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Icaria Antrazyt
SOBERANÍA ALIMENTARIA
Este libro ha sido impreso en papel 100% Amigo de los bosques, proveniente de bosques
sostenibles y con un proceso de producción de TCF (Total Clorin Free), para colaborar en una
gestión de los bosques respetuosa con el medio ambiente y económicamente sostenible.
Título original: Feeding hunger and insecurity. Field analysis of volatile global food
commodity prices. Food security and chil malnutrition
Traducción: Lourdes Fernández Delgado
© De esta edición
Icaria editorial, s. a.
Arc de Sant Cristòfol, 11-23
08003 Barcelona
www. icariaeditorial. com
ISBN: 978-84-988-120-2
Depósito legal: B-34.665-2009
Impreso en Romanyà/Valls, s. a.
Verdaguer, 1, Capellades (Barcelona)
Lista de abreviaturas 13
Resumen 15
¿Qué provocó la crisis de precios de los alimentos? 16
¿Quiénes son vulnerables? 16
¿Qué sucede cuando aumentan los precios de los
alimentos? 18
¿Qué medidas se han tomado hasta el momento? 20
¿Qué acciones son necesarias emprender? 23
Conclusión 26
Prólogo
¿Comer para vivir o vivir para comer?, Luis de Vega 27
I. Introducción 33
II. ¿Qué provocó la crisis mundial de precios de los
alimentos? 41
Factores a largo plazo 42
Factores a corto y medio plazo 47
III. Hogares en crisis: ¿quién pierde? 53
Vulnerabilidad nacional 54
Personas en situación de riesgo 58
Estudio de caso número 1: evaluación de la situación de
vulnerabilidad en la República Centroafricana y Sierra
Leona 68
IV. La crisis del hambre: ¿qué sucede cuando aumentan los
precios de los alimentos? 79
La «vieja cara» de un «nuevo hambre»: la pobreza
estacional 81
¿Cuál es la relación entre los precios de los alimentos
y la desnutrición? 87
¿Ha aumentado la desnutrición debido a los incrementos
mundiales de precios? 94
Estudio de caso número 2: precios más altos,
empeoramiento de las relaciones de intercambioy mayores
índices de desnutrición en Etiopía 97
V. Respuesta mundial a los aumentos de precios
de los alimentos: ¿qué se está haciendo? 109
La respuesta internacional 111
Las respuestas nacionales 129
Estudio de caso número 3: respuestas a la crisis alimentaria
en Monrovia (Liberia) 136
VI. ¿Qué más es necesario hacer? 147
¿Qué intervenciones se pueden poner en prácticapara
combatir el hambre? 148
¿Qué debe cambiar para garantizar el éxito de las
intervenciones? 153
La erradicación del hambre: ¿Por dónde empezamos? 166
VII. Conclusión 173
Referencias bibliográficas 179
Anexos 193
Publicaciones de «HUNGER WATCH» 201
Índice de figuras
Índice de cuadros
Índice de anexos
Anexo 1 Precios internacionales reales del trigo, el maíz
y el arroz desde 1960 hasta 2007 193
Anexo 2 Producción y reservas mundiales de cereales
desde 1960 193
Anexo 3 La especulación y la cobertura de futuros
en los mercados de materias primas en origen 194
Anexo 4 Reservas familiares de alimentos, distrito
de Machakos (Kenia) 195
Anexo 5 Porcentaje de pérdida y ganancia de bienestar
familiar debido a los incrementos de precios de los
alimentos en siete países 196
Anexo 6 Resumen de las acciones propuestas por el Equipo de
Tareas de Alto Nivel como parte del Marco Amplio
para la Acción 197
Anexo 7 Tipología de estados de Harriss, aplicada a
la situación de India 199
Anexo 8 La fuerza de la estrategia contra-estacional 200
TRABAJAMOS PARA LA ERRADICACIÓN
DEL HAMBRE INFANTIL
11
LISTA DE ABREVIATURAS
13
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
ODI Instituto para el Desarrollo Exterior del Reino Unido (Overseas
Development Institute)
OIT Organización Internacional del Trabajo de las Naciones Unidas
OMM Organización Meteorológica Mundial
OMS Organización Mundial de la Salud
OPEP Organización de Países Exportadores de Petróleo
PMA Programa Mundial de Alimentos
PNUMA Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
RIGA Proyecto Actividades Generadoras de Ingreso Rural de la FAO
SNNPR Región de las Naciones, Nacionalidades y Pueblos del Sur (Etio-
pía)
SRS Región de Somali (Etiopía)
UN SCN Comité Permanente de Nutrición del Sistema de las Naciones Unidas
(United Nations Standing Committee on Nutrition)
UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
14
RESUMEN
15
diante la integración de los resultados de nuestra evaluación
con el debate político mundial, con este informe queremos
dar respuesta a cinco preguntas básicas:
16
al gasto público y la estabilidad macroeconómica, con
efectos a largo plazo en la situación de pobreza.
• El grado de repercusión de los elevados precios mundiales
en los precios nacionales. La geografía física, política y
humana pueden limitar o exacerbar las consecuencias
de los costes mundiales de los alimentos en los precios
nacionales.
• El papel de una familia como compradora o vendedora neta
de alimentos. Los aumentos de precios pueden beneficiar
a los vendedores netos de alimentos, pero la mayoría de
las familias pobres, entre ellas las de los agricultores de
«subsistencia», dependen de los mercados para alimen-
tarse durante la mayor parte del año.
• Los recursos familiares y el porcentaje de ingresos destinados
a la alimentación. Los recursos familiares amortiguan las
restricciones que los elevados precios de los alimentos
imponen a los presupuestos de las familias: los grupos
más pobres pueden llegar a dedicar más del 80% de sus
ingresos a su alimentación, por lo que se verán afectados
de manera significativa a corto y medio plazo.
17
República Centroafricana: en Bangui los precios de los
alimentos aumentaron sólo de forma moderada. Aunque
no se produjo un incremento estadísticamente significativo
de los índices de desnutrición, el aumento de precios afectó
a las familias, que reaccionaron reduciendo la diversidad de
su alimentación.
Sierra Leona: la investigación realizada en Freetown pone
de manifiesto la importancia del entorno. En general, los
precios aumentaron de forma significativa, se redujeron la
diversidad de la dieta y la cantidad de alimentos, y ciertos
indicadores hablaban de una mayor desnutrición. Sin em-
bargo, los aumentos de precios, los índices de desnutrición
y las modificaciones introducidas en la dieta variaban drás-
ticamente entre los cinco lugares de la ciudad en los que se
llevó a cabo la investigación, separados entre sí sólo por unos
pocos kilómetros.
18
comida o buscando fuentes alternativas de ingresos como la
recogida de leña. A medida que la inseguridad alimentaria se
agrava, las familias adoptan estrategias de supervivencia más
perjudiciales, como la venta de sus bienes que, cada vez más
mermados, pueden aumentar la vulnerabilidad de las familias
frente a los incrementos de precios de años posteriores, ya
que cuentan con mecanismos de supervivencia cada vez más
limitados. Existen suficientes datos que apuntan a que uno
de los factores importantes de las graves crisis alimentarias
padecidas en Níger (2005) y Malawi (2001) fue el deterioro
de los recursos familiares. La cuestión está en saber si las
familias respondieron de la misma forma a los incrementos
mundiales de precios.
Según la investigación realizada por Acción contra el
Hambre, la respuesta a esta cuestión es inequívocamente
positiva. Los resultados de los estudios de todos los países
indican que las familias redujeron el consumo de alimentos
y la variedad de la dieta. Los estudios llevados a cabo por
el Programa Mundial de Alimentos (PMA) apoyan nuestros
resultados y revelan una sorprendente similitud en las es-
trategias de supervivencia adoptadas para responder a los
aumentos de precios mundiales y estacionales.
Las repercusiones del incremento mundial de precios
en la desnutrición son menos evidentes, a pesar de que las
familias adopten estrategias de supervivencia similares. En la
República Centroafricana sólo se registraron incrementos no
significativos en los índices de desnutrición y de mortalidad
de niños menores de cinco años. Sin embargo, en Sierra
Leona y Liberia, donde no existen estadísticas longitudina-
les, los informes recogían un incremento de los índices de
desnutrición a principios de 2008, que también aumentaron
en determinadas regiones de Etiopía.
Etiopía. Los incrementos de precios de los alimentos
han provocado un significativo deterioro de la relación de
19
intercambio entre las fuentes de ingresos y los precios de los
alimentos básicos (en especial el maíz, aunque los precios del
kocho se mantuvieron estables). En la región de las Naciones,
Nacionalidades y Pueblos del Sur (conocida como SNNPR por
sus siglas en inglés) los índices de desnutrición y mortalidad
de niños menores de cinco años han aumentado de forma
dramática desde finales de 2007. No existe información
similar de la región de Somali, donde las comunidades de
pastores vendían bienes cada vez de mayor valor para poder
comprar alimentos.
Aunque el incremento mundial de precios de los alimentos
aún no ha provocado un aumento de la desnutrición en el
mundo, existen motivos de preocupación. Hogares de todos
los países destinan una parte cada vez mayor de sus ingresos
a la compra de alimentos y, para compensar sus altos precios,
reducen el consumo de aquellos de primera necesidad y la
diversidad de la dieta. Una menor variedad alimentaria da
lugar a deficiencias de micronutrientes que pueden tener
efectos adversos a largo plazo en el desarrollo físico y mental
de los niños. Las estrategias de supervivencia pueden comen-
zar a ser cada vez más escasas, con lo que la vulnerabilidad
durante la estación del hambre será mayor a medida que
las reservas de alimentos y los recursos familiares se agoten
cada vez más rápidamente. Unos mecanismos de defensa
cada vez más reducidos y una creciente vulnerabilidad a los
incrementos de precios pueden provocar el agravamiento y la
generalización de la hambruna y la inseguridad alimentaria.
La comunidad internacional debe actuar ahora para evitar
una crisis de desnutrición en el futuro.
20
de 2008 y provocó una respuesta internacional. Hasta ahora,
la comunidad internacional se ha dedicado fundamentalmente
al debate de políticas, con el desarrollo del Marco Amplio para
la Acción y la creación de una Alianza Global en Agricultura
y Seguridad Alimentaria. Diversas organizaciones de carácter
multinacional, especialmente las Naciones Unidas y los orga-
nismos financieros internacionales, también se han mostrado
activos y son los actores con mayor poder en las políticas
relacionadas con el hambre. Los gobiernos nacionales reac-
cionaron más rápidamente que la comunidad internacional,
pero en ocasiones se vieron limitados en su capacidad para
aplicar intervenciones eficaces. En general, la respuesta a la
crisis mundial de precios de los alimentos ha llegado tarde.
El Marco Amplio para la Acción. Diseñado por el Equipo
de Tareas de Alto Nivel de las Naciones Unidas sobre la crisis
alimentaria mundial para establecer una estrategia común
que dé respuesta a ésta de forma coherente y coordinada. El
Marco reúne los resultados de recientes debates en torno a
la agricultura, la economía, los estudios para el desarrollo, la
seguridad alimentaria y la nutrición para ofrecer una platafor-
ma que responda de manera integral y unificada al aumento
y la inestabilidad de precios de los alimentos. Sin embargo,
el Marco carece de liderazgo y de fijación de prioridades,
no dispone de una dotación de fondos garantizada, no hace
público el proceso de seguimiento y no tiene en cuenta las
voces de los gobiernos y poblaciones afectados del Sur.
La Alianza Global en Agricultura y Seguridad Alimenta-
ria. Propuesta iniciada por Francia y el Reino Unido en la
Cumbre de Roma celebrada en junio de 2008. La Alianza
es el concepto de una nueva estructura destinada a luchar
contra el hambre y la inseguridad alimentaria, cuya prime-
ra misión será garantizar que la seguridad alimentaria siga
siendo una prioridad política mundial. Acción contra el
Hambre, Save the Children, Concern, Care International y
21
Tearfund (2008) presentaron, en una declaración conjunta,
cuatro elementos fundamentales necesarios para constituir
la Alianza Global:
22
comercial nacional y el gasto público. Se han concedido nue-
vos préstamos destinados a apoyar los programas de protec-
ción social y la distribución de alimentos. Aunque el Banco
Mundial se ha mostrado más flexible en sus condiciones, el
Fondo Monetario Internacional continúa reteniendo unos
fondos que son muy necesarios.
Gobiernos nacionales. Aunque en muchas ocasiones han
sido excluidos del debate global, los gobiernos nacionales
han respondido con una serie de intervenciones en los mer-
cados, la protección social y la agricultura. Las restricciones
a la exportación en numerosos países han afectado a los
precios de los alimentos en aquellos que dependen de su
importación. La creciente preocupación sobre la seguridad
alimentaria en el futuro ha llevado a muchos países con rentas
medias a arrendar o comprar vastas extensiones de terreno
en el extranjero para la producción de alimentos.
Liberia. Para dar respuesta a la crisis alimentaria el gobier-
no liberiano introdujo una serie de medidas a corto y largo
plazo, entre las que se encuentran los programas de alimen-
tación complementaria, las prohibiciones de exportación,
la fijación de un precio máximo para el arroz y la supresión
de los impuestos a la importación de arroz. Asimismo, se
celebraron negociaciones con diversos países en relación con
la concesión de ayuda financiera en especie e intervenciones
agrícolas.
23
para su alimentación. Estas herramientas serán más eficaces
si se aplican dentro de un marco que tenga en cuenta la esta-
cionalidad. A corto plazo, la prioridad es ampliar el alcance
del tratamiento de la desnutrición.
Intervenciones básicas de eficacia probada en la lucha contra
el hambre, como son las reservas de alimentos, el tratamiento
comunitario de la desnutrición aguda severa, los programas
de promoción del crecimiento, los programas de garantía del
empleo, las pensiones sociales, la ayuda alimentaria y las trans-
ferencias indexadas de dinero y de alimentos. Siempre que los
programas estén cuidadosamente diseñados, estas herramientas
pueden utilizarse para proteger de manera satisfactoria los me-
dios de vida y mitigar los riesgos de la desnutrición.
Si la comunidad internacional tiene la voluntad de
erradicar el hambre, es necesario introducir modificaciones
fundamentales en las actitudes políticas y en la estructura
global de las ayudas relacionadas con la desnutrición y la
pobreza en general. ¿Qué debe cambiar para llevar a cabo unas
intervenciones satisfactorias?:
24
inmediato. Las organizaciones no gubernamentales, los do-
nantes y los gobiernos pueden comenzar a hacer importantes
avances hacia la reducción del hambre. A medio plazo, los
grupos más importantes pueden adoptar una estrategia que
contemple los efectos de la estacionalidad en los programas
de desnutrición y seguridad alimentaria. La disponibilidad
de los recursos antes de la llegada de la estación del hambre
permitirá desplegar unas rápidas intervenciones para prote-
ger los bienes y salvar vidas. En un informe anterior, Acción
contra el Hambre estimaba que el «paquete básico mínimo»
para combatir el hambre estacional tendría un coste de entre
40.000 y 70.000 millones de dólares anuales, integrando los
tratamientos contra la desnutrición con los programas de
protección social.
Se podría donar una mayor cantidad de fondos de ma-
nera inmediata para mejorar la desnutrición. A pesar de los
avances conseguidos recientemente gracias al tratamiento
comunitario, hoy en día sólo un 9% de los niños que padecen
desnutrición aguda severa tiene acceso al tratamiento con
alimentos terapéuticos listos para su consumo (Acción contra
el Hambre y Médicos sin Fronteras, 2009). Para llegar a un
mayor número de niños de manera satisfactoria es necesario
integrar el tratamiento de la desnutrición aguda severa en la
asistencia sanitaria primaria, reforzar los sistemas sanitarios,
aumentar la disponibilidad de los alimentos terapéuticos lis-
tos para su consumo, posiblemente gracias a su producción
local, así como obtener el compromiso de los donantes de
una mayor y programada dotación de fondos. Se propone una
inversión piloto con un coste de entre 70 y 140 millones de
dólares para el tratamiento de un millón de niños en cinco
países prioritarios: Etiopía, Kenia, Malawi, Níger y Zambia.
Si se obtienen resultados positivos, esta experiencia podría
utilizarse como ejemplo para extenderla a otros países.
25
Conclusión
Pese a no haberse observado un claro y estadísticamente sig-
nificativo aumento de la desnutrición aguda en el mundo,
existen motivos de preocupación. En algunas regiones de
Etiopía la inseguridad alimentaria se está reflejando en unos
índices de desnutrición más elevados. En otras zonas, las
familias han continuado reduciendo la calidad y la cantidad
de los alimentos que consumen, como respuesta a sus eleva-
dos precios, lo que tendrá efectos adversos en su estado de
micronutrientes y afectará al desarrollo físico y mental de los
niños. Si se mantienen los altos precios de los alimentos y las
familias adoptan estrategias de supervivencia cada vez más
perjudiciales, aumentará la vulnerabilidad frente a futuros
incrementos y fluctuaciones estacionales de los precios. Es
necesario tomar medidas ahora o, de lo contrario, los altos
precios de los alimentos atraparán a millones de niños en un
espiral descendente de pobreza y desnutrición.
26
PRÓLOGO
¿COMER PARA VIVIR O VIVIR
PARA COMER?
Luis de Vega*
27
estructura de Estado son la explicación de que el anacardo
no encuentre con frecuencia salida y termine podrido en
almacenes improvisados como el de Braima, en una casa en
medio de la selva cerca de Bissora.
Si no logra vender sus anacardos no puede comprar arroz,
principal integrante de la dieta local. El callejón sin salida en
el que se encuentra este inquieto agricultor, que fue emigrante
en España antes de retornar desengañado a su tierra, es sólo
uno de millones de ejemplos en África, donde dos de cada
tres personas trabajan en el campo. Tiene plantadas algunas
plataneras, cuenta con algunas cabras y cerdos y tiene, sobre
todo, muchos proyectos irrealizables por sí mismos.
«Con un tractor sería capaz de dar trabajo a cien perso-
nas. Sólo un motocultor ya nos ayudaría muchísimo», me
dice. Sus palabras están en consonancia con la opinión de
muchos expertos, que consideran el desarrollo de la agricul-
tura, no sólo a nivel de producción sino de investigación e
infraestructuras, una de las claves para aplacar el hambre de
los más desfavorecidos.
Con frecuencia he preguntado a trabajadores de dis-
tintas ONG de qué manera se le podría hacer llegar a esas
fértiles tierras de Bissora un tractor, aunque fuera viejo.
Sólo el envío costaría mucho más que la máquina en sí, es
la conclusión a la que llegamos. Yo no pierdo la esperanza.
Él tampoco.
En junio de 2008 se presentó en la cumbre de Roma un
proyecto de la ONG Alianza por una Revolución Verde en
África (AGRA) que, aliada con tres agencias de la ONU (PMA,
FAO y FIDA) y presidida por Kofi Annan, trata de dar un
empujón al pequeño agricultor africano, lo que llevaría a
reducir la incertidumbre ante las condiciones de alimentación
de una parte importante de la población más sacudida por la
crisis. La Fundación Bill y Melinda Gates aportan una parte
importante de los fondos.
28
Sorprende que a orillas del enorme río Níger, por donde
andan salpicadas las casas de barro de los vecinos de la aldea
de Kadji (Malí) frente a interminables arrozales, el hambre
pegue tan fuerte. Efectivamente Gao y otras provincias del norte
de Malí son deficitarias y en cuanto nos separamos del cauce
los cultivos prácticamente desaparecen. Más al norte, ya en
Kidal, donde el hambre afecta al 27% de la población y el
desierto impone su ley, la gente sobrevive de la ganadería
exclusivamente.
La población más desprotegida son los niños. La mal-
nutrición, empujada por la falta de higiene, es un cóctel
mortal para un sistema inmunitario aún poco desarrollado.
En Malí mueren unos 1.000 niños menores de cinco años
cada semana por causas relacionadas con esta pandemia,
según el PMA.
Pero estos menores que representan el futuro del conti-
nente, Braima Sanha y el resto de millones de personas no
pasan de ser números en las cumbres internacionales en las
que se deciden las cantidades con las que el resto del mundo
tratará de sacar a África del fango, independientemente de
que esas ayudas se hagan después efectivas o no. Algunos
piensan, sin embargo, que la realidad ha demostrado que
con el gratis total no se va a lograr nunca nada.
Uno de ellos es el analista y periodista Stephen Smith,
autor de Negrología. Por qué muere África (Editorial Debate,
2006). «¿Cómo se puede seguir creyendo, tras medio siglo
de experiencias que atestiguan lo contrario, que los «regalos»
harán la felicidad de África? Por paradójico que pueda pa-
recer, no es dinero gratuito lo que le falta al continente más
pobre, ni a sus países exportadores de petróleo, ni siquiera a
los estados que carecen de riquezas subterráneas. Lo que les
falta a unos y a otros es la capacidad de utilizarlo bien». «La
caridad no es la solución», opina Mafa Chipeta, uno de los
coordinadores de la FAO en el este de África.
29
El máximo responsable de la Agencia Española de Coope-
ración Internacional para el Desarrollo (AECID) en Marrue-
cos, Vicente Sellés, me comentaba recientemente que a pesar
de los esfuerzos presupuestarios que el Gobierno lleva a cabo
en materias como Educación (el 23% de su presupuesto) o
Salud (el 7%), el país magrebí se mantiene en el puesto 126
en el índice de desarrollo humano. ¿Por qué? Evidentemente,
«no es un problema de presupuesto sino de eficacia en su
gestión», reconoce Sellés.
No todos los países africanos son pobres, ni escasos
de recursos naturales. Los empobrecen a menudo quienes
se encuentran al frente de sus administraciones. Zimba-
bue, considerado hasta hace poco uno de los graneros del
continente, es un ejemplo demoledor. Las expropiaciones
dirigidas por el régimen de Robert Mugabe contra las
tierras de granjeros blancos han hecho descender entre
2000 y 2007 un 50% la producción. El país, gangrenado
por la corrupción y con un retroceso imparable a corto
plazo a todos los niveles, es ahora demandante de ayuda
alimentaria.
Otro ejemplo: ¿Cómo explicar que Nigeria, el país que
más petróleo produce del continente (cerca de 2,5 millones de
barriles diarios), no sea capaz de dotarse de unas infraestructu-
ras mínimas que favorecerían el despegue económico? A pesar
de que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE) prevea para los exportadores de crudo
un crecimiento del PIB en 2009 del 6,2%, la corrupción y el
mal reparto de la riqueza hacen sobre todo del delta del río
Níger un avispero permanente.
A pesar de todo, el Fondo Monetario Internacional (FMI)
calcula que serán los países petroleros los que menos sientan
la crisis, seguidos de aquellos que exportan materias primas
como el cacao, el algodón o el café. Algunos de ellos han
puesto trabas a las exportaciones para defenderse de la crisis.
30
Otros, como Kenia, relajaron los aranceles para favorecer la
llegada de productos básicos desde el exterior.
Hay que poner fin a «las restricciones y las barreras adua-
neras a las exportaciones. Esos controles alientan la subida de
los precios y afectan a las poblaciones más pobres», dijo en
Roma Robert Zoellick, presidente del Banco Mundial (BM).
«El mundo necesita producir más comida. La producción
necesita crecer en un 50% para el año 2030 con el objetivo
de copar la actual demanda», añadió Ban Ki-moon, secreta-
rio general de la ONU. El director de la FAO, Jacques Diouf,
señaló que es necesario invertir 30.000 millones de dólares
al año en agricultura si se quiere empezar a ver la luz al final
del túnel del hambre.
En el polo opuesto a los que afrontan esos datos opti-
mistas del FMI hay otros como Mauritania, un país no sólo
tremendamente dependiente de las importaciones (el 70%
de lo que consume) y con una ganadería y pesca que podrían
estar más desarrolladas sino muy debilitado por las amena-
zas terroristas y la inestabilidad política casi endémica. En
Nuakchot, la capital, no se aprecia desabastecimiento en los
comercios pero sí a mucha gente que ya no tiene acceso a
determinados productos esenciales porque se han encarecido.
Al sur, el Gorgol, nombre de un afluente del río Senegal, es
de las pocas regiones que escapa al dominio del puro desierto.
Pero incluso allí el cambio climático hace de las suyas y las
inundaciones llegan a ser un problema para los arrozales.
En aldeas como Mafundu o Sinthiane Ndiakri, donde
como en muchos sitios de África el precio del arroz ha subido
al menos un 30%, los programas de Acción contra el Hambre
(ACH) tratan de desarrollar las capacidades de la población
local con los recursos con los que cuentan en su entorno
para que lleguen a ser autosuficientes. Les enseñan a cultivar
pequeños huertos alrededor de los pozos o a sacar partido de
la elaboración de bloques nutricionales que complementen
31
la dieta del ganado. Se trata de que esos habitantes coman
para vivir y no vivan para comer. En definitiva, reservar
las ayudas del «gratis total» para verdaderas situaciones de
emergencia, algo parecido a lo que pretende hacer la AGRA
de Kofi Annan.
Al otro lado del río, en tierras de Senegal, se multiplican
las declaraciones de intenciones alternadas con los enfados de
su presidente, Abdulaye Wade, que ha dicho que ya está bien
de seguir siendo tratados como «mendigos», en un mensaje
enviado de manera directa a la FAO. El suelo, que no es malo,
no parece ser el principal obstáculo para que Wade alcance
su objetivo de dejar de importar arroz, pero sobre el terreno
la falta de medios y de preparación de los campesinos se
presenta como un obstáculo insalvable por el momento y la
dieta básica seguirá siendo cara.
Pero la dolorosa subida de precios producto de la crisis es
difícil de fotografiar. El hambre en Mauritania, Senegal o en la
Guinea Bissau de los anacardos no atrae en masa a los medios
de comunicación. No hay hileras de muertos en centros de
salud ni niños famélicos de vientre hinchado comidos por
las moscas, algo que, por desgracia, funciona como nada a
la hora de vender soluciones para la hambruna.
32
I. INTRODUCCIÓN
Cuadro 1
Mensajes principales
33
«Se acabó la comida barata» es la contundente conclusión
presentada por los organismos financieros internacionales
(Buntrock, 2007). Tras diez años de precios bajos, el tiempo
de los proveedores fiables de alimentos baratos llega a su fin.
A principios de 2008 los precios de los alimentos crecieron de
forma inusualmente rápida, lo que provocó disturbios en más
de treinta países (véase la figura 1.1 en la página siguiente) y
atrajo la atención de los medios, dando lugar a una situación
de pánico internacional y llamadas a la acción. Comenzaron
a publicarse informes sobre los diferentes aspectos y con-
secuencias del incremento de precios de los alimentos. La
lucha contra el hambre y la revitalización de la agricultura
resurgieron como prioridades en todo el mundo.
En el punto álgido de la «crisis» mundial de precios de los
alimentos, los de los cereales se dispararon en los mercados
internacionales: una tonelada de trigo costaba 461 dólares,
la de arroz 1.038 dólares y la de maíz 311,11 dólares (FAO
2008b). A los elevados precios de los alimentos se sumaba
34
un precio récord nominal del petróleo (que alcanzó los 147
dólares por barril), hecho que añadió mayor tensión a muchas
economías en desarrollo (Administración de Información de
la Energía de Estados Unidos, EIA, 2008). Aunque desde en-
tonces los precios han caído (véase la figura 1.1), los expertos
siguen debatiendo si los precios de los alimentos volverán o
no a recuperar sus bajos niveles anteriores (ALNAP, 2008).
Según datos recientes del Programa Mundial de Alimentos
(PMA, 2008b) los precios nacionales han seguido subiendo
en diez de los treinta y seis países más vulnerables, se han
mantenido en niveles altos en veintidós de ellos y han des-
cendido sólo en cuatro. La crisis no se ha terminado para
millones de personas pobres que pasan hambre, por lo que
debemos trabajar y esforzarnos por encontrar soluciones
inmediatamente.
El secretario general de las Naciones Unidas, Ban Ki-
moon, insiste en que los elevados precios de los alimentos
suponen una amenaza para la consecución de los Objetivos
Figura 1.1
FAO - Índices de precios de los alimentos (enero 2007–diciembre 2008)
300 alimentos
200
Trigo (índice calculado sobre el
150 precio del Golfo de Estados Unidos;
precio de partida enero 2007)
100 Arroz (índice de la FAO)
50
Maíz (índice calculado sobre
0 el precio del Golfo de Estados
Ene-07
Mar-07
May-07
Jul-07
Sep-07
Nov-07
Ene-08
Mar-08
May-08
Jul-08
Sep-08
Nov-08
35
de Desarrollo del Milenio (Hough, 2008), y en especial los
Objetivos números 1 y 4, relativos a la erradicación de la
pobreza y el hambre extremas y la reducción de la mortalidad
infantil. Según las estimaciones de la Organización para la
Agricultura y la Alimentación (FAO, 2008d), el aumento de
los precios de los alimentos ha provocado el incremento del
número de personas que padecen hambre, pasando de los 850
millones que había en 2005 a los 963 millones actuales.1 En el
mismo sentido, el Banco Mundial (2008a) advirtió en abril de
2008 que los altos precios de los alimentos podrían provocar
que el número de personas que padecen hambre aumente
en otros 100 millones. Aunque estas cifras proporcionen
unas estimaciones correctas, se basan en macro estadísticas
y modelos económicos que no entran en detalles.
El hambre no es sólo una preocupación mundial sino tam-
bién una emergencia de carácter individual: es una violación
del derecho humano fundamental a la alimentación (véase
el Artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos). Las consecuencias de los incrementos de precios
de los alimentos en la desnutrición serán importantes. La des-
nutrición no es constante a lo largo del año, sino estacional:
se agrava durante la estación anual del hambre, cuando los
alimentos escasean, los precios suben y las lluvias dan paso
a la enfermedad y al intenso trabajo agrícola. Las adverten-
cias llegadas desde nuestros equipos de diferentes países2 en
el sentido de que el incremento estacional de los índices de
admisiones en programas alimentarios que se produce cada
año estaba teniendo lugar antes de lo habitual, llevó a Acción
36
Figura 1.2
Países que sufren conflictos civiles y países que imponen
restricciones a la exportación
Poblaciones hambrientas
Consecuencias de la crisis alimentaria Rusia
Prohibiciones o restricciones
a la exportación Croacia Uzbekistán
Serbia
China
Egipto
Indonesia
Perú Tanzania
Bolivia
Mozambique
Argentina
37
1. Tras ocho años de incrementos reales de los precios,
los excepcionalmente elevados registrados a finales de
2007 y principios de 2008 fueron consecuencia de una
sucesión de diversos factores con efectos a corto, medio
y largo plazo, tanto en la oferta como en la demanda. Se
espera que los precios de los alimentos se mantengan por
encima de los precios medios de 2004 y aún tienen que
caer en muchos países en vías de desarrollo, a pesar de
haber descendido ya en los mercados internacionales de
productos básicos.
2. El contexto es fundamental. No todos los gobiernos,
países y poblaciones se han visto afectados por igual.
La vulnerabilidad de las personas depende fundamen-
talmente de su integración en el mercado global, de su
riqueza (en términos de ingresos y bienes) y de su posición
como vendedores o compradores netos de alimentos. La
vulnerabilidad no varía sólo de un país a otro, sino que
es visible incluso en áreas reducidas y localizadas.
3. A pesar de no haberse producido un claro incremento de
la desnutrición aguda en el mundo, los altos precios han
seguido obligando a las familias a adoptar estrategias de
supervivencia perjudiciales para mantener su consumo
de alimentos de primera necesidad. Estos mecanismos de
supervivencia son idénticos a los utilizados por las familias
durante la «estación del hambre». La «estacionalidad»
demuestra que estas prácticas pueden tener consecuencias
a largo plazo en la pobreza, la vulnerabilidad y la desnu-
trición.
38
en la medida de lo posible. La similitud de las respuestas de
las familias a los elevados precios de los alimentos y a las
variaciones estacionales de precios son a la vez preocupantes
y esperanzadoras: en los últimos años muchas intervencio-
nes contra-estacionales han demostrado ser satisfactorias
y pueden integrarse con rapidez en los planes de acciones
nacionales e internacionales.
Hasta ahora la respuesta internacional a los aumentos y la
inestabilidad de los precios de los alimentos ha sido ineficaz.
La satisfactoria campaña puesta en marcha por el Programa
Mundial de Alimentos a principios de 2008 para compensar
el menor poder adquisitivo en el mercado internacional de
alimentos demuestra que la ayuda alimentaria sigue siendo la
única intervención a gran escala que cuenta con el apoyo de
la comunidad internacional e, irónicamente, la que depende
en mayor medida del precio mundial de los alimentos. La
comunidad internacional debe responder ahora si quiere
evitar una posible crisis de pobreza y desnutrición. Acción
contra el Hambre apremia a los donantes a proporcionar los
fondos necesarios para iniciar de inmediato una intervención
piloto que aborde todos los aspectos de los aumentos de los
precios y la desnutrición en cinco países prioritarios.
39
II. ¿QUÉ PROVOCÓ LA CRISIS MUNDIAL
DE PRECIOS DE LOS ALIMENTOS?
41
los alimentos han venido aumentando paulatinamente desde
el año 2001.1
La crisis alimentaria surgió de la combinación de diver-
sos factores con consecuencias a corto, medio y largo plazo,
tanto en la oferta como en la demanda (véase la tabla 2.1).
Los factores estructurales a largo plazo han provocado la
paulatina reducción de las reservas desde mediados de los
años setenta y han contribuido a un gradual incremento de
los precios de los alimentos durante los últimos ocho años.
La tendencia se agravó en 2007 y 2008 debido a una serie
de factores con efectos a corto y medio plazo, entre los que
podemos mencionar el incremento de los precios del pe-
tróleo y la creciente demanda de biocombustibles. Aunque
podría citarse un mayor número de factores, son éstos los
que se tratan en este informe y demuestran la profundidad y
la complejidad de la crisis alimentaria actual. El Comité de
Desarrollo Internacional (2008) declaró que la producción
de alimentos debería aumentar en un 50% antes de 2030
para garantizar la seguridad alimentaria mundial.
42
TABLA 2.1
PROBABLES CAUSAS DE LA CRISIS MUNDIAL
DE PRECIOS DE LOS ALIMENTOS
Urbanización
La población mundial que vive en zonas urbanas crece a un
ritmo cuatro veces superior al de la población rural (World
Resources Institute, 2008). En 2007 la población urbana
mundial igualó a la población rural por primera vez en la his-
toria. Las políticas de desarrollo urbano que benefician a los
consumidores de las ciudades frente a los productores rurales,
como las describe Lipton (1977), fomentan unos bajos precios
al consumidor y descuidan a los productores rurales. La combi-
nación de una creciente urbanización y una dependencia cada
vez mayor del mercado mundial, junto con la desatención de
los sectores agrícolas nacionales, continuará añadiendo graves
tensiones a la seguridad alimentaria mundial.
Aumento de las economías de rentas medias
El crecimiento de la población urbana ha ido unido a la
disponibilidad de mayor riqueza y mayores ingresos por
parte de los ciudadanos de muchos países, especialmente en
43
Figura 2.1
Calendario de los acontecimientos más destacados relacionados
con la crisis de precios de los alimentos
44
China e India. El aumento de los ingresos suele ir asociado
a cambios en la dieta. Buntrock (2007) explica con claridad
que mientras que el consumo de cereales va estrechamente
ligado al crecimiento de la población, la demanda de carne se
asocia con el crecimiento económico. En China el consumo
promedio de carne por persona es actualmente un 150%
superior al de 1985; dependiendo del tipo de ganado, hacen
falta hasta ocho kilos de cereales para producir un solo kilo
de carne (Buntrock, 2007). La demanda de forraje para el
ganado ha hecho aumentar la demanda de cereales entre un 1
y un 2% anual desde la década de 1980 (Buntrock, 2007).
Reducción de las reservas
Las consecuencias a corto plazo de las escasas cosechas de
cereales recogidas en diversos países en el año 2007 (que se
explican más adelante), se vieron agravadas por una signi-
ficativa reducción de las reservas mundiales de alimentos:
actualmente, las reservas disponibles alcanzan sólo para dos
meses del consumo mundial (IATP, 2008). Las reservas mun-
diales de alimentos han venido reduciéndose desde mediados
de los años setenta2 y su caída ha sido especialmente rápida
desde que los precios se dispararon en 1995; desde entonces
las reservas han disminuido en torno a un 3,4% de promedio
anual (FAO, 2008e). Un bajo nivel de reservas implica que
incluso unas ligeras variaciones en la oferta pueden tener una
importante repercusión en los precios.
Falta de inversión en agricultura
Los cambios en los paradigmas económicos y de desarrollo
dominantes desde la década de 1970 hasta la actualidad des-
viaron la atención de los donantes de la agricultura hacia otros
45
aspectos (Dresrüsse, 1995). La contribución de la Ayuda
Oficial para el Desarrollo a la agricultura se ha reducido desde
el 18% de 1980 hasta el 4% actual (Banco Mundial, 2007).
La inversión en agricultura del Departamento de Desarro-
llo Internacional (DfID) del Reino Unido cayó desde una
cifra cercana a los 50 millones de libras hasta una cantidad
inferior a 20 millones de libras entre el período 1996/1997
y 2005/2006 (UK Food Group, 2008). La emergencia del
Consenso de Washington, los modelos de crecimiento do-
minados por el mercado y la era de las políticas de ajuste
estructural redujeron de manera significativa la capacidad
de los gobiernos para apoyar al sector agrícola y proteger a
los ciudadanos de las variaciones de precios que tenían lugar
en cada país (Dresrüsse, 1995).
46
mundial está provocando la entrada de un mayor número
de fondos de alto riesgo y especuladores en los mercados de
materias primas a medida que otras modalidades de inversión
se hacen cada vez más arriesgadas (Wahl, 2008).
Cambio climático
El cambio climático es una realidad que afecta ya a los medios
de vida y la producción de alimentos. La importante sequía
que padeció Australia fue uno de los principales detonantes
de la pronunciada subida de precios que tuvo lugar en 2007
y 2008. Los cambios en las precipitaciones y las temperaturas
seguirán teniendo importantes consecuencias en la produc-
ción agraria: según el Instituto de Agricultura y Comercio de
Estados Unidos (IATP, 2008) la producción agrícola africana
que se riega con agua de lluvia puede verse reducida a la mi-
tad antes de 2020 a medida que las estaciones sean menos
previsibles. Se ha calculado que un aumento de temperatura
superior a 3º C puede provocar un incremento de precios
de los alimentos de hasta un 40% (Cohen et al., 2008). Los
altos precios de los alimentos son un recordatorio más de la
fragilidad de nuestro planeta y de los peligros a los que nos
enfrentaremos en el futuro si no se emprenden de inmediato
acciones drásticas.
47
producción mundial de cereales cayó un 4% en 2005 y un
7% en 2006, mientras que las de Canadá y Australia fue-
ron un 20% inferiores a lo habitual en 2007 (FAO, 2008e).
Estados Unidos aumentó posteriormente su producción de
maíz como reacción a las subidas de precios, pero otros países
no respondieron de forma similar para aumentar la oferta
(FAO, 2008e).
Incremento de los precios del petróleo
Los altos precios del petróleo fueron en gran medida cau-
santes de los incrementos de precios de los alimentos (IATP,
2008). Los precios nominales del petróleo crudo alcanzaron
sus máximos históricos en 2008, llegando a superar los 140
dólares por barril en el mes de julio. Al aumentar el precio
del petróleo aumentó también el coste de los fertilizantes a
base de nitrógeno (de un valor indexado de 118 en el año
2000 a 204 en 2006) y el coste del transporte de alimentos
(ODI, 2008).
Producción de biocombustibles
Los elevados precios del petróleo también afectaron a los
precios de los alimentos al aumentar la viabilidad de los bio-
combustibles, que reciben importantes subvenciones de la
Unión Europea y Estados Unidos en una apuesta por reducir
la dependencia del petróleo. Schmidhuber (2006) calcula
que los biocombustibles son competitivos cuando el precio
del petróleo supera los 60 dólares. La utilización de cereales
para la producción de biocombustibles aumentó en un 32%
entre el período 2006/2007 y 2007/2008: para producir
etanol se utilizaron 95 millones de toneladas de cereales en
2008, en comparación con los 72 millones y 43 millones de
toneladas métricas empleadas en 2006/2007 y 2004/2005,
respectivamente (von Braun, 2008). Las estimaciones de las
consecuencias de una mayor utilización de cereales para la
48
producción de biocombustibles varían considerablemente
(como se verá más adelante), pero son pocos los que discrepan
de que el aumento de la proporción de cereales desviados
hacia la producción de biocombustibles fue uno de los fac-
tores importantes que provocaron el acusado incremento de
precios de los alimentos a finales de 2007.
Restricciones a la exportación
El incremento de precios de los productos agrícolas básicos
han provocado que muchos gobiernos les impusieran restric-
ciones comerciales (desde nuevos impuestos sobre las cuotas
de exportación hasta prohibiciones totales a la exportación)
para garantizar la seguridad alimentaria nacional en un cli-
ma que favorece las exportaciones a gran escala. El cierre de
fronteras y la restricción de las exportaciones afecta sólo de
forma reducida a los precios locales de los alimentos y provoca
el aumento de precios en todo el mundo (Banco Mundial,
2008c). Estas medidas son el reflejo de unas políticas que
favorecen el desarrollo urbano y protegen a los consumidores
de ese entorno a expensas de los productores rurales.
Pese a existir un amplio consenso sobre las causas, el
debate sobre la magnitud e importancia relativa de cada
factor aún está abierto. El papel de los biocombustibles es
especialmente ambiguo. La Organización para la Coopera-
ción y el Desarrollo Económico (OCDE, 2008) indica que la
producción de biocombustibles explica aproximadamente
el 60% del incremento de la utilización de cereales y aceite
vegetal entre 2005 y 2007, habiéndose utilizado para ese
fin cereales originalmente destinados al consumo humano y
animal. Simon Johnson, del Fondo Monetario Internacional
(FMI), calculaba que los biocombustibles contribuyeron a
entre un 20 y un 30% del aumento mundial de precios de
los alimentos, mientras que Lipsky estimaba que esta cifra se
situaba en torno al 70% para los precios del maíz (Collins,
49
2008). El secretario de Agricultura de Estados Unidos, Ed-
gard Schafer, ofrecía una cifra más conservadora de entre un 2
y un 3% (Martin, 2008). Independientemente de cuál sea la
cifra exacta, los biocombustibles y las subvenciones concedi-
das por Europa y Estados Unidos indudablemente afectaron
a los precios mundiales de los alimentos, pero siguen siendo
sólo dos entre una gran cantidad de factores.
* * *
50
dos financieros mundiales para la ayuda que contribuirían
a mitigar los efectos de los altos precios de los alimentos en
muchos países pobres. Esto se produce en un momento en
que se necesita desesperadamente una rápida inversión para
revitalizar diversos sectores de la agricultura nacional y las
redes sociales de seguridad.
La afirmación de Collier es acertada en un aspecto funda-
mental: la desconexión entre las intervenciones que abordan
las causas de la crisis alimentaria y las necesarias para mitigar
sus efectos. Muchas de las personas pobres del mundo, espe-
cialmente en el África urbana, han estado a merced de unos
precios disparados durante los últimos años, y sin embargo,
contribuyeron muy escasamente a las presiones subyacentes
que inflaron los precios de los alimentos en todo el mundo.
Una respuesta integral debe reconocer que no todos los países
y las personas se verán afectados por igual. La intersección
de la causa y el efecto es un espacio crucial para la interven-
ción. En la sección siguiente nos preguntamos «¿Quiénes
son vulnerables?».
51
III. HOGARES EN CRISIS: ¿QUIÉN PIERDE?
53
nes consideradas como más vulnerables a los incrementos de
precios de los alimentos.
TABLA 3.1
VARIACIONES DE PRECIOS DE LOS ALIMENTOS BÁSICOS
EN SEIS PAÍSES, CONFIRMADAS POR LOS EQUIPOS DE ACF
Todas las cifras indican variaciones de precios para el año anterior a abril de 2008.
* marzo 2008 a abril 2008.
Fuente: ACF 2008a.
Vulnerabilidad nacional
Los precios internacionales de los productos básicos han sido
históricamente inestables. Aunque los países que se han espe-
cializado en la producción de alimentos pueden beneficiarse
del clima actual (FAO, 2008e), una fuerte dependencia de
un reducido número de exportaciones agrícolas puede dar
como resultado el deterioro a largo plazo de las relaciones de
intercambio (Ocampo, 1985), por lo que es necesario profun-
dizar en la diversificación de las economías que dependen de
los recursos. Las zonas costeras con buenas infraestructuras
y dependientes de las importaciones del extranjero son más
vulnerables a las variaciones internacionales de precios de los
54
alimentos que las regiones sin salida al mar que se han mante-
nido al margen de la globalización con una escasa integración
de los mercados locales, y que los países que han hecho una
mayor inversión en agricultura. Numerosos organismos que
se ocupan de la crisis de precios de los alimentos (entre ellos
la FAO, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Interna-
cional) se han centrado en la vulnerabilidad de los países (y
fundamentalmente en su estabilidad económica), lo que ha
permitido priorizar rápidamente las intervenciones. La vul-
nerabilidad nacional afecta a los hogares principalmente en
dos aspectos básicos: 1) la pobreza y la desigualdad pueden
aumentar debido a la inestabilidad macroeconómica y 2) los
residentes en los países donde los precios mundiales de
los alimentos se trasladan directamente al mercado local ten-
drán que pagar más por sus alimentos. Especialmente impor-
tantes son las características que siguen a continuación.
55
la ayuda exterior). Las elevadas facturas por importación de
alimentos afectarán negativamente a la balanza comercial. En
los países que ya arrastran un déficit de cuenta corriente, los
altos precios de los alimentos así como las importaciones de
petróleo probablemente agravarán los actuales déficits, redu-
ciendo las reservas exteriores y afectando al endeudamiento,
los tipos de cambio y la inflación.
Gobernanza y sociedad civil
Se ha hablado muy poco sobre las formas de gobierno y la
responsabilidad de los países en la respuesta al incremento de
precios de los alimentos. Los disturbios que tuvieron lugar en
Haití en abril de 2008 demostraron que una sociedad civil que
juzga tener motivos para actuar desempeña un papel impor-
tante, en este caso en la respuesta a los altos precios, obligando
a dimitir al primer ministro Jacques Edouard Alexis después
de un «fallido» intento por hacer frente a la crisis alimentaria.
Es obligado conocer mejor las interacciones que se producen
entre el Estado y la sociedad durante la crisis de precios de
los alimentos y cabe preguntarse, por ejemplo, si algunos go-
biernos fueron más receptivos a las demandas de la población
que otros. La capacidad de los gobiernos para reaccionar a
los incrementos de precios y responder a las necesidades de
la población deben ser un aspecto fundamental a la hora de
priorizar las intervenciones. En la sección 6.2 tratamos la im-
portancia de los tipos de gobierno en relación con el hambre
y la desnutrición, utilizando para ello el ejemplo de India.
Globalización
Los puntos que acabamos de ver hacen referencia fundamen-
talmente a la vulnerabilidad nacional desde la perspectiva del
Estado como es, por ejemplo, el crecimiento macroeconómi-
co. Aunque estos puntos tienen importantes consecuencias
a largo plazo en los ciudadanos, la vulnerabilidad nacional
56
también se puede analizar con un enfoque ascendente. La
geografía humana, política y física de un país pueden afectar
de manera importante a los precios de los alimentos y los
medios de vida, tanto en el ámbito local como familiar.
Según una investigación anterior realizada en Madagascar,
la distancia que existe entre la vivienda de una familia y una
carretera tiene una fuerte correlación con la magnitud de las
variaciones estacionales de precios de los alimentos (Minten,
1999). Algunas informaciones verbales del Banco Mundial en
Ruanda indican que las infraestructuras han tenido una gran
importancia en la medida en que los altos precios internaciona-
les de los alimentos se han trasladado a los mercados nacionales,
mientras que la investigación de Acción contra el Hambre hace
también hincapié en la importancia de la integración de los
mercados y las infraestructuras. Loverage (1991) argumenta
que un mayor y mejor acceso a infraestructuras importantes,
como son las carreteras, puede permitir a los productores ob-
tener precios más altos, siempre que el sector del transporte
también reúna las condiciones adecuadas.
Las limitaciones geográficas físicas también son im-
portantes. Los países que no tienen salida al mar, como la
República Centroafricana (véase el estudio de caso 1 más
adelante), se ven menos afectados por los altos precios de los
alimentos. Esto se debe, en parte, a que su transporte por
tierra es mucho más caro que por mar. Los altos costes del
transporte por tierra provocan la subida de precios de los
alimentos y fertilizantes importados en el mercado nacional,1
lo que significa que los precios mundiales tienen un menor
peso en los precios locales, sucediendo lo mismo con sus
variaciones (Arvis et al., 2007). Unos costes de transporte
más elevados tienen además un impacto medioambiental
1. Para obtener una explicación más detallada, consultar Arvis et al., 2007.
57
«oculto». En suma, el grado de integración de la globaliza-
ción y los mercados es un factor importante que afecta a la
vulnerabilidad de las familias.
Según la FAO (2008e), los países con elevadas facturas de
importación de alimentos y energía y con grandes déficits de
cuenta corriente se encuentran en una situación de mayor
riesgo de inestabilidad macroeconómica, como consecuencia
de los altos precios de los alimentos. Asimismo, la FAO prevé
que Gambia, Jordania, Liberia, la República de Monrovia,
Mauritania, Níger y Zimbabue serán los países más vulne-
rables ante el crecimiento y la inestabilidad de los precios
mundiales de los alimentos. Este simple enfoque permitió
priorizar con rapidez las intervenciones de la FAO. Sin embar-
go, a largo plazo debe darse mayor peso a otros aspectos que
caracterizan la vulnerabilidad, entre los cuales se podría citar
una frágil sociedad civil, una forma de gobierno deficiente y
un elevado grado de globalización.
58
en aquellas regiones en las que los precios de los alimentos
sean más elevados.
Compradores netos
«Resulta tremendamente irónico que la mitad de las personas
que pasan hambre en el mundo se dedique a la agricultura»
(Devereux et al., 2008: 6). A pesar de la extendida idea de que
los campesinos tienen cubiertas sus necesidades de alimentos,
la realidad es muy diferente. Aunque el 98% de los agricultores
ruandeses son productores de legumbres, la mayoría de ellos
también son compradores (Loveridge, 1991). Incluso en años
favorables, cuando la producción debería ser suficiente para
cubrir el consumo familiar durante todo el ciclo agrícola, en
torno a una cuarta parte de toda la producción se pierde por
culpa de las plagas y la descomposición, debido a que las con-
diciones de almacenamiento no son las adecuadas (Devereux
et al., 2008). El hambre es estacional y casi todas las familias
que viven en zonas rurales deben volver a comprar alimentos
durante la estación «difícil» o del «hambre».2 En las regiones
donde los altos precios se han instalado en los mercados na-
cionales, las reservas de alimentos se agotan antes que en años
anteriores y un mayor número de hogares se ven obligadas a
comprar alimentos cada vez más pronto (ACF 2008a, Oxfam
y Save the Children, 2008). En la figura 3.1 se observa cómo
se preveía que las familias más pobres de Níger (que producen
sólo el 5% de los alimentos que necesitan y dependen de los
mercados para obtener la mitad) redujeran su consumo de
alimentos en un 17%, en el caso de que el precio del mijo
aumentara desde los 200 FCFA3 por kilo a 300 FCFA (Oxfam
y Save the Children, 2008).
59
Figura 3.1
Porcentaje de necesidades cubiertas en kCal. para los más pobres
(situación en enero de 2008 y posibles variaciones en caso de subida
de precios del mijo y sin aumento de ingresos)
100
90 Créditos
80
Compra
70
60 Emigración (emigración
del consumo)
Porcentaje
50 Emigración (remesas en
40 especie)
30 Regalos / Comidas niños
fuera de casa
20
Intercambio por trabajo
10
Producción propia
0
Situación primer Si 1 kg. de mijo =
trimestre 2008 300 FCFA
Cuadro 2
¿Qué es la seguridad alimentaria?
La seguridad alimentaria se define como una situación en la
que todas las familias tienen, en todo momento, un acceso
digno desde el punto de vista físico, social y económico a
alimentos inocuos y nutritivos que satisfagan sus necesidades
alimentarias y sus preferencias en cuanto a los alimentos
para una llevar una vida activa y sana.
60
los programas de dinero por trabajo a la alimentación. Cuanto
más elevado sea el porcentaje de gasto dedicado a la alimenta-
ción, mayor será el grado de vulnerabilidad de la familia (FAO,
2008e). El aumento de precios de los alimentos restringe aún
más los presupuestos familiares, lo que significa que las familias
deben optar por disminuir su gasto en alimentación, rebajar
la calidad o cantidad de los alimentos consumidos, reducir el
gasto en otros bienes o servicios básicos, o utilizar otros meca-
nismos de supervivencia (como se verá en la sección 4).
Figura 3.2
Utilización prevista de los ingresos obtenidos gracias al programa
dinero por trabajo» en Níger
Acontecimientos sociales
(nacimientos, bodas, fallecimientos)
Ropa, calzado
Medicinas
Alimentos
61
bre de las poblaciones rurales sufría pérdidas absolutas de
bienestar superiores a las de ningún otro grupo en cinco de
los siete países. En Ghana y Madagascar las familias rurales
más pobres preveían ganar dinero gracias al aumento de
precios de los alimentos, pero con un margen menor que el
de las familias más ricas. Los más pobres sufren de manera
desproporcionada porque carecen de acceso a la tierra y a
los créditos, deben destinar un mayor porcentaje de sus in-
gresos a la compra de alimentos y cuentan con menos o más
perjudiciales mecanismos de supervivencia (Devereux et al.,
2008). La dieta de las familias más pobres ya era limitada,
por lo que la menor ingestión de alimentos y energía tendrá
peores consecuencias que en los grupos más ricos con los
mismos incrementos de precios.
62
suficiente como para cubrir los aumentos de precios de los
alimentos hasta pasados varios años. Según un artículo de
V. Walt (2008), los salarios de los trabajadores agrarios de
Bangladesh se duplicaron el año pasado, pero los precios
de los alimentos crecieron a un ritmo aún más rápido. De
acuerdo con los estudios realizados por Acción contra el
Hambre en la región de las Naciones, Nacionalidades y
Pueblos del Sur (SNNPR) de Etiopía, con el salario diario
de 2008 se podía comprar un 24% menos de maíz que en
el mismo período de 2007, aunque esta misma relación de
intercambio referida al kocho, el otro alimento básico, había
mejorado (véase la sección 4.4).
Figura 3.3
Reservas familiares de alimentos el día de la entrevista por mes
de entrevista de ocho hogares con tierras y diecisiete sin tierras
en Matlab thana, (Bangladesh)
14,0
Propietarios de más de 0,8 ha.
Sin tierra
12,0
10,0
8,0
Maunds*
6,0
4,0
2,0
0
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sept
Oct
Nov
Dec
Ene
Feb
Mes de la entrevista
63
Los pobres de las zonas urbanas
Los niños que viven en zonas rurales tienen dos veces más pro-
babilidades de tener un peso inferior al normal que los niños
de zonas urbanas (UNICEF, Informe sobre la infancia, junio de
2008). Sin embargo, las poblaciones urbanas pobres pueden
verse más afectadas por los aumentos de precios de los alimentos.
Los pobres que viven en zonas urbanas a veces tienen acceso a la
tierra en zonas rurales, pero generalmente dependen por com-
pleto del mercado para su alimentación (ALNAP, 2008). Según
el análisis realizado por la FAO dentro del marco del proyecto
RIGA (2008e), los grupos urbanos tenían más probabilidades
de perder su bienestar que los pobres de zonas rurales.5 Los
ciudadanos de zonas urbanas consumen más alimentos básicos
importados (como arroz o trigo) que tradicionales (como la
mandioca), tienen menos probabilidades de producir alimentos
para su consumo que sus parientes de las zonas rurales (FAO,
2008e), y obtienen sus ingresos del pequeño comercio y del
empleo ocasional (ALNAP, 2008). Sería un error suponer que
las poblaciones urbanas y rurales son independientes unas de
otras. Mousseau (2006) describe de forma elocuente cómo los
altos precios registrados en Níger durante la crisis alimentaria
de 2005 redujeron el poder adquisitivo de los consumidores
urbanos, lo que provocó una importante reducción de las re-
mesas enviadas por la población urbana a la rural.
Hogares encabezados por mujeres
Las familias encabezadas por mujeres se veían desproporcio-
nadamente afectadas. Con menos posibilidades de acceder a
la tierra y una capacidad limitada para generar ingresos, estos
hogares sufrían mayores pérdidas de bienestar o menor ganan-
cia de bienestar debido a los altos precios de los alimentos que
aquellas en las que el cabeza de familia era un hombre, tanto en
64
las poblaciones más pobres como en el conjunto de todos los
países (FAO, 2008e). La tendencia sigue siendo significativa aun
teniendo en cuenta la excesiva representatividad de las familias
encabezadas por mujeres entre los pobres (FAO, 2008e).
Hogares afectados por el VIH y el sida
Se cree que las familias afectadas por el VIH y el sida también
son vulnerables, aunque no hay muchas pruebas de ello. Se-
gún una investigación realizada en 2008 por el LVAS y el PMA
en Lesotho, las familias que carecen de un cabeza de familia
económicamente activo, característica común de las afectadas
por el VIH, sufren como consecuencia de los aumentos de
precios de los alimentos. Las personas infectadas por el VIH
y el sida necesitan, además, ingerir una mayor cantidad de
energía. Si esta mayor demanda no queda cubierta puede
abrirse la puerta a las infecciones oportunistas y a una pro-
gresión más rápida del sida. Además, un estado nutricional
inadecuado puede dificultar la absorción de nutrientes, re-
duciéndose así la efectividad de los medicamentos (Gillespie,
2008). En opinión de este mismo autor, los altos precios de
los alimentos pueden provocar el aumento de la emigración
obligada y, con ello, el riesgo de exposición al VIH.
65
la morbimortalidad infantil, partos prematuros, retrasos en el
crecimiento, un deficiente desarrollo cognitivo e inmunodefi-
ciencia en los niños (UN SCN, 2000). Existe un gran riesgo real
de que las mujeres embarazadas y los niños se vean gravemente
afectados por los altos precios de los alimentos.
Cuadro 3
Las consecuencias de la desnutrición
durante el embarazo
La reducción de la ingestión de nutrientes por parte de las
mujeres embarazadas va asociada con un aumento de la
morbimortalidad infantil, partos prematuros, retraso en el creci-
miento, un deficiente desarrollo cognitivo e inmunodeficiencia
infantil (UN SCN, 2000). Según diversos estudios llevados a cabo
para analizar el período de hambre que padeció Holanda entre
1944 y 1945, la desnutrición durante el embarazo puede tener
repercusiones adversas a largo plazo en el feto. Las conse-
cuencias de la desnutrición son diferentes según la etapa del
embarazo en la que se padece. La exposición al hambre en
el primer trimestre se refleja en un mayor número de bebés
nacidos muertos, fallecimientos neonatales, mayor riesgo de
esquizofrenia y posibles daños cerebrales (Susser y Stein,
1994). La exposición durante el segundo trimestre afecta a la
altura, ya que es entonces cuando el feto crece más rápida-
mente. Si la desnutrición coincide con el final del embarazo
puede dar lugar a un debilitamiento del feto, puesto que es en
esa etapa cuando se produce el mayor aumento de peso (Pra-
da, 1998). Los bebés nacidos de madres que padecen hambre
hacia la mitad o el final de la gestación tienen menos peso,
longitud y circunferencia de cabeza al nacer que los que la
han sufrido en etapas anteriores del embarazo (Barrer, 1998).
Son aplastantes los datos que demuestran que la desnutrición
materna, aún durante un breve período de tiempo, puede tener
graves consecuencias en la generación siguiente.
66
Hogares marginados e ignorados
Los grupos marginados no sólo se verán afectados por los
altos precios de los alimentos, sino que podrían verse discri-
minados desde el punto de vista político, ya que las medidas
de protección social y las políticas destinadas a mitigar los
efectos de los elevados precios de los alimentos suelen pasar
por alto a ciertos grupos en el momento de distribuir las
ayudas básicas. Los medios de vida de las comunidades de
pastores son considerados como primitivos y autosuficientes,
por lo que con frecuencia quedan fuera de las obligaciones
que el Estado contempla como paternalistas. Sin embargo,
estas comunidades se encontrarán en una situación de especial
riesgo ante los altos precios de los alimentos debido a una casi
total dependencia de los mercados para su alimentación (AL-
NAP, 2008). Los resultados de la investigación realizada por
Acción contra el Hambre en Etiopía entre las comunidades
de pastores revelan un deterioro de la relación de intercambio
del ganado frente al precio del maíz. Los agro-pastores practi-
can una agricultura mixta y habitualmente no se consideran
como comunidades marginadas, pero tampoco forman parte
de las categorías de pastoreo ni de agricultura, por lo que con
frecuencia quedan excluidos de las intervenciones dirigidas
a grupos específicos (ALNAP, 2008). A veces incluso se pasan
por alto países enteros, como Somalia, donde se dispone de
poca información que permita valorar las consecuencias de
la crisis alimentaria.
El grado de vulnerabilidad de cada familia frente a los au-
mentos de precios de los alimentos depende de diversos factores
particulares y nacionales, entre ellos los que acabamos de ver.
Sin embargo, no todas las personas se verán negativamente
afectadas por los altos precios de los alimentos. Los productores
netos y muchos comerciantes tendrán una buena ocasión de
mejorar sus ingresos y su bienestar, si los gobiernos evitan la
aplicación de perjudiciales políticas centradas en el consumidor.
67
Devereux et al. (2008) indican que los incrementos de precio
estacionales afectan de forma negativa a muchas personas en
Malawi, pero aumentan las rentas del grupo formado por el
20% más rico de la población, lo que parece suceder también
en el caso de los incrementos mundiales de los precios. La
cuestión de la vulnerabilidad fue objeto de una investigación
de Acción contra el Hambre en la República Centroafricana
y Sierra Leona.
68
deben saber que la realidad sobre el terreno es diversa y
extremadamente compleja.
Bangui, República Centroafricana: un caso con diversos grados
de vulnerabilidad
Resumen
Hasta ahora, los aumentos de precios han tenido sólo mode-
radas repercusiones en Bangui. La mayoría de las personas
entrevistadas tenían la percepción de que sus ingresos y
gastos actuales no habían variado o eran mejores que los
de un año anterior, y tampoco la desnutrición parecía haber
aumentado en la ciudad. No obstante, los elevados índices
de ingresos en los centros de nutrición y la confesada re-
ducción en el consumo de alimentos por parte de muchas
hogares pueden ser causa de preocupación. La comunidad
internacional debe seguir de cerca la situación.
69
carga para las familias. Además, la República Centroafricana
es un país azotado por los conflictos, sin salida al mar, muy
desconectado de la economía mundial y cuenta con unas
infraestructuras poco desarrolladas. La disponibilidad de
mandioca, el alimento básico más importante para el país, de-
pende en gran medida de la producción local. La evaluación
sobre nutrición y seguridad alimentaria realizada en Bangui
por Acción contra el Hambre entre agosto y septiembre de
2008 sacó a la luz diversos mensajes.
70
Figura 3.4
Incrementos de precios en Bangui (República Centroafricana)
entre febrero de 2007 y julio de 2008
27.000
26.000
25.000 Índice general
Precio indexado
24.000
Alimentos
23.000
22.000 Petróleo
21.000
20.000
19.000
18.000
17.000
Feb-07
Mar-07
Abr-07
May-07
Jun-07
Jul-07
Ago-07
Sep-07
Oct-07
Nov-07
Dic-07
Ene-08
Feb-08
Mar-08
Abr-08
May-08
Jun-08
Jul-08
Fuente: ACF 2008b.
71
Figura 3.5
Estrategias de supervivencia adoptadas en Bangui (República Centroafricana)
en septiembre de 2008 como respuesta a los aumentos de precios
de los alimentos
Lactancia materna
Figura 3.6
Variaciones percibidas en los ingresos y gastos familiares entre 2007 y 2008
13%
Reducción de ingresos
63%
Aumento de gastos
25%
72
INCREMENTOS NO SIGNIFICATIVOS DE LA DESNUTRICIÓN
A pesar del incremento de precio de los alimentos y la
reducción de su consumo por las familias de Bangui, la
desnutrición no se ha visto claramente afectada. En la tabla
3.2 se observa que los índices de malnutrición aguda global
(MAG), malnutrición aguda severa (MAS) y mortalidad de
niños menores de cinco años (MNM5) aumentaron de ma-
nera poco significativa entre enero de 2007 y septiembre
de 2008, aunque debido a la estacionalidad resulte difícil
comparar estas estadísticas de forma correcta. Los ingresos
en los centros de nutrición terapéutica de Acción contra
el Hambre aumentaron significativamente a principios de
2008, pero esto puede ser debido a otros motivos diferentes
del aumento de la desnutrición, como pueden ser un mejor
conocimiento de los servicios disponibles y una mayor zona
de influencia.
TABLA 3.2
RESULTADOS DE LAS ENCUESTAS SOBRE NUTRICIÓN
REALIZADAS POR ACCIÓN CONTRA EL HAMBRE EN BANGUI
73
mentos significativos en los índices de desnutrición, a pesar de
la reducción de la frecuencia de comidas y de la diversidad de la
dieta. Podría decirse que el aumento de precios de los alimen-
tos en todo el mundo es un elemento de menor importancia
relativa dentro de la situación de pobreza y vulnerabilidad de
la República Centroafricana, en parte debido a su aislamiento
de los mercados mundiales, sus escasas infraestructuras y una
producción nacional de alimentos razonablemente adecuada,
pero también debido a que la pobreza profundamente arraiga-
da, la deficiente gestión macroeconómica y el conflicto actual
siguen siendo preocupaciones más apremiantes. Sin embargo,
la vulnerabilidad no sólo afecta al ámbito nacional o al de la
ciudad, sino que también puede afectar a zonas determinadas
dentro de un entorno urbano.
Freetown (Sierra Leona): diferencias dentro de una misma
ciudad
Resumen
A pesar de la difícil etapa vivida a principios de 2008, parece
que en Freetown lo peor de la crisis ya ha pasado tras una
abundante cosecha. Los precios comenzaron a caer en julio y
pueden recuperar sus valores normales. No es posible sacar
conclusiones en lo que respecta a las repercusiones que
aquella etapa tendrá sobre la desnutrición, pero preocupa
que la reducción en el consumo de arroz y alimentos ricos
en micronutrientes pueda provocar un aumento de la des-
nutrición en el futuro. Además, el menor gasto en asistencia
sanitaria y escolarización pueden tener efectos perjudiciales
a largo plazo sobre el bienestar y el desarrollo.
74
plazo. La desnutrición sigue siendo muy elevada y un 27%
de los niños menores de cinco años tienen un peso inferior
al normal. Los elevados índices de inflación (por encima del
10%), de retraso en el crecimiento (37%) y de pobreza (entre
el 65 y el 75%) llevaron a la FAO a situar a Sierra Leona en
el sexto puesto en su evaluación de vulnerabilidad nacional
frente a los incrementos de precio mundiales. La evaluación
de Acción contra el Hambre se concentró en la capital, Free-
town, donde viven más de 760.000 personas, un 60% de las
cuales son menores de 25 años y un 97% dependen de los
mercados para su alimentación.
SUBEN LOS PRECIOS DEL ARROZ A MEDIDA QUE SE ACERCA
LA ESTACIÓN DEL HAMBRE
Entre enero y marzo de 2008 los precios del arroz aumen-
taron un 64%, mientras que los del petróleo lo hicieron en
cerca de un 15% entre enero y mayo. Las variaciones de
precios remitieron en el mes de julio y se esperaba su caída
a final de año, después de la abundante cosecha obtenida.
Los comentarios surgidos en los grupos de discusión habla-
ban de un aumento real de precios de los alimentos durante
los meses de abril y mayo. Los participantes en los grupos
dijeron haber sentido gran preocupación ya que la subida
de precios coincidía con el inicio de la «estación anual del
hambre», en la que aumenta la dependencia de las familias
del arroz importado debido a que el producido localmente
es más caro y más escaso antes de la cosecha. En octubre, los
participantes tenían la percepción de que el precio del arroz
se había estabilizado y comenzaba a bajar.
DIFERENTES COMPORTAMIENTOS DE LOS PRECIOS
Y LA DESNUTRICIÓN EN LA MISMA CIUDAD
No todas las áreas de la ciudad se vieron igualmente afectadas.
En Congo Water se produjo el mayor incremento de precio
del arroz en comparación con el mismo período del año
75
Figura 3.7
Mapa de las áreas analizadas en Freetown
76
Figura 3.8
Variaciones de precios y de consumo de arroz en Freetown
70
Precios del arroz
60
Consumo de arroz
50
40
Porcentaje de variación
30
20
10
-10
-20
Mumba Tengbeh Suzanne Kossoh Congo
Ridge Town Bay Town Water
77
TABLA 3.3
TIPOS DE ALIMENTOS NO CONSUMIDOS EN 2008
EN COMPARACIÓN CON 2007 (PORCENTAJE DE POBLACIÓN)
* * *
78
IV. LA CRISIS DEL HAMBRE: ¿QUÉ
SUCEDE CUANDO AUMENTAN LOS
PRECIOS DE LOS ALIMENTOS?
Hasta 2005, sin prisa pero sin pausa, había ido reduciéndose
el número de personas desnutridas en el mundo (véase la
figura 4.1); sin embargo, después de 2005 cambió la ten-
dencia y el número de personas con desnutrición comenzó a
aumentar. Según la FAO, esta cifra creció desde 850 millones
en el período comprendido entre 2003 y 2005, hasta 923
millones en 2007 y 963 millones en 20081 debido, funda-
mentalmente, a la caída en la producción de alimentos y al
simultáneo incremento de sus precios (FAO, 2008d). Esta
cifra está calculada de acuerdo con la cantidad de alimentos
disponibles per capita y no según el consumo real (véase en el
79
cuadro 4 una explicación sobre las estimaciones de la FAO).
Aunque ofrece una cruda aproximación a las carencias en el
suministro de alimentos, la cifra ignora casi todos los aspectos
fundamentales del hambre y la desnutrición.
Figura 4.1
Porcentaje de personas desnutridas en el mundo en desarrollo
22
20
Porcentaje
18
16
14
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Fuente: FAO 2008a.
80
Amartya Sen (1982), en su innovador trabajo en el que
analizaba las hambrunas, descubrió que su origen está en la
disparidad de precios de los alimentos, que aumentan rá-
pidamente durante los períodos de crisis, al tiempo que las
familias pierden poder adquisitivo y se agotan los métodos
de supervivencia tradicionales. En esta sección analizamos las
repercusiones de los incrementos de precios en la seguridad
alimentaria y en la desnutrición abordando los dos aspectos
omitidos en el análisis anteriormente mencionado.
Cuadro 4
¿Cómo calcula la FAO el número de personas
desnutridas?
La FAO calcula el número de personas desnutridas determi-
nando la disponibilidad de alimentos per capita y utiliza los
siguientes datos para estimar la cifra de población mundial
que padece hambre:
81
• Consumo medio. Esta información procede de los balan-
ces nacionales sobre alimentación y es una medida de la
disponibilidad de alimentos per capita en calorías y no del
consumo real.
• Necesidades dietéticas medias. Las necesidades dieté-
ticas medias se calculan agregando las necesidades de
los diferentes grupos de edad y sexo, a las que se añade
una cantidad que cubra a las mujeres embarazadas.
• Variación en el consumo diario de energía por persona.
Esta cifra se calcula de acuerdo con la cantidad necesaria,
el consumo y los ingresos. Se considera desnutrida a la
parte de población que consume una cantidad de energía
inferior a la cantidad promedio necesaria.
Estas estimaciones se realizan para cada país y después se
agregan para obtener una cifra total (FAO, 2003b).
Para conocer la fórmula en detalle véase FAO 2003b
82
Figura 4.2
Variaciones de precio del mijo en el norte de Ghana (1988/1989)
y del maíz en el distrito de Mchinji en Malawi (2000/2001)
160 480
Ghana 1988
Malawi 2000
150 430
140 380
130 330
120 280
110 110
100 180
90 130
80 80
Cosecha Estación Cosecha
del hambre
83
al 200% registrados en Bangladesh y Etiopía), a pagar los
gastos escolares y de hospital y a intentar no perder una parte
importante de la cosecha debido a su descomposición y a
las plagas. Las consecuencias de la estacionalidad son espe-
cialmente notables en las regiones tropicales, caracterizadas
por una única y corta temporada anual de precipitaciones,
donde la población es rural y depende de la agricultura de
subsistencia a pequeña escala que se riega con el agua de
lluvia. La estacionalidad no es sólo un fenómeno rural, sino
que también afecta (aunque en menor medida) a las pobla-
ciones urbanas.
Dostie et al. (2002) estiman que el número de personas
que en Madagascar vive por debajo del nivel de pobreza
nacional aumenta desde nueve millones hasta alcanzar la
cifra de casi diez millones cada año en la estación del ham-
bre. La mortalidad infantil crece más de un 300% entre los
meses de mayo y junio y el punto álgido de la estación del
hambre, en los meses de diciembre y enero: el 26% de las
muertes infantiles fueron provocadas por la diarrea y el 22%
por la desnutrición (Dostie et al., 2002). Los componentes
estacionales de la pobreza son complejos y resultaría difícil
decir cuál es el factor que tiene un mayor peso. Sin embargo,
existe una clara correlación entre el aumento de precios de
los alimentos y la desnutrición aguda.2 En la figura 4.3 se
observa la prevalencia de la desnutrición tras los incrementos
de precios experimentados en Ghana en el período 1988/
1989. Mousseau y Mittal (2006: 23) concluyeron, a partir
de resultados similares en Níger, que «los altos precios de los
alimentos limitan el acceso de las personas a los alimentos y
son causa directa de la desnutrición y la muerte».
84
Figura 4.3
Estacionalidad de los precios de los alimentos y la desnutrición
en el norte de Ghana (1988/1989)
0,35 52
Desnutrición
Precio del mijo
50
Niños desnutridos (%)
46
0,25 44
42
0,20 40
E F M A M J J A S O N D
Cuadro 5
Definiciones básicas de la desnutrición
Para determinar el estado nutricional de los niños se
utilizan ciertas medidas antropométricas, como el peso y
la altura. Estas medidas se presentan como índices, co-
nocidos como peso/talla, talla/edad, o peso/edad. Estos
índices se comparan con los patrones de crecimiento y se
expresan en puntuaciones Z (desviación típica), percenti-
les o porcentajes de variación con respecto a la mediana
(Gibson, 2005). Tres son los indicadores tradicionales de
la desnutrición:
85
1. Emaciación o adelgazamiento provocado por la enfer-
medad (peso/talla)
La relación peso/talla se calcula comparando el peso del niño
con los patrones de crecimiento de un niño «normal» de la
misma altura. Se considera que un niño presenta emaciación
si la relación entre su peso y su altura es inferior a -2 puntos
Z. La emaciación es provocada por un inadecuado consumo
de alimentos, por la necesidad de ingerir una mayor cantidad
de nutrientes debido a infecciones, o por dificultades de di-
gestión y absorción. Dos términos frecuentemente utilizados
para hacer referencia a la emaciación en los niños son la
malnutrición aguda severa (MAS) y la malnutrición aguda
global (MAG).
• Desnutrición aguda severa. Se considera que un niño tiene
desnutrición severa si su relación peso/talla es inferior a
-3 puntos Z o si presenta edema (OMS et al., 2007). Los
niños con desnutrición severa están en peligro de muerte
y requieren tratamiento inmediato con alimentos terapéu-
ticos.
• Desnutrición aguda total. Incluye a todos los niños cuya
relación peso/talla es inferior a -2 puntos Z, es decir, todos
los niños con desnutrición severa y moderada.
86
permite distinguir si un niño es bajo con un peso adecuado
a su altura, o si es alto y padece emaciación.
Aunque estas medidas permiten determinar fácilmente
el estado nutricional de una población no contemplan una
forma menos visible de la desnutrición, la provocada por la
falta de micronutrientes.
Véase Gibson 2005.
87
Figura 4.4
Estacionalidad de la desnutrición, la malaria y las precipitaciones en Níger
7 Malaria 160
Casos de malaria y DAS
Precipitaciones (mm.)
6 Precipitaciones 140
(% del total año)
120
5
100
4
80
3
60
2 40
1 20
0 0
0 10 20 30 40 50
Período de hambre Cosecha
Semana
88
de Ghana que se vieron obligadas a emplear «mecanismos
de supervivencia» fue superior al de hogares ricas.
En la figura 4.6 de la página siguiente se observa la pro-
Figura 4.5
Estrategias de supervivencia empleadas por las familias de Malawi y Ghana
Racionamiento de alimentos
Recorte de gastos
Venta de propiedades
Endeudamiento
Emigración
2002
Ayuda no oficial 1999
0 20 40 60 80 100
Racionamiento de alimentos
Recorte de gastos
Venta de propiedades
Endeudamiento
Emigración
0 20 40 60 80 100
89
gresión genérica de las estrategias de supervivencia a medida
que aumentan los precios de los alimentos y la crisis se agrava,
aunque el orden relativo y el número de hogares que ponen
en práctica cada estrategia varía entre los distintos grupos en
función de sus ingresos, los medios de vida de las distintas
zonas y las diferentes culturas. Cuando aumentan los precios
de los alimentos, las familias más pobres suelen empezar por
racionar y reducir la calidad de los alimentos que consumen,
a veces se saltan alguna comida, o buscan fuentes alternativas
de ingresos, como la recogida de leña. A medida que la inse-
guridad alimentaria empeora, las familias adoptan estrategias
de supervivencia más perjudiciales, y comienzan a vender sus
bienes, dejan de enviar a los niños a la escuela o se endeudan
a unos altos tipos de interés. En circunstancias extremas, la
desesperación puede obligar a algunos miembros de la fa-
milia a emigrar o a recurrir a la delincuencia, la mendicidad
o la prostitución (Prentice, 2008). Según indican Devereux
et al. (2008) durante la crisis alimentaria que azotó Ghana
en los años 1988 y 1989, algunos hogares «prometieron en
matrimonio» a sus hijas a las familias de élite a cambio de
recibir por adelantado el pago por la novia.
Las consecuencias de la reducción del consumo de alimentos
Torlesse et al. (2003) observaron que en Bangladesh el nú-
mero de niños con peso inferior al normal estaba relacio-
nado con los precios del arroz, ya que aumentaba cuando
subían los precios y volvía a disminuir cuando los precios
bajaban. Según los resultados de un estudio realizado en
Lusaka, Zambia, después de la sequía de los años 2000 y
2001, cuando los precios aumentaban las familias mante-
nían inicialmente su consumo de alimentos básicos a costa
de otros alimentos más ricos en micronutrientes, como las
frutas, las verduras, la carne y los productos lácteos (Gitau
et al., 2005).
90
Figura 4.6
Estrategias de supervivencia empleadas a medida que empeora
la seguridad alimentaria
• prostitución
Mecanismos de • emigración a larga
supervivencia distancia
muy peligrosos
Posibles consecuencias
Desnutrición aguda
Enfermedades graves
Pobreza extrema
Muerte
91
La deficiencia de zinc se asocia con retraso en el crecimiento
(OMS, 2004). Los micronutrientes tienen un papel importante
en la función inmune y se ha calculado que las deficiencias de
vitamina A y zinc son responsables de unos 600.000 y 400.000
fallecimientos, respectivamente (Black, 2008).
La reducción de las propiedades frente a futuras crisis
Los efectos de los altos precios de los alimentos no siempre
se manifiestan de inmediato, sino que pueden tener con-
secuencias catastróficas en los años siguientes. El hambre
estacional es la «génesis de la hambruna». La reducción
paulatina de las propiedades puede aumentar la vulnera-
bilidad de la familia frente a los incrementos de precios,
al contar con mecanismos de supervivencia cada vez más
limitados. Gill (1991) explica la pobreza estacional en tér-
minos de un modelo de media-varianza, y distingue entre
la estacionalidad interanual y la estacionalidad intra-anual.
La estacionalidad interanual se refiere a las variaciones de
ingresos que se producen dentro de un mismo año, mientras
que la intra-anual está relacionada con variaciones de los
ingresos entre un ciclo y el siguiente.
En la figura 4.7 se combinan la estacionalidad inte-
ranual y la intra-anual con el fin de explicar que la venta de
propiedades y el endeudamiento en mercados no oficiales
para mantener la estabilidad y la seguridad alimentaria de la
familia en un año aumentan su vulnerabilidad ante los incre-
mentos de precios del año siguiente. Unas escasas cosechas
sucesivas pueden empujar a los pequeños propietarios más
allá de una estabilidad mínima crítica (marcada con una «c»),
por debajo de la cual la familia puede llegar a dividirse y sus
miembros pasar hambre. Básicamente, aunque a una escasa
cosecha le siga otra abundante, las propiedades no se habrán
restablecido por completo y la familia seguirá siendo vulnera-
ble. Es este debilitante ciclo de sufrimiento estacional lo que
92
da lugar a la pobreza crónica y puede provocar graves crisis
alimentarias (e incluso hambrunas), como las padecidas en
Malawi (2001/2002) y en Níger (2005), que tuvieron lugar
en unos años en los que las cosechas habían sido razonables
(de hecho, Malawi registró una cosecha superior a la cosecha
promedio).
Figura 4.7
Modelo de media-varianza de Gill3
Ingresos y consumo
P1
m1
P3
m3
m2
c1
c2
P2
0
Año 1 Año 2 Año 3
93
¿Ha aumentado la desnutrición debido a los
incrementos mundiales de precios?
Según la información disponible de Bangladesh desde la dé-
cada de 1990, cuando aumentan los precios de los alimentos
aumenta también la desnutrición infantil (Hough, 2008).
Aunque resulta difícil determinar la relación empírica que
existe entre los incrementos de precios de los alimentos y la
nutrición, sin comprender plenamente todas las variables
que se entremezclan, como son los índices de morbilidad,
la diarrea o la absorción de nutrientes, el mecanismo de la
causalidad resulta evidente. Los elevados precios mundiales de
los alimentos parecen haber obligado a las familias a adoptar
estrategias de supervivencia similares a las que utilizan cuando
aumentan los precios debido a la estacionalidad. Los resul-
tados de un estudio realizado conjuntamente por el Comité
de Evaluación de la Vulnerabilidad de Lesotho (LVAC) y el
Programa Mundial de Alimentos (PMA) en 2008 indican
que el 98% de la muestra entrevistada dijo haber destinado
una mayor proporción de sus ingresos a la alimentación
que un año antes. Según la investigación llevada a cabo
por Acción contra el Hambre en Freetown (Sierra Leona),
los residentes en la ciudad habían reducido su consumo de
alimentos básicos en un 10% de promedio en comparación
con el mismo período del año anterior. Los entrevistados
declararon asimismo haber reducido su consumo de carne
de forma notable en ese año.
En la figura 4.8 se observan las estrategias de superviven-
cia empleadas por las familias de cinco países como respuesta
al aumento de precios de los alimentos. Como sucede con
el incremento estacional de precios, las estrategias más co-
múnmente adoptadas han sido las que afectan directamente
a la calidad y la cantidad de los alimentos consumidos. La
relación entre los incrementos mundiales de precios y los
índices de desnutrición no es tan clara como la que existe
94
Figura 4.8
Mecanismos de supervivencia adoptados en cinco países como respuesta
a los aumentos de precios de los alimentos (2008)
Lesotho
Compra de alimentos a crédito
Porcentaje de hogares
Fuente: LVAC 2008, PMA julio 2008, FAO 2008a, Gobierno de Tayikistán 2008 y FAO 2008.
95
zan en diferentes áreas, por diferentes organizaciones y
con diferentes métodos. En el estudio de caso de Etiopía la
relación entre los incrementos de precios y la desnutrición
sólo se aprecia con claridad al nivel de comunidades.
• En los estudios se mide generalmente la desnutrición
infantil. Los padres de los países en desarrollo suelen
reducir su propio consumo para asegurarse de que sus
hijos están alimentados, lo que puede dar lugar a que el
aumento de los índices de desnutrición se observe más
tarde y sea más gradual.
• En los estudios sobre desnutrición suele medirse la ema-
ciación, que no es el único tipo de desnutrición que existe.
La reducción de la calidad y cantidad de alimentos como
estrategia primaria de supervivencia puede provocar la
falta de micronutrientes, un tipo de desnutrición menos
«evidente» que puede producirse antes de que se observe
la pérdida de peso. Las deficiencias de micronutrientes
tienen efectos adversos y a largo plazo en el desarrollo
físico y mental de los niños pequeños, por lo que es po-
sible que en el futuro observemos un aumento de casos
de retraso en el crecimiento.
• Es posible que los incrementos mundiales de precios de los
alimentos no vayan seguidos de un inmediato aumento
de la desnutrición. En última instancia, los aumentos
mundiales de precios de los alimentos son sólo un único
factor, mientras que no sucede lo mismo con las fluctua-
ciones estacionales de precios. Las variaciones estaciona-
les de los índices de desnutrición pueden depender en
mayor medida de otros factores estacionales que afectan
a la absorción de nutrientes, como la prevalencia de la
diarrea, las lombrices o la malaria, que de las variaciones
de precios. El elevado consumo de energía y la constante
exposición a la lluvia y la humedad en la estación lluviosa
también afectan a la salud.
96
• Las variaciones mundiales de los precios no provocan
escasez de suministro local, como suele ser el caso en el
hambre estacional, cuando las reservas de las comunida-
des son reducidas (véase el anexo 4).
• Es importante señalar que la crisis mundial de precios
puede parecer más el lento inicio de una catástrofe que
un pico estacional; esto significa que las personas podrán
tener más tiempo para adaptarse a ella, y que no se ob-
servarán aumentos en los índices de desnutrición hasta
pasados varios meses o años.
Resumen
97
Según los datos del estudio, los índices de desnutrición
y de mortalidad de niños menores de cinco años han au-
mentado en esta misma región, lo que se corresponde con
unos precios más elevados de los alimentos. En el plano
nacional no se observó ninguna variación en los índices de
desnutrición, lo que indica que la información nacional es
demasiado imprecisa como para utilizarla en el diseño de
políticas, por lo que es necesario hacer un seguimiento de
los datos desde el ámbito local.
98
maíz aumentó en más de un 75%, el de la col por encima
del 66% y el incremento de las alubias superó el 20% (véase
la figura 4.10).
Figura 4.9
Mapa de Etiopía en el que se señalan las regiones de las Naciones,
Nacionalidades y Pueblos del Sur (SNNPR) y la región de Somali (SRS)
Figura 4.10
Evolución de los precios de los alimentos básicos en la región de las Naciones,
Nacionalidades y Pueblos del Sur (septiembre 2005 a abril 2008)
500
450
4000
Kocho (Enset)
350
ETB/Quintal
300 Maíz
250
200 Alubias
150
Col
100
50
0
Sep-05
Nov-05
Ene-06
Mar-06
May-06
Jul-06
Sep-06
Nov-06
Ene-07
Mar-07
May-07
Jul-07
Sep-07
Nov-07
Ene-08
Mar-08
99
LA SEQUÍA, LOS CULTIVOS COMERCIALES Y LOS ELEVADOS
PRECIOS DEL PETRÓLEO
Aunque la sequía que azotó a Etiopía fue probablemente el
factor que afectó en mayor medida a los precios locales de los
alimentos, los elevados precios del mercado internacional y el
creciente coste del petróleo también tuvieron unas repercu-
siones significativas. Las producciones de col y de alubias se
vieron muy mermadas, lo que provocó una enorme escasez
de suministro y un brusco incremento de precios después
de diciembre de 2007. Desde el año 2005 el precio que se
pagaba al productor de café crudo había aumentado en más
del 75% y el del café tostado en torno a un 31%, lo que dio
lugar a que las inversiones y las tierras de cultivo se dedicaran
a la producción de café en lugar de a la producción de ali-
mentos de primera necesidad. Los precios al alza del petróleo
aumentaron los costes de los insumos agrícolas, provocando
un incremento aún mayor de los precios.
UNOS INGRESOS MÁS ALTOS PUEDEN SER UNA AYUDA
Los aumentos de precios se habían paliado en parte gracias a
unos salarios más altos y a que los ingresos procedentes de las
ventas en el sector agrícola eran más elevados. En general, la
remuneración de diversas fuentes de ingresos en la región ha
mejorado desde 2005. Como se ha mencionado anteriormen-
te, los precios que se pagaban a los productores de café crudo
(el principal cultivo comercial de la zona) y de café tostado
habían aumentado de manera sustancial. A los campesinos
también se les pagaba un 34% más por sus bueyes y un 14%
más por sus ovejas en abril de 2008 en comparación con la
cantidad que recibían tres años antes. El salario diario por
el trabajo agrícola también había aumentado un 38%. Sin
embargo, aunque los ingresos hayan sido más elevados pro-
bablemente no habrán compensado totalmente los recientes
aumentos de precios.
100
EMPEORAMIENTO DE LAS RELACIONES DE INTERCAMBIO
En las figuras 4.11 a, b, c y d observamos las variaciones de
las relaciones de intercambio del café crudo frente al kocho,
del café crudo en comparación con el maíz, de los bueyes
frente al maíz y del trabajo comparado con el maíz. Aunque
los precios de los alimentos básicos habían aumentado pro-
gresivamente en la región durante los tres años anteriores
a 2008, las relaciones de intercambio aún mostraban una
tendencia favorable de las fuentes de ingresos frente a los
precios de los alimentos de primera necesidad. Los precios
del café aumentaron casi al doble entre 2006 y 2008, provo-
cando una significativa mejora de su relación de intercambio
frente al kocho. Debido a la relativa estabilidad de los precios
del kocho, también mejoraron las relaciones de intercambio
frente a numerosas fuentes de ingresos.
Figura 4.11
Evolución de las relaciones de intercambio en la región de las Naciones,
Nacionalidades y Pueblos del Sur
a: café frente a kocho b: café frente a maíz
2005 2006 2007 2008 2009 2005 2006 2007 2008 2009
400 2,50 400 1,60 Relación de intercambio
Relación de intercambio
1,40
300 2,00 300 1,20
1,50 1,00
Precio
Precio
Relación de intercambio
2.000 10 10 6
8 8 5
Precio
1.500 4
Precio
6 6
1.000 3
4 4 2
500 2 2 1
0 0 0 0
2006 2007 2008 2006 2007 2008
Venta de ganado (bueyes) Maíz Salario diario Maíz (kg.)
Venta de ganado (bueyes) / Relación de Salario diario / Maíz Relación de
maíz intercambio intercambio salario
bueyes / maíz diario / maíz
101
Sin embargo, en el caso del maíz no se observaron unas
tendencias similares. A partir de 2007 los incrementos de
los precios del café crudo, de los bueyes y del salario pagado
por el trabajo agrícola como fuentes de ingresos quedaron
minimizados debido el disparado coste del maíz. Con una
determinada cantidad de café crudo se podía comprar un 3%
menos de maíz que en 2007; los ingresos procedentes de la
venta de esa misma cantidad de café crudo sólo cubrían un
77% del coste de los bueyes y un 76% del salario de un día
de trabajo en comparación con 2007. El grado de repercu-
sión en el bienestar de las familias dependerá, por tanto, de
su fuente de ingresos más importante, de su alimento básico
principal y de su capacidad o voluntad para cambiar el con-
sumo de maíz por el de kocho. Los cultivadores de café y las
poblaciones que dependen del kocho como alimento básico
tienen más probabilidades de haberse visto menos afectados
por los aumentos de precio de los alimentos que los grupos
que dependen de la venta de su ganado o de su trabajo, así
como aquellos cuya dieta está compuesta fundamentalmente
por el maíz o el arroz.
AUMENTO DE LA DESNUTRICIÓN A MEDIDA QUE EMPEORA
LA DIETA
Los incrementos de precios provocaron el deterioro generalizado
de la calidad de la dieta. Al principio el consumo de alimentos
ricos en micronutrientes de alta calidad se redujo mientras que
el consumo de alimentos básicos se mantuvo más o menos es-
table. En el caso de Etiopía es probable que las familias hayan
cambiado su alimento básico, sustituyendo cereales más caros,
como el maíz, por otros alimentos más económicos y de menor
calidad, como el kocho, que contiene menos vitamina A y tiene
una menor densidad proteica (Abebe, 2006).
Con el fin de determinar si estos cambios provocaron un
incremento de los índices de desnutrición en el país en general,
102
representamos en la figura 4.12 los resultados de los estudios
realizados en los cinco años anteriores. Esta representación
de los datos a nivel nacional no muestra incrementos de los
índices de desnutrición. Sin embargo, la información corres-
pondiente a tres distritos de la región muestra que los índices
de desnutrición y mortalidad de niños menores de cinco años
crecieron entre finales de 2007 y principios de 2008 (véase la
figura 4.13), coincidiendo con el aumento de precios nacional
y mundial. Aunque los datos fueron escogidos en razón de su
regularidad y grado de exactitud,4 no podemos concluir que
estos incrementos fueran ocasionados fundamentalmente por
los altos precios de los alimentos. Aún así, estos gráficos no de-
ben descartarse por el escaso número de observaciones que las
Figura 4.12
Malnutrición aguda global en Etiopía
35
30
25
MAG (%)
20
15
10
0
Ene-03
Jun-03
Ene-04
Jun-04
Ene-05
Jun-05
Ene-06
Jun-06
Ene-07
Jun-07
Ene-08
Jun-08
103
componen sino, por el contrario, dar lugar a nuevas preguntas
sobre las consecuencias que los elevados e inestables precios
mundiales de los alimentos tienen en el estado nutricional y
cómo podemos identificarlas. La información nacional, tal y
como la utilizan la FAO y el Programa Mundial de Alimentos,
pueden no ofrecer una imagen adecuada de la realidad a la que
se enfrentan las personas más afectadas.
Figura 4.13
Índices de desnutrición aguda total y mortalidad de niños
menores de cinco años en tres distritos de la región
de las Naciones, Nacionalidades y Pueblos del Sur
25 Damot Weyde/Wolayita
Offa/Wolayita
20
Boricha/Sidama
15
MAG (%)
10
0
Ago-03
Feb-04
Ago-04
Feb-05
Ago-05
Feb-06
Ago-06
Feb-07
Ago-07
Feb-08
Offa/Wolayita
(mortalidad / 10.000/día)
2,0
menores de 5 años
Boricha/Sidama
1,5
1,0
0,5
0
Ago-03
Feb-04
Ago-04
Feb-05
Ago-05
Feb-06
Ago-06
Feb-07
Ago-07
Feb-08
104
Señales de aviso desde el estado regional de Somali
No disponíamos de información suficiente que mostrara las
tendencias específicas de la región de Somali en cuanto a des-
nutrición y mortalidad de niños menores de cinco años, pero
los informes sobre seguridad alimentaria eran alarmantes.
La población de la región está formada fundamentalmente
por pastores y agro-pastores que obtienen sus ingresos de
la venta de su ganado así como del comercio de artículos
menores, habitualmente la leña. Los principales alimentos
básicos que se consumen en la región, el sorgo y el maíz, se
producen localmente; a éstos les siguen el maíz de importa-
ción, el azúcar y la pasta. Como sucede en la región de las
Naciones, Nacionalidades y Pueblos del Sur, los precios de
los alimentos de primera necesidad aumentaron de forma
significativa a lo largo de los últimos años, por lo que las re-
laciones de intercambio de las principales fuentes de ingresos
de los habitantes de la región de Somali están empeorando
notablemente frente al valor de los alimentos básicos.
Los elevados precios internacionales de los cereales y los
exagerados precios del petróleo en la región parecen haber
influido en el aumento de los precios locales. Sin embargo,
la sequía, los conflictos y la restricción del comercio trans-
fronterizo con Somalia en 2007 siguen siendo los factores
que más afectan a los incrementos de precios de los alimentos
de producción local.
En la figura 4.14 se observa que con el dinero obtenido
por la venta de un camello adulto vivo en marzo de 2008
se podía comprar una cantidad significativamente menor
de productos locales que un año antes. Sin embargo, estas
diferencias son apenas inexistentes cuando se compara el
valor del camello frente a los alimentos importados, el arroz,
el azúcar y la pasta. Las relaciones de intercambio referidas
a una oveja también muestran un patrón similar, mientras
que el valor de venta de una cabra era menor incluso frente
105
a los alimentos importados. Las relaciones de intercambio
del ganado suelen mostrar una clara estacionalidad en la re-
gión de Somali: empeoran pasado el mes de abril y vuelven
a mejorar en noviembre, pero en 2007 no se recuperaron de
su punto bajo estacional (de agosto a octubre) debido a la
combinación de los aumentos de precios de los alimentos y
las escasas precipitaciones.
El empeoramiento de las relaciones de intercambio está
exacerbando la ya perjudicial práctica que consiste en ven-
der las propiedades para comprar alimentos. Durante las
entrevistas semi-estructuradas realizadas a pastores, éstos
dijeron estar vendiendo más bienes o bienes de mayor valor
para garantizarse unos ingresos que les permitieran comprar
alimentos en cantidad suficiente. Con la venta de su mejor
oveja antes podrían haber comprado 25 kg de azúcar y 25
kg de cereales: hoy en día se ven obligados a elegir entre uno
de los dos productos.
Figura 4.14
Relación de intercambio de un camello adulto vivo
frente a diversos alimentos básicos
3.000
Camello frente
a sorgo local
Relación de intercambio
2.500 (1 kg)
Camello frente
2.000 a maíz local
(1 kg)
1.500 Camello frente
a arroz importado
1.000 (1 kg)
Camello frente
500 a azúcar
(1 kg)
Camello frente
0
a pasta
Nov-06
Dic-06
Ene-07
Feb-07
Mar-07
Abr-07
May-07
Jun-07
Jul-07
Ago-07
Sep-07
Oct-07
Nov-07
Dic-07
Ene-08
Feb-08
Mar-08
(1 paquete)
106
Además de sacar a la luz la significativa merma de
propiedades de los pastores de la región de las Naciones,
Nacionalidades y Pueblos del Sur en 2008, Acción contra el
Hambre observó que las personas más ricas ofrecían créditos
no oficiales, a unos tipos de interés superiores al 100%, que
las familias más pobres empleaban en educación y sanidad,
así como en cubrir los costes adicionales de los alimentos.
Los resultados de una evaluación de la seguridad alimenta-
ria en Achem (Nepal), llevada a cabo por Acción contra el
Hambre en 2008, fueron similares. En esta región se discri-
minaba a las castas más bajas y con frecuencia les resultaba
difícil devolver los préstamos, por lo que les cargaban tipos
de interés más altos que a las castas superiores. La deuda es
un aspecto importante de la vulnerabilidad, que sigue sien-
do difícil de medir y controlar, por lo que debe hacerse un
mayor esfuerzo por incluirla en las futuras evaluaciones de
seguridad alimentaria.
* * *
107
como mundiales, pueden tener un peso importante en la
desnutrición aguda.
Este año, hogares de todo el mundo dedican una mayor
parte de sus ingresos a la alimentación, y se ven obligadas a
reducir el consumo de alimentos básicos y a reducir la diver-
sidad de la dieta, como respuesta a los aumentos de precios
de los alimentos. Las estrategias de supervivencia pueden
comenzar a agotarse, por lo que la vulnerabilidad en la próxi-
ma estación del hambre será mayor al consumirse con más
rapidez los bienes y las reservas. El modelo de media-varianza
de Gill indica que esta es una situación precaria y los hechos
observados en Níger y Malawi indican que la reducción de
las reservas y la mayor vulnerabilidad a los incrementos de
precios pueden provocar una grave inseguridad alimentaria
y una hambruna generalizadas. La comunidad internacional
debe estar preparada para reaccionar en caso de que emerja
una crisis de desnutrición.
108
V. RESPUESTA MUNDIAL
A LOS AUMENTOS DE PRECIOS
DE LOS ALIMENTOS: ¿QUÉ SE ESTÁ
HACIENDO?
109
obligaron a los gobiernos nacionales a tomar medidas preci-
pitadas: éstos en algunos casos impusieron restricciones a la
exportación poco planificadas (véase el anexo 6). La creciente
atención de los medios, las amenazas a la seguridad política y
económica en algunos países (especialmente Haití) y la pre-
sión a la que se veían sometidos los presupuestos dedicados
a la ayuda alimentaria provocaron finalmente la respuesta
de los organismos internacionales (el Programa Mundial de
Alimentos y el Banco Mundial fueron de los primeros en
reaccionar) y, más tarde, de los donantes. Una primera pre-
ocupación de Acción contra el Hambre, que veremos en más
detalle en la sección 6, es que la respuesta de los donantes
estuviera condicionada por las presiones políticas, en lugar
Figura 5.1
Calendario de las respuestas generales a los incrementos de precios
de los alimentos
Intervención gubernamental
Financiación de
los donantes
2007 2008
Trigo (índice calculado sobre el precio del Golfo de Estados Unidos; precio de partida enero 2007)
Maíz (índice calculado sobre el precio del Golfo de Estados Unidos; precio de partida enero 2007)
110
de estar diseñada de acuerdo con la información que llegaba
desde los observadores del Sur. Un año después, poco se ha
avanzado en la dirección de encontrar una solución efectiva
al problema del hambre. En esta sección ofrecemos una des-
cripción general de las respuestas a los aumentos de precios
de los alimentos tanto a nivel mundial como nacional, así
como nuestro análisis y valoración apoyados por un estudio
de caso sobre las intervenciones en Monrovia (Liberia).
La respuesta internacional
Como en anteriores crisis de hambre, la respuesta interna-
cional ha sido reactiva y tardía y ha estado condicionada por
la atención mediática. Las actuaciones se han producido
fundamentalmente de dos formas: por un lado, mediante
el intento de coordinar la ayuda y las políticas mundiales,
concretamente a través del Marco Amplio para la Acción y la
Alianza Global en Agricultura y Seguridad Alimentaria y, por
otro lado, mediante intervenciones de las Naciones Unidas y
los organismos financieros internacionales. Las organizaciones
no gubernamentales también han desempeñado un papel, pero
su capacidad de reacción se ha visto limitada por la falta de
financiación adecuada, problema menor para las agencias de las
Naciones Unidas y los organismos financieros internacionales.
Por esa razón, este informe se centra en el análisis y la valoración
de las actuaciones de los organismos internacionales.
Equipo de Tareas de Alto Nivel y el Marco Amplio
para la Acción
En abril de 2008 el Comité Ejecutivo de las Naciones Unidas
creó el Equipo de Tareas de Alto Nivel sobre la crisis alimentaria
mundial, formado por los directores ejecutivos de las agencias
especializadas, fondos y programas de las Naciones Unidas, las
instituciones de Bretton Woods y la Organización Mundial
111
del Comercio, con el objetivo de diseñar una estrategia común
que diera respuesta a la crisis alimentaria mundial de forma
coherente y coordinada. El borrador del Marco Amplio para
la Acción fue presentado los días 3 a 5 de junio de 2008 en la
Conferencia de Alto Nivel sobre Seguridad Alimentaria Mun-
dial ante una audiencia que representaba a 181 países, entre
los que se encontraban 42 jefes de estado y de gobierno, 100
ministros de alto nivel y 60 organizaciones no gubernamen-
tales y de la sociedad civil. El definitivo Marco Amplio para
la Acción es un «instrumento para definir la posición común
de los miembros del Equipo de Tareas de Alto Nivel sobre las
acciones propuestas para: 1) responder a las actuales amenazas
y oportunidades derivadas del incremento de los precios de los
alimentos; 2) introducir cambios en las políticas para evitar que
se produzcan en el futuro crisis alimentarias y 3) contribuir a la
seguridad alimentaria y nutricional a escala nacional, regional
y mundial» (Equipo de Tareas de Alto Nivel 2008: vii).
La fortaleza del Marco Amplio para la Acción reside
en su carácter multidisciplinario, su enfoque centrado en
los resultados y su voluntad de incluir a todas las partes. El
Marco supone la realización de un importante esfuerzo des-
tinado a proporcionar una respuesta integral a los elevados
e inestables precios mundiales de los alimentos, en el que se
unen debates y experiencias recientes en los campos de la
economía, la sanidad, la seguridad alimentaria, la nutrición, la
gobernanza, la agricultura, el cambio climático y el desarrollo
sostenible, entre otros. Es fundamental poner el énfasis en
encontrar soluciones tanto a largo plazo como a las necesi-
dades inmediatas, así como incrementar el apoyo al derecho
a la alimentación, la centralización de la investigación y el
desarrollo tecnológicos y la mejora de los sistemas mundiales
y nacionales de control de la seguridad alimentaria.
112
Aunque el Marco supone un importante avance en un
intento por coordinar estrategias a tenor de lo establecido en
la Declaración de París de 2005 sobre la Eficacia de la Ayuda al
Desarrollo, tiende un puente para unir la tradicional división
entre ayuda y desarrollo, y vuelve a traer al hambre al primer
plano del discurso sobre el desarrollo, sus directrices están lejos
de ser novedosas al proponer la revisión o la ampliación de
las operaciones existentes. Esto no supone en sí mismo una
crítica al Marco, siempre que la ampliación de los programas
ya existentes esté justificada por los satisfactorios resultados de
éstos. Sin embargo, el Marco no establece prioridades y carece
de liderazgo claro, de financiación garantizada y del estable-
cimiento de unos procesos de control, al mismo tiempo que
limita la participación y la «soberanía» nacionales.
PRIORIDADES
El Marco Amplio para la Acción fija cuatro prioridades
inmediatas: dar respuesta a las necesidades de ayuda ali-
mentaria y de mayor protección social; distribuir recursos
y otras ayudas agrícolas; influir en las políticas a corto y
largo plazo; y responder a las demandas de apoyo. Pocas
novedades encontramos en esta declaración, en la que las
intervenciones propuestas para combatir el hambre a corto
plazo se centran fundamentalmente en la ayuda alimentaria.
El hecho de abogar por una rápida organización del sistema
de ayuda alimentaria pasa por alto otros tratamientos más
eficaces de la desnutrición, así como la necesidad de disponer
de recursos listos para su utilización antes de la llegada de la
estación del hambre.
LIDERAZGO
El Marco Amplio para la Acción demanda liderazgo a todos
los niveles e incide especialmente en el liderazgo nacional. Se
pide a los gobiernos del Sur que ataquen el problema de la
113
inseguridad alimentaria y la desnutrición con el apoyo de una
asociación coordinada entre un amplio grupo de partes impli-
cadas, entre las que se incluyen organizaciones multilaterales,
organizaciones no gubernamentales nacionales e internacio-
nales y organizaciones comunitarias. En esta recomendación
no existe un claro liderazgo a escala mundial y podría decirse
que el Programa Mundial de Alimentos y la FAO detentan
el mayor control a costa de los gobiernos nacionales. Sin un
liderazgo claro, parece poco probable que se pueda llegar a
ofrecer una respuesta coordinada y directa.
FINANCIACIÓN
El Equipo de Tareas de Alto Nivel estima que será necesario
contar con entre 25.000 y 40.000 millones de dólares anuales
para abordar todos los aspectos de la inseguridad alimentaria
a escala mundial: un tercio de esa cantidad se dedicaría a la
ayuda inmediata y el resto se invertiría en garantizar la recu-
peración a largo plazo; la mitad se destinaría a la agricultura
y la otra mitad a la protección social. Esta estimación parece
extremadamente conservadora. En un informe anterior,
Acción contra el Hambre calculaba entre 37.000 y 70.000
millones de dólares la cantidad necesaria para combatir el
hambre estacional en todo el mundo (como se explica en la
sección 6), cifra en la que no se incluyen las intervenciones
agrícolas. La financiación sigue siendo una limitación im-
portante para todas las iniciativas destinadas a combatir la
desnutrición y la inseguridad alimentaria.
PROCESOS DE CONTROL
El Marco Amplio para la Acción guarda silencio en cuanto
a la forma de controlar la respuesta y aboga por un sistema
de control interno utilizando los numerosos sistemas ya en
funcionamiento para hacer un seguimiento de la desnutrición
y la seguridad alimentaria. A este respecto se plantean tres
114
cuestiones (la primera y la segunda se verán más detallada-
mente en la sección 6):
115
control. Hasta la fecha, el debate político en torno al Marco
Amplio para la Acción ha sido marcadamente lateral, dictado
por las agencias de las Naciones Unidas y los organismos
financieros internacionales, sin la participación significativa
de los países afectados. De hecho, muchos gobiernos aún
tienen que dar su respaldo al Marco. Uno de sus puntos
fundamentales es impulsar un mayor apoyo a los pequeños
agricultores, aunque su voz no se escucha en los procesos de
deliberación. La cuestión que se plantea es si la comunidad
internacional respaldará y reconocerá el obligado cumpli-
miento del derecho a la alimentación.
116
La Alianza Global en Agricultura y Seguridad Alimentaria
Inicialmente propuesta por Francia y el Reino Unido en la
Cumbre de Roma celebrada en junio de 2008 y respaldada
por el G8 un mes después, la Alianza Global en Agricultura
y Seguridad Alimentaria sigue siendo un concepto: una aso-
ciación que reúna a los gobiernos de los países en desarrollo, a
los organismos multilaterales, las universidades, los institutos
de investigación, las organizaciones no gubernamentales, de
agricultores y de la sociedad civil, las fundaciones privadas,
el sector privado y otras instituciones para promover una
respuesta unificada a la crisis de seguridad alimentaria mun-
dial (FAO/CFS, 2008). Se conocerán más detalles, esperamos,
sobre la forma que adoptará la Alianza tras la reunión de alto
nivel sobre «Seguridad Alimentaria para Todos» que tendrá
lugar en Madrid a finales de enero (a la que se hace referencia
como la Reunión de Madrid). En su estado actual, la Alianza
supone una nueva estructura para combatir el hambre y la
inseguridad alimentaria, cuya primera misión será garantizar
que la seguridad alimentaria en todo el mundo sigue siendo
una prioridad política mundial. Las funciones que se espera
tenga la Alianza son las siguientes:
117
nacional o mundial para hacer frente a la inseguridad alimen-
taria y la desnutrición? ¿Quién la va a liderar? ¿Qué relación
habrá entre la Alianza y el Marco Amplio para la Acción? Más
concretamente, ¿aquella respaldará a éste? ¿Cuánto tiempo
durará la Alianza? ¿Conseguirá resultados reales?
Acción contra el Hambre, Save the Children, Concern,
Care International y Tearfund (2008) articularon, en una
declaración conjunta, cuatro elementos fundamentales ne-
cesarios para constituir la Alianza Global en Agricultura y
Seguridad Alimentaria:
118
nacional) puede desempeñar para dar voz a los que pasan
necesidades y aumentar su independencia de los donantes
y los gobiernos. En última instancia, la legitimidad de la
Alianza Global en Agricultura y Seguridad Alimentaria
dependerá de la inclusión significativa de los diferentes
actores que forman parte de la sociedad civil.
119
el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF )
ha demostrado a lo largo de los años su liderazgo en el trata-
miento de la desnutrición infantil, un grupo vulnerable que
no es contemplado por la ayuda alimentaria general.
PROGRAMA MUNDIAL DE ALIMENTOS
El Programa Mundial de Alimentos (PMA) ha liderado la
campaña contra los aumentos de precios de los alimentos.
Sus operaciones están muy centradas en la ayuda alimentaria,
pero también cuenta con proyectos dirigidos a la desnutrición
y la seguridad alimentaria a más largo plazo. Acción contra el
Hambre se une al Comité Internacional de Desarrollo (2008)
al expresar su agradecimiento al PMA por su rápida y positiva
reacción ante el acusado aumento de precios de los alimentos de
finales de 2007 y principios de 2008. De todos los organismos
de las Naciones Unidas, el Programa Mundial de Alimentos es
el que ha ofrecido una respuesta más rápida y eficaz.
Tras una satisfactoria campaña para conseguir 755
millones de dólares en fondos adicionales, necesarios para
compensar la reducción de poder adquisitivo de la organi-
zación debido a los incrementos de precios de los alimentos
y del petróleo a principios de 2008, el presupuesto total del
Programa Mundial de Alimentos ascendía a 6.000 millones
de dólares, el más elevado de todos los grupos de ayuda hu-
manitaria. Una donación extraordinaria de 500 millones de
dólares por parte de Arabia Saudita proporcionó un superávit
de 214 millones de dólares que fue asignado específicamente
a abordar la crisis alimentaria. En la tabla 5.1 se resume el
detalle de la asignación por países de 104 millones del total
de 214 millones de dólares dirigidos a las poblaciones más
afectadas por los incrementos de precios de los alimentos. En
la figura 5.2 observamos el éxito de la estrategia de recauda-
ción de fondos del PMA, así como la continua convergencia
entre las necesidades y los fondos movilizados.
120
TABLA 5.1
GASTO TOTAL Y PER CAPITA DE PARTE DEL PAQUETE
DE 214 MILLONES DE DÓLARES DESTINADO A PALIAR
LOS EFECTOS DE LOS INCREMENTOS DE PRECIOS
DE LOS ALIMENTOS EN LOS PAÍSES OBJETIVO (2008)
Figura 5.2
Necesidades operacionales del Programa Mundial de Alimentos para 2008
97
89 90
81 83
77 79
Miles de millones de dólares
74 74 5,7 5,7
70 5,5
5,1
4,8 4,9 4,9
4,4 Beneficiarios
4,3 4,4 totales (en
3,9 3,9 millones)
3,6
3,3 Necesidades
3,1
2,3 2,4 Movilizado
2,1
1,7
0,9
121
Estas cifras dan peso a dos observaciones importantes:
En primer lugar, incluso el mayor actor mundial en materia
de ayuda humanitaria no puede hacer frente más que a un
porcentaje reducido de las necesidades reales. La FAO estimaba
en 923 millones el número de personas que padecían hambre
en 2007. Ese año, la asistencia humanitaria del Programa
Mundial de Alimentos llegó a 86,1 millones de personas en
80 países. A pesar de la ingente suma donada, en particular
por Arabia Saudita, el PMA sólo tiene capacidad para atender a
97 millones (aproximadamente un 10%) de todas las personas
que pasan hambre en el mundo, que actualmente se aproxi-
man a 963 millones. Por tanto, aunque la diferencia entre los
fondos solicitados y los movilizados es reducida, el desfase
entre el número total de beneficiarios y el número estimado
de personas que pasan hambre es inaceptable.
En segundo lugar, la ayuda alimentaria sigue siendo la única
intervención a gran escala que aborda el problema del hambre y
que cuenta con el respaldo y el apoyo (financiero y político) de
la comunidad internacional de donantes. La ayuda alimentaria
es eficaz sólo en determinados tipos de hambre y sólo tiene
efectos directos en la desnutrición aguda, que ha ido aumen-
tando en algunos países (como vimos en el estudio de caso de
Etiopía). Acción contra el Hambre anima al Programa Mundial
de Alimentos a dar una mejor respuesta a la desnutrición aguda
severa mejorando la calidad de la ayuda alimentaria y replan-
teando tratamientos dirigidos a la desnutrición, o a desarrollar
intervenciones de «doble vía» que aborden simultáneamente la
seguridad alimentaria y la desnutrición, en colaboración con la
FAO, UNICEF y la Organización Mundial de la Salud.
122
en la respuesta mundial a los incrementos y la inestabilidad
de los precios mundiales de los alimentos, proporcionando 59
millones de dólares a los gobiernos de los países más afectados
y, especialmente, a las regiones que se estaban preparando para
la temporada de siembra o ya la habían iniciado. Las interven-
ciones se hicieron generalmente en forma de distribución de
recursos agrícolas y ayuda técnica. La FAO ha solicitado 1.700
millones de dólares para cubrir su Iniciativa sobre el Aumento
de Precios de los Alimentos (UN, 2008b).
Cuadro 6
Las dificultades de condicionar la distribución de ayu-
da alimentaria
Acción contra el Hambre no es una agencia de control,
sino una organización no gubernamental que se preocupa
fundamentalmente por la desnutrición infantil. Sin embargo,
los informes que llegan de los países en desarrollo siguen
poniendo de relieve los peligros de la dependencia de la
ayuda alimentaria. Sin tener en cuenta las implicaciones eco-
nómicas y sociales de la ayuda alimentaria a gran escala,
las actuales prácticas consistentes en suministrar la mayor
parte de la ayuda alimentaria en especie y condicionar las
donaciones en efectivo es algo que resulta vergonzoso.
En abril de 2007 Estados Unidos donó 20 millones de
dólares para las intervenciones de alimentación escolar en
Malawi del Programa Mundial de Alimentos. Esta cantidad
debería ser utilizada a lo largo de tres años, con la condición
de que la donación en efectivo se empleara en comprar una
mezcla de maíz y soja estadounidense, un alimento enri-
quecido que se utiliza habitualmente en las distribuciones
de emergencia de alimentos. Debido a las restricciones
legales de Estados Unidos, toda la ayuda alimentaria debe
ser envasada por empresas estadounidenses y su 75%
123
debe llevarse a su destino en medios de transporte estado-
unidenses. Aunque la diferencia de coste de la mezcla de
maíz y soja en origen entre Estados Unidos y Malawi es sólo
marginal, cuando la ayuda alimentaria llegó a Malawi tenía
un coste de 812 dólares por tonelada, en comparación con
los 320 dólares por tonelada de la mezcla de producción
local. Los costes administrativos y de transportes suponen
una cantidad sustancialmente superior al coste real de la
ayuda alimentaria.
En resumen, con el dinero empleado en comprar la mez-
cla de maíz y soja estadounidense podría haberse alimentado
a 2,5 veces más niños en Malawi, si se hubiera empleado en
adquirir alimentos enriquecidos de producción local.
124
tricional y las repercusiones de los aumentos de precios de los
alimentos en las mujeres y los niños. La prioridad de UNICEF
en el actual clima de inestabilidad y aumento de precios de
los alimentos es ayudar a los niños que ya están desnutridos
y evitar el empeoramiento de la situación nutricional de las
poblaciones afectadas (2008a).
La agencia ha asignado una cantidad adicional de 50
millones de dólares a programas en 41 países en desarrollo
en los que la desnutrición supone una grave amenaza para los
niños y otros grupos vulnerables (ALNAP, 2008). Por ejem-
plo, UNICEF en Mozambique recibió 3 millones de dólares
adicionales para intentar ampliar los programas nutricionales
y atender las crecientes necesidades de los niños en la actual
situación de aumentos de precios de los alimentos (UNICEF,
2008c). Se pusieron en marcha nuevos programas nutriciona-
les para proporcionar alimentación complementaria a niños
menores de cinco años en el centro y sur de Somalia, donde
los altos precios se unieron a los devastadores efectos de la
sequía que afectó a la zona y al empeoramiento del conflicto
(UNICEF, 2008d).
La coordinación entre las agencias de las Naciones Unidas
en el diseño de intervenciones destinadas a paliar los efectos
de los elevados precios de los alimentos es de primordial
importancia. Deben evitarse las superposiciones entre el
Programa Mundial de Alimentos y la FAO y entre ésta y el
Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola. Esto no
quiere decir, como indicó el Departamento para el Desarrollo
Internacional del gobierno británico (DfID) en su momento
(International Development Committee 2008), que el Progra-
ma Mundial de Alimentos deba centrarse en las necesidades
y la ayuda humanitaria inmediatas y dejar que sea la FAO
quien se haga cargo de la seguridad y la desnutrición a largo
plazo. Es prioritaria la necesidad de establecer un puente que
una la ayuda con el desarrollo, pero el hecho de que diversas
125
agencias de las Naciones Unidas compitan por los mismos
recursos y atiendan las mismas necesidades resulta ineficaz
y frena el progreso.
Debe establecerse una única estrategia. En este sentido, es
preocupante la ausencia de UNICEF de los debates mundiales
en torno a la inestabilidad y el aumento de precios de los ali-
mentos en todo el mundo. Los conocimientos y la experiencia
de UNICEF, el principal organismo de las Naciones Unidas
que se ocupa de la desnutrición infantil, serán fundamentales
a la hora de diseñar una respuesta integral y eficaz a la crisis
mundial de hambre.
126
la Alianza Global) para «proporcionar ayuda urgente a los
países más débiles, pobres y afectados». Se reservó un primer
paquete de 200 millones de dólares para subvenciones a los
países más pobres del mundo, cantidad que ya ha comenzado
a distribuirse. Además, se concedieron préstamos por valor
de entre 100 y 200 millones de dólares a países gravemente
afectados como Bangladesh y Burundi. A largo plazo, el Banco
acordó aumentar el apoyo a la agricultura, pasando de 4.000
millones a 6.000 millones de dólares, y duplicar los préstamos
a la agricultura en África, que alcanzarán los 800 millones de
dólares en 2009. Se han facilitado préstamos a la inversión
para la compra de recursos agrícolas, la financiación de redes
de seguridad y la compensación por pérdidas de ingresos como
consecuencia de la reducción de impuestos.
Según Molina y Muchhala (2008), las señales son posi-
tivas. En el marco del Programa del Banco Mundial se han
aprobado nuevas operaciones, fundamentalmente en forma
de subvenciones, sólo con ligeras condiciones. Los fondos
añadidos a préstamos anteriores del Banco Mundial no tienen
condiciones adicionales, aunque las ligadas al préstamo inicial
se mantienen sin posibilidad de exención. Los préstamos
a la inversión no están condicionados, pero sí vinculados
a directivas para la adquisición de bienes y servicios y en
algunos casos incluyen sugerencias de modificaciones de la
política gubernamental. Sin embargo, caben pocas posibi-
lidades de que los gobiernos nacionales apliquen políticas
agrícolas internas.
FONDO MONETARIO INTERNACIONAL
El Fondo Monetario Internacional (FMI) elaboró la evalua-
ción más exhaustiva de las posibles consecuencias macroeco-
nómicas de los aumentos de precios de los alimentos en un
estudio realizado en 146 países. Las recetas del Fondo Mone-
tario Internacional eran marcadamente neoliberales y urgían
127
a los estados a eliminar ciertas intervenciones en los merca-
dos, como los subsidios, y a proteger a los ciudadanos de las
repercusiones que sobre los medios de vida podían derivarse
de la inversión en redes de seguridad social (Eurodad, 2008).
El FMI ofreció también ayuda financiera a diversos países de
rentas bajas en forma de subvenciones destinadas a reducir las
diferencias en la balanza de pagos. Asimismo, concedió ayuda
adicional a través del Servicio para el crecimiento y la lucha
contra la pobreza, mediante el cual el FMI ofrece préstamos
a los países de reducidos ingresos a bajo interés. El Servicio
para shocks exógenos, creado en 2005 para facilitar ayuda
rápida y accesible tras repentinas alteraciones provocadas por
factores externos, también se ha utilizado por primera vez
desde su creación (Molina y Muchhala, 2008).
De forma alarmante, el director gerente del FMI, Domi-
nique Strauss-Kahn, convenció a los líderes del G8 que «la
inflación debe ser la mayor preocupación de los responsables
políticos que se enfrentan a los incrementos de precios de los
alimentos y del petróleo». Preocupa profundamente a Acción
contra el Hambre que la seguridad alimentaria y la nutrición
no sean consideradas como la prioridad principal. En diver-
sas publicaciones de Eurodad (2008) y Molina y Muchhala
(2008) también se ha criticado esta afirmación.
128
4. Sólo el primer 25% de los fondos concedidos por el
Servicio para shocks exógenos no está condicionado. El
resto está sujeto a las mismas directrices que los préstamos
concedidos por el Servicio para el crecimiento y la lucha
contra la pobreza del Fondo Monetario Internacional.
129
habían experimentado un descenso sustancial en su balanza
comercial (Banco Mundial, 2008c). Las respuestas nacionales
se dividen fundamentalmente en tres categorías: intervenciones
en los mercados, protección social y agricultura.
Figura 5.3
Respuestas gubernamentales a los aumentos de precios de los alimentos
a principios de 2008 (muestra del IFPRI de 104 países)
80
70
60
Número de países
50
40
30
20
10
0
Restricciones Liberalizaciones Subvenciones a
comerciales comerciales los consumidores
Intervenciones Protección social Aumento de la oferta
en los mercados agrícola
130
jo para paliar los efectos de los incrementos de precios de
los alimentos y los «desastres naturales» (Banco Mundial,
2008c: 3). Varios países ampliaron también sus programas
de alimentación escolar: Sudáfrica, por ejemplo, aumentó su
presupuesto para el programa nacional de nutrición escolar
(Banco Mundial, 2008c), mientras que Liberia reintrodujo
la alimentación escolar en las áreas urbanas con la ayuda
del Programa Mundial de Alimentos.
Los países que adoptan respuestas de protección social
a los aumentos de precios de los alimentos son dignos de
elogio, pero al mismo tiempo existen ciertos riesgos con
este tipo de intervenciones a baja escala. Los programas de
nutrición escolar a veces no cubren la desnutrición de los
niños no matriculados en la escuela (especialmente de niños
muy pequeños que están muy afectados por la desnutrición)
e ignoran a las familias vulnerables en las que no hay niños.
Los programas de dinero por trabajo no son adecuados para
los ancianos, cuyas necesidades rara vez son reconocidas, y
pueden provocar una mayor inflación de los precios de los
alimentos en zonas donde no es posible aumentar la oferta
a través de la producción o el comercio. Las transferencias
monetarias no indexadas también se verán devaluadas en
términos reales cuando los precios suban. La clave para el
éxito de cualquier intervención de este tipo es su meticulosa
elaboración: las organizaciones no gubernamentales con
experiencia en protección social tienen la responsabilidad
de ayudar a los gobiernos nacionales. En la sección 6 ofre-
cemos recomendaciones adicionales relativas a la protección
social.
Intervenciones en los mercados
Los gobiernos han fomentado las intervenciones en los
mercados como reacción a las presiones de los aumentos
de precios de los alimentos, principalmente porque son
131
fácilmente ejecutables y tienen una elevada visibilidad. Es-
tas intervenciones fueron fundamentalmente de tres tipos:
reducción de los impuestos a la importación de alimentos,
actuaciones sobre los precios de los alimentos nacionales
mediante la introducción de subvenciones a los alimentos o
fijación de precios máximos, y la imposición de restricciones
a la exportación.
MODIFICACIÓN DE LOS IMPUESTOS A LA IMPORTACIÓN Y LA
EXPORTACIÓN
De los 58 países analizados por el Banco Mundial (2008c) a
principios de 2008, en 24 de ellos se observaron reducciones
de los impuestos a la importación y sobre el valor añadido.
La FAO (2008c) indica que los aranceles sobre los cereales
se situaban en un promedio cercano al 8% en los 60 países
analizados, lo que significa que incluso la eliminación de
estos impuestos tiene limitadas repercusiones en los precios.
Es difícil que las reducciones de impuestos puedan volver a
incrementarse, lo que provocará una reducción significativa
de los ingresos de los gobiernos. Sin embargo, el manteni-
miento de elevados aranceles sobre los alimentos para pro-
teger la producción nacional, como viene haciendo Filipinas
(Banco Mundial, 2008c), supone una tensión adicional en
los presupuestos y medios de vida de las familias pobres,
al provocar un aumento de los precios. Deben ponerse en
práctica modificaciones más selectivas de los impuestos para
proteger a los consumidores sin comprometer la oportunidad
de los productores de beneficiarse de unos precios altos.
132
un sistema de tarjeta de racionamiento (Banco Mundial,
2008c). Otros países, como Marruecos y Liberia, reaccio-
naron imponiendo un precio máximo de venta para deter-
minados artículos (Banco Mundial, 2008c). La subvención
de alimentos y la imposición de precios máximos puede ser
perjudicial y dar lugar a una brecha entre el precio econó-
mico de un artículo según dictan la oferta y la demanda y
su precio real. Aunque su intención sea proteger a los con-
sumidores, estas intervenciones pueden reducir los precios
que se pagan a los productores y con ello desfavorecer la
producción local de alimentos.
RESTRICCIONES A LA EXPORTACIÓN
De los 104 países analizados por el IFPRI (2008a), 30 de
ellos impusieron restricciones a la exportación a principios
de 2008, con el fin de proteger la seguridad alimentaria
nacional: aumentaron los impuestos a la exportación, o li-
mitaron e incluso llegaron a prohibirla. Entre estos países se
encuentran varios importantes exportadores de alimentos,
como India y China, donde se prohibió la exportación de
arroz (entre otros productos). Internamente, las prohibiciones
a la exportación y los elevados aranceles sobre la exportación
«tienen un reducido impacto en los precios nacionales y un
importante efecto negativo en las ganancias de los produc-
tores y exportadores nacionales [al eliminar los incentivos
del mercado para fomentar la producción de alimentos]»
(Banco Mundial, 2008c: 4). Mientras que unos ligeros
incrementos de los impuestos sobre la exportación pueden
ayudar a mantener las ventas de los alimentos nacionales y
mejorar la balanza fiscal y la estabilidad macroeconómica de
los gobiernos, las restricciones a la exportación pueden tener
importantes repercusiones en los precios de los alimentos
en países que dependen de su importación. Los analistas de
Acción contra el Hambre en Liberia y Sierra Leona indicaron
133
que ambos países se enfrentaban al empeoramiento de sus
relaciones de intercambio y a una subida de precios de los ali-
mentos nacionales debido a las restricciones a la exportación
de arroz impuestas por China. Deben tomarse más medidas
que disuadan a los gobiernos de imponer intervenciones en
los mercados potencialmente perjudiciales y a muy corto
plazo, que agravan los efectos de los aumentos de precios de
los alimentos en otros países y limitan la producción local
de alimentos.
Fomento de la producción agrícola
A largo plazo, la producción agrícola debe aumentar para
cubrir las necesidades de la población mundial. Muchas de las
intervenciones en los mercados mencionadas anteriormente
suprimen los estímulos naturales del mercado y favorecen
el aumento de la oferta de alimentos. Sin embargo, algunos
países ya han tomado medidas para impulsar la producción
nacional de alimentos, bien aumentando el presupuesto
del ministerio de agricultura, o bien facilitando semillas y
fertilizantes subvencionados. Medidas como la mejora de
las infraestructuras que conecten el mercado nacional con
el mundial, sistemas más efectivos de gestión de riesgos y
la mejora de los sistemas de información de los mercados
desempeñarán un papel importante en la recuperación de la
seguridad alimentaria local y mundial. Es necesario dedicar
más esfuerzos a encontrar un método adecuado que permita
difundir la investigación actualizada en agricultura entre los
campesinos de los países en desarrollo.
134
en un intento de proteger la seguridad alimentaria nacional
(Borger, 2008). En 2007 China adquirió 1,24 millones de
hectáreas de tierras en Filipinas. En 2008 el gobierno sur-
coreano hizo públicos sus planes para hacerse con 690.000
hectáreas de tierra cultivable en Sudán y recientemente ha
apoyado a Daewoo Logistics en su negociación para arren-
dar, durante 99 años, 1,3 millones de hectáreas de tierra en
el oeste de Madagascar (Borger, 2008). China, Corea del
Sur y Arabia Saudita son actualmente los mayores inversores
pero otros países, como los Emiratos Árabes Unidos, Japón,
Egipto, Libia, Qatar, Kuwait e India, están haciendo avan-
ces similares, especialmente en África y el Sudeste asiático
(Borger, 2008).
Generalmente, los países más pobres se han visto obli-
gados por organismos bilaterales y multilaterales a atraer
inversión extranjera, pero en el actual clima político existe
un aire de incertidumbre en torno a estos acuerdos. Cier-
tamente existe el peligro de que los grupos marginados y
los agricultores pobres con escaso acceso a la tierra pierdan
aún más, con la posibilidad del estallido de protestas. En
Laos, las élites más ricas han vendido grandes extensiones de
terreno, para fines agrícolas y forestales, a inversores extran-
jeros a precios inferiores a los del mercado. Los pequeños
agricultores, que se vieron obligados a abandonar sus tierras
a cambio de una compensación mínima, han comenzado
a rebelarse en ciertas regiones mediante la quema de plan-
taciones y maquinaria (MacKinnon, 2008). La inversión
extranjera es considerada como necesaria para el desarrollo
económico, pero puede tener efectos contraproducentes, al
crear dependencia y provocar desigualdades. Es necesario
dedicar más esfuerzos para apoyar el control de los grupos
de la sociedad civil e influir en la forma en que se negocian
las inversiones nacionales.
135
Estudio de caso número 3: respuestas a la crisis
alimentaria en Monrovia (Liberia)
La investigación realizada en Liberia en nombre de Acción
contra el Hambre ofrece una visión más localizada de las
respuestas a la crisis mundial de precios de los alimentos. La
economía liberiana se ha visto gravemente afectada por las
dos guerras civiles libradas entre 1989 y 2003. El petróleo
y los alimentos suponen los capítulos más importantes en
las importaciones de Liberia y representan el 25 y el 24%,
respectivamente, de las importaciones totales (el arroz supone
un 65% de las importaciones de alimentos). Esta dependencia
ha provocado el aumento gradual del déficit comercial de
Liberia desde 2005 a medida que aumentaban los precios
mundiales: en este período, el petróleo aumentó un 37% y
los alimentos un 280%.
A pesar de su gran potencial (en algunas áreas se po-
drían obtener hasta tres cosechas al año), la producción de
alimentos nunca se ha desarrollado realmente, con lo que la
producción local no es competitiva. Las redes de transporte
son escasas, limitan la comercialización de la producción local
y obligan a las poblaciones costeras urbanas a depender cada
vez más de las importaciones de alimentos. El 92% del arroz
que se consume en las zonas urbanas de Liberia es importado,
lo que provoca que la población sea muy vulnerable a los
cambios de precios mundiales de los alimentos, como se ha
observado en los dos últimos años.
DRÁSTICO AUMENTO DE LOS PRECIOS DEL PETRÓLEO Y LOS
ALIMENTOS
En Monrovia, el coste de los alimentos básicos ha venido
aumentando desde 2006, con un incremento de precios más
pronunciado a partir de finales de 2007, y ha afectado al arroz,
la mandioca, el aceite de palma, el aceite vegetal, el pescado y
la carne. Según cálculos del Banco Central de Liberia, el índice
136
de inflación de los alimentos en 2007 era cercano al 19%, al
10% para los artículos importados y al 26% para los productos
locales (véase la figura 5.4).
En 2008 la inflación de los productos alimenticios fue
superior a la de 2007. El arroz importado es el principal ali-
mento básico para la mayoría de los ciudadanos de Monrovia,
seguido de la mandioca, pero su oferta fue limitada a principios
de 2008 y los precios aumentaron en un 33% en los primeros
meses del año. La dependencia de la importación de arroz ha
provocado que el mercado de Monrovia sea más sensible a las
variaciones externas de los precios y la oferta. Las restricciones
comerciales impuestas al arroz por India y China limitaron
significativamente las importaciones de arroz en Liberia, al
aumentar el coste de la tonelada importada desde 400 dólares
en octubre de 2007 hasta más de 1.000 dólares a mediados
de 2008 y contribuyendo así a la subida de precios nacionales
Figura 5.4
Índice de precios al consumidor en Monrovia
entre enero de 2007 y enero de 2008
170
Productos alimenticios
160 nacionales
Alimentos y bebidas
150
no alcohólicas
Índice de precios
120
110
100
Ene-07
Feb-07
Mar-07
Abr-07
May-07
Jun-07
Jul-07
Ago-07
Sep-07
Oct-07
Nov-07
Dic-07
Ene-08
137
experimentada en la estación difícil anual. En Monrovia se
pueden encontrar, por lo general, cuatro tipos de arroz: el
precocido estadounidense, el precocido chino, el arroz chino
de mantequilla y el arroz blanco indio de grano largo, con
diferentes calidades, preferencias y precios.
Asimismo, subieron los precios de otros alimentos im-
portantes. El aceite de palma, el aceite comestible preferido
en Liberia, registró el mayor incremento de precio de todos
los productos alimenticios. El precio de la mandioca también
aumentó de manera significativa a principios de 2008 debido
a la introducción de este producto en la dieta en sustitución
del arroz, lo que provocó un aumento de su demanda. El
precio del pescado, la principal fuente de proteínas de los
ciudadanos de Monrovia, también creció debido al incre-
mento de los costes de transporte.
Otros factores nacionales y regionales también afectaron
a los costes de los alimentos en Monrovia. El comercio trans-
fronterizo, por ejemplo, puede haber afectado a los precios
nacionales, aunque su volumen y repercusiones exactas no
se conocen. Los precios del arroz local aumentaron debido
a la escasa capacidad de almacenaje: en 2007, se perdió el
19% de las reservas almacenadas tras la cosecha. Las deficien-
tes infraestructuras provocan el aumento de precios de los
productos locales y limitan su distribución, creando bolsas
de inseguridad. La oferta se ve reducida, además, por su
escasa rentabilidad para los agricultores en Liberia, quienes
cambian la agricultura de subsistencia por los precios más
altos que obtienen en concesiones de contratos durante la
estación seca y la producción de cultivos comerciales en la
temporada de cultivo.
ESCASAS REPERCUSIONES EN LAS FAMILIAS
El estudio realizado en Liberia fue el primero llevado a cabo
por Acción contra el Hambre en 2008, pero no permitió
138
determinar las repercusiones concretas del incremento de
precio de los alimentos en las familias de zonas urbanas. Sin
embargo, algunas evidencias anecdóticas observadas indican
que el excepcionalmente alto coste de los alimentos afectaba
con más fuerza a los más pobres, limitando la diversidad de
la dieta y afectando a los presupuestos familiares, con efectos
perjudiciales en la nutrición y los medios de vida. Destacamos
a continuación algunas de nuestras observaciones.
Los más pobres son los que más sufren. Las familias pobres
no pudieron acumular reservas de alimentos cuando los
precios eran más reducidos y ahora se encuentran en una
situación especialmente vulnerable frente a la inflación y
la inestabilidad de los precios. Estos hogares sólo pueden
permitirse comprar alimentos en pequeñas cantidades y,
por tanto, se ven obligados a adquirirlos regularmente en el
mercado. El arroz suele venderse por tazas, procedimiento
que escapa al precio máximo impuesto por el mercado (que
veremos más adelante). El resultado es que los pobres son
más vulnerables frente a futuros aumentos de precios, pueden
comprar menos cantidad de alimentos y deben pagarlos a un
precio más elevado.
Menor diversidad de la dieta. Se observó que el consumo
de proteínas se redujo significativamente durante el período
del estudio. El aumento de los precios del arroz obligó a las
familias a dedicar una mayor parte de su presupuesto alimen-
ticio a comprar arroz a expensas de la carne y el pescado. A
ello se unió el aumento de precio de éstos como consecuencia
de la subida de precio del petróleo y, por tanto, de los costes
de transporte. Las consecuencias a largo plazo de los incre-
mentos de precios en el desarrollo infantil y la desnutrición
crónica pueden ser significativas.
Reducción de la renta familiar. Los comerciantes de artí-
culos menores carecen por lo general de capital circulante,
por lo que dependen de las compras a crédito a los mayoristas
139
para mantener sus medios de vida, teniendo que devolver
los créditos día a día. Varias mujeres declararon en las entre-
vistas que no podían permitirse invertir en el capital inicial
para sus microempresas, lo que les obligaba a abandonar su
negocio.
Mayor demanda de trabajo infantil. Aunque la extensión
o el impacto de esta práctica es imposible de cuantificar, en
las entrevistas surgió que algunos hogares dependían de la
creciente participación de los niños en actividades generado-
ras de ingresos como «mecanismo de supervivencia» debido
a los elevados costes de la vida.
LA COMUNIDAD INTERNACIONAL LLEGA TARDE
Durante la evaluación, Acción contra el Hambre observó las
respuestas de otros organismos internacionales a los rápidos
aumentos de precios de los alimentos. El Programa Mun-
dial de Alimentos y el Banco Mundial, como hemos visto
anteriormente, fueron los más relevantes durante la crisis,
mientras que la Unión Europea y las organizaciones no gu-
bernamentales con sede en Liberia también comenzaron a
reformar sus políticas y estrategias. A pesar de los rápidos au-
mentos de precios al inicio de la estación del hambre, fueron
pocas las acciones que la comunidad internacional presente
en Monrovia puso en marcha antes de julio de 2008.
En junio de 2008 el Programa Mundial de Alimentos
inició una evaluación de las consecuencias de los aumentos
de precios en Liberia, en colaboración con varios ministerios y
actores implicados en la seguridad alimentaria. Las frecuentes
interrupciones en el suministro limitaron la capacidad del
Programa Mundial de Alimentos hasta septiembre, cuando
se ampliaron los programas de alimentación escolar. La FAO
también estaba presente y ayudaba al Ministerio de Agricul-
tura en la distribución de semillas a los agricultores, aunque
esta iniciativa parecía una maniobra política para apoyar la
140
iniciativa de «regreso al campo» que explicamos en la sección
siguiente.
El Banco Mundial asignó una partida de 10 millones
de dólares para responder al incremento de precios, que se
dedicó a la respuesta de emergencia dirigida a las familias
vulnerables, a la alimentación escolar y a los programas de
salud materno-infantil. El Banco Mundial (2008b) propone
un programa de emergencia que se centra en medidas des-
tinadas a: 1) ayudar al Gobierno a frenar las consecuencias
de la inflación de los alimentos en los más vulnerables; 2)
emprender acciones en el lado de la oferta que alivien los
efectos de la crisis a medio y largo plazo; 3) apoyar medidas
políticas para mejorar la eficiencia de los mercados, estabi-
lizar los precios y llegar mejor a los más pobres. Para ello se
proponen estos tres componentes:
• Apoyo presupuestario a las reformas de las políticas sobre
precios de los alimentos.
• Apoyo a los programas sociales de redes de seguridad.
• Intervenciones para fomentar la producción agrícola.
La Unión Europea, a través del Departamento de Ayuda
Humanitaria de la Comisión Europea (ECHO), había previsto
financiar la respuesta de emergencia para el segundo semestre
de 2008 apoyando las acciones destinadas al tratamiento de
la desnutrición aguda moderada y severa, y a la distribución
de alimentos puestas en marcha por el Programa Mundial de
Alimentos. En la fecha en que Acción contra el Hambre fi-
nalizó su evaluación, las organizaciones no gubernamentales
residentes en el país aún no habían adaptado su estrategia
operacional a la crisis alimentaria actual, aunque ya se habían
previsto algunos análisis. Esto se debe, en parte, a que mu-
chas organizaciones no gubernamentales habían abandonado
la respuesta de emergencia y, por tanto, discontinuado sus
actividades en Monrovia.
141
LAS RESPUESTAS DEL GOBIERNO LIBERIANO
Para combatir la subida de precios de los alimentos, el go-
bierno de Liberia introdujo una serie de medidas a corto y
largo plazo, que iban desde la aplicación de programas de
dinero por alimentos y de alimentación complementaria
hasta las prohibiciones a la importación, la fijación de un
precio máximo para el arroz, la suspensión de los impuestos
de importación sobre el arroz, negociaciones con diferentes
países para conseguir apoyo financiero en especie, negocia-
ciones con China para reanudar las exportaciones de arroz a
Liberia, e intervenciones agrícolas.
Entre estas últimas se incluía el incremento del presu-
puesto nacional asignado a la agricultura desde un 3,4%
en el período 2007/2008 hasta un 6,8% en el año fiscal
2008/2009 y la iniciativa de «regreso al campo», lanzada a
finales de junio de 2008, que animaba a la población urbana
a trabajar en granjas de zonas rurales. Es probable que resulte
difícil convencer a los jóvenes urbanitas a invertir su futuro
en la agricultura, dadas las ventajas que presenta la vida en
la ciudad, como son unas mayores oportunidades de trabajo,
unos mejores servicios sanitarios y educativos y el fácil acceso
a los mercados.
El gobierno estableció también un precio máximo para el
arroz de 30 dólares al por mayor y de 31 dólares al por menor
por cada 50 kilos. Sin embargo, en los mercados no oficiales
escasamente regulados el arroz suele venderse por «tazas»,
con lo que el precio equivalente del arroz estadounidense
precocido vendido por tazas era de 50 dólares por 50 kilos en
el momento del estudio. Las familias más pobres no podían
permitirse pagar el coste de un saco de 50 kilos, por lo que
tenían que pagar un precio más alto que los consumidores
ricos que lo compraban en grandes cantidades.
La suspensión por parte del gobierno del impuesto de 2,1
dólares por bolsa de arroz importado puede haber beneficiado
142
a los consumidores, pero puede provocar efectos adversos a
largo plazo. La eliminación del impuesto sobre la importa-
ción le costará a Liberia 6 millones de dólares al año, lo que
provocará recortes en los gastos del gobierno o el aumento
del déficit presupuestario, con importantes consecuencias
para el desarrollo.
143
persiga una mayor independencia del mercado internacional
en lo que respecta a la alimentación básica, especialmente en
el entorno urbano de Monrovia. Se pueden cultivar las tierras
inundadas, se deben mejorar las instalaciones para el almace-
naje de alimentos y desarrollar las infraestructuras. Asimismo
es necesaria una mayor regulación de los precios del arroz
para evitar las deficiencias de suministro en los mercados que
favorecen las variaciones estacionales de precios. Por último,
el gobierno debe fomentar la producción agrícola a pequeña
escala aumentando el poder de negociación de los pequeños
propietarios, apoyando a las cooperativas comunitarias e in-
tegrando los mercados dentro del país.
* * *
144
y nacionales. ¿Podrá una nueva Alianza Global ofrecer real-
mente resultados concretos? Acción contra el Hambre sigue
siendo manteniendo su postura de escepticismo, y al mismo
tiempo de apertura.
El Programa Mundial de Alimentos fue la más compe-
tente de todas las agencias de las Naciones Unidas durante
este período y obtuvo una cantidad importante de fondos
para apoyar sus operaciones a principios de 2008. A pesar
de ello, el presupuesto del Programa Mundial de Alimentos
sólo aumentó en una pequeña proporción en términos reales,
resultado hecho público más tarde, tras los compromisos de
Roma, que no se tradujeron en financiación real. Los pre-
cios internacionales de los alimentos pueden estar cayendo
actualmente, pero los nacionales siguen siendo altos: la crisis
alimentaria no se ha terminado. Incluso en zonas donde los
índices de desnutrición no aumentaron de forma drástica,
como fue el caso de Etiopía, la investigación de Acción contra
el Hambre mostró una disminución constante de la variedad
de la dieta y del consumo total de alimentos entre los hogares
pobres afectados por los elevados costes de los alimentos,
lo que tendrá repercusiones a largo plazo en la seguridad
alimentaria y la pobreza. La comunidad internacional debe
mantenerse vigilante y continuar dando prioridad a la des-
nutrición y la seguridad alimentaria. En la sección siguiente
analizamos lo que se puede hacer para erradicar el hambre.
145
VI. ¿QUÉ MÁS ES NECESARIO HACER?
147
erróneamente considerada, en mayor medida que cualquier
otra enfermedad, como un síntoma de crisis y sólo se trata en
casos de respuesta de emergencia: es fundamental cambiar esa
actitud para aliviar el hambre en todo el mundo. Basándonos
en casi cincuenta años de experiencia en la lucha contra la
inseguridad alimentaria y la desnutrición aguda en el terreno,
en esta sección planteamos una serie de recomendaciones
que pueden formar parte de una respuesta mundial a la crisis
actual y amortiguar las que puedan producirse en el futuro.
Describimos brevemente diversas herramientas de eficacia
probada utilizadas para hacer frente a la desnutrición aguda
y la inseguridad alimentaria, indicamos qué acciones son ne-
cesarias para crear un entorno en el que estas intervenciones
se puedan aplicar de manera más eficaz, y nos preguntamos
qué se puede hacer para extender de forma inmediata el
tratamiento de la desnutrición aguda severa.
148
la desnutrición. Algunas intervenciones de eficacia probada
en la lucha contra el hambre son las siguientes:
• Reservas de alimentos.
• Tratamiento comunitario de la desnutrición aguda
severa.
• Programas de promoción del crecimiento.
• Programas de garantía de empleo.
• Pensiones sociales.
• Ayuda alimentaria.
• Transferencias de alimentos y monetarias indexadas.
RESERVAS DE ALIMENTOS
Las escasas reservas de alimentos agravaron las consecuencias
de la caída en el suministro de cereales a finales de 2007.
Las reservas mundiales de cereales son las más bajas de los
últimos 30 años y deben incrementarse para compensar po-
sibles producciones insuficientes en el futuro. Las reservas de
alimentos pueden ser físicas o virtuales y operar en los ámbitos
mundial, regional, nacional o local. En diversas ocasiones,
los programas de ajuste estructural del Fondo Monetario
Internacional y del Banco Mundial han requerido a diversos
países, como Malawi, que abandonaran las reservas nacionales
de alimentos y pasaran a depender del comercio internacional
para proteger la seguridad alimentaria nacional. Los conse-
jos agrícolas nacionales compraban habitualmente alimentos
básicos durante la estación posterior a la cosecha a un precio
fijo y vendían las reservas al mismo precio durante la estación
del hambre, cuando los precios suelen ser altos. A pesar de
que las reservas nacionales de alimentos resultaban a veces
ineficaces y sus administradores corruptos, estos programas
mejoraron la seguridad alimentaria. La propuesta de Acción
contra el Hambre es que las reservas regionales de cereales,
gestionadas por organismos regionales, sean consideradas
149
tanto una forma de regulación del mercado, como una pla-
taforma para la respuesta de emergencia.
TRATAMIENTO COMUNITARIO DE LA DESNUTRICIÓN AGUDA
SEVERA
El tratamiento de la desnutrición aguda severa ha mejo-
rado últimamente al trasladarse desde los hospitales a la
comunidad. Los niños que padecen desnutrición severa sin
complicaciones pueden recibir tratamiento en la comunidad
con alimentos listos para su utilización. Sólo los niños que
presentan complicaciones (como anorexia o edema extenso)
reciben tratamiento en régimen hospitalario. La estrategia
de tratamiento comunitario ha aumentado drásticamente la
cobertura de los programas para el tratamiento de la desnutri-
ción y facilita la extensión de los mismos (OMS et al., 2007).
El tratamiento comunitario debe ser un pilar importante
dentro de cualquier programa de protección social que tenga
como objetivo el hambre o la desnutrición.
PROGRAMAS DE PROMOCIÓN DEL CRECIMIENTO
Los programas de promoción del crecimiento están diri-
gidos a niños en edad preescolar y a mujeres embarazadas
y en período de lactancia. En estos programas se inclu-
yen diversos aspectos como el control del crecimiento, la
atención prenatal, la promoción de la lactancia materna,
la educación para la salud, la higiene y la nutrición, así
como la alimentación complementaria de las mujeres em-
barazadas, las madres en período de lactancia y los niños
en edad preescolar (Devereux et al., 2008). Los programas
de promoción del crecimiento, mediante los cuales se ha
reducido la desnutrición en 1 o 2 puntos porcentuales cada
año, evitarían que todos los años varios millones de niños
sucumbieran a la desnutrición si se aplicaran en todo el
mundo (Devereux et al., 2008).
150
PROGRAMAS DE GARANTÍA DE EMPLEO
Con el trabajo como principal bien del que disponen muchas
hogares pobres, especialmente durante la estación del ham-
bre, los programas de empleo proporcionan una fuente de
ingresos (o de alimentos) en una época en que resulta difícil
encontrar trabajo. El más amplio programa nacional de em-
pleo lo encontramos en India, donde a todos los ciudadanos
se les garantizan 100 días de trabajo por un salario mínimo.
Esta forma de protección social sólo resulta efectiva cuando
los gobiernos son capaces de ofrecer trabajo para responder
a las demandas de las familias. El Programa Nacional de
Garantía de Empleo Rural ha demostrado que un activo
poder judicial que apoye el derecho a la información puede
ser una condición necesaria para crear un efectivo sistema
nacional de empleo. India ofrece un modelo que puede ser
adaptado a programas del mismo tipo y aplicarse en gran
número de países.
PENSIONES SOCIALES
Las pensiones sociales son transferencias regulares no con-
dicionadas de dinero en efectivo que se ofrecen a todos los
ciudadanos de más edad o sólo a determinados grupos de
población (Devereux et al., 2008). En diversos países en los
que se han introducido las pensiones sociales, entre ellos
Brasil, Bostwana, Mauricio, Lesotho, Nepal y Sudáfrica, han
mejorado las condiciones de vida de las personas mayores y
de sus hogares. En Sudáfrica, los niños de las familias que
reciben pensiones sociales tienen más probabilidades de ir
a la escuela (Edmonds, 2006). Estas pensiones son viables
y están al alcance de los países de rentas bajas. Según las
estimaciones de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT, 2008), el coste de proporcionar pensiones universales
básicas a los ancianos y los discapacitados en determinados
países, como Burkina Faso, Etiopía, Kenia y Nepal, tendría
151
un coste de entre el 1,1 y el 1,5% del producto interior bruto
anual. En otros países, como Camerún, Guinea e India, los
costes serían inferiores al 1% del producto interior bruto,
si bien estos costes se incrementarán a medida que aumen-
ten la longevidad y la edad promedio de la población. Los
futuros programas deben atender también a las madres en
período de lactancia con el fin de permitirles amamantar a
sus hijos.
AYUDA ALIMENTARIA
Aunque se necesitan medios alternativos para hacer frente a la
desnutrición aguda severa, la ayuda alimentaria sigue siendo
una importante intervención contra el hambre. Musopole
(2004), de Action Aid en Malawi, explica claramente cómo
la ayuda alimentaria, cuando se gestiona adecuadamente,
puede reducir la dependencia de los pequeños agricultores
del trabajo ocasional como fuente de ingresos o alimentos
durante la estación del hambre y dejarles tiempo libre para
cultivar sus propias cosechas. Aún así, la ayuda alimentaria
es una respuesta a corto plazo, predominante en regiones
con una importante escasez de suministro de alimentos o
una deficiente distribución.
152
este tipo de «ayuda» quienes deciden cómo percibirla. El pro-
blema de las transferencias monetarias es que los precios de
los alimentos varían a lo largo de las estaciones, lo que afecta
al poder adquisitivo obtenido mediante estos programas. Para
proteger los ingresos de los participantes, las transferencias
pueden ser indexadas, lo que quiere decir que el dinero en
efectivo recibido está vinculado a los precios de los alimentos.
Un ejemplo de ello es el proyecto que se aplica en Malawi,
denominado Food and Cash Transfers (FACT, que podría
traducirse por Transferencias Monetarias y de Alimentos),
en el que se hace un seguimiento de los mercados durante la
estación del hambre, y la cantidad de alimentos transferida a
las familias se ajusta de acuerdo con las variaciones de precios
(Devereux et al., 2008).
Estas herramientas han demostrado dar buenos resulta-
dos en algunos países y se están convirtiendo en prácticas
establecidas entre algunos gobiernos y organizaciones para
el «desarrollo». Cada vez se conocen más las fortalezas y de-
bilidades de estas intervenciones y sus costes. Se necesitará
una combinación de estas herramientas para garantizar una
satisfactoria respuesta a las consecuencias del aumento y la
inestabilidad de los precios de los alimentos y, de forma más
general, para hacer frente a la desnutrición.
153
intervenciones deberán abordarse diversas cuestiones, entre
las que figuran las siguientes:
154
tados Unidos sólo se comprometió a donar una cantidad de
1.900 millones de dólares al Programa Mundial de Alimentos
en 2008 (PMA, 2008d). Si estas actitudes persisten, es poco
probable que la comunidad internacional haga importantes
avances en reducir la desnutrición e incluso en poner freno
a la pobreza.
155
donde la aplicación de las políticas de desarrollo consiguió
la movilización de recursos nacionales. Además, es necesario
crear modernas e innovadoras fuentes de financiación, como
por ejemplo la International Financing Facility for Immuni-
sation y el impuesto solidario en los billetes de líneas aéreas,
que proporcionan fondos para la compra de fármacos contra
el sida, la tuberculosis y la malaria por parte de UNITAID
(ONU, 2008a).
TABLA 6.1
PORCENTAJE DE RENTA NACIONAL BRUTA QUE LOS PAÍSES
DONANTES DESTINAN A LA AYUDA OFICIAL PARA EL
DESARROLLO (DE MAYOR A MENOR PROPORCIÓN EN 2007
2006 2007
156
obligado derecho a la alimentación a escala nacional y mun-
dial (y posiblemente también a escala operacional) es quizá
el mecanismo más potente para garantizar que se cumplan
los compromisos para acabar con el hambre.
No existe un declarado derecho universal a la alimenta-
ción, pero algunas organizaciones internacionales pueden
poner los cimientos para conseguir que ese derecho se
introduzca en todo el mundo. El artículo 25 de la Decla-
ración Universal de los Derechos Humanos (ONU, 1948),
los artículos 1 y 11 del Pacto Internacional sobre Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (ACNUR, 1966) y los artí-
culos 24 y 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño
(ACNUR, 1989) ya incluyen algunas disposiciones que pueden
interpretarse como un derecho a la alimentación. El Con-
venio Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y
Culturales va más allá del derecho a no padecer hambre, al
demandar una reforma del sistema alimentario mundial, al
tiempo que da respaldo legal a las llamadas a una distribución
más equitativa de las reservas mundiales de alimentos.
Aunque el Marco Amplio para la Acción también reclama
el derecho a la alimentación, los acuerdos sobre derechos hu-
manos han tenido tradicionalmente muy buenas intenciones,
que en realidad se han quedado en poco. La Organización
Mundial del Comercio sigue siendo el único organismo a
escala mundial capaz de imponer las sanciones adecuadas
que obliguen a cumplir de forma apropiada los tratados
internacionales. Sin una amenaza creíble, no se cumple
este derecho humano fundamental. En última instancia, las
declaraciones internacionales de derechos deben convertirse
en leyes nacionales. Sólo en aquellos estados que pueden ser
presionados por sus ciudadanos, habrá posibilidades de que
quienes pasan hambre reclamen el derecho a la alimentación.
Podemos empezar por aprender del Programa de Garantía de
Empleo Rural Nacional de India, que permite a los ciudada-
157
nos reclamar al gobierno 100 días de trabajo al año a cambio
de un salario mínimo. Hay mucho camino por andar, pero
el potencial es enorme.
Cuadro 7
El hambre en el Pacto Internacional sobre Derechos
Económicos, Sociales y Culturales
Artículo 11.1: Los estados partes en el presente Pacto
reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida
adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido
y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las con-
diciones de existencia.
Artículo 11.2: Los estados partes en el presente Pacto,
reconociendo el derecho fundamental de toda persona a es-
tar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y
mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos
los programas concretos, que se necesitan para:
a) Mejorar los métodos de producción, conservación y dis-
tribución de alimentos mediante la plena utilización de
los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación
de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la
reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren
la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas
naturales.
b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos
mundiales en relación con las necesidades, teniendo en
cuenta los problemas que se plantean tanto a los países
que importan productos alimenticios como a los que los
exportan.
Fuente: Renton 2007.
158
Mejorar los procesos de supervisión y su relación con la puesta
en práctica de las acciones
Como observamos anteriormente en la figura 5.1, existe un
considerable retraso entre el momento en que se produce el
aumento de precio de los alimentos y la respuesta interna-
cional, una de las características de muchas intervenciones
contra el hambre. En la figura 6.1 vemos que se repite el
mismo patrón en la respuesta a la sequía padecida en los años
2005 y 2006 en el Cuerno de África. La evaluación de Acción
contra el Hambre en Liberia permitió observar que aunque
los precios de los alimentos afectaban a los medios de vida
ya a principios de 2008, el Programa Mundial de Alimentos
no comenzó sus operaciones hasta el mes de septiembre. Es
fundamental que para combatir el hambre, y especialmente
la desnutrición aguda, cambiemos esta actitud reactiva y
sensible a los medios. Para poder reaccionar con prontitud
a las emergencias y aplicar las intervenciones adecuadas es
necesario contar con un buen sistema de supervisión, que
debe reunir las siguientes características:
159
taciones y biomasa con el control a nivel micro de la nu-
trición y la seguridad alimentaria ofrece la más completa
visión espacial del hambre, necesaria para centrarnos en
los grupos relevantes y puntos conflictivos. Acción con-
tra el Hambre y el Centro de Estudios Espaciales de la
Biosfera están desarrollando actualmente este sistema de
supervisión en Malí.
• Mantenimiento de la supervisión durante todo el año.
Muchos programas nacionales de supervisión se realizan
sólo una vez al año, por lo que no controlan los cambios
estacionales en las condiciones de bienestar y, por tanto,
ofrecen una imagen incompleta de la seguridad alimen-
taria. Es necesario mantener un control constante para
poder aplicar respuestas rápidas y adecuadas a las crisis
alimentarias.
Figura 6.1
Calendario de la respuesta a la sequía de los años 2005 y 2006
en el Cuerno de África
Prevención temprana
Llamadas a la financiación
160
respuesta tardía refleja, en primer lugar, una ruptura entre
la evaluación y la aplicación, que no siempre es el resultado
de una información deficiente, aunque depende de los casos.
Por ejemplo los boletines emitidos por la Red del Sistema de
Prevención Temprana de las Hambrunas (FEWS NET) desde
Etiopía han venido reflejando el constante aumento de pre-
cios de los alimentos desde principios de 2004 e indicaban
que en la estación posterior a la cosecha los precios no caían
tanto como se podía esperar. Darcy, Anderson y Majid, del
Instituto para el Desarrollo Exterior (ODI, 2007), indican
diversas áreas de mejora de la relación entre la recogida de
información y la toma de decisiones:
161
sus términos, puede ayudar a que los donantes colaboren
económicamente con mayor rapidez.
• Armonizar la toma de decisiones de los donantes. La tenden-
cia de los donantes a donar fondos en función del frenesí
mediático es un importante obstáculo para las respuestas
de emergencia y da lugar a repentinos aumentos de gas-
tos no siempre bien gestionados, al retraso en la puesta
en marcha de las intervenciones o a la falta de respaldo
financiero dependiendo del interés y la cobertura de los
medios. Unos mecanismos de financiación conjunta
podrían ayudar a paliar este problema.
• Acción contra el Hambre añade a éstas una recomenda-
ción adicional: aumentar la flexibilidad presupuestaria.
El hecho de destinar presupuestos para un determinado
conjunto de prioridades sobre otras puede provocar que
esos fondos queden «atrapados» y retrasar las acciones de
respuesta. De forma similar, los donantes deben facilitar
la ayuda con cierta flexibilidad. La rígida costumbre de
Estados Unidos de donar grandes cantidades de ayuda
en especie limita el potencial éxito de cualquier interven-
ción.
162
Cuadro 8
Sistema integrado de nutrición y seguridad alimentaria
de Malawi
163
Aceptar y entender las políticas de desnutrición
Una buena gestión es importante para reducir la desnutrición.
Las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones
bilaterales y los gobiernos deben trabajar más para abordar
las políticas relacionadas con el hambre y para reformar las
instituciones de forma adecuada. Todd Benson (2008), del
Instituto de Investigación de Política Alimentaria Interna-
cional (IFPRI), habla de las dificultades de crear una estrategia
nacional para combatir el hambre. Basándose en las eviden-
cias de Ghana, Mozambique, Nigeria y Uganda, Benson
ofrece seis razones por las que las políticas de nutrición no
son una prioridad para los países en desarrollo.
164
La composición o la actitud de un Estado también puede
influir en la calidad de las intervenciones sobre nutrición. El
análisis que veremos a continuación fue realizado por Neha
Koli sobre India, país donde los avances hacia la reducción
de la desnutrición fueron diferentes en cada Estado, como
se demuestra en la tabla 6.2.
La clasificación de los estados en un rango que va desde
clientelistas a programáticos, como propone Harriss (2005),
demuestra inmediatamente que los más programáticos ob-
tienen mejores resultados en relación con los índices de
desnutrición (véase una explicación básica en el anexo 8).
Haddad (2007) indica que los estados de tipo 1 destinaron
más recursos a programas que afectan a la nutrición, mientras
que Brendenkamp et al. (2005) afima que dichos estados
fueron capaces de aplicar el programa nacional de desarrollo
integral infantil de manera más eficaz. Las políticas parecen
TABLA 6.2
PORCENTAJE DE NIÑOS CON PESO INFERIOR AL NORMAL
EN NUEVE ESTADOS INDIOS
Tipo 1 Kerala 68 43 40 26 28
Programático Tamil Nadu 68 61 57 40 38
Bengala
Occidental N.D. N.D. 64 N.D. 45
Tipo 2 Andhra
Intermedio Pradesh 73 65 57 56 41
Gujarat 73 69 66 62 49
Karnataka 72 70 65 54 46
Maharashtra 76 64 71 58 N.D.
Tipo 3 Madhya
Clientelista Pradesh 70 65 N.D. N.D. 58
Orissa 72 71 64 57 56
165
tener un peso importante en la desnutrición y, si es posible
establecer una relación causa-efecto, pueden ser un impor-
tante argumento para mejorar la representación de los grupos
que se encuentran en desventaja en el gobierno local, quizá a
pesar de contar con sistemas de cuotas como en Tamil Nadu
(Harriss-White, 2004). Esto puede ser una condición nece-
saria, aunque no suficiente, para aplicar efectivas campañas
y políticas que favorezcan la nutrición.
Las políticas y los responsables políticos seguirán siendo
los mayores impedimentos para erradicar el hambre. Tanto en
el ámbito mundial, como nacional y local, las políticas afectan
negativamente a las actuaciones para combatir la desnutrición
y la inseguridad alimentaria, limitando los recursos, quitando
prioridad a la nutrición, protegiendo las estrategias y estruc-
turas de poder existentes y forzando a los distintos grupos a
competir más que a cooperar. Entender y reformar la economía
política de la desnutrición supone un reto importante para la
comunidad mundial, que debe ser resuelto de inmediato.
166
Adopción de una estrategia estacional frente al hambre
Nuestras observaciones en la República Centroafricana, Libe-
ria y Sierra Leona demuestran que los incrementos mundiales
de precios de los alimentos se tradujeron también en aumen-
tos de precios a escala nacional y obligaron a las familias a
adoptar perjudiciales mecanismos de supervivencia, como la
restricción del consumo de alimentos, la venta de propieda-
des e incluso el abandono escolar de los niños. La reducción
de la calidad y la cantidad de alimentos consumidos puede
dar lugar a la desnutrición, como parece haber sucedido en
Etiopía y posiblemente también en Sierra Leona y Liberia
(aunque estas afirmaciones deben tomarse con precaución).
Estas conductas son sistemática y sorprendentemente simila-
res a las empleadas durante la temporada anual de hambre, lo
que indica que muchas de las intervenciones que se utilizan
para hacer frente a la desnutrición e inseguridad alimentaria
de carácter estacional pueden utilizarse para minimizar (y
preferiblemente, evitar) el sufrimiento de las familias.
DISPOSICIÓN DE RECURSOS CON ANTELACIÓN
El hambre no es constante a lo largo del año, sino que sufre
variaciones estacionales, según la disponibilidad y el precio
de los alimentos. Aunque los donantes, los gobiernos y las
organizaciones no gubernamentales suelen adoptar estrategias
uniformes y reactivas para el tratamiento de la desnutrición,
la seguridad alimentaria y la pobreza están presentes durante
todo el año. Los procesos presupuestarios y de financiación
también ignoran la realidad estacional a la que se enfrentan
las «hogares objetivo». Las intervenciones de ayuda reactivas
son lentas, ineficaces y, con frecuencia, están motivadas por
cuestiones políticas, como se puede ver en el contexto de la
crisis mundial de precios de los alimentos y la hambruna
que en los años 2005 y 2006 afectó al Cuerno de África y la
grave crisis alimentaria de Níger. Acción contra el Hambre
167
propone que los recursos destinados a la alimentación com-
plementaria, como son la ayuda alimentaria y los alimentos
terapéuticos ricos en nutrientes, se dispongan con antelación
a la llegada de la estación del hambre de forma regular y
transparente. Junto con unos sistemas de vigilancia eficaces,
capaces de sacar a la luz los primeros signos de una crisis de
hambre, la disposición anticipada de los tratamientos per-
mitirá una rápida intervención ante la crisis y la salvación de
cientos de miles de vidas.
EL COSTE DE UN PAQUETE «MÍNIMO BÁSICO»
En una publicación anterior, Acción contra el Hambre ha-
blaba de un «paquete mínimo básico» para proteger a los
pobres frente al hambre estacional en aquellas zonas en las
que la atención sanitaria no tiene una amplia cobertura. El
coste de este paquete se puede observar en la tabla 6.3 (véase
Devereux et al., 2008). Se necesitan aproximadamente entre
40.000 y 70.000 millones de dólares anuales para poner en
marcha una combinación de cuatro programas de protección
social en todo el mundo. Estos programas son el tratamiento
comunitario de la desnutrición, los programas de garantía de
empleo, las pensiones sociales y la promoción del crecimien-
to infantil. Serán necesarios más recursos económicos para
erradicar el hambre, pero estos programas permiten frenar
el aumento de la vulnerabilidad de las familias frente a la
desnutrición. El tratamiento comunitario de la desnutrición
y la promoción del crecimiento infantil protegen a los niños
de la desnutrición aguda severa y los programas de garantía
de empleo proporcionan a las familias ingresos o alimentos
durante la estación del hambre, mientras que las pensiones
sociales protegen a los que no pueden trabajar (como los
ancianos y los discapacitados).
168
TABLA 6.3
COSTE APROXIMADO DEL «PAQUETE MÍNIMO BÁSICO» PARA
COMBATIR EL HAMBRE ESTACIONAL EN EL MUNDO
169
las estrategias para el tratamiento comunitario, Médicos
sin Fronteras ha calculado que sólo el 9% de los niños con
desnutrición severa tuvieron acceso al tratamiento con ali-
mentos terapéuticos listos para su consumo en 2007 (ACF y
MSF, 2009). Para ampliar su alcance de forma satisfactoria
será necesario integrar el tratamiento de la desnutrición
aguda severa en la atención sanitaria primaria, reforzar los
sistemas sanitarios, aumentar la disponibilidad de los ali-
mentos terapéuticos listos para su consumo, posiblemente
mediante su producción local, así como obtener el com-
promiso de los donantes de una financiación mayor y más
predecible.
Acción contra el Hambre propone una inversión pilo-
to de entre 68 y 140 millones de dólares, que permitiría
tratar a un millón de niños en cinco países considerados
prioritarios (Etiopía, Kenia, Malawi, Níger y Zambia).
Aunque en estos países sólo hay una pequeña proporción
de los niños desnutridos de todo el mundo, si los resultados
fueran satisfactorios, la ampliación de los tratamientos en
estos países podría utilizarse como ejemplo para llevarla a
cabo en otros.
Cerca del 75% de los fondos se utilizarían para los pro-
gramas de tratamiento comunitario, capítulo que incluye
el coste de la producción y compra de todos los alimentos
terapéuticos, mientras que el 25% restante se destinaría a
crear instalaciones para el tratamiento nutricional en régimen
hospitalario. Con estos recursos podrían salvarse las vidas
de un millón de niños y se evitarían la enfermedad grave y
el retraso permanente en el crecimiento en cientos de miles
de ellos, todo con un coste de sólo entre 70 y 140 dólares
por niño.
* * *
170
TABLA 6.4
COSTE DE UNA INVERSIÓN PILOTO PARA EL TRATAMIENTO DE UN
MILLÓN DE NIÑOS CON DESNUTRICIÓN AGUDA SEVERA
171
política y la influencia de las políticas en la financiación y el
diseño de las intervenciones siguen siendo los impedimentos
más importantes para erradicar el hambre. Para responder a
ello, Acción contra el Hambre ofrece no sólo una valoración
de intervenciones concretas que permitirán a la comunidad
internacional avanzar enormemente hacia la consecución de
los Objetivos de Desarrollo del Milenio números 1 y 4, sino
también una evaluación del sufrimiento humano. En todo
caso, ¿cuánto vale la vida de un niño?
172
VII. CONCLUSIÓN
173
seguridad alimentaria ha sido deficiente: la investigación de
Acción contra el Hambre en Liberia identificó numerosos
errores en las respuestas nacionales a los aumentos de precios
y al incremento de los índices de desnutrición.
A pesar de no haberse producido un claro aumento de los
índices de desnutrición en todo el mundo, el incremento y la
inestabilidad de precios de los alimentos han tenido un cons-
tante impacto negativo en la calidad y la cantidad de alimentos
que consumen las familias pobres. La disminución de la calidad
de la dieta puede provocar deficiencias de micronutrientes, que
van asociadas con la mortalidad materna, así como perjudicar
al desarrollo físico y mental de los niños. La falta de apoyo
por parte de los gobiernos y la comunidad internacional ha
supuesto que cada vez más personas sacrifiquen su bienestar
futuro a costa de la supervivencia inmediata, al adoptar perju-
diciales estrategias de supervivencia para mantener el consumo
de alimentos básicos. Estas prácticas tendrán consecuencias a
largo plazo en la pobreza, la vulnerabilidad y la desnutrición.
El hambre estacional es la génesis del hambre. La situación
que aquí se ha presentado nos ha permitido asomarnos a la
compleja relación que existe entre los elevados e imprevisibles
precios del mercado mundial y la desnutrición al nivel más
bajo. Las sorprendentes similitudes entre las reacciones de
las familias ante las variaciones de precios que se producen
a escala mundial y las variaciones de precios estacionales son
preocupantes, pero al mismo tiempo dan pie al optimismo, ya
que las intervenciones contra-estacionales han ido mejorando
y pueden ser la base de unas adecuadas intervenciones para
combatir el hambre.
Hasta ahora, la respuesta internacional a la crisis alimenta-
ria ha sido demasiado escasa y ha llegado demasiado tarde. El
debate mundial se ha centrado en la productividad agrícola,
en la vulnerabilidad de los estados y en nuevas arquitecturas
para la ayuda, pero demasiado poco en el hambre y la desnu-
174
trición. La voluntad política se ha desvanecido desde que co-
menzó la crisis financiera. Tras la Conferencia de Alto Nivel, los
líderes mundiales prometieron tan sólo una cantidad de 12.300
millones de dólares para hacer frente a la crisis alimentaria, ni
siquiera la mitad de los 25.000 a 40.000 millones necesarios,
y hasta la fecha sólo han donado 1.000 millones de dólares:
el menor índice de fondos materializados frente a fondos
prometidos de ningún llamamiento mundial en la historia
reciente. Esta decepcionante suma de fondos materializados
da una idea, de nuevo, de que el hambre es contemplada
como parte del contexto y no merece una atención específica
o una mayor prioridad. Hacen falta importantes reformas
que impulsen a los gobiernos y a los donantes a abordar la
cuestión del hambre de forma estratégica en lugar de hacerlo
simplemente en el terreno moral.
La reciente creación de la Alianza Global en Agricultura y
Seguridad Alimentaria ha inyectado nueva vida al debate en
torno a la seguridad alimentaria y la nutrición. El concepto
de la Alianza Global y la aplicación del Marco Amplio para
la Acción deben ser juzgados, en última instancia, de acuerdo
con su respuesta a las necesidades y al contexto específicos
de cada país. La definición y el diseño de las estrategias na-
cionales y mundiales deben implicar a una gran cantidad
de partes interesadas, especialmente grupos de la sociedad
civil. Debemos revisar estrategias e intereses organizacionales
concretos del pasado para ofrecer un plan de acción integral
y no un parche de iniciativas inconexas con escasas repercu-
siones potenciales.
La eficacia de las intervenciones dependerá en gran medi-
da de que cuenten con una financiación adecuada y de la crea-
ción de organismos nacionales de coordinación que informen
a los líderes y responsables políticos de la carga que el hambre
y la desnutrición suponen para el desarrollo. La comunidad
internacional necesita superar la miserable competición por
175
los recursos y concentrarse en las necesidades y derechos de
todos los ciudadanos. Es necesario emprender importantes
reformas antes de poder erradicar el hambre. Debemos tratar
de diseñar mecanismos que obliguen a cumplir el derecho a
la alimentación desde la escala más baja a la más alta y vin-
cular la vigilancia con la toma de decisiones. La comunidad
internacional debe desarrollar una relación de responsabilidad
fuerte y mutua con los gobiernos nacionales y todos los ciu-
dadanos del Sur. Por encima de todo, la nutrición debe ser
una prioridad y un principio indicativo del desarrollo, para
lo que debe contar con recursos económicos que permitan
conseguir unos objetivos claros y ambiciosos.
El éxito del Programa Mundial de Alimentos al conseguir
su objetivo de 755 millones de dólares en fondos adicionales,
demuestra que la ayuda alimentaria sigue siendo la única
intervención integral y a gran escala que la comunidad in-
ternacional está dispuesta a apoyar. Aunque Acción contra
el Hambre celebra las intervenciones agrícolas y la ayuda
alimentaria, éstas no son suficientes. Existen gran cantidad
de herramientas de eficacia probada que son más efectivas
para la protección de los medios de vida y el tratamiento de
la desnutrición que la ayuda alimentaria. Los donantes, los
gobiernos, las organizaciones no gubernamentales y otros
grupos que persiguen reducir la pobreza pueden realizar
importantes avances si adoptan una estrategia estacional.
La disposición de recursos antes de la llegada de la estación
anual del hambre puede salvar miles de vidas, con un pequeño
coste fiscal adicional. Acción contra el Hambre calcula que
una cifra de entre 38.000 y 70.000 millones de dólares anua-
les permitiría la puesta en marcha de un «paquete mínimo
básico» (Devereux et al., 2008: 110) para combatir de manera
efectiva el hambre estacional en todo el mundo.
En el contexto actual, la ampliación de los tratamientos
para la desnutrición debe ser una prioridad principal. Las
176
personas con desnutrición severa corren el riesgo de morir y
necesitan recibir tratamiento con alimentos terapéuticos. A
pesar del potencial de las recientes mejoras en el tratamiento
de la desnutrición severa, especialmente el tratamiento comu-
nitario y los alimentos terapéuticos listos para su consumo,
sólo un 5% de los niños con desnutrición severa reciben
tratamiento. Una inversión piloto en cinco países prioritarios
para tratar a un millón de niños desnutridos costaría sólo
entre 70 y 150 millones de dólares, en torno a 100 dólares
por niño, y proporcionaría un aprendizaje fundamental para
la aplicación de intervenciones similares en otros países.
Los tres casos de estudio ilustran la importancia de
las diferencias locales y, por tanto, la necesidad de ofrecer
respuestas adaptadas a cada entorno. Si queremos avanzar
realmente hacia la consecución de los Objetivos de Desarro-
llo del Milenio números 1 y 4, debemos reflexionar sobre la
incapacidad de iniciativas anteriores, destinadas a abordar el
problema del hambre, para impulsar la concienciación y crear
un marco para el diálogo político que reúna a la sociedad ci-
vil, las organizaciones no gubernamentales y los responsables
políticos nacionales e internacionales. La crisis financiera, el
cese de las protestas, disturbios y actos violentos locales, así
como el descenso de los precios mundiales de los alimentos
han provocado que muchos actores desvíen su atención hacia
otras prioridades. Sería una irresponsabilidad por parte de los
gobiernos nacionales y la comunidad internacional asumir
que esta crisis fue un acontecimiento excepcional y esperar
la llegada de la siguiente. Sin embargo, el hecho de no en-
tender todos los aspectos de la crisis alimentaria mundial no
evitará que se repita en el futuro: si no se emprenden acciones
ahora, los aumentos de precios de los alimentos atraparán a
millones de niños en una espiral descendente de pobreza y
desnutrición.
177
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WIGGINS, S. (2008), Is the global food system broken?. ODI Opinions.
Consultado en línea el 10 de noviembre de 2008. Disponible en:
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WORLD RESOURCES INSTITUTE (2008), Population and human
well-being: Urban growth. Consultado en línea el 8 de noviem-
190
bre de 2008. Disponible en: http://www.wri.org/publication/
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YOUNG LIVES (2008), Ethiopia. Consultado en línea el 8 de enero de
2009. Disponible en: http://www.younglives.org.uk/countries/
Ethiopia.
191
ANEXOS
Anexo 1
Precios internacionales reales del trigo, el maíz y el arroz
desde 1960 hasta 2007
1.600
1.400 Trigo, Estados Unidos, n.º 2
Hard Red Winter (proteína
1.200
ordinaria), FOB Golfo
Precio indexado
1.000
Maíz, Estados Unidos,
800 amarillo n.º 3,FOB Golfo
600
400 Arroz, Tailandia, blanco,
5% grano partido, precios
200 nominales, FOB Bangkok
0
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
Fuente: datos de UNCTAD deflactados, de acuerdo con el deflactor del PIB de EEUU
indicado por Steve Wiggins (2008).
Anexo 2
Producción y reservas mundiales de cereales desde 1960
2.500 40%
Producción total de cereales 1,1% anual
2.300
2.100 Proporción de reservas para 35%
Toneladas métricas
193
Anexo 3
La especulación y la cobertura de futuros en los mercados
de materias primas en origen
194
futuros, por lo que sólo percibirá 1.000 dólares. Este proceso se
conoce como cobertura de futuros. En realidad, los especuladores
no tienen intención de entregar o recibir las materias primas, pero
negocian contratos de futuros con la esperanza de obtener bene-
ficios del mercado.
Dado que el precio de contado sigue al precio de los futuros,
los precios de los alimentos dependen tanto de las previsiones de
los precios como de la oferta y la demanda. Esto significa que los
precios sobrepasan las limitaciones de la oferta y la demanda y se
hacen más inestables. La situación se complica más cuando los
grandes inversores son capaces de retener grandes reservas y, de
esa forma, controlar los precios y el momento en que las primas de
riesgo provocan un incremento aún mayor de los precios de las ma-
terias primas. Esta combinación de cobertura de futuros e influencia
en los precios del mercado fue lo que provocó los incrementos de
precios que se produjeron entre 2005 y 2008.
Anexo 4
Reservas familiares de alimentos, distrito de Machakos (Kenia)
120
N.º de hogares con reservas de alimentos en el hogar
Suficientes
alimentos
100
80
Línea media
60
de alimentos
40
Escasez
20
0
J J A S O N D E F M A M
Meses
Fuente: Onchere y Sloof 1981.
El eje vertical representa el número de hogares (de una muestra total de 119) que dijeron tener
alimentos de reserva (maíz, legumbres, gandul) para cada uno de los meses representados
en el eje horizontal. La «línea media» es una forma de separar los meses en los que puede
haber escasez de alimentos. Representa la media aritmética anual del número de hogares
que dijeron contar con alimentos de reserva. El eje horizontal comienza en junio, el mes en
el que empieza la cosecha de los cultivos después de la temporada de lluvias (legumbres),
a la que sigue el maíz en julio y el gandul en agosto (Chambers 1981: 43).
195
Anexo 5
Porcentaje de pérdida y ganancia de bienestar familiar debido
a los incrementos de precios de los alimentos en siete países
Entorno rural
2,5
2,0
1,5
Porcentaje de variación del bienestar
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0
-1,5
-2,0
-2,5
-3,0
Bangladesh Pakistán Vietnam Guatemala Ghana Madagascar Malawi
Entorno urbano
0,0
Porcentaje de variación del bienestar
-0,5
-1,0
-1,5
-2,0
-2,5
-3,0
Bangladesh Pakistán Vietnam Guatemala Ghana Madagascar Malawi
196
Anexo 6
Resumen de las acciones propuestas por el Equipo de Tareas de Alto Nivel
como parte del Marco Amplio para la Acción
Objetivo Acción Organización
multilateral
responsable
197
Anexo 6 (continuación)
198
Anexo 6 (continuación)
Objetivo Acción Organización
multilateral
responsable
Anexo 7
Tipología de estados de Harriss, aplicada a la situación de India
199
Anexo 8
La fuerza de la estrategia contra-estacional
Evita endeudamiento
y ventas en
condiciones extremas
salarios más
Ingresos Protección de
altos
propiedades
reduce
gastos de
emergencia
Alimentos
(en situaciones Evita la
críticas de hambruna
hambre)
OMD 4
reducir
mortalidad
infantil
OMD 3, 5 y 6
200
PUBLICACIONES DE «HUNGER WATCH»
201
exhaustivo con testimonios personales de hogares que luchan por salir
adelante, evalúa las causas subyacentes del hambre en diversos países
de África. Crítica impactante de las instituciones locales, los gobiernos
nacionales, las agencias internacionales y los factores socioeconómi-
cos, que actúan en complicidad para la persistencia del hambre en
el mundo, este informe sostiene que el fin de la desnutrición es algo
absolutamente posible si existe suficiente voluntad política.
Escrito y editado por Samuel Hauenstein Swan y Bapu Vaitla.
Publicado en 2007 por Icaria Editorial, Barcelona.
ISBN 978847426936, 136 páginas.
202
Escrito por Claire de Menezes, Susan Thurstans, Pamela
Fergusson y Nynke Nutma. Prólogo escrito por Anne Nesbitt, ex
catedrática asociada del Departamento de Sanidad Comunitaria de
la Universidad de Malawi.
Fotos de Susana Vera. Editado por Samuel Hauenstein Swan.
Publicado en 2007 por la Red Internacional Acción contra el
Hambre.
ISBN 978-0-955773-1-8, 73 páginas. Disponible sólo en
formato pdf.
203
de género desde la perspectiva de las mujeres. En este informe se
reúnen diversos trabajos de investigación y de campo para crear una
visión completa de las dificultades a las que se enfrentan las mujeres
en diversas partes del mundo.
Escrito por Samuel Hauenstein Swan. Publicado en 2006 por
la Red Internacional Acción contra el Hambre.
84 páginas.
204
RED INTERNACIONAL
ACCIÓN CONTRA EL HAMBRE
(ACF INTERNATIONAL)
205