Procedimiento Administrativo

El Acto Administrativo y sus elementos constitutivos: Estudio sobre la pierda angular... (Parte I)
Por: Alex Ulloa Ibez 29 Mar 2013, 09:03

Sumilla: El autor analiza la institucin del acto administrativo y sus elementos constitutivos de una
manera crtica. A partir de la explicacin de las teoras de acto administrativo establece cual es la
aplicacin en nuestro ordenamiento y por ltimo analiza los requisitos de validez del acto
administrativo desde un punto de vista objetivo y muy rico jurdicamente.

El Acto Administrativo y sus elementos constitutivos: Estudio sobre la piedra

angular del Derecho Administrativo
(PARTE I)
Alex Ulloa Ibez*
I. IDEAS PRELIMINARES
Hoy en da, observamos como el Derecho Administrativo va ganando terreno a las
parcelas clsicas del mundo jurdico; no slo por la importancia que tiene la positivizacin
de las relaciones entre Administracin Pblica y Administrado; sino tambin porque se
constituye o debera constituirse como el primer peldao en la proteccin y
viabilizacin de los derechos fundamentales de las personas. Sostenemos esto, porque la
funcin administrativa se encuentra inmersa en el quehacer diario y ordinario de quienes
conformamos la sociedad. Si un ciudadano desea ejercer una actividad lucrativa de
manera formal ejercicio del derecho al trabajo o de la libertad de empresa, por ejemplo
, necesariamente tendr que recurrir al Derecho Administrativo; ahora, si este mismo
ciudadano ejerce dicha actividad informalmente, tambin tendr consecuencias a nivel

administrativo, como por ejemplo el cierre de su local, el decomiso de sus bienes, multas,
etc. Asimismo, si un ciudadano busca ejercer su derecho poltico a ser elegido, requiere
interactuar necesariamente con la Administracin Pblica; incluso, para el ejercicio de un
derecho tan esencial como el derecho a la identidad, necesitamos la presencia de esta
disciplina jurdica y el correcto uso que le demos a los procedimientos administrativos. Es
ms, el Derecho Administrativo no es ajeno a los procesos complejos que se dan en el
mercado de los servicios pblicos, de las privatizaciones, de las concesiones, la
explotacin de los recursos naturales, de la competencia y cualquier actividad econmica
del ser humano; y esto es as porque, en esencia, la Administracin Pblica es sinnimo
de orden; de no existir, se dara paso a la anarqua.
Es dentro de este contexto que cobra realce la figura del Acto Administrativo; convive a la
par con las dems formas de manifestacin de la actividad administrativa[1]; pero por
constituir el principal canal de interrelacin entre la Administracin Pblica y los
administrados; ha pasado a convertirse en la piedra angular de los estudios sobre esta
disciplina en el Per y en el mundo; por ello, no deja de tener razn el recordado profesor
y jurista alemn Otto Mayer[2] cuando afirmaba que: el acto administrativo, que no es
ni una sentencia ni un acto de gestin, debe estudiarse en su naturaleza particular si se
desea comprender el Derecho administrativo moderno, por qu este derecho est
dominado por l.
Eso es lo que trataremos de realizar en las prximas lneas; vamos a estudiar al acto
administrativo en su naturaleza particular, como una institucin nica, propia, exclusiva y
excluyente del Derecho Administrativo; haciendo especial nfasis en su desarrollo
doctrinario y normativo; conviniendo anteladamente que la literatura jurdica recoge
posiciones antagnicas entre s, incluso en perfecta oposicin a lo prescrito por la norma
jurdica.
II. QU ES EL ACTO ADMINISTRATIVO?
En principio, tenemos que asumir que la creacin del Estado tuvo por finalidad proteger al
ser humano; y a cambio de esa proteccin, las personas nos comprometemos a actuar
dentro de un orden normativo impuesto pero aceptado. El Estado, busca entonces,
regular las relaciones intersubjetivas; y, para ello necesita de una serie de entidades y
organismos pblicos o privados que permitan mantener el orden en estas relaciones. Bajo
esta premisa, surge lo que hoy conocemos como Administracin Pblica: el guardin del
orden institucional y social.
Es insoslayable que la Administracin Pblica interacta con los administrados, por propia
iniciativa (de oficio) o a instancia de parte (ejercicio del derecho de peticin); en ambos
casos, utiliza, entre otros instrumentos, los procedimientos administrativos que son el
supuesto de la existencia de los actos administrativos[3]. Podemos observar, entonces,
que en esencia, los actos administrativos constituyen dispositivos de comunicacin del
impacto que causa la decisin de la Administracin Pblica sobre los Administrados,
respecto de su espectro subjetivo o intersubjetivo.

Lo sealado es una idea preliminar. Si queremos descubrir qu es el Acto Administrativo;

tenemos que comprender que la doctrina ha esbozado diversas teoras sobre la
naturaleza jurdica del acto administrativo; dentro de las cuales, rescataremos las
siguientes:
2.1. Teora clsica, amplia o de la voluntad
Conforme a esta teora, el acto administrativo es en esencia una manifestacin de
voluntad del rgano administrativo[4]; pero adems, de naturaleza decisoria; es decir,
con la capacidad suficiente para alterar el mundo jurdico[5]. A la luz de esta hiptesis,
se pretenda lograr la plenitud de la revisin jurisdiccional de todas las decisiones
administrativas, en la idea de no dejar resquicio libre de control jurisdiccional, razn por la
cual se ensanch innecesariamente el concepto de acto administrativo, concebido
genricamente como toda declaracin de voluntad (explcita o tcita de la
administracin)[6]. Por eso, se poda considerar como acto administrativo toda
declaracin de juicio, de conocimiento o incluso de deseo; tal como lo seala en su
clsica concepcin el maestro italiano Guido Zanobini.
Hasta aqu, surge un primer razonamiento: el rgano administrativo manifiesta su
voluntad por el slo hecho de ser una persona jurdica?; obviamente no, el rgano
administrativo manifiesta su voluntad por medio de la autoridad administrativa;
funcionario pblico que acta en nombre y representacin del rgano administrativo,
cualquiera sea su rgimen de vinculacin laboral; por lo tanto, la supuesta voluntad
sera, en todo caso, la del agente de la entidad y no la del rgano administrativo en s
mismo. Por otro lado, en lo que se refiere a la naturaleza decisoria del acto administrativo,
estamos plenamente de acuerdo, ya que los actos administrativos existen para alterar el
mundo externo del organismo estatal, tomando una decisin que otorgar, modificar o
extinguir derechos, intereses u obligaciones de los administrados[7]; por lo tanto, la
discusin no se centra en sta ltima caracterstica, sino ms bien, en la naturaleza
volitiva del acto administrativo; de la llamada voluntad administrativa[8]. Para quienes
defienden esta teora, la voluntad constituye el querer, la intencin, la actitud consciente
y deseada que se forma en el rgano administrativo, de acuerdo con los elementos de
juicio que le son aportados o que la administracin recopila en el ejercicio de su
funcin[9]. De esta manera, no queda duda que buscan identificar el acto administrativo
con el acto jurdico propio del Derecho Civil; el mismo que encuentra su sustento en el
principio de autonoma de la voluntad; cuestin que rechazamos de plano, ya que hoy, no
se puede entender al acto administrativo como el resultado de la libertad del ser humano,
por cuanto el mismo no es producto del querer, la intencin, la actitud consciente y
deseada del funcionario pblico; sino ms bien es una decisin objetiva dentro de los
mrgenes del principio de legalidad. Dicho principio implica, en primer lugar, que la
Administracin se sujeta, en especial a la Ley, entendida como norma jurdica emitida por
quienes representan a la sociedad en su conjunto. En segundo lugar, que la
Administracin Pblica no goza de la llamada libertad negativa (nadie est obligado a
hacer lo que la ley no manda, ni impedido a hacer lo que sta no prohbe) o principio de
no coaccin, dado que slo puede hacer aquello para lo cual est facultada en forma

expresa. La discrecionalidad, como resultado, va reduciendo su existencia a lmites casi

virtuales, lo cual es consistente con la moderna teora administrativa[10].
2.2. Teora declaracionista o de la mera manifestacin
Esta teora entra en marcada contraposicin con la teora volitiva ya que descarta
cualquier referencia al elemento voluntad en el acto administrativo. Los partidarios de
esta teora sostienen que el acto administrativo no es ms que cualquiera de aquellas
declaraciones de un rgano estadual, en cumplimiento de los cometidos encomendados a
la funcin administrativa[11]. Simplemente la voluntad como elemento sine qua non y
constitutivo del acto administrativo no existe; ha desaparecido[12]. Ello es as por cuanto
el funcionario que representa al rgano administrativo nunca actuar bajo los efectos de
su libertad y voluntad; sino bajo los efectos de la ley; es decir, dentro de los lmites del
ordenamiento jurdico; incluso cuando alguna situacin jurdica no se encuentre regulada,
actuar conforme a los principios generales del derecho y en especial los que irradian el
derecho administrativo. En resumen; el deseo, la libertad, el querer, la voluntad del
funcionario no existe, no se encuentra, se ha extinguido. Desde nuestro punto de vista,
esta teora se recoge en parte, en nuestra LPAG, descartndose cualquier atisbo de la
teora volitiva, brindndonos en forma pedaggica y por primera vez un acercamiento
conceptual desde el punto de vista de la ley[13].
2.3. Teora estricta o del contenido regulador del acto administrativo
Hoy en da, la discusin ya no se centra en el carcter volitivo de los actos
administrativos; ni en aceptar que toda actuacin administrativa se encuentra sujeta al
control jurisdiccional; sino ms bien pasa por comprender el contenido regulador que los
actos administrativos tienen sobre las relaciones jurdicas. En tal sentido, si asumimos
que el acto administrativo tiene por caracterstica esencial una decisin, una declaracin
en el sentido de modificar o alterar la realidad existente () las declaraciones de juicio,
conocimiento y voluntad no son pasibles de integrar el concepto del acto administrativo,
puesto que son actuaciones a las cuales les falta el contenido decisorio, el contenido
regulador de situaciones jurdicas existentes en la realidad[14].
Teniendo como fuentes inspiradoras tanto la legislacin como la doctrina alemana, el
profesor espaol Ral Bocanegra Sierra define al acto administrativo como toda decisin
o resolucin administrativa, de carcter regulador y con efectos frente a terceros, dictada
por la Administracin en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la
reglamentaria[15].
En sede nacional, el profesor Huapaya Tapia comparte la posicin del profesor espaol y
afirma que el acto administrativo es un instrumento para el ejercicio de las potestades
administrativas, siempre de ejercicio unilateral, en la medida que la concrecin de los
poderes abstractos que la norma confiere a la Administracin se logra a travs de la
emisin de declaraciones de voluntad unilaterales destinadas a regular situaciones
jurdicas de los particulares, en el marco de normas de Derecho Administrativo, y para un
caso individualizado perfectamente. De tal suerte que, como consecuencia de esta

funcin primordial, concreta y estricta del acto administrativo, esto es, su carcter
regulador, opera, adems, una funcin estabilizadora, la que se expresa en otorgar
seguridad y estabilidad a las relaciones jurdicas que son objeto de una regulacin
concreta, en la medida que se trata de declaraciones no realizadas en virtud a un libre
albedro o voluntad de las entidades, sino que se trata de actos estrictos de aplicacin del
derecho al caso concreto, en este caso, al universo de relaciones jurdicas entabladas
entre la administracin y los administrados[16].
Queda claro, que compartimos plenamente esta posicin doctrinaria y no tenemos dudas,
que el carcter regulador es lo que hoy identifica la nocin de los actos administrativos;
por cuanto hemos transitado de la concepcin amplia a la concepcin estricta del mismo;
por ello, como consecuencia de su carcter regulador, los actos administrativos, para
serlos, deben encaminarse a la creacin, a la modificacin o a la extincin de una
determinada relacin jurdica, o a la declaracin (o a la negacin de la declaracin) de un
derecho (o de otra circunstancia jurdicamente relevante), respecto de una persona, cosa
o situacin[17]. Desde nuestro punto de vista, esta es la posicin que se recoge en la
LPAG aunque no lo hace de manera literal ya que se precisa que los actos
administrativos producen un efecto jurdico en los administrados; en otras palabras, los
actos administrativos tienen una repercusin en la esfera jurdica de los administrados
puesto que pretenden alterar o mantener las situaciones o relaciones jurdicas de los
mismos. Por lo tanto, podemos colegir que las actuaciones administrativas que no tengan
este carcter regulador no pueden considerarse actos administrativos en sentido estricto;
as tambin lo entiende el destacado profesor peruano Jorge Dans al precisar que no
pueden considerarse como actos administrativos la actividad puramente material o
tcnica de la Administracin, de las llamadas declaraciones administrativas de
conocimiento o de juicio como las certificaciones o informes, las meras informaciones
administrativas, los consejos, las advertencias, las denominadas promesas
administrativas, ciertas declaraciones cuyo efecto vinculante no es autnomo, aunque
produzcan efectos jurdicos al exterior, los actos de trmite y preparatorios y los que se
limitan a confirmar otro acto anterior[18]. Si bien es cierto, los ejemplos sealados por el
maestro peruano son manifestaciones de la actividad administrativa, coincidimos
plenamente con l al asegurar que no son propiamente actos administrativos ya que
carecen del carcter regulador que hemos manifestado.

* Abogado. Miembro de la Comisin Consultiva de Derecho Administrativo del Colegio de

Abogados de Lima (2012). Asesor del Congreso de la Repblica. Ex catedrtico de
Derecho Administrativo en la Universidad Csar Vallejo Lima Norte. Docente de
Derecho Administrativo en la Escuela de Altos Estudios Jurdicos EGACAL.
[1] No debemos olvidar, que las dems formas de manifestacin de la actividad
administrativa la conforman los hechos administrativos, los simples actos de la
administracin, los reglamentos administrativos y los contratos administrativos.

[2] Vase BOCANEGRA SIERRA, Ral. La teora del acto administrativo. Primera
edicin. Iustel. Madrid Espaa, 2005, pg. 17. Del mismo autor, Lecciones sobre el
Acto Administrativo. Segunda edicin. Civitas Ediciones. Madrid Espaa, 2004, pg.
23. La afirmacin que realiza Otto Mayer puede encontrarse en la versin francesa de su
obra Le Droit Administratif allemand, Giard et Brire, Pars, 1903.
[3] El artculo 29 de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General (en
adelante LPAG) prescribe de forma bastante clara que los procedimientos administrativos
conducen a la emisin de un acto administrativo.
[4] Esta teora es compartida por un amplio sector de la doctrina. A modo de ejemplo
podemos citar a: Eduardo Garca de Enterra y Toms-Ramn Fernndez (El acto
administrativo es la declaracin de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo
realizada por la Administracin en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la
potestad reglamentaria. Curso de Derecho Administrativo, Tomo I. Versin
latinoamericana en base a la duodcima edicin. Palestra Editores SAC. Lima, 2006, pg.
587), Eduardo Gamero Casado y Severiano Fernndez Ramos(cualquier declaracin
de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo emanada de un sujeto de la
Administracin Pblica en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la
potestad reglamentaria. Manual Bsico de Derecho Administrativo. Stima edicin.
Editorial Tecnos. Madrid, 2010, pg. 389), Fernando Garrido Falla, Alberto Palomar
Olmeda y Herminio Losada Gonzlez (cualquier declaracin de voluntad, de deseo, de
conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Administracin pblica en el
ejercicio de una potestad administrativa. Tratado de Derecho Administrativo. Volumen I.
Decimoquinta edicin. Editorial Tecnos. Madrid, 2010, pg. 575), Roberto Dromi (el acto
administrativo atiende principalmente a la voluntad declarada, al resultado jurdico
objetivo, emanado de la administracin con fuerza vinculante por imperio de la ley.
Derecho Administrativo Tomo I. Primera edicin peruana. Gaceta Jurdica S.A., Lima,
agosto 2005, pg. 319). Alberto Ruiz-Eldredge Rivera (El acto administrativo es una
decisin o expresin de voluntad de un funcionario o un ente colegiado de la
administracin pblica que, ejercitando las funciones que le son propias, crea, genera,
modifica o extingue un derecho o intereses determinados. Manual e Derecho
Administrativo. Primera reedicin. Cultural Cusco S.A. Lima, 1992, pg. 168).
[5] SANTOFIMIO, Jaime Orlando. Acto Administrativo. Procedimiento, eficacia y validez.
Segunda edicin. Universidad Externado de Colombia, 1994, pg. 59.
[6] HUAPAYA TAPIA, Ramn. Administracin Pblica, Derecho Administrativo y
Regulacin. Estudios y Cuestiones. Primea edicin. ARA Editores. Lima - Per, 2011,
pg. 151.
[7] Sobre este punto, volveremos ms adelante cuando estudiemos de manera especial
los aportes del profesor Ral Bocanegra Sierra.
[8] SANTOFIMIO, Jaime Orlando. Ob. cit., pg. 60.
[9] Ibdem, pg. 60.

[10] GUZMN NAPUR, Christian. La Administracin Pblica y el procedimiento

administrativo general. Primera edicin. Pgina Blanca Editores. Lima - Per, 2004, pg.
160.
[11] SANTOFIMIO, Jaime Orlando. Ob. cit., pg. 62.
[12] Como partidarios de esta tesis, encontramos a: Luis Cosculluela Montaner (una
decisin unilateral ejecutoria de la Administracin, en la que se concreta el ejercicio de
una potestad administrativa. Manual de Derecho Administrativo. Tomo I. Decimoquinta
edicin. Civitas Ediciones, S.L. Madrid, 2004, pg. 347), Manuel Mara Diez (una
declaracin concreta y unilateral del rgano ejecutivo que produce efectos jurdicos
inmediatos. El acto administrativo en la Ley 19.549. En Acto y Procedimiento
Administrativo. Editorial Plus Ultra. Buenos Aires, 1975, pg. 56), Juan Carlos
Cassagne (toda declaracin proveniente de un rgano estatal, emitida en ejercicio de la
funcin materialmente administrativa y caracterizada por un rgimen administrativo,
propio y tpico del Derecho Pblico, que genera efectos jurdicos individuales directos con
relacin a los administrados destinatarios del acto. Derecho Administrativo, Tomo II.
Palestra Editores S.A.C. Primera Edicin. Lima, abril 2010, pp. 124 125), Agustn
Gordillo (el dictado en ejercicio de la funcin administrativa, sin interesar qu rgano la
ejerce. Tratado de Derecho Administrativo. Tomo III. Novena edicin. Fundacin de
Derecho Administrativo. Buenos Aires, 2007, pg. I-11).
[13] Lase el numeral 1.1 del artculo 1 de la LPAG: Son actos administrativos, las
declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho pblico, estn
destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de
los administrados dentro de una situacin concreta.
[14] HUAPAYA TAPIA, Ramn. Ob. cit., pg. 161.
[15] BOCANEGRA SIERRA, Ral. Lecciones sobre el Acto Administrativo. Ob. Cit., pg.
32.
[16] HUAPAYA TAPIA, Ramn. Ob. Cit., pg. 162-163.
[17] BOCANEGRA SIERRA, Ral. Lecciones sobre el Acto Administrativo. Ob. Cit., pg.
33.
[18] DANS ORDOEZ, Jorge. Constituye el acto administrativo fuente del Derecho en
el ordenamiento jurdico peruano? en Revista de Derecho Administrativo del Crculo de
Derecho Administrativo N 9, Ao 5. Pontifica Universidad Catlica del Per. Lima, 2010,
pg. 27.

http://www.prometheo.cda.org.pe/articulo.php?id=59

Procedimiento Administrativo
El Acto Administrativo y sus elementos constitutivos: Estudio sobre la piedra angular... (Parte II)
Por: Prometheo CDA 09 Abr 2013, 11:04

Sumilla: El autor analiza la institucin del acto administrativo y sus elementos constitutivos de una
manera crtica. A partir de la explicacin de las teoras de acto administrativo establece cual es la
aplicacin en nuestro ordenamiento y por ltimo analiza los requisitos de validez del acto
administrativo desde un punto de vista objetivo y muy rico jurdicamente.

El Acto Administrativo y sus elementos constitutivos: Estudio sobre la piedra angular del
Derecho Administrativo
(PARTE II)

Alex Ulloa Ibez*

2.4.

Explicando el concepto de acto administrativo tal como se recoge enla LPAG

El numeral 1.1 del artculo 1 de la LPAG brinda el concepto legal de los actos administrativos; al
entenderlos como declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho pblico,
estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los
administrados dentro de una situacin concreta. Pasemos a analizar el detalle de su contenido:

a) Declaraciones de las entidades.- Surge una pregunta natural A qu entidades se refiere?

Definitivamente a aquellas que se describen en el artculo I del Ttulo Preliminar de la LPAG; norma
que menciona a todas las instituciones que componen la Administracin Pblica; pasando por el
gobierno central, regional o local; y llegando incluso a instituciones privadas que tengan como
caracterstica esencial prestar servicios pblicos o ejercer funcin administrativa autorizada por el
Estado. Por ejemplo, si una empresa privada de telecomunicaciones o de electricidad brinda
servicios pblicos en territorio nacional; entonces por ficcin legal, se consideran como parte de la
Administracin Pblicay en consecuencia pueden expedir declaraciones consideradas como actos
administrativos. Se trata en este caso, de un componente de absoluta necesidad jurdica: no es
posible siquiera concebir los procesos atingentes a la privatizacin y a la tercerizacin de los
servicios que presta el Estado si las personas jurdicas privadas concesionarias del Estado o
autorizadas por este ltimo no asumen, sujetas a las disposiciones legales y reglamentarias
vigentes, ciertas funciones tradicionalmente calificadas como administrativas[1].
Hay que recordar que no toda declaracin podr considerarse como acto administrativo (un
memorndum, un oficio, un informe, por ejemplo); sino solamente aquellas declaraciones que renan
la totalidad de las condiciones explicadas en este acpite. Por otro lado, coincidimos con el profesor
Morn Urbina en que este elemento, comprende la naturaleza unilateral de la declaracin, puesto
que la decisin se origina y produce por efecto de la conviccin nica de quien ejerce la autoridad,
siendo irrelevante la voluntad del administrado para generarla. Aunque el administrado participe
promoviendo la decisin, por su pedido, denuncia o queja, y pese a que la autoridad debe cuidar el
debido procedimiento, la participacin del administrado por si sola carece de fuerza vinculante para
generar una declaracin de cualquiera de las entidades, nunca ser factor determinante para obtener
una decisin, pues para ello se requiere solo un mandato legal, de la autoridad judicial o la propia
conviccin de la administracin[2].
b) En el marco de normas de derecho pblico.- Esta afirmacin legal, nos lleva a recordar
aquella superada diferenciacin entre el Derecho Pblico y el Derecho Privado. La norma bajo
comentario pretende sealar que los actos administrativos para ser tales tienen que encontrar su
sustento normativo slo en normas de derecho pblico. Nosotros no coincidimos con ello; ya que
desde nuestro punto de vista, los actos administrativos pueden sustentarse incluso en normas de
derecho privado; caso contrario, podramos sucumbir ante vacos normativos no legislados por el
derecho pblico.
No es nada extrao encontrar actos administrativos (usualmente los de INDECOPI cuando resuelve
procedimientos trilaterales) que hagan referencia a normas que regulen los contratos, las
obligaciones de las partes, el abuso del derecho, la manifestacin de voluntad, la responsabilidad
civil, las transacciones extrajudiciales, etc.; y no por ello, se podra pensar que no son actos
administrativos. Recordemos, incluso, que el numeral 2.3 del artculo V del Ttulo Preliminar de la
LPAG seala a las leyes en general como fuentes del procedimiento administrativo; no
diferencindolas entre normas de derecho pblico y privado.
Por ello, desde nuestro punto de vista, tenemos que realizar una interpretacin extensiva para
concluir que lo que se busca es hacer referencia al derecho en general; no slo a la ley, sino
tambin a la jurisprudencia e incluso la doctrina. Asimismo, consideramos que al declararse
expresamente que los actos administrativos se dan dentro del marco del derecho pblico; se hace
ineludible referencia al acatamiento por parte del funcionario pblico al principio de legalidad;
motivo por el cual cuando expida un acto administrativo no podr salirse del mismo, quedando su
discrecionalidad totalmente restringida, salvo las excepciones de la propia ley.
Finalmente, es importante resaltar que otra forma de entender la exigencia que estamos
comentando, es aquella que la identifica con el ejercicio de la funcin administrativa; as lo resalta el

profesor Morn Urbina cuando precisa que la actuacin pblica que califica como acto
administrativo ha de estar sujeta a los preceptos del derecho pblico o lo que es lo mismo realizada
en ejercicio de la funcin administrativa. No se trata de calificar al acto, por el rgano que es su
autor, sino por la potestad pblica que a travs de ella se ejerce[3].
c) Destinadas a producir efectos jurdicos.- Con esta afirmacin, podemos identificar claramente
que el ejercicio de la funcin administrativa se proyecta en dos mbitos: tanto al interior de la propia
entidad como al exterior de la misma. Claro est que cuando la funcin administrativa se proyecta al
interior de la propia entidad nos encontraremos ante la figura de los simples actos de
administracin, tambin denominados actos de administracin interna que tienen por finalidad
organizar sus propias actividades o servicios; pero cuando hablamos de actos administrativos, los
efectos jurdicos que se desprenden del ejercicio de la funcin administrativa, siempre sern al
externo de la entidad emisora, ya que busca regular una determinada situacin o relacin jurdica.
La actividad administrativa productora de efectos jurdicos externos, se caracteriza por dirigirse
hacia el exterior de la organizacin administrativa que la emita, hacia los ciudadanos, otras
entidades, las autoridades administrativas respecto de sus derechos como agente pblico, otros
rganos, cuando actan como administrados, o cuando posean carcter general[4].
Identificar cuando un acto administrativo produce un efecto jurdico en los administrados, constituye
el rasgo esencial que lo caracteriza; ya que hace referencia al contenido decisorio o regulador del
acto administrativo, esto es, a su aptitud de modificacin de la realidad preexistente, mediante la
constitucin, modificacin, regulacin o extincin de una relacin jurdico-administrativa[5]. Por ello,
no le falta razn al destacado profesor Bocanegra al sealar que esta caracterstica permite
distinguirlos de determinadas actuaciones administrativas con las que, acaso, pudieran confundirse,
como ocurre con las instrucciones y rdenes de servicio, o con las aprobaciones, los informes
vinculantes u otras declaraciones o actos de tutela que, siendo necesarias en un procedimiento, slo
producen efectos al exterior a travs de la resolucin final del procedimiento a la que sirven de
presupuesto[6].
d) Sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados.- Definitivamente, el
contenido decisorio de los actos administrativos recaer en los intereses, obligaciones o derechos de
los administrados. Aqu hablamos de la necesaria eficacia externa de la declaracin formulada por
la entidad administrativa. Necesariamente, esta declaracin es realizada hacia un mbito extra
administracin, esto es, fuera de sta, con efectos que no pueden ser invocados al interior de la
misma, sino siempre hacia una eficacia subjetiva externa, que recaiga sobre sujetos distintos de la
entidad que emite el acto[7]. Pero aqu nos hacemos la siguiente pregunta, qu sucede con los
actos administrativos nulos que, al no existir, no han producido ningn efecto ni en los intereses, ni
en las obligaciones, ni en los derechos de los administrados? El hecho de que un acto administrativo
sea declarado nulo no implica que no va a considerrselo como tal; ya que dicho acto nulo tuvo una
expectativa de regulacin; la misma que dej de existir con un acto administrativo posterior.
Recordemos que si no existiera el acto administrativo declarativo de nulidad, el acto viciado surtira
todos sus efectos para el mundo del derecho; bastara con recordar los alcances de la presuncin de
validez de los actos administrativos[8]. El profesor Bocanegra, atendiendo a esta preocupacin
afirma que como consecuencia de su carcter regulador, los actos administrativos para serlo,
deben ser dictados para la creacin, la modificacin o la extincin de una determinada relacin
jurdica, o para la declaracin (o a la negacin de la declaracin) de un derecho (o de otra
circunstancia jurdicamente relevante), respecto de una persona, cosa o situacin, aunque no es
imprescindible que haya realizado efectivamente dicha regulacin. La cuestin no es retrica porque
la regulacin que pretenda un acto administrativo nulo de pleno derecho no se har nunca efectiva
en la prctica, lo que no significa que los actos nulos no puedan incluirse en el concepto de acto
administrativo[9].

Cuando la norma hace referencia a los intereses de los administrados; pretende identificar algn tipo
de ventaja legtima que pretende obtener de parte dela Administracin Pblica, por ejemplo, cuando
busca se le otorgue una licencia de funcionamiento, una autorizacin de construccin o una
autorizacin de aviso publicitario; cuando la norma hace referencia a las obligaciones de los
administrados; no hace ms que referirse a las cargas o gravmenes que tiene que soportar el sujeto
pasivo; por ejemplo, el pago de una multa, la devolucin de un monto econmico o soportar las
acciones de fiscalizacin; finalmente, cuando la norma hace referencia a los derechos de los
administrados, hace hincapi a la facultad de hacer o exigir algo permitido por Ley y que es
consustancial con su existencia; por ejemplo, el reconocimiento de una organizacin social (derecho
de asociacin), la inscripcin de un nacimiento (derecho a la identidad) o la interposicin de una
denuncia ante INDECOPI por afectacin de los derechos de los consumidores.
e) Dentro de una situacin concreta.- Coincidimos con el profesor Huapaya Tapia en que esta
caracterstica alude a que el acto administrativo regula situaciones especficas, predeterminadas por
las normas, esto es, con un carcter concreto y previamente delimitado[10]. Sin embargo, parte de
la doctrina explica que esta caracterstica pretende diferenciar a los actos administrativos de los
reglamentos que es otra de las manifestaciones de la funcin administrativa ya que los efectos
subjetivos que producen son concretos, de materia y situacin jurdico-administrativa especfica, lo
que los diferencia de los reglamentos que son abstractos, generales e impersonales[11]. Si bien es
cierto, a grandes rasgos, esta es la forma de diferenciar los actos administrativos de los reglamentos;
nosotros consideramos que el concepto bajo anlisis no busca diferenciar estas dos instituciones; al
contrario, lo que se pretende es acentuar el hecho de que los actos administrativos no existen al
margen de una realidad tanto normativa como fctica; como por ejemplo, la autorizacin de pesca o
la autorizacin de exploracin de yacimientos mineros dentro de territorio nacional.
2.5.

Nuestra definicin de acto administrativo

Coincidimos plenamente en que no toda actuacin administrativa constituye un acto administrativo;

por ello entendemos al mismo como el pronunciamiento vinculante con sustento jurdico que emana
de cualquiera de las entidades que conforman la Administracin Pblica y que tiene por finalidad
regular una situacin o relacin jurdica concreta generando una transformacin eventual o
permanente en la esfera individual o colectiva de los administrados.

* Abogado. Miembro de la Comisin Consultiva de Derecho Administrativo del Colegio de Abogados

de Lima (2012). Asesor del Congreso dela Repblica. Ex catedrtico de Derecho Administrativo enla
Universidad Csar Vallejo Lima Norte. Docente de Derecho Administrativo enla Escuela de Altos
Estudios Jurdicos EGACAL.
[1] BUSTAMANTE BELAUNDE, Jos Alberto. Anlisis del Ttulo Preliminar en Sobrela Ley del
Procedimiento Administrativo General. Primera edicin. Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas
(UPC). Lima, 2009, pg. 47 - 48.
[2] MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios ala Ley del Procedimiento Administrativo General.
Stima edicin. Gaceta Jurdica S.A. Lima, Per, pg. 107.
[3] Ibdem, pg. 110.

[4] Ibdem, pg. 109.

[5] HUAPAYA TAPIA, Ramn. Ob. cit., pg. 175.
[6] BOCANEGRA SIERRA, Ral. La teora del acto administrativo. Ob. cit., pg. 65-66.
[7] HUAPAYA TAPIA, Ramn. Ob. cit., pg. 176.
[8] El artculo 9 dela LPAG precisa que todo acto administrativo se considera vlido en tanto su
pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, segn
corresponda. Por lo tanto, si no existe declaratoria de nulidad, entonces, se presume que el acto
viciado es pleno y surtir efectos en los intereses, obligaciones o derechos de los administrados.
[9] BOCANEGRA SIERRA, Ral. La teora del acto administrativo. Ob. cit., pg. 58.
[10] HUAPAYA TAPIA, Ramn. Ob. cit., pg. 177.
[11] MORN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., pg. 109. De similar punto de vista es tambin el
profesor MARTN TIRADO,Richard. Vase su obra Del rgimen jurdico de los actos
administrativosen Sobrela Ley del Procedimiento Administrativo General. Primera edicin.
Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC). Lima, 2009, pg. 131.

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Procedimiento Administrativo
El Acto Administrativo y sus elementos constitutivos: Estudio sobre la piedra angular... (Parte III)
Por: Prometheo CDA 15 Abr 2013, 02:04

Sumilla: El autor analiza la institucin del acto administrativo y sus elementos constitutivos de una
manera crtica. A partir de la explicacin de las teoras de acto administrativo establece cual es la
aplicacin en nuestro ordenamiento y por ltimo analiza los requisitos de validez del acto
administrativo desde un punto de vista objetivo y muy rico jurdicamente.

El Acto Administrativo y sus elementos constitutivos: Estudio sobre la piedra angular del
Derecho Administrativo
(PARTE III)

Alex Ulloa Ibez*

III. LOS REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Si quisiramos comparar el acto administrativo con un ser humano; podramos concluir en que
ambos entes tienen una serie de componentes imprescindibles para su existencia. As, el ser
humano no podra vivir en forma independiente sin un corazn, sin un cerebro o sin sangre; de la
misma manera, el acto administrativo no tendra existencia si no fuese emitido por autoridad
competente, si no se precisase su objeto, si su finalidad no fuese pblica, si no estuviera
fundamentado y si no se hubiera expedido conforme al procedimiento regular; estos componentes,

conocidos tambin con el nombre de requisitos esenciales o elementos constitutivos, se recogen

bajo el nombre de requisitos de validez en el artculo 3 dela LPAG.
Basta con una interpretacin literal para comprender que estos elementos son los que le dan vida
jurdica al acto administrativo; si faltase tan solo uno de ellos, a la luz de una interpretacin a
contrario sensu, podemos inferir que el acto administrativo es invlido; es decir, sin capacidad
permanente para generar efectos jurdicos; consecuentemente al no haberse dictado conforme al
ordenamiento jurdico ser pasible de nulidad declarada por acto administrativo posterior,
configurndose con ello la causal nmero 2, contenida en el artculo 10 de nuestra ley de
procedimiento administrativo. Por esta razn, uno de los exponentes ms destacados del derecho
administrativo peruano afirma, y con toda razn, que estos requisitos esenciales pueden entenderse
como aquellos que si faltan o estn viciados provocan la invalidez del acto, retrotrayndose todo a la
situacin anterior, como si no se hubiera emitido acto administrativo alguno[1].
Aqu podemos advertir que la relacin entre requisitos de validez y nulidad resulta bastante estrecha,
a tal punto que el profesor Ramn Parada, citando a Waline, seala que estudiar las condiciones de
validez de un acto equivale prcticamente a estudiar los casos de nulidad ()[2]; por ello,
coincidimos plenamente con Gamero y Fernndez cuando afirman que los elementos de los actos
administrativos son aquellos componentes que deben reunir para alcanzar validez, y por
consiguiente, cuya carencia determina la imperfeccin o invalidez del acto[3]. Sin embargo,
debemos sealar que la intencin del presente estudio no es analizar los supuestos de nulidad del
acto administrativo; por ello, tan slo buscaremos desarrollar cada componente de los actos
administrativos. De esta manera, pasemos a identificar cada uno de sus requisitos de validez:

3.1. Competencia.- El numeral 1 del artculo 3 dela LPAG, seala respecto de este requisito que
debe ser emitido por el rgano facultado en razn de la materia, territorio, grado, tiempo o cuanta, a
travs de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de rganos
colegiados, cumpliendo los requisitos de sesin, qurum y deliberacin indispensables para su
emisin.
Si bien es cierto, la LPAGno brinda un concepto de competencia; este numeral busca acercarnos al
mismo; ya que asimila el concepto competencia con la idea de rgano facultado; por lo tanto,
podemos coincidir con la doctrina al sealar que la competencia es la esfera de atribuciones de los
entes y rganos, determinada por el derecho objetivo o el ordenamiento jurdico positivo. Es decir, el
conjunto de facultades y obligaciones que un rgano puede y debe ejercer legtimamente[4]. Este
requisito busca responder las siguientes preguntas: quin emite el acto administrativo? y en mrito
a qu lo hace? Las respuestas son: lo emite un funcionario que representa a la entidad
administrativa y lo realiza en mrito a que se encuentra habilitado por Ley de manera expresa.
Contrario sensu; cuando analicemos la competencia y verifiquemos que no se renen estas
condiciones, entonces podemos afirmar que no existe tal condicin sine qua non; por lo tanto el acto
administrativo es pasible de ser declarado nulo. En otras palabras, el funcionario que expide el acto
administrativo tiene que tener un poder que emana de la ley para tomar una decisin encuadrada
dentro del ordenamiento jurdico; esto es, lo que se conoce en doctrina como la investidura del
titular del rgano[5]; ya que cabe que el nombramiento de la autoridad o funcionario no sea vlido
bien porque ste se haya anticipado o haya sido ya cesado, porque el rgano est ocupado
fraudulentamente por un impostor, bien porque en virtud de circunstancias excepcionales se haya
hecho cargo del mismo una persona ajena a la Administracin, pero que acta en nombre de sta.
Nosotros agregaramos incluso que nos encontraramos ante un caso de incompetencia cuando no
se han seguido los procedimientos formales para delegar la competencia o avocarse a la misma; en

estos casos el acto administrativo tambin ser nulo. Y es que este elemento es tan importante, al
grado que resulta innegable que la competencia tiene el carcter de inalienable.[6]
Asimismo, es importante destacar que el numeral bajo comentario hace hincapi en que la
competencia puede clasificarse de la siguiente manera[7]:

CLASIFICACIN DE LA
COMPETENCIA

CONCEPTO

EJEMPLO

MATERIA

Se refiere a las actividades oCuando el Ministerio de

tareas que, legalmente, puede Cultura
expide
un
acto
desempear el rgano, al objetoadministrativo denegando la
de los actos y a las situaciones certificacin de un inmueble
de hecho ante las que puede como patrimonio cultural dela
dictarlos.
Nacin.

TERRITORIO

Hace referencia al mbitoCuando

cualquier
espacial respecto del cual se municipalidad
otorga
una
establece las facultades del licencia de funcionamiento
ente administrativo, al lugarpara establecimiento comercial
donde la entidad ejerce sudentro de su circunscripcin.
influencia.

GRADO

Se establece en cuanto laCuando

la
Gerencia
de
ubicacin jerrquica del rganoDesarrollo Urbano y no el
destinado a resolver, al nivel Alcalde de una municipalidad,
que ocupa en el organigramaexpide un acto administrativo
del ente en cuestin.
multando a un administrado
por construir sin licencia de
construccin.

TIEMPO

Hace referencia en primer lugar,El Tribunal de Contrataciones

a los turnos de los entes del Estado se encuentra
administrativos que ejercen laconformado por cuatro (04)
misma funcin en momentosSalas que conocen y resuelven
distintos. Por otro lado, lalos casos sobre la materia de
competencia
temporal
seacuerdo a un rol de turnos
adquiere una vez que elconsagrado enla Directiva N
funcionario o autoridad se003-2012/OSCE-CD.
encuentra investido en el cargo,
a fin de poder cumplir sus
funciones.

CUANTA

Se establecen competenciasEl artculo 53 del D. Leg. N

por el monto o el valor de los 1017, Ley de Contrataciones
bienes o servicios respecto de del Estado prescribe en su
los cuales se resuelve.
tercer prrafo lo siguiente: El
recurso de apelacin ser
conocido y resuelto por el
Titular dela Entidad siempre y
cuando el valor referencial del
proceso
no
supere
las
seiscientas (600) Unidades
Impositivas Tributarias (UIT).
En caso el valor referencial del
proceso de seleccin sea

Por otro lado, el numeral bajo anlisis desarrolla el requisito de la competencia en relacin a los
rganos colegiados[8], precisando que no slo interesa que la entidad colegiada se encuentre
facultada por ley para expedir el acto administrativo (observancia de los requisitos comunes); sino
que dichos rganos no podrn dejar de observar los requisitos de sesin, qurum y deliberacin
(observancia de los requisitos especiales). Por ello, no deja de tener razn el profesor Morn Urbina
al afirmar que en los rganos colegiados tambin constituye exigencia para actuar dentro del
elemento competencia, que las decisiones se produzcan siguiendo los requisitos de sesin
(convocar y acudir los integrantes del colegiado en nmero suficiente), qurum (nmero adecuado
para tomar decisin) y deliberacin (debate y votacin)[9]. Si no se observan estos requisitos
especiales, queda claro que sern de aplicacin las reglas de la nulidad de los actos administrativos.

3.2. Objeto o contenido.- El numeral 2 del artculo 3 dela LPAG, explica respecto de este requisito
que los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda
determinarse inequvocamente sus efectos jurdicos. Su contenido se ajustar a lo dispuesto en el
ordenamiento jurdico, debiendo ser lcito, preciso, posible fsica y jurdicamente, y comprender las
cuestiones surgidas de la motivacin.
En principio, debemos atender una verdad de Perogrullo; para la ley peruana, objeto y contenido
resultan sinnimos; aunque lingsticamente, el primero haga referencia a una cosa de la cual se
dice algo; y el segundo, haga referencia al espacio que contiene dentro de s una cosa. Es por ello,
que con mucho tino, el recordado profesor Ruiz-Eldredge afirmaba que el objeto es el contenido del
acto, es decir la disposicin concreta del administrador, lo que este manda y dispone, pudiendo ser
positivo o negativo[10].
Ahora, el numeral bajo comentario, no desarrolla el concepto de este requisito de validez; tan slo
precisa que todo acto administrativo deber expresar su respectivo objeto y que el mismo deber
ceirse al ordenamiento jurdico, ser lcito, preciso y posible tanto fsica como jurdicamente. Para
acercarnos al concepto de este elemento, debemos concordarlo con el artculo 5, numeral 5.1 dela
LPAG; norma que indica que el objeto o contenido del acto administrativo es aquello que decide,
declara o certifica la autoridad. Desde nuestro punto de vista, un concepto bastante gaseoso e
impreciso; ya que no identifica plenamente este componente esencial.
Por ello que recurriendo a la doctrina, podemos identificar al objeto como un comportamiento del
gobernado, de una administracin, de quin dicta el acto; dar, hacer, no hacer, padecer; un hecho
(que se certifica, se documenta, que se califica); un bien (que se expropia, se transfiere, etc.); una
situacin jurdica; la propia organizacin y la mezcla de esos objetos tpicos[11]. En ese sentido,
cabe preguntarse qu se pretende al determinar correctamente el objeto de un acto administrativo?;
simplemente que el acto administrativo tenga una repercusin real y concreta en la esfera del
administrado; es decir, que genere un efecto jurdico, una consecuencia en su situacin o relacin
jurdica; en lo que, nosotros denominamos, su espacio vital. Por consiguiente, entendemos por
contenido u objeto del acto administrativo el efecto prctico que con dicho acto se pretende obtener:
nombramiento de un funcionario, imposicin de una multa, requisa de un vehculo, etc.[12].

3.3. Finalidad Pblica.- El numeral 3 del artculo 3 dela LPAG, seala al respecto que los actos
administrativos deben adecuarse a las finalidades de inters pblico asumidas por las normas que
otorgan las facultades al rgano emisor, sin que pueda habilitrsele a perseguir mediante el acto,
aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u

otra finalidad pblica distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de
una facultad no genera discrecionalidad.
La afirmacin planteada por la LPAGbusca responder la pregunta qu propsito persigue el
funcionario que representa a la entidad al dictar un acto administrativo? Tal como se puede observar,
la misma norma bajo anlisis nos explica que el objetivo del funcionario no es otro que salvaguardar
el inters pblico proscribiendo cualquier inters personal ya sea en beneficio propio o de un tercero.
Esto es as porque la finalidad que se procura al dictar cualquier acto administrativo debe hallarse
en el marco de la funcin administrativa y el ordenamiento jurdico () En consecuencia, el acto no
puede perseguir otra finalidad directa o encubierta que el inters pblico que prescriba la norma en
ejercicio de una actividad reglada o del que surja de la confrontacin con la funcin administrativa
que el rgano cumple, si la pertinente actividad fuere discrecional[13].
El siguiente ejemplo nos permitir visualizar con claridad este requisito de validez: asumamos que
una reconocida franquicia de comida rpida dedicada a la venta de pollo broaster utiliza aceite
reciclado para frer su insumo principal; luego, si la municipalidad del distrito- posterior a las acciones
de fiscalizacin -decide el cierre temporal de dicho local por esta infraccin; la pregunta es cul es
la finalidad pblica del acto administrativo que orden el cierre del establecimiento comercial? La
respuesta es una sola: la proteccin de la salud de los usuarios. En este ejemplo, la finalidad pblica
se encuentra consagrada en las disposiciones normativas dela Ley N 27972, Ley Orgnica de
Municipalidades; el artculo 80, numeral 3.2 prescribe que es funcin exclusiva de la municipalidad
distrital regular y controlar el aseo, higiene y salubridad en los establecimientos comerciales,
industriales, viviendas, escuelas, piscinas, playas y otros lugares pblicos locales.
En el caso de que la entidad edil otorgue mediante un acto administrativo un licencia de
construccin; la finalidad pblica que se est persiguiendo ser la de organizar el espacio fsico; o
cuando el INDECOPI sanciona a una tienda comercial por no devolver un producto que estuvo en
mal estado, la finalidad pblica que se persigue ser la defensa de los derechos del consumidor; y
as, sucesivamente, cada acto administrativo persigue una finalidad pblica consagrada en la ley.
En este punto, surge una pregunta relevante: qu sucede cuando no existe norma que indique la
finalidad pblica? Como bien ha quedado establecido la ausencia de normas no genera
discrecionalidad; es decir, la Administracin Pblicano puede, en ejercicio de sus facultades
discrecionales, violar la finalidad del inters pblico sealada por la norma[14]; porque si con
pretexto del ejercicio de su discrecionalidad emitiese un acto administrativo, tal manifestacin podra
considerarse como un accionar arbitrario y abusivo, por ende pasible de nulidad administrativa. Hay
que recordar que el accionar dela Administracin Pblica se sujeta al principio de legalidad; por lo
tanto slo goza de la denominada libertad positiva (realiza slo aquello establecido por ley) ms no
de la libertad negativa (nadie est obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido a hacer lo
que esta no prohbe).
En estos casos -ausencia de norma que indique la finalidad pblica- lo que el funcionario se
encuentra en la obligacin de hacer es interpretar las normas administrativas de forma que mejor
atienda el fin pblico al cual se dirigen, preservando razonablemente los derechos de los
administrados[15].

3.4. Motivacin.- El numeral 4 del artculo 3 dela LPAG, ensea que el acto administrativo debe
estar debidamente motivado en proporcin al contenido y conforme al ordenamiento jurdico.

La lectura del presente numeral es bastante clara: los funcionarios se encuentran en la obligacin de
motivar, argumentar, explicar o fundamentar los actos administrativos que expiden; los cuales, deben
estar en proporcin al contenido (correspondencia debida entre las razones de la autoridad y el
objeto del acto administrativo) y conforme al ordenamiento jurdico (observancia del principio de
legalidad[16]).
La motivacin es la declaracin de las circunstancias de hecho y de derecho que han inducido a la
emisin del acto. Est contenida dentro de lo que usualmente se denomina considerandos. La
constituyen por tanto, los presupuestos o razones del acto. Es la fundamentacin fctica y jurdica de
l, con que la Administracinsostiene la legitimidad y oportunidad de su decisin () aclaran y
facilitan la recta interpretacin de su sentido y alcance ()[17].
Tan importante es la motivacin en los actos administrativo, que podemos sealar que cumple una
triple finalidad[18]:

La de operar como mecanismo de control del acto administrativo, pues al consignar en la

motivacin el fundamento del acto, su destinatario puede oponerse al mismo destruyendo su
motivacin, esto es, demostrando la ilegalidad o iniquidad de las razones quela
Administracindeclara como sustentadoras del acto ().

La de precisar con mayor certeza y exactitud el contenido de la voluntad administrativa, lo que

constituye un importante elemento interpretativo del acto. En este sentido, la motivacin sirve
asimismo al objeto de disuadir al destinatario de impugnaciones intiles: cuando la motivacin
sea irrefutable, no se interpondrn recursos infructuosos, que sin embargo aconteceran de no
aparecer en el acto motivacin alguna.

La de servir como elemento justificativo de la actividad administrativa ante la opinin pblica

en general ().

Asimismo, cabe indicar que la motivacin no solo constituye un requisito de validez; sino que
tambin se entiende como una garanta del debido procedimiento (numeral 1.2. del artculo I del
Ttulo Preliminar dela LPAG) en sede administrativa. Es innegable que los administrados tienen todo
el derecho de controlar la funcin administrativa y lo hacen mediante los medios impugnatorios
consagrados en la Ley ya sea en sede administrativa o judicial ; pero para que ello suceda, el
acto administrativo tendr que expresar en forma indubitable, clara, precisa, ordenada y objetiva, las
razones por las cuales otorga o deniega un pedido del administrado; impone una sancin o resuelve
un caso concreto.
Como este elemento constitutivo constituye uno de los pilares en los cuales se sustenta la doctrina
del acto administrativo; nuestra LPAG ha desarrollado en forma especial la motivacin en su artculo
6; dejando claramente establecido en el numeral 6.3 que no se puede admitir como motivacin los
siguientes supuestos:

a)

Exposicin de frmulas generales.

b)

Exposicin de frmulas vacas.

c)

Exposicin de frmulas oscuras.

d)

Exposicin de frmulas vagas.

e)

Exposicin de frmulas contradictorias.

f)

Exposicin de frmulas insuficientes.

Si analizamos los supuestos planteados por la ley, podemos afirmar que tienen carcter subjetivo; ya
que no existen parmetros definidos para saber en qu casos estaremos ante frmulas vacas y en
que otros supuestos, ante frmulas insuficientes, por citar un ejemplo. Al no existir ningn parmetro;
ser en principio el administrado el llamado a identificar la ausencia de motivacin bajo cualquiera de
los supuestos sealados; situacin que plantear en su pedido de nulidad administrativa. Por otro
lado, slo le corresponder a la autoridad superior de quin dict el acto administrativo, definir si
ste, adolece de falta de motivacin a la luz de los supuestos mencionados; pero incluso dicha
autoridad no tendr ningn parmetro objetivo para desarrollar su razonamiento. Todo depender del
caso concreto que el funcionario se encuentre analizando, contrastado, obviamente, con los hechos
sealados por el propio administrado y el derecho aplicable a la situacin concreta.

3.5. Procedimiento regular.- El numeral 5 del artculo 3 dela LPAG, afirma sobre este requisito que
antes de su emisin, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento
administrativo previsto para su generacin.
En principio, nos encontramos ante un concepto compuesto; por un lado, hablamos de
procedimiento; y por otro lado le incorporamos el adjetivo regular.
Respecto a la idea de procedimiento, es la misma LPAG que en su artculo 29 nos brinda una
aproximacin conceptual, al sealar que el mismo es un conjunto de actos y diligencias tramitados
en la entidades, conducentes a la emisin de un acto administrativo. Por otro lado, el adjetivo
regular, viene asociado a la idea del cumplimiento por parte de la entidad, de las etapas, de los
plazos, de los requisitos, de las formas y formalidades que se pueden encontrar en cada
procedimiento.
Ahora, como bien sabemos, el acto administrativo es producto del razonamiento del funcionario que
busca encuadrar los hechos propuestos dentro de los alcances del principio de legalidad; por lo
tanto, para la emisin del acto, el funcionario no puede inventar un procedimiento cada vez que tiene
que actuar conforme a sus atribuciones; por ello, se hace innegable que el procedimiento regular
nace con la ley y es anterior a la existencia del acto administrativo. En ese sentido, afirmamos que
no existir acto administrativo sin que exista previamente un procedimiento administrativo especfico
para el mismo.
Esto es importante anotar porque el procedimiento regular cumple una doble finalidad; por un lado,
constituye una garanta para el administrado porque conocer de antemano cmo se desarrollar el
procedimiento; as como reconocer encausar sus derechos protegidos; y al mismo tiempo es un
instrumento para la entidad que le permitir satisfacer las necesidades de los administrados y al
mismo tiempo poder actuar en defensa del inters pblico. Por lo tanto, el procedimiento regular,
como elemento del acto administrativo, implica que las peticiones del ciudadano deben ser
canalizadas por el procedimiento correspondiente, caso contrario estaremos dentro de una suerte de
va de hecho administrativa, es decir aquellas actuaciones materiales de la Administracin

Pblicarealizadas sin procedimiento alguno o con desviaciones o vicios esenciales en el

procedimiento ()[19].
Por ello, es importante distinguir que existen dos clases de vicios en el procedimiento regular: los
esenciales y los no esenciales. Si se produce un vicio trascendente en el procedimiento; entonces el
acto administrativo ser pasible de nulidad; ms, si el defecto producido no es esencial, estaremos
ante un caso de conservacin del acto administrativo. Estas dos alternativas, se recogen en el
numeral 2 del artculo 10 y en el numeral 14.2.3 del artculo 14 de la LPAG, respectivamente. En
ese sentido, se pronuncia el profesor Richard Martn Tirado al sealar que hay que distinguir entre
las formalidades propias del procedimiento administrativo. Algunas tienen el carcter de formalidades
esenciales, cuyo incumplimiento o cumplimiento defectuoso amerita la declaracin de nulidad del
acto administrativo. Por otro lado, existen formalidades no esenciales cuyo incumplimiento no motiva
la nulidad del acto administrativo, a lo mximo una declaracin de enmienda del vicio no
trascendente. Por ello, las formalidades del procedimiento tiene un valor especfico y debe
distinguirse entonces entre las formalidades esenciales (por ejemplo, informes orales, audiencias
pblicas, plazos, notificaciones de cargos o para absolucin de posiciones), de formalidades no
esenciales o intrascendentes, las mismas que no vician el procedimiento regular al que alude la
LPAG[20]. Finalmente, hay que recordar que cuando nos encontramos frente a los vicios no
esenciales o intrascendentes; la norma prev que dicho actos administrativos pueden ser
conservados conforme a las disposiciones contenidas en el artculo 14 dela LPAG; estudio al cual
nos avocaremos en una prxima aventura acadmica.

** Abogado. Miembro de la Comisin Consultiva de Derecho Administrativo del Colegio de Abogados

de Lima (2012). Asesor del Congreso dela Repblica. Ex catedrtico de Derecho Administrativo enla
Universidad Csar Vallejo Lima Norte. Docente de Derecho Administrativo enla Escuela de Altos
Estudios Jurdicos EGACAL.
[1] GUZMN NAPUR, Christian. Ob. Cit., pg. 172.
[2] PARADA, Ramn. Derecho Administrativo I. Parte General. Dcimo tercera edicin. Marcial
Pons, Ediciones Jurdicas y Sociales. Madrid Espaa, 2002, pg. 124.
[3] GAMERO CASADO, Eduardo y FERNNDEZ RAMOS, Severiano. Ob. cit., pg. 402.
[4] DROMI, Roberto. Ob. cit., pg. 327.
[5] PARADA, Ramn. Ob. cit., pg. 125.
[6] LPAG, artculo 63.- Carcter inalienable de la competencia administrativa
63.1 Es nulo todo acto administrativo o contrato que contemple la renuncia a la titularidad, o la
abstencin del ejercicio de las atribuciones conferidas a algn rgano administrativo.
63.2 Slo por ley mediante mandato judicial expreso, en un caso concreto, puede ser exigible a una
autoridad no ejercer alguna atribucin administrativa.
()

[7] Los conceptos esgrimidos en el presente cuadro fueron recogidos de la obra de GUZMN
NAPUR, Christian. Ob. Cit., pg. 173 174. Los ejemplos que se desarrollan son de nuestra autora.
[8] Los rganos colegiados son unidades funcionales dentro de una entidad administrativa que se
encuentran conformadas por una pluralidad de funcionarios, usualmente de tres a ms miembros,
con la finalidad de tomar una decisin en forma conjunta en concordancia con sus atribuciones de
ley. Ejemplos: Tribunal Fiscal, Tribunal Registral, cualquier Tribunal de solucin de controversias de
los organismos reguladores, etc.
[9] MORN URBINA, Juan Carlos. Ob. cit., pg. 131-132.
[10] RUIZ-ELDREDGE RIVERA, Alberto. Derecho Administrativo. Primera edicin. Gaceta Jurdica
S.A. Lima Per, 2000, pg. 193.
[11] VIDAL PERDOMO, Jaime. Derecho Administrativo. Undcima edicin. Editorial Temis S.A.
Santa Fe de Bogot Colombia, 1997, pg. 152.
[12] GARRIDO FALLA, Fernando, PALOMAR OLMEDA, Alberto y LOSADA GONZLEZ, Herminio.
Ob. cit., pg. 623.
[13] CASSAGNE, Juan Carlos. Ob. cit., pg. 216-217.
[14] GUZMN NAPUR, Christian. Ob. Cit., pg. 182.
[15] Lase el numeral 8, del artculo 75 dela LPAG.
[16] LPAG, artculo IV, numeral 1.1. del Ttulo Preliminar: Principio de legalidad.- Las autoridades
administrativas deben actuar con respeto ala Constitucin, la ley y al derecho, dentro de las
facultades que le estn atribudas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
[17] CASSAGNE, Juan Carlos. Ob. cit., pg. 345.
[18] MARTN-RETORTILLO, Sebastin citado por GAMERO CASADO, Eduardo y FERNNDEZ
RAMOS, Severiano. Ob. cit., pg. 407.
[19] HUAPAYA TAPIA, Ramn. Ob. cit., pg. 126.
[20] MARTN TIRADO, Richard. Ob. cit., pg. 138.

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