, DE 2015

Da COMISSO DE CONSTITUIO, JUSTIA

E CIDADANIA, sobre a Proposta de Emenda
Constituio (PEC) n 47, de 2012, das
Assembleias Legislativas das Unidades da
Federao, que altera os arts. 22, 24, 61 e 220 da
Constituio Federal.

Relator: Senador ANTONIO ANASTASIA

I RELATRIO
A Proposta de Emenda Constituio (PEC) n 47, de 2012, que
altera os arts. 22, 24, 61 e 220 da Constituio Federal, foi apresentada, nos
termos do inciso III do art. 60 da Carta Magna, pela Cmara Legislativa do
Distrito Federal e pelas Assembleias Legislativas dos seguintes Estados:
Amap, Cear, Esprito Santo, Gois, Maranho, Minas Gerais, Par, Paran,
Piau, Rio de Janeiro, Rondnia, Roraima, Santa Catarina e So Paulo.
A PEC modifica a repartio de competncias legislativas entre
a Unio e as Unidades da Federao. Nos termos da justificao, as autoras
aduzem que, no concerto entre os entes federativos, verifica-se a premente
necessidade de ampliao do campo de atuao institucional dos Estados,
os quais se veem como que comprimidos entre a Unio e os Municpios.
Com base nessa premissa, a proposio, em primeiro lugar,
reduz o escopo de matrias legisladas privativamente pela Unio, previstas
no art. 22 da Constituio Federal (CF), e amplia a competncia legislativa
concorrente da Unio com os Estados e o Distrito Federal, disposta no art.
24 da Lei Maior. Ou seja, nesses temas, a Unio passar a editar apenas
normas gerais, suplementadas por normas especficas editadas por cada uma
das Unidades da Federao.
Assim, as seguintes matrias passariam a ser legisladas
concorrentemente: direito processual, assistncia social, licitao e

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PARECER N

Ademais, a PEC insere novo 2 no art. 24 da Lei Maior para

determinar que as normas gerais das matrias tratadas naquele artigo e,
portanto, de competncia da Unio, versam apenas sobre princpios,
diretrizes e institutos jurdicos. Por conseguinte, a proposio renumera os
pargrafos subsequentes do art. 24.
A PEC n 47, de 2012, tambm acresce ao art. 61 um pargrafo
que prev a possibilidade de a maioria dos membros de qualquer das Casas
do Congresso Nacional apresentar projeto de lei de iniciativa privativa do
Presidente da Repblica, exceto quanto a: criao e extino de Ministrios
e rgos da administrao pblica; e matrias oramentrias.
Demais disso, a PEC modifica o 3 do art. 220 da Constituio,
para eliminar a restrio de que apenas lei federal disponha sobre as matrias
enumeradas no referido pargrafo, quais sejam: regular as diverses e
espetculos pblicos, cabendo ao Poder Pblico informar sobre a natureza
deles, as faixas etrias a que no se recomendem, locais e horrios em que
sua apresentao se mostre inadequada; e estabelecer os meios legais que
garantam pessoa e famlia a possibilidade de se defenderem de
programas ou programaes de rdio e televiso que contrariem o disposto
no art. 221, bem como da propaganda de produtos, prticas e servios que
possam ser nocivos sade e ao meio ambiente. Segundo a justificao da
proposta, essa alterao decorreria da nova competncia para legislar sobre
propaganda comercial.
Por fim, a proposio traz modificaes que, supostamente,
restringem-se tcnica legislativa do texto constitucional. So elas:
acrscimo de menes ao Distrito Federal nos pargrafos do art. 24;
revogao do inciso XXIV do art. 22 da Constituio, referente a diretrizes
e bases da educao nacional; e remanejamento da matria prevista no inciso
XXVII do art. 22, referente a normas gerais de licitao e contratao, para
o art. 24 da Lei Maior.
No foram apresentadas emendas matria.

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contratao para a administrao pblica, propaganda comercial, trnsito e

transporte, e direito agrrio.

Nos termos do art. 356 do Regimento Interno do Senado Federal

(RISF), cumpre a esta Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ)
emitir parecer sobre propostas de emenda Constituio.
No que tange iniciativa, no vislumbramos vcios na
proposio em exame. A PEC foi apresentada nos termos do inciso III do art.
60 da CF. Sua tramitao iniciou-se por esta Casa, segundo determina o art.
212, II, do RISF.
A proposio atende, tambm, s exigncias de juridicidade, j
que prope inovao genrica e eficaz ao ordenamento jurdico, por meio do
instrumento legislativo adequado proposta de emenda Constituio.
Quanto constitucionalidade material, todavia, entendemos que
o 2 inserido no art. 61 viola a clusula ptrea da separao dos Poderes,
insculpida no art. 60, 4, inciso III, da Lei Maior, pelas razes a seguir
expostas.
O constituinte originrio estabeleceu um rol de matrias de
iniciativa reservada de cada um dos Poderes, do Procurador-Geral da
Repblica e do Tribunal de Contas da Unio. No caso das matrias de
iniciativa reservada do Presidente da Repblica, o rol do 1 do art. 60 elenca
aquelas sobre as quais predomina o interesse do Chefe do Executivo na
administrao daquele Poder.
Sobre isso, devemos recordar que apenas as matrias elencadas
na alnea c do inciso II do referido 1 do art. 61 tm o condo de influir
na administrao dos demais Poderes da Repblica. Trata-se de matrias
afetas ao regime jurdico dos servidores pblicos da Unio e Territrios, que
nico.
No obstante, permitir que o Congresso Nacional inicie as
matrias de iniciativa privativa do Presidente da Repblica representa
violao de prerrogativa daquela autoridade prevista originariamente na
Constituio, qual seja, a de decidir sobre a oportunidade e convenincia de
deflagrar o processo legislativo de normas regentes da Administrao
Pblica.

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II ANLISE

No tocante ao mrito das demais modificaes propostas,

teceremos algumas breves consideraes. Oportuno frisar que, de fato, a
competncia legislativa estadual merece ser repensada. Entretanto, preciso
reflexo cuidadosa sobre as matrias que passaro a ser objeto de
condomnio legislativo entre Unio, Estados e Distrito Federal.
Atualmente, a competncia da Unio para editar normas gerais,
em interpretao mais ampla, destina-se a promover a regulao uniforme,
no territrio nacional, de determinadas matrias, seja pela necessidade de se
resguardarem valores constitucionais relacionados segurana jurdica e ao
equilbrio federativo, seja pela simples inexistncia de situaes de fato
peculiares em nvel estadual que justifiquem a regulao jurdica
diversificada.
Considerando a dificuldade de estabelecer soluo apriorstica
para indicar quais normas seriam consideradas gerais ou especficas,
registramos um alerta. Sendo determinada matria remanejada do art. 22 da
Constituio (competncia legislativa privativa da Unio) para o art. 24 da
Lei Maior, no possvel antecipar com segurana quais de seus aspectos
podero ser regulados pelos Estados e pelo Distrito Federal. Os limites sero
traados pela literatura jurdica e pela jurisprudncia.
Diante disso, acreditamos que a nova redao do art. 24, 2,
da Constituio, nos termos propostos pela PEC n 47, de 2012, traz para a
Constituio um parmetro a ser adotado em matria sobre a qual a doutrina
e o Supremo Tribunal Federal vm se debruando desde o regime
constitucional anterior a 1988. O texto proposto pelas autoras da PEC n 47,
de 2012, ademais, confere maior alcance legislao estadual.
Quanto proposta de que direito processual seja objeto de
competncia legislativa concorrente, a alterao proposta multiplicar regras
especficas sobre ritos processuais, uma vez que cada Estado e o Distrito
Federal podero suplementar as normas da Unio. Por outro lado, permitir
que os entes subnacionais adaptem o direito adjetivo s peculiaridades de
cada regio. A ttulo de exemplo, um prazo processual considerado adequado
em um Estado com infraestrutura de transportes e de comunicaes bem
desenvolvidas pode se mostrar exguo em regio que no disponha das
mesmas condies. A soluo proposta pela PEC, portanto, encontra um
meio-termo entre o atual regime e aquele sob a gide da Constituio de
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Quanto s demais disposies da PEC, no vislumbramos

qualquer mcula de inconstitucionalidade material.

No que diz respeito a direito agrrio, as normas atinentes

ocupao da terra possuem repercusses em relao proteo do meio
ambiente. A matria ambiental, por sua vez, j objeto de condomnio
legislativo entre Unio, Estados e Distrito Federal (art. 24, inciso VI, da
CF/88). Por isso, entendemos que, por simetria, a modificao meritria.
Em matria de trnsito e transporte, a possibilidade de entes
subnacionais regularem pormenores da matria remover os bices
atualmente encontrados para regulamentao de servios adequados s
condies econmicas, geogrficas e sociais de cada regio do pas.
Em relao propaganda comercial, lembramos que matria
correlata, qual seja, produo e consumo, objeto de competncia legislativa
concorrente, nos termos do art. 24, V, da Constituio. No entanto, boa parte
da propaganda comercial no Brasil se utiliza de meios de comunicao de
massa de alcance nacional. A existncia de peculiaridades em cada unidade
da federao inviabilizaria a publicidade de mbito nacional.
J a modificao proposta no 3 do art. 220 no se mostra
necessria. As matrias ali tratadas so mais bem dispostas em legislao
uniforme em todo o territrio nacional. Desse modo, entendemos que seja
mais adequada a sua regulao por lei federal, como atualmente ocorre.
Quanto assistncia social, existem matrias afetas j
enumeradas no rol das competncias concorrentes do art. 24 do texto
constitucional, quais sejam: proteo e integrao social das pessoas
portadoras de deficincia (inciso XIV); proteo infncia e juventude
(inciso XV).
Diante disso, a PEC em comento meritria ao transferir para
os Estados e o Distrito Federal a legislao suplementar sobre assistncia
social. Importante notar que, atualmente, matria de seguridade social, que
abrange as aes na rea de assistncia social, insere-se na competncia
legislativa privativa da Unio, diante do estatui o art. 22, XXIII, da Lei
Maior.

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1891, que, no item 23 de seu art. 34, limitava a competncia legislativa da

Unio ao direito processual da Justia Federal.

Em primeiro lugar, vejamos a revogao do inciso XI do art. 22,

que atribui Unio a incumbncia de legislar sobre diretrizes e bases da
educao nacional. Conforme aduzem as autoras da PEC, o inciso em
questo redunda com a competncia concorrente para legislar sobre
educao (art. 24, inciso IX).
Sobre isso, assinalamos que a competncia privativa da Unio
para legislar sobre diretrizes e bases da educao nacional remonta
Constituio de 1946, em seu art. 5, inciso XV, alnea d. Naquele regime,
era sobre essa matria que incidia a competncia suplementar dos Estados,
nos termos do art. 6 da Carta de 1946. O constituinte de 1988, todavia,
inovou ao inserir a matria de educao no rol do art. 24 da Constituio
Cidad, e ao atribuir Unio a competncia para legislar privativamente
sobre diretrizes e bases da educao nacional (prevista no art. 22).
Entendemos, portanto, que a modificao veiculada na PEC pertinente.
Alterao semelhante promovida pela PEC em exame o
remanejamento, para o art. 24 da matria atualmente prevista no inciso
XXVII do art. 22, que trata de normas gerais de licitao e contratao, em
todas as modalidades. Uma vez no art. 24, por pressuposto, as normas gerais
sobre licitao sero legisladas pelo ente central, e seus pormenores, por cada
um dos demais.
De fato, as demais matrias contidas no art. 22 so aquelas
legisladas integralmente pela Unio, no apenas quanto a normas gerais.
Tanto que, por fora do pargrafo nico do mencionado art. 22, o poder
central pode autorizar os Estados a legislarem sobre questes especficas
daqueles assuntos. De outra banda, o art. 24 que enumera, por excelncia,
temas que so objeto de condomnio legislativo entre Unio e Unidades da
Federao. No faria sentido, portanto, atribuir competncia legislativa
privativa para legislar sobre normas gerais, quando existe o mecanismo da
competncia legislativa concorrente.
Por oportuno, observamos que essa inadequao de tcnica
legislativa ocorre tambm no inciso XXI do art. 22 (normas gerais de
organizao, efetivos, material blico, garantias, convocao e mobilizao
das polcias militares e corpos de bombeiros militares). Tal matria no foi
objeto da PEC em exame, mas deveria ser transferida para o art. 24, do
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Passaremos agora s modificaes trazidas pela proposio

voltadas a, supostamente, aprimorar a tcnica legislativa do texto
constitucional.

Sublinhamos que o remanejamento para o art. 24, contudo,

possui outras implicaes. Uma vez que a matria seja legislada
concorrentemente, os Estados e o Distrito Federal exercero a competncia
legislativa plena, para atender a suas peculiaridades, na inexistncia de lei
federal sobre normas gerais, conforme determina o 3 do mencionado art.
24. Essa modificao, portanto, inevitavelmente conduzir Unidades da
Federao a editarem normas gerais sobre determinados temas, alegando
omisso da Unio.
A despeito disso, entendemos que so pertinentes as alteraes
propostas pela PEC nos incisos XI e XXVII do art. 22 da Lei Maior.
Adicionalmente, entendemos que modificao anloga deveria ser estendida
para o inciso XXI do art. 22.
Finalmente, entendemos desnecessria e inadequada a incluso
do Distrito Federal nos pargrafos do art. 24 da Constituio Federal. H, no
texto constitucional, outras disposies que se referem apenas aos Estados,
mas cuja melhor exegese de que tambm se estendem ao Distrito Federal,
como, por exemplo, os arts. 22, pargrafo nico; 27, 4; 155, 2, inciso
V, alnea b; e 155, 2, inciso X, alnea b.
Mais ainda, a incluso daquele ente da federao nos pargrafos
do art. 24 pode conduzir, no futuro, a interpretaes errneas de dispositivos
que tratam dos Estados, mas que no fazem meno ao Distrito Federal.
III VOTO
Nesse sentido, votamos pelo acolhimento da Proposta de
Emenda Constituio n 47, de 2012, nos termos do substitutivo a seguir:

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mesmo modo que a proposio tratou a disciplina de licitaes e contratos

da Administrao Pblica.

Altera os arts. 22 e 24 da Constituio Federal,

para ampliar a competncia legislativa estadual.

As Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos

termos do 3 do art. 60 da Constituio Federal, promulgam a seguinte
Emenda ao texto constitucional:
Art. 1 O inciso I do art. 22 da Constituio Federal passa a
vigorar com a seguinte redao:
Art. 22. ..................................................................................
I direito civil, comercial, penal, eleitoral, martimo,
aeronutico, espacial e do trabalho;
....................................................................................... (NR)

Art. 2 Ficam revogados os incisos XI, XXI, XXIV e XXVII do

art. 22 da Constituio Federal.
Art. 3 O art. 24 da Constituio Federal passa a vigorar com a
seguinte redao:
Art. 24. ..................................................................................
.........................................................................................
XI direito processual;
XII previdncia social, assistncia social, proteo e defesa
da sade;
.........................................................................................
XVII organizao, efetivos, material blico, garantias,
convocao e mobilizao das polcias militares e corpos de
bombeiros militares;
XVIII licitao e contratao, em todas as modalidades, para
a administrao pblica direta, autrquica e fundacional, obedecido

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PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N 47

(SUBSTITUTIVO), DE 2012

o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades

de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III;
XIX trnsito e transporte;
................................................................................... (NR)

Art. 4 O art. 24 da Constituio Federal passa a vigorar

acrescido do seguinte 2, renumerando-se os atuais 2, 3 e 4 como
3, 4 e 5, respectivamente:
Art. 24. ..................................................................................
.........................................................................................
2 As normas gerais versam sobre princpios, diretrizes e
institutos jurdicos.
................................................................................... (NR)

Art. 5 Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de

sua publicao.

Sala da Comisso,

, Presidente

, Relator

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XX direito agrrio.