la Calle (derecha), y las Farc,
representadas por Ivn Mrquez (izquierda), el primer punto de la agenda fue el tema agrario.
ECONOMA COLOMBIANA 47
TEMA CENTRAL
que se requerir financiar, durante el perodo que hemos dado en llamar el posconflicto rural.
Una parte de estas inversiones quizs la ms considerable- tendr que venir del presupuesto nacional, otra
de los presupuestos de las entidades territoriales, una
tercera fuente ser el sector privado y, por ltimo, habr un componente de cooperacin internacional.
Ninguno de los componentes financieros del posconflicto rural est todava cuantificado al detalle; ni mucho menos ha empezado a incorporarse en las proyecciones presupuestales.
Pero es necesario comenzar a hacerlo. El costo, aunque
importante, no es inabordable para las finanzas pblicas del pas en la prxima dcada, teniendo en cuenta
que est de por medio algo tan importante como aclimatar las condiciones socioeconmicas de la ruralidad
colombiana que hagan sostenible la paz en el futuro.
El gran reto de las finanzas pblicas en Colombia en
los aos venideros consistir en definir cmo se puede
financiar adecuadamente los costos del posconflicto,
a partir del momento en que se firme la paz, sin desquiciar la sanidad fiscal y los equilibrios presupuestales
necesarios para mantener una economa sana.
El reto y los rdenes de magnitud del financiamiento
del posconflicto rural estn, pues, ubicados; las cifras
exactas, la secuencia de las inversiones y los montos
exactos del financiamiento, an no.
TEMA CENTRAL
Conclusin
Como anotbamos al comienzo de
este escrito, lo que se ha negociado
en La Habana hasta el momento, en
lo que corresponde al punto nmero uno de la agenda (Poltica de desarrollo agrario integral) de ninguna
manera compromete la propiedad
privada o los legtimos derechos
adquiridos de los empresarios que
honesta y denodadamente trabajan
la tierra en Colombia.
Tampoco crea factores de inseguridad jurdica, como con manifiesta
mala fe repiten los enemigos del
proceso de paz.
En el fondo, lo negociado en La Habana, no es otra cosa que el esbozo
de un inmenso plan de desarrollo rural y de la formalizacin de la propiedad agraria que habra que ejecutar
TEMA CENTRAL
La informalidad minera
La actual situacin de degradacin ambiental en extensas zonas del territorio nacional as como los efectos
adversos sobre la sociedad obligan a que el Estado en
su conjunto aborde de forma inmediata y definitiva tanto la informalidad como la criminalidad en la explotacin de recursos naturales no renovables.
El gobierno nacional ha tomado cartas en el asunto
prestando especial inters a la minera informal, la cual
en el Cdigo de Minas anterior (Decreto Ley 2655 de
1988) apareca relacionada con figuras como la de los
pequeos mineros, la minera tradicional, la artesanal y
la de subsistencia.
La minera informal es una actividad de pequeos grupos de personas o familias dedicadas a la explotacin
de yacimientos con el nico fin de obtener el sustento para su desarrollo y crecimiento personal. Utilizan
mtodos extractivos rudimentarios o muy bsicos con
escaso soporte de equipos y maquinaria, que en su mayora son fabricados o adaptados por ellos mismos. No
representan grandes producciones de minerales. No
cuentan con un ttulo minero formal, licencia ambiental, plan de manejo, permisos ambientales u otra figura
ambiental para el desarrollo de la actividad, pero tienen
la opcin de poder obtenerlos.
El Estado se propone lograr que esa minera informal,
llevada a cabo por un importante grupo de colombianos, sea incorporada en el menor tiempo posible en el
marco legal vigente. Uno de los mayores problemas que
el pas enfrenta es que esa minera de pequea escala,
de subsistencia, artesanal y de barequeo est amenaza* Documento preparado por Edgar Roa A., Contralora Delegada para el Medio Ambiente. y revisado por Diego Alberto Ospina G., Director DES Contralora Delegada para el Medio Ambiente.
50 ECONOMA COLOMBIANA
Choque de normas
A las dificultades reales para legalizar a los mineros informales se sum el hecho de que con la promulgacin
de la Ley 685 de 2001 (actual Cdigo de Minas) perdi
vigencia el Decreto Ley 2655 de 1988. El nuevo Cdigo
no estableci un rgimen especial para que los pequeos mineros, los tradicionales, los artesanales, pudiesen
solicitar ttulo minero con cierta prelacin y tratamiento diferenciado, de tal forma que les permitiese contar
con un rea de trabajo formal y legalmente constituida.
Por el contrario, el nuevo Cdigo complic a tal pun-
TEMA CENTRAL
El sector minero
nacional presenta un
elevado y preocupante
ndice de informalidad,
que segn el Censo
Minero Departamental
Colombiano 2010 2011
puede llegar a ser
del orden de 65 a 85%.
ECONOMA COLOMBIANA 51
TEMA CENTRAL
El Estado no tiene la suficiente capacidad tcnica y operativa para desarrollar procesos efectivos de seguimiento y control tanto a la minera informal
como a la legal en temas de fiscalizacin y verificacin del cumplimiento
de las normas y compromisos adquiridos en materia ambiental, as posea
hoy una mayor cobertura en temas de seguridad social e industrial, entre
otros aspectos.
Frente a tal problemtica, el Estado pretende establecer pequeas empresas para formalizar a los pequeos mineros. Sin embargo, en general, los
mineros no ven favorable esta poltica o no la identifican con sus intereses.
Entre otras cosa, porque el minero tradicional, artesanal y, en especial, el
de muy pequea produccin logra equilibrar su economa, que en muchos casos es netamente de subsistencia, precisamente porque no responde por impuestos, ni por daos ambientales, ni paga las tasas por uso de
recursos naturales renovables. El minero percibe que el proceso de formalizacin o legalizacin le implica un incremento de sus costos de produccin y por ende una sensible disminucin de su renta. Al punto, de que la
actividad se vuelve totalmente inviable desde el punto de vista econmico
para l y su familia. En otras palabras, los mineros informales no ven en el
proceso de formalizacin ningn incentivo econmico.
Recientemente, en el 2014, se promulg el decreto 480 el cual defini algunas figuras y condiciones entre titulares mineros y mineros de pequea
escala sin ttulo, para que estos ltimos puedan desarrollar su actividad,
bajo la figura de subcontratos de operacin explotacin minera.
En esta foto, tomada en el departamento del Cauca, se puede ver como la minera ilegal, de grandes maquinarias y fines de lucro, desplaza a la minera
artesanal, con la cual subsisten cientos de familias.
52 ECONOMA COLOMBIANA
TEMA CENTRAL
Conclusiones
El Ministerio de Minas y Energa de Colombia como
ente rector de la poltica minera no advirti anticipadamente la problemtica que se origin con la entrada en vigencia de la ley 685 de 2001, ya que no
previ la necesidad de establecer un rgimen especial para que se diera una transicin para la llamada
pequea minera, en particular, para permitir la legalizacin de quienes por aos han ejercido la actividad sin ttulo minero (minera de hecho) en terrenos
de su propiedad, en terrenos baldos, terrenos en
arriendo y en reas de difcil acceso, y en las que no
exista antes del 2001 ttulo minero alguno.
TEMA CENTRAL
se lo lleva la corriente
TEMA CENTRAL
En Colombia el 72% de la
poblacin adulta tiene al menos
una cuenta de ahorro.
Sin embargo, solo el 42% la
tiene activa y menos personas
an la usan para efectuar
transacciones financieras.
Por fortuna en el caso del crdito se han ido removiendo obstculos para su otorgamiento, como es la
ECONOMA COLOMBIANA 55
Tomado de la exposicin Sudarios, inspirada en las vctimas de la violencia en Colombia, de la artista Erika Diettes.
Anlisis
56 ECONOMA COLOMBIANA
ANLISIS
de Vctimas
1 Juan Carlos Villamizar es Doctor en Historia Econmica, Economista y Administrador Pblico; Claudia Murcia es estadstica con especializacin en estudios de poblacin; Juan Pablo Sandoval es Candidato a Doctor en Economa
y trabaja para la CGR; y, Oscar Villamizar es Economista.
2 Congreso de la Repblica de Colombia. (2011). Ley de Victimas y Restitucin de Tierras, por la cual se dictan medidas de atencin, asistencia y reparacin integral a las vctimas del conflicto armado interno y se dictan otras
disposiciones. Diario Oficial No. 48.096. Bogot, D.C: Ministerio de Justicia
y del Derecho.
3 Corte Constitucional. (2004). Sentencia T-025 en que la Corte declara el
Estado de Cosas Constitucional. Descargado de: http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2004/T-025-04.htm.
4 Departamento Nacional de Planeacin. (2011). Conpes 3712. Plan de
financiacin para la sostenibilidad de la ley 1448 de 2011 Bogot, D.C: Departamento Nacional de Planeacin; Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico; Ministerio de Justicia.
5 Departamento Nacional de Planeacin. (2012). Conpes 3726. Lineamientos, plan de ejecucin de metas, presupuesto y mecanismo de seguimiento
para el plan nacional de atencin y reparacin integral a las vctimas. Bogot, D.C: Departamento Nacional de Planeacin; Consejo Nacional de Poltica
Econmica y Social.
realidades de las vctimas del desplazamiento en Colombia, luego de tres aos de vigencia de la Ley 1448/2011,
implican la redefinicin de las metas establecidas en los
Conpes 3712 de 20114 y 3726 de 20125. Esa redefinicin tendr implicaciones en el financiamiento mismo
de la ley hacia el futuro. A continuacin, veremos el sustento de esas dos conclusiones observando: la caracterizacin que surge de los resultados de la Encuesta; la forma como la poblacin desplazada percibe o conoce la
gestin del gobierno; la sntesis de los IGED (Indicadores
de Goce Efectivo de Derechos); y, finalmente, el impacto
sobre el financiamiento de la poltica de atencin a las
vctimas. Pero antes, es necesario conocer los aspectos
metodolgicos de construccin de la Encuesta.
Aspectos metodolgicos
Fue diseada una muestra probabilstica en la que se
tuvieron en cuenta los siguientes aspectos que determinan la representatividad de los resultados:
Primero, el universo de estudio est compuesto por
los hogares desplazados con posterioridad a 1985 y
los municipios con ms de 1.250 personas registradas
como desplazados que corresponden al 95% de los inscritos en el RUV (Registro nico de Vctimas).
El segundo aspecto consisti en organizar el universo
en seis regiones, con el fin de garantizar que fuera comparable con las encuestas anteriores de 2007, 2008 y
2010 realizadas por la Comisin de Seguimiento a la
ECONOMA COLOMBIANA 57
ANLISIS
Caracterizacin de la
poblacin desplazada
Universo, sub-registro
y composicin etaria
En total, fueron estimadas 5.611.984
personas desplazadas a noviembre de 2013, las cuales, equivalen
a 1.388.591 grupos familiares o
1.315.975 hogares. Estas cifras
equivalen al 11,9% de la poblacin
colombiana de 2013 segn las pro58 ECONOMA COLOMBIANA
ANLISIS
yecciones del DANE6. Para poner esta cifra en contexto y apreciar su verdadera dimensin, las personas desplazadas en los ltimos 30 aos en Colombia por causa del conflicto sociopoltico armado, equivalen a la poblacin
actual de 15 de los 33 departamentos del pas7, es decir, la poblacin de
casi el 50% del territorio colombiano. Dicha estimacin tiene en cuenta a
las vctimas del desplazamiento forzado, estn o no incluidas en el RUV.
Grfico 1
600.000
6.000.000
5.000.000
400.000
4.000.000
300.000
3.000.000
200.000
2.000.000
100.000
1.000.000
Personas desplazadas
ANLISIS
Cuadro 1
Grupos de edad
Total
Hombres
Estructura Demogrfica
de Colombia (DANE)
Mujeres
Total
Hombres
Mujeres
0 - 4 aos
12,3
13,2
11,4
9,1
9,5
8,8
5 - 9 aos
13,3
14,5
12,4
9,1
9,4
8,7
10 - 14 aos
14,0
15,3
12,8
9,2
9,5
8,9
Subtotal nios
39,6
43,0
36,6
27,4
28,3
26,4
15 - 19 aos
12,4
13,6
11,4
9,3
9,6
9,0
20 - 24 aos
9,9
10,0
9,8
9,0
9,3
8,6
Subtotal jovenes
22,3
23,6
21,2
18,3
18,9
17,6
25 - 29 aos
6,6
5,8
7,4
8,1
8,2
8,0
30 - 34 aos
6,1
5,0
7,1
7,3
7,2
7,4
35 - 39 aos
5,2
4,0
6,3
6,5
6,4
6,6
40 - 44 aos
4,8
4,2
5,3
6,1
5,9
6,3
45 - 49 aos
3,8
3,2
4,2
6,1
5,9
6,3
50 - 54 aos
3,6
3,3
3,8
5,4
5,2
5,6
55 - 59 aos
2,8
2,4
3,2
4,4
4,2
4,5
60 - 64 aos
1,8
1,7
1,8
3,4
3,2
3,5
Subtotal adultos
34,7
29,6
39,1
47,2
46,2
48,2
65 y mas aos
3,5
3,8
3,2
7,2
6,5
7,8
Total
100
100
100
100
100
100
La victimizacin
Dos aspectos son significativos
como caractersticas del fenmeno del desplazamiento forzado en
Colombia: la victimizacin de la poblacin y el empobrecimiento de la
poblacin desplazada. Uno de los
aspectos que facilitara el levanta-
miento del Estado de Cosas Inconstitucional sera la cesacin del conflicto armado, as dejara de crecer
el nmero acumulado de vctimas
de desplazamiento y de personas
que han sido objeto de otros hechos victimizantes (como los homicidios), crecimiento que, aunque ha
disminuido no cesa (Grfico 2).
De acuerdo con la encuesta, la amenaza directa es la principal causa de
desplazamiento con un 54,7% de
grupos familiares, a lo cual se suman
las amenazas indirectas (6,5%), los
combates (8,4%), los asesinatos de
vecinos y amigos, las muertes de
otros familiares directos e indirectos
(19,5%), el reclutamiento forzoso de
menores (3,6%) y otro tipo de razones (7,2%) (Grfico 3).
ANLISIS
Grfico 3
Empobrecimiento de la poblacin
La poblacin desplazada, segn revela la encuesta, se ha empobrecido
con respecto a sus condiciones anteriores de vida. Ese empobrecimiento
se refleja en el deterioro del estndar de vida del 11% de los colombianos
desplazados.
El empobrecimiento se asocia a situaciones como el despojo y/o abandono de tierras, la prdida de la fuente de ingresos y la vivienda como los
ms representativos. Como lo evidencia la encuesta, del total de grupos
familiares, 537.503 reportaron haber perdido tierras y, de stas ltimas,
432.7929 reportaron un nmero de hectreas perdidas. A diferencia de la
violencia de los aos cincuenta, de la cual los investigadores slo tienen
algunas estimaciones sobre el nmero de homicidios y algunas tierras10,
con la Encuesta de la Contralora General de la Repblica los colombianos
de ahora y del futuro tendrn una fuente confiable acerca de una de las
mayores tragedias de nuestra historia contempornea. Esos grupos familiares, declararon haber perdido 7.668.423 hectreas. La mayor prdida de
tierra se dio en la regin 1 (Choc y Antioquia); la regin 4 (Cauca, Nario,
Putumayo, Caquet y Buenaventura); y, en la regin 6 (Meta, Arauca, Guaviare, Casanare, Vichada, Vaups, Guaina y Amazonas).
Esta es, tal vez, una de las mayores afectaciones a los pobladores del campo colombiano por los actores de la violencia, sobre todo, cuando se tiene en cuenta que la tierra es uno de los ms importantes activos de los
campesinos11, lo que los conecta con el mundo econmico y les permite
un status social en la comunidad de la que son parte. De manera que, el
despojo o el abandono de la tierra es mucho ms que una prdida econmica para el campesino, es una prdida de su status social adems de la
afectacin jurdica por la violacin a sus derechos humanos.
Desde el punto de vista del tipo de bien que posea la vctima desplazada
se encontr que la mayora declara haber tenido finca con casa (81,2%),
parcela o lote con casa (12,9%), el resto corresponde a finca sin casa,
parcela o lote sin casa y a terrenos con mejoras.
9 La diferencia en la cantidad de grupos obedece a que 19,5% de los grupos que perdieron
tierras no recuerdan las dimensiones de esta.
10 De acuerdo con Paul Oquist entre 1947
y 1966 hubo 193.017 personas muertas por
causa de la violencia y para ese periodo no se
registraron cifras de desplazamiento. Citado
por James Henderson (2006). La modernizacin en Colombia. Los aos de Laureano Gmez
1889-1965. Medellin: Editorial Universidad de
Antioquia.
11 Lipton, Michael. (2009). Land reform in developing countries: property rights and property
wrongs. New York: Routledge 2 Park Square,
Milton Park, Abingdon, Oxon OX14 4RN.
ECONOMA COLOMBIANA 61
ANLISIS
Cuadro 2
Regin de
expulsin
Grupos Familiares
que reportaron el
nmero de has
perdidas
Has
Imputadas/2
Total
537.503
432.792
7.668.423
7.073.897
7.807.024
Regin 1
150.510
113.647
1.831.582
1.831.582
2.105.163
Regin 2
85.784
70.105
1.151.771
1.151.771
1.248.872
Regin 3
56.550
42.102
737.577
737.577
839.275
Regin 4
134.219
115.431
1.522.261
1.522.261
1.636.033
Regin 5
65.844
52.146
1.138.444
543.918
623.144
Regin 6
44.596
39.361
1.286.788
1.286.788
1.354.537
12 Las leyes 1190 de 2008, 1448 de 2011, 1537 de 2012; los decretos
2569 de 2000, 951 de 2001, 250 de 2005, 4911 de 2009, 1160 de
2010, 900 de 2012; las disposiciones de la Corte Constitucional como los autos 116 de 2008, 008 de 2009, 383 de 2010 y 219 de 2011 y las sentencias T-025 de 2004, T-958 de 2011; el Conpes 3740 de 2013, entre otros.
13 En los ltimos tres aos de vigencia de la ley de vctimas, el presupuesto
para vivienda ha sido en promedio de $500 mil millones, siendo la segunda
asignacin presupuestal ms importante despus de la ayuda humanitaria.
ANLISIS
un nivel del 35,5%14. Lo anterior tiene varias implicaciones: 1) que la incidencia de la pobreza y de la pobreza extrema entre la poblacin vctima del
desplazamiento forzado es ms del doble de la pobreza de las familias en
el sector rural, que son las ms pobres a nivel nacional; 2) que cerrar esta
enorme brecha de pobreza le tomar dcadas al pas, pues la reduccin de
15 puntos porcentuales en el nivel de pobreza monetaria a nivel nacional
tom 10 aos; 3) que cerrar esta brecha depende del contexto macroeconmico nacional e internacional.
Grfico 4
Otras prdidas materiales se refieren a los bienes muebles y animales (76% de los grupos familiares)
y del trabajo (82,7% de los grupos
familiares).
Una prdida que afecta profundamente a la poblacin desplazada es
el de los aos de educacin. Mientras que los colombianos en promedio cursan 7,4 aos de escuela,
la poblacin desplazada apenas
alcanza los 4 aos, es decir que la
formacin del capital humano, en
sus niveles bsicos se ha visto gravemente afectada por cuenta del
conflicto armado. Se trata de una
tragedia si se tiene en cuenta que,
se necesitaron cerca de 30 aos
para alcanzar los niveles promedio
de Colombia.
La situacin anterior, ha trado
como consecuencia el aumento en
los niveles de pobreza entre la poblacin desplazada, ya sea medida
por slo pobreza o por indigencia.
Segn las estadsticas del DANE la
pobreza monetaria en 2013 afect
al 30.6% del total de hogares del
pas y al 42.8% de las familias en el
sector rural, mientras que segn la
I-ENV_CGR-2013, con el mismo parmetro de medicin, la poblacin
en desplazamiento lleg al 80%.
Para el DANE, la pobreza monetaria
extrema afect al 9.1% de las familias a nivel nacional y al 19.1% de las
familias en el sector rural, mientras
que la I-ENV_CGR-2013 encontr
que la poblacin desplazada tiene
ANLISIS
Cuadro 3
Indicadores de Goce Efectivo de Derechos de las Vctimas (IGED) vs. los IGED de la poblacin
colombiana segn el DANE
Definicin
II
CGR
DANE
Valores
Valores
34,6
80,8
62,7
75,8
40,7
57,6
46,8
78,1
44,4
83,7
49,9
43,4
73,2
66,3
II
III
Seguridad Alimentaria
IGED Seguridad Alimentaria
IV
53,7
18,7
12,2
60,5
Salud
IGED Salud
86,7
93,9
91,2
12,5
14,1
81,2
78,8
81,0
58,1
85,1
52,1
84,4
52,1
95,9
Educacin
IGED - Educacin - Cobertura educacin bsica
86,6
87,8
90,0
97,1
93,2
9,0
Indemnizacin administrativa
IGED - Indemnizacin administrativa
14,8
19,6
10,5
19,6
50,5
28,0
55,1
19,9
64 ECONOMA COLOMBIANA
ANLISIS
...continuacin cuadro 3
VII
VIII
IX
Generacin de ingresos
IGED Generacin de ingresos Dependencia econmica
53,1
63,6
63,8
18,9
33,0
67,9
55,7
55,3
Vivienda
IGED Vivienda Total
10,8
19,5
22,2
38,7
71,3
85,3
65,1
90,2
77,0
72,0
55,5
72,6
30,8
Restitucin de tierras
IGED Restitucin de Tierras
3,4
Retornos y reubicaciones
IGED Retornos y reubicaciones
6,6
52,1
97,8
96,5
Proteccin
12,8
8,2
20,0
24,0
Rehabilitacin
0,7
42,8
Satisfaccin
IGED Satisfaccin
XV
76,0
IGED rehabilitacin
XIV
64,7
XIII
22,8
Identificacin
IGED Identificacin
XII
8,9
1,5
5,3
0,8
0,4
Seguridad
IGED Seguridad
1,4
68,0
44
73
ECONOMA COLOMBIANA 65
66 ECONOMA COLOMBIANA
Tomado de la exposicin Sudarios, inspirada en las vctimas de la violencia en Colombia, de la artista Erika Diettes.
ANLISIS
Metas de la ley 1448 segn documentos Conpes, I-ENV CGR-2013 (Encuesta Nacional de
Vctimas) y RUV (Registro nico de Vctimas)
Temas
CONPES 3712
/11 y 3726/12
I-ENV CGR-2013
696.000
1.388.591
1.515.115
-692.591
819.115
3.875.987
5.611.984
6.211.973
1.735.997
2.335.986
RUV
Diferencias Diferencias
con ENV-CGR
con RUV
106.944
78.000
438.472
-360.472
134.000
1.598.845
1.464.845
32.683
389.962
357.279
4. Registro
Total
3.875.987
5.611.984
1.735.997
RUV
3.875.987
4.806.334
930.347
805.650
805.650
72.384
93.471
-21.087
10,4%
6,8%
3,6%
319.000
537.502
-218.502
4.352.395
7.073.897
-2.721.502
696.000
1.388.591
No RUV
5. Retorno
Grupos Familiares
%
6. Despojo en tierras
Grupos Familiares
Hectreas (UGRTD)
7. Indemnizacin administrativa
Grupos Familiares
1.905.078
-692.591
-1.209.078
Fuente: DNP,Documentos Conpes 3712 y 3726 y CGR; Primera Encuesta Nacional de Vctimas CGR 2013; Registro nico de Vctimas a
18 de mayo de 2015.
ECONOMA COLOMBIANA 67
ANLISIS
Tomado de la exposicin Sudarios, inspirada en las vctimas de la violencia en Colombia, de la artista Erika Diettes.
El universo de las vctimas en Colombia, que la artista Erika Diettes ha representado en su obra Sudarios, fue objeto de la Primer Encuesta de Vctimas
de la Contralora General.
68 ECONOMA COLOMBIANA
ANLISIS
* Extracto de un estudio elaborado por la Contralora Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad (Olga Reyes Jimnez, Doris Parra Salas, Katerine Mena Asprilla, scar Eduardo Revelo Cadena, Ludy Jeannette Bacca
Caicedo. Mapas: Pablo Antonio Prez Atara).
1 De 70 conflictos mencionados, 23 se encontraban en proceso de paz
(como el caso de Colombia), 11 han tenido interrupciones (Afganistn e
Israel y Palestina, por ejemplo) y 36 no han tenido negociaciones en los ltimos tiempos (Etiopa, Siria, Yemen, India y Somalia, entre otros). Cfr. FISAS,
Vicen. Anuario de Procesos de Paz. Escuela de Cultura de Paz de la Universidad Autnoma de Barcelona. 2014. Pg. 22.
ECONOMA COLOMBIANA 69
ANLISIS
Cuadro 1
Ao
2006
Costa de Marfil
2007
Mali, Benin-Burkina Fasso, Burundi, Repblica Centroafricana, Kenia, Sri Lanka, Georgia- Rusia, Lbano.
En Colombia, se desmoviliz el ERG2.
2008
Mali, Niger, Chad, Repblica Centro Africana, Repblica Democrtica del Congo, Somalia, India, Birmania3,
Tailandia-Camboya.
2009
2010
Sudn, Chad, Repblica Centroafricana, Repblica Democrtica del Congo, India, Birmania, Espaa.
2011
2012
Sudn, India.
2013
Fuente: FISAS, Vicen. Anuario de Procesos de Paz. Escuela de Cultura de Paz de Barcelona. 2014. Pg. 17.
Cuadro 2
Desmovilizaciones colectivas
Durante el perodo 2003-2007, se desmovilizaron
32.210 personas pertenecientes a los diferentes bloques de las AUC, especialmente, en 2005 (el 32%) y
2006 (el 56%). Estos grupos entregaron al momento de
su desmovilizacin 17.563 armas, es decir, un arma por
cada dos desmovilizados.
No. Desmovilizados
2003
1.035
3,2%
2004
2.645
8,2%
2005
10.417
32,3%
2006
17.959
55,8%
2007
154
0,5%
TOTAL
32.210
100%
Fuente: Oficina Alto comisionado para la Paz. Clculos CGR/ Delegada justicia y seguridad.
ANLISIS
Desmovilizaciones individuales
De acuerdo con cifras del Ministerio de Defensa Nacional, durante el perodo
2006 - Junio de 2014 se desmovilizaron individualmente 18.878 personas.
Cuadro 3
AUTORIDAD
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Junio 2014
TOTAL
Part. %
FF. MM.
2.008
2.817
3.115
2.343
2.206
1.394
1.063
1.262
623
16.831
89,2%
DAS
101
153
236
205
156
44
896
4,7%
ICBF
199
108
67
82
75
82
74
69
40
796
4,2%
DEFENSORA
74
41
20
12
164
0,9%
FISCALA
44
49
106
0,6%
PERSONERAS
30
17
16
73
0,4%
IGLESIA
11
0,1%
MIN-INTERIOR
0,0%
TOTAL
2.460
3.192
3.461
2.638
2.446
1.528
1.140
1.350
663
18.878
100%
Part. %
13,0%
16,9%
18,3%
14,0%
13,0%
8,1%
6,0%
7,2%
3,5%
100%
Lo que se ha invertido
Se calcula que durante el periodo 2006 - Junio de 2014, el Gobierno Nacional ejecut presupuesto por valor de $2,29 billones (a precios constantes
de 2013), para llevar a cabo los procesos de Desarme, Desmovilizacin y
Reintegracin en Colombia, Grfica 1.
El 61,7% de los recursos ($1,41 billones) se destinaron para la reintegracin de desmovilizados efectuada por la Agencia Colombiana para la Reintegracin ACR; el 13,4% ($305.976 millones) para las desmovilizaciones
colectivas y procesos de negociacin con grupos armados realizados por la
Oficina del Alto Comisionado para la Paz, y el 10,1% ($230.151 millones)
para las desmovilizaciones individuales a cargo del Ministerio de Defensa.
Si se tiene en cuenta que durante el perodo de estudio se desmovilizaron
e ingresaron a la Ruta de Reintegracin 34.281 personas y suponiendo que
se beneficiaron de todos los programas de atencin, podra estimarse que
la inversin promedio realizada por el Estado para efectuar el proceso DDR,
sera de $66,7 millones por persona, a precios constantes de 2013.
ECONOMA COLOMBIANA 71
ANLISIS
Grfico 1
350.000
300.000
Millones de pesos
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0
2006
ACR
OACP
2007
2008
MINDEFENSA
2009
MINEDUCACI[ON
2010
FISCALA
2011
2012
ICBF
2013
CSJ
2014*
SENA
UNP
Fuente: Agencia Colombiana para la Reintegracin, Oficina Alto Comisionado para la Paz,
Min. Defensa, Min. Educacin, Fiscala General de la Nacin, Consejo Superior de la Judicatura, ICBF, SENA y Unidad Nacional de Proteccin. Clculos CGR DES-DJS.
* Informacin con corte a 30 de Junio de 2014
Nias y nios
Entre 2006 y Junio de 2014 ingresaron al Programa de Atencin Especializada a Nios, Nias y Adolescentes (NNA) Desvinculados de Grupos Armados Organizados al Margen de la Ley, 2.869 menores de edad. En 2.537
casos fue por entrega voluntaria (88,4%) y en 332 por captura por parte
de la Fuerza Pblica (11,6%).
Cuadro 4
Grupo Armado
FARC
ELN
AUC Y BACRIM
OTROS GRUPOS
TOTAL
Tipo de Desvinculacin
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 Jun
TOTAL
Part. %
Voluntaria
188
263
294
205
222
176
163
223
87
1.821
63,5%
Captura
37
12
18
13
24
28
25
36
18
211
7,4%
Subtotal
225
275
312
218
246
204
188
259
105
2.032
70,8%
Voluntaria
48
60
56
71
57
39
28
45
13
417
14,5%
Captura
21
10
20
11
88
3,1%
Subtotal
69
65
66
74
61
44
37
65
24
505
17,6%
Voluntaria
91
27
17
18
22
26
30
15
251
8,7%
Captura
28
1,0%
Subtotal
95
33
23
22
24
27
34
15
279
9,7%
Voluntaria
13
48
1,7%
Captura
0,2%
Subtotal
14
53
1,8%
380
415
315
338
282
264
342
137
2.869
100%
396
ANLISIS
Tipo de Salida
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 Jun
TOTAL
Part. %
159
135
109
84
124
104
102
122
51
990
31,4%
Bsqueda Activa
97
81
68
54
68
52
44
46
519
16,5%
Sin Informacin
62
54
41
30
56
52
58
76
42
471
15,0%
Finalizaron Programa
329
280
274
241
244
222
217
221
132
2.160
68,6%
29
142
129
71
371
11,8%
PRVC
140
140
4,4%
33
185
201
176
166
118
879
27,9%
Reintegro Familiar
109
59
44
47
43
48
38
76
26
490
15,6%
Vida Independiente
47
36
29
16
23
24
29
14
35
253
8,0%
Cambio a SRPA
0,3%
Cambio a PARD
11
0,3%
Fallecimiento
0,2%
488
415
383
325
368
326
319
343
183
3.150
100%
Abandonaron Programa
Ruta ACR
TOTAL
Resulta fundamental la atencin integral por parte del Estado a los nios,
nias y adolescentes desvinculados del conflicto armado, por ser una poblacin con mayor grado de vulnerabilidad que requiere el restablecimiento
de sus derechos, su insercin familiar y social, as como su ingreso y permanencia en el sistema educativo, acceso a servicios de salud y formacin
para el trabajo.
Proceso de reintegracin
Respecto del proceso de reintegracin, se observa que la gran mayora de
quienes ingresaron (47.412), an se encuentran en el proceso 85%. Se
destaca que 12% culminaron efectivamente las actividades programadas
5 El Programa comenz a implementarse en 1999, en cumplimiento de lo dispuesto en la Ley 418 de
1998 y sus modificaciones y en concordancia con el Cdigo de Infancia y Adolescencia (Ley 1098 de
2006). Igualmente, se origina como parte de los compromisos internacionales adquiridos por el pas,
tendientes a erradicar la violencia contra los nios, as como su reclutamiento y utilizacin por parte de
grupos armados.
ECONOMA COLOMBIANA 73
ANLISIS
Mapa 1
Educacin y Formacin
para el Trabajo
En relacin con el nivel de escolaridad, se estableci que 21% de
los beneficiarios de la Ruta de Reintegracin, reportaron no tener
estudios (9.790) y 4% se encontraban en proceso de alfabetizacin
(1.842). De igual manera, 10% han
cursado hasta tercer grado de bsica primaria (4.836), 19% hasta grado quinto (8.900), 13% hasta sptimo grado (6.240), 9% hasta noveno
grado (4.408), 5% hasta dcimo
grado de educacin media (2.178)
y 20% se han graduado como bachilleres (9.218).
Planes de Negocio
Un aspecto fundamental en la Ruta de Reintegracin es el relacionado con
la formulacin e implementacin de proyectos productivos, cuyo propsito
es contribuir a la sostenibilidad econmica del ncleo familiar de las personas en proceso de reintegracin. Durante el perodo de anlisis, se beneficiaron 9.691 personas, con una inversin de $57.418 millones (a precios de
2013), es decir, un costo promedio de $5,92 millones por persona.
74 ECONOMA COLOMBIANA
ANLISIS
constituyndose actualmente en los principales beneficiarios de este programa. Los cupos escolares se distribuyeron de la siguiente forma: 62.290
(55,5%) para los adultos desmovilizados o en proceso de reintegracin y
50.441 (45,5%) para sus hijos.
Cuadro 6
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Junio 2014
TOTAL
Adultos Desmovilizados
6.092
8.523
11.422
11.386
9.776
6.705
5.261
3.795
62.960
Hijos de Desmovilizados
4.315
5.757
6.639
7.015
6.863
6.598
6.816
6.438
50.441
10.407
14.280
18.061
18.401
16.639
13.303
12.077
10.233
113.401
0,7
0,7
0,6
0,6
0,7
1,0
1,3
1,7
0,8
Poblacin Total
Relacin Hijo/ Adulto
Justicia y paz
Con relacin a la implementacin de la Ley de Justicia y Paz, se observa
que una alta proporcin de los desmovilizados postulados a recibir beneficios, han sido excluidos de estos procesos judiciales, debido a que han renunciado o incumplido con los requisitos exigidos, luego de la verificacin
realizada.
Entre 2006 y Junio de 2014, se incluyeron 5.015 personas en la lista de postulados a la Ley de Justicia y Paz. Por parte de la Fiscala, fueron excluidas
2.069 personas, es decir, 41% de los postulados ha salido del mbito de la
justicia transicional.
Cuadro 7
Personas excluidas de lista de postulados a ley de justicia y paz 2006 - Junio de 2014
MOTIVO
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
No ratificados en el proceso
312
943
194
54
117
109
62
Fallecimiento
149
En consolidacin
Renuencia
12
16
Reincidencia
Otros motivos
477
946
199
61
TOTAL
2013
Junio 2014
TOTAL
Part. %
66
11
1.868
90,3%
158
7,6%
En consolidacin
35
1,7%
En consolidacin
0,1%
En consolidacin
0,2%
136
111
2.069
100%
62
66
11
ANLISIS
Total
Part. %
3.601
6,6%
2.522
4,6%
Valor Total
6.124
11,3%
Vctimas
215
8,5%
28,5
Valor Total
4.409
8,1%
Vctimas
206
8,2%
21,4
Valor Total
30.664
56,4%
Vctimas
1.384
54,8%
22,2
Valor Total
Edgar Fierro Flrez
Alias Don Antonio
TOTAL
10.655
19,6%
Vctimas
520
20,6%
20,5
Valor Total
2.090
3,8%
Vctimas
181
7,2%
11,5
Valor Total
437
0,8%
Vctimas
18
0,7%
24,3
3.601
6,6%
50.778
93,4%
Valor Total
54.380
100,0%
Vctimas
2.524
100,0%
21,5
ANLISIS
Otro aspecto importante de anlisis es el de la reincidencia probada, asumida como la comisin de nuevos hechos delictivos, posteriores a la fecha
de la desmovilizacin. Al respecto, se reporta que 5.542 personas han reincidido en este tipo de conductas. Esta cifra equivale a 11,7% del total de
personas ingresadas a la Ruta de Integracin, durante el mismo perodo.
Se estableci que un bajo porcentaje de las vctimas registradas ante la
Fiscala han sido reconocidas en los hechos delictivos confesados en los
procesos de Justicia y Paz (14.3%), lo anterior debido a su baja participacin en las diligencias de versin libre y a la renuencia de algunos desmovilizados a dar a conocer estas acciones.
Respecto a la reparacin econmica efectuada a las vctimas, se determin que los desmovilizados han entregado bienes a la Fiscala y esta a su
vez al Fondo de Reparacin para las Vctimas, sin embargo, su valor resulta
menor en comparacin al monto de las indemnizaciones giradas. Sobre
este punto, es importante sealar que una alta proporcin del valor de las
sentencias de Justicia y Paz, se ha financiado con recursos del presupuesto
nacional y no con los bienes entregados por los desmovilizados condenados en dichas sentencias.
Cuadro 9
Entidad
Periodo Revisado
Presupuesto Total
(Millones de $ 2013)
Nmero de Desmovilizados
Beneficiarios
Costo Promedio
(Millones de $ 2013)
OACP
Desarme y Desmovilizacin
Colectiva
2006-2007
203.077
18.113
11,21
Min. Defensa
Desarme y Desmovilizacin
Individual
230.151
16.456
13,99
ICBF
58.301
2.869
20,32
ACR
Ruta de la Reintegracin
1.511.766
44.743*
33,79
UNP
Estudios de Riesgo
Desmovilizados
1.760
1.146
1,54
SENA
34.125
179.885**
0,19
Min. Educacin
Educacin Primaria,
Secundaria y Media
108.796
113.401***
0,96
FGN
2006 - 2013
93.181
5.015****
18,58
Fuente: ACR, OACP, Min. Defensa, Min. Educacin, FGN, CSJ, ICBF, SENA y UNP. Clculos CGR/DES-DJS
* Para dar mayor precisin a la estimacin del costo promedio de la Ruta de Reintegracin se incluy tanto el presupuesto destinado
($100.159 millones a precios de 2013)6 como el nmero de personas que ingresaron al Programa en 2005 (10.462), ya que el mismo
dura en promedio siete aos, y por consiguiente estas cifras impactan el periodo analizado.
**Comprende el nmero total de cupos otorgados durante el periodo (5,25 cupos promedio por persona en proceso de reintegracin.
*** Comprende el nmero total de cupos otorgados durante el periodo (3,31 cupos promedio por persona en proceso de reintegracin).
****Comprende el nmero total de desmovilizados y privados de la libertad postulados a esta Ley.
6 Tomado del documento La Poltica Pblica de Desmovilizacin y Reinsercin de Grupos Alzados en
Armas, elaborado por la Contralora General de la Repblica en Julio de 2006. ($73.902 millones a
precios de 2005), pg. 48.
ECONOMA COLOMBIANA 77
ANLISIS
Ahora bien, teniendo como base las anteriores estimaciones y con el objetivo de proyectar el costo asociado a una posible desmovilizacin de
miembros de las FARC, se plantean dos escenarios. El primero contempla
un proceso DDR con una duracin de diez aos7 y 20.0008 desmovilizados
de manera colectiva como ocurri con las AUC en 2006 (18.300 adultos
y 1.700 menores de edad) y el segundo mantiene los mismos supuestos,
pero con una duracin de quince aos.
Se obtuvieron las siguientes estimaciones: para cada adulto que ingrese
al proceso DDR el costo oscilara entre $81,5 millones para el escenario
1, y $122,3 millones para el escenario 2; y en el caso de un menor de
edad desvinculado del conflicto, dicho costo estara entre $70,4 millones
y $105,6 millones.
De esta forma, los costos estimados que tendra un eventual proceso de
desmovilizacin colectiva y reintegracin a la vida civil de miembros de las
FARC, oscilaran entre $1,6 billones para el escenario 1 y $2,4 billones para
el escenario 2 (a precios constantes de 2013).
Si adems se incluye el costo promedio de afiliacin al Sistema de Seguridad Social en Salud dentro del Rgimen Subsidiado9, para todos los participantes en el proceso y asumiendo un beneficiario adicional por cada adulto
desmovilizado, el costo estimado ascendera a un valor entre $1,8 billones
y $2,7 billones (a precios constantes de 2013).
Sin embargo, es importante aclarar que dicha inversin no contempla la
totalidad de recursos requeridos, por cuanto slo corresponde a los programas objeto de anlisis. Probablemente, sern destinados mayores recursos
por el otorgamiento de beneficios adicionales que podran incluirse en los
acuerdos finales de las negociaciones de paz y por otros aspectos del posconflicto no contenidos en el estudio.
En conclusin puede establecerse que los procesos de DDR son el resultado
de procesos de negociacin y acuerdos entre las partes involucradas, que
deben tener en cuenta las causas de dichos conflictos, con el fin de garantizar la estabilidad de la paz, evitar el surgimiento de nuevas hostilidades y
conducir finalmente a la reconstruccin y transformacin de las sociedades.
La reintegracin a la vida civil de las personas desmovilizadas de los grupos
armados al margen de la Ley, exige una intervencin integral por parte del
Estado colombiano, la cual permita: a) la recuperacin de los vnculos con
su entorno familiar y social, b) la generacin de capacidades y oportunidades para incorporarse a la actividad econmica y c) desarrollar amplios
conocimientos sobre sus deberes y derechos frente al resto de la sociedad.
Por tal razn, requiere de un acompaamiento permanente de las Entidades involucradas en la implementacin de esta poltica pblica, mediante
acciones sostenibles a largo plazo. Igualmente, resulta indispensable el alto
compromiso de los desmovilizados que participan en dichos procesos, el
cual surge de un deseo autntico de reconciliacin y construccin de un
nuevo proyecto de vida.
7 Segn declaraciones de Alejandro der Garcs Ex-director de la ACR, el proceso de reintegracin para
miembros de las FARC tendra una duracin entre 10 y 15 aos (Agosto 1 de 2013).
Al respecto ver en: http://confidencialcolombia.com/es/1/1306/8307/%E2%80%9CColombia-tambi%C3%A9n-tiene-que-desmovilizarse%E2%80%9D-Eder-Reintegraci%C3%B3n-paz-Farc.htm
8 Al respecto ver declaraciones del Ministerio de Defensa, en: http://www.elnuevosiglo.com.co/articulos/5-2013-cerca-de-20-mil-desmovilizados-tendr%C3%ADan-las-farc-si-hay-acuerdo-de-paz.html. Dicha cifra contempla combatientes y personas vinculadas a redes de apoyo (informantes y logstica).
9 Se calcula tomando el valor de la Unidad de Pago por Capitacin (UPC) vigente a Junio de 2014, para
el Rgimen Subsidiado en Salud ($518.071 a precios constantes de 2013).
78 ECONOMA COLOMBIANA
ANLISIS
Por qu fracasan
los proyectos?
Necesidades
Programa de
gobierno
Poltica
pblica - Ley
Programa Proyecto
ANLISIS
ANLISIS
Grfica 1
PROYECTO medio
0
N
AO 1
D
AO 2
AO 3
A
PLANEADO
OBSERVADO
AO 4
E
AO 5
A
AO 6
A
PLANEADO
OBSERVADO
Periodo de convocatoria
Periodo de ejecucin
Fuente: UPME, Intercolombia S.A. E.S.P., EPM S.A. E.S.P., EEB S.A. E.S.P., Contralora General - CGR.
Entre los principales factores que explican el problema de la brecha de implementacin vista desde el proyecto o programa, se pueden citar:
1. Prcticas tcnicas y de gestin restringidas, que ms que apuntar a
objetivos se concentran en los medios. Contratos llave en mano, interventoras externas, consultores para trmites de licencias y gestin
financiera mediante fiducias, erosionan el papel central que debera desempear el promotor de un proyecto.
2. Ambiente exigente o poco propicio para los proyectos: Factor que se
evidencia en los procesos de licenciamiento, Consultas Previas con minoras e incluso en las mismas negociaciones con las autoridades y comunidades de las zonas de influencia de un proyecto. Trmites como
la contratacin o imposicin de servidumbres e incluso permisos de intervencin urbanstica pueden constituirse en cuellos de botella para el
desarrollo de un programa de inters nacional.
3. Eventos que legalmente estn definidos como fuerza mayor, por lo que
permiten ampliar lo9s trminos para la ejecucin de un proyecto y que
sin embargo son variables internalizables en el proceso de planeacin e
incluso costeables. Es el caso del trmite de licenciamiento ambiental
y las negociaciones con comunidades y actores conflictivos; temas que
son contratados con firmas de especialistas, y que por ende se espera
que sean incorporados cada vez con mayor frecuencia a las condiciones
contractuales o de asignacin de un proyecto.
4. El caso fortuito o la mala suerte, que se evidencian en la ocurrencia de
eventos como extremos climticos o hallazgos arqueolgicos, no modelados o previstos dentro de la planeacin o el diseo del programa.
Finalmente se hace necesario presentar elementos que permitan avanzar
hacia el cierre de la brecha de implementacin que sufre el sector energtico. De manera general, se tiene que la solucin para enfrentar las brechas
de implementacin es adoptar una estrategia para evitar que estas ocurran.
10 Center for International Private Enterprise and Global Integrity, Improving Public Governance: Closing
the Implementation Gap Between Law and Practice, 2012, pp. 1.
ECONOMA COLOMBIANA 81
ANLISIS
Capacidad
estatal
Voluntad
poltica
Inters
ciudadano
Viabilidad del
Programa pblico
Partiendo de esta frmula que es demasiado general y por ende dispendiosa de instrumentalizar, proponemos unas preguntas a manera de induccin para ampliar la discusin tanto de las causas de la problemtica del
fracaso de proyectos, como de la estrategia para abordarla.
ANLISIS
Los dineros pblicos de los pases en desarrollo y fondos provenientes de la cooperacin financiera reembolsable otorgada por organismos multilaterales, pueden
ser trasferidos con cierta facilidad a centros offshore1
por cuenta de la globalizacin y sofisticados mtodos
tecnolgicos utilizados por el crimen organizado. Esto
ha permitido que los Estados no logren evitar su fuga
ni tampoco su posterior identificacin y recuperacin.
Estudios adelantados recientemente confirman lo anterior. El informe Flujos Financieros Ilcitos de pases
en vas de desarrollo: 2003-2012 publicado en el 2014
por Global Financial Integrity (GFI) sostiene que los flujos ilcitos de capital estn creciendo a un 9,4% por
ao, aproximadamente el doble del crecimiento del PIB
ANLISIS
84 ECONOMA COLOMBIANA
ANLISIS
ANLISIS
2.200
millones de dlares
Hurtados
Nigeria
Sani
Abacha
700
millones de dlares
Devueltos
Pases
viejo continente
Otra de las razones por las cuales se debera someter
a consideracin de este organismo de control esa funcin es por las atribuciones legales que le otorg el numeral 3, artculo 10, de la Ley 610 de 2000, lo que le
permite solicitar informacin a entidades oficiales o
particulares en procura de datos que interesen para solicitar la iniciacin del proceso de responsabilidad fiscal
o para las indagaciones o investigaciones en trmite,
inclusive para lograr la identificacin de bienes de las
personas comprometidas en los hechos generadores de
dao patrimonial, sin que al respecto les sea oponible
reserva alguna. Esto le permitira entonces verificar el
contenido de las declaraciones de bienes y rentas consultando de esta manera una amplia base de datos.
Al da de hoy el Estado colombiano no ha logrado recuperar ningn activo robado localizado en el exterior,
permitiendo de esta manera que los miembros de la
sociedad civil, sigan asegurando que el delito paga
y generando un descontento con el sistema poltico
colombiano. De acuerdo con la encuesta realizada por
Pew Global en 2014, el 75 por ciento de los colombianos estn insatisfechos con su sistema poltico cuando
el promedio de Amrica Latina es de 59 por ciento, el
ms alto de Amrica Latina y el segundo ms alto de los
pases en vas de desarrollo despus de Lbano7.
Un asunto que tambin podra ayudar a cambiar esta
percepcin es la transparencia y rendicin de cuentas
de los funcionarios pblicos en Colombia. Es importante que tomen conciencia de la obligacin que tienen de
dar cuenta de su patrimonio pblico no solo porque son
quienes toman decisiones importantes sobre el rumbo
del pas sino porque sus salarios son pagados con los
dineros de todos los colombianos. Se concluye entonces que uno de los temas pendientes en la agenda nacional es la lucha contra la corrupcin transnacional y
el seguimiento a la declaracin de bienes y rentas y en
consecuencia la aplicacin de la Convencin de Naciones Unidas Contra la Corrupcin de manera irrestricta.
7 http://www.semana.com/nacion/articulo/una-salida-la-crisis/421717-3
Coyuntura
ECONOMA COLOMBIANA 87
COYUNTURA
Variables macro
destacadas
el anuncio del cambio de postura de la poltica monetaria, generaron expectativas de aumento gradual de sus
tasas de inters, lo cual estimul la llegada de capitales
de otras economas y gener un proceso de revaluacin
de su moneda.
* Economista Master en Economa. Trabaja como profesional de la Contralora delegada de Economa y Finanzas
1 nternational Monetary Fund, Uneven Growth Short - and Long -Term Factors, World Economic Outlook, april 2015.
88 ECONOMA COLOMBIANA
COYUNTURA
Grfica 1
130
120
110
USD$/barril
100
90
80
WTI
70
Brent
60
50
30
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
40
2013
2014
2015
Fuente: www.cefp.gob.mx/Pub_Macro_Estadisticas.htm
La cada de los precios del petrleo tuvo efectos positivos para las economas que importan este recurso, como por ejemplo para las europeas, que
bajaron costos y en esa lnea estimularon la demanda.
Por su parte, se generaron efectos negativos en los pases productores que
dependen de las exportaciones de crudo. Para la economa colombiana
tuvo efectos en el crecimiento econmico, en las empresas vinculadas a
este sector y, en especial, en las finanzas pblicas, ya que una parte importante de sus ingresos dependen de los tributos que paga este sector
y por los dividendos que obtiene de la empresa Ecopetrol2. As mismo, se
afectaron los gobiernos locales por el efecto de los recursos que dejan de
percibir por regalas.
Dado que los precios internacionales del petrleo estuvieron por encima
de los USD$90 por barril hasta septiembre de 2014 y la cada fuerte de los
precios se cristaliz en los ltimos meses de 2014 (Grfica 1), los efectos
para la economa y las finanzas pblicas no fueron tan fuertes para el balance total de 2014.
En lo corrido de 2015 las cotizaciones han mantenido los bajos niveles y
han estado por debajo de los USD$ 61 por barril. Por ejemplo, en el caso del
referente Brent el precio promedio en enero registr un mnimo de USD$
49,8 (niveles no registrados desde abril de 2009) y en los meses siguientes
ha mostrado un repunte, presentando un promedio de USD$ 61 por barril
en abril. No obstante, comparado con la cifra de diciembre de 2014, significa una reduccin de 3,5%.
Tasa de cambio
Colombia, al igual que otros pases emergentes, vio afectado su tipo de
cambio frente al dlar en la segunda parte de 2014, de un lado, debido a
los efectos del mejor resultado econmico de los Estados Unidos, que se
Grfica 2
35,0%
30,0%
25,0%
Variacin anual
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
-5,0%
2013
2014
Mar
Abr
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Dic
Ene
Feb
Nov
Ago
Sep
Oct
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ene
Feb
-10,0%
2015
Este comportamiento en la tasa de cambio, al pasar de un proceso de apreciacin de la moneda frente al dlar en los primeros meses de 2014, a una
dinmica de devaluacin en la segunda parte del ao, se produjo por la
reduccin en la disponibilidad de dlares al interior de nuestra economa,
explicado por la reduccin del valor de las exportaciones principalmente
de hidrocarburos y por el efecto en las inversiones de capital que migraron
debido al mejor ambiente de la economa estadounidense.
Ello signific, que de una tasa de cambio promedio esperada de $1.930
para 2014, se pasara a una observada de $2.000,7.
Para lo corrido de 2015, entre los meses de enero y abril, la tasa de cambio
nominal present un promedio de $2.476 por dlar, lo cual es ampliamente
superior a la estimada en el proyecto de presupuesto para la vigencia 2015
($1,956/U$). Este hecho tendr impactos fiscales, principalmente al elevar
el servicio de la deuda externa (pago de intereses y amortizaciones).
Esta coyuntura de debilitamiento del peso frente al dlar no es un fenmeno exclusivo de la moneda colombiana, tambin se presenta en otras
monedas en el mundo, como el caso de las economas latinoamericanas de
Brasil, Chile, Per y Mxico, por ejemplo.
Inflacin
Para 2014 la inflacin se ubic por encima del punto medio del rango definido por la autoridad monetaria, al acumular una variacin total de precios
90 ECONOMA COLOMBIANA
5,00
4,50
4,00
Porcentaje
3,50
3,00
2,50
Total
2,00
Ncleo 20
1,50
1,00
0,00
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene
Feb
Mar
Abr
0,50
2013
2014
2015
Crecimiento econmico
Despus de la dinmica que present la economa colombiana en 2013,
con un crecimiento de 4,9% anual, en 2014 perdi su impulso al crecer
4,6% anual (Grfica 4). La desaceleracin en su ritmo de crecimiento estuvo vinculada principalmente a la prdida de dinmica del sector exportador. En estos resultados jug un papel importante el entorno externo con
el lento despegue de la economa mundial y, en particular, por la cada de
los precios del petrleo.
Grfica 4
9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
Trimestral
4,0
Anual
3,0
2,0
1,0
0,0
I
II
III
2010
IV
II
III
IV
2011
II
III
2012
IV
II
III
2013P
IV
II
III
IV
2014Pr
3,4
Cepal
3,6
Banco de la Repblica
3,6
4,8
Fedesarrollo*
3,5
Cortesa: El Espectador.
Histrico
ECONOMA COLOMBIANA 93
Recuerdos de un
Ministro de Hacienda
Pocos aos despus, por decisin del ministro de Hacienda de turno, Francisco de Paula Prez, volvera a sus
cuadros, en l947, como miembro del Comit de Expertos Financieros de ese Despacho, con el compromiso
de trabajar medio tiempo, al lado del profesor Leopoldo
Lascarro, experto en presupuesto y control fiscal, del
asesor tributario Manuel Antonio Alvarado y de dos
eminentes consejeros: los ex-ministros Jorge Soto del
Corral y Jos Mara Marulanda.
94 ECONOMA COLOMBIANA
Hallazgo de
la crisis encubierta
Al tercer ingreso al Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico, ya con
el rango de ministro, designado
por el presidente Carlos Lleras Restrepo el mismo da de su asuncin
del mando, descubr el fenmeno
que la Cepal denominara crisis de
estrangulamiento exterior. Hasta
ese momento se la haba disfrazado
con hbiles ropajes y se haban mitigado sus manifestaciones con crdito externo. Por aquella poca, no
se pensaba que los pases pudieran
quebrarse, conforme se ha observado en el accidentado y disparejo itinerario de la Unin Europea.
En secreto se haba conseguido
mantener la anomala inquietante
de las reservas monetarias internacionales negativas por valor de 130
millones de dlares, suma en que
Mientras tanto, la nacin se refugiaba en la sustitucin de importaciones que tarde o temprano habra
de estallar. En los primeros tiempos,
era fcil restringir las de los artculos
suntuarios, pero luego se fue extendiendo hasta los lmites intraspasables de los necesarios para el proceso de desarrollo y acercndose al
peligro de afectar incluso materias
primas y bienes de capital. Fue un
modelo temporal, desprovisto, por
su misma naturaleza, de la capacidad de contribuir sin trmino al desarrollo, en la magnitud debida y al
ritmo indispensable.
96 ECONOMA COLOMBIANA
Cortesa: El Espectador.
Su larga y fecunda historia se encontraba, como hoy, plena de aportes a Colombia, empezando por su
civilizacin de vertiente, su creacin
de empleo y su estructura democrtica. Pero no estaba ya en capacidad de soportar el compromiso
de garantizar al desarrollo del pas
el elemento imprescindible para el
funcionamiento de los mecanismos
de su intercambio internacional: divisas en monto suficiente.
Abdn Espinosa camina al lado del entonces presidente Carlos LLeras Restrepo cuando como Ministro
de Hacienda tuvo que lidiar la llamada crisis de estrangulamiento exterior.
Hallndome en Washington
en cuestiones oficiales de mi cargo,
me hizo llamar el Subsecretario
de Estado del presidente Johnson,
tambin tejano, a que lo visitara
en su despacho a la inslita hora
de las 11 de la noche.
En efecto, all estuve puntalmente.
Sin rodeos me manifest que haba
tomado la iniciativa de este encuentro
para preguntarme cul era la razn
de que nos emperamos en acumular
reservas monetarias internacionales.
Espontnea y cortsmente le respond:
para no depender de usted.
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