Contribuciones a las Ciencias Sociales

Noviembre 2009

LOS MUNICIPIOS EN LA CONSTITUCIN BRASILEA

Marcelo Nunes Apolinrio (1)

marcelo_apolinario@hotmail.com

1. Introduccin

Ya deca Aristteles que el hombre es un animal poltico polis = ciudad -, siendo

que la conocida frmula est a reafirmar la precisin de se vivir en comunidad. As,
el hombre carente en su individualidad, se ha organizado polticamente con la
finalidad de suplir sus propias necesidades. Es justamente de esta necesidad que
surge el embrin del municipio. En las palabras de NOGUEIRA, municipio es la
asociacin natural de los vecinos, en territorio determinado. Originase del instituto y
de la necesidad del hombre, que procura asociarse para conseguir el desarrollo de
varios servicios.(2)

En este sentido, se puede decir que el aspecto de aglomeracin hace con que los
municipios sean la parcela de la nacin que ms prjima se encuentra de los
ciudadanos, por ello la afirmacin de que el individuo reside en el municipio.

La Constitucin de 1988 considera los municipios como componentes da estructura

federativa y as lo hace en dos momentos. En el art. 1 declara que la Repblica
Federativa de Brasil es formada por la unin indisoluble de los Estados (3) e
Municipios y del Distrito Federal. En el art. 18 estatuye que la organizacin poltico

administrativa de la Repblica Federativa de Brasil comprende la Unin, los Estados,

el Distrito Federal y los municipios, todos autnomos, en los trminos de esta
Constitucin.

En los trminos, pues, de la Magna Carta, el municipio brasileo es entidad estatal

integrante de la federacin, como entidad poltico-administrativa, dotada de
autonoma poltica, administrativa y financiera. La inclusin del municipio en la
estructura del federalismo tendra que venir acompaada de consecuencias tales
como el reconocimiento constitucional de su capacidad de auto-organizacin
mediante cartas propias y la ampliacin de sus competencias, con la liberacin de
controles que el sistema hasta ahora vigente le empua, principalmente por via de
normas orgnicas establecidas por los Estados.

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Para citar este artculo puede utilizar el siguiente formato:

Nunes Apolinrio, M.: Los municipios en la constitucin brasilea, en Contribuciones
a las Ciencias Sociales, noviembre 2009, www.eumed.net/rev/cccss/06/mna2.htm

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2. Municipios como ente federativo?

La caracterstica bsica de cualquier federacin est que el poder gubernamental se

distribuye por unidades regionales. En la mayora de ellas, esta distribucin es dual,
formndose dos ncleos de gobierno: la central y la regional - Unin y Estados
federados sobre el mismo territorio y el mismo pueblo. Pero, en Brasil, el sistema
constitucional eleva el municipio a la categora de entidad autnoma, esto es,
entidades dotadas de organizacin y gobierno propio y competencias exclusivas.
As, la federacin brasilea adquiere peculiaridad, configurndose, en ella, tres

esferas gubernamentales: la da Unin gobierno federal -, la de los Estados

Federados gobiernos estaduales y la de los Municipios gobiernos locales -,
adems del Distrito Federal por lo cual la Constitucin federal confiri autonoma.
Pero, los municipios se transformaron de hecho en entidades federadas?, A penas
se debe considerarlo porque la Constitucin resalta el los artculos 1 y 18 o
desconsiderarlo, ya que este ente federativo no posee caractersticas intrnsecas
por los cuales otras entidades contienen? La Constitucin no contesta. Al contrario,
existen once ocurrencias de las expresiones unidad federada y unidad de la
federacin refirindose a penas a los Estados y Distrito Federal, jams envolviendo
los Municipios.(4)

3. Autonoma municipal: embasamiento constitucional

La autonoma es asegurada por los artculos 18 y 29, y garantida contra los Estados
en el artculo 34, VII, c de la Constitucin que trata de la seccin de la intervencin.
Autonoma significa capacidad o poder de administrar su propios negocios, dentro
de una jurisdiccin prefijada por entidad superior. Es la Constitucin Federal que se
presenta como poder distribuidor de competencias exclusivas entre las tres esferas
de gobierno. Las constituciones hasta el momento otorgaban a los Municipios a
penas gobiernos propio y la competencia exclusiva, que corresponden al mnimo
para que una entidad territorial tenga autonoma constitucional.

Con el adviento de la constitucin de 1988, les fue reconocido el poder de autoorganizacin, al lado del gobierno propio y de competencias exclusivas, y aun con
ampliacin de las mismas, de modo que la Constitucin cre una nueva institucin
municipal en Brasil. Por otro lado, no hay cualquier hiptesis de una persona ser
nmada como alcalde municipal.

La autonoma municipal, de esta forma, esta comprendida en cuatro capacidades:

1) capacidad de auto-organizacin, mediante la elaboracin de ley orgnica propia;

2) capacidad de autogobierno, por la efectividad del alcalde y de los concejales a

las respectivas cmaras municipales;

3) capacidad normativa propia, o capacidad de auto legislacin, mediante la

competencia de elaboracin de leyes municipales sobre reas que son reservadas a
su competencia exclusiva e suplementar;

4) capacidad de auto-administracin, para mantener y prestar los servicios de

inters local.

4. Auto-organizacin ley orgnica municipal

Los Municipios son regidos por leyes orgnicas, votadas en dos turnos, con el
intervalo mnimo de 10 das, y aprobados por 2/3 de los miembros de la Cmara
Municipal. Estas leyes municipales son elaboradas con la observancia de los
principios adoptados en las constituciones Federal y Estadual y promulgadas por las
propias Cmaras Municipales (art. 29, CF). Dentro de su esfera de autonoma
poltica, son los propios municipios que establecen su ley de organizacin
fundamental. Estas leyes son jerrquicamente superiores a las dems leyes
municipales, ya que aprobadas por qurum extremamente calificado. La
importancia de promulgacin por la Cmara Municipal es dispensar la sancin o
veto del Jefe del Ejecutivo Municipal exigido en el proceso legislativo ordinario.

Dada la efectiva autonoma obtenida por los Municipios en la nueva orden

constitucional brasilea no ms existe una Ley Orgnica Estadual de los Municipios,
como ocurra antes de la promulgacin de la Constitucin de 1988 en todos los
Estados brasileos, con excepcin del Estado do Rio Grande do Sul, en que cada
Municipio ya posea su propia ley de organizacin fundamental. En realidad, la Ley
Orgnica Municipal es una especie de Constitucin Municipal, que dispone sobre
materias de competencia exclusiva del Municipio, observadas las peculiaridades
locales, as como las competencias comunes que les son atribuidas por la
Constitucin Federal.

5. competencias municipales

El art. 30 de la Constitucin Federal discrimina las bases de competencia de los

Municipios, tales como:

1) legislar sobre asuntos de inters local, que consubstancia el rea de competencia

legislativa exclusiva, incluyendo le legislacin tributaria y financiera;

2) suplementar la legislacin federal y a la Estadual en que cabe; competir a los

Municipios legislar de forma suplementar sobre: a) proteccin del patrimonio
histrico, cultural, artstico y turstico; b) responsabilidad por dao al medio
ambiente, al consumidor, a bienes y derechos de valor artstico, esttico, histrico y
turstico local; c) educacin, cultura, enseaza y salud; d) derecho urbanstico local
etc.;

3) instituir y arrecadar los tributos de su competencia, as como aplicar sus rendas,

sin perjuicio de la obligatoriedad de prestar cuentas y publicar balanzas en los
plazos fijados en ley;

4) crear, organizar y suprimir distritos, observada la legislacin estadual;

5) organizar y prestar directamente o bajo rgimen de concesin o permisin los

servicios pblicos de inters local;

6) mantener, con la cooperacin tcnica y financiera de la Unin y del Estado,

programas de educacin de enseaza fundamental;

7) prestar, con la cooperacin tcnica y financiera de la Unin y de los Estados

servicios de atencin a la salud de la poblacin;

8) promover, en lo que cabe, el adecuado ordenamiento territorial, mediante

planteamiento y control del uso, fraccionamiento y ocupacin del solo urbano;

9) promover la proteccin del patrimonio histrico- cultural local, observadas la

legislacin y la accin fiscalizadora federal y estadual. Aadiese a ello su
competencia exclusiva: a) en materia administrativa, para ordenar su
administracin; b) en materia financiera, para organizar sus finanzas, elaborar su
ley de directrices presupuestarias, su ley presupuestaria anual y su ley del plan
plurianual; c) para instituir sus tributos en los trminos de los artculos 145 y 156.
Adems, estn previstas, en el art. 23, reas de competencia comn con la Unin y
los Estados.

10) Los Municipios podrn mantener guardias municipales destinadas a la

proteccin de las instalaciones y de los servicios municipales (art. 144.8). Es mera
facultad, no estando obligados a mantener dichas guardias.

6. Poder ejecutivo municipal

El alcalde es el jefe del poder ejecutivo municipal y jefe de la administracin local.

Cabr a la ley orgnica de cada Municipio discriminar las funciones del alcalde, que
de sencillamente, se distinguen en funciones de gobierno y funciones
administrativas. Las primeras comprenden las funciones polticas, tales como:
representacin del Municipio, direccin general de los negocios municipales,
relaciones con otras autoridades; las funciones co-legislativas, como: sancionar,
promulgar, y hacer publicar las leyes, vetar proyectos de ley, enviar mensaje a la
cmara municipal sobre la situacin del Municipio; y las funciones ejecutivas
estricto senso, como la fijacin de directrices del gobierno municipal, el
planteamiento de la administracin local, la direccin del los negocios municipales
etc. Las segundas, absorben gran parte de su actividad. Entre ellas se destacan la
ejecucin de las leyes, poniendo en movimiento la maquina administrativa, el

nombramiento y exoneracin de sus auxiliares, el nombramiento de cargos pblicos

municipales, la expedicin de actos referentes a la vida funcional de los servidores
locales, la recaudacin y guarda de las rentas municipales, tomando providencias
sobre su aplicacin, autorizando pagamientos; la gestin del patrimonio y bienes
municipales, en suma, supervisionando todos los servicios locales, ejecutando obras
pblicas reclamadas por el desarrollo de la comunidad local.

El alcalde y el vice-alcalde, as como los concejales municipales sern electos en el

primer domingo de octubre del ao anterior al trmino del mandato de los que
deban suceder, para mandato de cuatro aos, y tomarn pose en el da 1 de enero
del ao subsiguiente, aplicadas las reglas del art. 77, en el caso de Municipios con
ms de 200 mil electores (art. 29, I e II), es decir, en los Municipios con ms de 200
mil electores, la eleccin del alcalde y del vice-alcalde atender el principio de la
mayora absoluta; si ningn candidato obtuviere la mayora absoluta en la primera
votacin, se har nueva eleccin en el ltimo domingo del mismo mes de octubre
en que se ha realizado la primera votacin, concurriendo al segundo escrutinio a
penas los dos candidatos ms votados en el primer, considerndose electo aquel
que obtuviere la mayora de los votos vlidos. Caso haya desistencia de unos de los
dos candidatos ms votados, su sustitucin cabr al tercero, y as sucesivamente.
En los Municipios con menos de 200 mil electores, ser electo el candidato que
tuviere la mayor votacin independientemente de ser o no mayora absoluta.

Con el alcalde es electo un vice-alcalde al cual cabe sustituidlo en el caso de

impedimentos ocasionales y sucdelo en el caso de la vaga. Cabe a la Ley Orgnica
estatuir sobre los sustitutos eventuales del alcalde, cuando l y el vice estuvieren,
concomitantemente, impedidos, as como establecer reglas sobre quien asumir el
ayuntamiento en la hiptesis de vacancia de ambos cargos. El normal es atribuir al
Presidente de la Cmara Municipal la competencia para esas atribuciones, pero no
es raro ocurrir impedimento tambin del Presidente de la Cmara, por lo que la Ley
Orgnica deber indicar quien responde por el ayuntamiento; en esta situacin,
tiene sido atribuida esa incumbencia al Secretario de Asuntos Jurdicos, donde
haber, o al Secretario del ayuntamiento en las estructuras municipales ms
sencillas. Cada Ley Orgnica reglamentar segn la realidad local.

7. Poder Legislativo Municipal

La Cmara Municipal, que es el rgano del Poder Legislativo local, deber tener
tambin sus atribuciones determinadas por la Ley Orgnica del respectivo
municipio, a las cuales se distribuyen en cuatro grupos:

1) La funcin legislativa, que es ejercida con la participacin del alcalde. En el

ejercicio de esta funcin es que ella legisla sobre las materias de competencia del
municipio. Por medio de esta se establecen, las leyes municipales, y se cumple, en
el mbito local, el principio de legalidad por lo cual est sometido la Administracin.
La Ley Orgnica del municipio deber indicar las materias de competencia
legislativa de la Cmara. Tambin deber establecer el proceso legislativo de las
normas en general as como de las finanzas;

2) La funcin meramente deliberativa, por medio la Cmara ejerce atribuciones de

su competencia privativa que envuelven la practica de actos concretos, de
resoluciones, de aprobacin, de autorizacin, de fijacin de situaciones, de
juzgamiento tcnico, que independen de sancin del alcalde, las cuales tambin
debern ser indicadas por la ley orgnica propia.

3) La funcin de fiscalizar, tanto que es prevista en la Constitucin Federal, que

declara que la fiscalizacin financiera y presupuestaria del Municipio ser ejercer
por la Cmara Municipal, mediante control externo, con auxilio del Tribunal de
Cuentas del estado o del Consejo o Tribunal de Cuentas de los Municipios, donde
haber (art. 31, CF), y aun acrecienta que las cuentas de los Municipios quedarn,
durante sesenta das, anualmente, a la disposicin de los contribuyentes, para
examen y apreciacin, y cualquier ciudadano podr cuestionarles la legitimidad, en
los trminos de la ley. Pero la actividad fiscalizadora de la Cmara Municipal
concretizase mediante varios mecanismos, tales como pedido de informaciones al
alcalde, convocacin de auxiliares directos de este, investigacin mediante
comisin especial de inquerito, tomada y juzgamiento de las cuentas del alcalde,
observndose que a penas por votos de 2/3 de sus miembros puede ella rechazar el
informe previo del Tribunal de Cuentas competente;

4) La funcin juzgadora, por la cual la Cmara ejerce un juicio poltico, cuando le

cabe juzgar el alcalde y los concejales municipales por infracciones polticoadministrativas.

La Cmara se compone de concejales, cuyo nmero ser fijado por la Constitucin

del respectivo Estado, proporcionalmente a la poblacin del municipio, siendo el
mnimo de 9 y el mximo de 21 en los Municipios de hasta 1 milln de habitantes;
el mnimo de 33 y el mximo de 41 en los Municipios de hasta 5 millones de
habitantes, y el mnimo de 42 y el mximo de 55 en los municipios de ms de 5
millones de habitantes. El mandato de concejal tiene la duracin de 4 aos. Esta
establecido expresamente la inviolabilidad de los concejales por sus opiniones,
palabras y votos en el ejercicio del mandato, en la circunscripcin del municipio.
Con todo, no se previ la inmunidad procesal de los concejales en relacin a otras
infracciones penales. Luego, se cometer algn crimen, quedar sujeto al respectivo
proceso, independientemente de autorizacin del poder legislativo.

8. Emancipacin de los Municipios: EC 15/1996

La poltica creacin de los Municipios que se vea adoptada en el pas no atentaba

para los factores socioeconmicos de la comunidad. Generalmente, las leyes
complementares que trataban de este tema se limitaban a trazar elementos de
orden fsica, acreditndose que, atendido tal requisito, habra la instalacin de una
convivencia estable adoptada de condicin socioeconmica. Esta condicin era
presumida, y no estudiada con la debida importancia, hecho este que llev a la
emancipacin de diversos municipios que actualmente sobreviven del Fondo de
Participacin del Municipio, dejando de lado la funcin primordial de la circulacin
de mercanca y del movimiento econmico necesarios a los municipios.

La creacin, incorporacin, fusin y desmembramiento de Municipios, con la

redaccin original do prrafo del art. 18, se efectiva por Ley Estadual, despus de
realizada consulta previa, mediante plebiscito, a las poblaciones directamente
interesadas, obedecindose a los requisitos constantes tambin en Ley Estadual,
preservndose la continuidad y la unidad histrico-cultural del ambiente urbano. Era
el derecho anterior a la Enmienda 15/96.

Ocurre que la EC 15/96 alter considerablemente el texto del prrafo 4 del art. 18,
avocando para si, Unin, competencia extraa para legislar sobre la materia, siendo
cierto que retir expresamente de los Estados tal competencia, porque
complementar federal, aun coeditada, acreditase que, fijar el periodo en que sern

realizadas las consultas plebiscitarias para los procesos de fraccionamiento

territorial municipal. Aun, hubo por suprimir requisitos anteriormente estipulados,
en el que se refiere a la continuidad y unidad histrico-cultural del ambiente
urbano, condicionando a estudios de viabilidad municipal, en los trminos de la ley.

De este modo, las disposiciones estaduales, sean insculpidas en las Constituciones

Estaduales, sean en leyes complementares, en que se refiere a la cronologa de la
realizacin de consultas a la poblacin sobre la reorganizacin polticoadministrativa del espacio territorial, restaran vacas, ante la modificacin de
competencias, impuestas por la nueva orden constitucional.
9. Regiones metropolitanas, aglomeraciones urbanas y micro regiones
1.

Al igual que Washington, la nueva capital se administr como una

dependencia del gobierno estatal. El Alcalde era nombrado por gobernador hasta
mediados de la dcada de 1940. En lugar de una Municipal, que es el rgano del
Pode Legislativo local, Belo Horizonte tuvo un conselho deliberativo hasta 1936.

El Prrafo 3 del art. 25 de la Constitucin Federal establece que los Estados

Federados podrn instituir regiones metropolitanas, aglomeraciones urbanas y
micro regiones. Referida institucin se har a travs de ley complementar estadual,
a travs del agrupamiento de Municipios limtrofes, para integrar la organizacin, el
planteamiento y la ejecucin de funciones pblicas de inters comn. Cabe sealar
que este instituto no es dotado de personalidad. De esta forma, queda extinta la
idea de gobierno propio o administracin propia. No es persona poltica y tampoco
administrativa, no es organismo. Es rgano.

Regin metropolitana constituyese de un conjunto de Municipios cuyas sedes se

unen con cierta continuidad urbana en torno de un Municipio polo. Micro regiones
formase de grupos de Municipios limtrofes con cierta homogeneidad y problemas
administrativos comunes, cuyas sedes no sean unidas por continuidad urbana.
Aglomerados urbanos carece de conceptuacin, pero, desde luego, se nota que se
trata de reas urbanas, sin un polo de atraccin urbana.

10. Zona ambiental urbana

La zona urbana tiene como marco inicial el prrafo 1 del art. 182 de la
Constitucin, que determina ser competencia del Plan director la poltica de
desarrollo y expansin urbana, en que deber constar el proyecto de ordenamiento
urbano, con la previsin de vas y espacios verdes.

En esta ley o en otra que obedezca a los lmites establecidos por el Plan Director,
tratase de la delimitacin de las zonas de uso, en que se establezcan las
modalidades de ocupacin y uso del solo en las siguientes modalidades:

a) Zona de uso exclusivamente residencial;

b) Zona de uso predominantemente residencial;

c) Zona de uso mixto;

d) Zona de uso exclusivamente industrial;

e) Zona de uso predominantemente residencial;

f) Zona de uso comercial;

g) Zona de uso de servicios;

h) Zona de uso institucional (educacin, salud, ocio, deportes, cultura y servicios

pblicos)

i) Zona de usos especiales;

j) Zona de uso turstico.

Dos son los mbitos en que el ayuntamiento debe respetar la regla general federal:
flora y polucin industrial. En el primer, se debe recordar que el Cdigo Ambiental
en su art. 2, determina las reas de preservacin permanente constantes del
referido artculo deben ser respetados por el Plan director y leyes de uso del solo
editadas por el ayuntamiento. Ya, la polucin industrial, por su aspecto daino ir
ms all de los lmites del ayuntamiento, necesita que la Unin edite regla general
sobre las zonas industriales (vid. Decreto Ley 1413/75).

Por ltimo, cabe sealar que la zona ambiental no es un elemento apartado de los
lmites urbanos, pero requisito esencial de este que tras la Constitucin de 1988 se
ha tornado obligatorio, pues coincidentes las exigencias del ordenamiento urbano
conforme reza el art. 182: garantir el bien estar de sus habitantes y el medio
ambiente conforme el 225: todos tienen derecho a una cualidad sana de vida.

NOTAS

1. Profesor de Derecho Constitucional pela Faculdade Atlntico Sul y Doctorando en

Derechos Fundamentales por la Universidad Autnoma de Madrid.

2. NOGUEIRA, Ataliba. O municipio e os muncipes na constituio federal de 1946,

p. 13.

3. Equivale a las provincias y los cantones.

4. CF: arts. 34, II, IV e V, 45.1, 60, III, 85, II, 132, 159.2, 225.1, III; Actos de las
disposiciones constitucionales transitorias: arts: 13.4, 32.9.

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