Unal INCORPORACION DE LAS VARIABLES AMENAZA VULNERABILIDAD Y RIESGO EN LOS PLANES DE GESTION AMBIENTAL MUNIC PDF

INCORPORACIN DE LAS VARIABLES AMENAZA,
VULNERABILIDAD Y RIESGO EN LOS PLANES DE GESTIN

AMBIENTAL MUNICIPAL
POR
Arq. DIANA E. VALENCIA LONDOO
Asesor
JOS HUMBERTO CABALLERO ACOSTA
MAESTRIA EN MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO

UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA
FACULTAD DE MINAS
MEDELLN, Marzo de 2005
Incorporacin de las variables

Amenaza, Vulnerabilidad y Riesgo en los Planes de Gestin Ambiental Municipal
A Enrique, Tobas y Sara, quienes fueron la inspiracin y el

apoyo para sacar adelante este sueo.

TABLA DE CONTENIDO
INTRODUCCION
CAPITULO I. LA PLANIFICACION, EL RIESGO Y LA GESTION
AMBIENTAL, MARCO TEORICO QUE LOS DEFINE.
Pg.
1
4
1.1 La gestin ambiental del riesgo y el ordenamiento territorial.

5
1.2 Elementos conceptuales necesarios para la comprensin del riesgo. 7
1.3 La gestin ambiental y su relacin con las situaciones de riesgo.
14
Conclusiones
17
CAPITULO II. LA GESTIN DEL RIESGO Y SU RELACION
CON LA GESTION AMBIENTAL A TRAVES DE LA LEGISLACIN.
21
2.1 Contexto internacional que configura la mirada a cerca del riesgo.

2.2 Contexto legal Colombiano anterior a la ley de reforma urbana.
2.3 Ley 46 de 1988.
2.4 Decreto 919 de 1989.
2.5 Ley 09 de 1989.
2.6 Constitucin poltica de Colombia -1991.
2.7 Ley 02 de 1991.
2.8 Ley 99 de 1993.
2.9 Ley general de Educacin, 115 de 1994.
2.10 Ley 388 de 1997.
2.11 Decreto 93 de 1998.
2.12 Estructura administrativa de la nacin que enmarca la
legislacin analizada.
2.13 Ordenanzas de la asamblea que regulan el DAPARD.
2.13.1 Ordenanza 41 de 1995.
2.13.2 Decreto Numero 5329 de 1995.
Conclusiones.
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34
36
CAPITULO III. LA MIRADA DE LA GESTIN DEL RIESGO DESDE

LAS INSTITUCIONES PBLICAS Y PRIVADAS.
45
3.1 La gestin del riesgo desde las instituciones de carcter publico.

3.1.1 La gestin del riesgo analizada desde la perspectiva de la
Direccin Nacional de Prevencin y Atencin de desastres.
3.1.2 La gestin del riesgo desde la mirada de la Corporacin
Autnoma Regional del Centro de Antioquia (CORANTIOQUIA).
3.1.3 La gestin del riesgo desde la mirada de la Corporacin
(CORNARE).
3.1.4 La gestin del riesgo desde la poltica desarrollada por el
rea Metropolitana.
46
46
38
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54
57
61
ii

Pg.
3.1.5 La gestin del riesgo desde el departamento Administrativo
para la prevencin y atencin de desastres de la Gobernacin
de Antioquia.
3.1.6 La gestin del riesgo desde la intervencin desarrollada por
los Comits locales para la prevencin y atencin de desastres.
3.1.7 La gestin del riesgo desde la visin del Sistema municipal
de prevencin y Atencin de desastres.
3.1.8 El DAMA y su participacin en la gestin del riesgo.
3.2 La gestin del riesgo desde las instituciones de carcter privado.
Conclusiones
64
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76
79
CAPITULO IV. ANLISIS DE ESTRATEGIAS DE INTERVENCIN

CON POBLACIN ASENTADA EN ZONAS DE RIESGO.
81
4.1 Modelos de intervencin a nivel nacional.

4.1.1 Caso Armero- entidad ejecutora RESURGIR.
4.1.2 Caso comunidad de los municipios del Cauca y
el Huila Corporacin Nasa Kiwe.
4.1.3 Municipios del Eje cafetero FOREC.
4.2 Modelos de Intervencin a nivel internacional
4.2.1 Modelo de gestin del riesgo BID.
4.2.2 Modelo de gestin del riesgo FUNDASAL El Salvador.
Conclusiones
82
82
85
CAPITULO V. LA GESTIN DEL RIESGO COMO ACCIONES EN

LA METRPOLI, CASO MEDELLN.
101
5.1 La planificacin de la gestin del riesgo en el plan de

ordenamiento territorial.
5.2 La planificacin de la gestin del riesgo en el plan de
desarrollo municipal.
5.3 Proyectos desarrollados en el municipio relacionados con el
tema.
5.3.1 La gestin del riesgo vista desde el programa Integral
de Mejoramiento de Barrios Subnormales (PRIMED).
5.3.2 Criterios ambientales para la vivienda y el hbitat en el
Valle de Aburra.
5.3.3 Formulacin del Plan Ambiental Municipal -PAMy Diseo del Modelo del Sistema de Gestin Ambiental
Municipal SIGAM Etapas 1 y 2.
5.4 Estado del Recurso Suelo en Medelln.
5.5 Conceptualizacin de la gestin del riesgo desde los Planes
Integrales de Mejoramiento y Manejo de Microcuencas (PIOM)
Conclusiones
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iii

Pg.
CAPITULO VI. LA GESTIN DEL RIESGO COMO ACCIONES EN
EL TERRITORIO MUNICIPAL, MUNICIPIO DE YARUMAL.
121
6.1 Diagnstico ambiental del Municipio de Yarumal.

6.2 Diagnstico de Amenazas.
122
124
6.2.1 Amenazas de origen natural en el rea rural
124
6.2.2 Amenazas de origen natural en el casco urbano

6.3 Diagnostico de la Gestin ambiental.
6.4 Propuesta de estructura organizativa para la gestin
ambiental en el Municipio de Yarumal.
129
133
134
CAPITULO VII. RECOMENDACIONES PARA LA CONSTRUCCION

139
DE UN MODELO DE GESTION DEL RIESGO, INCORPORADO A LOS
SISTEMAS DE GESTION AMBIENTAL MUNICIPAL (caso piloto
Municipio de Yarumal Antioquia).
7.1 Marco Normativo.
7.2 Marco conceptual.
7.3 Polticas y Estrategias.
7.4 Estructura Administrativa.
7.4.1 Nacional
7.4.2 Regional
7.4.3 Local
7.5 Etapas de la gestin del riesgo
7.5.1 Planeacin.
7.5.2 Ejecucin.
7.5.3 Evaluacin y seguimiento.
7.5.4 Retroalimentacin
7.6 Diagnostico del Riesgo.
7.7 Los sistemas de Informacin geogrfica y el anlisis de riesgo.
7.8 La sostenibilidad Ambiental y el riesgo.
7.9 La gestin del riesgo y la gestin ambiental.
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CONCLUSIONES
173
Listado de tablas
175
Listado de Figuras
176
Listado de grficos
177
Bibliografa
178
iv

INTRODUCCION
Las ciudades en nuestro pas y en el mundo hoy, se ven aquejadas por
numerosas problemticas de orden ambiental, resultado de una inadecuada
relacin hombre-medio ambiente, adicionalmente han ido creciendo
fsicamente al ser receptoras de poblacin proveniente en algunos casos del
campo, y en otros, producto del crecimiento interno. Entre las problemticas de
orden ambiental que afectan la ciudad, se destaca, la relacionada con las
zonas de riesgo, problema que por mucho tiempo no fu reconocido como un
problema ambiental y por lo tanto fueron enfocadas sus soluciones desde el
componente de vivienda. Hoy la misma complejidad de las ciudades, hace que
cada vez ms, los factores de vulnerabilidad sean variados y den cuenta de la
complejidad del sistema que constituye la ciudad.
Esta investigacin, pretende mostrar un panorama nuevo de la gestin del
riesgo, ligndola a la gestin ambiental, instancia desde la cual es posible
entenderla integralmente y considerarla como un problema ms, que atae a la
gestin ambiental. Se requiere incluir en esta mirada del riesgo todas las
etapas del ciclo: desde la prevencin hasta la ejecucin, el control y el
seguimiento, tambin debe tenerse en cuenta la gama amplia de amenazas y
vulnerabilidades que pueden presentarse en un territorio, sobrepasando la idea
de que las nicas amenazas a las que hay que ponerle atencin son aquellas
de origen natural.
Aunque la ideal forma de intervencin, debera estar relacionada con la
construccin de un modelo de Gestin del Riesgo ligado a la gestin ambiental
del territorio, el desarrollo del proyecto de investigacin no pretende construir el
modelo como tal, sino entregar recomendaciones que le sirvan a quien vaya a
construir el modelo para hacerlo y a travs de l, lograr integrar la planificacin
territorial con la planificacin ambiental. Se requiere un modelo que incorpore
la visin de la comunidad, con la mirada tcnica para lograr as un diagnstico
integral del lugar, que permita a travs de un sistema de indicadores incorporar
los resultados del anlisis, en los procesos de planificacin.

Formulacin del problema.

El desarrollo de este proyecto de investigacin, tiene como fin, entender como
ha sido la gestin ante situaciones de riesgo en nuestro pas, durante la
aplicacin de las distintas normativas relacionadas con el tema de atencin y
prevencin de desastres; esto con el propsito de realizar una propuesta de
recomendaciones para la construccin de un modelo de gestin del riesgo, que
involucre todos los actores en la solucin de la problemtica relacionada con
los asentamientos humanos y considere el riesgo como una problemtica
ambiental que debe articularse con los sistemas de gestin ambiental
municipal.
Por mucho tiempo el tema de la atencin y prevencin de desastres se ha
relegado solamente a actuaciones posdesastre, poco se ha hecho en el campo
de lo preventivo o de la mitigacin. Aunque son muchos los actores de orden
pblico y privado que pueden participar, en los diferentes momentos
relacionados con la gestin del riesgo, esto se le asigna como funcin al
CLOPAD en el orden municipal; entidad que poco aglutina a los dems actores
y donde la continuidad en las polticas; programas y acciones es mnima, pues
est al vaivn de los cambios polticos. Es pues necesario indagar sobre como
llevar a cabo una gestin integral del riesgo, que involucre acciones de orden
ambiental, de tal manera que se realicen de forma continua acciones
preventivas, correctivas o de mitigacin, con lo cual se trascienda hacia una
visin integral de la problemtica, concebida esta como de carcter ambiental.
Hiptesis.
Las hiptesis en el desarrollo de la investigacin han ido cambiando o podra
decirse reconstruyndose a partir de la informacin analizada. Las primeras
hiptesis de las cuales se parti en la formulacin del proyecto de investigacin
fueron las siguientes:
Hasta antes de 1992, la mirada sobre el tema de atencin y prevencin de

desastres no se puede catalogar como enfocada a la gestin del riesgo;
pues no plantea un abordaje integral de la temtica, se enfoca nicamente a
la atencin inmediatista o posdesastre.
Por mucho tiempo las acciones relacionadas con el tema de atencin y

prevencin de desastres, han estado asociadas a las polticas de vivienda;
por lo cual las alternativas de solucin se han orientado hacia la reubicacin
o la construccin de obras de ingeniera, o para la construccin de obras de
mitigacin del riesgo ms que para ser acciones preventivas.
No existe claridad sobre el concepto de amenaza, solo se aplica a

amenazas de origen natural asociadas con deslizamientos, inundaciones,
movimientos ssmicos, pero existen otra serie de amenazas para la
poblacin, no contempladas en la mirada tradicional de este concepto.

Una accin encaminada a mitigar, prevenir y corregir esta problemtica, en

el panorama municipal, implica una intervencin de mltiples actores que en
conjuncin permitan contrarrestar este problema; por tal razn se plantea
como lugar para su discusin los sistemas de gestin ambiental,
entendiendo este como la instancia de coordinacin de distintos actores
pblicos o privados y mirando dicha temtica como de inters ambiental.
No existe coordinacin entre las polticas nacionales, departamentales y

locales, en lo que respecta a las orientaciones del comit local para la
prevencin y atencin de desastres y dicho comit no opera
permanentemente, solo bajo condiciones coyunturales.
En el sistema Nacional de prevencin y atencin de desastres, no existe

claridad en cuanto al tema de autoridad, de igual manera las funciones no
estn bien delimitadas, el decreto que lo reglamenta debe ser repensado.
Hace falta una estructura organizativa que articule de manera clara y

coordinada a las distintas entidades y funcionarios con responsabilidades
dentro del CLOPAD.
Como lo deca anteriormente, las hiptesis han evolucionado hacia los tpicos
que a continuacin se presentan, mostrando una mirada ms amplia de lo que
implica analizar la gestin del riesgo.
Para articular el tema de la atencin y prevencin de desastres con los

procesos de planificacin urbana, se requiere en primera instancia
sobrepasar la mirada sectorial y reconocer que para garantizar un
conocimiento de las condiciones reales de un territorio, debe partirse de una
mirada multidimensional que de cuenta de todos los factores que en l se
involucran. No basta solo involucrar en los procesos de planificacin a los
actores o instituciones pblicas y privadas, adems es necesario definir sus
responsabilidades y funciones, en las diferentes fases relacionadas con la
gestin del riesgo, como son: prevencin, manejo, rehabilitacin,
reconstruccin y desarrollo a que dan lugar las situaciones de desastre.
Debe tenerse en cuenta que segn la ley 46 de 1988, los organismos de
planeacin del orden territorial, deben incluir las orientaciones y directrices
sealadas en el Plan Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres en
sus planes de desarrollo.
Los procesos de intervencin frente a situaciones de riesgo, nunca han

partido del reconocimiento de la problemtica como de carcter ambiental y
dentro de las nuevas estructuras administrativas del estado relacionadas
con el componente medio ambiental, no se ha incorporado la temtica como
una mas de sus responsabilidades. Existe una dificultad frente a la forma
como se definen cada uno de los factores que participan en las situaciones
de riesgo y esto se debe a ser mirados como trminos tcnicos, asociados a
un sector particular de la ingeniera, perro no entendidos en la complejidad
que debera configurar su definicin conceptual.

CAPITULO I
LA PLANIFICACION, EL RIESGO Y LA GESTION AMBIENTAL, MARCO

TEORICO QUE LOS DEFINE.

Un factor fundamental en la comprensin de lo que ha sido la gestin del riesgo

en nuestro pas, es el marco conceptual, como referente terico, desde el cual
se ha realizado la reflexin sobre lo que es hoy o sobre lo que deberan ser las
acciones tendientes ha actuar frente a los diversos factores que ocasionan
condiciones de riesgo y su entendimiento como parte por un lado de los
procesos de planificacin y por otro como parte de la problemtica ambiental
que debera ser abordada desde las autoridades ambientales competentes en
cada caso.
1.1 La gestin ambiental del riesgo y el ordenamiento territorial.
Actualmente el pas se encuentra en un perodo de reflexin, respecto a lo que
ha sido la planificacin del territorio y como se ha abordado en el tiempo la
pregunta acerca de cmo asumir las problemticas relacionadas con
situaciones de riesgo. Adicionalmente en el contexto mundial existe una
preocupacin por incorporar el tema ambiental en los procesos de planificacin,
a raz de esta, a nivel nacional se crea la ley 388 de 1997, denominada Ley
de Ordenamiento territorial, la cual busca como su nombre lo indica la
planificacin del territorio a corto, mediano y largo plazo.
En la medida en que se analiza la gestin del riesgo en relaciona los procesos
de planificacin aparece un termino importante a considerar como es la
Sostenibilidad, aplicado al caso territorial. El termino sostenibilidad, tiene su
origen en el denominado, desarrollo sustentable o sostenible, planteado, desde
el informe de la comisin Bruntland, como objetivo de poltica estatal. La
conferencia de Ro de Janeiro en 1992, asumi el concepto y le di impulso a
nivel mundial. El desarrollo sustentable se entiende como ... el que conduzca
al crecimiento econmico, a la elevacin de la calidad de vida y al bienestar
social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta,
ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a
utilizarlo para la satisfaccin de sus propias necesidades. La conferencia de
Naciones Unidas del 1992, se constituye en el primer paso para incorporar
dentro de las polticas de desarrollo de los pases, el concepto de
sostenibilidad, a la luz de la dependencia existente entre el desarrollo
econmico de los pases y la demanda de recursos naturales.
Aunque el termino desarrollo sostenible, nace de una necesidad de buscar una
estrategia de desarrollo de estado diferente que tuviera en cuenta el medio
ambiente en las polticas de los pases; de manera general el termino
sostenibilidad se ha llevado a distintos campos entendindolo como la
capacidad de permanencia en el tiempo de un determinado fenmeno o
situacin. En particular en el tema de ciudad hoy se apunta a las estrategias de
sostenibilidad urbana, estimuladas desde la conferencia de naciones unidas
denominada Hbitat II y desarrollada en 1996, en ella se busca apuntar hacia la
construccin de ciudades sostenibles ambientalmente y que tenga como meta
el mejorar las condiciones de calidad de vida de la poblacin que all vive, en
este sentido el evaluar las condiciones de amenaza, vulnerabilidad y riesgo en

una ciudad y en una escala mayor en un territorio, se vuelven prioridad para

dicha poltica y enlazan el tema de la gestin del riesgo con las estrategias de
planificacin territorial.
En la gestin del riesgo, la reflexin alrededor de la sostenibilidad la ha
realizado Wilches Chaux, El terremoto del Pez, en el cual dicho experto
participo como coordinador de las acciones segn el, permiti adems
redimensionar el concepto de sostenibilidad, pues se consider que el
desarrollo sostenible de la zona y de las comunidades afectadas, no dependa
exclusivamente de factores ecolgicos, sino tambin de factores econmicos,
culturales, organizativos, polticos e institucionales entre otros. Esta nueva
mirada de la sostenibilidad baja la escala hacia las comunidades y es la
primera que involucra dos conceptos que hasta antes eran independientes:
riesgo y ambiente.
Teniendo en cuenta que la gestin del riesgo, debe apuntar a la sostenibilidad,
se debe partir de definir dicho concepto: como la capacidad de un sistema y/o
de un proceso para cumplir el objetivo o propsito colectivo de las interacciones
entre sus elementos o actores; y para transformarse o evolucionar cuantitativa
y cualitativamente, sin poner en peligro las bases o fundamentos ecolgicos,
sociales, polticos, econmicos, culturales, etc.; de los cuales depende la
permanencia a largo plazo de este mismo sistema o proceso.
El sistema o proceso se desarrolla de manera sostenible cuando el resultado
total, en un momento dado, del conjunto de interacciones que lo conforman,
fortalece la capacidad de autorregulacin de los mismos en lugar de bloquearla
definitivamente o destruirla.
Otro aspecto que configura la problemtica que se quiere abordar con la
investigacin, tiene que ver con la manera como se han desarrollado en el
tiempo los diferentes asentamientos humanos en el pas, hoy cuando muchos
de ellos han crecido desbordando los limites naturales del territorio, se plantean
las siguientes preguntas: Qu hacer con los asentamientos en zonas de
riesgo?, Cmo evitar estas situaciones?, Cmo intervenir ante los mismos?
Desde la mirada de la planificacin del territorio, se hace necesario una
reflexin diferente, sobre los criterios a tener en cuenta en la toma de
decisiones de lo que sern escenarios futuros del mismo, en este sentido, los
criterios tradicionales meramente funcionales y de corte fsico espacial, no
permiten una visin integral del territorio, tiene pues que plantearse una
dimensin, que posibilite un anlisis integral y holstico que considere todos los
factores que se conjugan en l. Es as como la mirada ambiental, busca
integrar un criterio multidimensional que se asimila a la realidad del lugar.
En lo particular del campo de la atencin y prevencin de desastres, dicha
temtica ha sido analizada, desde una nica mirada tcnica, ligada a un solo
sector, en general relacionado con la respuesta en infraestructura, pero donde
mas que atacar los factores causantes (las vulnerabilidades), se soluciona un

problema coyuntural como lo es, la vivienda. Poco se inmiscuyen las acciones

preventivas, pues el problema se reduce a la solucin de una perdida (techo),
no a dar solucin a un problema originado en una incompatibilidad entre las
acciones humanas y la base natural que les provee sustento.
La investigacin apunta a buscar a travs de la mirada integral, modificar el
anlisis del tema de riesgo, pasando de la mirada sectorial que se ha
denominado atencin y prevencin de desastres (mirada inmediatista y muy
relacionada con la accin post desastre) a la gestin del riesgo como marco
conceptual que integra todas las etapas que tienen que ver con el origen,
expresin y posibilidad de accin de la problemtica del riesgo.
1.2 Elementos conceptuales necesarios para la comprensin del riesgo.
Para la construccin del marco conceptual en el cual se apoya la investigacin,
se ha partido de varios autores que definen trminos como amenaza,
vulnerabilidad y riesgo. Entre ellos Allan Lavell, Anne Catherine Chardon,
Gustavo Wilches Chaux y Omar Daro Cardona. A continuacin se presentan
algunos conceptos extrados de los anteriores autores, con el fin de que la
estructura de anlisis de la problemtica y construccin de la propuesta
metodolgica los tenga presentes para su reflexin.
La Amenaza se refiere a un peligro latente o factor de riesgo externo de un
sistema o de un sujeto expuesto, que puede tener una expresin matemtica
como la probabilidad de exceder un nivel de ocurrencia de un suceso con una
cierta intensidad, en un sitio especfico y durante un tiempo de exposicin
determinado1. Esta podra decirse es la definicin que mayor acogida ha tenido
entre los expertos y a partir de ella otros autores han realizado aportes sobre
todo en lo que tiene que ver con la clasificacin de las amenazas, tal es el caso
de Allan Lavell, quien plantea clasificar las amenazas de acuerdo a su origen
as: amenazas naturales, socionaturales, antrpico-contaminantes y antrpicotecnolgicas.
La evaluacin de amenazas, se basa en anlisis cualitativos: en los que la
evaluacin de componentes es realizada subjetivamente por expertos,
asignando rangos de intensidad que permiten establecer niveles, con criterios
subjetivos brindados por la experiencia y la experticia, en esta metodologa es
fundamental el conocimiento de la ocurrencia histrica de fenmenos en
tiempo, intensidad y espacialidad; y los anlisis cuantitativos, en los que las
variables involucradas se cuantifican mediante estimaciones fsicas o
modelaciones matemticas.
Omar Daro cardona, 2001

De acuerdo a otros autores las amenazas se pueden clarificar en tres tipos:
Amenaza Natural: es la probabilidad de ocurrencia de un evento originado

por la naturaleza, que puede influir de manera negativa, directa o
indirectamente, en las vidas o bienes de una poblacin o sus servicios
esenciales. Los agentes naturales que pueden generar amenaza son:
movimientos en masa, inundaciones, torrencialidad, sismicidad, erupciones
volcnicas, hidrometeorolgicos: tales como huracanes, vendavales,
tormentas tropicales y elctricas, tornados y trombas, granizadas,
fenmenos como el nio, temperaturas extremas, incendios espontneos.
Amenazas Socionaturales: son el conjunto de actividades humanas que

pueden originar o detonar eventos naturales, los cuales a su vez pueden
influir de manera negativa, directa o indirecta, en las vidas o bienes de una
poblacin y sus servicios esenciales. Las actividades ms comunes que se
enmarcan dentro de este tipo de amenazas, son las construcciones de vas
en zonas de fuerte pendiente y los usos inadecuados del suelo, las cuales
pueden detonar o acelerar procesos erosivos. Los incendios forestales
originados por actividades humanas, como la quema controlada de rastrojo
y la produccin de carbn natural, tambin se constituyen en amenazas
socionaturales.
Amenazas Antrpicas: es la probabilidad de ocurrencia de un evento

originado por la accin humana sobre elementos de la naturaleza (aire,
agua y tierra) o poblacin. Ponen en grave peligro la integridad fsica o la
calidad de vida de las localidades.
Otro elemento de orden conceptual a presentar como punto de partida para el

anlisis de la temtica es la Vulnerabilidad, la cual apoyada en la teora de
sistemas, se define como la incapacidad de una comunidad para absorber,
mediante el auto ajuste, los efectos de un determinado cambio en su medio
ambiente, o sea su inflexibilidad para adaptarse a ese cambio. La
vulnerabilidad en si misma constituye un sistema dinmico, es decir, que surge
como consecuencia de la interaccin de una serie de factores y caractersticas
(internas y externas) que convergen en una comunidad particular. El resultado
de esa interaccin es el bloqueo o incapacidad de la comunidad para
responder adecuadamente ante la presencia de un riesgo determinado, con el
consecuente desastre. A esa interaccin de factores y caractersticas vamos a
darle el nombre de vulnerabilidad global.2 Segn Wilches Chaux la
vulnerabilidad global se puede dividir en distintas vulnerabilidades, cada una de
las cuales constituye un ngulo particular para entender el fenmeno global.
La vulnerabilidad en una concepcin dinmica, sugiere la necesidad de
examinar factores interdependientes que son construidos en la sociedad, y en
sus procesos dinmicos tanto internos como externos para la adaptacin y
transformacin del entorno natural y construido. As mismo, la vulnerabilidad
2
Wilches Chaux, en el borde del Caos, pag 42.

como concepto dinmico, cambia en el tiempo en la medida en que la sociedad

incorpora respuestas frente a la presencia de nuevas amenazas.
En este mismo sentido Peduzzi, concepta la vulnerabilidad a partir de la
integracin y la interaccin de tres componentes: factores fsicos (biolgicos,
geolgicos, climticos), factores socioeconmicos (densidad de poblacin,
calidad de infraestructura, organizacin social, actividades econmicas,
sistema poltico) y la capacidad de respuesta (prevencin, sistemas de alerta
temprana, de mitigacin, capacidad de ayuda y de intervencin).
Una concepcin compleja de los factores de la vulnerabilidad bajo un enfoque
multicriterio los reagrupa en cinco grandes conjuntos: factores naturales,
factores socioeconmicos, factores tcnicos, factores coyunturales (da, hora,
situacin poltica), factores funcionales e institucionales3. Esta concepcin
introduce un anlisis profundo del enfoque sistmico en el estudio de la
vulnerabilidad referidos a escalas de tiempo y espacio especficos.
Segn Omar Daro Cardona, los factores que originan la vulnerabilidad son:
La exposicin, referida a la susceptibilidad del asentamiento humano debida
a su fragilidad fsica o a su proximidad a la zona de influencia de los
fenmenos peligrosos.
La fragilidad social, referida al nivel de marginalidad y segregacin social
del asentamiento humano y sus condiciones de desventaja y debilidad
relativa por factores socioeconmicos.
La falta de resiliencia, que expresa las limitaciones de acceso y movilizacin
de recursos del asentamiento humano, su incapacidad de respuesta y sus
deficiencias para absorber el impacto.
Inicialmente las causas o factores de vulnerabilidad se determinaban teniendo
en cuenta solamente razones meramente fsicas: como la ausencia de
estructuras sismo resistentes en una comunidad localizada en una zona
expuesta a terremotos y temblores, o la presencia de una comunidad en
terrenos susceptibles de ser afectados por lluvias de ceniza, flujos de lava,
flujos de lodos, avalanchas y otros fenmenos fsicos provocados directamente
o indirectamente por la erupcin volcnica. Hoy como se observa en las
apreciaciones de los expertos la vulnerabilidad mas que estar relacionada
nicamente con factores fsicos, se considera como resultado de la integracin
de diversos factores, producto de las dinmicas sociales que participan en un
asentamiento humano y como al igual que los asentamientos es muy
cambiante en el tiempo, tambin esta es, altamente dinmica y por lo tanto
implicar una evaluacin permanente de los diferentes factores que interactan
para la determinacin de los grados de vulnerabilidad en un territorio.
La forma de evaluar la vulnerabilidad, est relacionada con el
dimensionamiento de los factores que originan que una sociedad est expuesta
a las diferentes amenazas, en un desarrollo de ms detalle, no se habla slo de
3
Anne Catherine Chardon, 2002.

vulnerabilidad fsica, institucional o social, sino que se pretenden identificar un

mayor nmero de factores que permiten una discusin ms profunda sobre la
sociedad y su interrelacin con el ambiente y con el mismo hombre. Podra
hablarse entonces a partir de la propuesta de Wilches Chaux de los siguientes
tipos de vulnerabilidad:
Vulnerabilidad Fsica: dicha categora est directamente relacionada con

la exposicin de las edificaciones ante las diferentes amenazas. En este
componente se incluyen las lneas vitales (sistemas de conduccin de
acueductos, alcantarillados, infraestructura vial y elctrica), las edificaciones
educativas, mdicas, administrativas, de uso masivo (teatros, centros
comerciales, estadios, etc.) y especiales (bomberos, cruz roja, etc.) La
vulnerabilidad fsica es uno de los aspectos ms adelantados y
considerados para efectos de los estudios de riesgo, sin embargo el trabajo
desarrollado, incluso en trminos probabilsticos y cientficos de estimacin
de daos y prdidas ante la ocurrencia de una determinada amenaza, an
se mantiene una fuerte tendencia de asociarlo y considerarlo slo desde su
dimensin de exposicin que, por lo general, se traduce en habitantes y
nmero de construcciones y edificaciones expuestas.
Vulnerabilidad Ambiental: esta clasificacin de la vulnerabilidad tiene que

ver con la participacin directa del hombre en el desequilibrio de los
ecosistemas y en su propio hbitat, ha generado factores que se traducen
en riesgo para nuestra sociedad, los recursos naturales y el medio
ambiente.
Vulnerabilidad Social: Actualmente en Colombia existen otros factores

determinantes en los desastres y riesgos de nuestras ciudades y que el
Estado no ha valorado ni analizado, como es el caso de los elementos que
hacen parte de la vulnerabilidad social, que entre otros, son: el abandono
del campo, motivado por polticas estatales incoherentes que han llevado al
desajuste de la economa rural, desmejorando la calidad de vida de este
sector de la economa y trayendo consigo la migracin hacia las ciudades y
por consiguiente, acrecentando los cinturones de miseria de stas y todo lo
anterior motivado por la desigualdad social y la ineficiencia en los
organismos de control. Existen en esta categora una serie de factores de
vulnerabilidad de carcter social, entre otros: Desarticulacin de economas
rurales y modernizacin de las economas urbanas asociados a procesos
de migracin; crecimiento poblacional y expansin de los centros urbanos,
dficit de viviendas y concentracin de poblacin en reas no aptas para
habilitar; desigualdad y marginacin social; inadecuados sistemas
organizacionales e institucionales; falta de mecanismos de control, gestin
ineficiente y polticas sectoriales no adaptadas a las sociedades; etc.
10

Dentro de la vulnerabilidad social, es necesario considerar otros factores

que intervienen en ella, como son:
a) Factores Ideolgicos - Culturales4. La vulnerabilidad ideolgica y cultural
se expresa en la forma cmo los individuos se ven y se entienden a s
mismos dentro de la sociedad; constituyen los sentidos de identidad, de
pertenencia, de propsito comn que experimentan los individuos frente a
las comunidades a las cuales pertenecen y al hbitat, ambiente y
ecosistemas en donde estn localizadas.
b) Factores Educativos5. Las visiones del mundo, las actitudes y las
relaciones que se establecen y tejen en una sociedad, que constituyen la
ideologa y la cultura de la misma, se transmiten de diversas formas, desde
lo que son los mitos y la tradicin oral, las prcticas y costumbres, la
repeticin rutinaria de comportamientos y actitudes, los estudios y la
produccin de informacin, hasta los sistemas formales y organizados de
educacin.
Cuando hablamos de factores de vulnerabilidad educativa nos estamos
refiriendo no slo a los niveles y tasas de escolaridad o analfabetismo, sino
tambin y de manera primordial a lo que es la calidad de la educacin.
Una buena calidad de la educacin es cuando una poblacin expuesta a
distintas amenazas recibe o tiene al alcance una educacin que incluye en
el aprendizaje comportamientos tendientes a manejar los desastres y
reducir y transformar los riesgos existentes.
c) Factores Sociales relativos a la Organizacin: un aspecto fundamental
para este factor de vulnerabilidad es el referido a la organizacin
comunitaria, a la organizacin de grupo, a la existencia de lderes
representativos, a la capacidad y mecanismos generados al interior de la
comunidad o grupo que le permita establecer y fortalecer sus lazos
orgnicos. Este elemento o factor es importante porque est plenamente
comprobado que, para efectos de esta temtica, una comunidad organizada
tiene mayores posibilidades para superar o manejar aquellos factores que la
ponen en riesgo y que puede conducir a un desastre, sino que se encuentra
en mejores condiciones tambin para recuperarse en caso de que el
desastre se produzca.
Vulnerabilidad Econmica: se debe en gran medida a la situacin

econmica no solo de Colombia, sino tambin, de los dems pases
latinoamericanos, como resultado de los altos ndices de pobreza presentes
en la regin, pues los sectores ms pobres ven mermados sus ingresos
econmicos y por consiguiente, sufren problemas de marginacin y
Definicin tomada de Gua de LA RED para la Gestin Local del Riesgo, Red de Estudios
Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina: LA RED. Enero, 1998.
5
Definicin tomada de Gua de LA RED para la Gestin Local del Riesgo, Red de Estudios
Sociales en Prevencin de Desastres en Amrica Latina: LA RED. Enero, 1998.
11

deterioro en la calidad de vida; esta situacin debida a los modelos de

desarrollo implantados en nuestros pases. Cada da es ms clara la
relacin pobreza/desastres lo que conlleva a concluir que la vulnerabilidad
tanto econmica como social, estn relacionadas directamente con el
subdesarrollo de los pases.
Vulnerabilidad Institucional: se relaciona con temas como la capacidad

de respuesta de las instituciones involucradas en la prevencin y atencin
de emergencias, los factores condicionantes que hacen ms o menos
vulnerables a la sociedad en su conjunto y a los individuos y la identificacin
de los grupos sociales ms vulnerables a las amenazas.
Vulnerabilidad Poltica: se expresa en la incapacidad del Estado para

formular propuestas y alternativas que conlleven a reducir los niveles de
vulnerabilidad tanto de los factores externos como internos que la
producen.
Otro termino que cobra gran importancia para la investigacin es el Riesgo:

definido como resultado de la combinacin compleja entre dos factores, la
ocurrencia de un evento probable (amenaza) y la vulnerabilidad que ante este,
tiene una comunidad y sus bienes materiales, culturales, econmicos y
sociales. La relacin entre los dos factores y el riesgo es directa, es decir que,
cualquier aumento o reduccin en el valor de uno de ellos se traduce en el
aumento o disminucin del riesgo6. Cuando se habla del riesgo es necesario
considerar los factores que permiten analizarlo, segn distintos autores dicho
anlisis, se refieren al uso de la informacin disponible para estimar el riesgo a
individuos o poblacin, propiedades o el ambiente que son analizados. La
estimacin del riesgo incluye las siguientes etapas: anlisis de la frecuencia,
anlisis de consecuencia y su integracin.
En la mirada de las situaciones de riesgo, es necesario poder evaluar este, con
el fin de poder priorizar acciones a este respecto. A la evaluacin del riesgo: se
le denomina como aquella etapa en la cual los juicios y los valores entran en el
proceso de toma de decisiones, explicita o implcitamente, incluyendo
consideraciones como: la importancia de los riesgos estimados y las
consecuencias sociales, econmicas y ambientales asociadas. La evaluacin
del riesgo tiene como propsito identificar un rango de alternativas para el
manejo de los riesgos. La evaluacin del riesgo en muchos casos se ha
centrado en la consideracin de las consecuencias relacionadas con daos
materiales, pero poco se ha considerado los efectos sicolgicas o
socioculturales ocasionadas por el reasentamiento o por las medidas
emprendidas para reduccin del riesgo o mitigacin del mismo.
Otro termino de relevancia tambin en la comprensin de la problemtica
analizada en la investigacin, es el de Desastre, este se puede definir como
una situacin o proceso social que se desencadena como resultado de la
6
PIOM.Instituto Mi Ro, Universidad Nacional de Colombia, parte 5, evaluacin del riesgo.
12

manifestacin de un fenmeno de origen natural, tecnolgico o provocado por

el hombre que, al encontrar condiciones propicias de vulnerabilidad en una
poblacin, causa alteraciones intensas en las condiciones normales de
funcionamiento de la comunidad7. Es as como un desastre representa la
materializacin del riesgo o la probabilidad de prdidas futuras, determinadas
por la existencia de factores de amenaza y de vulnerabilidad, construidos en la
sociedad, con los procesos que en ella se dan.
Frente a las situaciones de riesgo a las que se ve expuesta una poblacin se
acometen acciones que se agrupan en lo que los expertos han denominado la
gestin del riesgo es un termino que aparece en el panorama nacional solo a
raz del desastre ocurrido en el eje cafetero y su necesidad de intervencin
sobre las reas afectadas, segn el FOREC, entidad encargada de coordinar
las acciones de reconstruccin de la zona afectada, la gestin del riesgo, es
aquella que consiste en los procesos de disminucin de los desastres a partir
de la prevencin de los mismos, enfatizando en la participacin comunitaria.
Esta visin del riesgo es la primera que sobrepasa la mirada centrada en la
causalidad y la consecuencias e involucra el componente comunitario como de
gran valor en la toma de decisiones, sin embargo se queda corta si se analiza
el termino gestin de manera genrica, pues no incluye procesos como,
planificacin, control y seguimiento necesarios para la retroalimentacin del
proceso.
En un modelo de gestin del riesgo, como el que se pretende recomendar y el
cual se describir en captulos posteriores, ser clave el entendimiento de la
vulnerabilidad, considerando bajo un enfoque cualitativo los diferentes factores
que la constituyen, de tal manera que las medidas de intervencin se enfoquen
hacia dichos factores identificados. Todos los expertos coinciden en una
integracin de factores que sumados configuran la vulnerabilidad, unos los
agrupan en tres categoras, otros en cinco, etc, la forma como se agrupan no
tiene mayor importancia lo que prevalece es la complejidad que implica analizar
el termino.
La Gestin del Riesgo pretende demostrar que la prevencin de los desastres
es posible, y que no solo esta en las manos de expertos investigadores en el
tema y de los administradores regionales y locales, sino en la capacidad de
planificar y conocer el territorio que se habita. Que los posibles escenarios de
riesgos, que tambin equivalen a escenarios de potenciales desastres, no son
ms que zonas que requieren ser intervenidas de forma adecuada, sostenible,
en armona con la naturaleza, a partir del conocimiento de sus condiciones
naturales.
El desarrollo sostenible de la localidad o del municipio depende de la capacidad
de los actores sociales para desarrollar y conducir una propuesta de
intervencin conciente, concertada y planificada, para prevenir, mitigar o
reducir el riesgo existente.
7
Omar Daro Cardona, 2001
13

La Gestin Integral del Riesgo es un proceso concatenado de anlisis de

amenazas, conocimiento de las vulnerabilidades, la atencin de las
emergencias y la rehabilitacin y reconstruccin de zonas en desastre.
Este concepto es ms claro observarlo por medio del siguiente grfico:
Grfico 1. La gestin del riesgo
PREVENCIN
Disminucin de
Amenazas
MITIGACIN
Intervencin de
la
vulnerabilidad
ATENCIN DE
EMERGENCIAS
REHABILITACIN
RECONSTRUCCIN
1.3 La gestin ambiental y su relacin con las situaciones de riesgo.

La Gestin Ambiental contempla de manera integrada todos los aspectos que
componen el medio humano y el medio natural en su interaccin con las
diferentes acciones de origen antrpico (proyectos de infraestructura,
actividades productivas, etc), en cuanto vectores que introducen modificaciones
significativas al mismo, estas modificaciones se denominan impactos
ambientales y aplican al contexto particular de cada accin, donde su
identificacin, evaluacin, prevencin, mitigacin y compensacin se constituye
en el objeto de la gestin ambiental.
La gestin ambiental en nuestro pas es un rea de inclusin reciente nace
desde iniciativas de empresas privadas, tales como ISA (Interconexin elctrica
SA), Empresas Pblicas de Medelln, etc. Las cuales en su afn de integrar
acciones de orden ambiental en los procesos de gestin de proyectos exploran
este campo.
En el campo pblico, solo con la Constitucin Poltica de 1991 y la Ley 99 de
1993, se inicia la fase ms reciente del proceso de organizacin institucional para
la gestin ambiental urbana regional en el pas. Con base en los nuevos
principios constitucionales, la Ley 99 de 1993 redefini la naturaleza y funciones
de las Corporaciones Autnomas Regionales y cre las entidades responsables
de la gestin ambiental en los grandes centros urbanos.
De igual manera, durante la dcada de los 90, el Estado colombiano formul una
serie de lineamientos ambientales para la gestin urbana que en este documento
14

se recogen y desarrollan, siendo as que las ltimas administraciones

establecieron directrices orientadoras en esta materia y llegaron a disear
programas concretos como los de Mejores Ciudades y Calidad de Vida
Urbana.
En particular, el Proyecto Colectivo Ambiental del Plan de Desarrollo del perodo
1998-2002 Cambio para construir la Paz, plante como uno de sus objetivos
principales dinamizar el desarrollo urbano, rural y regional sostenible partiendo
del reconocimiento de que lo ambiental tiene concrecin en lo regional y lo local.
Consecuentemente, su Programa de Calidad de Vida Urbana se orient
primordialmente a prevenir y controlar los factores de deterioro de la calidad
ambiental en las reas de mayor dinmica poblacional y econmica y a promover
la adopcin de modelos de desarrollo urbano sostenibles, acordes con las
condiciones particulares de los asentamientos humanos, en este sentido en
procura de mejorar las condiciones de calidad de vida ser necesario evaluar la
incidencia del riesgo en dicho indicador y la pertinencia de su evaluacin como un
factor determinante en la calidad ambiental de un territorio.
En este mismo sentido, la gestin ambiental urbana est centrada en la
necesidad de generar mejores opciones de vida para la poblacin, tanto
individual como colectivamente. Para ello se parte de la base fundamental de
que las ciudades y su medio ambiente se constituyen en factor de calidad de
vida para la poblacin, y necesariamente en factores de competitividad para la
ciudad y la regin en la que se ubica y con la que se relaciona. Tambin las
soluciones a los problemas ambientales urbanos se potencian desde la gestin
social, fomentando la participacin real y efectiva de las organizaciones,
quienes deben estar debidamente informadas y formadas para el efecto.
La Gestin ambiental, contempla de manera integrada todos los aspectos que
componen el medio humano y el medio natural y su interaccin con las distintas
actividades humanas o hechos de origen antrpico, considerados como
vectores que introducen modificaciones significativas al mismo.
Estas
modificaciones se denominan impactos ambientales y frente a ellas, ser
necesario su identificacin, evaluacin, prevencin, mitigacin o compensacin,
lo cual constituye el objeto de la gestin ambiental. Teniendo en cuenta lo
anterior si se considera el riesgo una problemtica de orden ambiental desde la
gestin ambiental deber analizarse el mismo, como un impacto ambiental
sobre el cual habr que actuar en los trminos antes mencionados.
Podra decirse que la Gestin Ambiental Municipal (GAM) es el ejercicio
consciente y permanente de administrar los recursos del municipio y de orientar
los procesos culturales al logro de la Sostenibilidad, a la construccin de
valores y actitudes amigables con el medio ambiente y revertir los efectos del
deterioro y la contaminacin sobre la calidad de vida y la actividad econmica8
Ministerio de Ambiente , vivienda y Desarrollo Territorial, 2002
15

El enfoque de la GAM es integral cuando ste, parte de reflexionar sobre la

globalidad tanto de la oferta natural como de su problemtica ambiental local,
identificando con plena claridad sus causas y consecuencias, previas,
presentes, futuras y remotas, permitiendo as establecer con claridad las
relaciones que vinculan una con otra y estableciendo adems sus
potencialidades y oportunidades con criterio realista y objetivo, reflexiones que
se adelantan en grupos de trabajo interdisciplinario e intersectorial y donde
participan distintos grupos de inters.
Es necesario que el anlisis de la problemtica ambiental cubra un amplio
espectro de temas que se refiere no slo a los recursos naturales, su calidad,
uso y aprovechamiento, sino de manera especial a los siguientes temas:
Calidad de vida urbana y rural.

Uso y aprovechamiento del suelo municipal.
Uso y aprovechamiento de los recursos construidos.
Desarrollo de infraestructuras, transporte y servicios.
Practicas institucionales y culturales.
Patrones de produccin, disposicin y consumo.
Consumo e intercambio de energa y recursos.
Anlisis de vulnerabilidad y riesgos.
Como se observa en el prrafo anterior desde el marco conceptual que

estructura la propuesta de gestiona ambiental Municipal, desarrollado por el
Ministerio del Medio Ambiente en el 2002, se incluye la temtica anlisis de
vulnerabilidad y riesgos, como uno de los tremas que configuran las
problemticas ambientales mas frecuentes en los municipios colombianos.
Cabe anotar como el SIGAM (Sistema de gestin ambiental Municipal), como
instrumento operativo de la gestin ambiental municipal, facilita el desempeo
de las funciones ambientales que de acuerdo a la normativa vigente le
corresponden al municipio, en materia de manejo de los recursos naturales, en
la conservacin y mejoramiento de la calidad ambiental, etc. Las siguientes son
las funciones especficas del SIGAM:
Funciones de planeacin, ejecucin, seguimiento, monitoreo y control al
proceso de gestin ambiental municipal, de conformidad con los procesos
asociados al ejercicio de la gestin ambiental9.
Los procesos de planificacin tradicional al igual que las intervenciones
respecto a la problemtica del riesgo, se han abordado desde una mirada
sectorial. Esta mirada dista bastante de la realidad, donde para su comprensin
se requiere una mirada que conjugue interrelaciones, interdependencias, entre
las distintas facetas que configuran un contexto. Por esta razn, el pensar en la
gestin ambiental en los procesos de planificacin introduciendo la mirada
9
Encontrar un mayor detalle de estos objetivos en el documento terico del SIGAM:

Propuesta Organizacional. Captulo 2: Conceptualizacin y diseo del SIGAM. Ministerio del
Medio Ambiente
16

multidimensional, teniendo en cuenta la complejidad de relaciones que entre

ellas se lleva a cabo. Adems parte de entender el medio ambiente como ese
sistema que relaciona al hombre con el medio natural y los perciben ambos
como parte de un todo.
La Gestin Ambiental Municipal, parte del entendimiento del todo y en lo
particular de la problemtica ambiental local, identificando sus causas y
consecuencias y visionando sus posibilidades de intervencin en mejora de la
calidad ambiental de la poblacin, es all donde se incluye la temtica del
riesgo como un problema ambiental que debe afrontar la ciudad de hoy. La
gestin del riesgo plantea metas comunes a la gestin ambiental, entre las
cuales se destacan: el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin, la
necesidad de un uso racional del suelo y los recursos naturales y la importancia
de los anlisis de vulnerabilidad y riesgo, estos factores sumados a los
anteriores [permiten observar una coherencia entre la gestin del riesgo y la
gestin ambiental.
Conclusiones.
El riesgo bajo la definicin tradicional, se entiende como el resultado de la
combinacin de dos factores: vulnerabilidad y amenaza, no existe una
concepcin mas amplia del riesgo que lo considere como un problema
ambiental que amerite un anlisis mas all de la evaluacin de amenaza y
riesgo y que permita por tanto emprender acciones de carcter ambiental tanto
en las instancias de mitigacin como de prevencin.
Cuando se analizan las causas que llevan a una poblacin a situaciones de
riesgo, en muchos casos hay que partir de comprender los desequilibrios
presentados en la relacin hombre-medio ambiente, como desencadenantes de
situaciones de riesgo. En este sentido el riesgo debe incluirse como un
problema ms de orden ambiental a considerar en las propuestas de gestin
ambiental de las entidades territoriales.
La vulnerabilidad tiene sus races en fenmenos sociales y culturales que
trascienden los aspectos meramente fsicos, estructurales o de ubicacin
geogrfica, y que determinan como los seres humanos nos relacionamos entre
nosotros mismos y con los ecosistemas que ocupamos. Para la evaluacin de
la vulnerabilidad de los sistemas urbanos frente a fenmenos de origen natural
y antrpico, es necesario establecer y conceptualizar el sistema urbano como
un sistema dinmico complejo. Un sistema en el cual interactan elementos
poblacionales con estructuras naturales y tecnolgicas, cuyas caractersticas
tienen variaciones en el tiempo y el espacio, que no obedecen a
comportamientos lineales. Para lo cual es necesario cambiar la forma como
hasta ahora se evala el riesgo, respondiendo a la complejidad aqu descrita
Otro elemento a considerar en el anlisis conceptual, tiene que ver con la
interdependencia entre amenaza y vulnerabilidad, y su relacin directa con la
posibilidad de generar una situacin de riesgo. Sin la existencia de uno de
17

estos factores el otro pierde sentido, sin uno, el otro no existe ni se produce
una situacin de riesgo. Cualquier intervencin en uno de los dos
componentes, puede llevar a reducir la situacin de riesgo presente. Un
sistema o un modelo de gestin como el que aqu se pretende desarrollar con
miras a reducir la vulnerabilidad y con ella a lograr la disminucin del riesgo,
deber considerar los siguientes elementos como fundamentales en la
implementacin del mismo, estos son: Identificacin del riesgo, reduccin del
riesgo, transferencia del riesgo, preparacin, respuesta a emergencia,
rehabilitacin y reconstruccin. La concepcin de la gestin del riesgo debe dar
cuenta de la complejidad de su origen, el termino gestin que se origino en la
empresa da cuenta de los diferentes procesos que de manera sistmica
retroalimentan el producto, donde se pasa de una fase de planificacin a una
de ejecucin y posteriormente a otras de control y seguimiento, estos procesos
al llevarse al territorio se han limitado a las acciones de planificacin y en el
mejor de los casos de ejecucin pero en grado de mnimo de control y
seguimiento a la ejecucin lo cual no ha permitido aprender de experiencias de
intervencin anteriores frente a situaciones similares.
Cabe anotar como la mirada sobre problemticas asociadas a asentamientos
que presentan condiciones de riesgo, debe ser mas amplia, no restringirse a
los campos relacionados con la vivienda, pues de esta manera, solo considera
las condiciones de riesgo relacionadas con afectaciones directas e indirectas
sobre este componente fsico espacial de los asentamientos humanos, pero
desconociendo toda una gama de causas y situaciones de riesgo que no
necesariamente se vinculan con dicho componente. Es por esto que se
propone ampliar la mirada para abordar el anlisis de la gestin del riesgo,
entendido este como un problema ambiental, que incluye las diferentes causas
que pueden llevar a una poblacin a situaciones de riesgo, permitiendo incluir
el riesgo tecnolgico, riesgos a la salud humana, como otros ms de los
elementos a considerar en una propuesta integral de la gestin del riesgo. La
gestin del riesgo y la gestin ambiental no se han considerado como
elementos inseparables e interdependientes siguen actuando de manera
separada.
Los distintos expertos que han conceptuado sobre el tema han aportado, desde
el trascender la mirada tcnica y sectorial, hacia entender el riesgo como un
sistema complejo en el que participan factores como la vulnerabilidad y las
amenazas, ambos con numerosas variantes en su interior, que configuran la
complejidad del anlisis de cada uno de estos conceptos por separado.
Igualmente han valorado la vulnerabilidad en trminos de su posibilidad de
reduccin de las condiciones de riesgo y en este sentido enfatizan en la
necesidad de una completa identificacin de las vulnerabilidades que se
presentan en una determinada comunidad y su interdependencia con los
factores de amenaza.
Aunque los expertos amplan su concepcin del riesgo, desligndose de su
concepcin primitiva (que relacionaba las condiciones de riesgo nicamente
con factores naturales), su rea de anlisis se circunscribe a la porcin de
18

territorio afectada o a la comunidad expuesta a condiciones de riesgo, su

reflexin no trasciende hacia lo que esta implica en el contexto de ciudad. En
este sentido el aporte que realiza la RED, donde considera la relacin existente
entre las condiciones de vulnerabilidad urbana y la marginalidad urbana o
degradacin ambiental urbana, nos lleva tener que replantear las estructuras
urbanas y sus procesos de planificacin en trminos de su probabilidad de
incidir en situaciones de riesgo. Bajo esta mirada los procesos de planificacin
de ciudad en nuestro caso particular, los de ordenamiento territorial debern
tener en cuenta las vulnerabilidades y amenazas presentes en un territorio
como condicionantes de orden ambiental para el crecimiento y desarrollo futuro
de dicho contexto urbano.
Para que los procesos de planificacin y los planes de ordenamiento territorial
se constituyan en una herramienta eficaz de toma de decisiones, se debe
retomar la herramienta de los sistemas de informacin ambiental referidos en
particular a la temtica de riesgo, para a travs de un mecanismo operativo
como el lgebra de mapas permitan evaluar la situacin de riesgo y establecer
una zonificacin que de cuenta de la complejidad de factores que este conjuga.
La relacin entre la Gestin del riesgo y la planificacin territorial se hace cada
vez mas fundamental, en la medida en que una y otra se retroalimentan y
configuran un accionar complementario que debe apuntar en ultima instancia a
la sostenibilidad ambiental de la ciudad en el largo plazo.
La reflexin que ha venido realizando la red implica buscar una coherencia
entre la gestin del riesgo y los procesos de planificacin urbana o de
ordenamiento territorial de tal manera que se evalu el crecimiento de las
ciudades en trminos de su incidencia en el aumento de la vulnerabilidad y la
consecuente situacin de riesgo. Rasgos como la marginalidad, las condiciones
de pobreza, los asentamientos en suelos de proteccin por sus restricciones
para ser urbanizados, condiciones econmicas precarias, son rasgos que
denotan las condiciones de vulnerabilidad presentes en la poblacin.
El espacio urbano, est actualmente intervenido por muchos actores, aunque
sigue teniendo un papel fundamental la administracin municipal en la medida
en que puede regular el uso del suelo urbano y disminuir las condiciones de
vulnerabilidad asociadas con factores de tipo fsico espacial. Para contrarrestar
los dems factores anteriormente mencionados, el municipio o la entidad
territorial, deber implementar medidas que conduzcan a condiciones de
equidad, que le permitan reducir las vulnerabilidades sociales y econmicas a
que esta expuesta una poblacin.
Las acciones que tomamos sobre nuestro medio, el uso o el desecho que
hacemos de los recursos naturales estn guiados por el inters inmediatista de
responder a nuestras necesidades, pero este manejo genera efectos que se
van acumulando, hasta que viene la sorpresa, el desastre llamado "natural" que
nadie esperaba, pero que todos construimos da a da, ao a ao. Segn los
estudiosos de estas reas, tanto en el plano prctico como en el terico, existe
una relacin no definida entre degradacin ambiental urbana y la vulnerabilidad
19

de las ciudades a desastres naturales y Aunque ambos temas han sido

ampliamente estudiados, an no se ha desarrollado un marco terico que los
relacione. En 1992, el Banco Mundial organiz una conferencia sobre Manejo
Ambiental y Vulnerabilidad Urbana. Las conclusiones de la conferencia indican
que se necesita un marco integral que facilite el anlisis de la vulnerabilidad
urbana, para as poder tomar medidas preventivas.
El aumento acelerado de la poblacin en los ltimos decenios y su
concentracin en los centros urbanos, han aumentado la ocurrencia de
desastres que hasta hace poco eran poco comunes en el pas. El
desconocimiento de nuestro entorno y el aumento acelerado de la
vulnerabilidad, es lo que ha permitido o agravado muchos de los desastres
ocurridos en Colombia, por la falta de planeacin y estudio del uso adecuado y
ordenamiento del territorio.
Las prdidas econmicas y, an ms grave, las prdidas humanas que ha
sufrido el pas, debido a asentamientos localizados en zonas no aptas para la
urbanizacin, se deben en gran parte a la falta de unas polticas de desarrollo
integrales, ya que el desarrollo se conceba hasta hace muy pocos aos como
el desarrollo urbano y fsico, lo cual no permite que se reconozcan las
caractersticas y limitantes de nuestro territorio, y mucho menos incorporar el
componente de prevencin y mitigacin de riesgos en la planeacin .
La finalidad del Ordenamiento Territorial para los municipios es, entre otros,
prevenir y mitigar el deterioro ambiental causado por el proceso de
urbanizacin que crea nuevas vulnerabilidades aumenta las existentes y frente
a las amenazas naturales y antrpicas existentes. El Ordenamiento Territorial
procura una distribucin justa y equilibrada de las cargas y beneficios
generados por el mismo proceso y pretende mejorar el nivel de eficiencia en el
funcionamiento espacial de las ciudades y el entorno que las rodea
El Ordenamiento Territorial es una poltica de Estado y un instrumento de
planificacin, que busca garantizar un nivel de vida adecuado para la poblacin
y la conservacin del ambiente, por lo tanto hay que formular e implementar
estrategias que permitan identificar y localizar las amenazas y vulnerabilidades
para reducir o eliminar los riesgos a que estn sometidas la poblacin y la
infraestructura vital, lo que se convierte en factor fundamental para alcanzar tal
objetivo.
20

CAPITULO II
LA GESTIN DEL RIESGO Y SU RELACION CON LA GESTION

AMBIENTAL A TRAVES DE LA LEGISLACIN.
21

El anlisis a cerca de la gestin del riesgo y su relacin con la gestin

ambiental se aborda desde la perspectiva de la normativa de orden
internacional y nacional que configura los parmetros de referencia para el
entendimiento de dicho fenmeno.
A continuacin se describe como la normativa a nivel sufrido cambios que han
tenido grandes repercusiones en la manera como se ha abordado la gestin del
riesgo, pasando desde acciones asistencialistas hasta acciones de carcter
preventivo y asociadas a los procesos de planificacin.
2.1 Contexto internacional que configura la mirada a cerca del riesgo.
Se puede decir, que la primera vez que surge en el panorama internacional, la
mirada a la problemtica presente en los asentamientos humanos, entendida
esta en relacin con el tema ambiental, es aproximadamente hace dos
dcadas, cuando a partir de la conferencia de las Naciones Unidas,
desarrollada en Estocolmo en 1972, se condujo a la creacin del Programa de
las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUM), posteriormente se
realiz la conferencia de Naciones Unidas para los asentamientos humanos,
desarrollada en Vancouver en 1976, en dicho encuentro se plante la
importancia de los temas ambientales en la planificacin de los asentamientos
urbanos.
En la Conferencia de Naciones Unidas llevada a cabo en Ro de Janeiro en
1992, se construy el concepto de desarrollo sostenible como poltica a
implementar en los pases y en menor escala en las ciudades, aunque dicha
poltica como tal, mostraba solo un marco general de actuacin, hizo un gran
nfasis en el tema de la participacin en la gestin ambiental. En 1996 se
realiz en Estambul la conferencia sobre asentamientos humanos (hbitat II);
all uno de los temas desarrollados, fu el problema de las vulnerabilidades
urbanas y las situaciones de riesgo.
Estas conferencias internacionales, que comienzan a hacer la reflexin acerca
del tema ambiental aplicado a los asentamientos humanos, se ven reflejadas
en nuestro pas como primera medida en la constitucin de 1991, donde se
estructura una nueva visin de poltica de desarrollo, enfocada hacia un
desarrollo que no ria con la conservacin del medio ambiente. Luego la
constitucin replicar y particulizar las estrategias para la conservacin y
aprovechamiento racional de los recursos naturales en lo que es hoy la ley 99
de 1993 y sus decretos reglamentarios.
A partir de la mirada internacional, expresada en la conferencia Hbitat II, la
cual, se centra en los asentamientos humanos, en nuestro pas se inicia la
aplicacin de los postulados de la Agenda 21 (uno de los principales productos
de esta conferencia) con la definicin de Manizales, como caso piloto para la
aplicacin de estrategias de biociudad, propuesta que hoy mas que nunca se
encuentra vigente y en proceso de evaluacin. La experiencia de Biomanizales,
que fu como se le denomin, aporta no solo desde la comprensin de la
22

relacin ciudad-medio ambiente, sino tambin, desde lo que han sido las
problemticas ambientales de los centros urbanos de las zonas andinas en
nuestro pas, relacionadas con asentamientos en zonas de alto riesgo.
Actualmente en Manizales, se viene desarrollando un proyecto, auspiciado por
el Banco Interamericano de Desarrollo y desarrollado por el Instituto de
Estudios Ambientales de la Universidad Nacional de Colombia, sede
Manizales, con el fin de construir indicadores para la gestin del riesgo,
instrumento que tendr aplicacin directa al caso Manizales y dar cuenta de
los progresos en cuanto reduccin de la vulnerabilidad obtenidos con la
implementacin de las propuestas.
Aunque a nivel internacional existe desde 1992, una reflexin permanente
sobre el tema medio ambiental, solo en la conferencia de Naciones Unidas,
1996 (Hbitat II), se relaciona el componente ambiental con el tema urbano o
de ciudad, enfocando temticas hacia las zonas de riesgo, sin embargo, el
enfoque tiene un nfasis hacia los procesos de planificacin, entendiendo las
situaciones de riesgo como un determinante ambiental para la bsqueda de la
sostenibilidad ambiental de la ciudad, pero no se ha aportado hacia los
procesos completos de gestin pues la planificacin es solo una etapa de la
gestin.
2.2 Contexto legal Colombiano anterior a la ley de reforma urbana.

La historia de los desastres en Colombia, se remonta mas all del siglo pasado,
podra decirse que desde la colonia. La legislacin acerca del tema de atencin
y prevencin de desastres, solo aparece a partir de 1900, ao en el cual, se
crean los cuerpos de ambulancias para atender a los heridos de la guerra de
los mil das, con ellos nace la Cruz Roja Colombiana.
El decreto No 313 de 1922, reconoci a la Cruz Roja como auxiliar del servicio
sanitario del ejrcito, con el fn de ser incorporada a la liga internacional de
Sociedades de la Cruz Roja.
La Ley 142 de 1937, calific a la Cruz Roja como institucin de asistencia
pblica asignndole el apoyo de todas las autoridades y de los ciudadanos en
su programa humanitario.
La ley 49 de 1948, cre y organiz el Socorro Nacional en caso de
calamidades pblicas, cuya funcin especfica fu asumir en todo momento y
en cualquier lugar del pas, el auxilio a victimas de emergencias. Dicha ley
adems estableci, la obligatoriedad de crear la Cruz Roja Juvenil, en planteles
educativos adscritos al Ministerio de Educacin.
El decreto 4231 de 1948, reglament la ley 49 de 1948, complementando el
esquema de funcionamiento del Socorro Nacional y estableci la asesora de
un comit especial de la Cruz Roja.
23

El decreto 2114 de 1950, atribuy las funciones relativas a las calamidades

pblicas al comit especial de la Cruz Roja y oblig la entrega de auxilios
oficiales o privados a la Cruz Roja con destino al Socorro Nacional.
El decreto ley 3398 de 1965, cre y organiz la Defensa Civil, como
dependencia del Ministerio de Defensa para garantizar la participacin
permanente y obligatoria de todos los institutos del pas no comprendidos en el
llamamiento del servicio militar obligatorio, la independencia nacional y la
estabilidad de las instituciones. Aunque su sentido era especialmente militar,
incluy medidas relativas a las calamidades pblicas.
El decreto 606 de 1967, convirti la Defensa Civil en una agencia especializada
del gobierno bajo la inmediata direccin del Presidente Nacional.
El decreto 1463 de 1970, configur la Defensa Civil, como una unidad
administrativa especial del Ministerio de Defensa, cobrando mayor
especializacin en la preservacin y atencin de desastres, pero contina con
sus dems funciones relativas a la seguridad interna y externa y a la
prevencin y lucha contra el delito.
El decreto 2341 de 1971, independiz administrativamente a la Defensa Civil,
convirtindola en establecimiento pblico, con autonoma administrativa y
patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de defensa, le asign la
ejecucin de planes y programas del gobierno nacional relativos a la
prevencin y control de desastres, adems de sus otras funciones.
La ley 9 de 1979, denominada cdigo sanitario Nacional, consagr el ttulo
VIII a la temtica de prevencin y atencin de desastres, cre el comit
Nacional de Emergencia, el cual debe asumir la coordinacin de todos los
organismos que intervengan durante la emergencia; dispuso la constitucin de
comits regionales y locales de emergencias, los cuales, estaran encargados
de elaborar los planes de contingencia de acuerdo con modelos que elabore el
Comit Nacional y apruebe el Ministerio de Salud; asign al Comit Nacional
funciones de control y vigilancia de planes de capacitacin y entrenamiento, el
establecimiento de normas y requisitos sobre sistemas de alarma, informacin
general, refugio, campamentos y condiciones sanitarias.
El decreto 3489 de 1982, reglament el ttulo VIII de la ley 09 de 1979 y el
decreto 2341 de 1971, en cuanto a desastres, reiterando la estructura
institucional y agregando aspectos organizativos. Adicionalmente organiz el
Centro Nacional de operaciones de Emergencia, como un cuerpo derivado del
Comit Nacional; integr a la defensa civil dentro de la estructura de los
comits Nacional, regionales y Locales de emergencia.
El decreto ley 1547 de 1984, cre y organiz
Calamidades, pero no menciona su relacin con
Emergencias, ni sobre la subsistencia o no de este
fondo, deberan estar destinados tanto a las fases de
el Fondo Nacional de
el Fondo Nacional de
ltimo. Los recursos del
prevencin y diagnstico
24

de desastres, como las que supongan el apoyo econmico requerido por los
desastres ocurridos, el control de sus efectos y la rehabilitacin y
reconstruccin.
2.3 Ley 46 de 1988.
Por medio de esta ley, se cre y organiz el Sistema Nacional, Departamental y
Municipal para la Prevencin y Atencin de desastres. En su articulo primero
denominado Nocin y objetivos del sistema, defini responsabilidades y
funciones de organismos y entidades publicas y privadas, en etapas como la
prevencin, manejo, rehabilitacin, reconstruccin y desarrollo, las cuales
segn l, son originadas en una situacin de desastre. En este mismo Artculo
propuso integrar esfuerzos pblicos y privados y garantizar un manejo oportuno
de los recursos. En su articulo 2, presenta la definicin de desastre, ya citada
en el capitulo anterior, en el articulo 3, plante la necesidad de crear un Plan
Nacional para la prevencin y atencin de desastres, donde hace nfasis en la
participacin de entidades publicas y privadas tanto en la elaboracin como en
la ejecucin del plan.
En el artculo 5, se plantea la necesidad de integrar la temtica de prevencin y
atencin de desastres en la planeacin regional, departamental y municipal, a
travs de los planes de desarrollo regional, departamental y municipal. La ley
propone la creacin de una oficina nacional para la atencin y prevencin de
desastres, donde segn la ley debera implementarse un sistema integrado de
informacin que permita conocer y ubicar territorialmente los riesgos existentes
en el pas, as como los correspondientes anlisis de vulnerabilidad.
2.4 Decreto 919 de 1989.
El decreto 919, amplia la visin presentada por la ley 46 de 1988, retoma
algunos artculos de este, en lo que respecta a: que es el Sistema Nacional
para la prevencin y atencin de desastres, cuales son sus objetivos, cuales
sus integrantes y cuales sus funciones.
En su artculo primero, defini como se constituye el Sistema Nacional para la
prevencin y atencin de desastres, segn l, est conformado por un conjunto
de entidades pblicas y privadas que realizan planes, programas, proyectos y
acciones especficas, para alcanzar los siguientes objetivos:
Definir responsabilidades.
Integrar esfuerzos pblicos y privados.
Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos.
En el artculo dos, defini como integrantes del sistema, las siguientes

entidades:
Comit nacional para la prevencin y atencin de desastres

Comits regionales y locales.
25

Oficina Nacional para la prevencin y atencin de desastres.

Comit operativo nacional.
Ministerios y departamentos administrativos.
Al mismo tiempo que dicho artculo ampli la gama de entidades estatales que
participan. No queda clara la participacin de las entidades de carcter
privado, ni de las organizaciones de orden social.
En su artculo tres, se especifica como en el Plan Nacional para la prevencin y
atencin de desastres, se consignan polticas, acciones y programas, tanto de
carcter sectorial como del orden nacional, regional y local.
En su artculo cinco, plantea como los organismos de planeacin del orden
territorial; tendrn en cuenta las orientaciones y directrices sealadas en el plan
nacional para la prevencin y atencin de desastres. Segn lo anterior tanto los
planes de desarrollo como los planes de ordenamiento territorial, debern
incluir las polticas y programas planteados por el plan nacional para la
prevencin y atencin de desastres.
En el artculo seis, se trata el componente de la prevencin y atencin de
desastres en los planes de desarrollo y se presentan disposiciones
relacionadas con el ordenamiento urbano y con las zonas de riesgo y
asentamientos humanos.
En el artculo siete, trata del sistema integrado de informacin, donde se
incluyen como elementos de planeamiento de operaciones en caso de
situaciones de desastre. Estos son:
Tipos de desastre.
Funciones de las entidades.
Identificacin de la amenaza.
Anlisis de la vulnerabilidad.
Evaluacin del riesgo.
Preparacin de planes de contingencia.
Formulacin de programas de educacin y capacitacin con participacin
comunitaria.
En este artculo se hace un gran aporte en la inclusin de la dimensin de

prevencin y atencin de desastres en los planes de desarrollo municipal.
El SNPAD (Sistema Nacional para la prevencin y atencin de desastres), est
constituido por las entidades pblicas y privadas, responsables de la
prevencin y mitigacin de riesgos, la atencin de emergencias y la
rehabilitacin de zonas afectadas por desastres de origen natural o antrpico
no intencional. Una de las caractersticas principales del sistema es su
descentralizacin con responsabilidad principal en las autoridades locales, y
con el apoyo subsidiario de las entidades regionales y nacionales.
26

En lo que respecta a quien participa de las acciones de prevencin y atencin

de desastres, el decreto 919, involucra a entidades pblicas y privadas, como
responsables de la prevencin y mitigacin de riesgos, la atencin de
emergencias y la rehabilitacin de zonas afectadas por desastres de origen
natural o antrpico no intencional. Este decreto, da un paso grande expresado
en dos lneas: la primera tiene que ver con dejar de lado la atencin de
emergencia como nica accin frente al tema, teniendo en cuenta que hasta
1924, solo se realizaba con entidades de carcter pblico como la Cruz Roja y
la Defensa Civil, se evidencia aqu una visin mas amplia del tema de
prevencin y atencin de desastres, pasando de una etapa de prevencin
hasta una de reconstruccin y desarrollo. La segunda lnea, tiene que ver con
abrir el panorama de las causas asociadas a situaciones de riesgo, al
considerar no solo amenazas de origen natural sino tambin de origen
antrpico. Sin embargo se queda corto al considerar sus etapas encaminadas
solo a situaciones de desastres, quedando abierta la pregunta que pasa
entonces cuando el desastre no es quien convoca. Debe entenderse que el
desastre, es mas una consecuencia de una situacin de riesgo llevada al limite,
que la causa del mismo.
2.5 Ley 09 de 1989.
Esta plante como objetivo:Lograr condiciones ptimas para el desarrollo de
las ciudades y de su rea de influencia en los aspectos: fsico, econmico,
social y administrativo.
En su numeral 4, trata sobre la reserva de tierras urbanizables necesarias para
atender oportuna y adecuadamente la demanda de vivienda de inters social y
para reubicar aquellos asentamientos humanos que presentan graves riesgos
para la salud e integridad de sus habitantes10.
La ley 9, presenta como respuesta ante la problemtica de la poblacin
expuesta a situaciones de riesgo, la reubicacin, es por esto, que plantea que
respecto a las viviendas ubicadas en zonas de riesgo, es necesario realizar un
inventario de asentamientos humanos que presenten altos riesgos para sus
habitantes, en razn a su ubicacin en sitios anegadizos, o sujetos a
derrumbes o deslizamientos. Ante la situacin antes descrita, la ley propone
como alternativa de solucin la reubicacin y toma de medidas para evitar que
el inmueble desocupado no vuelva a ser usado para vivienda humana y asume
como factores de amenaza aquellos de origen natural (Inundacin,
movimientos en masa, etc), no considerando la multiplicidad de amenazas que
pueden presentarse en un territorio.
La ley 9 de 1989, buscando conseguir mejores condiciones en las ciudades,
puntualiza en la necesidad de analizar, dentro de los aspectos fsicos, las
condicionantes geolgicas que limitan o favorecen los desarrollos urbanos.
Este podra decirse es su gran aporte, pues introduce el tema de las zonas de
10
Artculo 2 de la ley 9 de 1989.
27

riesgo en los procesos de planificacin a desarrollarse a travs de los planes

de desarrollo. Aunque la ley no es muy explicita en que elementos componen
cada uno de los aspectos citados, dentro de ellos cabra, la preocupacin por
las reas de amenazas y riesgo. Sin embargo una debilidad que presenta la
ley, es que establece como alternativa de solucin a la problemtica de riesgo
la reubicacin, al sesgar la solucin frente a asentamientos en zonas de riesgo
hacia solamente la reubicacin, se estn desconociendo una serie de medidas
de mitigacin de orden ambiental que mas que actuar frente al desastre, son
preventivas y se anticipan al mismo.
Otro aspecto rescatable de la ley tiene que ver con el plantear la necesidad de
realizar un inventario de viviendas localizadas en zonas de riesgo, lo que se
puede entender como un primer paso en la constitucin de un sistema de
informacin, referente a las condiciones de amenaza, vulnerabilidad y riesgo,
presentes en un territorio.
Dicha ley se constituye en un punto crucial, a partir del cual existir una
relacin muy estrecha entre el tema del riesgo y su componente de vivienda
entendiendo los asentamientos en zonas de alto riesgo, como un problema
asociado a una mayor demanda de vivienda en condiciones favorables de
habitabilidad, ante el cual se propone como respuesta la reubicacin. Su
nfasis lo relaciona con el componente de vivienda, pues para evaluar
condiciones de riesgo, solo considera las afectaciones sobre el componente
suelo, elemento determinante en la construccin de ciudad y en los limitantes
de la expansin urbana.
2.6 Constitucin poltica de Colombia -1991.
La constitucin poltica colombiana en su artculo dos, que trata de los fines del
estado, plantea lo siguiente: las autoridades de la repblica estn constituidas
para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra,
bienes, creencias y dems derechos y libertades, y para asegurar el
cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
En la constitucin del 91, se incorpora el concepto de desarrollo sostenible
como poltica de estado y describe la obligacin del estado de la siguiente
manera: parte del mejoramiento de las condiciones de vida del ser humano es
lograr un mayor nivel de seguridad y supervivencia en relacin con las acciones
y reacciones del entorno, lo cual se logra a travs de la comprensin de la
interaccin del mismo con el medio ambiente. De aqu se desprende que la
prevencin de desastres, es una estrategia fundamental para el desarrollo
humano sostenible, dado que este aspecto de la planificacin permite
compatibilizar el ecosistema natural y la sociedad que lo ocupa y lo explota,
dosificando y orientando la accin del hombre sobre el medio ambiente y
viceversa.11
11
Constitucin poltica de Colombia, 1991.
28

Los siguientes son los principios generales que orientan la accin de las
entidades nacionales y territoriales:
La descentralizacin, a travs de la cual, los municipios y regiones puedan

asumir autnomamente sus responsabilidades, reservando al nivel nacional
las labores de definicin de marcos de poltica y coordinacin de acciones.
El mbito de competencias, para efectos del ejercicio de las respectivas
competencias,
la
observacin
de
criterios
de
concurrencia,
complementariedad y subsidiariedad.
La coordinacin, donde las entidades de orden nacional, regional y local
debern garantizar que exista la debida armona, consistencia, coherencia y
continuidad en las actividades a su interior en relacin con las dems
instancias.
La participacin, durante las actividades para prevencin y atencin de los
desastres, las entidades competentes velarn porque se hagan efectivos los
procedimientos de participacin ciudadana previstos por la ley.
Las estrategias generales para la prevencin y atencin de desastres son las

siguientes:
1. Estrategia para el conocimiento sobre los riesgos de origen natural y
antrpico. La investigacin y conocimiento sobre los riesgos de origen
natural y antrpico, constituyen la base tanto para la toma de decisiones,
como para la incorporacin del criterio de prevencin y mitigacin en los
procesos de planificacin.
2. Estrategia para la incorporacin de la prevencin y reduccin de los riesgos
en la planificacin. La prevencin y mitigacin de riesgos como criterio de
planificacin, debe estar presente en los procesos de toma de decisiones
sobre el futuro econmico y social de los municipios, los departamentos y la
nacin. Los instrumentos de planificacin existente, regional, urbana o
sectorial, son fundamentales para garantizar inversiones ms seguras y
ms benficas desde el punto de vista social y econmico.
3. Estrategia de fortalecimiento del desarrollo institucional a nivel de las
entidades nacionales y de las entidades que conforman los comits
regionales y locales a travs de los procesos de concertacin a nivel
nacional y de procesos descentralizados y participativos en las entidades
territoriales.
La constitucin de 1991, es la primera en relacionar temas como el medio
ambiente, las reas metropolitanas, los servicios pblicos domiciliarios, la
participacin comunitaria y la vivienda; con la poltica de desarrollo urbano. Al
incorporar en su poltica de estado, los postulados de la conferencia de Ro de
Janeiro, en lo que respecta al Desarrollo sostenible, le da un giro a lo que
fueron directrices de desarrollo, pasando de un desarrollo basado en
crecimiento econmico, para pasar a un desarrollo que mas all del crecimiento
econmico pretende garantizar un mejoramiento de la calidad de vida y
29

bienestar social y una mejor relacin con el medio ambiente. En busca del
bienestar se desarrolla la poltica expresada posteriormente en la ley 02/91,
donde se busca reducir las situaciones de riesgo que afectan la poblacin y as
garantizar su seguridad.
2.7 Ley 02 de 1991.
En ella adems de modificar el tope que reglamenta la vivienda de inters
social, en su artculo cinco, modific el artculo 56 de la ley 9, el cual hablaba
de la necesidad de realizar un inventario de las viviendas localizadas en zonas
de riesgo, asignndole dicha funcin a la oficina de planeacin, con
colaboracin de las entidades citadas en el decreto 919 de 1989 como
integrantes del sistema nacional para la prevencin y atencin de desastres.
En dicha ley se especifica que deben realizarse las operaciones necesarias
para eliminar el riesgo en los asentamientos localizados en dichas zonas. A
este respecto cabe anotar que es la primera vez que en la legislacin
colombiana aparece la intervencin in situ, como alternativa de solucin para la
problemtica relacionada con asentamientos en zonas de riesgo. Adems es la
primera en plantear la necesidad de un diagnstico permanente, ligado al
inventario de viviendas localizadas en zonas de riesgo. La ley 02 de 1991, es la
primera que sobrepasa el nivel asistencialista post desastre se enfoca en
acciones relacionadas con la mitigacin del riesgo, lo cual se relaciona mas con
una etapa preventiva que de tipo asistencialista.
2.8 Ley 99 de 1993.
La ley 99 de 1993, crea el Ministerio del Medio Ambiente, en ella se plantea en
el numeral 9 del artculo 1, que: la prevencin de desastres ser materia de
inters colectivo y las medidas tomadas para evitar o mitigar los efectos de su
ocurrencia sern de obligatorio cumplimiento.
En el Titulo II, denominado del Ministerio del medio ambiente y del sistema
Nacional Ambiental, en su artculo 3, define el concepto de Desarrollo
Sostenible, concepto que orientar el accionar de todas las entidades del
sistema y en su artculo 4, define que es el Sistema Nacional Ambiental (SINA),
como el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e
instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales
ambientales contenidos en esta ley. En el ttulo IV, denominado de las
Corporaciones Autnomas regionales, en su artculo 31, define las funciones
de las CAR, entre las cuales se destacan los siguientes numerales por tener
relacin con el tema de estudio:
20. Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinacin con las entidades
territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de
infraestructura cuya realizacin sea necesaria para la defensa y proteccin o
para la descontaminacin o recuperacin del medio ambiente y los recursos
naturales renovables.
30

23. Realizar actividades de anlisis, seguimiento, prevencin y control de

desastres, en coordinacin con las dems autoridades competentes y asistirlas
en los aspectos medioambientales en la prevencin y atencin de emergencias
y desastres; adelantar con las administraciones municipales o distritales
programas de adecuacin de reas urbanas en zonas de alto riesgo, tales
como control de erosin, manejo de cauces y reforestacin.
Aunque una de las funciones asignadas por esta ley a las Corporaciones
Autnomas Regionales (CAR), tiene que ver con la realizacin de actividades
de anlisis, seguimiento, prevencin y control de desastres, en coordinacin
con las dems autoridades competentes; su labor en este sentido se ha
relegado a dos frentes uno la coordinacin de los CLOPADS (comits locales
de prevencin y atencin de desastres) y otro la exigencia a los municipios de
analizar la temtica relacionada con Amenazas y Riesgo en los planes de
ordenamiento territorial, sin embargo su participacin en la gestin del riesgo
se limita a acciones puntuales, que no tienen continuidad en el tiempo, esto se
ve reflejado en la falta de incorporacin de una poltica relacionada con el tema
de atencin y prevencin de desastres, en sus planes de accin, lo que para el
caso particular de Corantioquia se ha visto expresado de forma incipiente en la
poltica Tierra, relacionada con el componente suelo.
2.9 Ley general de Educacin, 115 de 1994.
Con la resolucin 7550 de 1994, se regulan actuaciones del sistema educativo
en la prevencin de emergencias y desastres su directiva ministerial numero
13. En relacin con el tema educativo, con el decreto 1742 de 1994, instituye el
proyecto educativo ambiental.
2.10 Ley 388 de 1997.
En su artculo primero, donde presenta los objetivos de la ley, expone el tema
de atencin y prevencin de desastres, como una funcin ms de la entidad
territorial, encaminada al establecimiento de los mecanismos que le permitan,
en ejercicio de su autonoma promover el ordenamiento territorial, el uso
equitativo y racional del suelo.
En su artculo tres, que trata de la funcin pblica del urbanismo, plantea como
objetivos propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.
Adems otro de sus objetivos, es mejorar la seguridad de los asentamientos
humanos ante los riesgos naturales.
En el capitulo II, la ley presenta el ordenamiento territorial municipal, asignando
competencias en este aspecto al nivel departamental y municipal,
expresndose las mismas, en la construccin de los escenarios de uso y
ocupacin del espacio, de acuerdo, con el potencial ptimo del ambiente y en
funcin de los objetivos de desarrollo, potencialidades y limitantes biofsicos,
econmicos y culturales; esto con el fin de definir polticas de asentamientos
poblacionales y centros urbanos en armona con las polticas nacionales.
31

En el artculo ocho, la ley define la accin urbanstica, como funcin pblica en

el territorio Municipal, en su numeral 5, plantea como responsabilidad de la
accin urbanstica, determinar las zonas no urbanizables que presenten riesgos
para la localizacin de asentamientos humanos, por amenazas naturales, o que
de otra forma presentan condiciones insalubres para la vivienda. En este
mismo artculo en el numeral 11, expone la necesidad de localizar las reas
crticas de recuperacin y control para la prevencin de desastres; as como las
reas con fines de conservacin y recuperacin paisajstica. El numeral 5,
apunta hacia acciones de carcter preventivo, mientras el numeral 8, insina
acciones de tipo correctivo.
En general las acciones descritas por la ley 388, como mecanismos de
intervencin en el tema de la gestin del riesgo, apuntan a lo siguiente:
Restringir el uso del suelo en aquellas reas que presentan algn tipo de
riesgo y por lo tanto no deben ser urbanizables.
Recuperacin y control, sin ser explicita hacia donde se enfoca.
Reubicacin de las viviendas localizadas en zonas de alto riesgo.
En el artculo 10, donde se definen los determinantes de los planes de

ordenamiento territorial, entran en dicha categora, las polticas, directrices y
regulaciones sobre prevencin de amenazas y riesgos naturales, el
sealamiento y localizacin de las reas de riesgo para asentamientos
humanos, as como las estrategias de manejo de zonas expuestas a amenazas
y riesgos naturales.
Desde este artculo, se puede entrever una perspectiva de comprensin de las
amenazas y riesgos como un problema ambiental, que se convierte en
determinante para los procesos de planificacin territorial.
En el contenido del documento que constituye el plan, la temtica de inters
aparece en dos lugares, en primer lugar en el Componente General, haciendo
parte del contenido estructural y especficamente en la: determinacin y
ubicacin en planos de las zonas que presentan alto riesgo para la localizacin
de asentamientos humanos; por amenazas o riesgos naturales o condiciones
de insalubridad. En segundo lugar aparece en el Componente Urbano del
Plan, donde se plantea como estrategia de mediano plazo para el desarrollo de
programas de vivienda de inters social, incluyendo los de mejoramiento
integral, la inclusin de directrices y parmetros para la localizacin en suelos
urbanos y de expansin, de terrenos necesarios para atender la demanda de
vivienda de inters social y el sealamiento de los correspondientes
instrumentos de gestin, as como los mecanismos para la reubicacin de los
asentamientos humanos, localizados en zonas de alto riesgo para la salud e
integridad de sus habitantes, incluyendo la estrategia para su transformacin
para evitar su nueva ocupacin.
Al respecto de la inclusin del tema de la gestin del riesgo en la ley 388, a la
luz del artculo 10, cabe anotar que en este, se aleja el tema del rea ambiental
32

para mirarse como parte del componente de vivienda, es por esto, que se
plantea como solucin ante una poblacin expuesta a condiciones de riesgo
una de tipo fsico espacial (sea obras de infraestructura para mitigacin u
construccin de nuevas viviendas para reubicacin en caso de riesgo no
mitigable), hasta aqu el abordaje desde la prevencin no aparece, no se
atacan los factores causantes de la situacin de riesgo, y se borda su atencin
desde una mirada centrada en la dimensin fsico espacial, desconociendo el
verdadero sentido de la gestin del riesgo, donde se requieren una suma de
acciones desde diferentes disciplinas que permitan atacar integralmente la
problemtica.
En el componente rural del Plan, la ley solicita la delimitacin de las reas de
conservacin y proteccin de los recursos naturales, paisajsticos, geogrficos
y ambientales, incluyendo las reas de amenazas y riesgos, o que formen parte
de los sistemas de prevencin de los servicios pblicos domiciliarios o de
disposicin final de desechos, slidos o lquidos. En este sentido si se compara
la inclusin de la gestin del riesgo en la planificacin del territorio urbano con
la del territorio rural, se puede observar como en el primero existe un sesgo
hacia intervenciones de tipo fsico espacial, relacionadas con la vivienda,
mientras en el segundo el mismo tema se trata como parte de la problemtica
ambiental presente.
En cuanto a la aplicabilidad del plan, a partir de la normativa, en las normas
urbansticas estructurales, las normas definen las reas de proteccin y
conservacin de los recursos naturales y paisajsticos; entre las cuales se
incluye la delimitacin de las zonas de riesgo en general.
La ley 388 plantea una amplia orientacin hacia el entendimiento de los riesgos
como una variable mas a incluir en los procesos de planificacin del territorio,
esto con el fin por un lado de dar una utilizacin al suelo acorde con sus
potencialidades y limitaciones y por otro lado busca ofrecer a la poblacin
mejores condiciones de calidad de vida y garanta de seguridad.
Otro elemento a considerar en el estudio de la ley, es que ella analiza la
variable riesgo, en trminos de su incidencia en los procesos de urbanizacin y
de su reconocimiento como factor preocupante cuando se trata de poblacin
expuesta a l. Sin embargo en la evaluacin de la experiencia relacionada con
la formulacin de los Planes de Ordenamiento Territorial, se observa como se
le da gran nfasis en el anlisis, a los riesgos asociados a amenazas naturales,
como si estos fueran los nicos que preocuparan a un planificador. En muy
pocos casos se consideraron amenazas tecnolgicas o de otra ndole diferente
a la natural. Esto nos da cuenta de un panorama de amenazas no
consideradas en la planificacin del territorio.
El mismo sesgo de la ley enfocada nicamente hacia la planificacin, se
observa en los mecanismos de intervencin frente a situaciones de riesgo
(restringir el uso del suelo, recuperacin y control, y reubicacin), los cuales
apuntan solo a dar respuesta a amenazas naturales, las cuales generan
33

restricciones sobre el uso del suelo, en trminos de la posibilidad de

urbanizacin. Planteando como respuesta la reubicacin muy relacionada con
el componente de vivienda o infraestructura, por su incidencia en el dficit de
vivienda actual, siendo este uno de sus indicadores de desempeo a largo
plazo.
Es necesario hacer nfasis en el gran aporte que la ley realiza a la vinculacin
de las temticas amenazas y riesgo, con las problemticas ambientales,
convirtindolas en uno ms de los determinantes ambientales a incluir en los
procesos de planificacin territorial.
2.11 Decreto 93 de 1998.
Por este decreto se adopt el Plan Nacional para la Prevencin y atencin de
desastres. Dicho Plan debera incluir:
Polticas, acciones y programas, tanto de carcter sectorial, como de orden

nacional, regional y local.
Present como fases del proceso, a tener en cuenta en los programas del
plan las siguientes: prevencin, atencin inmediata, reconstruccin y
desarrollo en relacin con los diferentes tipos de desastres y calamidades
pblicas.
Los sistemas integrados de informacin y comunicacin a nivel nacional,
regional y local.
La coordinacin interinstitucional e intersectorial.
La investigacin cientfica y los estudios tcnicos necesarios.
Los sistemas y procedimientos de control y evaluacin de los procesos de
prevencin y atencin de desastres.
El objetivo del plan esta consignado en el articulo 1: orientar las acciones del
estado y de la sociedad civil para la prevencin y mitigacin de riesgos, con
preparativos para la atencin y recuperacin en caso de desastre,
contribuyendo a reducir el riesgo y el desarrollo sostenible de las comunidades
vulnerables ante los eventos naturales y antrpicos.
Adicionalmente el plan presenta como sus objetivos especficos los siguientes:
Reduccin de riesgos y prevencin de desastres.

Responder de manera efectiva en caso de desastre local, apoyo a la
gestin a travs de programas de capacitacin tcnica y articulacin de
acciones. Frente a este caso en particular el plan propone planes de
emergencia y contingencia (incluyendo las metodologas e instructivos).
Recuperacin rpida de zonas afectadas.
Las siguientes son las estrategias a travs de las cuales desarrollara sus
acciones:
Conocimiento sobre riesgos de origen natural y antrpico.

La incorporacin de la prevencin y reduccin de riesgos en la planificacin.
34

El fortalecimiento del desarrollo institucional.

Socializacin de la prevencin y atencin de desastres.
Los programas que incluye dicho plan son:
Programa para el conocimiento de riesgos de origen natural y antrpico,

para hacer lo realidad el plan menciona dos estrategias: la primera
consistente en la instalacin y consolidacin de redes, procedimientos y
sistemas de deteccin y alerta para la vigilancia y aviso oportuno a la
poblacin; la segunda tiene que ver con la evaluacin de riesgos.
Programa para la incorporacin de la prevencin y reduccin de riesgos en

la planificacin. En este programa se incluyeron las siguientes estrategias
para su puesta en marcha: incorporacin de criterio preventivo y de
seguridad en los planes de desarrollo, manejo y tratamiento de
asentamientos humanos y de infraestructura localizados en zonas de
riesgo, para lo cual el plan propuso acciones como la reubicacin,
mejoramiento y proteccin de viviendas y entorno en zonas de riesgo.
En este mismo programa se propuso la primera estrategia que enlaza la
temtica del riesgo con la ambiental, esta se describe como articulacin de
la poltica ambiental y de prevencin de desastres, para lo cual segn el se
hacia necesario: coordinar actividades para la articulacin del SINA y
SNPAD; incorporar la informacin sobre amenazas, vulnerabilidad y riesgos
en los diagnsticos y perfiles ambientales; considerar la mitigacin de
riesgos y prevencin de desastres en los estudios de impacto y los planes
de manejo ambiental de los proyectos de infraestructura; promocionar
estudios de aptitud ambiental a nivel municipal considerando el riesgo
como restriccin o determinante para la planificacin del hbitat y el
desarrollo urbano; poner en marcha programas de saneamiento bsico y de
proteccin ante amenazas ambientales de carcter biolgico e industrial;
impulsar planes de proteccin, ordenamiento y manejo de cuencas
hidrogrficas deterioradas y fortalecer el trabajo institucional para la
prevencin de incendios forestales.
Programa de fortalecimiento del desarrollo institucional, para lo cual incluye

las siguientes estrategias: fortalecimiento de las entidades nacionales del
sistema, fortalecimiento de los comits regionales y locales de prevencin y
atencin de desastres; fortalecimiento de las entidades operativas; medidas
de proteccin y contingencia en obras de infraestructura; desarrollo y
actualizacin de planes de emergencia y contingencia; diseo de
mecanismos eficientes y de tratamiento preferencial de proyectos de
reconstruccin; construccin de un sistema integrado de informacin.
Programa
desastres,
adecuada
conceptos
para la socializacin de la prevencin y la mitigacin de

a travs de: informacin publica para la prevencin y reaccin
de la comunidad en caso de desastre; incorporacin de los
de prevencin de desastres y proteccin ambiental en la
35

educacin formal; desarrollo de un sistema nacional de capacitacin de

funcionarios y capacitadores comunitarios; desarrollo de actividades con las
organizaciones de la sociedad civil.
Cabe anotar que aunque el plan, es el nico elemento legislativo que incorpora
como una de las acciones en el tema la coordinacin entre el SINA y SNPAD,
estas acciones no pasan de hacer parte de estrategias nacionales que poca
replica pueden llegar a tener en el orden regional y local. Pero podra
considerarse como el punto de partida para la construccin de una estrategia
diferente de accin frente el riesgo. Aunque el describe todos estos programas
y estrategias, muy poco de eso es realidad, algunas acciones de all podran
ser retomadas en el modelo a proponer como son las siguientes:
El plan propuso la construccin de un sistema integrado de informacin y

comunicacin a nivel nacional, regional y local, dicho sistema permitira
contar con una informacin actualizada al respecto de amenazas (de origen
natural y antrpico); vulnerabilidades y combinadas ambas obtener zonas
expuestas a riesgo. Esta informacin se constituye en la base para la toma
de decisiones, respecto a la determinacin de las reas prioritarias a
intervenir y su incorporacin en la planificacin tenindose en cuenta como
un factor restrictivo para la ejecucin de algunas acciones ligadas a los
procesos de desarrollo en los diferentes niveles en los cuales el modelo
operaria. Adicionalmente el plan pretende que con la informacin antes
mencionada se puedan construir los diagnsticos y perfiles ambientales,
base fundamental para la construccin de los sistemas de gestin ambiental
municipal.
La incorporacin de la prevencin y reduccin de riesgos en la planificacin,

este aspecto enunciado tambin por el plan, refuerza la necesidad de
analizar la temtica del riesgo como un factor fundamental en el proceso de
planificacin, circunstancia que como se dijo anterior mente requiere de una
informacin actualizada al respecto que permite que los diferentes procesos
de planeacin, formulen proyectos acordes con la situacin real del
territorio.
2.12 Estructura administrativa de la nacin que enmarca la legislacin

analizada.
Con la creacin del Sistema Nacional Ambiental (SINA), se pretende, integrar
de forma amplia a la sociedad civil en todos sus niveles, adems, garantizar la
gestin ambiental del pas, en procura de avanzar hacia un desarrollo
sostenible, teniendo en cuenta que el sistema de estado se caracteriza por ser
descentralizado, lo cual permite la implementacin de las polticas teniendo en
cuenta la diversidad ecosistmica y cultural de nuestro pas. La poltica
nacional ambiental actual se circunscribe al Plan Nacional de Desarrollo Hacia
un Estado Comunitario12. Dentro de ste, y de acuerdo con el texto definitivo
12
Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006
36

aprobado en el Senado, la estrategia de Sostenibilidad Ambiental propuesta

comprende cinco programas bsicos: La conservacin y uso sostenible de
bienes y servicios ambientales, el manejo integral del agua, la generacin de
ingresos y empleo verde, la Sostenibilidad Ambiental de la produccin nacional
y la planeacin y administracin eficiente por parte de las autoridades
ambientales13. En este Plan Nacional de Desarrollo, cambian los ejes
estructurantes con respecto al Proyecto Colectivo Ambiental, pero dentro de los
programas estructurantes de ste, siguen siendo prioritarios los temas del
agua, bosque, biodiversidad y produccin ms limpia, reconocindose la
importancia de intervencin en estos temas.
Algunos de los aspectos centrales que tienen que ver con la gestin del riesgo,
y se incluyen en el actual Plan Nacional de Desarrollo son:
En lo que respecta a la propuesta de crecimiento econmico sostenible y
generacin de empleo, esta se basa en dar impulso a desarrollos
habitacionales, enmarcados dentro de polticas de desarrollo urbano regional;
donde en particular en relacin al tema impulsar procesos de reasentamiento
de poblacin en zonas de riesgo ambiental no mitigable. La segunda propuesta
que plantea dicho plan se denomina Sostenibilidad Ambiental, en ella entre
otros, se adelantarn programas que tienen relacin con la gestin del riesgo
(entendiendo el riesgo como un problema de carcter ambiental), a este
respecto cabe desatacar la necesidad de formular una poltica de estado para
la Sostenibilidad ambiental del desarrollo, la cual se ha venido desarrollando
como caso piloto a travs de lo que ha sido la experiencia de los SIGAM. Se
deber tambin avanzar en la consolidacin del Sistema de Informacin
Ambiental, que permita garantizar un monitoreo ambiental sistemtico,
herramienta que seria de gran utilidad para la evaluacin permanente de las
zonas de riesgo de un territorio. Por ltimo el plan de desarrollo Nacional, en su
estrategia denominada construir equidad Social, donde sus programas
apuntan a reducir la desigualdad social a travs de la focalizacin de las
inversiones, la eliminacin de los equilibrios econmicos y sociales; para lo
cual se tendrn en cuenta entre otras zonas aquellas que presentan un nivel
mximo de riesgo: inundaciones y deslizamientos, sismos y sequas.
Cuando se analizan los ejes que estructuran el SINA, (integrar a la sociedad
civil, gestin ambiental y avanzar hacia un desarrollo sostenible) y se analizan
los objetivos que resaltamos en un prrafo anterior, se vislumbra una
coincidencia entre las aspiraciones del SINA en una mirada global, en la cual,
se busca a nivel nacional estimular procesos que lleven a un desarrollo
sostenible de dicho territorio y lo que persigue la Gestin del riesgo. El SINA,
implica que en los procesos de planificacin se considere la relacin de la
poblacin con la base natural, las cuales en el caso particular de la gestin del
riesgo, tienen mucho que ver con las condiciones de vulnerabilidad presentes
en algunos lugares. Es as como se puede llegar a entender la gestin del
riesgo como uno de los mecanismos que articulado al SINA, le permitir a este
13
DNP. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2003 2006.
37

ltimo aunar acciones tendientes a un desarrollo acorde con la base natural

que lo acoge.
Adicionalmente el SINA, tambin pretende disminuir el dficit habitacional,
teniendo en cuenta en dicho dficit, no solo las viviendas que deben cubrir el
dficit cuantitativo actual, sino tambin las que por encontrarse en zonas de
riesgo, requieren ser reubicadas y se suman a dicho dficit. Por esta razn
tambin al pensar en la gestin del riesgo y las posibles soluciones a las
situaciones encontradas, deber haber una coordinacin entre el SNPAD que
debe dar solucin a la problemtica de la poblacin expuesta a riesgo y SINA
que como objetivo persigue disminuir dicho dficit. Hoy es aun ms evidente la
relacin que debe establecerse entre las instancias que abordan la
planificacin y la vivienda. Existe una coyuntura fundamental con la fusin en
este gobierno de los ministerios de Ambiente, Vivienda y desarrollo territorial,
pues el haberlos integrado debe posibilitar tambin una mirada integrada de las
problemticas ambientales de un territorio, considerando su inclusin en los
procesos de planificacin y como una de las alternativas de solucin, su
relacin con la construccin de infraestructura. Sin embargo, las lneas
estratgicas que plantea el Plan de Desarrollo, muestran la desarticulacin
existente al interior del Ministerio, pues se siguen presentando las temticas
por separado: lo ambiental, la planificacin y la vivienda; sin considerar que
todas ellas repercuten de forma directa en lo que ser la configuracin del
territorio. Aunque precisamente la integracin de dichas temticas, que antes
pertenecan a ministerios diferentes en uno solo, da cuenta de la necesidad de
abordar la complejidad del territorio nacional desde una mirada integral.
2.13 Ordenanzas de la asamblea que regulan el DAPARD.
En el Departamento de Antioquia, a partir de la Ordenanza 041 de 1995 y el
decreto reglamentario 5329 de 1995, se crea y organiza el Departamento
administrativo del sistema de prevencin, atencin y recuperacin de desastres
(DAPARD).
2.13.1 Ordenanza 41 de 1995.
Por medio de esta ordenanza, se crea el sistema Departamental de
Prevencin, Atencin y Recuperacin de Desastres. El sistema agrupa
entidades pblicas, privadas y comunitarias con el objeto de lograr la
promocin de una cultura de la prevencin y apoyo a la atencin y
recuperacin de las comunidades y el medio ambiente.
Los objetivos de este sistema son los siguientes:
Generar las condiciones de tipo organizacional, legal y financiero.

Articular la respuesta de organismos y entidades publicas, privadas y
comunitarias definiendo responsabilidades y funciones.
Incluir los componentes de prevencin y atencin de desastres en los
planes de desarrollo y las CAR. Este objetivo persigue la incorporacin de
las zonas de riesgo como un determinante ambiental en el ordenamiento
38

urbano en lo que tiene que ver con los condicionantes para la ubicacin de
asentamientos humanos.
El sistema esta constituido por los siguientes componentes: Administrativos
(CREPAD, CLOPADS, DAPARD), institucional (organismos de planificacin,
comisiones interinstitucionales de trabajo, logstico (Fondo departamental para
la Prevencin y Atencin de Desastres, Centro Departamental de Reservas
para Desastres, Centro y red Departamental de Telecomunicaciones para
Desastres, Centro de Documentacin e Informacin Publica sobre Desastres).
2.13.2 Decreto 5329 de 1995.
Este decreto organiza el Departamento Administrativo del Sistema de
Prevencin, Atencin y Recuperacin de Desastres en Antioquia. En su articulo
primero define la misin del DAPARD as: Liderar en el Departamento de
Antioquia, el diseo e implementacin de polticas tendientes a mejorar las
condiciones de vida y desarrollo integral de la poblacin a travs de la
incorporacin de programas y proyectos en los planes de desarrollo
comunitario, para concurrir de manera concertada dentro de un contesto
interinstitucional, que permita consolidar el proceso de culturizacin de la
prevencin, atencin y recuperacin de desastres en la comunidad
antioquea.
En su articulo segundo, define la finalidad y reas claves del DAPARD, siendo
su finalidad: Dirigir, coordinar, controlar y evaluar la gestin, planes,
programas y proyectos orientados a la prevencin, atencin y recuperacin de
desastres en las diferentes regiones que conforman el Departamento de
Antioquia.
A continuacin se describen las reas claves de resultado:
1. Garantizar que la gestin e implementacin de polticas, planes, programas y
proyectos trazados por la Administracin Departamental, estn orientados a la
prevencin, atencin y recuperacin de desastres.
2. Asegurar la incorporacin del componente de prevencin, atencin y
recuperacin en la elaboracin de los Planes de Desarrollo Municipal y
Departamental.
3. Fortalecer y mejorar las relaciones de coordinacin y complementariedad
con entidades pblicas, privadas y comunitarias que desarrollen programas
orientados a la prevencin, atencin y recuperacin de desastres.
4. Incrementar los niveles de educacin, capacitacin y participacin
comunitaria en el proceso de prevencin, atencin y recuperacin de
desastres.
39

5. Garantizar el fortalecimiento y centralizacin de los sistemas de informacin

tcnica y cientfica sobre fenmenos que puedan originar desastre.
6. Garantizar la consecucin y optimizacin de los recursos destinados a la
prevencin, atencin y recuperacin de desastres.
Cuando se observa tanto la finalidad del sistema Departamental de Prevencin
y Atencin de Desastres - SDPAD (que esta enfocado principalmente a
estimular la cultura de la prevencin) como la finalidad y las reas claves del
DAPARD, su filosofa esta muy en acuerdo con lo que debera ser la gestin
del riesgo en el departamento, en las distintas etapas de la misma. Sin
embargo si se compara el panorama dado por la conceptualizacin que los
orienta en contraposicin con las acciones que se realizan, estas ltimas distan
mucho del alcance planteado en la filosofa tanto del sistema como de la
institucin.
Poco nfasis se ha dado a las actividades preventivas, el sistema de
informacin que de cuenta de las condiciones de riesgo en el departamento, no
esta completo, solo se tiene informacin de aquellas cabeceras municipales o
centros urbanos, donde el DAPARD ha patrocinado el desarrollo de
investigaciones para evaluar riesgo y amenaza. Adicionalmente se cuenta con
la informacin recopilada en los planes de ordenamiento, pero esta en la mayor
parte de los municipios esta hoy desactualizada.
La falta de una labor mas eficiente, convocante y de continuidad del comit
regional, no permite una accin vinculante de los diferentes CLOPADS en aras
de construir una poltica en este campo que de cuenta de las particularidades
presentes por zonas del departamento, lo cual permitira una evaluacin
diferente de la temtica, reconociendo las amenazas que en cada zona se
presentan.
En cuanto a la participacin o coordinacin de las entidades pblicas y
privadas, esta coordinacin solo aparece en el momento en que se produce la
ocurrencia de un desastre o de una situacin de emergencia. El espacio de los
CLOPADS o de el mismo Comit Regional, no es una instancia de discusin
como debera ser, para que permitiera la evaluacin de la poltica, programas y
proyectos que se refieren al tema. La participacin de las universidades ha sido
tambin muy tangencial, esto debido muy seguramente a que ha estado
estimulada por el otorgamiento de contratos para estudios especficos
relacionados con esta variable y el ordenamiento territorial.
40

Conclusiones.
El CONPES (Consejo Nacional de Poltica Econmica y social), del
Departamento Nacional de Planeacin, desarrollo el documento denominado:
Estrategia para consolidar la ejecucin del plan nacional para la Prevencin y
Atencin de Desastres-PNPAD- en el corto y mediano plazo14. En dicho
documento se presenta un diagnstico a cerca de la situacin de los riesgos e
impactos ambientales en Colombia y la evaluacin del papel de las distintas
entidades en el abordaje de la situacin por parte de dichas entidades.
Segn el documento CONPES y de acuerdo al anlisis realizado de la
legislacin se pueden hacer la siguiente evaluacin del Plan Nacional para la
Atencin y prevencin de desastres.
El PNPAD, bajo un esquema de gestin del riesgo, define las acciones que
debe realizar el pas para la prevencin y atencin de desastres. Sin
embargo ms que un plan, es un marco de poltica, dado que no desarrolla
elementos de temporalidad, de territorialidad, ni define a los responsables
especficos de las acciones.
El SNPAD, dispone de un buen conocimiento de las amenazas naturales y

antrpicas a escala nacional. Sin embargo cuando se trata de evaluar el
conocimiento de las vulnerabilidades fsicas, sociales, econmicas y
culturales la informacin existente es muy incipiente.
Otro limitante a la gestin del riesgo, es la falta de un sistema integrado de

informacin sobre el tema. Dicho sistema debera alimentarse de los
diversos sistemas de informacin existentes (INGEOMINAS, IDEAM, IGAC,
CCCP, INVEMAR, DIMAR, CAR, etc).
El decreto ley 919 de 1989, no cuenta con un desarrollo reglamentario

completo y est desactualizado en relacin con la constitucin del 91 y los
marcos normativos y reformas institucionales consecuentes. La mayora de
las entidades nacionales no tienen institucionalizado esta temtica en sus
programas y estatutos, limitando sus compromisos ante el SNPAD. Si bien
existen acciones de fortalecimiento hacia los departamentos y municipios,
se requiere una estrategia nacional permanente para incorporar el tema de
planificacin territorial y sectorial, en las inversiones, en la coordinacin
interinstitucional y en la participacin comunitaria.
Si se considera la gestin del riesgo como resultado de una problemtica de

orden ambiental, las polticas del SNPAD (Sistema Nacional para la
prevencin y Atencin de desastres), deberan ser coherentes y articuladas
con las del SINA (Sistema Nacional Ambiental) y replicarse de lo regional a
travs de las CAR (Corporaciones Autnomas Regionales) y de los
municipios que tienen delegada la autoridad ambiental.
14
Documento CONPES 3146, 2001.
41

Tabla 1: Resumen legislacin en el tema de atencin y prevencin de

desastres.
Ao
Decreto o
Ley
1922
Decreto 313
1937
1948
1950
1965
1967
1970
1971
1979
Actividad
Etapa de la gestin del

riesgo a la que se
enfoca
del Asistencial, emergencia.
del
Cruz Roja: Auxiliar

servicio sanitario o
ejercito
Ley 42
Cruz Roja, institucin de
asistencia publica.
Ley 49
Creo y Organizo el Socorro
Nacional en caso de
calamidades pblicas.
Decreto
Asigna funciones relativas
2114
a las calamidades pblicas
a la Cruz Roja.
Decreto Ley Crea y organiza la Defensa
3398
Civil
Decreto 606 Nombra la defensa Civil
como
agencia
especializada del gobierno
Decreto
Defensa
Civil,
unidad
1463
administrativa
del
Ministerio de Defensa.
Decreto
Defensa Civil: ejecucin de
2341
planes
y
programas
relativos a la prevencin y
control de desastres.
Ley 9
Crea el Comit Nacional
de Emergencia
1982
Decreto
3489
Se crea el centro nacional

de Calamidades
1988
Ley 46
Crea
y
Organiza
el
Sistema Nacional para la
Prevencin y Atencin de
Desastres
1989
Decreto 919
Sistema Nacional para la

Prevencin y Atencin de
Desastres
Asistencial, emergencia.
Emergencia
Emergencia
Emergencia
Emergencia
Prevencin y Atencin
de desastres.
Prevencin y Atencin
de desastres.
Emergencia
Prevencin y Atencin
de desastres.
Posdesastre.
Rehabilitacin.
Reconstruccin.
Prevencin.
Mitigacin.
Posdesastre.
Rehabilitacin.
Reconstruccin.
Prevencin.
Mitigacin.
Posdesastre.
Rehabilitacin.
Reconstruccin.
42

Continuacin Tabla 1.
Ao
Decreto o
Ley
1989
1991
1993
1997
Actividad
Etapa de la gestin del

riesgo a la que se
enfoca
Ley 09
Ley de reforma Urbana
Reubicacin y
Planificacin
Constitucin Obligacin
del
estado Planificacin
poltica
de respecto al tema de Prevencin
Colombia
prevencin y atencin de Participacin
desastres.
Ley 99
Crea el Ministerio del Planificacin
Medio Ambiente
Prevencin
Participacin
Ley 388
Ley
de
Ordenamiento Planificacin
Territorial
Participacin
Fuente: levantamiento de informacin y anlisis realizado por la investigadora, 2004.
Aunque el termino atencin y prevencin de desastres, aparece en nuestra

legislacin, como lo vemos en el cuadro anterior en 1970, las acciones que
desde dicha legislacin se estimulan van encaminadas principalmente a
atender emergencias y en lo preventivo a capacitar a la poblacin y entrenarla
para afrontar una emergencia. Se le da mucha importancia a la utilizacin de
las alarmas, a dar informacin a la poblacin y la constitucin de refugios y
campamentos. La normatividad legal correspondiente al periodo entre 1900 y
1971, se centra en fortalecer o crear instituciones encargadas de atencin de
emergencias (parecen la Cruz Roja, la Defensa Civil) o entidades de socorro.
Para 1971, con el decreto 2341, se fortalece la defensa civil asignndole la
ejecucin de planes y programas relativos a la prevencin y control de
desastres. Aun si en el cdigo sanitario Nacional, se le da importancia a la
coordinacin de todos los organismos para atender emergencias, aparecen en
este momento los comits locales de emergencias, que como su nombre lo
indica se encargan nicamente de atencin posdesastre. Solo hasta 1984 con
la creacin del Fondo Nacional de Emergencias, se plantea la destinacin de
dineros para las fases de prevencin y diagnostico de desastres. La inclusin
del tema de prevencin y diagnostico es muy tarda, pues siempre se haba
concentrado en ser atencionista. Lo anterior coincide con la creacin de la ley
9 de 1989 (ley de reforma Urbana), siendo esta la primera instancia desde la
cual se mira el tema como parte de la planificacin del territorio.
Adicionalmente en 1988, con la creacin del Sistema Nacional para la
Prevencin y Atencin de Desastres, se amplia la luz en lo que tiene que ver
con las entidades a ser llamadas a participar del sistema, incorporando no solo
entidades publicas, sino tambin privadas. Da un paso grande en el
reconocimiento de que dichas problemticas requieren un abordaje con la
participacin de mltiples actores, no solo de las instituciones pblicas, sino de
todos los dems actores que constituyen la sociedad que converge en un
territorio. Otro de los aportes del SNPAD, consiste en la incorporacin de la
43

temtica, en procesos de planificacin del territorio a travs de expresar la

obligatoriedad de que las entidades del orden municipal incluyen este aspecto
en sus planes de desarrollo. Cabe anotar, que aunque aparece el trmino
atencin y prevencin de desastres, dentro de la legislacin, en lo operativo
no se realizan acciones de prevencin. Solo a partir de 1988, con la ley 46 que
crea el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres
(SNPAD), se tiene en cuenta el Plan Nacional para la Prevencin y atencin de
Desastres como un instrumento que debe vincularse a la Planeacin Regional,
Departamental y Municipal. Sin embargo esto solo marca el principio, pues
para este momento no se cuenta ni con la informacin bsica, necesaria para
incorporar esta temtica en los procesos de desarrollo mas all que a travs de
proyectos generales, ni se ha realizado una sistematizacin de las experiencias
anteriores para aprender de intervenciones ya realizadas.
A partir de este momento a travs del decreto que reglamenta el SNPAD, se
propone la creacin de un sistema integrado de informacin que hasta el
momento es incipiente y solo responde al esfuerzo de diferentes entidades o
instituciones de carcter publico, pero donde cada una dependiendo de sus
competencias ha ido recogiendo la informacin necesaria para su trabajo, pero
sin pensar en construir un sistema integrado de informacin del pas, que de
cuenta de los diferentes tipos de amenazas presentes en nuestro territorio. Ya
que es difcil pensar en un sistema integrado de informacin a nivel Nacional,
debe optarse por tener sistemas a nivel local, teniendo en cuenta sistemas de
informacin ambiental como el que se debe constituir para el Sistema de
Gestin Ambiental Municipal (SIGAM), con el fin de implementar los
observatorios ambientales urbanos, donde se evaluaran una serie de
indicadores, entre ellos los que tienen que ver con la gestin del riesgo, con el
fin de priorizar las acciones a nivel de la gestin ambiental.
La coordinacin interinstitucional e intersectorial que propone el Plan Nacional
para la prevencin y atencin de desastres, encuentra un lugar propicio para el
orden local, en la figura de los sistemas de gestin ambiental municipal, pues
en este sistema confluyen sectores e instituciones alrededor de problemticas
de orden ambiental, buscando participar en la gestin ambiental y a travs de
ella modificar las condiciones ambientales del territorio municipal, para la
inclusin de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos en la discusin del
SIGAM, es preciso, entender el riesgo como una problemtica ambiental. Como
estrategia de coordinacin interinstitucional a nivel nacional, que busca
entender el riesgo como un problema ambiental propone la articulacin entre el
SINA (sistema nacional ambiental) y el SNPAD (sistema nacional de
prevencin y atencin de desastres).
El tema de riesgo, no se considera un problema ambiental. En la legislacin
ambiental se toca tangencialmente, solo una de las funciones asignadas a las
Corporaciones autnomas regionales por la ley 99 de 1993, se refiere a este
tema, como veremos mas adelante algunas corporaciones lo han asumido
como tal, pero para otras no es un problema ambiental que les compete.
44

CAPITULO III.
LA MIRADA DE LA GESTIN DEL RIESGO DESDE LAS

INSTITUCIONES PBLICAS Y PRIVADAS.
La cultura de la prevencin para la reduccin de los desastres es el pilar para

abordar la problemtica de desastres en el departamento de Antioquia; el
DAPARD presenta como estrategia fundamental el fortalecimiento de la
capacidad de gestin, coordinacin y concertacin pblica, privada y
comunitaria de los entes locales, regionales, departamentales, y nacional en
las etapas de prevencin, atencin y recuperacin de desastres a travs de
procesos integrales y desde un enfoque integral, interdisciplinario e
intersectorial.
45

Para construir un panorama de lo que ha sido la gestin del riesgo en nuestro

pas, es necesario por un lado partir del anlisis del marco legislativo que
condiciona el accionar del estado en esta temtica (presentado en el capitulo
anterior) y por otro conocer las diferentes formas de intervencin ligadas a las
funciones de cada institucin y que permiten comprender el marco de actuacin
de ellas, los procesos de coordinacin y su relacin con las distintas entidades
de orden ambiental. De aqu se recogern elementos que permitan configurar
la propuesta de incorporacin de las variables amenazas y riesgos en los
planes de gestin ambiental Municipal, delimitar las funciones de las entidades
que pueden participar, los momentos comunes y las estrategias de relevancia
para constituir el sistema.
3.1 La gestin del riesgo a la luz de las intervenciones realizadas por
instituciones de carcter publico.
Por mucho tiempo quienes se han ocupado de las actividades relacionadas con
la temtica de atencin y prevencin de desastres, fueron entidades pblicas,
encargadas en la mayora de los casos de la atencin de emergencias, tal es el
caso de la Cruz Roja, la defensa Civil, etc. Otras instituciones de carcter
pblico fueron creadas ante la ocurrencia de un desastre. Todas ellas han
tenido un nivel de participacin diferente muy relacionado con las funciones
que se les atribuye por ley. A continuacin se analizan algunas de las
instituciones que han participado y participan actualmente en acciones con
poblacin expuesta a situaciones de desastre o de condiciones de riesgo.
3.1.1 La gestin del riesgo analizada desde la perspectiva de la Direccin
Nacional de Prevencin y Atencin de desastres.
Esta institucin se cre en el ao de 1989, con el decreto 919, como respuesta
a la urgente necesidad que tenia el gobierno Nacional de afrontar mediante una
organizacin adecuada, los innumerables problemas sociales y econmicos
generados por los distintos factores de calamidad pblica y desastres naturales
que durante las ltimas dcadas ha sufrido la sociedad y el pas en general.
La misin de esta institucin es: Orientar la gestin y coordinar las entidades
del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, que
permitan la prevencin y mitigacin de los riesgos y la organizacin de los
preparativos para la atencin de emergencias, la rehabilitacin y reconstruccin
en caso de desastre; incorporando el concepto de prevencin en la
planificacin, educacin y cultura del pas, que conduzca a la disminucin de la
vulnerabilidad y los efectos catastrficos de los desastres naturales y
antrpicos. Las funciones de la Direccin Nacional de Prevencin y Atencin
de Desastres las siguientes:
1. Dirigir y coordinar el Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de
Desastres, conforme a la orientacin y lineamientos fijados por el Comit
Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres, creado por el Decreto 919 de
1989 y las normas que lo modifiquen o adicionen.
46

2. Proponer polticas y estrategias nacionales para la gestin del riesgo.

3. Realizar el seguimiento y difusin del Plan Nacional para la Prevencin y
Atencin de Desastres.
4. Adelantar el apoyo tcnico, informativo, econmico y educativo que
requieran los miembros del Sistema Nacional.
5. Ejercer la Secretara Tcnica de la Junta Nacional de Bomberos.
6. Ejercer la coordinacin e impulsar el funcionamiento y organizacin de los
Comits, Comisiones y Servicios Nacionales del Sistema Nacional para la
Prevencin y Atencin de Desastres.
7. Propender por la organizacin y adecuado funcionamiento de los Comits
para la Prevencin y Atencin de Desastres.
8. Celebrar acuerdos, convenios, planes, programas y proyectos con
instituciones pblicas y privadas, nacionales e internacionales para el
desarrollo, de los propsitos del Sistema Nacional para la Prevencin y
Atencin de Desastres.
9. Gestionar, con el apoyo de la oficina de cooperacin internacional, la
consecucin de recursos nacionales e internacionales complementarios para el
Fondo Nacional de Calamidades, tendientes a cubrir las fases de prevencin,
atencin, rehabilitacin y reconstruccin.
10. Promover y coordinar la participacin activa en la integracin con grupos
subregionales y redes internacionales relacionadas con la prevencin,
atencin, rehabilitacin y reconstruccin.
11. Ejercer la ordenacin del gasto del Fondo Nacional de Calamidades, de
conformidad con lo previsto en el artculo 5 del decreto 2378 de 1997.
12. Las dems funciones asignadas que correspondan a la naturaleza de la
dependencia.
47

Grfico 2. Grupos que constituyen DNPAD.
Con la fusin de los ministerios y la nueva propuesta administrativa del

Presidente lvaro Uribe, lo que era la Direccin Nacional de prevencin y
atencin de desastres pasa a ser la Direccin General de prevencin ya
atencin de desastres. A continuacin en el grfico 3, se muestra la nueva
estructura del sistema Nacional para la Prevencin y atencin de desastres.
De acuerdo al organigrama presentado en el grafico 3, la direccin general
para la prevencin y atencin de desastres DGPAD, esta a cargo de la
presidencia de la republica y con la asesora de la junta consultora del fondo
nacional de calamidades. Existe un comit operativo nacional integrado por
representantes de la defensa civil, Cruz Roja y bomberos, esto nos muestra
como se ha pensado la instancia operativa desde la intervencin de
emergencia o posdesastre, por eso quienes integran dicho comit son las
entidades encargadas de actuar frente a la ocurrencia de un desastre de
manera inmediata. En el comit tcnico nacional participan representantes del
DGPAD, Ministerios (Defensa, Salud, Transporte, Agricultura; Ambiente,
vivienda y desarrollo territorial), DNP, Defensa Civil, IDEAM, INAT, Telecom,
Inurbe, Sena, Ingeominas, IGAC, Cruz Roja Colombiana, Invemar, Bomberos.
En el comit tcnico participan aquellas entidades que proveen insumos,
herramientas o recursos necesarios para la ejecucin de las diferentes etapas
de la gestin del riesgo, de igual manera permite a travs de la coincidencia de
48

las distintas entidades frente al tema, la construccin de un sistema de

informacin actualizado con la informacin de cada entidad que participa en el
comit tcnico.
Grfico 3. Organigrama del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres.
De la DGPAD se desprenden los comits regionales para la prevencin y

atencin de desastres (CREPAD), esto permite promover en los niveles
regional y local la insercin de las directrices formuladas por la Direccin
general y que deben poderse extrapolar al caso local.
49

Las entidades de carcter ambiental, solo participan en el nivel nacional

representadas por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y
en el nivel local como asesoras de los comits locales de atencin y prevencin
de desastres CLOPAD, segn lo estipula la ley 99 de 1993. No existe un
predominio de actuacin de entidades del rea ambiental en los distintos
niveles a los que les compete la temtica, las entidades del orden ambiental,
participan con la misma responsabilidad y en el mismo grado de compromiso
que las dems entidades que conforman el sistema. Esto puede deberse a que
por tradicin dicha temtica no se ha comprendido como del campo ambiental y
por tanto sus acciones operativas se relacionan ms con entidades dedicadas
al rea de infraestructura.
A partir del actual gobierno del Presidente lvaro Uribe Vlez, la estructura
administrativa del estado ha cambiado, se han fusionado unos ministerios y
otros como es el caso del Ministerio de Gobierno ha sido eliminado y parte de
las funciones que dicho ministerio tenia fueron asignadas al hoy denominado
Ministerio del Interior y de justicia.
El Ministerio del Interior y de Justicia tiene como objetivos primordiales:
1. Formular las polticas, planes generales, programas y proyectos del Sector
Administrativo del Interior y de Justicia.
2. Formular la poltica de Gobierno en materias relativas al orden pblico
interno; a los asuntos polticos; a la paz, la convivencia ciudadana y los
derechos y libertades fundamentales; a la participacin ciudadana en la vida
y organizacin social y poltica de la Nacin; a las relaciones entre la Nacin
y las entidades territoriales de la Repblica; al acceso a la justicia, a la
defensa judicial de la Nacin y del ordenamiento jurdico; a lo penitenciario y
carcelario; al problema mundial de las drogas; a la seguridad jurdica; a los
asuntos notariales y registrales, a la prevencin y atencin de emergencias
y desastres y a los derechos de autor.
3. Promover el ordenamiento y la autonoma territorial, la poltica de
descentralizacin y el fortalecimiento institucional.
4. Consolidar en la administracin de los asuntos polticos, la democracia
participativa y pluralista.
5. Impulsar y garantizar los derechos y libertades fundamentales de los
ciudadanos, el orden pblico y la convivencia ciudadana.
6. Contribuir al ejercicio armnico de las competencias y atribuciones de las
entidades nacionales.
7. Formular, coordinar, evaluar y promover, en coordinacin con el
departamento nacional de Planeacin, polticas que garanticen la
transparencia en la gestin administrativa del Sector Administrativo a su
cargo.
50

Grfico 4. Organigrama del Ministerio del Interior y de Justicia
En el grafico numero 4, se observa como el Ministerio se dividi en dos

viceministerios, uno de ellos el de justicia comprende la direccin de
prevencin y atencin de desastres, a la cual estara ligado el SNPAD, sin
embargo cabe anotar como este mismo ministerio tiene a su cargo otras tres
direcciones, lo cual no permite un nfasis del mismo en esta temtica. Caso
similar sucede en el nivel departamental, donde el DAPARD, adems de liderar
los programas relacionados con la atencin y prevencin de desastres debe
atender las problemticas relacionadas con desplazados, fenmeno que
actualmente ocupa la mayor parte de su tiempo y recursos.
El Ministerio del Interior y de Justicia en la denominada por este: poltica y
prevencin presenta los siguientes programas:
Descentralizacin de los Derechos Humanos y del DIH: Promover la

descentralizacin y la apropiacin del tema de dh y del dih en las entidades
territoriales en trminos de sensibilizacin, capacitacin y coordinacin con
el objetivo de posibilitar la garanta, respeto y proteccin de los mismos en
las regiones.
51

Central de Emergencias: La Constitucin Poltica de Colombia se

caracteriza entre otros aspectos por la incorporacin del tema de los
Derechos Humanos como una prioridad en cuanto a proteccin de la
libertad, la seguridad y la integridad fsica y moral de la persona, entre estos
derechos la Constitucin seala expresamente el derecho a la vida y la
integridad de las personas y prohbe la desaparicin forzada, las torturas,
los tratos o penas inhumanos, degradantes o crueles (Art. 11, 12 y 17).
En los programas anteriormente descritos es visible el nfasis en la atencin

humanitaria y en el programa denominado central de emergencias no se
incluye la temtica de atencin y prevencin de desastres, ni siquiera desde la
perspectiva atencionista y de emergencia mucho menos en lo que respecta a la
prevencin.
El Ministerio en cuestin presenta adems un programa general de su
actuacin denominado Proteccin. En el cual plantea como objetivo: Apoyar
al Gobierno Nacional en la implementacin de la poltica de seguridad
democrtica, mediante la salvaguarda de la vida, integridad, seguridad o
libertad de las personas, objeto del Programa de Proteccin, que se encuentren
en situacin de riesgo por causas relacionadas con la violencia poltica o
ideolgica o el conflicto armado interno. En este objetivo se observa el sesgo
en la mirada del organismo, pues solo se consideran como factores a tener en
cuenta en relacin a la proteccin de la poblacin aquellos ligados a las
condiciones de violencia o producto del conflicto armado sin considerar las
situaciones de riesgo de origen natural o antrpico que de igual manera atentan
contra la integridad de la poblacin. Las condiciones actuales de orden pblico
en nuestro pas, hacen que los dems factores de riesgo queden opacados
frente a los detonados por el conflicto armado.
Dicho Ministerio en su Plan Estratgico 2003-2006 en el objetivo estratgico
denominado Construir Equidad Social, se incluye el programa: Prevencin y
Mitigacin de Riesgos Naturales, al cual plantea las siguientes estrategias:
Proyecto, objetivo o estrategia: Socializacin de la Prevencin y Mitigacin de
Riesgos. Estrategia 2: programas para la incorporacin de prevencin,
reduccin de riesgos en la planificacin.
Manejo y tratamiento de
asentamientos humanos y de infraestructura localizadas en zonas de riesgos.
En esta estrategia el Ministerio incluye estas actividades:
Impulso a programas de reubicacin, mejoramiento y proteccin de vivienda

y del entorno en zonas de riesgos.
Elaboracin de normas de seguridad y reglamentos de diseo y
construccin de edificaciones e infraestructura en lneas vitales.
Intervencin y reduccin de la vulnerabilidad de centros urbanos y
edificaciones indispensables e infraestructura de lneas vitales existentes.
52

Los siguientes son los objetivos que se plantea el Ministerio, relacionados con
el tema de estudio:
Orientar la adopcin de criterios de sostenibilidad en la gestin de los

sectores productivos e institucionales, procurando la incorporacin de
sistemas de gestin ambiental, reconversin tecnolgica y el cambio en los
patrones de consumo.
Orientar y articular procesos de formulacin de poltica y de planeacin del
Sistema Nacional Ambiental mediante el desarrollo de instrumentos y
mecanismos de coordinacin, informacin y financieros, con el fin de
fortalecer la gestin del sector.
Promover el desarrollo sostenible del territorio considerando las relaciones
de la poblacin con la base natural, el espacio construido y el entorno
regional mediante la formulacin de polticas y regulaciones, referentes a la
planificacin, el ordenamiento y la gestin territorial.
Disminuir el dficit habitacional del pas tanto en sus aspectos cuantitativos
como cualitativos, en alianza con actores del sector pblico, privado y
social, mediante la formulacin de polticas y regulaciones.
Estudio y promocin de la aplicacin de seguros para la proteccin de los
bienes y servicios individuales y colectivos.
Articulacin de la poltica ambiental y de prevencin de desastres.
Coordinacin de las actividades para la articulacin del SNPAD y el SINA.
Incorporacin de la informacin sobre amenazas, vulnerabilidades y riesgos
en los diagnsticos y perfiles ambientales a nivel nacional, regional y local.
Impulso a planes de proteccin y de ordenamiento y manejo de cuencas
hidrogrficas deterioradas.
Fortalecimiento institucional para la prevencin y manejo de incendios
forestales.
Elaboracin de inventarios de vivienda en riesgo a nivel municipal.
Promocin sobre la reglamentacin de usos del suelo y ordenamiento
territorial con fines preventivos y de mitigacin de riesgos.
Medidas de proteccin y contingencia en obras de infraestructura.
Fortalecimiento de las entidades operativa.
Diseo y mantenimiento del Sistema Integrado de Informacin.
Sistematizacin del inventario y la informacin existente sobre amenazas y
riesgos para la planificacin y de la informacin histrica de desastres y
prdidas en el territorio nacional.
Sistematizacin de informacin sobre manejo y transporte de sustancias
peligrosas.
Sistematizacin de la informacin acerca de las situaciones de emergencia
y desastres ocurridos en el territorio nacional y su apoyo por parte de la
DGPAD (La direccin General de atencin y prevencin de desastres).
La Direccin General de prevencin y atencin de desastres (DGPAD) en su

plan de accin del ao 2004, dentro de la estrategia denominada
Fortalecimiento del desarrollo institucional, plante los siguientes programas y
proyectos pertinentes a la temtica de estudio.
53

En el programa denominado fortalecimiento de las entidades operativas, da

prelacin a los organismos que se encargan de la atencin de emergencia (los
cuerpos de bomberos, defensa civil y entidades operativas de socorro),
adems promueve la formulacin y puesta en marcha de planes regionales
para la prevencin y atencin de desastres y pretende tambin fortalecer las
entidades operativas en la fase de emergencia. Propuso otro programa
denominado Medidas de proteccin y contingencia en obras de
infraestructura, este programa se enfoca a la atencin de emergencia y a la
solucin de los problemas de infraestructura generados por la ocurrencia de un
desastre en la etapa inicial de atencin.
El ltimo programa que propuso se relacionaba con el sistema Integrado de
informacin, para lo cual planteo el diseo del sistema integrado de
informacin, la sistematizacin del inventario de informacin existente sobre
amenazas y riesgos para la planificacin y de la informacin histrica de
desastres y perdidas en el territorio nacional y sistematizacin de la informacin
a cerca de las situaciones de emergencia y desastres ocurridos en el territorio
nacional y su apoyo por parte de la DPAD. Este programa a diferencia de los
otros mencionados, le apunta al proceso de prevencin y su articulacin con la
planificacin territorial, pues el sistema de informacin se constituye en el
insumo base, para la toma de decisiones de orden territorial y la priorizacin de
acciones tendientes a disminuir los niveles de vulnerabilidad. Aunque dicho
programa esta planteado dentro del Plan de accin del 2004, en el informe de
gestin de la Direccin no aparece como ejecutado, queda entonces la
pregunta sobre cuales proyectos se priorizan en esta materia? y cual su
posibilidad de incorporacin en los procesos de planificacin?.
De acuerdo a lo observado en el cuadro correspondiente al Plan de accin del
ao 2004, y su cronograma de actividades, solo las siguientes actividades
tuvieron asignado presupuesto: Consolidacin del Sistema Nacional de
Bombero, Fortalecimiento institucional de Cuerpos operativos para respuesta a
emergencia, Promocin y capacitacin del personal voluntario en bsqueda y
rescate y otros operativos de emergencia, Consolidacin y promocin de la red
nacional de centros de reserva para emergencias, Promocin y desarrollo de
planes de contingencia de redes de servicios pblicos y lneas vitales para la
respuesta y rehabilitacin de los servicios en caso de desastre, Desarrollo y
actualizacin de planes de emergencia y contingencia. Ver Anexo No 1 Plan de
accin 2004, Ministerio del Interior y de Justicia
3.1.2 La gestin del riesgo desde la mirada de la Corporacin Autnoma
Regional del Centro de Antioquia (CORANTIOQUIA).
Corantioquia como una de las autoridades ambientales del departamento de
Antioquia, tiene un papel clave en lo que respecta a las acciones de atencin y
prevencin de desastres, pues algunos de los componentes de los recursos
naturales, como lo son, el recurso suelo, el recurso aire y el recurso agua, se
ven impactados de forma directa por dichos fenmenos.
54

A partir de entrevistas realizadas con funcionarios pertenecientes a la

Corporacin se extraen las siguientes conclusiones:
Una de las reas dentro de la corporacin, que ha venido teniendo en cuenta el
tema de amenazas y riesgos, es la que se ocupa del Ordenamiento Territorial,
dichos procesos regulados por la ley 388 de 1997 y coordinados en algunos
casos por las CAR, se centra la atencin en las amenazas de origen natural,
tales como: movimientos en masa, inundaciones (avenidas torrenciales y
socavamientos), vulnerabilidad a sismos; esto con el fin de establecer criterios
de ocupacin del suelo, teniendo en cuenta las amenazas como restricciones al
uso del mismo. Con cada uno de los municipios pertenecientes a su jurisdiccin
se plantea la realizacin de una micro zonificacin ssmica, y determinacin de
mapas de amenazas y riesgos, procesos de planificacin que pretendan el
reordenamiento del territorio, pero que en algunos casos se vieron limitados por
los recursos econmicos y tcnicos de los municipios.
Algunos de los municipios en su Plan de Ordenamiento Territorial, no pudieron
cumplir los compromisos que la ley les estipulaba en lo concerniente al tema de
amenazas y riesgo, esto en muchos casos por falta de informacin actualizada,
en otros por imposibilidad de verificar la informacin existente y en otros casos
por falta de personal con condiciones tcnicas idneas para el tema. Al
observar dicha situacin la Corporacin contrata un grupo tcnico para
acompaar a los municipios en la construccin de dicho componente del plan
de ordenamiento, son 21 municipios a los cuales la corporacin acompa en
la identificacin de las amenazas y riesgos en el suelo urbano y en los centros
poblados, para finales del ao 2003, este ejercicio estaba concluyendo.
La Corporacin tiene la idea de construir, a partir de la informacin recogida en
los planes de ordenamiento municipal, un mapa de amenazas y riesgos de la
jurisdiccin, donde a partir de entender el conocimiento de la geomorfologa,
las pendientes, los suelos degradados y haber homologado los usos del suelo,
se pueda realizar un ordenamiento de los municipios de la jurisdiccin,
mediante anlisis temticos que permitan una planificacin regional. Cabe
anotar como para dicho proceso de planificacin regional, en este campo se
presentan algunas dificultades, una de ellas, es que es necesario buscar una
concertacin entre la metodologa utilizada por el DAPARD y la utilizada por la
corporacin, siendo necesario tambin en el tiempo realizar una verificacin en
cada municipio de la situacin encontrada.
Vale la pena anotar como aunque desde la dependencia encargada del
ordenamiento territorial (oficina de Planeacin de la Corporacin), la mirada
sobre el tema de amenazas y riesgos cobra importancia como estrategia de
planificacin no solo local, sino regional, bajo la mirada corporativa dicho tema
no tiene mayor importancia, y esto se expresa en la inexistencia en el plan de
gestin ambiental regional 1998-2006, de una poltica o programa enfocada a
esta temtica, solo en la poltica tierra, la cual tiene como objetivo: propender
por la sostenibilidad de la tierra, a travs de su recuperacin, ordenacin y
55

orientacin de las acciones de usos, explotacin y manejo del suelo. Como

estrategias dicha poltica plantea las siguientes:
Asegurar la continuidad y el fortalecimiento del diagnstico del estado del

recurso.
Determinar los conflictos y establecer las limitaciones de uso de acuerdo
con la vocacin del suelo.
Desarrollo y consolidacin de la informacin cartogrfica como insumo para
las decisiones de ordenamiento territorial que deban tomar los municipios.
Como objetivos especficos, esta misma poltica menciona los siguientes:
Orientar la ordenacin del uso de la tierra

Recuperacin de reas degradadas.
Segn la ley 99, son funciones de las CAR: participar con los dems
organismos en los procesos de planificacin y ordenamiento territorial para la
inclusin del tema ambiental en los procesos, Implantar y operar el sistema de
informacin ambiental en el rea de su jurisdiccin, realizar actividades de
anlisis, seguimiento, prevencin y control de desastres, en coordinacin con
las dems autoridades competentes. Aunque para los funcionarios
entrevistados, no es clara su responsabilidad frente al tema,
la ley 99, si es explicita en las funciones que la corporacin debe cumplir. La
visin de los funcionarios es reflejo, de la falta de incorporacin de la temtica
en la poltica corporativa, lo cual como se explic anteriormente, no expresa su
importancia en el contexto del plan de accin de la corporacin.
Cabe anotar como adems de participar en la coordinacin de los POT, la
corporacin ha desarrollado procesos de capacitacin a las entidades
municipales en lo que tiene que ver con la conformacin de los CLOPADS, sus
funciones, responsabilidades y formas de operar, adicionalmente lleva un
proceso de seguimiento a dichos organismos en el orden municipal, buscando
que no desaparezcan con los cambios de administracin. El atender temticas
relacionadas con poblacin asentada en zonas de riesgo en algunos casos
esta muy asociado a su quehacer como autoridad ambiental, donde debido a
quejas o tramites ambientales desarrollados ante la corporacin, ella debe
actuar frente a dicha situacin, pero no porque desde su poltica corporativa
esta sea una intencin visible.
Lo mximo que ha tenido en cuenta la temtica ha sido su participacin a
travs de la coordinacin de los planes de ordenamiento territorial y
posteriormente su inclusin al sistema de informacin ambiental de la
corporacin. En trminos generales podra decirse que no se considera el tema
de amenazas y riesgos como una problemtica ambiental que deba atender la
corporacin y en la cual deba participar con las dems entidades del orden
departamental y local.
56

3.1.3 La gestin del riesgo desde la mirada de la Corporacin (CORNARE).

La Corporacin autnoma regional Rionegro Nare (Cornare), en su plan de
accin 2004-2006, denominado Gestin Ambiental y social para la
competitividad y la sostenibilidad, presenta como su visin la siguiente: al 2006
Cornare consolidar su sistema de gestin integral que le permita poner a
disposicin de la regin un marco de gestin ambiental fundamentado en
actuaciones oportunas y transparentes, orientado a ese gran anhelo de tener
un oriente antioqueo desarrollado y mas limpio, a partir de la apropiacin y
uso eficiente del territorio y de sus recursos naturales.
Entre los objetivos que plantea, vale la pena destacar uno de ellos, pues tiene
de alguna forma relacin con el tema de investigacin, este es: Armonizar la
planificacin ambiental y las polticas e instrumentos de gestin sectoriales y
territoriales, mediante la concurrencia de los agentes privados y pblicos en el
mbito local y regional. En este objetivo se proponen acciones operativas para
el trienio, las cuales se describen a continuacin:
Fortalecimiento institucional e interinstitucional.

Informacin y conocimiento ambiental, esta estrategia se fundamenta en
dos aspectos: la articulacin de actores y recursos para generar
tecnologa, conocimientos y practicas orientadas al desarrollo de la
ciencia y la tecnologa ambiental y el buen funcionamiento del sistema
de informacin Ambiental Regional, entendiendo este como el conjunto
de actividades que permiten
obtener y mantener disponible la
informacin requerida para la ejecucin de polticas, planes, programas
y proyectos sobre medio ambiente recursos naturales.
Educacin, gestin y participacin social.
Ordenamiento ambiental del territorio, pretende a partir de la consulta de
los conflictos y potencialidades en el uso del suelo, las realidades
socioeconmicas de los habitantes de la jurisdiccin y de las reas
colindantes y el uso y aprovechamiento de los recursos renovables.
Produccin, comercializacin y consumos ms limpios.
Sostenibilidad ambiental para la competitividad.
A continuacin se presenta una tabla donde se extraen los programas

relacionados con la temtica de estudio los cuales han sido planteados
como metas de la corporacin en su plan de accin.
57

Tabla 2: Plan de Accin Trianual Cornare.
Educacin Gestin y Participacin social
Informacin y conocimiento ambiental
Corporacin autnoma Regional de las cuencas de los ros Negro y Nare Cornare
Plan de Accin Trianual
Estrategia Programa
Objetivos
Metas
Ciencia
y Articular actores y recursos Articulacin a instituciones
para generar conocimientos y de ciencia y tecnologa
Tecnologa
prcticas
orientadas
al para el desarrollo de
Ambiental
desarrollo de ciencia y proyectos en el rea de la
sostenibilidad ambiental
tecnologa ambiental.
Consolidacin
y
articulacin
de
los
componentes del sistema
de informacin ambiental
Consolidacin y articulacin para el servicio de las
y
de los componentes del instituciones
como
sistema
de
informacin comunidades,
Gestin
y
ambiental para el servicio de mecanismo de soporte a
transferencia
las
instituciones
y los procesos de gestin,
de
la
y
comunidades,
como planificacin
informacin
ambiental
mecanismo de soporte a los administracin
ambiental
procesos
de
gestin, regional.
planificacin y administracin Conformar la red de
ambiental regional
informacin ambiental
Montaje y consolidacin de
los bancos de proyectos de
inversin
ambiental
regional y municipal.
Educacin
y Propiciar las herramientas Consolidacin
de
la
necesarias para que los escuela como el eje
participacin
desarrollen articulador de la educacin
para la gestin individuos
procesos
que
potencien ambiental
ambiental
nuevos
valores
y
un Afianzamiento
de
una
aprovechamiento adecuado cultura ambiental a travs
de los recursos naturales y el de procesos educativos
ambiente.
Gestin
y Identificar e implementar Fomento a la participacin
mecanismos que posibiliten como
participacin
instrumento
de
la participacin en la gestin legitimacin de la gestin
social
ambiental.
ambiental
Comunicacin
para
la
consolidacin
de la gestin
ambiental
Estructurar
y
promover
procesos comunicacionales
que permitan la transferencia
de
conocimientos
y
experiencias
en
materia
ambiental regional
Apoyo y reconocimiento a
la gestin ambiental
Fortalecimiento
de
la
comunicacin para difusin
ambiental regional
Acompaamiento en la
gestin
ambiental
corporativa
58

Ordenamiento ambiental del territorio
Corporacin autnoma Regional de las cuencas de los ros Negro y Nare Cornare
Plan de Accin Trianual
Estrategia Programa
Objetivos
Metas
Promover
procesos
de Fortalecimiento
Planificacin
de
la
ambiental del planificacin socio ambiental planificacin
y
que posibiliten un manejo Ordenamiento
territorio
ambiental
sostenible de los recursos Municipal
naturales el ambiente en el Articulacin sectorial y
oriente antioqueo
territorial de la gestin
ambiental en el contexto
regional.
Planificacin
y
ordenamiento
ambiental
regional
fsico
y
Uso
y Articular propuestas
y Mejoramiento
ocupacin del proyectos de desarrollo que paisajstico del territorio
territorio
mejoren las caractersticas
fsicas,
espaciales
y
paisajsticas del territorio
aprovechando sus ventajas
naturales
Generar una cultura de la Prevencin y mitigacin de
naturales
y
prevencin de desastres riesgos
basada en el conocimiento y antrpicos
gestin de los riesgos; que
permita una intervencin mas
consecuente en los procesos
de desarrollo de la regin.
Fuente: Cornare, Plan de accin Trienal 2004-2006
Como se observa en la tabla anterior para CORNARE es fundamental acciones

en tres componentes para el abordaje de la gestin del riesgo, la primera tiene
que ver con la constitucin de un sistema de informacin ambiental que como
lo plantean en su plan de accin, es fundamental como mecanismo de soporte
para los procesos de gestin y planificacin, la segunda tiene que ver con los
procesos de ordenamiento ambiental del territorio, donde la corporacin incluye
la mirada sobre le tema de prevencin y mitigacin de riesgos naturales y
antrpicos como un factor condicionante en el uso y ocupacin del territorio y
como tercera y ultima la gestin ambiental como instrumento que posibilita la
participacin de diferentes actores en torno al aprovechamiento adecuado de
los recursos naturales y el ambiente.
Desde el plan de accin, se observa la pertinencia de la consideracin de la
temtica del riesgo por parte de la corporacin, como un entendimiento del
mismo, visto desde la perspectiva ambiental como un factor que puede detonar
procesos de deterioro de los recursos naturales y del ambiente.
Como producto de un proceso de concertacin y participacin regional durante
la vigencia 2001- 2003, Cornare realiz una actualizacin y prospeccin de su
Plan de Gestin ambiental regional al 2020. Las estrategias y lneas de accin
definidas en dicho plan son las siguientes:
59

Informacin y conocimiento ambiental.

Ordenamiento Ambiental del territorio.
Educacin, gestin y participacin social.
Biodiversidad y sostenibilidad para la competencia regional.
Produccin, comercializacin y consumo ms limpios.
En el plan de gestin ambiental Regional 2003-2020, en la estrategia

anteriormente presentada, denominada Ordenamiento Ambiental del territorio,
se incluyen dos programas, el primero uso y ocupacin del territorio y el
segundo Prevencin y atencin de desastres, para este ltimo programa de
inters para esta investigacin se plantean objetivos, lneas de accin y
proyectos, los cuales se presentan en la siguiente tabla:
Tabla 3: Plan de gestin ambiental regional CORNARE.
PLAN DE GESTION AMBIENTAL REGIONAL 2003-2020
Lneas de accin Proyectos
Responsables
ESTRATEGIA: ORDENAMIENTO AMBIENTAL DEL TERRITORIO
Programa: Prevencin y atencin de desastres
Objetivo: Generar una cultura de la prevencin de desastres basada en el conocimiento y
gestin de los riesgos; que mediante la comunicacin, educacin y participacin permita
una intervencin ms consecuente en los procesos de desarrollo de la regin.
Actualizacin y reglamentacin de los estudios
de amenaza, vulnerabilidad y riesgo de las reas
urbanas de los municipios de la subregin.
Seguimiento a la implementacin de los estudios Cornare,
Reglamentacin,
seguimiento
y de amenaza vulnerabilidad y riesgo.
Departamento
control de zonas Realizacin
del
estudio
de
amenaza, administrativo de
de riesgo
vulnerabilidad y riesgo de la jurisdiccin.
Prevencin,
Elaboracin del mapa geomorfolgico como Atencin
y
soporte a los estudios regionales de amenaza, Recuperacin de
vulnerabilidad y riesgo
Desastres
Elaboracin de medios para la educacin en (DAPARD),
prevencin de desastres
Comits
locales
Capacitacin y fortalecimiento de los comits Operativos
de
locales operativos de prevencin y atencin de Prevencin
Educaciny
comunicacin para desastres (CLOPADS) de la jurisdiccin.
atencin
de
la prevencin de Realizacin de eventos regionales de educacin Desastres
desastres
y comunicacin para la prevencin de desastres. (CLOPAD),
Formulacin e implementacin de la ctedra de Direccin
de
prevencin y atencin de desastres en los Nacional
Prevencin
y
currculos de secundaria y estudios superiores
de
Implementacin de acciones acordes al Plan atencin
Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres desastres
Gestin ambiental para la incorporacin de los (DNPAD), entes
Planificacin en la estudios de amenaza, vulnerabilidad y riesgo en territoriales,
organismos
de
gestin
y los planes de ordenamiento territorial
prevencin
de Establecimiento de un programa regional de bomberos,
gremios del sector
riesgos naturales y prevencin y atencin de riesgos tecnolgicos
tecnolgicos
Elaboracin de planes de emergencia y productivo, CONIF
contingencia municipal
Implementacin y seguimiento de bases de
datos sobre desastres ocurridos en la regin
60

PLAN DE GESTION AMBIENTAL REGIONAL 2003-2020
Lneas de accin Proyectos
Responsables
Elaboracin e implementacin de un plan de
contingencia regional para la prevencin y
control de incendios forestales.
Capacitacin, educacin y fortalecimiento de las
instancias regionales y locales para la
Prevencin
y prevencin y control de incendios forestales.
Cornare,
control
de Incorporacin de elementos de silvicultura DAPARD,
incendios
urbana preventiva en los proyectos forestales CLOPAD,
forestales
de la regin.
DNPAD, entes
Montaje y consolidacin de una base de datos territoriales,
sobre incendios forestales ocurridos en la organismos de
bomberos,
jurisdiccin.
Mitigacin y recuperacin de reas afectadas gremios del sector
productivo, CONIF
por incendios forestales
Fortalecimiento de Conformacin de redes subregionales de
redes
para
la prevencin y atencin de desastre
prevencin
y Gestin de alternativas financieras para el
atencin
de fortalecimiento de las instancias regionales y
desastres
locales de prevencin y control
Fuente: Plan de Gestin Ambiental Regional 2003-2020, Cornare.
Es importante destacar como Cornare, entre las autoridades ambientales

analizadas, es la nica que incluye en su plan de gestin ambiental
(instrumento de planificacin de las acciones a nivel regional y de largo
plazo), un programa especfico en la temtica de prevencin y atencin de
desastres.
Si se observa la tabla 3, las lneas estratgicas que la corporacin propone,
estn muy relacionadas con los diferentes momentos en la gestin del
riesgo, pasando por las etapas de planeacin, ejecucin, control y
seguimiento y considerando la gestin ambiental como un proceso
necesario para la mediacin entre la gestin del riesgo y los procesos de
planificacin territorial.
3.1.4 La gestin del riesgo desde la poltica desarrollada por el rea
Metropolitana.
El acuerdo metropolitano No 018 de 2001 proyecto metrpoli 2002-2020: hacia
una ecorregin metropolitana educadora, gobernable, sostenible, competitiva,
confiable e integrada social y globalmente como instrumento de actualizacin y
reformulacin del Plan integral de desarrollo de 1985 para la consolidacin de
la metrpoli.
El plan ha sido elaborado, teniendo como base los numerosos trabajos de
investigacin existentes sobre los diversos temas concernientes al desarrollo
de la regin, sustentados por grupos de investigacin especializados en las
diferentes reas del conocimiento y del ejercicio de la planeacin.
61

El plan realiza un diagnstico dimensional del territorio metropolitano, donde los

elementos de relevancia en la dimensin ambiental son los siguientes:
La realidad social ofrece un panorama difcil, pues la ausencia de
planificacin se hace evidente en buena parte del territorio. Como ejemplos
de intervenciones no planificadas y con impactos en diferentes componentes
del territorio, se identifica la ocupacin de sitios amenazados por movimientos
en masa e inundaciones en los municipios del valle de Aburr. El tratamiento
y mitigacin de estos impactos tiene costos sociales y econmicos altos, es
por esto que la incorporacin de la dimensin ambiental en los procesos de
planificacin del desarrollo es de gran importancia, con el fin de atacar el
problema en sus races.
La eliminacin de la vegetacin que ejerce funciones protectoras para
introducir otros usos del suelo.
Los procesos de urbanizacin con riesgos de prdidas de vidas y del
reducido patrimonio de los ms pobres.
Los conflictos generados por los usos del suelo, no solo se refieren a
prcticas insostenibles en el suelo rural, muy especialmente en Medelln, es
frecuente que los procesos de urbanizacin avancen de manera no
planificada sobre los suelos que por presentar limitaciones para la ubicacin
de la infraestructura urbanas, se han declarado o ameritan ser suelos de
proteccin, pues adems y con frecuencia tiene un alto valor ambiental o
presentan un grado de amenaza y riesgo para poblaciones vulnerables.
Existe un dficit de vivienda, tanto cuantitativo como cualitativo que se calcula
del orden de 68244 viviendas totales y del orden de 10000 viviendas nuevas
anuales especialmente concentrado en los tres primeros estratos.
De acuerdo con las tendencias que fueron identificadas por dimensiones en el
estudio, se establecieron una serie de escenarios futuros, que le permitieron al
grupo investigador la reformulacin y actualizacin del Plan Integral de
Desarrollo Metropolitano de 1985. En la dimensin ambiental los escenarios
actuales relacionados con la temtica de Amenazas y Riesgo son los
siguientes:
Hacia una mayor exigencia a la poblacin por acciones que favorezcan la
sostenibilidad ambiental.
Al agotamiento del suelo urbanizable favoreciendo un crecimiento
urbanstico en el norte del Valle de Aburr, teniendo nuevas soluciones de
vivienda con consideraciones ambientales.
Crecimiento del dficit de vivienda y deterioro de la calidad de la misma, con
nfasis en los sectores populares.
Entre los objetivos generales del plan se destacan los siguientes que de forma
indirecta tienen que ver con una mejor calidad ambiental de la poblacin
asentada en el valle de Aburr. Los que mayor relacin tienen con el tema de
estudio son:
El mejoramiento sustancial del hbitat metropolitano.
62

La definicin de las bases para un desarrollo sostenible que alcance, tanto a

los habitantes del rea metropolitana del valle de aburra, como a los del
resto del departamento.
El fortalecimiento de la autoridad ambiental, de tal manera que se ejerza el
derecho constitucional de gozar de un ambiente sano, protegido en su
diversidad e integridad por el estado.
El plan en mencin plantea cinco campos de intervencin y lneas de accin

territorial, estos son: socio cultural, hbitat y Medio Ambiente, Gobernabilidad,
Economa y Relaciones Suprarregionales. En el rea general de
intervenciones estratgicas de hbitat y medio Ambiente, se pretende propiciar
un aporte de los recursos naturales al desarrollo sostenible y al mejoramiento
del hbitat y el medio ambiente metropolitano. El objetivo central en este
campo es el de lograr que el medio natural y el antrpico sean propicios para
que el rea metropolitana se constituya en la verdadera morada o casa del
hombre15. Las lneas de gestin en el campo del hbitat y el medio ambiente
son:
Lnea de gestin para la estructuracin fisco espacial del territorio.
Lnea de gestin sobre recursos naturales y medio ambiente: Esta lnea
pretende incorporar la dimensin ambiental a la planeacin del desarrollo en
el territorio metropolitano, partiendo del conocimiento del estado de los
recursos naturales, sus potencialidades, limitaciones, la dependencia de
bines y servicios ambientales del entorno prximo, que obliga a que el rea
metropolitana se piense como parte de una ecorregin de la cual hacen
parte ecosistemas estratgicos.
Se incluye en el Programa: Administracin, ordenamiento y manejo integral del
territorio metropolitano con nfasis en el recurso suelo, el siguiente proyecto
intervencin, recuperacin y manejo de zonas identificadas en los POT como
zonas de riesgo.
Lnea de gestin de la vivienda: consiste en articular y concertar con el rea
Metropolitana una poltica coherente en materia de usos del suelo, normas
de urbanismo y construccin, financiacin, promocin, gestin, fuentes de
recursos y dems aspectos que contribuyan a satisfacer de manera
adecuada la demanda insatisfecha y la demanda prevista de vivienda en el
Valle de Aburra bajo criterios ambientales.
Lnea de gestin del espacio publico.
Lnea de gestin de servicios pblicos domiciliarios.
Lnea de gestin de equipamientos metropolitanos.
Aunque este plan pretende que las problemticas relacionadas con la
poblacin asentada en zonas de riesgo, sean miradas desde la perspectiva
ambiental e incluidas dentro de las actuaciones de las diferentes autoridades
ambientales, cuando se enfoca a la temtica en particular orienta las
15
Tomado del Plan Metrpoli 2002-2020, Pagina 85
63

soluciones hacia propuestas relacionadas con la dotacin de infraestructura,

momento en el cual se despoja de valor en el contexto ambiental y sigue
entendindose la problemtica de riesgo como un tema al que se le da
respuesta desde el componte de vivienda o de infraestructura. En el anlisis de
las causas y luego la presentacin de las alternativas de solucin, se vuelve a
una mirada sectorial con nfasis en el diagnstico tcnico, que de ninguna
manera da cuenta de la realidad compleja de dichos asentamientos y de las
mltiples vulnerabilidades que en ellos se presentan.
De acuerdo a informacin obtenida a travs de entrevistas con funcionarios de
la institucin, el rea metropolitana ha construido dos insumos claves para la
determinacin de condiciones de riesgo, estos son: Mapa de riesgos qumicos
y transporte de sustancias peligrosas y la Micro zonificacin fsica. Cuando se
les indaga en trminos de lo que la entidad ha venido haciendo en lo que tiene
que ver con la gestin del riesgo, los entrevistados responden que el nfasis de
la gestin, se centra en dos aspectos, el primero participar en la cofinanciacin
de proyectos, relacionados con la reduccin de impactos ambientales y en
segundo lugar con la mitigacin de condiciones de riesgos, asociados a
impactos ambientales del recurso suelo.
Se plantea la necesidad de constituir una red metropolitana de prevencin y
atencin de desastres, con un sistema de informacin ambiental actualizado
que permita tomar decisiones en planificacin y prevencin.
3.1.5 La gestin del riesgo desde el departamento administrativo para
la prevencin y atencin de desastres de la Gobernacin de
Antioquia.
El Departamento Administrativo del sistema de prevencin, atencin y
Recuperacin de desastres, enfoca su accin tomando la prevencin como un
instrumento de planificacin del desarrollo que permita intervenir las
limitaciones impuestas por el riesgo y evitar que la propia accin del hombre
produzca desastres. Para tal fin se impulsa la formacin de una conciencia de
la prevencin, motivando la reflexin acerca de la actitud del hombre frente a
su entorno, que conlleve un mejoramiento del medio ambiente y de la calidad
de vida de la poblacin antioquea, a travs de la formacin integral que
ejecute proyectos de prevencin, atencin, recuperacin, defensa y proteccin
con y desde la comunidad a partir del enfoque interinstitucional e intersectorial.
La gestin del riesgo en el DAPARD debe ser entendida desde una mirada al
contexto histrico que ha generado cambios en la institucin, con este fin, se
partir de una entrevista realizada con un funcionario de la misma que
describir su evolucin, este menciona como el primer evento de gran
envergadura fu el terremoto de Murind, con el se crea la oficina de
reconstruccin, que luego funcionaria como FOPREVE (Fondo para la
Prevencin y Reconstruccin) y posteriormente como DAPARD.
64

En 1987, se puede decir que se dan los inicios a lo que es hoy el DAPARD, con
la creacin de un fondo para atender calamidades, luego como dicho fondo
presentaba un volumen grande de uso, se requiri vincular personal tcnico,
posteriormente el fondo se convirti en seccin FOPREVE. Como seccin
funcion muy bien hasta 1995. No haba una oficina del departamento de
Antioquia que asumiera la reconstruccin y se encargara de canalizar los
recursos, en este momento funcionaban simultneamente FOPREVE y la
seccin de Reconstruccin, comenzando a darse una duplicidad de funciones
entre ambas entidades. Afortunadamente por ordenanza, se cre el
Departamento para la prevencin y atencin de desastres y con el se cre un
fondo para el funcionamiento del departamento, fondo que por las cuantas que
maneja ha sido amenazado pues se le mira como una opcin de recursos
necesarios en otras reas.
La ordenanza 41 de 1998, en su artculo SPTIMO: Cre el Departamento
Administrativo del Sistema de Prevencin, Atencin y Recuperacin de
Desastres, como unidad administrativa adscrita al Despacho del Gobernador
del Departamento y con autonoma de coordinacin basada en las decisiones y
directrices del Comit Regional para la Prevencin y atencin de Desastres, la
misin del DAPARD es: Liderar en el Departamento de Antioquia, el diseo de
polticas, y el desarrollo de planes y proyectos, concertados dentro de un
contexto interinstitucional con vinculacin decidida de los sectores pblico,
privado y comunitario, en torno a la responsabilidad ambiental y la prevencin,
atencin y recuperacin de desastres, que garanticen el mejoramiento de las
condiciones
de
vida
y
que
permitan
crear una cultura de la prevencin que conduzca a un desarrollo humano
sostenible para la comunidad antioquea.
La ordenanza que crea el DAPARD, en sus funciones da cuenta de lo que
debera ser la coordinacin de un proceso de gestin del riesgo, sin embargo
funciones tan importantes como propender por la integracin entre
instituciones y promover y apoyar actividades de capacitacin de las
comunidades no se han realizado a cabalidad. Si se compara lo presentado
en la ley (que da cuenta de una mirada integral del problema y de acciones
consecuentes con dicha mirada integral) con lo que ha sido la realidad, no
existe coherencia entre uno y otro, no ha habido una coordinacin entre el
DAPARD y el DAMA, aunque coincidan en enfocarse ambos en una
problemtica ambiental.
Las siguientes son apreciaciones de funcionarios de la institucin respecto a lo
que ha sido el enfoque del tema:
Cuando se crea el DAMA (departamento administrativo del Medio

Ambiente), con posterioridad al DAPARD, no se plantea la coordinacin
entre ambas entidades.
La normatividad en el tema de atencin y prevencin de desastres, no ha
cambiado en el tiempo, los cambios administrativos de la nacin no han
generado cambios simultneos en ella.
65

Aunque el comit regional cita a los directores de las CAR, al no existir una
estructura organizacional del comit, esta participacin se convierte solo en
presencia institucional.
En varias ocasiones, se ha utilizado la situacin de emergencia como
pantalla publicitaria, para que algunas instituciones se muestren al pas o a
la regin.
Como el comit local de emergencias cambia cada tres aos con el cambio
de gobierno, se pierde continuidad en los procesos, no se retroalimentan las
experiencias y esto implica desde el DAPARD volver a capacitarlos el
DAPARD apoya los CLOPADS cuando se presenta una calamidad, en las
tres fases: prevencin, mitigacin y atencin. Sin embargo no existe un
contacto permanente con ellos que [permita emprender acciones de orden
preventivo.
Aunque se cuenta con los recursos que hacen parte del fondo, los continuos
sucesos de emergencia que se presentan en el Departamento de
Antioquia, no permiten que se realice un alto en lo asistencial para darle
paso a la planeacin. No se ha realizado un proceso de retroalimentacin
de lo que han sido sus intervenciones. El DAPARD, tiene un historial de
intervenciones que podran aportar en aprendizaje hacia nuevas
experiencias.
Algunas de las acciones que ha venido realizando el DAPARD; segn el

informe de la Contralora General de Antioquia 2002-2003, son las siguientes:
Se ha establecido una metodologa a travs del sistema de informacin

geogrfica para la actualizacin de amenazas naturales y aptitud del suelo
aplicable a los 125 municipios del Departamento.
Se ha brindado apoyo y acompaamiento en la atencin de emergencias

naturales y antrpicas reportadas oficialmente.
Se da asesora y capacitacin a integrantes del sector educacin para la

elaboracin de los planes de emergencia escolar y la inclusin del
componente de prevencin en los currculos.
Se asesoraron 114 municipios en aspectos de planes de prevencin y

contingencias, planes escolares, manejo de emergencias, presentacin de
proyectos, programas de capacitacin, campaas para la prevencin, entre
otros. Con el fin de dar cobertura al 100% de los municipios se realizaron
nueve encuentros subregionales de capacitacin para los 125 CLOPADs,
con asistencia de cinco representantes por municipio; de los 125 municipios
convocados asistieron representantes de 95 CLOPADs, para un total de
472 participantes.
Se incluy el componente de prevencin y atencin de desastres en el Plan

de Desarrollo 2001 2003 Una Antioquia nueva, proceso en el que el
DAPARD particip activamente. En la metodologa PES se defini el
problema de alto riesgo de las comunidades antioqueas por su exposicin
a la ocurrencia de desastres por eventos naturales y antrpicos. Para su
solucin se plantearon dos nudos crticos con sus respectivas acciones:
66

Bajo nivel del componente de la cultura de la prevencin de desastres;

deficiente aplicabilidad de la norma en lo referente a la planificacin de
los aspectos ambientales y constructivos para la prevencin, atencin y
recuperacin de desastres.
Bajo nivel de compromiso por parte de las Administraciones municipales

y departamental para el fortalecimiento y reactivacin de los CLOPADs
y para la ejecucin de proyectos para la prevencin, atencin y
recuperacin de desastres.
La asesora tcnica se orienta de acuerdo a los mapas de amenazas de los

municipios, que reposan en el centro de documentacin del DAPARD,
teniendo el cuenta el conocimiento que tienen los tcnicos profesionales de
las dependencia en temas como zonas de alto riesgo no mitigables,
cumplimiento de las normas constructivas sismorresistentes, elaboracin y
gestin de proyectos, evaluacin y diagnstico sobre daos ocasionados
por emergencias, diseo de obras de infraestructura de mitigacin, control y
recuperacin, con su respectiva interventora.
En cuanto a estudios y anlisis de vulnerabilidad se cuenta con mapas de
amenazas de la mayora de los municipios y un mapa departamental;
adems se cuenta con informes tcnicos de situaciones puntuales de
amenaza y vulnerabilidad en los diferentes municipios.
Se han elaborado estudios de actualizacin de zonas de riesgo en siete

cabeceras municipales y se tiene establecida la metodologa del sistema de
informacin geogrfica, SIG, para la realizacin de los estudios en todos los
municipios del Departamento. Para minimizar los efectos de los desastres
naturales en el Departamento, el DAPARD se vale de asesoras,
capacitacin, suministro de material didctico, comunicados de prensa,
encuentros subregionales, visitas de diagnstico, estudios tcnicos y
construccin de obras de mitigacin.
Para mitigar y controlar los posibles efectos catastrficos originados en

fenmenos ambientales, el DAPARD elabor desde el ao 2000 un plan de
contingencias que cubre todas las problemticas del Departamento de
Antioquia. En la actualidad se hacen ajustes a dicho plan; adems se estn
realizando los planes de contingencia por derrame de hidrocarburos y
sustancias nocivas y planes de contingencia en zonas de influencia de
embalses.
Cabe anotar como el DAPARD formul un plan de accin en materia ambiental

enmarcado dentro de dos operaciones: la primera Incorporar la cultura de la
prevencin y la normatividad en lo referente a la planificacin de aspectos
ambientales y constructivos para la prevencin, atencin y recuperacin de
desastres y la segunda Fortalecimiento y reactivacin de los Comits
Regionales CREPADs y locales CLOPADS. Aunque segn la visin, el
nfasis de sus acciones debera ser preventivo, continua con la lnea
asistencialista y centrando su accionar en las situaciones de emergencia y la
atencin a poblacin desplazada.
67

3.1.6 La gestin del riesgo desde la intervencin desarrollada por los

Comits locales para la prevencin y atencin de desastres CLOPADS.
A travs de la ley 46 de 1988 y su decreto reglamentario 919 de 1989, se crea,
organiza y reglamenta el Sistema Nacional, departamental y municipal para la
prevencin y atencin de desastres, quedando establecido para los
departamentos y municipios la obligatoriedad de crear los comits regionales
CREPADS y los comits municipales para la prevencin de desastres
CLOPADS, en el artculo 61 de la misma ley se le asignan sus funciones. Una
de las funciones que se rescata de los CLOPADS en relacin con el Plan
Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres, tiene que ver con
contribuir a la organizacin del Sistema Integrado de Informacin y asegurar
su actualizacin y mantenimiento, este es un instrumento fundamental para
incluir los determinantes ambientales relacionados con el riesgo, en los
procesos de planificacin. Pero para que dicho instrumento funcione se
requiere una actualizacin permanente de la informacin espacial y su montaje
en un sistema de informacin geogrfica que le permita a la oficina de
planeacin a travs del lgebra de mapas, tomar decisiones en el territorio.
Una dificultad que se presenta para poner en marcha este mecanismo, tiene
que ver con los pocos recursos con que se cuenta para adelantar procesos de
planificacin, se ha dado prioridad a las acciones de emergencia o
asistencialistas, para lo cual se cuenta con el Fondo de Calamidades, pero
para planificacin como labor preventiva, se cuenta con muy pocos recursos.
En lo que respecta a su funcin de adelantar estudios sobre amenazas,
anlisis de condiciones de vulnerabilidad y evaluacin de riesgos, se lleva ha
cabo un gran adelanto con la formulacin de los planes de Ordenamiento
Territorial, aunque cabe anotar la debilidad que presentan los mismos, pues
fueron realizados hace aproximadamente cinco aos y la informacin en ellos
consignada no ha sido actualizada. Adicionalmente no se empleo la misma
metodologa de anlisis de amenaza, vulnerabilidad y riesgo, lo que no permite
integrar la informacin consignada por cada municipio para construir una visin
regional. Corantioquia para el caso concreto de su jurisdiccin, ha venido
realizando una actualizacin y completando la informacin faltante con el fin de
tener una informacin ambiental al respecto de las amenazas y riesgos en su
jurisdiccin. Con la investigacin que viene realizando la Universidad Nacional
de Colombia, y su instituto de estudios ambientales, sede Manizales, se
entregar una herramienta que permitir a partir de un sistema de informacin
ambiental ligado a la temtica de riesgo, (a travs de la construccin de
indicadores que evalen la gestin del riesgo), tomar decisiones de acuerdo a
la efectividad de las medidas implementadas.
Por otro lado, la valides de los CLOPADS, esta dada por ser una de las
instancias que puede generar dinmica y estimular una nueva cultura de la
prevencin a nivel municipal, siendo responsables de la gestin local, adems
de identificar los riesgos y la preparacin para afrontarlos, de la cual depende
la vida de la poblacin, la conservacin de sus bienes y la preservacin de los
recursos naturales.
68

Las administraciones municipales deben a travs de sus CLOPADS, asumir las

funciones que les competen, en lo que tiene que ver con diagnosticar las
situaciones de riesgo, capacitar e informar a las personas comprometidas con
esta problemtica, preparar y ejecutar planes y programas de prevencin y
realizar actividades de control y seguimiento. Adicionalmente los CLOPADS
deben cumplir un papel de multiplicador y dinamizador en cada municipio, con
base en una preparacin conceptual, metodolgica y de reflexin en torno a las
experiencias ya adquiridas y sobre todo en el conocimiento de su medio y de
las posibles formas de intervencin.
Segn un trabajo realizado por Corantioquia y el DAPARD, a partir de la
aplicacin de unas encuestas y talleres a los CLOPADS de la jurisdiccin de
Corantioquia estos son los resultados:
Falta una estructura organizativa que articule de manera clara y coordinada

a las distintas entidades y funcionarios con responsabilidades dentro del
comit.
No se tienen reuniones peridicas, que obedezcan a un plan de trabajo

definido y en algunos casos limitndose a juntas de emergencia o
eventuales, de forma improvisada, para disear los planes de accin
especficos para responder ante la ocurrencia de un evento.
Aunque todos los municipios cuentan con personal responsable de la

gestin de desastres, la mayora de ellos tienen actividades dentro de su
cargo prioritarias, dejando as atrs los compromisos con el Comit Local de
Prevencin y Atencin de Desastres, son muy pocos los municipios que
pueden contar con un funcionario que se encargue de sus asuntos sin
abandonarlo. Falta involucrar ms directamente a las personas de
comunidad, ya que estas sern las encargadas del trabajo de socializacin
y continuidad a travs del tiempo en el comit.
Segn el informe del Estado de los recursos naturales, elaborado por la

Contralora general de Antioquia 2002-2003, en la conformacin de los
CLOPADs no se presentan dificultades, s las hay para su adecuado
funcionamiento debido a que:
Falta organizacin al interior de los CLOPADs.

No se designa por acto administrativo al coordinador.
Falta compromiso de las administraciones municipales.
Hay poca asignacin presupuestal en los Fondos locales de prevencin de
desastres.
Falta dotacin para que las comisiones operativas puedan cumplir las
funciones.
Falta continuidad y compromiso por parte de los integrantes de los
CLOPADs.
Falta vinculacin de la comunidad a los diferentes procesos.
69

3.1.7
La gestin del riesgo desde la visin del Sistema municipal de

prevencin y Atencin de desastres.
El concejo de Medelln reglamenta la creacin y el funcionamiento de los

Organismos de Rescate y Salvamento en Medelln, con este, cre el llamado
SIMPAD (Sistema Municipal para la prevencin y atencin de desastres), bajo
los siguientes artculos:
En su articulo primero, plantea que para la creacin y el funcionamiento de todo
organismo o entidad de socorro, salvamento y rescate en la ciudad de
Medelln, deber contar con la aprobacin del Sistema Municipal de Prevencin
y Atencin de Desastres (SIMPAD).
Como se observa en el artculo 3 del acuerdo de creacin del SIMPAD, las
entidades que hacen parte de l, son convocadas solo ante la ocurrencia de
eventos catastrficos, de igual manera entidades anteriores en el Municipio de
Medelln como el COME (comit de Emergencias), operaban bajo la misma
ptica de enfoque, hacia la emergencia.
El SIMPAD es el sistema organizado que rene a las instituciones pblicas y
privadas encargadas de orientar y desarrollar los planes, programas, proyectos
y acciones relacionadas con prevencin, atencin de desastres, atencin
inmediata de emergencias y eventos desastrosos, as como la recuperacin en
estos casos, bajo la coordinacin de la Secretara del Medio Ambiente. Sus
acciones estn encaminadas a:
La prevencin se hace a travs de: Comits Barriales de Emergencias,

Comits Educativos de Emergencia, investigaciones y estudios en materia
de riesgos. Redes para monitoreo de actividad ssmicas e inundaciones y
reforestacin de zonas degradadas. COPADES: Programas de gestin de
riesgo. Dotacin a comunidades en materia de prevencin y atencin de
desastres.
La Atencin: Disponibilidad las 24 horas del da con personal altamente

capacitado para atender todas las emergencias de la ciudad. Realizacin de
visitas tcnicas permanentes. Asesora a la comunidad. Entrenamientos a
los grupos de socorro. Elaboracin de planes de emergencias y simulacros.
La Recuperacin: Reasentamiento de poblacin ubicada en sectores de alto

riesgo. Realizacin de obras civiles de mitigacin. Orientacin sico social
post-desastre.
El SIMPAD en la actual administracin del Alcalde Sergio Fajardo tiene las

siguientes funciones:
1. Garantizar el diseo, ejecucin y seguimiento de polticas, planes,
programas y dems normatividad orientada a la prevencin, atencin y
recuperacin en casos de emergencias y desastres en la ciudad de Medelln.
70

2. Generar un ambiente adecuado de culturizacin hacia la prevencin de

desastres, incrementando los niveles de educacin, capacitacin y
participacin comunitaria.
3. Proyectar y canalizar la informacin que se genere como producto de las
situaciones de emergencia o desastre en las que haya intervenido el Comit,
garantizando calidad y confiabilidad de la misma.
4. Promover una adecuada comunicacin y coordinacin entre las entidades
pblicas, privadas y comunitarias, asegurando un trabajo interinstitucional e
intersectorial orientado a la prevencin, atencin y recuperacin de
emergencias y desastres.
5. Formular planes y programas relacionados con la prevencin, mitigacin,
atencin y recuperacin de emergencias y desastres.
6. Ejecutar el Plan Integral para la Prevencin y Atencin de Desastres, de
acuerdo con la normatividad vigente, y coordinar con las entidades y
organismos pblicos y privados competentes la preparacin y atencin de
cualquier eventualidad.
7. Promover y coordinar el Comit Municipal para la prevencin y atencin de
emergencias y desastres.
8. Coordinar las labores de apoyo logstico requeridas para el funcionamiento
permanente del sistema de prevencin, atencin y recuperacin en caso de
emergencia o desastre.
Los principales proyectos que va a desarrollar el SIMPAD, en la administracin
actual de la ciudad de Medelln:
1. Prevencin de emergencias y desastres: Operacin red hidrolgica
metropolitana, Operacin red acelerogrfica; Conformacin, consolidacin y
dotacin de comits barriales; Conformacin comits escolares para
prevencin de desastres; Campaas de prevencin, Fortalecimiento de comits
de prevencin y atencin de desastres, Centro de informacin de desastres.
2. Atencin de emergencias y desastres: Simulacin y simulacros de
emergencia, Centros de reserva, Plan de emergencia para Medelln,
Capacitacin en atencin de desastres, Atencin de emergencias y desastres,
Fortalecimiento logstico del SIMPAD.
3. Recuperacin y mitigacin de zonas de alto riesgo.
4. Evaluacin y estudios de zonas de riesgo.
Segn el documento: Informe del estado de los recursos Naturales y del Medio
Ambiente 2001 Municipio de Medelln, La gestin del Sistema Municipal de
Prevencin de Desastres (SIMPAD) se puede entender desde la siguiente
tabla:
71

Tabla 4: Gestin realizada por el SIMPAD.
Fuente: Estado de los Recursos Naturales en el Municipio de Medelln, 2001.
En la tabla anterior, se observa como las labores de gestin de la institucin, se

concentran en mitigacin, estudios, capacitacin y reubicacin, pero no se
incluye de forma explicita la prevencin, pues en la mayora de los casos las
labores de capacitacin, apuntan es a preparar a la comunidad para actuar
frente a la ocurrencia de un desastre. Se observa tambin que mas que
disminuir los eventos entre un ao y otro, estos aumentaron, lo que reafirma lo
dicho anteriormente la necesidad de atender lo inmediato no deja ver lo
fundamental, la visin futura.
Entre los objetivos que persigue se tiene: disear un mecanismo de
coordinacin, articulacin e intercambio a nivel comunitario para toda la ciudad,
especialmente para las zonas de riesgo, que permita la divulgacin y
apropiacin de conocimientos, experiencias y metodologas para la elaboracin
y ejecucin de planes y proyectos para la prevencin y atencin de desastres,
en este se presenta como aporte el resaltar la necesidad de construir
metodologas y reaprender de las experiencias anteriores, con el fin de
garantizar una intervencin mas adecuada y no repetir los errores cometidos
con otras comunidades. Adems es importante rescatar el papel protagnico
que le confiere a la comunidad, en las acciones que tienen que ver con la etapa
preventiva de la gestin, como carta de navegacin, este acuerda plantea
todos los elementos a considerar, queda abierta la pregunta si realmente la
efectividad y el tipo de acciones emprendidas son coherentes y actan sobre
todas las etapas de la gestin.
En lo que tiene que ver con las actividades relacionadas con los procesos de
capacitacin en la estructura del sistema se valora el papel que pueden
desempear los agentes educativos al respecto, buscando que la capacitacin
72

se realice a todos los niveles de la poblacin, buscando inculcar en la poblacin

una cultura hacia la prevencin.
El accionar del SIMPAD en la ciudad de Medelln, esta condicionado por sus
caractersticas topogrficas y morfolgicas, el acelerado proceso de
densificacin poblacional, el desarrollo urbanstico e industrial y la depredacin
de laderas, erosin de suelos y tala indiscriminada del bosque en las
microcuencas, esta expuesta a mltiples amenazas, que correlacionadas con la
vulnerabilidad de la comunidad y su infraestructura, multiplican el grado de
exposicin a graves y variados riesgos.
Tabla 5: Programas, cumplimiento de metas y ejecucin presupuestal del SIMPAD.
Fuente: Estado de los Recursos Naturales en el Municipio de Medelln, 2001.
En la tabla 5, se pueden observar programas de carcter preventivo,

representados en los comits barriales de atencin y prevencin de desastres;
de igual manera se presentan programas relacionados con la constitucin de
un sistema de informacin relacionado con los factores causantes de
condiciones de riesgo (red hidrometereologica, red acelerogrfica). Aunque la
creacin del SIMPAD es un hecho reciente (julio de 2002), y coincidente con
las polticas del pas en relacin con el ordenamiento territorial, ni en las
funciones del sistema, ni en los programas desarrollados se alcanzan a
entrever acciones que apunten a la planificacin o por lo menos a la inclusin
de la temtica en los procesos de planificacin.
73

3.1.8 El DAMA y su participacin en la gestin del riesgo

Cuando se formul el Plan de Desarrollo 2001 2003 Una Antioquia Nueva,
como rea ambiental para el departamento de Antioquia, exista la llamada
Gerencia Ambiental. Con la reestructuracin del Departamento, proceso que
se di en el ao 2001, desapareci esta Gerencia y se cre el Departamento
Administrativo del Medio Ambiente DAMA, dependencia que empez a operar
en octubre del mismo ao, quedando bajo la responsabilidad de esta Direccin
la representacin del Gobernador de Antioquia en los Consejos Directivos de
las Corporaciones Autnomas Regionales CARS.
Con la creacin del DAMA y con base en las funciones que los departamentos
deben cumplir en materia ambiental (artculo 64 de la Ley 99 de 1993), se
redefini el problema ambiental identificado inicialmente en el Plan de
Desarrollo 2001 - 2003: Baja gestin de la Administracin Departamental para
articular acciones ambientales conjuntas a su interior y con la entidades
integrantes del Sistema Nacional Ambiental SINA.
Ante el planteamiento del Plan de Desarrollo Una Antioquia Nueva de que el
Departamento ha tenido una baja gestin para articular acciones ambientales
conjuntas en la misma administracin y con los actores externos como el SINA,
situacin que se refleja en polticas ambientales dbiles y dispersas, el DAMA
considera pertinente formular ocho polticas en el trienio, teniendo en cuenta
las polticas formuladas por el Ministerio del Medio Ambiente:
Poltica de educacin ambiental

Poltica de biodiversidad
Poltica para la gestin de la fauna silvestre
Lineamientos de poltica para el manejo integral del agua
Estrategias para un sistema departamental de reas protegidas
Poltica de produccin ms limpia
Lineamientos de poltica para el uso y manejo de plaguicidas
Poltica para la gestin de residuos slidos.
En el ao 2001 el DAMA, particip en las discusiones y en los procesos de

concertacin en torno a las polticas de plaguicidas, residuos slidos y agua, de
acuerdo con el plan de accin del Departamento, y en el Consejo Nacional
Ambiental en las discusiones y procesos de concertacin de varias polticas
nacionales:
Fortalecimiento de los mecanismos para la formulacin de polticas, planes,

programas y acciones ambientales conjuntas entre el departamento y otros
entes.
Conformacin y articulacin de un sistema de gestin ambiental
Departamental, SIGA.
Implementacin de los lineamientos de Poltica Nacional de Educacin
Ambiental.
74

Implementacin de un proceso conjunto en la construccin de un Sistema

Informacin Ambiental Departamental, SIA.
El Plan de Accin 2002 del DAMA tuvo como objetivo estratgico atacar el
problema ambiental identificado para el departamento de Antioquia y a partir de
los nudos crticos que lo describen se definieron cuatro operaciones
estratgicas:
Tabla 6: Operaciones Estratgicas
NUDO CRTICO
Baja gestin del Departamento para
definir polticas, planes, programas
y acciones conjuntas con las CAR,
los
municipios,
las
entidades
pblicas y privadas.
OPERACIN
OP1: Fortalecimiento de los mecanismos
para la formulacin de polticas, planes,
programas y acciones conjuntas con las
CARs, los municipios, las entidades
pblicas y privadas, y las organizaciones
comunitarias.
Deficiente
gestin
de
la OP2: Conformacin y articulacin de un
de
gestin
ambiental
Administracin Departamental para sistema
planear, ejecutar, revisar y controlar departamental (SIGA)
su gestin ambiental.
Deficiente implementacin de los OP3:
Implementacin
de
los
lineamientos de Poltica Nacional de lineamientos de Poltica Nacional de
educacin ambiental
educacin ambiental
Desarticulacin
interinstitucional OP4: Implementacin de un proceso
para la construccin de un Sistema conjunto en la construccin de un
de Informacin Ambiental (SIA)
Sistema de Informacin Ambiental (SIA)
Fuente: Plan de accin 2002, DAMA.
En relacin a las temticas promovidas por la poltica ambiental nacional, el

Dama, en la denominada Poltica ambiental urbana, realizo una Reflexin en
aspectos relacionados con espacio pblico, manejo de los residuos y
asentamientos en zonas de riesgo.
Un elemento de importancia, no solo para la temtica del riesgo, sino tambin,
para la identificacin de problemticas ambientales, ha sido la propuesta de
constituir un Sistema de Informacin Ambiental, el cual es un proceso
compartido y concertado con las autoridades ambientales y articulado a
criterios nacionales para el manejo de la informacin ambiental.
En una
primera fase, se construy el diagnstico de la informacin ambiental al interior
de la gobernacin y a nivel de las autoridades ambientales, en principio en
CORANTIOQUIA, con el objetivo de conocer las existencias y demandas de
informacin estadstica en materia ambiental.
El Plan Estadstico liderado por el Departamento Administrativo de Planeacin
Departamental, y realizado durante el ao 2002 con la asesora del DANE, se
constituye en una de las lneas abordadas para la construccin del Sistema de
Informacin Ambiental SIA, presenta como uno de sus principales productos la
oferta y demanda de cualquier tipo informacin en cada una de las
75

dependencias de la
ambiental.
Gobernacin, incluida dentro de sta, la informacin
Adicionalmente se abord una lnea de construccin de indicadores

ambientales, mediante los cuales se busca construir un modelo conceptual del
Sistema de Informacin Ambiental departamental, articulado al Sistema de
Informacin Ambiental para Colombia. A finales del ao 2002, como producto
de un trabajo concertado y realizado por espacio de dos aos por el Comit
Interinstitucional de Indicadores del SINA, se defini un conjunto de indicadores
de Sostenibilidad Ambiental en el nivel nacional. Con base en estas
orientaciones, el Departamento Administrativo del Medio Ambiente DAMA
promovi un proceso de trabajo conjunto, en principio con las Autoridades
Ambientales, con el propsito de concertar y definir un conjunto de indicadores
de sostenibilidad ambiental para el Departamento de Antioquia16.
3.2 La gestin del riesgo desde las instituciones de carcter privado.
As como en el numeral anterior, se pudieron observar los niveles de
intervencin de cada una de las entidades de carcter publico analizadas,
adems de determinar las reas en las que concentraban su intervencin, de
igual manera se realizar el anlisis con una entidad de carcter privado como
lo es la Corporacin Antioquia Presente, la cual ha venido interviniendo con
poblacin expuesta a riesgos, durante varias aos y en diferentes lugares del
pas. Ambos anlisis, con el fin de establecer una comparacin entre los
niveles, las reas y los nfasis de intervencin entre las entidades pblicas y
privadas.
La corporacin Antioquia Presente es un organismo no gubernamental, sin
animo de lucro, que disea, coordina, dirige y ejecuta campaas y programas
de reconstruccin y recuperacin integral de comunidades, partiendo de sus
caractersticas socioculturales y geogrficas y trabajando en las reas de
accin profesional con las que cuenta, estas son: social, tcnica, econmica,
jurdica, administrativa, financiera, contable, comunicacional y de gestin.
La misin de la Corporacin es Buscar la recuperacin integral y la autogestin
de comunidades afectadas por desastres naturales, de aquellas cuyas
viviendas estn ubicadas en zonas de alto riesgo fsico y/o social, impactadas
por la construccin de obras de desarrollo o desplazadas por la violencia y el
conflicto sociopoltico, partiendo de la solucin de sus vivienda, la construccin
de su hbitat y la aplicacin de modelos integrales hacia el desarrollo
sostenible.
16
Tomado del Informe del Estado de los recursos naturales, Contralora General de Antioquia,
2002-2003.
76

Las lneas de accin de la corporacin son las siguientes17:
Reconstruccin o reubicacin por tragedia y riesgo. Esta modalidad consiste

en reconstruir o reubicar comunidades afectadas por desastres naturales,
inundaciones, terremotos, erupcin de volcanes, avalanchas y
deslizamientos, mejorando su calidad de vida a travs del montaje de
proyectos generadores de ingresos y de la promocin, capacitacin,
integracin, organizacin y autogestin de la comunidad. Se aplica
igualmente en el rea preventiva, reubicando comunidades que habitan en
zonas de alto riesgo geolgico no mitigable o riesgo social.
Mitigacin de impactos sociales generados por obras de desarrollo. En 1993

se inicio dicha lnea, el modelo incluye reubicacin de comunidades,
construccin de vivienda nueva, mejoramientos de viviendas, construccin
de equipamiento comunitario, gestin social, relaciones con la comunidad,
capacitacin, concertacin institucional, diseo y montaje de proyectos
econmicos, apoyo en la negociacin, comunicaciones y produccin de
medios impresos y audiovisuales.
Atencin a comunidades victimas de la violencia. La corporacin aplica una

metodologa de desarrollo integral, con la cual atiende a esta poblacin con
apoyo institucional y programas de reconstruccin o restablecimiento.
Consultora y asistencia tcnica. Mediante esta modalidad la corporacin

asesora a entidades gubernamentales, no gubernamentales, privadas y
comunitarias en proyectos de reasentamiento de poblacin o de gestin
social y a entidades que implementen procesos de hbitat popular.
La corporacin para sus distintos programas y proyectos convoca la

participacin activa de la sociedad civil, el apoyo econmico, tcnico y de
recursos de las entidades internacionales, la contratacin con los gobiernos
locales, regionales y nacionales, la solidaridad de la empresa privada y la
participacin directa de las comunidades, como modelo ideal de concertacin
que permite lograr los objetivos propuestos.
En la corporacin Antioquia Presente se realiz una entrevista con la Directora
de la institucin, con el fin de indagar un poco sobre su opinin a cerca de la
manera como se asume la Gestin del riesgo en nuestro pas. A continuacin
se retoman algunos de los elementos claves tratados.
Respecto a cual ha sido la experiencia de la Corporacin con Poblacin
asentada en zonas de riesgo, se menciona como la mayor parte de los
recursos se destinan a la atencin de la poblacin en la etapa post desastre,
representados generalmente en los programas de vivienda para la reubicacin
de las familias. Son muy pocos los recursos que destinan para prevencin, por
esta razn se hace difcil adelantar acciones en este campo, en el caso
17
Tomado plegable, Corporacin Antioquia Presente, 2000.
77

particular de la Corporacin solo dos de los veinticinco proyectos en los que ha

participado estaban encaminados a acciones preventivas.
Segn la entrevistada las labores de prevencin se pueden reducir a la
formacin de lderes y de comunidad organizada. Adicionalmente resalta la
importancia de la educacin, como una instancia que aporta a capacitar a la
poblacin en lo preventivo, esto permite garantizar la durabilidad de los
procesos en el tiempo.
Cuando se le indag sobre como vea la coordinacin, entre las diferentes
entidades publicas y privadas que participaron en los diferentes procesos frente
a la ocurrencia de desastres en el pas. Segn ella ha habido procesos en los
cuales dicha coordinacin ha funcionado, en algunas experiencias la falta de
continuidad en el proceso, el no sistematizar las experiencias y el responder de
forma inmediatista frente a la situacin de riesgo, lleva a que los grupos se
conformen sin tener en cuenta lo aprendido en otros casos y situaciones. En la
medida en que no se retroalimentan los procesos, la experiencia acumulada se
pierde, el capital humano se dispersa. En este sentido es muy importante
sistematizar las experiencias, realizar un control y seguimiento a los procesos.
Cada vez que surge un desastre, se genera una nueva organizacin, por esta
razn en distintos momentos histricos en el pas han surgido organizaciones
como: RESURGIR, NAZA KIWE, FOREC, etc. La experiencia del eje cafetero
es de gran aporte en cuanto a lo que fue, la coordinacin institucional, en esta
experiencia el puesto de mando lo ejerca la corporacin Antioquia Presente,
con dos sedes una en Antioquia y otra en el sector del eje cafetero, la
estructura publico-privada, permiti que cada entidad participara o aportara
desde sus fortalezas de manera que la sumatoria de esfuerzos redundara en
una mejor accin sobre el territorio y la poblacin.
Frente a la vulnerabilidad social, la entrevistada manifiesta como en muchos
lugares ocurre los eventos por falta del conocimiento por parte de la poblacin
de los determinantes ambientales que presenta el territorio. Es fundamental
tomar parte activa en los procesos, intervenir desde la planeacin, sino se
involucran las propuestas en los procesos de planificacin de corto mediano y
largo plazo de las entidades territoriales a en los diferentes niveles no
funcionan. En lo que respecta a la gestin del riesgo, debe nacer de las
comunidades, empezar con educacin y terminar con educacin. Solo si se
conoce las consecuencias de lo que se hace, se es conciente de lo que es el
riesgo.
78

Conclusiones.
Al realizar un anlisis comparativo entre las posiciones expuestas por las
instituciones de carcter pblico y privado, se pueden anotar los siguientes
puntos: solo aquellas instituciones de carcter publico, que tienen asignado
como funcin principal la atencin y prevencin de desastres, la entienden
como su responsabilidad y en ese sentido la asumen, tal es el caso del
DAPARD y del SIMPAD, sin embargo instituciones como las CAR, donde su
funcin principal es la regulacin y administracin de los recursos no la asumen
como funcin suya ni le dan la relevancia que merece en su Plan de accin.
En algunas de las instituciones que tiene nfasis en la temtica se observa
como aunque su filosofa le de un lugar fundamental a las labores preventivas,
su accionar se ha dirigido a accin de atencin de la emergencia, acciones
posdesastre encaminadas a la reubicacin y acciones de mitigacin cuando las
circunstancias relacionadas lo permitan.
Las instituciones publicas del rea ambiental tanto a nivel departamental como
regional, se cien a desarrollar la poltica ambiental de la nacin, por esta razn
en la mayora de los casos las politizas que incorporan en sus planes de
gestin ambiental regional, se circunscriben a las polticas: educacin
ambiental, biodiversidad, gestin de fauna silvestre, produccin limpia y
residuos slidos, dichas polticas cambian su nombre pero en general se
refieren a los distintos componentes del ambiente, donde en el componente
suelo, se realiza una mirada panormica al tema del riesgo.
En las entidades de carcter publico la falta de recursos y el no realizar labores
de coordinacin con otras entidades dificulta la realizacin de acciones
preventivas y a concentrado su intervencin en actividades relacionas con la
atencin de emergencia o en el mejor de los casos con la reubicacin. Ambos
tipos de entidades coinciden en que son pocos los recursos con que se cuenta
para prevencin, lo que limita su accionar hacia este campo.
Como en el caso del DAMA, uno de los problemas comunes a las entidades
publicas, es la falta de coordinacin y con esto la dificultad de crear un sistema
integrado de informacin. No se aprende de experiencias ya desarrolladas y de
los procesos que cada entidad viene ejecutando. De las autoridades
ambientales analizadas la nica que le atribuye jerarqua en el contexto de su
plan de accin a la temtica de atencin y prevencin de desastres es Cornare,
en las dems autoridades aparecen proyectos relacionados con capacitacin y
asesora a los CLOPADS, y en gran medida haciendo parte de los planes de
ordenamiento territorial y su actualizacin.
No existe coordinacin entre instituciones encargadas de los procesos de
planificacin y las entidades operativas, lo que dificulta que incorporen los
diagnsticos de esta temtica, como insumos para la caracterizacin del
territorio y su posterior ordenamiento. De igual forma sucede con las entidades
que hacen parte del SNPAD y quienes hacen parte del SINA; los organismos
79

que integran ambos sistemas en el ordena nacional, regional y local, no

establecen ningn tipo de vinculo aunque a ambos les ataen problemticas
comunes que relacionan los factores de riesgo con los recursos naturales.
Con los cambios administrativos de la nacin, algunas de las entidades o
dependencias sobre las cuales se centraban las acciones frente al riesgo,
quedaron relegadas a un segundo plano, frente a las temticas con que
comparten lugar en el Ministerio. Es as como en la medida en que la DNPAD,
esta a cargo del Ministerio de Justicia y este a su vez tiene a su cargo, las
problemticas de derechos humanos, desplazados, etc.; el tema de riesgos
solo se atiende cuando pone en peligro la integridad de la poblacin, este es el
caso de las situaciones de emergencia o desastre.
Aunque se menciona como una estrategia la intervencin y reduccin de la
vulnerabilidad en centros urbanos, esta estrategia requiere un trabajo tcnico
previo de identificacin de los factores de vulnerabilidad, ejercicio que en muy
pocos casos se ha realizado. Esto debido a la falta de recursos tcnicos,
econmicos o herramientas claves de determinacin de este factor.
Otro elemento rescatable es que se vislumbra la necesidad de entender el
riesgo como un problema ambiental, lo cual se alcanza a entrever en distintas
acciones:
Necesidad de articulacin SINA y SNPAD, planteada por la Direccin

Nacional de prevencin y atencin de desastres y su plan nacional.
Creacin del programa denominado prevencin y atencin de
desastres, en la estrategia de Ordenamiento Territorial, incluida en el
PGAR (plan de Gestin Ambiental Regional) de Cornare.
Inclusin de la subdireccin de Atencin y prevencin de desastres
(SIMPAD), como una lnea de accin perteneciente a la Secretaria del
Medio ambiente del Municipio de Medelln.
Incorporacin de la informacin sobre amenaza, vulnerabilidad y riesgo,
en los diagnsticos y perfiles ambientales a nivel nacional, regional y
local.
Es de anotar que a partir de la ley 46 de 1988, las instituciones que fueron

creadas con posterioridad a esta, tiene dentro de sus funciones la de incorporar
las polticas de prevencin y atencin de desastres en los procesos de
planificacin territorial, sean estos: plan de desarrollo o plan de ordenamiento
territorial.
Tanto para las entidades de carcter publico como privado, las actividades
relacionadas con la capacitacin a los diferentes niveles de la poblacin, son
fundamentales como estrategias preventivas de largo plazo, pero debe
considerase que para implementar estrategias educativas se requiere
restablecer una coordinacin permanente con las instituciones encargadas del
tema educativo para que incorporen en los currculo escolares la temtica del
riesgo como un problema ambiental.
80

CAPITULO IV
ANLISIS DE ESTRATEGIAS DE INTERVENCIN CON POBLACIN

ASENTADA EN ZONAS DE RIESGO
81

Despus de varios desastres ocurridos en el pas, a principios de los aos 80,

las autoridades colombianas reaccionaron elaborando las bases de un sistema
nacional de gestin de riesgos. A continuacin se muestran algunas
intervenciones enmarcadas en la gestin del riesgo.
4.1 Modelos de intervencin a nivel nacional

Con el fin de poder entender como han sido las diferentes intervenciones,
frente a los desastres de mayor magnitud ocurridos en nuestro pas, se
retoman los tres casos mas recientes de desastres, con el fin de establecer
puntos en comn, sobre la forma como la estructura administrativa del SNPAD,
opera frente a la ocurrencia de un evento y como se desplaza verticalmente su
accionar hasta el nivel local.
Se analizaron el caso Armero, Pez y Eje Cafetero, por estar inscritos bajo la
misma legislacin, presentar una gran afectacin a la poblacin y la ciudad y
por caracterizarse adems por la participacin de instituciones diferentes en la
ejecucin de la reconstruccin. Cabe anotar como en los tres casos ha
analizar, la intervencin se centra en la reconstruccin.
4.1.1 Caso Armero- entidad ejecutora RESURGIR.
El fondo de reconstruccin resurgir, fue creado por el estado colombiano
mediante el decreto No 3406, con el fin de llevar a cabo la reconstruccin
social y econmica de la poblacin y zonas afectadas por la actividad volcnica
del Nevado del Ruiz. Inicialmente al ser creado el fondo, tena como funcin la
coordinacin, pero debido a mltiples circunstancias debi asumir funciones
operativas.
La magnitud de la tragedia, la falta de experiencia en el tratamiento de
emergencias, el dficit crnico en medios de atencin socioeconmica que
sufre el pas y otros factores, condicionaron la falta de un plan coherente que
hiciera mas eficiente y gil la labor de reconstruccin y rehabilitacin18.
El fondo de reconstruccin resurgir, desarroll las siguientes acciones:
Durante los meses inmediatos a la ocurrencia de la tragedia, su accin tuvo
como foco la atencin curativa, necesaria para aquella poblacin que careca
de los servicios vitales. Estableciendo mecanismos de coordinacin con
entidades pblicas y privadas se canaliz la ayuda con el propsito de atender
a los sobrevivientes y proveerlos de alojamiento, atencin mdica, auxilios
econmicos, transporte, alimentacin, atencin psicolgica y otros recursos.
Simultneamente al desarrollo de las acciones antes descritas, se inici la
reconstruccin fsica de la zona afectada: coordinacin, diseo, construccin,
18
Tomado de Anlisis de la Experiencia del fondo de reconstruccin Resurgir, Elvira Balseiro,

1989.
82

interventora y suministros para obras de infraestructura y vivienda. El estudio

de la zona afectada, seal la ubicacin de la nueva ciudad regional de Lrida
y la seleccin de 13 municipios en el Departamento del Tolima y 4 en Caldas
como objeto de atencin de Resurgir.
En el rea socio-econmica, con el fn de devolver a la poblacin la capacidad
para enfrentar con autonoma y responsabilidad la reconstruccin de su vida
familiar, el fondo realiz los siguientes proyectos:
Educacin. Restablecimiento de la infraestructura educativa necesaria para

dicha poblacin.
Produccin y generacin de empleo, con el fin de que la poblacin obtuviera
los recursos necesarios para su recuperacin econmica y reintegracin al
sistema productivo.
En lo que tiene que ver con las soluciones de vivienda, la atencin de resurgir
en esta rea, se centr en dos tipos de intervenciones, la primera consistente
en la realizacin de programas de vivienda en la zona del desastre y en
Bogot, donde participaron 29 instituciones, donde Resurgir aportaba los lotes
con obras de urbanismo o parte del costo de las casas y la promotora se
encargaba de financiar la construccin. En algunos casos resurgir construy
directamente, entregando un total de 3981 soluciones de vivienda en Lrida,
Guayabal, Ibagu, Chinchin y otras ciudades del Tolima y Caldas. La segunda
intervencin estaba orientada a atender a las familias ubicadas fuera de la zona
del desastre, segn el acuerdo 009, recibieron un auxilio econmico de 300 y
400 mil pesos como apoyo a la consecucin de vivienda en otras ciudades. Se
entregaron 3213 auxilios de vivienda.
En lo que respecta a la prevencin de riesgos, el fondo invirti 400 millones de
pesos en Educacin y capacitacin a las comunidades sujetas a riesgos
volcnicos, en comunicaciones, alarmas, apoyo a INGEOMINAS, centro
vulcanolgico y oficina de atencin de emergencias, construccin de albergues,
publicaciones de mapas y otros medios de prevencin para casos de
emergencia.
En el rea de reconstruccin se llevaron a cabo los siguientes proyectos:
Acueducto, alcantarillado y urbanismo, en algunas de las ciudades afectadas
por el desastre, Lrida, Honda, Chinchin, Cambao, Ambalema, Venadillo, Villa
Hermosa, Lbano, Fresno, Guayabal, etc.
Lo que se alcanza a entrever cuando se evala la intervencin del fondo es el
nfasis dado a la inversin en infraestructura bsica, servicios pblicos y
vivienda por encima de la inversin en educacin. Solo en infraestructura
diferente a vivienda se invirtieron 6059 millones, donde comparada con la
inversin en educacin esta equivaldra, solo al 6.6 % de la invertida en
infraestructura.
83

En el caso particular de la intervencin realizada por Resurgir, la intervencin

es anterior a la creacin del SNPAD y en ella se evidencian elementos, que
dan cuenta por un lado del nfasis a la atencin posdesastre y como las
soluciones propuestas ante la ocurrencia del desastre estn muy relacionadas
con
el
componente
de
vivienda
e
infraestructura,
las
inversiones que se realizan en el componente educativo, siguen teniendo el
sesgo de la mirada asistencialista y enfocada a la emergencia, en este sentido
se capacita a la comunidad en herramientas que permitan un accionar rpido
frente a la ocurrencia de un desastre). No se implementan estrategias o
actividades relacionadas con la prevencin que permitan que la poblacin a
futuro participe activamente en la identificacin de las vulnerabilidades
presentes en su territorio.
Cabe anotar como se creo una nueva institucin para hacerse cargo de la
intervencin Resurgir, aunque existan experiencias anteriores no se
retomaron elementos aprendidos de ellas, es decir se constituy en un nuevo
intento de intervencin frente a la ocurrencia de un desastre. Como esta
intervencin es muy anterior tanto a la ley 9 como a la ley 388, en ningn
momento consider procesos de planificacin del orden local o regional que
permitieran configurar una estructura de anlisis de los riesgos presentes en la
zona. En este momento y con recursos provenientes del fondo se construy el
Centro Vulcanolgico, instancia desde la cual se podra proveer una primera
informacin que diera cuenta de las amenazas de origen natural.
El desastre de Armero fue determinante no solo para Colombia, sino tambin
para los pases andinos en general. Efectivamente este hecho revelo la
inexistencia total de una gestin de riesgos y la influencia considerable de los
factores antrpicos sobre la ocurrencia de catstrofes que, por lo tanto, de
naturales, no tiene sino el nombre19
La revelacin de la inadaptacin de la sociedad a las amenazas naturales en
trminos de prevencin, de emergencia o de reconstruccin hicieron reaccionar
el sector publico. Las perdidas terminaron por alcanzar el umbral de la
tolerancia y las autoridades no quisieron o no pudieron seguir aceptndolas y
finalmente, tomaron conciencia de la gravedad de la situacin. Frente a las
amenazas, la presin publica y las consecuencias econmicas y polticas, las
autoridades desarrollaron una poltica de gestin nacional de riesgos. Una vez
mas, la catstrofe era anterior a la reflexin al nivel institucional mas alto.20
19
Un enfoque geogrfico de la vulnerabilidad en zonas urbanas expuestas a amenazas

naturales, Anne Catherine Chardon, 2002, pag 59
20
Un enfoque geogrfico de la vulnerabilidad en zonas urbanas expuestas a amenazas
naturales, Anne Catherine Chardon, 2002, pag 59
84

4.1.2 Caso comunidad de los municipios del Cauca y el Huila

Corporacin Nasa Kiwe.
Nasa Kiwe, fue la corporacin que cre el gobierno Nacional para acompaar
la recuperacin de las comunidades y los ecosistemas afectados por el
terremoto del Pez, en el sur occidente de Colombia. El da lunes 6 de junio de
1994, se llev a cabo un terremoto de magnitud superior a 6.0 en la escala
Richter. Sus efectos alcanzaron con mayor o menor medida quince municipios
de los departamentos del Cauca y el Huila. El Municipio de Pez, sufri cerca
del 50 % de las perdidas totales y el municipio de Inz cerca del 15 %, para un
total aproximado del 65 % entre estos dos municipios, que conforman la regin
de Tierradentro. La regin de Tierradentro es conocida nacional e
internacionalmente por sus riquezas arqueolgicas.
Las prdidas humanas entre muertos y desaparecidos, se aproximaron a los
1100 personas; un nmero bajo de victimas, si se consideran las enormes
proporciones de los deslizamientos y las avalanchas que afectaron a la cuenca
del Pez con el terremoto, lo que pudo haber tenido influencia en este hecho tal
vez seria el asentamiento de la poblacin indgena, mayoritariamente en la
zona del epicentro, quienes vivan de manera dispersa y lejos de los cursos de
agua.
Adicionalmente se present una destruccin ecolgica representada en 40000
hectreas; donde un alto porcentaje hacia parte del parque Nacional Natural:
Nevado del Huila.
Rasgos Caractersticos del desastre.
Destruccin geolgica extensa y considerable, pues signific la expulsin de

su territorio de origen de cerca de 1600 familias, unas 800 personas, que
inicialmente se ubicaron en albergues temporales de distintos municipios
vecinos del Cauca y el Huila.
Coexistencia de mltiples amenazas simultaneas en la zona afectada, que
sumada a la destruccin geoambiental, ha generado incertidumbre en el
estado y en las comunidades sobre la posibilidad o imposibilidad de volver
a habitar y utilizar productivamente sus territorios de origen.
Necesidad no solo de reconstruir las viviendas y la infraestructura destruida;
sino de adquirir tierras productivas para volver a ubicar las comunidades.
Amenazas simultneas: Amenaza ssmica, amenaza por inundacin o
desbordamiento, Amenaza por deslizamiento o derrumbe y Amenaza
volcnica.
El Modelo de intervencin.
El modelo de intervencin que implement la corporacin Nasa Kiwe, se basa
en la visin de sistemas, aplicada a un desastre de origen natural. Entendido el
desastre como un evento complejo asimilado a un sistema. Adicionalmente la
estrategia de gestin es: la gestin por procesos, la cual se explica en
85

entender que tan importante o mas importante que los productos materiales de
un proceso determinado (las casas como subproducto de la autoconstruccin;
las obras de infraestructura en un proceso de reconstruccin post desastre),
son las transformaciones que experimentan los protagonistas del proceso.21
La propuesta de intervencin se basa en la teora de sistemas, teniendo en
cuenta que un sistema se define como un conjunto de elementos
interconectados e interactuantes. El concepto de sistema, corresponde a un
diagrama de flujo, es un mapa activo que muestra como se transmiten
materiales, energa e informacin entre las distintas partes de un sistema.
La corporacin parti de entender la reconstruccin como un proceso hacia la
sostenibilidad, dejando claro que la sostenibilidad no poda entenderse, como
el resultado final de todas las acciones realizadas; sino como la bsqueda
permanente de una mayor capacidad de autorregulacin de las comunidades
(tanto de las reubicadas, como de las que permanecieron en la zona, y de las
que continuarn desarrollando parte de su existencia en Tierradentro), as
como una mayor capacidad de autorregulacin de los ecosistemas con los
cuales esas mismas comunidades interactan.
El concepto de proceso, poco a poco se fue sembrando en las comunidades
afectadas por el desastre que con una imprescindible angustia, no entendan
porque la Corporacin no le solucionaba de manera inmediata todos sus
problemas (los surgidos del terremoto y la avalancha y los acumulados a lo
largo de los ltimos 500 aos), a pesar de que el gobierno le haba entregado a
Nasa Kiwe tanta plata.22
Como se dijo anteriormente la gestin a desarrollar por Nasa Kiwe, se basara
en una gestin por procesos, a continuacin se presenta un cuadro
comparativo entre lo que es una gestin por procesos y la gestin como se
desarrolla tradicionalmente.
La participacin constituye una expresin de la realimentacin y de la iteracin
en procesos protagonizados total o parcialmente por comunidades. El proceso
llevado a cabo por la Corporacin Nasa Kiwe, expresado bajo la consigna una
concepcin en el borde del Caos, se fundamenta en dos ejes coordenados:
1. La vida se las arregla como puede para salir adelante, a pesar de los
obstculos que se le interpongan. Por esta razn la corporacin busca
estimular la auto - sanacin, propia de todos los seres vivos.
2. La capacidad de auto- organizacin de los sistemas complejos, entendida
esta como un reacomodo fundamental de energa y accin, dentro de un
sistema, con el objetivo de obtener un mayor numero de metas.
21
22
Tomado del libro En el Borde del Caos, Gustavo Wilches Chaux, pag 45.
Tomado del libro En el Borde del Caos, Gustavo Wilches Chaux, pag 52.
86

Tabla 7: Anlisis Comparativo Modelos de gestin.
Gestin por procesos
Gestin
encaminada
exclusivamente a obtener
resultados materiales
Se preocupa por los medios a travs de los Orientada a la obtencin de
cuales se llega a la obtencin de un fin productos
materiales
o
determinado, que por ese fin en si mismo.
fsicos; sin preocuparse por
las caractersticas de los
procesos
humanos
y
sociales
mediante
los
cuales se llega a la
realizacin de esas obras o
de las dinmicas sociales
que esas obras generan.
Los productos fsicos y materiales aqu se
convierten en subproductos tiles de los procesos
humanos que se desencadenan en las
comunidades alrededor de la bsqueda de un
objetivo determinado.
El objetivo principal: transformacin individual y
social de las personas que participan en ellos.
Obliga a la planeacin flexible o abierta que
reconoce que los objetivos de cada proceso
surgen del desarrollo del mismo y de las
particularidades de sus protagonistas (de sus
propios procesos histricos y ambientales) y que
dichos objetivos tampoco pueden ser impuestos
desde afuera.
Fuente: Sntesis de la investigadora, en relacin a los conceptos expresados por Wilches
Chaux, en el borde del Caos, 2000
Se requiere pues entender el carcter nico y singular de cada respuesta, de

acuerdo con las caractersticas intrnsecas y con las circunstancias ambientales
particulares de cada comunidad y de su propio proceso global del cual forma
parte. Permitir que cada comunidad vaya definiendo su propio reacomodo,
significa reconocer que en un escenario de tantsima diversidad tnica, cultural,
social, econmica y, en general, de imaginarios, conflictos y proyectos de vida,
resulta absurdo e imposible pretender imponer desde afuera un solo patrn de
reconstruccin, recuperacin y sostenibilidad.23
Gustavo Wilches Chaux, afirma que al hablar de gestin por procesos, los
programas no deben ser un conjunto lgico de instrucciones para producir
resultados previsibles, sino limitarse a ser instrucciones para variar la fuerza de
las conexiones entre actores sociales, alentando as el proceso a formar redes
no lineales.
23
Tomado de en el Borde del Caos, Gustavo Wilches Chaux, pag 60
87

El plan general de recuperacin y desarrollo sostenible de la zona afectada

poda mirarse desde dos maneras. Una como un listado de obras o acciones
puntuales que se iban concertando con las comunidades en las reas de
tierras, vas, vivienda, salud, educacin, proyectos productivos y medio
ambiente y dos, como el proceso de llegar a esa concertacin, de gestionar y
asignar conjuntamente los recursos y de ejecutar las obras mediante
autoconstruccin o contratacin. El plan resultante del ejercicio de la
planeacin no es un documento esttico, sino un proceso dinmico y
permanente, que se va condicionando y ajustando a si mismo a travs de la
iteracin y retroalimentacin a medida que cada paso va produciendo sus
efectos transformadores de la realidad.
El ms importante de los principios que orientan la intervencin en el Pez,
parte de entender el desarrollo sostenible como el fin ltimo de los esfuerzos
tendientes a la recuperacin de las comunidades afectadas.
De manera general el concepto de desarrollo sostenible, se ha ligado a los
aspectos ecolgicos de un sistema o proceso, y aunque para algunos sectores
de la poblacin que se desempean en este campo es obvio que este concepto
es mas integral, en la medida en que lo ambiental comprende las mltiples,
complejas y cambiantes realidades y dimensiones presentes en el entorno para
quienes no estn ligados de forma directa con l, esa globalidad no parece ser
tan evidente.
Segn Wilches Chaux (2000), la vulnerabilidad global se puede dividir en
distintas vulnerabilidades, cada una de las cuales constituye un ngulo
particular para entender el fenmeno global. Todas ellas estn interconectadas
entre si. El terremoto del Pez permiti adems redimensionar el concepto de
sostenibilidad, pues se consider que el desarrollo sostenible de la zona y de
las comunidades afectadas, no dependera exclusivamente de factores
ecolgicos, sino tambin de factores econmicos, culturales, organizativos,
polticos e institucionales entre otros.
Teniendo en cuenta que la gestin del riesgo, debe apuntar a la sostenibilidad,
se debe partir de definir dicho concepto: como la capacidad de un sistema y/o
de un proceso para cumplir el objetivo o propsito colectivo de las interacciones
entre sus elementos o actores; y para transformarse o evolucionar cuantitativa
y cualitativamente, sin poner en peligro las bases o fundamentos ecolgicos,
sociales, polticos, econmicos, culturales, etc de los cuales depende la
permanencia a largo plazo de este mismo sistema o proceso. El sistema o
proceso se desarrolla de manera sostenible cuando el resultado total, en un
momento dado, del conjunto de interacciones que lo conforman, fortalece la
capacidad de autorregulacin de los mismos en lugar de bloquearla
definitivamente o destruirla.
Al concebir la sostenibilidad como un sistema (una estructura dinmica) y como
un proceso (desarrollo del sistema en el tiempo), nos encontramos ante una
balanza, en uno de cuyos extremos se encuentra la necesidad de mantener la
88

dinmica del proceso (incluida su capacidad de autorregulacin) y en otro

extremo la necesidad de obtener productos materiales y tangibles
(subproductos tiles del proceso). Lejos del estado de equilibrio la
sostenibilidad consiste en la capacidad del sistema para que la balanza se
incline hacia los productos materiales, cuando se requiera que el proceso arroje
resultados concretos y medibles tanto cuantitativamente como cualitativamente.
Adecuar la corporacin a la visin de sistemas y a la gestin por procesos,
oblig a adoptar una estructura horizontal o de red, con suficiente flexibilidad
como para que las necesidades del proceso prevalecieran sobre los
condicionamientos de las normas estatales, los cuales de todas maneras Nasa
Kiwe estaba obligada a observar.
Las responsabilidades a cargo de la Corporacin obligaron a crear un rea de
tierras, un rea de vas, un rea de vivienda, un rea de salud, un rea de
educacin (encargadas estas ltimas tanto de la reconstruccin de la
infraestructura perdida como de las polticas de interaccin con el sector en
cuanto a enfoques, mtodos y contenidos), un rea que llamamos de
Normalizacin de la Emergencia, coordinada por una Gerencia de Albergues
encargada de asumir gradualmente las funciones que tenia la Direccin
Nacional para La prevencin y Atencin de desastres (DNPAD); un rea de
proyectos productivos y un rea de medio ambiente. Se cre as mismo un
rea de planeacin y un rea administrativa, esta ultima de una agencia del
estado: Contabilidad, Tesorera, rea comercial. En cumplimiento de las
normas vigentes se cre una oficina de control interno y a la secretaria general
se le asigno el manejo de la oficina de la Corporacin en Santa Fe de Bogota.
En el caso de Nasa Kiwe, se cre un rea de planeacin, con el fin de que
dicha rea sirviera de apoyo a la direccin y a las dems reas, para que cada
una dentro de la concepcin holstica de la situacin determinara de manera
coordinada con las dems y la comunidad la forma de aplicar los recursos a
sus disposicin, de tal manera que contribuyan a alcanzara las metas
particulares de una determinada actividad y los objetivos globales del proceso
de recuperacin de las comunidades y los ecosistemas afectados por el
desastre. El rea de planeacin se ocup inicialmente de coordinar el Censo de
poblacin de los municipios de Inz y Pez (los cuales asumieron el 65% de los
daos totales del desastre). Como resultado de este censo surgieron los
siguientes documentos, que constituyeron un importante insumo para la
planeacin del proceso de recuperacin de la zona afectada:
Anlisis general e impacto del desastre: caractersticas generales de la
poblacin.
Anlisis descriptivo del medio ambiente en Tierradentro.
Anlisis descriptivo de los principales indicadores de morbilidad y mortalidad en
los Municipios de Inz y Pez.
Anlisis descriptivo de la produccin y usos del suelo e impacto sobre la misma
posterior al desastre.
Caracterizacin de la vivienda e impacto del desastre.
89

La intervencin de la Corporacin Nasa Kiwe (1994), se ve direccionada o

influenciada tanto por el marco legal colombiano (la constitucin del 91, la ley
99 de 1993 y el SNPAD), como por la conferencia internacional de Naciones
Unidas 1992, (cumbre de la tierra), esto lleva a que la intervencin de la
corporacin incluya en sus propuesta postulados relacionada con el desarrollo
Sostenible y la mirada sistmica de la problemtica ambiental relacionada con
el riesgo.
La percepcin del riesgo de dicha corporacin, es una concepcin del mismo
desde una mirada integral, donde las acciones propuestas superan la
atencin de emergencia cuyo nfasis radica en el proveer una nueva vivienda a
la familia para buscar adems la reconstruccin del tejido social. En el anlisis
del riesgo, involucra la teora de sistemas, como expresin de la complejidad
que origina el mismo. Toda la teora desarrollada sobre la sostenibilidad global
por Wilches Chaux, se argumento desde la evaluacin de esta experiencia.
La intervencin se centra en la gestin por procesos, donde es tan importante
el proceso hacia la reconstruccin, como la misma reconstruccin. En dicho
proceso el reconocimiento de los factores de vulnerabilidad que caracterizaban
la poblacin afectad por el desastre, lleva a emprender acciones no solo
relacionadas con el componente de vivienda, sino tambin con otros
componentes como el educativo, vas, salud, ecolgico; los cuales dan cuenta
de la complejidad del problema a abordar. No quiere decir que las
intervenciones anteriores, (como es el caso de Resurgir) no fueran complejas,
solo quiere decir que en ellas no se parti de una visin integral del concepto
de riesgo.
Aunque para este momento el nfasis en la planificacin y el ordenamiento
territorial no estaba dado, la intervencin de la corporacin se anticipa a lo que
ser posteriormente la inclusin de dicha temtica en los procesos de
planificacin; a partir de la creacin de un rea de planeacin, la cual se ocupo
de a partir de una caracterizacin del desastre, definir la priorizacin de
acciones.
4.1.3 Municipios del Eje cafetero FOREC.
Ante la magnitud de la tragedia y las experiencias previas en atencin de
catstrofes como el deshielo del nevado del Ruiz (1985), se hizo necesario el
diseo de un modelo alternativo de intervencin, que vinculara la sociedad civil
como socio del Estado, en el cumplimiento de objetivos sociales y econmicos
y que permitiera adelantar la reconstruccin bajo los principios de eficiencia y
transparencia.
Esta entidad se denomin FOREC (Fondo Para la Reconstruccin y Desarrollo
Social del Eje Cafetero). Se conform con carcter temporal (3 aos) y con el
fin especfico de restablecer la zona afectada a las condiciones en las cuales
se encontraba antes del sismo. El FOREC, tuvo bajo su responsabilidad la
financiacin, apoyo, gestin y coordinacin de las actividades tendientes a la
90

reconstruccin fsica, econmica, social y ecolgica de la Regin afectada por

el sismo.
El esquema institucional del FOREC, parte de una integracin entre el Estado y
la Sociedad Civil representada en este proceso por Gerencias Zonales, ha
administrado durante este periodo los recursos asignados por el Gobierno
Nacional y orientados por el FOREC para la reconstruccin de las 32 zonas
en las cuales fueron divididos los 28 municipios afectados.
El proceso llevado a cabo por el FOREC, ms que una apuesta a la
reconstruccin fsica de la zona afectada, se constituy en un proceso social,
teniendo en cuenta, que las actuaciones y proyectos son limitados en tiempo y
recursos y que el proceso finalmente ser transferido a la sociedad civil y sus
Gobernantes. Dentro de su concepcin misma, el FOREC ha determinado
que el tejido social es la esencia del proceso de reconstruccin, pues este se
convierte en el "tejido organizacional que permite la construccin de un
verdadero Estado - Nacin, en el cual los ciudadanos se organizan para tener
representatividad, opinin, y puedan conformar escenarios de dialogo,
intercambio y resolucin de conflictos a travs de consensos que permiten
establecer acuerdos de convivencia, produciendo el capital social.24
Durante los de tres aos de ejecucin, el FOREC ha invirti a travs de las
Gerencias Zonales recursos por cerca de los 750 millones de dlares
provenientes de donaciones, crdito externo con el Banco Interamericano de
Desarrollo - BID, el Banco Mundial, e impuestos creados por el Gobierno
nacional.
En el caso de la intervencin FOREC, hay una gran influencia de la ley 388 en
el enfoque que se le da a la intervencin, ya que, adems de concentrarse en
el proceso de reconstruccin este se articula en los procesos de ordenamiento
territorial del orden municipal y regional, planteando una estrecha relacin entre
la gestin del riesgo y el ordenamiento territorial, entendiendo la problemtica
asociada al riego como un problema ambiental que como tal se constituye en
determinante de los procesos de planificacin, para la formulacin de los
planes de ordenamiento territorial, los lugares donde se ubican las viviendas,
los equipamientos necesarios, el desarrollo de vas y dems propuestas de
corte fisco espacial fueron compatibles y simultneas a las decisiones de largo
plazo que configuraran la regin.
Ms all de la reconstruccin de la infraestructura perdida, el FOREC
implement programas de corte social que buscaban reconstruir el tejido social
y garantizar la sostenibilidad de las acciones y proyectos a largo plazo.
Tambin busca superar las vulnerabilidades de tipo social y econmico
detectadas en la poblacin que dificultan su insercin en la nueva propuesta
municipal y de regin.
24
Unidad Social, FOREC
91

Modelo de gestin del riesgo FOREC.

Plan de Gestin: la unidad de ordenamiento territorial, desarrollo urbano y
Gestin del riesgo, creada conjuntamente con la Unidad Legal y la Unidad de
Informacin, desde el inicio de las actividades del FOREC, se cre con el
objetivo inicial, de apoyar a las entidades territoriales en los procesos de
ordenamiento territorial, prevencin de desastres y en la formulacin de las
lneas de desarrollo regional. Para cumplir el objetivo anteriormente descrito, la
unidad, desarroll una doble agenda de trabajo. En relacin con la dimensin
temporal, se formularon en una primera fase de reconstruccin, lineamientos
mnimos de ordenamiento territorial que en ausencia de planes de
ordenamiento territorial, orientaron provisionalmente las decisiones de inversin
frente a la reconstruccin y que fortalecieron la elaboracin de los planes de
ordenamiento territorial a largo plazo, enmarcado dentro de una estrategia de
desarrollo regional e incorporando las acciones adelantadas por la primera fase
de reconstruccin. Finalmente busco la sostenibilidad del proceso de
ordenamiento territorial fortaleciendo las capacidades locales para la
formulacin de los planes respectivos.
Proceso y metodologa general de intervencin.
En el proceso de reconstruccin se desarrollaron de forma articulada y

simultanea tres reas de intervencin, las cuales guardan estrecha relacin e
interdependencia, estas son:
Identificacin y formulacin de las inversiones de reconstruccin a
realizarse por parte del FOREC. Se desarrollo un instrumento
denominado el Plan de Accin Zonal (PAZ).
Identificacin de las amenazas en los municipios y en la regin en
general.
Procesos de ordenamiento territorial Municipal, departamental y
regional.
Los anteriores se constituan en tres aspectos inseparables, si se quera
garantizar que las inversiones se realizaran con la menor incertidumbre posible,
ante escenarios de eventos naturales que potencialmente puedan generar
perdidas similares a las registradas en el sismo del 25 de enero de 1999.25
Etapas de la planeacin en el proceso de reconstruccin.
Planeacin y consolidacin: dicha etapa se desarrollo bajo tres reas de

intervencin, la primera Zonificacin y formulacin de los planes de Accin
Zonal, encargada de la distribucin de la inversin; la segunda rea, tena
que ver con la elaboracin de estudios de amenazas naturales y
vulnerabilidad; y como tercera el apoyo a procesos de ordenamiento
territorial.
25
Un Modelo de Gestin Territorial para el Renacer de una Regin, fondo para la reconstruccin y
Desarrollo social del eje Cafetero, 2001.pag 76
92

Un elemento clave en el modelo de intervencin del FOREC, lo constituye la

formulacin de los planes de ordenamiento territorial o su reformulacin a la
luz de la zonificacin de amenazas realizada.
Como las condiciones objetivas mostraban que la formulacin de los planes
de ordenamiento territorial era un proceso mas lento que el proceso de
reconstruccin, otra decisin estratgica que se tomo por parte del FOREC,
consisti en la elaboracin y entrega a los municipios de una gua de apoyo
sobre los aspectos bsicos que, mientras se formulaba el plan y sin
pretender sustituirlo, permitieran tomar decisiones a las gerencias zonales
con alto grado de confiabilidad en cuanto a los usos del suelo, las
necesidades de los municipios y las amenazas identificadas.
Los planteamientos bsicos contenidos en estas orientaciones fueron los
siguientes:
Delimitacin de las zonas expuestas a amenazas y riesgos de origen

natural.
Delimitacin de las zonas de proteccin urbana
Delimitacin de reas de expansin urbana.
Delimitacin de los permetros urbano y sanitario.
Evaluacin ambiental de la zona de reconstruccin.
Normatividad vigente anterior a la probacin de los POTM.
Reconstruccin: en ella se incluye el rea de intervencin relacionada con

la elaboracin de los planes de ordenamiento territorial Municipal y
lineamientos para el ordenamiento territorial departamental. La funcin
planificadora de asesora y orientadora de procesos, tanto de ejecucin
inmediata como de alto significado estratgico, se desarrolla en esta etapa
como las funciones principales de la Unidad de Ordenamiento Territorial,
Desarrollo Urbano y Gestin del Riesgo, en tanto que los procesos de
ejecucin, inversin y reconstruccin mediante obras y proyectos
especficos definidos en el PAZ y realizados por las gerencias zonales con
asesoras de las unidades sectoriales del FOREC.
Sostenibilidad: para garantizar condiciones de sostenibilidad futura del
proyecto, el FOREC promovi las siguientes reas de intervencin:
ejecucin de proyectos de inversin para la reconstruccin, identificacin en
zonas de reubicacin para la reconstruccin y en tercer lugar, lineamientos
de ordenamiento territorial para la regin del eje cafetero.
El avance obtenido y esperado no es suficiente para garantizar que, luego
de haberse cumplido con la formulacin y aprobacin de los planes, se
proceda a su ejecucin en los trminos formulados; se requiere generar
condiciones que garanticen su ejecucin, las cuales son externas al plan
mismo como documento. Es necesario pues generar las condiciones que
93

permitan ejecutar, por parte de los actores sociales, los objetivos, las
estrategias y las acciones formuladas en ellos.
Se identifican seis grandes reas, donde se ubican las principales
condiciones que tienen ingerencia en el logro exitoso de la ejecucin de
programas y proyectos ligados tanto al reordenamiento del Plan, como a la
implementacin del plan de gestin del riesgo.
Las estrategias para garantizar la sostenibilidad son las siguientes:
Apropiacin y ejecucin del plan de ordenamiento por parte de la

sociedad civil: en busca de aplicar esta estrategia, se requiere en
primera instancia el fortalecimiento de las instancias y mecanismos de
participacin de la sociedad civil para el ordenamiento territorial, las
instancias que tienen poder decisorio y que involucran la sociedad civil
son: Concejo Municipal, Consejo territorial de Planeacin y el consejo
Municipal para el ordenamiento territorial. En el campo de la
participacin es necesario tener en cuenta, adems de las instancias
anteriormente descritas los distintos mecanismos de participacin que
ofrece la constitucin colombiana.
Cabe anotar como cuando la comunidad no se involucra en los procesos
de planificacin no se apropia de los mismos y por lo tanto no ejerce ni
su posicin velar por el cumplimiento de programas y proyectos ni
adquiere ningn tipo de arraigo con el territorio, ni responsabilidad en la
construccin de ciudad.
La educacin para la participacin de los ciudadanos en los procesos
de planeacin y en particular los relativos al ordenamiento territorial y la
gestin del riesgo, debe hacer referencia a tres aspectos bsicos:
educacin en cuanto a los mecanismos e instancias de participacin;
educacin en cuanto a los aspectos normativos relacionados con el
ordenamiento territorial y la gestin del riesgo; educacin en relacin con
los contenidos tcnicos y cientficos del plan de ordenamiento territorial y
las amenazas los riesgos y la vulnerabilidad.26
Fortalecimiento de la capacidad institucional de las entidades

territoriales: la primera accin que se requiere emprender se relaciona
con el fortalecimiento del recurso humano local, para lo cual se hace
necesario que la instancia departamental se encargue de prestar
asistencia permanente en la formulacin y ejecucin de los planes y
adems capacitacin
26
Un Modelo de Gestin Territorial para el Renacer de una Regin, fondo para la reconstruccin y
Desarrollo social del eje Cafetero, 2001.pag 96
94

4.2 Modelos de Intervencin a nivel internacional.

4.2.1 Modelo de gestin del riesgo BID.
El Banco interamericano de Desarrollo, la Universidad Nacional de Colombia
sede Manizales y el Instituto de Estudios Ambientales, vienen desarrollando un
proyecto denominado programa de informacin de indicadores de gestin de
riesgos, patrocinado por el BID, la CEPAL y el IDEA. Actualmente se
encuentra en ejecucin el segundo componente Indicadores para la gestin de
Riesgos.
Tradicionalmente la intervencin sobre riesgos y desastres se ha considerado
en trminos de lo que se ha llamado el ciclo de los desastres, en el cual se
identifican varias fases y tipos de intervencin de acuerdo con la situacin
particular que se enfrenta. La primera fase o fase de preparacin comprende
actividades que promueven mejores opciones y prcticas durante la fase previa
a un desastre o una vez impactada una sociedad por un evento fisco
determinado. La respuesta de emergencia, pretende garantizar condiciones de
seguridad y de vida para las poblaciones afectadas durante la etapa post
desastre. Una tercera fase de rehabilitacin y reconstruccin la cual pretende
restaurar, transformar y mejorar las condiciones econmicas, sociales,
infraestructurales y de vida en general de las zonas afectadas dotndolas de
mayores condiciones de seguridad en el futuro a travs de esquemas de
intervencin que puedan reducir el riesgo.
Retomando el marco conceptual construido por los autores de dicha
investigacin, se puede estructurar desde este proyecto la mirada de la gestin
del riesgo como una mirada ms que aporta a la construccin del modelo de
incorporacin.
Riesgo colectivo significa posibilidad de desastre en el futuro, significa que
existe la posibilidad que un fenmeno o suceso peligroso se manifieste y que
existe una predisposicin o susceptibilidad en los elementos expuestos a ser
afectados. Por lo tanto reducir la vulnerabilidad o la amenaza significa reducir el
riesgo; y reducir el riesgo significa reducir la posibilidad de desastres27.
La gestin del riesgo colectivo segn los investigadores del proyecto en
mencin involucra tres dimensiones diferentes de la poltica publica, estas son:
la identificacin del riesgo (que comprende la percepcin individual,
representacin social y estimacin objetiva), la reduccin del riesgo
(prevencin-mitigacin) y el manejo de desastres (respuesta y recuperacin),
adicionalmente consideran otra dimensin a tener en cuenta consistente en la
transferencia del riesgo (seguros y proteccin financiera) que para este trabajo
no tendr gran consideracin.
27
La nocin de riesgo desde la perspectiva de los desastres, proyecto BID-IDEA, fase, pag 3
95

Segn los investigadores, solo en medios desarrollados se ha logrado un

avance en este sentido, afirman como la mirada en las anteriores dimensiones
estas polticas cubren diferentes enfoque disciplinarios, valores, intereses y
estrategias, donde necesariamente estn involucrados diversos actores
sociales. La efectividad de estas polticas pblicas solo puede favorecerse, si
existe interdisciplinariedad y un enfoque integral. Ahora bien la reduccin del
riesgo colectivo significa intervenir los factores que lo generan; el manejo de
desastres significa responder eficientemente cuando el riesgo ya se ha
materializado. Por lo tanto, es inevitable para poder hacer gestin del riesgo,
identificarlo, lo que significa comprender como se percibe desde el punto de
vista de la sociedad, como se representa (modelos, mapas, ndices, etc).28
La reflexin de la gestin del riesgo pone sobre la mesa las siguientes
argumentaciones, frente a lo que dificulta la creacin o aplicacin de
metodologas de gestin del riesgo en los pases latinoamericanos.
Hablando de gestin del riesgo, debe darse especial atencin a los procesos
sociales, econmicos y territoriales que son los factores causales primarios que
explican la acumulacin del riesgo y debe reconocerse el hecho de que estos
procesos son susceptibles de intervencin y modificacin a travs de la
adopcin de polticas, legislacin, instrumentos y estructuras de gobernabilidad
apropiadas.
Insuficiencias en la informacin y anlisis cuantitativos deficientes obstaculizan
que los gobiernos seleccionen de una manera informada polticas de
intervencin en las zonas expuestas a riesgo.
4.2.2 Modelo de gestin del riesgo FUNDASAL El Salvador.
La fundacin salvadorea de desarrollo y vivienda mnima (FUNDASAL), en su
publicacin CARTA URBANA No 103, de abril de 2003, presenta una sntesis
de la metodologa empleada por ellos para la gestin del riesgo en
comunidades marginales.
El primer punto que anota dicho estudio, tiene que ver con que en procesos de
gestin del Riesgo, la informacin proporcionada por el diagnstico, permite
iniciar un proceso de construccin de modalidades de gestin integral de
riesgos.
Dicho artculo define la gestin del riesgo, como la capacidad de una
comunidad para transformar la amenaza y vulnerabilidad, antes de que ocurra
un desastre. La gestin de riesgo, no puede reducirse a la ejecucin de obras o
acciones concretas de prevencin o mitigacin de daos, sino, que debe
considerar los procesos por medio de los cuales las personas toman conciencia
del peligro que enfrentan, lo analizan y consideran las opciones y prioridades
en trminos de su reduccin, toma en cuenta, los recursos disponibles, la
28
La nocin de riesgo desde la perspectiva de los desastres, proyecto BID-IDEA, fase, pag 3.
96

estrategia e instrumentos para enfrentarlo, negocian su aplicacin y asumen la

decisin de hacerlo. Dicho modelo sobrepasa las acciones asistencialistas para
darle mayor relevancia al conocimiento de la problemtica por parte de la
comunidad y as prevenir mas que curar.
Adicionalmente considera en su anlisis o diagnstico del rea de estudio, los
factores del entorno urbano que generan riesgo, teniendo en cuenta all:
algunos como:
Alta densidad poblacional.
Las fabricas como procesos productivos contaminantes
Las redes de drenaje y de aguas lluvias obsoletas
Cabe anotar como el nfasis para gestionar el riesgo, no debe centrarse
nicamente en mejorar las condiciones fsicas de la zona de intervencin, sino,
que deben atacarse los puntos dbiles, como: falta de preparacin en
prevencin y mitigacin; incapacidad de la comunidad de gestionar su
desarrollo, conformismo, apata, poca organizacin comunitaria y de baja
incidencia, de manera que las obras que se realicen en la zona tengan mayor
impacto y sostenibilidad.
La gestin del riesgo segn dichos autores debe ser entendida como un
enfoque integral de la problemtica, extendindose al control de los procesos
generadores de riesgo del entorno urbano inmediato. Para lograr una visin
acertada de la problemtica a gestionar, se requiere partir de un diagnstico
participativo, a travs del cual, se identifican los problemas y posteriormente a
travs de procesos de monitoreo de las reas en conflicto, se evalan las
modificaciones de los escenarios de riesgo existentes y la efectividad del
proyecto planteado y la participacin de los distintos actores.
Lineamientos para un plan de Gestin del Riesgo.
A partir del resultado del diagnstico participativo y el anlisis del riesgo fsico y
social, a que est expuesta la poblacin de la zona en estudio, se plantean
elementos para la implementacin de lo siguiente:
1. Intervencin en puntos de riesgo fsico y social: para dicha intervencin se
toman en cuenta las siguientes actividades, ligadas a las condiciones
presentes en el lugar. Estas son:
Reubicacin de viviendas en riesgo.
Acciones para disminuir el nivel de contaminacin
Acciones para aumentar la seguridad ciudadana.
2. Intervencin sobre los procesos generadores de riesgo del entorno urbano.
Para lo cual se proponen las siguientes estrategias:
Reorientar el uso del suelo.
Estimular la relocalizacin de las industrias peligrosas y contaminantes y
su sustitucin por industrias secas, garantizando la oferta de empleo
existente y las actividades indirectas que generan.
Estimular la organizacin y participacin institucional.
97

3. Organizacin y participacin institucional en gestin local del riesgo. Para

lograr esta accin, se requieren algunas estrategias que ayuden a
alcanzarla, estas son:
Que la poblacin se sensibilice ante el riesgo al que se encuentra
expuesta.
Que la gestin local del riesgo se convierta en el elemento unificador de
la comunidad y en facilitador permanente de su organizacin.
Medidas para la elaboracin del plan global de Gestin del riesgo.
Se definen como lineamientos para un plan de gestin del riesgo, la
intervencin en puntos de riesgo fsico y social, en el entorno urbano, en
relacin a la participacin institucional, y en la organizacin, educacin y
participacin social, relacionando el riesgo natural y el socialmente construido.
Se consideran medidas relativas a las siguientes reas:
Usos del suelo.
Infraestructura de servicios.
Seguridad ciudadana.
Vivienda.
Medio ambiente: entendida dicha rea como el eje transversal en todos los
procesos, se expresa a travs de la creacin y mejoramiento de espacios
para la recreacin digna y el saneamiento ambiental.
Nota: el anlisis, planificacin y ejecucin de soluciones, debe realizarse en
forma conjunta entre personal tcnico y pobladores de cada comunidad. La
participacin comunitaria est contemplada en las siguientes actividades:
Legalizacin de la tenencia de los lotes.

Construccin de obras de proteccin.
Dotacin de servicios (electricidad, agua y desage sanitario y pluvial).
Realineamiento de viviendas.
Reconstruccin de calles y pasajes.
Equipamiento social y educativo.
Recuperacin ambiental y mejoramiento habitacional.
El modelo global de gestin del riesgo, se desarrolla a partir de las siguientes

fases:
Fase de planificacin: en esta se realiza un anlisis de la problemtica
generadora del riesgo y a partir de llegar a un consenso con los diferentes
actores a travs de talleres, se procede al diseo de medidas de manejo.
Adicionalmente se lleva a cabo asesora y acompaamiento a las comunidades
para la gestin e incidencia ciudadana ante situaciones involucradas en la
factibilidad de las obras.
98

Fase de Ejecucin:
Incorporacin de las juntas directivas y secretaras de proyectos para el
ejercicio del control de las obras en desarrollo en cada comunidad.
Se aplica la dinmica grupal de la ayuda mutua como generadora de
temtica educativa.
Se motiva y organiza a las familias para su incorporacin en equipos de
trabajo.
Conclusiones.
Con el objeto de hacer un anlisis de lo que han sido las estrategias de gestin
del riesgo desde Resurgir hasta FOREC, es necesario compararlos en
trminos de los criterios que orientaron su intervencin. Las tres intervenciones
analizadas dan cuenta de tres momentos diferentes en la historia del pas, y de
la aplicabilidad de tres marcos legales en relacin con la temtica del riesgo, lo
cual en cada caso expresa una mirada diferente a cerca de ella.
Es as como el marco normativo presente en el caso Resurgir tenia como
nfasis la atencin a la emergencia, una labor de corte asistencialista con
metas a corto plazo y que parte de una mirada sectorial, donde el nico factor
que se considera como causante de la situacin de riesgo, es la amenaza de
origen natural. Como nica respuesta ante el desastre, se plantea la
reconstruccin y la reubicacin, ligadas amabas acciones al componte de
Vivienda, que para este momento haba acogido el tema de atencin y
prevencin de desastres como de su responsabilidad.
Con la corporacin Nasa Kiwe, es otro contexto el que opera, esta sobre la
mesa el tema del desarrollo sostenible como poltica de estado y aplicable al
caso de los asentamientos humanos desde el concepto de la sostenibilidad,
concepto que convertir en la intervencin como la meta a alcanzar y la cual
evaluara la efectividad de las medidas propuestas, en un horizonte largo
placista. Adicionalmente se parte de una mirada integral tanto del territorio,
como de lo que es el riesgo, interpretando ambos conceptos en la complejidad
de la teora de sistemas, y en este mismo sentido diseando las medidas de
intervencin, acorde con los mltiples factores que participan de la situacin de
vulnerabilidad que caracteriza la comunidad.
En el caso FOREC, veinte aos despus de Resurgir, tanto el panorama
poltico como institucional de la nacional ha cambiado la ley 388 esta en
apogeo, y con ella la mira de largo plazo en la planificacin del territorio, para
este momento se ha retroalimentado la experiencia de Nasa Kiwe y se ha
diseado una nueva propuesta o modelo de intervencin, que conjuga la
gestin integral del riesgo, el componente social y el ordenamiento territorial en
un mismo campo de accin. Cobra importancia por el alcance de la tragedia, el
contexto regional y las propuestas de planificacin a esta escala. Al igual que
en la caso anterior el SNPAD, deleg todas sus responsabilidades en la
entidad ejecutora sin tener ninguna participacin, ni en la toma de decisiones ni
en la intervencin misma.
99

De los modelos analizados se destacan los siguientes elementos: el modelo de

FUNDASAL, entiende la gestin del riesgo como la capacidad de una
comunidad de transformar la amenaza y la vulnerabilidad, antes que ocurra un
desastre. Este modelo y el modelo BID, coinciden en la necesidad de llevar a
cabo un enfoque integral de la problemtica, buscando controlar los procesos
generadores de riesgo o como quien dice atacar la causa. Cabe anotar que
adems para el modelo BID, es fundamental la construccin de un sistema de
indicadores del riesgo, el cual permita en los procesos de planificacin tomar
decisiones sobre las condiciones reales del lugar.
Aunque el modelo FUNDASAL sigue dndole gran nfasis a las soluciones
relacionadas con el campo de la infraestructura, incorpora elementos muy
valiosos en su modelo como lo son: el diagnostico participativo y la
organizacin, educacin y participacin social, para este modelo es
fundamental poder construir con la comunidad mapas sociales donde cada
poblador identifique en ellos los factores de vulnerabilidad presentes y participe
en la toma de decisiones que tiene que ver con reducir las condiciones de
riesgo.
El modelo FOREC por su nfasis en un territorio regional, se estructura bajo
tres ejes: Ordenamiento territorial, prevencin de desastres y desarrollo
regional, para dicho modelo es de gran importancia la fase de planificacin que
en su caso se enfoca hacia el ordenamiento territorial en una escala de regin,
antes de dar cualquier paso en la reconstruccin las estrategias de intervencin
fueron evaluadas desde la planificacin. Este modelo en particular nos aporta
muchos elementos que sern retomados en el capitulo siguiente, el primero de
ellos, se relaciona con la construccin de una metodologa para la delimitacin
de las zonas expuestas a amenazas y riesgos y la segunda tiene que ver con la
necesidad de involucrar a la comunidad en los procesos de planificacin como
estrategia para garantizar la Sostenibilidad futura. Podra decirse que los tres
modelos analizados coinciden en los siguientes elementos que deben ser
tenidos en cuenta en la formulacin de un modelo de gestin del riesgo,
delimitacin de las reas expuestas a condiciones de riesgo, necesidad de
intervenir las causas que generan el riesgo y en tercer lugar, la organizacin y
participacin tanto comunitaria como institucional, con el fin de llevar a cabo
con ellos procesos de sensibilizacin y capacitacin, con miras a la
identificacin de factores de amenaza y vulnerabilidad y a la capacitacin para
la prevencin y para la accin.
100

CAPITULO V.
LA GESTIN DEL RIESGO COMO ACCIONES EN LA METRPOLI, CASO

MEDELLN.
101

Para entender la diferencia entre la gestin del riesgo en las grandes ciudades
(metrpolis) y las pequeas, se analizar la inclusin de la temtica en los
diferentes instrumentos de planificacin desarrollados en el contexto actual.
Como caso de metrpoli se tomar la ciudad de Medelln.
5.1 La planificacin de la gestin del riesgo en el plan de ordenamiento
territorial.
En diciembre de 1999, fu aprobado el decreto 062, por medio del cual se
adopt el plan de Ordenamiento territorial para la ciudad de Medelln. Este
plantea metas a corto, mediano y largo plazo.
En su artculo No 11, habla sobre el modelo de ocupacin territorial, se
fundamenta en los principios bsicos de sostenibilidad ambiental,
competitividad, equidad social y equilibrio funcional del territorio y menciona las
siguientes estrategias:
Unos bordes de proteccin o cinturones verdes de contencin, respecto de

la presin que ejerza la expansin urbana sobre los extremos superiores de
las laderas oriental y occidental.
Un crecimiento orientado hacia adentro, con nfasis en las zonas centrales
prximas al ro, dotadas de excelente infraestructura, que experimentan
actualmente procesos de estancamiento, degradacin o sub utilizacin.
En su artculo 12, en lo que se refiere al imaginario de ciudad, los objetivos

estratgicos y polticas, plantea como imaginario, el siguiente: Ciudad
competitiva, ambientalmente sostenible, socialmente equilibrada, acogedora e
integrada espacial y funcionalmente a partir de los ejes estructurantes y del
sistema de centralidades.
Para construir dicho imaginario de ciudad, es necesario llevar a cabo las
siguientes acciones:
Una ciudad sostenible y sustentable, en la cual los procesos de ocupacin

del suelo y del crecimiento se dan en cabal armona con la naturaleza y con
las caractersticas propias del valle en el que se localiza.
El plan de ordenamiento territorial de Medelln, en su componente general

plantea los siguientes objetivos y polticas con el fin de alcanzar a futuro el
imaginario de ciudad, construido por los ciudadanos. Cabe anotar como para el
estudio del rea de inters, solo se tuvieron en cuenta los objetivos y polticas
relacionados con prevencin y atencin de desastres o gestin del riesgo.
Objetivo 2. Valorar el medio natural como elemento estructurante principal del
ordenamiento territorial y componente esencial del espacio pblico. Para su
implementacin plantea las siguientes polticas:
Privilegiar una funcin ecolgica equilibrante y la productividad ambiental en
la zona rural y las zonas urbanas de valor ambiental.
102

Establecer relaciones espaciales efectivas entre las zonas urbana y rural

mediante la adecuada integracin de los elementos naturales y
agropecuarios al paisaje, el espacio pblico y al patrimonio cultural.
Limitar el crecimiento de la ciudad sobre los bordes de caractersticas
restrictivas al desarrollo urbano.
Objetivo 4. Orientar el crecimiento de la ciudad hacia adentro y racionalizar el

uso y ocupacin del suelo. Para su implementacin plantea las siguientes
polticas:
Promover y apoyar el desarrollo de programas de renovacin urbana y
redesarrollo y la densificacin en sectores de localizacin central estratgica
o con buena dotacin de infraestructura y transporte.
Frenar el crecimiento en los bordes de la ciudad que presentan altas
restricciones naturales al desarrollo.
Promover una adecuada mezcla y convivencia de usos y actividades.
En el artculo 81, describe las zonas urbanas de riesgo no recuperable o
mitigable, definindolas como aquellas con niveles de riesgo medio y bajo que,
a costos econmicos, sociales y ambientales razonables, son susceptibles de
ser mejoradas y rehabilitadas o recuperables en su totalidad, mediante la
ejecucin de un plan integral de obras de control y proteccin que permitan
mitigar o reducir el riesgo a niveles tolerables. As mismo se consideran
aquellos sectores cuya inestabilidad est asociada a las caractersticas
urbansticas propias de los asentamientos, ya sea por carencia o deficiencia en
su infraestructura bsica, inadecuadas prcticas constructivas o por la misma
tipologa y calidad de las construcciones. Las reas que se incluyen dentro de
las zonas de riesgo recuperable se sealan en los componentes urbano y rural.
En el artculo 82, describe las zonas de la ciudad que presentan alto riesgo
recuperable o mitigable en suelo urbano. En la tabla siguiente se observa
como en la ciudad de Medelln, hay actualmente 1.244.154 m2 que requieren
intervenciones para mitigacin del riesgo presente. Segn dicho artculo, dichas
reas, podrn ser utilizadas para el uso urbano una vez se realicen las obras
de mitigacin. El manejo de estas reas, as como las obras que se requieren
para su recuperacin, estn condicionados a las caractersticas particulares de
cada terreno y de la infraestructura existente, a partir de las siguientes acciones
bsicas:
Delimitacin y caracterizacin de las reas identificadas y seleccionadas
como recuperables.
Censos de poblacin y de vivienda, diagnstico de la calidad y estado de la
vivienda e inventario de la infraestructura existente.
Definicin e implementacin de las obras civiles y actuaciones urbansticas
necesarias para la mitigacin del riesgo.
Realizacin de procesos de concertacin con la comunidad afectada, para
lograr el compromiso con el programa y la proteccin y mantenimiento de
las obras ejecutadas.
103

Tabla 8: Zonas de alto Riesgo Recuperable o mitigable en la ciudad de Medelln.

ZONA
NORORIENTAL
COMUNA
1
2
3
4
CENTRO ORIENTAL
SUR-ORIENTAL
14
SUBTOTAL COSTADO
NOR-OCCIDENTAL
ORIENTAL
6
SUR-OCCIDENTAL
7
13
12
16
SUBTOTAL COSTADO
TOTAL
BARRIO Y SECTOR
Granizal
San Pablo
El Compromiso
Aldea Pablo VI
La Avanzada
Carpinelo
Santa Cruz
La Rosa
Las Granjas
El Raizal
Manrique Central No.2
Versalles No.2
La Cruz
Bello Oriente
Mara Cano Carambolas
San Jos La Cima No.1
San Isidro
Palermo
La Ladera
El Pinal
La Libertad
Las Estancias
Villa Turbay
La Sierra
Villa Liliam
Juan Pablo II
Asomadera No.2
8 de Marzo
Las Lomas No.2
Los Naranjos
Picacho
Mirador del 12
Progreso No.2
El Triunfo
Aures No.2
Metropolitano
Juan XXIII - La Quiebra
20 de Julio
Belencito
Betania
El Corazn
Las Independencias
Nuevos Conquistadores
Santa Mnica
Santa Teresita
Las Violetas
Altavista
La Mota
OCCIDENTAL
REA (M)
3461
16996
8654
2711
1587
143506
2291
14911
20837
1772
10799
26555
132224
14202
4308
21111
4292
13521
7399
4023
78145
50602
32392
30406
15871
24360
75957
29614
4175
29514
826196
17700
4452
21665
1431
38433
12897
101819
7821
19179
39817
2274
58191
43627
8237
7570
3025
8161
1659
397.958
1.224.154
Fuente: plan de Ordenamiento Territorial de Medelln, 1999.
Para la ejecucin de programas de vivienda o cualquier otro tipo de

intervencin urbana en estas reas, deben adoptarse metodologas basadas en
criterios urbansticos ajustados a la morfologa y restricciones de los terrenos y
diseos bsicos que se acojan al NSR-98 decreto 33 de 1998 (ley 400 de
1997), lo cual permitir desarrollos armnicos y seguros con mnimo deterioro
ambiental del entorno.
104

El plan de Ordenamiento Territorial de Medelln, relaciona las zonas de riesgo

de la ciudad, con acciones encaminadas a controlar los bordes del permetro
urbano, coincidentes con las laderas oriental y occidental, para de esta manera
buscar controlar la presin que se ejerce desde la expansin urbana. El
imaginario que corresponde a la ciudad deseada, recoge dos elementos
fundamentales la sostenibilidad ambiental y la equidad social. En lo que
respecta a la sostenibilidad, esta se lograra, garantizando que los procesos de
ocupacin del suelo y crecimiento se den de forma acorde con los
determinantes ambientales que caracterizan biofsicamente el valle.
Aunque en el objetivo 4, que tiene que ver con la racionalizacin del suelo, se
plantea como una de las polticas frenar el crecimiento en los barrios de la
ciudad que presentan altas restricciones naturales al desarrollo, sin embargo
no da claridad sobre las estrategias a implementar para alcanzar dicha poltica.
El Plan de Ordenamiento, considera nicamente para el anlisis, de las zonas
que presentan riesgo, los relacionados con amenazas de origen natural,
desconociendo el papel que juegan en ele contexto de esta ciudad, las
amenazas de tipo tecnolgico, social, etc. Debido a su sesgo frente a lo que es
la concepcin del riesgo, como medidas de intervencin propone obras de
infraestructura tanto para la mitigacin como para la reubicacin.
Adicionalmente considera el tema legal expresado en la titulacin de predios,
accin muy relacionada como la anterior con el componente de vivienda.
Su visin del riesgo permanece esttica aun cuando se han realizado
numerosos estudios que dan cuenta de los diferentes factores que pueden
generar riesgo.
5.2 La planificacin de la gestin del riesgo en el plan de desarrollo
municipal.
El plan de desarrollo de Medelln, 2004-2007, formulado por el Alcalde Sergio
Fajardo Valderrama, plantea cinco lneas estratgicas para la ejecucin del
plan, estas son:
Medelln gobernable y participativa.

Medelln, social e incluyente.
Medelln, un espacio para el encuentro ciudadano.
Medelln productiva , competitiva y solidaria
Medelln, integrada con la regin y el mundo.
En la lnea tres un espacio para el encuentro ciudadano, el alcalde tiene en

cuenta criterios como el de equidad, porque segn dicho plan, la planificacin
de la distribucin del espacio, determina oportunidades para que los
ciudadanos puedan acceder a espacios de vivienda, de trabajo y de recreacin
que sean dignos.
105

Tambin se fundamenta dicha lnea en la democracia, en la medida en que el

espacio pblico es un escenario de encuentro y convivencia entre iguales,
indistintamente de su condicin econmica, creencia u origen, y en el que fluye
y se manifiesta libremente la diversidad. Pero la perspectiva poltica deber ir
de la mano de una conciencia acerca del espacio en sus aspectos fsicos y en
sus efectos sobre la vida de los ciudadanos, en factores de naturaleza tan
diversa como el hbitat y la movilidad. Aproximarnos al concepto de medio
ambiente nos coloca en una perspectiva que le da coherencia a esos y a otros
factores y fija pautas para la sostenibilidad de condiciones no solamente para
quienes hoy vivimos en esta ciudad, sino tambin por la proyeccin a los
futuros habitantes de las pocas por venir.
En el grafico siguiente que describe las lneas de accin del Plan de desarrollo,
se observa la misma debilidad presente en Plan de Ordenamiento, en el
sentido de asociar las intervenciones relacionadas con la poblacin expuesta a
situaciones de riesgo, con rea de vivienda, aunque considere la necesidad de
un rea relacionada con el medio ambiente, componente donde se ubica el
SIMPAD, dicha problemtica no se considera como de carcter ambiental.
Situacin que como veremos posteriormente es fundamental en el
entendimiento del creciente urbano y la degradacin ambiental como factor
desencadenante de mayores niveles de vulnerabilidad.
Grfico 5. Lnea 3 Plan de Desarrollo Municipal
Fuente: Plan de desarrollo municipal Municipio de Medelln, 2004.
106

Grfico 6. Diagrama conceptual de la lnea estratgica Medelln social e incluyente.
Fuente: Plan de desarrollo municipal Municipio de Medelln, 2004.
El plan de Desarrollo, plantea los siguientes elementos que dan cuenta del
diagnostico de la ciudad, El territorio y sus dimensiones constituyen el hbitat
en el que los pobladores desarrollan sus vidas, realizan sus anhelos e inician
sus emprendimientos, con el propsito de integrarse a las corrientes mundiales.
Las acciones de esta Lnea cruzan transversalmente las dems Lneas
Estratgicas del Plan, buscando el desarrollo humano integral. El Plan de
Ordenamiento Territorial, POT, constituye el marco de referencia para las
acciones contempladas en esta lnea; el cual inicia, en esta Administracin, la
etapa de mediano plazo, lo que permite la revisin y ajuste del mismo29.
De acuerdo al diagnostico que realiza el plan de desarrollo municipal son
muchas las deudas que posee, la ciudad con sus habitantes y segn el, no
todas podrn ser suplidas en el periodo que corresponde a este plan de
desarrollo, entre otras estas son las debilidades que plantea el plan en cuanto a
la lnea tres de intervencin. Son enormes las deudas sociales que la ciudad
tiene con el territorio y en especial con quienes lo habitan:
29
La no atencin a la zona del norte de la ciudad y por ende el deterioro de la

calidad de vida de sus habitantes.
Tomado del Plan de Desarrollo 2004-2007, lnea tres.
107

El desequilibrio social como causa del aumento de los corredores de

miseria en zonas de riesgo.
La falta de organizacin y cualificacin del espacio pblico y de la
dignificacin de ste como lugar de encuentro ciudadano.
La ocupacin indebida y deterioro del espacio pblico como causa de la
privatizacin y ausencia de control.
El progresivo despoblamiento del centro tradicional.
La falta de infraestructuras educativas de calidad para la poblacin ms
pobre.
La supremaca del transporte privado sobre el pblico, y la poca utilizacin
del transporte masivo de pasajeros.
La destruccin del medio ambiente como causa del desarrollo desordenado
de la ciudad y sus sistemas de produccin.
En la medida en que el plan de desarrollo, tiene como uno de sus objetivos

mejorar la calidad de vida de la poblacin, el buscar la equidad e iguales
oportunidades para la poblacin, no solo sirve para este objetivo, si no que
tambin posibilita la reduccin del riesgo, al ser contrarrestada la vulnerabilidad
social y econmica, con las estrategias de equidad y generacin de empleo.
5.3 Proyectos desarrollados en el municipio relacionados con el tema.
A continuacin se describen dos proyectos que se vienen desarrollando en el
Municipio de Medelln, y los cuales aunque no tienen como tema central la
gestin del riesgo si aportan a l mirada del mismo desde los procesos de
planificacin territorial a corto, mediano y largo plazo.
5.3.1 La gestin del riesgo vista desde el programa Integral de
Mejoramiento de Barrios Subnormales (PRIMED).
El programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales (PRIMED), fu
un programa desarrollado por la Alcalda de Medelln en 1994, con el objetivo
de mejorar la calidad de vida de los barrios subnormales, estableciendo
mecanismos que garanticen la continuidad del programa de mejoramiento
urbano. Para ello se inserta en las polticas definidas por el Plan de desarrollo.
Adicionalmente tiene un objetivo macro como es unificar la ciudad mediante la
integracin de los barrios subnormales a ella y as lograr la convivencia pacifica
en Medelln.
Como objetivos especficos, el programa planteaba algunos que tienen que ver
de forma directa o indirecta con una experiencia de gestin del riesgo, por tal
razn se detallarn solo estos en particular.
Establecimiento de mecanismos adecuados de planificacin y gestin, para

lo cual se disearon las siguientes estrategias:
o Crear una estructura operativa descentralizada que garantice la
ejecucin gil del programa.
108

o Establecer mecanismos de apoyo al programa, como comits

asesores, consultoras, comits de veedura, etc.
o Suscribir un convenio marco con el INURBE, sobre el
prefinanciamiento del subsidio familiar de vivienda para mejoramiento
habitacional.
o Identificar las fuentes de financiacin de cada componente, con el fin
comprometer los recursos nacionales, departamentales, municipales
y comunitarios necesarios para la normal ejecucin del PRIMED.
o Planificar y ejecutar actividades coordinadas entre entidades publicas
y privadas, ONGs y organizaciones comunitarias, con base en
mecanismos de concertacin, como la planificacin participativa para
el establecimiento de comits la firma de convenios y contratos.
o Establecer mecanismos de evaluacin, monitoreo, seguimiento y
control de ejecucin de los objetivos del proyecto.
o Promover la adopcin de la metodologa establecida por el PRIMED,
como poltica Municipal de intervencin en barrios subnormales.
Mejoramiento de viviendas y reubicacin, con este programa se pretende

mejorar la calidad de las viviendas ubicadas en las zonas a intervenir por el
PRIMED, y reubicar aquellas localizadas en zonas de alto riesgo no
recuperable, en espacios pblicos y vas. Las actividades que se
promovieron al interior de este programa fueron las siguientes:
o Identificar las ONGs ejecutoras de programas de mejoramiento de
vivienda.
o Promover los programas de mejoramiento de vivienda ofreciendo
crdito puente a los ejecutores.
o Capacitar a los ejecutores de los proyectos de mejoramiento
habitacional.
o Establecer convenios con las ONGs, entidades pblicas, empresa
privada, y comunidad, para el mejoramiento de las condiciones
fsicas de la vivienda.
o Financiar proyectos de mejoramiento y reubicacin de viviendas.
Mitigacin del riesgo geolgico, con este programa se pretende mitigar los
riesgos ocasionados por amenazas de origen natural (en particular las
relacionas con inestabilidad de suelos) de las zonas seleccionadas,
recuperando al mximo los terrenos de alto riesgo. Para el desarrollo de
dicho programa se implementaron las siguientes actividades:
o Efectuar un estudio detallado de las zonas, mediante una micro
zonificacin geolgico-geotcnica que permita establecer cuales son
las zonas especificas de alto riesgo no recuperable.
o Promover el desarrollo de infraestructura de estabilizacin,
proteccin y control ambiental en las zonas seleccionadas.
o Promover el uso de tecnologas constructivas apropiadas para la
mitigacin del riesgo geolgico.
o Adelantar campaas educativas con la comunidad sobre el manejo
adecuado del territorio y del ambiente.
109

o Vigilar que todas las obras y proyectos del PRIMED tengan en

cuenta la mitigacin del riesgo geolgico.
En cuanto a la identificacin de las reas de intervencin, el PRIMED propuso
el enfoque a nivel de barrios, esto con el fin de:
Un ordenamiento territorial ms integral produciendo impactos en amplios

sectores de la ciudad y considerando ecosistemas urbanos como las
microcuencas.
Una vinculacin ms efectiva con la ciudad. Esto significa una mayor
racionalizacin en la prestacin de los servicios urbanos y los
equipamientos comunitarios que deben abastecer zonas y barrios.
Una mayor eficiencia de la intervencin estatal.
Una descentralizacin administrativa a travs de las oficinas zonales.
Un fortalecimiento de los mecanismos de participacin existentes.
El programa PRIMED, se constituye en un ejemplo piloto, que podra ser

replicable a otras ciudades del pas, que con condiciones similares (en relacin
con la problemtica asociada a asentamientos en zonas de riesgo) pretendan
implementar medidas encaminadas a la gestin del riesgo, su valor radica en
primera instancia en su capacidad de anticipacin a lo que con posterioridad
planteara la ley 388, en relacin con la importancia de la inclusin de la
temtica en la planificacin del suelo urbano. Tambin cabe anotar como
retoma las consideraciones presentadas por el SNPAD, en el sentido de la
necesidad de insertar esta temtica en el Plan de desarrollo.
Como programa formulado desde una entidad municipal, realiza un gran aporte
en el sentido de conjugar las diferentes etapas de la gestin del riesgo y la
planificacin del desarrollo urbano, con miras a mejorar la calidad de vida de la
poblacin. Incluye en sus objetivos, las diferentes fases de la gestin
(prevencin, mitigacin, recuperacin y reubicacin). Sin embargo es necesario
anotar que el programa mantiene una debilidad presente en las miradas de las
instituciones pblicas y es entender la problemtica presente en los barrios que
denomina subnormales, como una problemtica relacionada nicamente con el
componente de vivienda, por tal razn hace nfasis en las soluciones
relacionadas con la infraestructura y con la necesidad de establecer
coordinacin con el INURBE (entidad que provee los recursos para vivienda).
Esta mirada parcial no da cuenta de las dems vulnerabilidades presentes en
los barrios subnormales.
El desconocimiento de la vulnerabilidad social y econmica de esta poblacin
ha llevado a que procesos adelantados por otra entidad del orden municipal
como lo es CORVIDE, encaminados a la reubicacin de familias localizadas en
zonas de riesgo, sean un fracaso, pues no se cuenta con la necesidad de
garantizar mejores ingresos a la poblacin que les permita mantener la
condicin de formalidad otorgada a travs de la entrega de vivienda en el
proceso de reubicacin, cuando la poblacin no cuenta
con recursos
110

econmicos para pagar la cuota de la vivienda nueva y los servicios pblicos,

en corto tiempo su situacin colapsa.
Otro factor a analizar en el caso del PRIMED, tiene que ver con la prevalencia
a la intervencin frente a amenazas de tipo natural, relacionadas con los
deslizamientos, pero como se dijo antes deja por fuera una gama amplia de
amenazas que se asocian a estos barrios.
5.3.2 Criterios ambientales para la vivienda y el hbitat en el Valle de
Aburra.
La Universidad Nacional de Colombia, Sede Medelln, a travs del Centro de
Estudios del Hbitat Popular, CEHAP realiz este proyecto mediante contrato
con el rea Metropolitana del Valle de Aburr, como parte de su Programa de
Fortalecimiento Institucional para la Gestin Ambiental Urbana, FIGAU
cofinanciado por el Banco Mundial. Se ha cumplido el objetivo general que se
haba trazado el proyecto de Proponer criterios, variables e indicadores
ambientales que dejen establecidos los lineamientos para la definicin de una
Poltica Ambiental Metropolitana de Vivienda y Hbitat bajo la consideracin de
que las polticas de Estado procuren el desarrollo social sostenible con equidad
y eficiencia.
La investigacin comienza analizando el ambiente, como uno de los ms
grandes problemas humanos, que enfrenta la civilizacin actual y el cual es
podra considerarse como el resultado de los modelos de desarrollo imperantes
y donde las relaciones entre los diferentes niveles de la poblacin tienen que
ver con la situacin ambiental de las diferentes ciudades no solo de nuestro
pas, sino tambin del mundo.
Sobre la problemtica ambiental, existen mltiples percepciones fragmentadas,
donde predomina la preocupacin por el inventario de recursos naturales
indispensables para mantener el modelo de desarrollo. Se puede decir
entonces, que el problema ambiental es ante todo un problema humano,
porque es generado por la actividad humana, porque los seres humanos son
los receptores ltimos de los efectos y porque slo a ellos incumbe definir,
entender y solucionar la problemtica.
Las evidencias de la magnitud de la degradacin ambiental han generado la
adopcin de un nuevo trmino, desarrollo sostenible. Como sealan Morin y
Kern la idea de desarrollo sostenible comporta poner en dilogo la idea de
desarrollo que comporta el aumento de la contaminacin, y la idea de medio
ambiente, que precisa la limitacin de las contaminaciones: Sin embargo, la
idea de desarrollo permanece an trgicamente subdesarrollada; todava no se
ha repensado realmente, ni siquiera en la idea de desarrollo sostenible.
Para una comprensin integral de la dupla ambiente y sostenibilidad se hace
necesario poner en debate una serie de conceptos que, aunque aparentemente
buscan un mismo fin, en muchos casos se contraponen. Hay grandes debates
111

como por ejemplo el que propone Naredo frente a la insostenibilidad de las

actuales conurbaciones urbanas, mientras otros autores hacen smiles como
Edelman en su texto La ciudad como ecosistema: administracin del medio
ambiente y la contaminacin. Dice el autor, que una meta apropiada del
desarrollo sostenible debera ser satisfacer las necesidades humanas dentro de
todas las ciudades (y las zonas rurales) con un nivel de uso de recursos y de
generacin de desperdicios dentro de cada regin y dentro de la nacin y el
planeta que sea compatible con la viabilidad ecolgica 30. Es una utopa exigir
que las ciudades no se abastezcan de recursos aledaos, lo que si es posible
es pretender la disminucin del nivel de utilizacin de recursos y produccin de
desperdicios, tanto a productores como a consumidores, para detener, o al
menos reducir los efectos ecolgicos perjudiciales. As, la ciudad es mirada
ms all de su desempeo individual, en relacin con los sistemas locales,
nacionales e internacionales.
Los problemas del medio ambiente urbano no, se pueden administrar
estrictamente dentro de los confines de las fronteras polticas de la ciudad.
Requiere contar con sistemas administrativos locales, regionales y nacionales,
con una estructura flexible y pragmtica. Es necesario dirigir atencin hacia el
problema del medio ambiente urbano, pues no existe conocimiento y
conciencia de su importancia, tanto de la comunidad en general, como de los
encargados de las formulaciones de las polticas.
Cabe anotar segn el estudio mencionado como se presenta reduccin de dos
tipos de reas importantes del Valle de Aburr: en primer lugar las aptas para
construccin, cuya escasez creciente ha forzado la expansin hacia otras que
alojan capital natural valioso y no reemplazable (reas en las mrgenes de las
quebradas tributarias del ro Medelln, por ejemplo); en segundo lugar, aquellas
reas que no brindan condiciones geotcnicas seguras para la construccin de
viviendas e infraestructura (zonas de altas pendientes susceptibles de
deslizamientos o expuestas a avenidas torrenciales).
En este sentido cuando se analiza el tema de la habitabilidad en un territorio
como el del Valle de Aburr se deben tener en cuenta las repercusiones que el
crecimiento urbano genera sobre la calidad de vida de la poblacin que lo
habita, entre otras la reduccin de las reas naturales repercute en la alteracin
del microclima urbano, por el aumento de contaminacin y la reduccin de la
capacidad del sistema para asimilarla.
Por otra parte, en algunas zonas donde se respetan las restricciones para
construccin en reas de riesgo, se dan procesos parciales de recuperacin
preservacin de ciertas condiciones naturales crecimiento de rastrojos, mejora
en la retencin de agua y retorno de algunas especies animales). El conjunto
30
25 EDELMAN, David. La ciudad como ecosistema: la administracin del medio ambiente y la

contaminacin. En: ROJAS, Eduardo y DAUGHTERS, Robert (eds), La ciudad en el siglo XXI. Simposio
de buenas practicas en gestin urbana en Amrica Latina y el Caribe, Banco Interamericano de
Desarrollo.1998. p. 329.
112

de efectos ambientales asociados a la expansin de poblacin confluye en las

condiciones de habitabilidad como sumidero final afectado por aquellos.
Otro de los aspectos que analiza como problemticas ambientales del Valle de
Aburr, es el que tiene que ver con: Efectos de la conurbacin sobre el
espacio en el Valle de Aburr, este segn el documento se debe entre otros
aspectos a los siguientes: El aumento de la poblacin por crecimiento
vegetativo y por inmigracin, sumado al dficit acumulado de vivienda, genera
una alta demanda de vivienda, infraestructura y equipamientos que para su
satisfaccin exige cada da ms espacio apto para construir, en un territorio con
caractersticas de tipo fsico, geomorfolgico, econmico y social que se
traducen en un fuerte condicionante a la expansin y al crecimiento ordenado
de la ciudad .
Esta insuficiencia de terrenos aptos dentro del rea urbanizada consolidada y
las reas a urbanizar, exige la habilitacin de reas sustituto con tratamientos
informales en su mayora como:
La expansin hacia reas suburbanas y rurales, que por lo general, y dadas

las restricciones, se hace sobre predios con mnimas posibilidades de
desarrollo futuro y alto riesgo, lo que genera sobrecostos en el urbanismo y
en la habilitacin futura de las viviendas, reduccin de las zonas naturales y
otros efectos.
Expansin de las reas conurbanas hacia otras reas urbanas del Valle de
Aburr, lo que traslada sus problemas a los dems centros urbanos, donde
existen menos alternativas y recursos para dar respuesta a la problemtica
de empleo, salud, educacin, recreacin y seguridad a esa poblacin en
crecimiento y generando deterioros ambientales en estas localidades.
Expansin sobre zonas de riesgo o de uso pblico.
Densificacin o redensificacin al interior de las ciudades, como se plantea

en los diferentes planes de ordenamiento territorial, para optimizar los
recursos y la infraestructura instalada para desestimular la expansin hacia
las reas suburbanas y rurales, en razn de los costos que su urbanismo
implica y de las distancia respecto a los ncleos urbanos, etc. Sin embargo,
esto requiere plantear un tipo de ciudad menos insostenible y revisar
condiciones reales como la capacidad de soporte de estructuras, servicios,
redes, vas, equipamientos colectivos, espacio pblico, etc.
La redensificacin, puede traducirse tambin en la reduccin de los

estndares de calidad de vida y de habitabilidad, en tanto se reducen los
espacios vitales, se incrementa la ocupacin de vas, espacios pblicos,
servicios comunitarios y otros, lo que podra implicar hacinamiento y estilos
de vida perjudiciales.
Entre los criterios para la formulacin de la poltica ambiental de vivienda y

hbitat, resalto uno de ellos que tiene que ver con el tema de investigacin,
esta se denomina Vivienda digna, saludable y segura y plantea las
siguiente estrategia:
113

Localizacin adecuada de la poblacin desplazada y potenciacin de los

aspectos solidarios. La incorporacin, en calidad de ciudadanos con plenos
derechos, de la poblacin desplazada cuyo regreso al sitio de procedencia no
sea posible, exige programas que vayan ms all de la atencin coyuntural a
sus necesidades bsicas y que superen la fase de atencin humanitaria. Se
deber dar nfasis a su capacitacin y vinculacin laboral y su ubicacin en la
centralidad regional ms prxima a su entorno de origen o donde se garantice
su seguridad. Se potenciarn las capacidades de esta poblacin, en particular
las redes sociales mecanismos solidarios que se crean o fortalecen cuando se
comparten las crisis de adaptacin. Se debe contar con recursos pblicos para
financiar procesos de reconstruccin31.
Este estudio reafirma la relacin existente entre el crecimiento poblacional y la
alta demanda de vivienda, infraestructura y equipamiento que para su
satisfaccin exige cada da mas espacio apto para construir, espacio con que
no cuenta el valle de Aburr. Esta postura refuerzo uno de los elementos
desarrollado mas adelante en la investigacin y segn el cual la vulnerabilidad
urbana es creciente en relacin directa con el crecimiento poblacional de la
ciudad, a mayor crecimiento poblacional mayor vulnerabilidad.
Las propuesta que el estudio plantea para dar solucin a la problemtica de
escasez de suelo alto, esta muy relacionada con los tratamientos urbansticos
como instrumento de planificacin, que permitirn modificar la conformacin
inicial actual y recomponerla como alternativa para superar la problemtica.
5.3.3 Formulacin del Plan Ambiental Municipal -PAM- y Diseo del Modelo del
Sistema de Gestin Ambiental Municipal -SIGAM- Etapas 1 y 2.
Este estudio fue contratado por la Alcalda de Medelln y su secretaria de medio
Ambiente con el Con CONSORCIO CORPORACIN GAIA FRANCISCO
CORREA B, informe entregado en Julio de 2003.
El informe contiene las problemticas relacionadas con el estado de los
recursos naturales en relacin con los componentes fsico-bitico-urbano,
sociocultural-simblico y de productividad y sostenibilidad, donde se incorpora
la herramienta del Enfoque del Marco Lgico, (EML) para establecer las
caractersticas, potencialidades y tendencias de las mismas, con miras a la
consolidacin de una lnea base de indicadores de impacto y sostenibilidad
ambiental para el municipio.
En el anlisis del componente suelo se presentan las siguientes problemticas:
31
Criterios ambientales para la vivienda y el hbitat en el valle de Aburra. CEHAP, Universidad

nacional de Colombia sede Medelln, pagina 182.
114

Tabla 9: Problemticas identificadas desde el componente geoesfrico

PROBLEMTICA CAUSAS
Explotaciones
mineras
inadecuadas
No se cuenta con planes

mineros
y de manejo
ambiental adecuados.
Falta de compromiso de
los
propietarios
para
mejorar las condiciones
de explotacin.
Incremento de problemas
de erosin, movimientos
en masa y sedimentacin
en cauces.
TENDENCIA GESTIN
Convenios
de
produccin limpia
Capacitacin a
pequeos mineros y
minera ilegal.
Aplicacin efectiva
Va
en
de
normas
y
aumento
controles tcnicos y
ambientales
por
parte
de
las
entidades
responsables.
POTENCIALIDAD
Recuperacin
del
entorno.
Diseo
de
senderos y espacios
de
esparcimiento
para la poblacin.
Censo actualizado
y
programa
de
Incremento de poblacin
reubicacin
de
desplazada.
Incremento
en
la
viviendas.
Reforestacin de
ocupacin de zonas no
laderas.
aptas para construccin
Aplicacin efectiva Recuperacin de
de viviendas.
de
normas
de zonas verdes.
Aumento
del Desconocimiento de la
control
y Disminucin de
riesgo asociado magnitud de la amenaza.
Va
en
seguimiento.
probabilidad
de
con movimientos Incremento de los niveles
aumento
Ejecucin
de prdida
de
de
pobreza
en
la
en masa
poblacin.
estudios y diseos personas, bienes y
para
recuperar servicios.
Ausencia
de
control
zonas inestables.
efectivo del municipio.
Implementacin de
Intervenciones
inapropiadas sobre el
metodologa
unificada
de
suelo (Cortes y llenos
evaluacin
de
inadecuados).
riesgos.
Incremento de poblacin
desplazada.
Censo actualizado
Incremento
en
la
y
programa
de
ocupacin de cauces y
reubicacin
de
quebradas
para
la
viviendas.
construccin de viviendas.
Reforestacin de
Recuperacin de
Desconocimiento de la
microcuencas.
zonas verdes.
Aumento
del magnitud de la amenaza.
Aplicacin efectiva
Disminucin de
riesgo asociado Incremento de los niveles
normas
de
Va
en de
probabilidad
de
con
de
pobreza
en
la
control
y
aumento
prdida
de
desbordamientos poblacin.
seguimiento.
personas, bienes y
e inundaciones
Ausencia
de
control
Ejecucin
de
servicios.
efectivo del municipio.
estudios y diseos
Intervenciones
para
recuperar
inapropiadas sobre las
zonas inestables.
quebradas
(botaderos,
Limpieza
de
cortes,
llenos,
quebradas.
canalizaciones y obras
hidrulicas inadecuados).
Fuente: Plan Ambiental Municipal 2003
El Plan ambiental Municipal, presenta un gran avance en la medida en que

reconoce la relacin de la temtica del riesgo, con el rea Ambiental y lo
considera un problema ambientan que de manera directa afecta el componente
denominado por el geoesferico, refirindose al componente suelo.
115

Este estudio en la Tabla 6 denominada problemticas en el componente

geoesferico, describe la problemtica que afecta dicho componente, entre las
que se desatacan estn: la primera aumento del riesgo asociado con
movimientos en masa, en la misma tabla describe las siguientes como sus
causas: Incremento de poblacin desplazada, Incremento en la ocupacin de
zonas no aptas para construccin de viviendas, desconocimiento de la
magnitud de la amenaza., incremento de los niveles de pobreza en la
poblacin, ausencia de control efectivo del municipio, intervenciones
inapropiadas sobre el suelo (Cortes y llenos inadecuados).
La segunda: Aumento del riesgo asociado a desbordamientos e inundaciones,
donde seala como causas las siguientes: incremento de la poblacin
desplazada, Incremento en la ocupacin de cauces y quebradas para la
construccin de viviendas, Desconocimiento de la magnitud de la amenaza,
Incremento de los niveles de pobreza en la poblacin, Ausencia de control
efectivo del municipio, Intervenciones inapropiadas sobre las quebradas
(botaderos, cortes, llenos, canalizaciones y obras hidrulicas inadecuados).
En las causas presentadas, para cada una de las problemticas relacionadas
con dicho componente, se evidencian varios tipos de vulnerabilidades
(educativa, social, econmica, poltica y tcnica) presentes en algunos sectores
de la poblacin de Medelln, donde esta problemtica es permanente. Aunque
dicho estudio no explicita el trmino vulnerabilidad, en la presentacin de la
problemtica este se hace evidente.
En cuanto a las acciones relacionadas con la gestin ambiental que se deben
emprender, cabe destacar como estas se centran para ambas problemticas,
por un lado en la conformacin de instrumentos (Censo, metodologa unificada
de evaluacin de Riesgos) que en ultima instancia apuntan a la construccin de
un sistema de informacin ambiental referido a en particular a la temtica del
riesgo y por otro lado le asigna valoracin a la necesidad implementar una
normativa que restrinja condiciones asociadas a las cusas y que apoye la labor
de planificacin.
5.4 Estado del Recurso Suelo en Medelln.
La Contralora General de Medelln, realiza anualmente un informe denominado
Estado de los recursos naturales y del medio ambiente, en l,
en
cumplimiento del articulo 268 de la constitucin poltica, presenta el informa
anual sobre el estado de los recursos correspondiente al ao 2002, en la
ciudad de Medelln.
El informe realiza un anlisis de las condiciones actuales de la ciudad, adems
tiene en cuenta la percepcin que tiene la sociedad de los fenmenos y
problemticas relacionadas con el mbito urbano.
En el numeral 2.4 el informa analiza el estado del recurso suelo, el suelo es un
recurso valioso y muy sensible a las actuaciones humanas; las mayores
116

afectaciones se han dado por procesos constructivos de la ciudad, por esto es

necesario analizar dicha afectacin en el caso de Medelln, observando su
relacin con situaciones de amenaza y riesgo en la ciudad.
En cuanto al propsito institucional, en este recurso, el componente ambiental
del Plan de Desarrollo 2001-2003, si bien plantea algunas lneas estratgicas
compatibles con las formuladas en el POT, se observa que para la concrecin
de las mismas no se les define metas que permitan medir los resultados de la
gestin en este campo.32
En el informe del ao 2002, no se retoman datos estadsticos que den cuenta
del estado del recurso ligado a las zonas de riesgo. Segn este informe la
percepcin social de la problemtica del recurso suelo, con base en las quejas
presentadas en los municipios del Valle de Aburr son las siguientes: Botadero
de basuras, botadero de escombros, construccin, escombros, invasin de
terrenos, materiales en el espacio publico, movimientos de tierra, ocupacin del
espacio pblico, residuos hospitalarios y vertimiento a suelos. Las quejas
asociadas a la problemtica del recurso suelo, representan el 10 % de las
quejas totales, el 41 % de las quejas referentes al recursos suelo tienen que
ver con materiales en espacio publico, as como por ocupacin del mismo, el
29 % se relacionan con escombros y un 15 % con actividades de construccin
que obstruyen calles y aceras.
Sin embargo el mirar el estado del recurso suelo nicamente desde las quejas
deja de lado la problemtica asociada a la poblacin asentada en zonas de
riesgo, problemtica relacionada de forma directa con dicho recurso.
Retomando la informacin presentada en el documento Estado de los recursos
naturales en la ciudad de Medelln, correspondiente al ao 2001, se tienen los
siguientes datos estadsticos:
Tabla 10: Identificacin de los eventos de riesgo en Medelln.
Ao
Inundaciones
Deslizamientos
Daos Estructura
1992
272
80
18
1993
516
533
47
1994
194
222
43
1995
21
191
68
1996
178
691
68
1997
156
162
131
1998
351
1402
827
1999
408
1148
839
2000
182
783
792
2001
325
154
170
Totales
2603
5366
3003
Fuente: informe del estado de los recursos naturales 2001, contralora general de Medelln,
2002.
32
Tomado del Estado de los Recursos Naturales, Contralora General de Medelln., 2002.
117

En el cuadro anterior se observa como para el 2001, las inundaciones se

incrementaron, mientras que los deslizamientos y los daos estructurales se
redujeron.
5.5 Conceptualizacin de la gestin del riesgo desde los Planes
integrales de mejoramiento y manejo de microcuencas (PIOM).
El proyecto denominado metodologa para la formulacin de planes integrales
de mejoramiento y manejo de microcuencas (PIOM), realizado por el Instituto
Mi Ro, la Universidad Nacional de Colombia y Corantioquia. Se retoma para el
caso particular del tema de estudio, debido a que la cuenca objeto de anlisis
de dicho estudio, es una cuenca con asentamientos humanos en su rea de
influencia directa y con asentamientos en zona de riesgo.
El diagnstico que se realiz, apunto a tener una comprensin de la situacin
actual de la cuenca. Busc evaluar el estado real de la misma, determinado
cuales eran los problemas y recursos actuales, cuales eran las instituciones
involucradas, en ltima instancia busc caracterizar la cuenca desde todos los
subsistemas que la componen y las variables de cada uno. Uno de los
objetivos especficos que se propuso dicho estudio, fue determinar las zonas
de riesgo a inundaciones, sanitario asociado a inundaciones, sismos y
movimientos en masa, a travs del anlisis de la evaluacin de las amenazas
respectivas y la vulnerabilidad social, econmica y fsica especifica para cada
posible amenaza. Adems del diagnstico de la microcuenca basado en el
anlisis por variables y componentes planteados, se identificaron cuatro
aspectos fundamentales que el diagnstico tambin gener y desarroll de
manera independiente, estos son:
La definicin de las zonas de retiro a las quebradas y en general de las

fuentes de agua superficiales. En este sentido para el estudio se
considera que la poblacin asentada en las zonas de retiro esta en una
zona de alto riesgo y debe ser reubicada.
El anlisis de riesgo: mediante este anlisis se identificaron las zonas de
la microcuenca expuestas a riesgos altos, moderados y bajos siguiendo
una metodologa propuesta para tal efecto.
La zonificacin.
Identificacin de conflictos y potencialidades.
Uno de los grandes aportes que realiza este proyecto al tema de estudio
(atencin y prevencin de desastres), tiene que ver con la inclusin del anlisis
de la vulnerabilidad social, en dicho anlisis se identificaron las caractersticas
de las familias ubicadas en las zonas de alto riesgo recuperable o no
recuperable, identificando la cohesin social y la organizacin comunitaria en
caso de ocurrencia de un evento desastroso, as como su grado de instruccin
o escolaridad para enfrentarlo. Otro aporte importante, tiene que ver con la
estimacin del riesgo, como resultado de la combinacin de una amenaza
especfica, con los indicadores de vulnerabilidad que le son propios para
producir la estimacin del riesgo ante esa amenaza.
118

La propuesta del PIOM, se apoya en el sistema de informacin desarrollado, la

construccin de mapas temticos para las amenazas y vulnerabilidades
especficas, le permiti realizar mltiples combinaciones por medio del lgebra
de mapas para la estimacin de riesgos especficos. A diferencia de la
metodologa tradicional donde la zonificacin del riesgo, consiste en la
construccin de un nico mapa de riesgo, producto de la combinacin de un
mapa de amenaza total con uno de vulnerabilidad total; la propuesta
desarrollada por el PIOM, tiene en cuenta que muchos fenmenos a considerar
en la amenaza y la vulnerabilidad involucran diferentes escalas temporales y
espaciales y normalmente las combinaciones no son lineales, reunir en un
mapa todos los eventos puede resultar en sobre estimacin o subestimacin
del riesgo.
El estudio realiza consideraciones a tener en cuenta en la construccin de un
modelo de gestin del riesgo:
El hombre se convierte en desencadenante de procesos, cuando interviene
el medio de manera desordenada, los movimientos en masa y muchas de
las inundaciones de las zonas urbanas ilustran este concepto.
Cuando se mira el tema de las amenazas naturales, debe reconocerse la
complejidad de las interacciones entre estas y el hbitat del hombre, as
como la importancia de encaminar los estudios de las amenazas a
desarrollar metodologas que sirvan de base al ordenamiento territorial.
Se considera que la visin de las amenazas de forma independiente esta
ms acorde con el esquema de sostenibilidad que se pretende dar a la
planificacin del territorio y particularmente a la zonificacin del riesgo.
La combinacin de las amenazas independientes con las vulnerabilidades
social, econmica y fsico espacial especficas a cada una de ellas resultar
en la zonificacin de riesgos especficos.
Conclusiones.
El plan de Ordenamiento territorial de Medelln, plante en sus objetivos
estratgicos: ciudad social y equilibrada, para lo cual debe garantizar para un
gran porcentaje de la poblacin, superar los niveles de marginalidad, los cuales
se expresan en los rasgos de la informalidad que por un lado aparece en el
espacio publico y por otro como asentamientos no planificados ubicados en el
suelo de proteccin. Esto se liga a la propuesta de una ciudad ambientalmente
sostenible, donde el criterio que debe prevalecer es el uso racional del suelo,
para lo cual es necesario garantizar la recuperacin de suelos de proteccin
que actualmente estn ocupados por asentamientos humanos.
Se espera a futuro una ciudad, que en su configuracin espacial no ria con los
factores biofsicos del lugar donde se emplaza, en este caso el Valle (visin de
futuro de largo plazo). En los diferentes objetivos el plan de ordenamiento
propone las siguientes polticas con miras a reducir la situacin de riesgo
presente en algunos sectores de la poblacin:
119

Limitar el crecimiento de la ciudad, sobre los bordes de caractersticas

restrictivas al desarrollo urbano.
Frenar el crecimiento en los bordes de ciudad que presentan altas
restricciones ambientales.
Aunque en el plan de Ordenamiento territorial, se plante la realizacin de

censos y la identificacin de acciones para disminuir la problemtica presente
en las zonas con condiciones de riesgo, esta sigue enfocada al componente de
vivienda y no presenta ninguna propuesta que permita diagnosticar o evaluar
riesgos debido a amenazas diferentes a las naturales. En este sentido se
recomienda aplicar la norma sismorresistente NSR-98 como una medida
preventiva, pero solo se asocia a la problemtica que viven los pobladores
asentados en reas con restricciones para ser urbanizadas.
Todos los estudios analizados para esta investigacin y que tienen como objeto
de estudio Medelln o el Valle de Aburra, coinciden en entender la relacin
existente entre las zonas de riesgo y los problemas ambientales de la ciudad,
en el documento Criterios ambientales se realiza un aporte relacionado con
el planteamiento de la relacin riesgo - habitabilidad, esta en trminos de la
evaluacin de calidad de vida.
Es necesario que la municipalidad a travs del SIMPAD, integre los elementos
aportados por cada uno de los estudios aqu presentados y los dems que
existan, con el fin de construirn sistema de informacin ambiental (lnea
riesgo) que le permita a la oficina de planeacin tomar decisiones respecto a lo
que deben ser las polticas de ordenamiento del territorio. Solo el estudio del
plan Ambiental Municipal, el plan de ordenamiento territorial y el de criterios
ambientales, consideran el riesgo como una problemtica ambiental, pero
aunque reconocen esta caracterstica como fundamental, la olvidan al
momento de disear acciones y es all donde la relacin con el medio ambiente
se queda de lado y el anlisis y posterior creacin del plan de accin que
debera dar cuenta de lo complejo, se pierde desde la respuesta encaminada al
componente de vivienda e infraestructura. El P.A.M reconoce dentro de las
causas de las problemticas relacionas con el tema del riesgo, elementos de
orden poltico, econmico, social, educativo, etc; que aunque no se definen
como vulnerabilidades, lo son. Si se quiere contar con un instrumento de
planificacin que incluya esta temtica debe integrarse la informacin que cada
una de las instituciones posee, con miras a unificar criterios y parmetros de
intervencin.
120

CAPITULO VI.
LA GESTIN DEL RIESGO COMO ACCIONES EN EL TERRITORIO
MUNICIPAL, MUNICIPIO DE YARUMAL.
121

La Universidad Nacional de Colombia sede Medelln, desde el Instituto de

estudios ambientales (Idea), formul en el ao 2003 para Corantioquia, el
Sistema de Gestin ambiental Municipal para tres Municipios prototipos de la
jurisdiccin, municipios seleccionados por presentar criticidades ambientales en
sus centros urbanos y alta concentracin de poblacin en los mismos, estos
fueron Yarumal, Puerto Berro y Caucasia.
Para esta investigacin se toma como uno de los casos de anlisis el Municipio
de Yarumal, experiencia que se conoce por la participacin de la investigadora
en la formulacin del SIGAM.
6.1 Diagnstico ambiental del Municipio de Yarumal.
La problemtica ambiental en el municipio Yarumal, en gran medida est
asociada a las actividades productivas, es as como en el rea urbana con una
actividad comercial predominante, es a esta, a la cual, se asocian algunos de
los problemas ambientales de la cabecera, como son: la prdida del espacio
pblico, la congestin vehicular y por ende la contaminacin del aire, la
generacin de ruido, etc.
Como problemtica indirecta relacionada con su categora de centro regional,
la demanda de vivienda y suelo urbanizable. Cabe anotar cmo en el rea
urbana existen tambin problemticas ambientales asociadas a las condiciones
particulares del territorio donde se desarroll la misma, tal es el caso de
asentamientos humanos en zonas que presentan amenaza alta por
movimientos en masa.
Cada una de las problemticas identificadas en el territorio municipal fueron
traducidas a lo que denominamos tensiones, problemas generados en la
relacin poblacin-recursos naturales. A continuacin se presenta, el resumen
de las tensiones identificadas:
Tensiones rea rural
1.
2.
3.
4.
5.
6.
Distribucin inequitativa de la tierra causada por el predominio de los

latifundios para la actividad ganadera sobre los minifundios.
Deterioro de la habitabilidad debido a condiciones inadecuadas de la
estructura fsica de la casa.
Degradacin del suelo y la calidad del agua por la utilizacin de sistemas
inadecuados de explotacin y beneficio de la actividad minera.
Contaminacin del suelo, el agua y la atmsfera por disposicin
inadecuada de aguas residuales de origen domstico.
Deterioro de la calidad y cantidad del recurso hdrico por presencia de
actividades humanas en las zonas de retiro de fuentes de agua,
nacimientos y humedales.
Presin sobre las reas con vegetacin natural protectora por la ampliacin
de la frontera agropecuaria.
122

7.
Prdida de la capacidad productiva del suelo por el uso actual del suelo no
acorde con su aptitud de uso.
8. Contaminacin del suelo, el agua y la atmsfera por disposicin
inadecuada de residuos slidos.
9. Disminucin de la habitabilidad debido a la falta de valoracin de los
espacios pblicos naturales.
10. Condiciones de hacinamiento en la casa debido al alto dficit cuantitativo y
a la dificultad de algunos sectores de la poblacin para el acceso a la
misma.
11. Dificultades de accesibilidad y movilidad de los habitantes rurales por
inexistencia o deficiencia de vas.
12. Riesgos para la salud humana por la baja cobertura en el abastecimiento
de agua potable.
Tensiones rea urbana
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
Dficit de espacio pblico debido a la alta demanda de suelo urbanizable.

Deterioro de la habitabilidad debido a condiciones inadecuadas de la
estructura fsica de la casa.
Dificultades de accesibilidad y movilidad de los habitantes por inexistencia
o deficiencia de vas.
Condiciones de hacinamiento en la casa debido al alto dficit cuantitativo y
a la dificultad de algunos sectores de la poblacin para el acceso a la
misma.
Riesgos para la salud humana por la baja cobertura en el abastecimiento
de agua potable.
Inundacin de las vas y viviendas por carencia o inadecuada red hidrulica
de aguas lluvias.
inadecuada de aguas residuales de origen domstico e industrial.
Contaminacin del aire debido a emisiones atmosfricas generadas por la
actividad industrial.
Deterioro de la calidad y cantidad del recurso hdrico por presencia de
actividades humanas en las zonas de retiro de fuentes de agua,
nacimientos y humedales.
Asentamientos humanos y actividades econmicas en zonas de amenaza
alta por inundacin.
Asentamientos humanos y actividades econmicas en zonas de amenaza
alta por movimientos en masa.
Presin sobre los escenarios naturales (zonas verdes, quebradas,
humedales) por la ampliacin de zona urbana.
Contaminacin del aire por las emisiones y partculas generadas por la
congestin vehicular y el trnsito por vas sin pavimentar.
Contaminacin del aire por ruido generado por actividades comerciales y
de servicios.
inadecuada de residuos slidos. Incompatibilidad entre por el uso del suelo
industrial, comercial y de servicios en zonas de predominancia residencial.
123

6.2 Diagnstico de Amenazas.

De acuerdo con el Plan Bsico de Ordenamiento Territorial del municipio, se
zonific el municipio y sus reas urbanas en amenaza alta, media y baja
dependiendo de las caractersticas propias de terreno. De igual forma se
zonificaron las zonas de riesgo en el rea urbana dependiendo del tipo de
amenaza que la afecta y la vulnerabilidad de la infraestructura fsica a este tipo
de eventos.
A continuacin se hace una introduccin a cada uno de los procesos evaluados
en la zonificacin de amenazas y posteriormente se hace relacin con la
zonificacin realizada por el PBOT.
Remociones en masa. Este trmino se utiliza de manera general para designar
una variedad de procesos mediante los cuales masas de suelo y roca son
movidas, como una sola unidad o en pocas unidades discretas, por accin de
la fuerza de gravedad, en forma rpida o lenta, de un lugar a otro (Bahamn &
Gaitn, 1981).
La gran mayora de las remociones en masa que ocurren en nuestro pas se
presentan en suelos bien desarrollados y son desencadenadas como
consecuencia de las fuertes lluvias. Los principales factores que favorecen el
desencadenamiento de remociones en masa son el relieve, la geologa, el
clima e indudablemente, la accin antrpica.
El relieve influye en la medida en que las rocas y suelos poseen propiedades
mecnicas que determinan la altura y pendiente mximas a la que el material
es estable, por debajo de las cuales no se presentan remociones en masa. La
geologa, incluyendo no slo el tipo de litologa, sino tambin la presencia de
estructuras tales como fallas y la actividad ssmica, puede condicionar o no la
ocurrencia de remociones en masa.
El clima, de acuerdo con las caractersticas que presenta, puede favorecer la
inestabilidad del subsuelo al aportar grandes cantidades de agua lluvia, la cual,
adems de aumentar la presin de poros y fisuras en el suelo y el peso del
mismo, favorece los procesos erosivos al formar corrientes superficiales.
Cuando la actividad humana se realiza sin ninguna planificacin, especialmente
en obras viales, explotacin de minas, desarrollos urbansticos, rellenos mal
efectuados, cortes en el perfil natural de las laderas, deforestacin y prcticas
agrcolas inadecuadas entre otros, promueve procesos de inestabilidad en
suelos que en cierta medida son vulnerables a esta clase de fenmenos.
6.2.1 Amenazas de origen natural en el rea rural
Se presenta un anlisis general de las amenazas naturales que presenta el
muncipio.
Amenaza rural por erosin y movimientos en masa
124

De acuerdo con el PBOT el municipio de Yarumal se encuentra en su gran

mayora en amenaza media por procesos de remocin en masa, la cual fue
identificada en las siguientes veredas: El Pueblito, La Conspiracin, Carolina,
Aguacatal, Corcovado, Cedeo, La Cordillera, Montebello, Ro Abajo, La
Pailita, El Hormiguero, La Torre, La Bramadora, Chorros Blancos, Jos Mara
Crdoba, Chorros Blancos Arriba, Chorros Blancos Abajo, Caaveral, La
Estrella, Candelaria, Santa Rita, El Respaldo, Santa Juana, Tobn, La
Esmeralda, La Zorra, La Loma, Cruces, La Argentina, Santa Isabel, Llanos de
Cuiv, La Piedra y La Teresita.
Las zonas categorizadas como en amenaza alta de acuerdo con el PBOT son
las siguientes veredas: El Cedro, Media Luna, Chorros Blancos Arriba,
Ventanas, San Roque, Rosario, Mina Vieja, Espritu Santo, Yarumalito, La Siria,
La Gabriela, La Argentina, El Retiro, La Bella, La Ceja, Chorros Blancos, El
Llano, La Loma, San Antonio y El Hormiguero.
Existe concentracin de
procesos erosivos y movimientos en masa en las veredas El Llano, El
Hormiguero y El Cedro, siendo estas zonas de especial cuidado ya que se
observa una morfodinmica demasiado activa, la cual puede, como en el caso
de El Llano, sino se trata en el corto plazo, provocar problemas irreversibles y
de gran impacto al medio ambiente.
Igualmente las zonas de amenaza baja estn definidas en las siguientes
veredas: La Candelaria, Ventanas, Chorros Blanco Arriba, La Torre, Cedeo,
El Respaldo, Santa Juana, La Teresita, Llanos de Cuiv, La Piedra, Santa
Isabel y un sector muy pequeo de la vereda El Hormiguero (Plan Bsico de
Ordenamiento territorial, 1999).
De acuerdo con el anlisis realizado en el PBOT existen unas zonas ya
identificadas como zonas inestables que son la del Corregimiento de Ochal y
el sector de Cedeo y El Cedro. La mayor parte de este sistema inestable
corresponde a procesos ocasionados por infiltracin y mal manejo de aguas
superficiales.
En el caso del Corregimiento de Ochal la situacin identificada (Idea-UN,
2001) corresponde a procesos de erosin remontante asociada a las fuertes
pendientes, a las lluvias torrenciales, la escasa cobertura vegetal protectora de
los suelos, y falta de mantenimiento de caminos y carreteras veredales, unido
al tipo de rocas aflorantes en la zona, hace que las vertientes sean altamente
susceptibles a la ocurrencia de fenmenos de erosin hdrica de diferentes
tipos, con la predominancia de erosin concentrada del tipo carcavamiento
remontante y erosin a lo largo de los cauces por la accin de flujos
torrenciales que circulan con alguna regularidad. En la vereda El Llano se
identificaron 15 viviendas en riesgo para el ao 2002, fecha en la cual la
Universidad Nacional entreg el estudio. La probabilidad de que este nmero
aumente es alta.
Para el sector del corregimiento de Cedeo y El Cedro, la situacin identificada
corresponde a una zona tectnicamente afectada por la influencia de las fallas
125

satlites del sistema Cauca- Romeral, Santa Rita y Sabanalarga, que con las
fuertes pendientes que presenta la zona y la situacin hidroclimtica, la hacen
fuertemente susceptible a presentar procesos de remocin en masa y avenidas
torrenciales en las corrientes de la zona. Para la regin de Cedeo y La
Bramadora, fuera de las condiciones naturales inestables se suma la
explotacin del mineral de talco que se est realizando en la zona, la falta de
tcnica minera, la falta de instrumentos y maquinaria adecuada para este tipo
de explotacin, hacen de esta actividad un desencadenante de procesos
erosivos debido al mal manejo de las aguas superficiales utilizadas para lavar
el material. Muchas fuentes son desviadas sin ninguna precaucin o el agua
es conducida por tubos y mangueras que posteriormente son vertidas vertiente
abajo sin ningn control, ocasionando desestabilizacin de vertientes y
eventuales movimientos en masa que ya han causado daos materiales y
prdida de vidas humanas.
Parte de las Veredas Yarumalito, Mina Vieja, Rosarito, San Roque, la Siria, La
Bella, San Antonio, La Argentina, La Gabriela y Espritu Santo corresponden a
zonas de fuertes pendientes y problemas de deforestacin las cuales presentan
mayor probabilidad de presentar fenmenos de remocin en masa con un uso
inadecuado de suelo. En estas veredas se deben restringir los usos agrcolas y
ganaderos a solo aquellos que cumplan con normas tcnicas adecuadas.
A continuacin se presenta en la tabla 35 la semaforizacin a nivel general de
las veredas de acuerdo al rea que presenta en amenaza alta por
deslizamientos, solo se tiene en cuenta en esta clasificacin la categora
amenaza alta, ya que las categoras media y baja son mitigables y no se
convierten en una tensin para el municipio.
Esta clasificacin se evalu valorando el rea que cada una de las veredas
presenta en amenaza alta por deslizamiento, con relacin al rea total de la
vereda; de acuerdo a este porcentaje se clasifico en baja, media y alta,
correspondientes a los colores verde, amarillo y rojo respectivamente, cada uno
de estos valores representa la intensidad de afectacin. Esta Semaforizacin
representa una priorizacin de veredas a intervenir, de acuerdo con el grado de
afectacin, las rojas y amarillas requieren una intervencin inmediata como
recuperacin de reas degradadas, planes de manejo de cuencas y proyectos
de reforestacin y manejo de aguas superficiales.
En este semaforizacin solo se tuvo en cuenta nicamente el rea, lo ideal es
involucrar el nmero de poblacin afectada pero para ello se requiere de un
censo rural que permita la evaluacin de la infraestructura en riesgo.
126

BAJA (0-3)
MEDIA (4-6)
ALTA (7-10)
Tabla 11: Semaforizacin veredal con el acuerdo al rea que presenta

en amenaza alta por deslizamientos.
No
VEREDA
Caaveral
% Alta
%Media
%Baja
Total
Intensidad
43,6
56,4
0,0
2,765
Carolina
0,4
99,6
0,0
11,256
Cedeo
38,8
56,7
4,6
18,338
Chorros Blancos
47,9
52,1
0,0
1,496
Chorros Blancos Abajo
29,9
70,1
0,0
4,665
Chorros Blancos Arriba
29,0
54,3
16,7
21,154
Chorros Blancos del Medio
0,0
100,0
0,0
5,389
Corcovado
4,1
95,9
0,0
14,238
Cordillera
43,3
56,7
0,0
11,192
10
Cruces
41,2
58,8
0,0
7,016
11
El Aguacatal
0,0
100,0
0,0
12,043
12
El Cedro
75,1
24,9
0,0
18,102
13
El Hormiguero
31,9
66,4
1,6
16,726
14
El Llano
72,9
27,1
0,0
4,061
15
El Pueblito
47,5
52,5
0,0
7,477
16
El Respaldo
32,4
58,0
9,6
20,209
17
El Retiro
53,9
46,1
0,0
9,998
18
El Rosarito
81,9
18,1
0,0
6,645
19
El Yarumalito
85,3
14,6
0,0
19,343
20
Espritu Santo
75,3
24,7
0,0
30,655
21
Jos Mara Crdoba
13,3
86,7
0,0
9,983
22
La Argentina
47,9
52,1
0,0
35,131
23
La Bella
81,7
18,3
0,0
8,298
24
La Bramadora
1,7
98,3
0,0
6,41
25
La Candelaria
28,7
47,8
23,5
9,107
26
La Ceja
45,0
55,0
0,0
2,962
27
La Conspiracin
41,2
58,8
0,0
25,709
28
La Esmeralda
33,1
66,9
0,0
56,982
29
La Estrella
4,3
95,7
0,0
4,26
30
La Gabriela
63,0
37,0
0,0
15,361
31
La Loma
28,1
71,9
0,0
6,878
32
La Parlita
0,0
98,5
1,5
7,858
33
La Piedra
0,0
85,1
14,9
6,13
34
La Siria
63,8
33,6
2,6
6,396
35
La Torre
17,5
52,5
30,1
9,489
36
La Zorra
9,8
90,2
0,0
3,489
37
Llanos de Cuiva
1,8
74,0
24,2
10,041
38
Mallarino
8,4
91,6
0,0
3,16
39
Media Luna
81,3
18,7
0,0
16,963
40
Mina Vieja
80,4
19,6
0,0
22,847
41
Montebello
26,0
74,0
0,0
6,086
42
Ochali
50,7
49,3
0,0
5,315
43
Ro Abajo
0,0
100,0
0,0
1,383
44
San Antonio
71,4
28,6
0,0
18,436
45
San Roque
63,9
36,1
0,0
28,614
46
Santa Isabel
31,2
60,6
8,2
39,149
47
Santa Juana
18,8
66,8
14,4
27,482
48
Santa Rita
21,3
78,7
0,0
15,056
49
Santa Teresita
38,8
43,1
18,1
11,682
50
Tobn
27,3
72,7
0,0
24,909
51
Ventanas
19,9
59,6
20,5
21,728
52
Zona Urbana
64,9
35,1
0,1
12,202
Total general
722,264
127

Amenaza por Inundacin

Las amenazas por inundacin se evalan principalmente en terrenos planos
con pendientes suaves que varan entre 0% y 5%, correspondientes en su
mayor parte, a los sectores ubicados en las mrgenes de los ros, quebradas,
en los cambios de direccin de los cauces y en zonas bajas de relieve cncavo
o en sectores con estructuras hidrulicas insuficientes.
De acuerdo con el PBOT se identificaron las siguientes zonas en amenaza por
inundacin:
En la zona rural se presentan inundaciones a lo largo de las llanuras de
inundacin de las quebradas Yarumalito, Santa Isabel, El Tambo, La Selva, Las
Tapias, La Tolda y el ro Nech. Algunos sectores del ro Espritu Santo y de
las quebradas Tablado, La Vega, Chorros Blancos y El Rosario, en las cuales
algunos de sus afluentes pueden tener dinmica torrencial ya que presentan
gradientes altos desde su nacimiento y a la llegada al ro o quebrada en
mencin se suaviza; son susceptible a fenmenos torrenciales; adems en
algunos de estos sectores se observa la presencia de bloques de tamaos
variables. Esta amenaza es media.
Amenaza por Avenidas Torrenciales
Las avenidas torrenciales son un fenmeno natural y frecuente en las zonas de

vertiente. Se define como la probabilidad de ocurrencia de crecientes que
transportan caudal slido (sedimentos de fondo y en suspensin, escombros,
suelo y cobertura) y caudal lquido simultneamente, afectando a la poblacin
y/o a la infraestructura; la magnitud de estos eventos depende principalmente
de la intensidad de la lluvia.
Se entiende por rgimen de corrientes, el grado de torrencialidad que puede
presentar una corriente. Un ro es torrencial generalmente en los sectores
medio y alto de las cuencas de alta montaa, por encima de los 1200 msnm;
durante los perodos de lluvia intensa se producen corrientes rpidas y el
caudal aumenta considerablemente. Dicho caudal est caracterizado por
contener ms del 50% de su volumen slido de arrastre de fondo, en
suspensin y en flotacin.
Los efectos o estragos de este fenmeno se presentan, donde la corriente
presenta un cambio en la pendiente de manera brusca. Cualquier estructura
que se encuentre cerca o en el rea de influencia de los cauces sobre estas
regiones, es altamente vulnerable a daos asociados con los procesos de
sedimentacin, inundacin y destruccin.
La tendencia de una cuenca hidrogrfica a presentar rgimen torrencial, se
establece a partir de parmetros como el anlisis del clima, la geomorfologa, la
cobertura vegetal, la geologa y el tipo de suelo y su susceptibilidad a presentar
procesos erosivos.
128

Los factores antes mencionados condicionan la susceptibilidad de ocurrencia

de avenidas torrenciales, la cual se encuentra relacionada con agentes
detonantes como precipitaciones fuertes, eventos ssmicos, represamientos,
etc. Las condiciones topogrficas y climticas del Municipio de Yarumal
favorecen la ocurrencia de fenmenos de carcter torrencial. Gran parte de las
corrientes del municipio presentan este comportamiento y tienen un historial al
respecto. Estas corrientes son identificadas como La Anime, La Honda, La
Mara y La Mulata en el sector de la va a Cedeo y las quebradas El
Secadero, La Angurria y San Mateo en el sector del Llano de Ochal; estas
quebradas presentan las caractersticas topogrficas, cuencas deforestadas y
problemas de estabilidad que propician avenidas torrenciales en pocas
invernarles.
De acuerdo con el Plan Bsico de Ordenamiento territorial se identificaron las
siguientes fuentes de agua con rgimen torrencial:
Es bien sabido el grave problema en que se encuentra en este momento la
vereda El Llano, ya que la deforestacin, el uso inadecuado del suelo y las
desviaciones de caudales fueron los agentes aceleradores de la dinmica
torrencial en la quebrada en el transcurso de una fuerte precipitacin. Debido a
las consideraciones anotadas, esta zona se encuentra en Amenaza Alta.
En las quebradas Anime, La Honda y La Mara, la susceptibilidad es mayor ya
que se observan procesos erosivos en grandes cantidades, lo cual en el
proceso del desgarramiento de la capa vegetal y el transporte de sta en el
curso de la corriente puede provocar represamiento y posterior avalancha del
material retenido.
6.2.2 Amenazas de origen natural en el casco urbano
Para el casco urbano del municipio de Yarumal se tom la zonificacin
realizada por el PBOT y el estudio realizado por el DAPARD y la Universidad
EAFIT, para los movimientos en masa e inundaciones.
Amenaza por Inundaciones
Aunque las corrientes que pasan por el casco urbano del Municipio nacen en
inmediaciones del Cerro Morro Azul, en pocas invernales llegan a tener un
caudal bastante importante que puede afectar las viviendas aledaas. El grado
de intervencin sobre estas fuentes ha puesto de manifiesto esta amenaza.
De acuerdo con el estudio del DAPARD y la Universidad EAFIT y como se
muestra en la figura 37, se tienen las siguientes zonas en amenaza alta dentro
del municipio. Se tiene que la mayor problemtica identificada est asociada a
las quebradas y por ende a las viviendas construidas en sus inmediaciones,
entre los barrios que se identificaron en el PBOT estn: Epifanio Meja, Seor
Cado, El Asilo, San Jos, La Pegadilla, La Cabaa, La Cuelga, Orfanato,
Santa Matilde, La Inmaculada, Buenos Aires, Inmaculada 2, La Estacin, San
129

Carlos y Piedra de los Aburridos; no quiere decir que todo estos barrios estn
en amenaza, solo las viviendas aledaas a las corrientes de agua. Estas
quebradas tienen accin sobre las viviendas en algunas ocasiones por efectos
de inundacin y otro por la estabilidad de sus laderas, debido a que el material
que estn socavando es bastante inestable.
Amenaza por remociones en masa
De acuerdo con el PBOT del Municipio de Yarumal y el estudio del Dapard y la

Universidad EAFIT, algunos sectores presentan amenaza por remociones en
masa como es el caso de las mrgenes de las quebradas que atraviesan el
casco urbano (la mayora sin nombre definido), as como algunos sectores que
se encuentran asentados sobre depsitos derivados de la cuarzodiorita del
Batolito antioqueo, caracterizado por ser un material bastante susceptible a
presentar procesos erosivos. Entre los sectores identificados estn:
Sectores de los barrios Montaita Abajo, Versalles, Epifanio Meja, San
Vicente, Camelln, Boca del Monte, Santa Teresita, Montaita Arriba, Seor
Cado, El Asilo, San Jos, La Pegadilla, Orfanato, Santa Matilde, La
Inmaculada 1, Buenos Aires, La Estacin, San Jos, La Cabaa, La Cuelga,
Inmaculada 2, Mediaguas, El Parral, Ftima, Puerto, San Carlos y la Piedra de
los Aburridos; corresponde a los sectores de estos barrios ms cercanos a las
corrientes de agua, especialmente a la Quebrada Picadores, La Cuelga, El
Seminario, Boquern y otras que no tienen nombre identificado, debido a que
las vertientes de estas corrientes presentan alta susceptibilidad a presentar
fenmenos de remocin en masa debido al material que lo conforman y los
procesos erosivos causados por las aguas superficiales y de escorrenta.
Por otra parte la mayora de estos barrios se localizan en zonas de fuertes
pendientes y en material susceptible a la erosin y a procesos de remocin en
masa; cuando hay saturacin de aguas se ha dado en caso de asentamientos
del terreno como en el barrio La Estacin. La mayora de las viviendas se
encuentran en buen estado y con buenas normas constructivas excepto las
ubicadas en la parte alta del municipio que no tienen ningn tipo de
planificacin y el material de construccin es combinado entre madera y
material. De manera esquemtica (ver figura 1 y 2) se muestran los sectores
que tienen evidencias de procesos de remocin en masa y zonas saturadas del
casco urbano del municipio de acuerdo con el estudio realizado por el DAPARD
y la Universidad EAFIT, para el municipio.
Estas zonas deben tratarse con especial cuidado ya que un mal uso de ellas
puede generar problemas de estabilidad al municipio, desencadenando
procesos a mayor escala. En las zonas de amenaza alta deben prohibirse la
construccin de nuevas viviendas y las ya construidas deben entrar en planes
de reubicacin y/o manejo especial. En las zonas de amenaza media se debe
restringir la construccin con normas tcnicas adecuadas y muy especialmente
al manejo de aguas servidas y de escorrenta.
130

Figura 1: Zonificacin de las amenazas de origen natural del casco urbano del municipio de
Yarumal
(Fuente: DAPARD, Universidad EAFIT, 2001)
131

Figura 2. Mapa de procesos erosivos en el casco urbano del municipio de Yarumal

(Fuente DAPARD, Universidad EAFIT, 2001).
132

6.3 Diagnostico de la Gestin ambiental.

Lo primero en la comprensin del componente de gestin ambiental en el
Municipio de Yarumal, consiste en la elaboracin de un inventario de los
diferentes actores que tienen competencia territorial en la jurisdiccin del
municipio. En dicho inventario se pueden ver los actores del Estado que
poseen representacin en el municipio, estos conforman el grupo de los
actores institucionales. Por otra parte estn los actores econmicos, los cuales
hacen referencia las diferentes empresas, asociaciones, gremios vinculados al
sector econmico. Finalmente, estn los actores sociales, los cuales tiene
representacin a travs de asociaciones comunales, comits vecinales,
asociaciones de mujeres, de negritudes, de indgenas, grupos polticos,
cooperativas, entre otros.
La gestin ambiental municipal, aunque est en cabeza de la administracin
municipal y bajo la responsabilidad del Alcalde, como primera autoridad, tiene
una serie de socios potenciales o activos externos al municipio, los cuales
representan intereses distintos segn su origen.
Cuando sea analiza cada dependencia y sus funciones, de acuerdo al Manual
de funciones y procedimientos de las dependencias de la administracin
municipal, se encuentra que el accionar relacionado con situaciones de riesgo,
no esta muy claro en este manual ni es coherente, con el perfil y sentido de
cada dependencia. As la secretaria de planeacin y obras publicas
municipales, tiene dos funciones que tendran que ver de forma indirecta con el
tema, estas son: planeacin y ejecucin de programas de vivienda de inters
social; coordinar con las dems dependencias el control de los problemas
ambientales. Pero como se observa ambas funciones tienen que ver con una
lnea operativa, se puede decir que si la oficina de planeacin y obras pblicas
no tiene asignada la funcin de construir poltica de intervencin o directrices a
futuro de gestin del riesgo, difcilmente podr incorporar la gestin del riesgo
en los procesos de planificacin.
La secretara de salud, no incluye ninguna funcin relacionada con el tema, y
no considera como problemas de su competencia los riesgos asociados a
condiciones sanitarias que tienen implicaciones sobre la salud. La secretara
de participacin comunitaria, es quien tiene la funcin de coordinar el
CLOPADS, esto basado en su posibilidad de adelantar proceso de
participacin comunitaria, sin embargo dicha dependencia no cuenta ni con el
perfil tcnico, ni con los recursos para adelantar procesos de carcter
preventivo. Adicionalmente se creo un comit tcnico ambiental, que lidera la
secretara de planeacin y obras pblicas, el cual se puede decir, suplanta al
CLOPADS, pues es convocado cuando se presenta una situacin critica
ambientalmente, de emergencia o de cualquier tipo que implique una situacin
de riesgo y en la cual se debe recurrir a la coordinacin interinstitucional para
superar la situacin. Ni el Comit tcnico ambiental, ni el CLOPADS, son
instancias permanentes, solo se convoca cuando se presenta una situacin
que por su gravedad lo amerita, es as como en el municipio de Yarumal,
podramos decir no se cuenta con una instancia permanente de reflexin frente
133

a la problemtica del riesgo, problemtica que en este municipio en particular,

es condicionante no solo de su crecimiento fsico, sino tambin de su desarrollo
econmico. Cabe anotar como tanto desde la administracin municipal, como
desde la comunidad en general, las nicas amenazas que consideran de
cuidado y a las cuales pondran su atencin son las de carcter natural,
asociadas a movimiento en masa e inundaciones. No se consideran pues las
amenazas de orden tecnolgico asociadas con la explotacin y transformacin
del talco o con las mismas actividades productivas en la cabecera.
6.4 Propuesta de estructura organizativa para la gestin ambiental en el
Municipio de Yarumal.
Para la construccin de la propuesta organizativa, se parti por un lado de
analizar el manual de funciones y procedimiento, donde se encontraron los
elementos que se mencionaron en el numeral anterior, adicionalmente se
realizaron talleres con los diferentes actores que debern participar en los
procesos de gestin ambiental en el Municipio, con el fin de identificarlos,
determinar su grado de participacin y capacidad de compromiso.
Se encontr tambin que al interior de la administracin municipal, no se tenan
especificadas las funciones de carcter ambiental a una sola dependencia, sino
que casi todas llevaban a cabo funciones ambientales sin saberlo, por esta
razn en algunos casos se encontraba duplicidad de funciones entre las
distintas dependencias de orden municipal, debido a la falta de claridad en las
competencias. Esto se ve reflejado tambin en los documentos que plasman
sus ejercicios de planificacin, es as como aunque dentro del Plan Bsico de
Ordenamiento Territorial, tanto en su diagnstico como formulacin no existe el
tratamiento o el anlisis del tema ambiental, est tenido en cuenta en la mirada
de otros componentes; es de resaltar que aunque en el municipio no existe una
agenda ambiental local o estatuto ambiental, algunos de los asuntos relativos a
tal agenda se encuentran inmersos en el documento antes mencionado.
Tabla 12: Organizacin funcional por reas temticas.
LA GESTIN AMBIENTAL MUNICIPAL

ORGANIZACIN FUNCIONAL POR REAS
REAS
FUNCIONES AMBINTALES DEL MUNICIPIO
TEMTICAS
Funciones
del
Planeacin
Ejecucin
Control
Municipio
Secretara
de
Planeacin
y
Ordenamiento
Secretara
de Obras Pblicas.
Territorial y usos Secretara
y
de Planeacin
Secretara
del
suelo Planeacin
y Obras Pblicas.
(urbano y rural)
General y de
Obras Pblicas.
Gobierno.
UMATA
Seguimiento
monitoreo
Secretara
de
Planeacin y Obras
Pblicas
Corantioquia.
134

Continuacin Tabla 12
REAS
TEMTICAS
Funciones
Municipio

del Planeacin
Procesos
productivos con
aplicacin
de UMATA
tecnologas ms
limpias.
Ejecucin
Organizaciones
Comunitarias
UMATA
Conservacin y Secretara
de
proteccin
del Planeacin
y
Organizaciones
recurso suelo
Obras Pblicas.
Comunitarias.
Educacin
ambiental
participacin
Saneamiento
bsico
Secretara
de
Planeacin
y
Obras Pblicas.
Secretara
de
y Educacin.
Secretara
de
Participacin
Comunitaria.
Secretara
de
Planeacin
y
Obras Pblicas.
Secretara
de
Planeacin
y
Obras Pblicas
UMATA
Organizaciones
Comunitarias.
Organizaciones
Comunitarias.
Secretara
de
Participacin
Comunitaria.
Secretara
de
Educacin.
Corantioquia
Organizaciones
Comunitarias.
UMATA
UMATA
Organizaciones
Comunitarias
Secretara
de
Planeacin y Obras
Pblicas.
Organizaciones
Comunitarias
UMATA
Corantioquia
Secretara
de
Secretara
de
Planeacin y Obras
Planeacin
y
Pblicas.
Obras Pblicas.
Organizaciones
Corantioquia
Comunitarias.
Corantioquia
Secretara
General y
Gobierno
Secretara
de
Planeacin y Obras
Pblicas.
de Organizaciones
Comunitarias.
Secretara
de
Educacin.
JUME
Asociaciones de
padres
de
familia.
Asojuntas
y
J.A.C
Direccin Local
de Salud.
Secretara
de
Planeacin
y
Secretara
Obras Pblicas.
General y
Direccin Local de
Gobierno
Salud.
Secretara
de
Secretara
Secretara
de
Planeacin
y
General y
Planeacin
y
Obras Pblicas.
Gobierno.
Obras Pblicas.
Espacio pblico
Seguimiento
monitoreo
UMATA
Cuencas
y Secretara
de UMATA
recurso hdrico
Planeacin
y
Organizaciones
Obras Pblicas.
Comunitarias
UMATA
Secretara
de
Fauna,
flora,
Planeacin
y
bosques
y
Obras Pblicas.
ecosistemas
importantes
UMATA
Control
Secretara
Participacin
Comunitaria.
Secretara
Educacin.
Organizaciones
Comunitarias.
de
de
Secretara
de
Planeacin y Obras
Pblicas.
de Secretara General
y de Gobierno
de
de Secretara
Planeacin y Obras
Pblicas
Corantioquia
135

Continuacin Tabla 12
REAS TEMTICAS
Funciones
del
Municipio
Planeacin
Ejecucin
Control
Vivienda
Seguimiento
y
monitoreo
Secretara
de
Secretara
de
Planeacin
y
Planeacin
y
Secretara
de
Secretara
de
Obras Pblicas.
Obras Pblicas.
Planeacin
y
Planeacin
y
Obras Pblicas.
Obras Pblicas.
Organizaciones
Organizaciones
Comunitarias.
Comunitarias.
Secretara
de
CLE
Secretara
de
Secretara
de Participacin
Atencin y prevencin
Planeacin
y
Planeacin
y Comunitaria.
de desastres.
Organizaciones
Obras Pblicas.
Obras Pblicas.
Comunitarias.
CLE
Fuente: SIGAM, Municipio de Yarumal, 2003
En la Tabla 12, se observa ya en la propuesta organizativa del SIGAM, como

se subsana en parte la problemtica de tipo administrativo mencionada en el
numeral anterior. La temtica atencin y prevencin de desastres, que cabe
anotar no implica necesariamente la gestin del riesgo, queda asignada por
funciones ambientales de la siguiente manera, correspondiente a las fases del
SIGAM.
La fase de Planeacin, estar a cargo de la Secretara de Planeacin y Obras
pblicas departamentales; la fase de ejecucin a cargo de la secretara de
participacin comunitaria y el CLE (comit local de emergencias); la fase de
control a cargo de la Secretaria de Planeacin y obras publicas municipales y
por ltimo la fase se seguimiento a cargo del CLE y las organizaciones
comunitarias.
Es necesario resaltar que en la fase de ejecucin, son muy variadas las
actividades relacionadas con la gestin del riesgo y la secretaria de
participacin comunitaria, tiene a su vez asignadas otras mas funciones, por lo
que no se considera que pueda actuar frente a lo que la gestin del riesgo
implica. Por su parte el CLE como ya se dijo anteriormente no es una instancia
permanente, lo cual lo limita para liderar un proceso en la lnea de gestin del
riesgo.
Con miras a las recomendaciones para la formulacin de un modelo para la
gestin del riesgo, debe tenerse en cuenta modificar la estructura
organizacional de tal manera que la estructura propuesta garantice continuidad
en los procesos y coordinacin interinstitucional para el abordaje de las
diferentes actividades.
136

CONCEJO
MUNICIPAL
ALCALDE
PERSONERA
CONTROL
Secretaria Ejecutiva
Comit para la
Participacin y
Coordinacin de la
GAM
UGAM
OFICINA DE
INFORMACIN Y
PRENSA
CTA
Secretara
General y de
Gobierno
Secretara
de Hacienda
UMATA
Secretara
de
Transporte
y Trnsito
Casa de la
Cultura
Secretara de
Planeacin y
Obras Pblicas
Secretara
de Salud
Secretara
de
Participaci
n
Figura 3. Estructura organizacional propuesta para el SIGAM del municipio de Yarumal.
En la figura anterior se muestra como el comit tcnico ambiental, instancia de

la administracin municipal que se encargaba de resolver los problemas
ambientales presentes en el municipio, a travs de la UGAM (unidad de gestin
Ambiental Municipal) y se relacionado con el comit para la participacin y
coordinacin de la GAM (gestin Ambiental Municipal), se constituye en la
instancia de coordinacin al interior de la administracin, relacionada esta con
la instancia de coordinacin externa.
137

COORDINACIN EXTERNA
COORDINACIN INTERNA
SECTOR
INSTITUCIONAL
ALCALDE
MAVDT
Corantioquia
Municipios vecinos
Asociacin de municipio
Departamento de
Antioquia
Empresas Pblicas de
Yarumal
UNIDAD DE
GESTIN
AMBIENTAL
SECRETARA
GENERAL Y DE
GOBIERNO
SECRETARIA DE
EDUCACIN
UMATA
SECRETARA DE
PARTICIPACIN
COMUNITARIA
UGAM
SECRETARA DE
TRNSITO Y
TRANSPORTE
AGENDA AMBIENTAL
LOCAL
OAM - SIAM
POLTICA AMBIENTAL
MUNCIPAL
Figura 4. Esquema organizacional del SIGAM
COMIT PARA LA PARTICIPACIN Y LA COORDINACIN
SECRETARA DE
SALUD
COMIT TCNICO AMBIENTAL - UGAM

TCNICO AMBINETAL
SECRETARIA DE
PLANEACIN Y
OBRAS PBLICAS
SECTOR EDUCATIVO
Ncleos educativos
FUNA
Universidad de
Antioquia
Universidad Nacional
SENA.
ORGANIZACIONES
SOCIALES
Asociacin Ambiental
Luz Verde.
Grupo Ecolgico siete
cueros.
Asociacin de mujeres
de Yarumal
Defensa Civil
Bomberos
CLE
Juntas de Accin
Comunal
SECTOR PRODUCTIVO
Sector empresarial:
Talcos Yarumal
Setas de Colombia
Tablemac
Reforestadora
Guasimal
Maderas T.S.
Mineras las brisas S.A.
Proleche
Colanta
Gremios
Cmara de Comercio
Coomineros
Asociacin de Mineros
de Cedeo
Asociacin de
ganaderos de Yarumal.
Asociacin de
paneleros de Yarumal
Empresa comunitaria
de la Floresta
138

CAPITULO VII.
RECOMENDACIONES PARA LA CONSTRUCCION DE UN MODELO DE

GESTION DEL RIESGO, INCORPORADO A LOS SISTEMAS DE GESTION
AMBIENTAL MUNICIPAL
(Caso piloto Municipio de Yarumal Antioquia)
139

La gestin del riesgo se concibe como un proceso social complejo que tiene
como objeto la planificacin y aplicacin de polticas, estrategias, instrumentos
y medidas de intervencin orientadas a impedir, reducir, prever y controlar los
efectos adversos de fenmenos originados en condiciones diferentes de
vulnerabilidad. A la gestin del riesgo, le ataen acciones integradas
encaminadas a la reduccin de la vulnerabilidad, las cuales, se ubican en los
distintos momentos de la gestin: prevencin, mitigacin, atencin de
emergencias y desastres, rehabilitacin, reconstruccin y recuperacin post
desastre.
7.1 Marco Normativo.
El marco normativo bajo el cual se proponen los lineamientos; se divide en tres
momentos de actuacin, relacionados con las instancias en la gestin del
riesgo.
Planificacin: en el primer momento se consideran aquellas normativas

hoy vigentes, que tienen que ver con la participacin de la temtica del
riesgo en los procesos de planificacin. En el contexto de la planificacin se
incluyen acciones relacionadas con la prevencin (capacitacin frente a la
ocurrencia de un desastre, capacitacin hacia la identificacin de factores
de amenaza y vulnerabilidad) y con la anticipacin al mismo mediante la
construccin de los mapas de amenazas y riesgos.
Decreto ley 919 de 1989: componente de prevencin y atencin de
desastres en la planeacin.
Ley 9 de 1989: ley de reforma urbana, da nfasis a la reubicacin como
estrategia de intervencin frente al riesgo.
Ley 388 de 1997: incluye el riesgo como un condicionante para el uso y
ocupacin del territorio.
Ambiental: en el segundo momento se consideran, las normativas que

tienen que ver con el rea ambiental, considerando el riesgo como un
problema mas de orden ambiental ha considerar en la mirada ecosistmica
del territorio.
Ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios.
Lineamientos ambientales para la gestin ambiental (MMA).
Atencin y prevencin de Desastres: .en un tercer momento se considera

la normativa especfica encaminada a la atencin de emergencias,
prevencin de desastres, recuperacin posdesastre.
Ley 46 de 1988: crea y organiza el SNPAD
Decreto ley 919 de 1989: quien participa y cuales son las funciones del
SNPAD.
140

7.2 Marco conceptual.

Para entender la propuesta hoy de recomendaciones para la incorporacin de
la temtica de riesgo en los sistemas de gestin ambiental municipal, hay que
partir de reconocer que la manera como se ha abordado la temtica tanto por
las entidades de carcter pblico como privado ha cambiado. Inicialmente se
llevaban a cabo acciones relacionadas con la atencin de emergencias, esto
debido a dos factores; el primero tenia que ver con que se actuaba frente a la
ocurrencia de un desastre; lo que implicaba actuar de manera inmediata para
remediar la situacin; en segunda instancia las instituciones designadas por el
estado para emprender estas acciones eran: la defensa civil, los Cuerpos de
Bomberos y la Cruz Roja Colombiana, entidades que surgieron como
consecuencia de la necesidad de atender heridos en la guerra de los mil das,
su enfoque es entonces puramente asistencialista. Para este momento se
perciben los desastres como el resultado de fenmenos naturales incontrolados
e impredecibles. Dicha accin adems de ser inmediatista era de corto plazo y
no apuntaba a la sostenibilidad ambiental.
Hoy se habla ya no de atencin y prevencin de desastres, sino de gestin del
riesgo. Esta nueva visin va mas all de la atencin de emergencias, plantea
una mirada de largo plazo que lo inserta dentro de la poltica de planificacin
ambiental y territorial. Adems para poder hablar de gestin del riesgo es
necesario entender el riesgo como un sistema complejo; donde participan
mltiples variables (diferentes tipos de amenazas y vulnerabilidades) y donde
su remediacin y o mitigacin depende tambin de acciones multisectoriales,
debido a la variedad de consecuencias que desencadena.
La gestin del riesgo implica entender tambin, que los desastres o los riegos
no son problemas en si mismos, es la falta de conocimiento de las condiciones
que los generan las que les atribuye tal denominacin. Otro elemento a anotar
es que la gestin del riesgo se constituye en un instrumento, que mira la
problemtica de manera integral, la caracteriza como de orden ambiental y se
encamina al mejoramiento de las condiciones de calidad de vida de la
poblacin y a la recuperacin del medio ambiente, podra decirse que apunta al
desarrollo sostenible aplicado al entorno territorial.
141

Figura 5. La Gestin del riesgo en relacin a la normatividad colombiana.
A continuacin se presentan los diferentes conceptos a incluir en la propuesta y

su clasificacin, esta ultima esta ampliada en el capitulo correspondiente al
marco conceptual.
Amenaza
En la nueva concepcin del riesgo, debe tenerse en cuenta para su definicin
la estrecha relacin que existe entre Amenaza y vulnerabilidad, ya que uno y
otro son interdependientes, pues son situaciones mutuamente condicionantes,
las cuales se definen conceptualmente de manera independiente, para efectos
de sus estrategias metodolgicas de anlisis y teniendo como objeto una mejor
comprensin del riesgo. Cobra importancia el entendimiento de dicha relacin,
en la medida en que en algunos casos para reducir el riesgo no es posible
intervenir la amenaza, entonces la respuesta estar dada en la intervencin de
la vulnerabilidad, centrada dicha intervencin en la necesidad de reducirla
como medida de prevencin y mitigacin que redundara en ultima instancia en
la reduccin del riesgo.
Las amenazas (a diferencia de los eventos o fenmenos fsicos naturales) no
existen como objetividades, analizables y medidas sin referencia a la sociedad.
Su consideracin solamente asume un valor en la medida en que son
relativizadas y vistas en funcin de su relevancia para la sociedad o para subcomponentes de la misma. La amenaza solamente asume tal caracterstica (o
sea, de amenaza), cuando se establece una relacin con un conjunto humano
vulnerable. En otras circunstancias, reviste solamente la caracterstica de un
fenmeno fsico que podra asumir la condicin de ser una amenaza, si en
algn momento adquiere esa relacin de dao potencial sobre un segmento de
142

la sociedad. En consecuencia, las amenazas, consideradas en el marco del

anlisis del riesgo, no pueden estudiarse sin referencia a la sociedad. Son
realidades construidas socialmente, a pesar de su claro y definitorio sustrato
fsico.
Figura 6. Tipos de amenaza.
Vulnerabilidad.
La vulnerabilidad urbana es un fenmeno, altamente influenciado por factores
externos e internos. Como factores de origen interno se consideran los
siguientes:
La condiciones de pobreza de un porcentaje alto de la poblacin, las llevan
a acometer acciones en relacin con su entorno, que pueden ponerlos en
situaciones de riesgo, tal es el caso, de los asentamientos en los retiros a
las quebradas, en suelos inestables o en alta ladera; la imposibilidad de
conexin de las viviendas al sistema de alcantarillado de la ciudad, lo cual
provoca que las aguas residuales circulen libremente por el suelo
generando procesos erosivos o en algunos casos deslizamientos; la
construccin de refugios, viviendas transitorias, sin orientacin tcnica se
constituye en un factor de vulnerabilidad fsica asociada al sistema
constructivo. En fin las condiciones de pobreza ponen a la poblacin que la
padece en situaciones de riesgo fsico, social y sanitario, entre otros.
La urbanizacin rpida y no regulada, el crecimiento poblacional que
desborda las proyecciones estimadas, sumado a las estrategias de
planeacin de corto plazo, no permiten implementar procesos que lleven a
una regulacin en el crecimiento fsico de la ciudad, la premura en
soluciones inmediatas no posibilita una mirada de largo plazo que reflexione
sobre lo que sern las ciudades a futuro, las urgencias desbordan el
accionar de las dependencias encargadas de la planeacin, lo que no les
143

permite realizar su verdadera misin planear. Con los planes de

Ordenamiento territorial, se da un paso en el camino hacia la planificacin
de largo Plazo, sin embargo en muchos municipios esta carta de
navegacin, no ha comenzado a ser implementada.
La poca mitigacin de amenazas, explicada en relacin al el hecho, de que
la frecuencia con que se presentan situaciones de emergencia, concentra
los recursos y esfuerzos hacia ese cometido y no permite emprender
acciones mas encaminadas a la prevencin que a la atencin.
La falta de polticas pblicas, que planteen una integralidad en la mirada de
la gestin del riesgo, dificulta el accionar en las diferentes etapas de la
misma.
La rpida transformacin de la ciudad en sus aspectos econmicos y
productivos, ha tenido repercusiones en su configuracin fsico espacial, en
la mayora de los casos dicha configuracin sobrepasa las visiones que los
planificadores han estimado de la misma, presentndose en el desborde de
las previsiones, situaciones problemticas como la incompatibilidad de
usos, condiciones de riesgo tecnolgico, condiciones de riesgo ambiental,
entre otras mas.
Como factores externos se consideran los procesos de migracin y violencia

que presionan sobre las estructuras urbanas, sobrepasando en muchos casos
las posibilidades de expansin de stas. Los fenmenos de violencia que han
ocasionado el desplazamiento de poblacin del campo a la ciudad, son otro
factor que ha llevado al desarrollo de asentamientos en reas con altas
restricciones para ser urbanizadas, debido a que las reas disponibles para ser
urbanizadas y con condiciones adecuadas, son inasequibles para esta
poblacin. Este mismo fenmeno sucede con la poblacin pobre de la ciudad
que no encuentra en ella espacios aptos para construir su vivienda.
La poblacin que habita nuestras ciudades crece y ocupa de manera
espontnea el suelo urbano y de ese modo crece la vulnerabilidad fsica y
social. Esta vulnerabilidad se acrecienta en tanto que se carece de polticas
eficaces para mejorar las actuales condiciones en que vive la mayor parte de
nuestra poblacin. Sumado a las situaciones de vulnerabilidad anteriormente
descritas, deben incluirse las asociadas a la metropolizacin de las reas
urbanas, las cuales traen consigo el desarrollo de proyectos de infraestructura
de transporte, energa, servicios pblicos, transporte de hidrocarburos etc,
proyectos necesarios para proveer de bienes y servicios a la alta poblacin
concentrada en ellas, en algunos casos dichos proyectos generan una
situacin de vulnerabilidad para ciertos sectores de la ciudad.
En el caso de la ciudad de Medelln, un sector destinado a vivienda como El
Tricentenario, da cuenta de situaciones de vulnerabilidad, por un lado
relacionadas con la presencia de un uso industrial aledao que genera
incompatibilidades con el uso residencial, y por otro el paso por la urbanizacin
de lneas de transmisin de energa, le otorga una vulnerabilidad mas, de
carcter tecnolgico. Hace unos aos ocurri en el Barrio La Paralela una
tragedia debido a la explosin de un tramo del oleoducto que pasaba contiguo
144

al asentamiento, el caso de Machuca (Municipio de Segovia), es otro ejemplo

ms, que nos da cuenta de vulnerabilidades de los asentamientos humanos
relacionadas con obras de infraestructura o redes de servicios.
En la medida en que el crecimiento fsico de la ciudad, desborda los limites de
seguridad establecidos por las obras de infraestructura, o los retiros o
restricciones ambientales impuestas a zonas del territorio urbano, cualquier
asentamiento humano all desarrollado estar generando situaciones de
amenaza para la poblacin asentada en l.
Cabe anotar como aunque existan normas o reglamentaciones de planeacin,
que prohban el asentamiento de poblacin en zonas de riesgo, esto no se
cumple debido a la falta de opciones diferentes para esta poblacin, que se ve
obligada a ubicarse all como nica opcin de hbitat. Dicha poblacin se ubica
en las reas peores de la ciudad: los bordes de las riveras de ros y quebradas,
las zonas inundables, las laderas de los cerros, los suelos inestables, etc.
Adicionalmente la falta de suelo apto para ser urbanizado, lleva a condiciones
de hacinamiento, donde a la falta de espacio para construir, se le da respuesta
a travs de la subdivisin de vivienda, llevando este fenmeno a aumentar el
dficit presente en un lugar. Es necesario recalcar como el dficit cualitativo de
vivienda presente en la ciudad y que e expresa generalmente en condiciones
de hacinamiento, da cuenta de la falta de voluntad poltica del estado, en
resolver dichas problemticas, relacionadas con las condiciones de
habitabilidad.
La vulnerabilidad entonces, no solo esta dada por los fenmenos o
caractersticas naturales que le imprime un lugar, sino adems, por un lado por
la poblacin asentada en dicho lugar que segn sus caractersticas
econmicas, socioculturales, puede llevar a aumentar la vulnerabilidad del
lugar adicionando a la vulnerabilidad fsica la vulnerabilidad social y econmica.
Y por otro por las adaptaciones fsicas o de infraestructura que debe realizar la
ciudad para proveer de bienes y servicios a su poblacin. Dicha vulnerabilidad
estar dada, por la capacidad de respuesta que una comunidad tiene frente a
un determinado fenmeno que la afecte.
La vulnerabilidad social y econmica presente en algunos sectores de la
poblacin en nuestro pas, tiene mucha influencia en las condiciones de riesgo,
presentes en las ciudades. Podra decirse que entre mayor sea el crecimiento
poblacional, mayor ser la vulnerabilidad que deber afrontar la ciudad. Claro
esta que esta situacin es dependiente del sector de la poblacin con mayor
crecimiento, situacin que en nuestro pas generalmente esta ligada con la
poblacin de escasos recursos. A mayor poblacin en condiciones de pobreza,
mayor vulnerabilidad. La vulnerabilidad econmica presente en la poblacin,
hace que aquellos que poseen bajos recursos, carezcan de opciones en el
mercado formal del suelo, terminando por ocupar las zonas de riesgo.
Otro factor a considerar en el aumento de la vulnerabilidad de la ciudad, tiene
que ver con la legitimacin de la ilegalidad, esta situacin se relaciona con las
145

empresas prestadoras de servicios pblicos, quienes al otorgarle servicios

pblicos a sectores de la ciudad localizados en zonas de riesgo, legalizan un
asentamiento que nace de la invasin (o como quien dice de la ilegalidad)
siempre buscando capturar nuevos usuarios, sin importar las consecuencias
que el otorgamiento de dichos servicios pblicos traiga a la municipalidad. A
pesar de las normas que restringen las invasiones, stas continan, los pobres
ocupan terrenos para contar con un lote sobre el cual construir su vivienda,
muchas de ellas en reas de riesgo, que en algunos casos terminan siendo
avaladas por los gobiernos de turno. En lo que respecta a la vulnerabilidad
poltica presente en nuestro pas, podra decirse que de poco sirven las normas
que limitan las invasiones, ya que no se dan soluciones de fondo para frenar el
proceso, es decir, no hay polticas, ni programas de vivienda que beneficien de
manera transparente a quienes mas lo necesitan y menos aun se crean
puestos de trabajo que mejoren ingresos para los pobres y les permita acceder
a una vivienda por mtodos diferentes.
Las ciudades en la medida en que crecen y se transforman en sus mltiples
componentes se hacen mas complejas y en muchos casos acumulan factores
de vulnerabilidad, en el caso particular de las metrpolis se considera un factor
primordial a considerar la vulnerabilidad tecnolgica, la cual se relaciona con el
cambio o evolucin de los usos del suelo de una ciudad, de sus estructuras
productivas o econmicas con el objeto de ajustar la estructura urbana a las
demandas de infraestructura de dichos usos, transformaciones que pueden
conducir a generar en las reas objeto de intervencin, situaciones de
vulnerabilidad, solo presentes a partir de dichas transformaciones. Para una
ciudad como Medelln, un uso como el industrial que fue el jalonador de
desarrollo de la ciudad en un periodo histrico muy concreto, hoy se constituye
en un factor de vulnerabilidad, debido esto al crecimiento fsico espacial de la
ciudad que lo ha llevado a verse rodeado por el uso residencial (uso en muchos
casos incompatible con el).
Por mucho tiempo nos hemos empeado en entender las ciudades y los
factores de vulnerabilidad fsica, hoy debemos tener en cuenta los dems tipos
de vulnerabilidad a considerar en el panorama de la sostenibilidad ambiental a
la ciudad. En este sentido una reflexin frente a la gestin del riesgo en la
ciudad implicar la consideracin integral de la nocin del riesgo, teniendo
presente en dicho anlisis los diferentes tipos de vulnerabilidades y amenazas
y considerando para su solucin a os diferentes actores implicados en la
superacin de las condiciones de vulnerabilidad.
146

Figura 7. Tipos de vulnerabilidad.
Diferencia entre atencin a emergencia y gestin del riesgo

Por mucho tiempo en nuestro pas, las acciones encaminadas a atender la
poblacin, afectada por condiciones de riesgo, fueron de carcter
asistencialista, consistentes en una respuesta inmediata ante la ocurrencia de
un desastre, para ese momento las actividades fundamentales eran: la
atencin a la emergencia y la dotacin de campamentos, o albergues
provisionales (cuando las consecuencias del desastre no permite la realizacin
de acciones de mitigacin).
Por mucho tiempo las labores de atencin a poblacin afectada por desastres
estuvieron a cargo de entidades publicas como la Cruz Roja, la Defensa Civil,
los COME (Comit Municipal de Emergencias) y posteriormente los CLOPADS
(Comit local para la prevencin y atencin de desastres), acciones muy
relacionadas con Amenazas o Desastres de origen natural. Hoy la variedad de
factores que originan condiciones de vulnerabilidad en la poblacin, implica la
participacin de mltiples sectores de la sociedad (de carcter pblico y
privado), dependiendo del origen de la amenaza o de quien sea el afectado, es
posible que participen entre otros: los gremios, la comunidad, las instituciones
publicas,
instituciones
privadas,
ONGs,
organismos
humanitarios
internacionales, determinando su grado de participacin a partir de la relacin
directa o indirecta de cada actor frente a las diferentes etapas de la gestin.
147

Gestin del riesgo.

La gestin del riesgo mirada desde el panorama poltico, implica un cambio en
la visin del riesgo, pasando de centrarse en la preparacin para la respuesta y
la recuperacin en el caso de emergencia (poltica actual que solo atiende las
situaciones de desastre y preparacin para la recuperacin) a centrarse en la
reduccin del riesgo a travs de atacar las vulnerabilidades presentes. La
reduccin de la vulnerabilidad en el panorama propuesto de la gestin del
riesgo, se entiende, como una estrategia que aporta en la bsqueda de criterios
de sostenibilidad aplicados tanto a las polticas de desarrollo como a los
procesos de planificacin garantizando con ello resultados de largo plazo.
Una de las dificultades presentes para la implementacin de la gestin del
riesgo, tiene que ver con la poca informacin espacial actualizada con que se
cuenta y un anlisis cuantitativo deficiente. El no contar con un sistema de
informacin que de cuenta de la situacin real de las vulnerabilidades en una
unidad territorial determinada. Otro factor que se suma al anterior es el
relacionado, con la mirada sectorial del problema, lo cual no posibilita la
comprensin de la complejidad del tema, desde una mirada integral.
Adicionalmente la falta de programas de seguimiento que permitan la
retroalimentacin frente a procesos anteriores, es decir, el aprendizaje sobre
las buenas y malas experiencias. Todo lo anterior dificulta vislumbrar lo que
sern escenarios futuros frente a las situaciones de riesgo y por tanto no
permite tomar decisiones que garanticen unas mejores condiciones de vida y
equidad para la poblacin afectada.
Figura 8. Etapas en la gestin del riesgo.
148

Riesgo.
Aunque nuestro pas ha soportado la ocurrencia de numerosos desastres de
origen natural, desde mucho antes del siglo XIX, debe hacerse nfasis en que
los desastres no son naturales, son la conjuncin de factores de origen natural
(vulnerabilidad fsica), que combinados con acciones antrpicas generan
situaciones de riesgo.
Cuando se ha pensado en el tema Riesgo, generalmente se ha asociado a
amenazas de origen natural (sismos, inundaciones, deslizamientos, etc.). El
analizar el tema de riesgo, ha cobrado importancia en la medida en que los
desastres en nuestro pas, han causado grandes prdidas materiales y
humanas, lo que implica entonces, un despliegue de recursos de todo tipo,
para atender la situacin de emergencia. Esta manera de mirar el riesgo, no da
cuenta de una concepcin integral de la temtica, sino de una visin
fragmentada, de acuerdo con el enfoque de cada disciplina que se ve
involucrada en su valoracin.
Para poder construir un modelo de gestin del riesgo, se debe partir de
entender el riesgo como un concepto complejo, dicha complejidad esta
representada en la multiplicidad de factores causantes de condiciones de
vulnerabilidad en la poblacin. As hoy se habla de vulnerabilidad social,
vulnerabilidad econmica, vulnerabilidad tecnolgica, vulnerabilidad fsica,
dependiendo cada denominacin de los factores que cada tipo de
vulnerabilidad involucra. En las sociedades actuales, ya no solo debemos
preocuparnos por la vulnerabilidad fsica, sino que mas all de ella, se debe
entender las dems condiciones que caracterizan una determinada comunidad
y hacen difcil su manejo y reduccin. Esta clasificacin de las vulnerabilidades
se desarrolla en el artculo de Gustavo Wilches Chaux, denominado la
vulnerabilidad Global.
Desastre.
En numerosos casos riesgo y desastre se han entendido como sinnimos, sin
embargo, si se es realista en su anlisis, el desastre se constituye en la
consecuencia que produce una situacin de riesgo o podra decirse el desastre
es la materializacin de la situacin de riesgo.
7.3 Polticas y Estrategias.

La propuesta de Modelo se en marca en la poltica Nacional expresada en el
Plan Nacional de Prevencin y atencin de desastres
149

Objetivos:
Disminuir la vulnerabilidad presente en un territorio con el fin de garantizar

mejores condiciones de calidad de vida de la poblacin.
Emprender acciones de gestin del riesgo que contribuyan a evitar el

deterjo o degradacin de los ecosistemas y con ellos de los recursos
naturales.
Apoyar los diferentes procesos de planificacin del territorio a travs de la

incorporacin del anlisis de riesgo, como un determinante y condicionante
para el uso y ocupacin del suelo.
Principios que orientan el modelo:

Con el fin de ofrecer una serie de lineamientos o directrices que orienten a
posteriori el diseo e implementacin de un Modelo para la Gestin del Riesgo,
teniendo en cuenta los diferentes puntos analizados en la presentacin
anterior, los cuales dan cuenta de una sntesis del diagnostico respecto a lo
que ha sido la concepcin e intervencin del riesgo en nuestro pas.
A continuacin se relacionan los principios que deben orientar el diseo del
modelo para la gestin del riesgo:
Integral. Un modelo de intervencin, que parta de un anlisis

multidimensional, que considere la visin integral del concepto de riesgo y la
necesidad de intervenir y reflexionar sobre cada uno de sus momentos o
etapas.
Holstico. Implica entender el riesgo bajo un criterio holstico que de cuenta
de la complejidad del mismo, sus mltiples causas y consecuencias y sus
muy variadas posibilidades de intervencin. Una consideracin del concepto
riesgo que supere la visin tradicional que lo relaciona de forma directa con
las amenazas de origen natural y de cabida en dicha concepcin a toda la
gama de amenazas y vulnerabilidades que pueden presentarse.
Integrado a la gestin ambiental, a travs del reconocimiento del riesgo
como un problema ambiental presente el territorio y donde las soluciones al
mismo estn ligadas con las acciones de orden ambiental que se
emprendan desde las entidades territoriales.
Participativo: las medidas a implementar darn cuenta de la unin de
esfuerzos de actores pblicos y privados en aras de una mejor calidad de
vida de la poblacin expuesta a condiciones de riesgo y a largo plazo un
esfuerzo ms hacia la construccin de una ciudad que garantice una
sostenibilidad ambiental.
Garanta de la Voluntad poltica. Para la implementacin del mismo, se
requiere que las diferentes instancias de coordinacin del tema a nivel
nacional, regional y local, mantengan una permanente coordinacin, donde
sean replanteadas las polticas estatales para buscar que el SNPAD, pueda
150

insertarse de manera coherente en la nueva estructura del estado,

considerando la relacin directa que debe establecer con el SINA.
Un modelo que privilegie la Prevencin por encima del atencionismo,
como una estrategia fundamental para la reduccin de la vulnerabilidad, de
igual manera el adelantar relacionadas con la capacitacin de la poblacin,
permiten que la misma reconozca los factores de vulnerabilidad que
caracterizan su territorio y actan en funcin a dicho reconocimiento.
Estrategias
En este aspecto se retoman las planteadas por CORNARE en su plan de
gestin ambiental regional, por ser la propuesta mas coherente y completa de
las analizadas.
Reglamentacin, seguimiento y control de zonas de riesgo.

Educacin - comunicacin para la prevencin de desastres.
Planificacin en la gestin y prevencin de riesgos naturales.
Fortalecimiento de redes para la prevencin y atencin de desastres.
7.4 Estructura Administrativa.

La mirada de la estructura administrativa, tiene como fin comprender las
diferentes entidades que participan, su grado de jerarqua y las funciones que
le ataen. Con el fin de buscar que no halla traslapo de funciones, ni
duplicacin de esfuerzos.
7.4.1 Nacional.
Las posibilidades de intervencin en este nivel, mirado desde el estudio de
caso (Municipio de Yarumal) son mnimas, por lo tanto se asume la estructura
administrativa actual como tal. Solo se recomienda analizar lo referente a
recursos y prioridades o jerarqua de la Direccin general de Prevencin y
Atencin de desastres en el Viceministerio de Justicia. Adems debe procurar
una participacin con mayor compromiso del Ministerio de Ambiente, Vivienda
y desarrollo territorial, pues la propuesta de gestin del riesgo se entiende en
coordinacin directa con los sistemas de gestin ambiental, promovidos por
dicho ministerio, partiendo de la consideracin de entender el riesgo como una
problemtica ambiental.
En este nivel participan la DGPAD y su SNPAD y el SINA, acompaados por
los comits tcnico y operativo, constituidos por ley.
151

Figura 9. La gestin del riesgo comparada con la gestin ambiental.
7.4.2 Regional.
Supone entender la regin en trminos uno desde la estructura propuesta y
aplicada por el SNPAD, concretada en los CREPAS y la estructura que por ley
99 de 1993, le asigna al rea ambiental y estos son las CAR, en el caso
especifico del Municipio de Yarumal, la CAR correspondiente es Corantioquia.
Como ya fue dicho en el diagnostico el CREPAD no es una instancia
permanente, solo se convoca igual que el CLOPAD, frente a la ocurrencia de
un problema ambiental o situacin de riesgo.
En el caso de Corantioquia su participacin en la gestin del riesgo, se limita a
capacitacin y acompaamiento a los diferentes comits (CLOPADS) de su
jurisdiccin. Se requiere encontrar una instancia comn, de carcter
152

permanente que garantice una reflexin da a da sobre lo que debe ser una
poltica regional de gestin del riesgo y que a partir de insumos como el
sistema integrado de informacin ambiental, pueda establecer programas y
proyectos, comunes a la regin, con miras a reducir las condiciones de
vulnerabilidad presentes. Se piensa que esta instancia podra ser liderada por
Corantioquia, en la medida en que dicha institucin cuenta con recursos,
capacidad de convocatoria y su participacin en el proceso en gran medida no
dista de las funciones que la ley le asigna.
7.4.3 Local.
Para el nivel local se analiza la estructura administrativa del municipio de
Yarumal y sus posibilidades de coordinacin interna.
El nivel adecuado para el estudio de las amenazas, vulnerabilidades y riesgos,
es el nivel local, particularmente si el inters es discernir medidas concretas
para resolver los problemas enfrentados.
Esto no significa que el nivel local tenga autonoma en trminos de la
concrecin de los contextos de riesgo existentes o en trminos de la
intervencin, dado que lo local forma parte de una dinmica determinada por
niveles ms globales -regionales.
El decreto ley 919 de 1989 en la medida en que crea el SNPAD, hace nfasis
en las polticas de descentralizacin en esta temtica con responsabilidad
principal en las autoridades locales y con apoyo subsidiario de las autoridades
regionales y nacionales.
Modelo Organizacional.
Para la propuesta organizacional se parte de la propuesta del SIGAM, y de la
distribucin de funciones y dependencias en torno al quehacer ambiental. En
primer lugar la propuesta organizacional del SIGAM, se estructura en reas
temticas, dentro de las cuales aparece una denominada atencin y
Prevencin de desastres, que propongo sea modificada por Gestin integral
del riesgo, una denominacin que va mas all de la atencin y prevencin de
desastres.
La propuesta organizacional de la inclusin de la gestin del riesgo en el
SIGAM, requiere adems crear un comit para la gestin del riesgo, que
adems de llevar a cabo las funciones de los CLOPADS (que como figura
aparece en el diseo propuesto por el SIGAM Yarumal) lleve a cabo las labores
de coordinacin con las dems instituciones del orden publico y privado las
actividades correspondientes a cada etapa del modelo de gestin.
153

Figura 10. Estructura organizacional propuesta para la incorporacin de la

gestin del riesgo en el SIGAM del municipio de Yarumal.
CONCEJO
MUNICIPAL
ALCALDE
CONTROL
PERSONERA
CGR
Comit para la
Participacin y
Coordinacin de la
GAM
Secretaria
Ejecutiva
UGAM
OFICINA DE
INFORMACIN Y
PRENSA
CTA
tecnico
Secretara
General y
de
Gobierno
Secretara
de
UMATA
Secretara
de
Transporte
y Trnsito
Casa de la
Cultura
Secretara de
Planeacin y
Obras Pblicas
Secretara
de Salud
Secretara
de
Participaci
n
154

Tabla 13: Propuesta de funciones para cada etapa del modelo de gestin del
riesgo.
Etapa
Actividades
Ejecucin
Planeacin
Caracterizacin Ambiental
Identificacin de actores
claves
Capacitacin para la
prevencin y la accin.
Incorporacin de las
variables amenaza,
vulnerabilidad y riesgo en
SIG
Construccin de
indicadores para la gestin
del riesgo
Post desastre
Obras de mitigacin y
prevencin fsica y
estructural
Recuperacin de los
recursos naturales
afectados
Proyectos de mitigacin
Evaluacin y seguimiento
Implementacin de los
indicadores ambientales
urbanos
Evaluacin de proyectos
formulados en ejecucin
Veedura Ciudadana
Evaluacin de procesos y
retroalimentacin de las
experiencias anteriores.
Responsables
rea Temtica
Dependencia
SIGAM
Administracin. Municipal
Ordenamiento territorial Secretara de Planeacin y
y usos del suelo
Obras Pblicas.
Educacin ambiental y
participacin
participacin
Gestin integral del
riesgo
Organizaciones
Comunitarias.
Organizaciones
Comunitarias.
Organizaciones
Comunitarias.
Secretara de Planeacin y
Obras Pblicas.
Gestin integral del

riesgo
Comit municipal para la

gestin del riesgo
Secretara de
Planeacin y Obras
Pblicas.
Obras Pblicas.
Saneamiento Bsico
Conservacin y
proteccin del recurso
suelo
Gestin integral del
riesgo
Ordenamiento territorial
y usos del suelo

gestin del riesgo
Obras Pblicas.
UGAM
UMATA
Obras Pblicas.
Obras Pblicas.
Gestin integral del

riesgo

gestin del riesgo
Obras Pblicas.
participacin
participacin

gestin del riesgo
Organizaciones
Comunitarias
Organizaciones
Comunitarias
Obras Pblicas.
155

Figura 11. Instrumentos para la implementacin de la gestin del riesgo.
7.5 Etapas de la gestin del riesgo.

Actualmente esta rea de la gestin, debe entenderse como un proceso
continuo, que supera la visin tradicional denominada atencin y prevencin
de desastres, la cual se encaminaba a atender el desastre, entendido este
ultimo, como el eje principal del riesgo, no como consecuencia del mismo.
Dicho proceso continuo partir de una primera etapa, encargada de la
identificacin del riesgo (sta parte de la percepcin individual, representacin
156

social y la estimacin objetiva por parte del equipo tcnico), una segunda etapa
enfocada a la reduccin del riesgo (acciones de prevencin y mitigacin) y una
tercera y ultima etapa destinada a labores de respuesta y recuperacin.
Las etapas que hacen parte del modelo coincidirn con las etapas que
componen la Gestin ambiental Municipal pues se supone el modelo como una
parte del SIGAM. La propuesta que a continuacin se describe esta tomando
como caso piloto el Municipio de Yarumal, el cual ya posee su Sistema de
Gestin Ambiental Municipal y se encuentra en la fase 2 de implementacin.
Figura 12. Fases del proceso de Gestin ambiental del riesgo.
7.5.1Planeacin.
Es la primera etapa de la gestin en el cual se identifican, ordenan y armonizan
de manera participativa y concertada el conjunto de estrategias seleccionadas
para alcanzar determinadas metas, segn sea la problemtica analizada y los
recursos disponibles. Tiene como fin la prevencin y reduccin del riesgo. La
etapa de planeacin comprende acciones tanto en el campo de la prevencin
como en el campo de la planificacin a travs del instrumento actual de ley
como lo es el Ordenamiento territorial. La identificacin y anlisis de las
amenazas y la vulnerabilidad, se constituyen en una herramienta de
diagnostico que facilita clasificar problemas y deficiencias de desarrollo y
priorizar las acciones de carcter poltico, econmico, social y ambiental que
deben realizarse para lograr un desarrollo equilibrado.
157

Se pretende que el diagnstico sea realizado por un equipo interdisciplinario

quien interacta permanentemente con los actores del territorio, para
retroalimentarse y validar la informacin recolectada. El diagnstico debe ser
multipropsito, til a la gestin ambiental, recolectar informacin primaria,
cuando as sea necesario, y no paramtrico, sobre todo debe ser dinmico y
flexible.
Esta etapa tiene varios objetivos:
Identificar y definir las problemticas, como bases cartogrficas

actualizadas, bases de datos y muestreos que permitan determinar la
calidad ambiental local.
Ordenar el territorio teniendo en cuenta los condicionantes ambientales
relacionados con el tema de Riesgo.
Realizar un diagnostico participativo de lo que son los factores de
vulnerabilidad reconocidos por la comunidad.
Para el desarrollo de esta etapa se requiere el desarrollo de las siguientes

actividades:
Caracterizacin Ambiental del lugar.
Esta actividad se constituye en el punto de partida para la identificacin de

amenazas, vulnerabilidad y riesgo. En ella se deber realizar la evaluacin de
las amenazas y la evaluacin de la probabilidad de ocurrencia de eventos
catastrficos. Con esta caracterizacin se pretende obtener como producto los
mapas de Amenazas y riesgo de la unidad territorial. Adicionalmente ofrece la
posibilidad de plantear directrices ambientales para el uso del suelo.
La caracterizacin ambiental permitir adems, aportar elementos para el
ordenamiento territorial del municipio para lo cual se retomaran algunos
elementos planteados por el FOREC para la coordinacin de la Gestin del
Riesgo con el Ordenamiento territorial. Estos son:
Delimitacin de las zonas expuestas a amenazas y riesgos: sobre un

mapa urbano se sealaran las zonas de riesgo de la cabecera municipal
y las zonas inmediatas a ella, especialmente aquellas que puedan ser
consideradas de expansin urbana o que presenten fuerte presin para
ser urbanizadas. Se deben identificar adems aquellas reas que
pueden ser habilitadas mediante obras de mitigacin.
Delimitacin de zonas de proteccin urbana, proteccin dada por ser

zonas que presentan condiciones de riesgo para la poblacin y que por
tanto poseen restricciones para ser urbanizadas.
Delimitacin de reas de expansin urbana: a partir de una evaluacin

previa del rea disponible dentro del permetro.
158

En el caso en el cual la gestin del riesgo, requiera el anlisis de las

reas para la reubicacin de familias afectadas por un desastre o se
requiera definir estrategias para la reconstruccin, se requiere la
evaluacin ambiental de la zona donde se vaya a realizar la reubicacin
o la reconstruccin dependiendo del caso.
Luego del anlisis de los factores de amenazas y riesgo, dentera

desarrollarse una zonificacin que permita la toma de decisiones de
orden territorial.
Identificacin de actores claves: una de las estrategias para el

correcto desempeo de la gestin ambiental tiene que ver con el
componente de Participacin, pues en la medida en que se hace
conocedora a la poblacin de su problemtica ambiental y se inmiscuye
en las propuestas de intervencin, dicha poblacin se apersonara del
cumplimiento de los proyectos y ser la veedora de los procesos.
Adicionalmente la implementacin del SIGAM, requiere una participacin
activa y comprometida, tanto de los actores pertenecientes a entidades
pblicas como privadas o como la sociedad civil. Es de vital importancia
la participacin de la comunidad en la construccin de mapas sociales
que correspondan a su identificacin de amenazas y vulnerabilidad en
su municipio o centro urbano. Para la formulacin de los proyectos
correspondientes a la gestin del riesgo en la agenda ambiental del
SIGAM, se requiere una construccin y concertacin de los mismos con
la comunidad, con la respectiva asignacin de funciones a los actores
involucrados en los procesos.
En el caso en que debido a las condiciones de riesgo no mitigable se
requiera adelantar programas de vivienda para la reubicacin de las
familias, debern adelantarse procesos de diseo participativo, que
tengan en cuenta el lugar de donde proviene la poblacin su forma de
habitar y sus expectativas frente a la nueva vida.
Capacitacin para la prevencin y la accin: por mucho tiempo las

estrategias de capacitacin fueron encaminadas nicamente a la
preparacin de la poblacin al momento del desastre, esto en el mejor
de los casos, quiere decir preparacin ante para la emergencia o para la
evacuacin, en muchas de las tragedias ocurridas en el pas, lo
imprevisto o lo rpido en que ocurri el evento no dio lugar ni siquiera a
dichas acciones. Se pretende aqu no solo capacitar a la poblacin para
enfrentar un evento, sino tambin para conocer y determinar cuales son
esas vulnerabilidades que los colocan en condiciones de riesgo. Como
reducir dichas vulnerabilidades y que condicionantes o determinantes
presenta el territorio donde viven y a los cuales deben acogerse. La
comunidad deber estar capacitada para anticiparse a los eventos y
prever de acuerdo a las acciones antrpicas relacionadas con su
entorno los posibles riesgos a que esta expuesta.
159

Fortalecer la cultura de la prevencin mediante la educacin, la

capacitacin y la concientizacin contribuye a asignar mas
eficientemente los recursos para la prevencin, hacer y que los
gobiernos y otros organismos se responsabilicen por la gestin del
riesgo, vigilar el proceso y los resultados de sus polticas y acciones y
contribuye a fortalecer la participacin de la comunidad en la prevencin.
Algunas estrategias a tener en cuenta en le campo de la capacitacin
son las siguientes:
Educacin para la participacin de los ciudadanos en los procesos de

planeacin y en particular los relativos al ordenamiento territorial y a
la gestin del riesgo.
Educacin en cuanto a los mecanismos e instancias de participacin.
Educacin en cuanto a los aspectos normativos relacionados con el
ordenamiento territorial y la gestin del riesgo.
Incorporacin de las variables amenaza, vulnerabilidad y riesgo
a travs del SIG.
Consiste en la incorporacin de las variables relacionadas con la gestin

del riesgo, en el sistema de informacin geogrfica desarrollado por el
SIGAM, teniendo en cuenta la responsabilidad de las instituciones
municipales en la actualizacin permanente de los datos para que dicho
sistema cumpla la funcin de instrumento para la toma de decisiones. La
propuesta operativa se apoya en el sistema de informacin desarrollado
para el SIGAM. La construccin de mapas temticos para las amenazas
y vulnerabilidades especficas, producto de las metodologas abordadas
en el diagnstico, permitir realizar mltiples combinaciones por medio
del lgebra de mapas para la estimacin de riesgos especficos.
Construccin de indicadores para la evaluacin de la gestin del

riesgo.
En la fase de planeacin es necesario construir indicadores que permitan a

travs de ellos verificar las condiciones de amenazas y vulnerabilidad de un
lugar y a partir de los resultados de la lectura de dichos indicadores hacer
correccin en las medidas, estrategias o proyectos implementados. Aunque
los indicadores tendrn aplicabilidad en una etapa posterior que
denominamos de control y seguimiento, es en la etapa de Planificacin
donde se disean. En el tema de indicadores no se ahondara, pues que
existen dos proyectos uno ya formulado denominado Metodologa para la
formulacin de planes integrales de ordenamiento y manejo de
microcuencas (PIOM) y otro actualmente en ejecucin denominado
Indicadores de Gestin de Riesgos, por lo tanto quien quiera emplear las
recomendaciones aqu presentadas para la construccin de un modelo
deber tener en cuenta dichas investigaciones y los resultados de las
mismas en cuanto a indicadores se refiere.
160

Definicin de incentivos econmicos.
Con el fin de estimular la participacin de actores tanto de entidades del

sector pblico como privado, se debern disear instrumentos de carcter
econmico, con el objeto de fortalecer la participacin del sector privado y
sus vnculos a las gestiones de prevencin y mitigacin.
7.5.2 Ejecucin.
Es el momento de la gestin en el cual se realizan las estrategias de
desarrollo, identificadas en la etapa de planeacin y que son aprobadas
mediante acuerdos por el concejo municipal. En esta etapa se ordenan los
recursos, de acuerdo con el anlisis financiero de la entidad y el plan plurianual
de inversiones, se desarrollan acciones para que cada dependencia cumpla
con sus responsabilidades. Tiene como fin ejecutar las obras necesarias para
contrarrestar o minimizar las condiciones de riesgo presentes en un territorio.
Segn en el momento en el cual se realicen dichas acciones tomaran un tpico
diferente as:
Post- desastre: como acciones ligadas a dicha situacin tenemos los

procesos de reubicacin cuando el riesgo es no mitigable y no es posible la
rehabilitacin del asentamiento en el mismo lugar por las condiciones de
riesgo que presenta para la poblacin y por otro lado la Reconstruccin la
cual se lleva acabo posterior al desastre e implica rehabilitacin del
asentamiento in situ. Existe otro elemento a considerar cuando se habla de
acciones en relacin al posdesastre y esta tiene que ver con l atencin de
emergencia, la cual debe buscar controlar las incidencias de los nuevos
factores de riesgo presentes y que atentan contra la vida y el bienestar de la
poblacin.
Obras de mitigacin y prevencin fsica y estructural: cundo a partir de la

construccin de obras de infraestructura es posible reducir el riesgo o
contrarrestarlo totalmente. Es posible que dentro de dichas obras de
infraestructura sea necesario el reforzamiento estructural de acuerdo a la
norma sismorresistente, esta medida tiene una relacin directa con
afectaciones debido a riesgo ssmico. Con respecto a la mitigacin fsica y
estructural, esta se puede desarrollar a travs de la reconstruccin de
viviendas e infraestructura fsica.
Recuperacin de los recursos naturales afectados.
Proyectos de mitigacin relacionados con condiciones de riesgo por

amenaza tecnolgica o de otro tipo diferente al fsico.
Ejecucin de los programas y proyectos que hacen parte del Plan de accin
del Plan de Gestin del Riesgo y que fueron incluidos dentro de la Agenda
Ambiental del SIGAM.
161

7.5.3 Evaluacin y seguimiento.

La evaluacin es el tercer momento de la gestin que consiste en realizar un
seguimiento peridico, sistemtico y continuo a las acciones del Plan de
Gestin del Riesgo incluidas en la Agenda del SIGAM. Esto con el fin de
retroalimentar la planeacin y si es el caso desde dicha instancia proponer
acciones diferentes que produzcan mejores resultados. En este momento de la
gestin es posible evaluar las funciones cumplidas por cada uno de los actores
involucrados en el plan de gestin, evaluando su desempeo, la calidad de los
servicios prestados, el cumplimiento de las metas propuestas y el mejoramiento
de las condiciones de vida de las comunidades.
La elaboracin de tcnicas de monitoreo y seguimiento del estado de la
vulnerabilidad y de la gestacin de procesos detonantes, facilita la aplicacin d
tcnicas de planificacin realistas, en forma dinmica que se ajusten a los
cambios producidos como consecuencia de los procesos de intervencin o
debidos a nuevos factores del entorno econmico, natural o social.
Para la ejecucin de esta etapa se proponen las siguientes actividades:
Implementacin de los indicadores ambientales urbanos relacionados con la

gestin del riesgo a travs de los observatorios ambientales urbanos.
Evaluacin de los proyectos formulados en la Agenda ambiental a partir de

la medicin de su efectividad en la reduccin de la vulnerabilidad o el
riesgo, segn sea el caso.
Establecimiento de mecanismos de veedura ciudadana a los procesos de

recuperacin ambiental y mitigacin de riesgos.
Evaluacin de procesos y retroalimentacin de las experiencias a travs de

seminarios, publicaciones, etc.
7.5.4 Retroalimentacin.
Esta etapa pretende que a partir del seguimiento que se realiza de los procesos
y su posterior evaluacin, sea posible aprender de las experiencias vividas y
con base en las enseanzas de cada una, mejorar los procesos desde lo
metodolgico y desde lo operativo.
Cuando se analizan las distintas intervenciones realizadas en el pas durante la
historia, se encuentra como en ninguno de los casos se sistematizaron las
intervenciones anteriores, por esta razn, se cometieron errores similares,
errores que con la sistematizacin hubieran sido previstos. Cabe anotar
tambin que en el campo de la gestin del riesgo en nuestro pas son pocas las
experiencias de aplicacin, con mayor razn se hace necesario a partir de la
aplicacin del modelo, depurar el mismo y hacer los ajustes necesarios.
162

7.6 Diagnostico del Riesgo.

Por mucho tiempo las labores de atencin a poblacin afectada por desastres
estuvieron a cargo de entidades publicas como la Cruz Roja, la Defensa Civil,
los COME (Comit Municipal de Emergencias) y posteriormente los CLOPADS
(Comit local para la prevencin y atencin de desastres), acciones muy
relacionadas con Amenazas o Desastres de origen natural. Hoy la variedad de
factores que originan condiciones de vulnerabilidad en la poblacin, implica la
participacin de mltiples sectores de la sociedad (de carcter pblico y
privado), dependiendo del origen de la amenaza o de quien sea el afectado, es
posible que participen entre otros: los gremios, la comunidad, las instituciones
publicas,
instituciones
privadas,
ONGs,
organismos
humanitarios
internacionales, determinando su grado de participacin a partir de la relacin
directa o indirecta de cada actor frente a las diferentes etapas de la gestin.
El nivel de riesgo de una sociedad, esta relacionado con sus niveles de
desarrollo y su capacidad de modificar los factores de riesgo que
potencialmente lo afectan. En este sentido los desastres son riesgos mal
manejados. El riesgo se constituye socialmente aun cuando el suceso fsico
con el cual se asocia sea natural. Han existido diferentes disciplinas que se han
encargado de definir conceptualmente el riesgo, pero siempre sesgadas por su
mirada disciplinar sin lograr una mirada multidisciplinara o integral del
concepto que permitiera una visin holstica de dicha problemtica en el
territorio.
Como estrategia para la reduccin de la vulnerabilidad, se requiere capacitar la
poblacin, de tal manera, que estn en condiciones de identificar los factores
generadores de vulnerabilidad y actuar frente a dicha identificacin. Es
importante que en asocio, entre el conocimiento del comn aportado por la
comunidad y el conocimiento tcnico aportado por las instituciones, se logre
una evaluacin del grado de resiliencia fsica, econmica, social y ambiental
que dicha poblacin posee ante las amenazas presentes, esto permitir un
anlisis muy acertado, orientador de poltica. Existen tres aspectos que le
otorgan particularidades al riesgo, la eventualidad (muy relacionada con la
posibilidad de predecir situaciones de riesgo), las consecuencias y el contexto,
como elementos que deben considerarse a la hora de estimar o calificar un
riesgo.
Para la elaboracin del diagnstico, se retoman dos instrumentos que nos
provee el sistema de Gestin ambiental, en su agenda ambiental; estos son: el
perfil ambiental (diagnostico ambiental de la unidad territorial- municipio, desde
cada uno de los componentes que constituyen el sistema municipal, uno de los
cuales tendr que ver con el anlisis de riesgo) y el Plan de Accin Ambiental
Municipal, en el cual se organizan reas o lneas temticas prioritarias, a cada
una de ellas se les fijan objetivos, programas y proyectos donde se incluye: el
nombre del proyecto, justificacin, entidades participantes en l, objetivos,
metas, plazo de ejecucin, costo y financiacin.
163

La agenda ambiental, dentro de las limitaciones de tipo legal, tcnico y

financiero, se constituye en el plan operativo ambiental del municipio, y para su
desarrollo deber ser coherente con los planteamientos de los planes de
ejecucin y de inversiones del municipio.
7.7 Los sistemas de Informacin geogrfica y el anlisis de riesgo.
La gestin del riesgo, en el panorama actual de la poltica del pas, se
constituye en una parte integral del proceso de desarrollo, aun ms cuando la
constitucin del 91, la orienta hacia la sostenibilidad, donde dicho factor esta
ntimamente ligado con la reduccin de la vulnerabilidad. Si se mira la historia
de la gestin del riesgo a la luz en nuestro pas, se observa que el enfoque que
se le haba dado, estaba dominado por las consecuencias (visin
asistencialista); hoy la gestin debe enfocarse a evaluar la probabilidad de que
se presenten dichas consecuencias (nfasis en la prevencin). En este sentido
de adelantarse a la ocurrencia y de evaluar probabilidades aparece una
herramienta importante para el anlisis espacial y territorial como lo son los
sistemas de informacin geogrfica.
Como ha podido observarse en el desarrollo de la investigacin, un factor
reiterativo tanto en las instituciones como en la los sistemas que tiene que ver
con la temtica de estudio, es el relacionado con la necesidad de crear un
sistema de integrado de informacin en los niveles nacional, regional y local
que permita tomar decisiones en los procesos de planificaron, ene. Corto (plan
de desarrollo), Mediano (POT, PGAR) y largo plazo (POT, PGAR). Algunas
instituciones de carcter nacional (INGEOMINAS, IDEAM, IGAC, entre otras)
han venido construyendo su sistema de informacin particular, el pensar en un
sistema de informacin integrado para la gestin del riesgo implica pensar la
integracin de la informacin existente en cada una de estas actividades, para
con esta lograr una visin sistmica del territorio, que permita comprender la
complejidad de la problemtica.
Adicionalmente en el nivel municipal, se cuenta con una serie de bases de
datos que se constituyen en insumos para evaluar el grado de vulnerabilidad de
la poblacin (SISBEN, catastro, servicios pblicos domiciliarios, entre otras).
El decreto 919 de 1989, por el cual crea el SNPAD, En el artculo siete, trata
del sistema integrado de informacin, donde se incluyen como elementos de
planeamiento de operaciones en caso de situaciones de desastre, los
siguientes (estos serian los insumos mnimos que requerira un SIG para la
gestin del riesgo):
Tipos de desastre.
Funciones de las entidades(actores involucrados y etapas donde participan,
informacin que suministran al sistema)
Identificacin de la amenaza (clasificada en los tres tipos ya mencionados
en el marco conceptual)
Anlisis de la vulnerabilidad(clasificada en los tres tipos ya mencionados en
el marco conceptual)
164

Evaluacin del riesgo.

Preparacin de planes de contingencia.
Formulacin de programas de educacin y capacitacin con participacin
comunitaria.
Posteriormente la ley 9 de 1989, ley de reforma urbana, propuso la realizacin

de un inventario de viviendas localizadas en zonas de riesgo, constituyndose
esta, es una de las bases de datos necesarias para el proceso de gestin del
riesgo.
En nuestra ciudad y en el pas en general se han desarrollado diferentes
ejercicios de creacin de aplicativos SIG, para distintos propsitos o reas de
trabajo, desde el componente fsico espacial, al componente biofsico y al
componente econmico. Sin embargo si miramos el panorama de complejidad
que define una situacin de riesgo, no bastara con tomar uno solo de estos
aplicativos, pues nos quedaramos cortos en los elementos de anlisis por esto
se propone retomar un elemento, propuesto dentro de los sistemas de gestin
ambiental, denominado los observatorios ambientales urbanos; suponiendo
que la mirada al ambiente o al territorio integra los diferentes componentes
antes mencionados. Como dicho instrumento no tiene un nfasis especial en la
temtica del riesgo ser necesario ampliar los indicadores y variable incluidos
para el anlisis territorial y ambiental.
Se retoman dos herramientas SIG formuladas con el fin de acopiar informacin
espacial- cartogrfica y bases de datos. Esto con el fin de poder espacializar
las problemticas del territorio en materia de riesgo.
El primero de los sistemas es el denominado SIGPAD (sistema de informacin
geogrfica para la prevencin de desastres), formulado por el municipio de
Medelln y el programa de naciones unidas para el desarrollo, como parte del
estudio denominado la amenaza y la vulnerabilidad en el anlisis de riesgos- la
microcuenca de la Iguana (1998). De dicho estudio se retoman objetivos,
metodologas y estrategias.
El segundo aplicativo SIG, hace parte de una investigacin realizada por AG
LTDA. Contrato 312-2001, titulada Gua metodolgica para la gestin local del
riesgo, de el se retoma, la sntesis metodolgica del aplicativo SIG.
Este ltimo estudio plantea los siguientes objetivos:
Buscar un manejo integrado seguro y unificado de la informacin cartogrfica,
estadstica y temtica relacionada con la prevencin de desastres.
Definir procesos para la entrada de datos, actualizacin, almacenamiento,
consulta y anlisis de la informacin requerida para el anlisis de riesgo.
Identificar los recursos humanos, tcnicos y organizacionales necesarios para
la integracin y funcionalidad del SIG.
Brindar a la administracin del Municipio de Medelln informacin precisa y
suficiente de las zonas de riesgo Informacin que le permita planear,
165

priorizar, orientar y canalizar la inversin de recursos propios y os

provenientes de la Nacin y de otras instituciones nacionales e internacional
en la formulacin y desarrollo e programas de prevencin y mitigacin.
Apoyar la formulacin y gestin de proyectos estratgicos del Municipio.
Consolidar e integrar el SIG para la prevencin y Atencin de Desastres del
Municipio de Medelln SIGPAD, tomando como referencia la cartografa
existente de cuencas hidrogrficas.
El Plan Estratgico del SIGPAD se desarrolla utilizando las siguientes
herramientas metodolgicas:
1. Definir el SIGPAD como sistema, identificando las entidades involucradas en
los procesos internos y sus relaciones con cada uno de ellos
Identificar los proveedores, los insumos, los productos y los clientes del
Sistema, en sus diferentes niveles.
Identificar los productos bsicos que generara, sus clientes y los procesos
responsables de dichos productos.
Integrar las diversas fuentes de informacin a travs de la definicin de
procedimientos corporativos para asegurar integridad confiabilidad en la
informacin
Concebir y desarrollar el Plan Estratgico dentro de una visin integral, en la
cual los diferentes grupos de trabajo son los encargados de identificar las
fortalezas y debilidades en cada campo de trabajo, definir los procesos y
procedimientos del SIGPAD y establecer las estrategias y plan de accin
correspondiente.
2. Realizacin del anlisis del SIG por componentes:
Dentro de estos componentes se le da un tratamiento especial al componente
organizacional, por ser ste el que define los procesos y relaciones entre
entidades que aportan o reciben informacin del SIGPAD, en los siguientes
aspectos:
Establecimiento de normas y procedimientos claros para la organizacin del
sistema.
La capacitacin y motivacin adecuada y oportuna de las personas
involucradas.
La definicin de polticas y convenios que permitan asegurar un efectivo
proceso de actualizacin y consulta de la informacin (cartogrfica bsica y
bases alfanumricas relacionadas) entre diferentes entidades.
Establecimiento de grupos interdisciplinarios de trabajo.
Este estudio plante alas siguientes estrategias para la aplicacin y puesta en
marcha del sistema.
De carcter aplicativo:
Conformar grupos de trabajo interdisciplinarios que definan, diseen e
implementen las bases de datos y las estrategias requeridas en lo referente
166

a la informacin socio-econmica, legislativa y normativa en materia de

prevencin y atencin de desastres. Al respecto se recomienda como
herramienta el REDATAM y CDS/ISIS.
Definir con cada uno de los clientes y proveedores del SIGPAD los
procedimientos de actualizacin y control de calidad de la informacin.
De carcter organizacional:
Institucionalizacin de la estructura orgnica del SIGPAD.
Formalizar mediante convenios, acuerdos o resoluciones la ejecucin de los
procedimientos identificados. En este aspecto es de vital importancia la
participacin de los comits ejecutivo y operativo.
Conformar un grupo de soporte dedicado al SIGPAD, como unidad
autnoma dependiente de la Direccin de Planeacin e integrado por
personas con experiencia en el tema. Este grupo servir de apoyo a los
comits definidos en el organigrama.
Garantizar la financiacin de los recursos necesarios para el funcionamiento
del sistema (recursos humanos, equipos, software, procedimientos, etc.).
Para ello es necesario formular proyectos de inversin e incluirlos en el Plan
de Inversiones.
De carcter tecnolgico:
Elaborar un estudio tcnico para la seleccin de la plataforma tecnolgica y
la herramienta especifica que soportara el SIGPAD. En este aspecto se
sugiere tomar en consideracin: La relacin con otras tecnologas (sistemas
operacionales, sistemas manejadores de bases de datos, formatos de
intercambio de informacin), funcionalidad y proveedores.
7.8 La sostenibilidad Ambiental y el riesgo.
Hoy la sostenibilidad de las ciudades, se pone cada vez en mayor entredicho,
pues los altos niveles de crecimiento poblacional, originados en el crecimiento
interno de la poblacin de la ciudad y por las migraciones de origen externo,
llevar a que los recursos naturales renovables y no renovables, presentes en
un territorio no sean suficientes para garantizar a futuro el sostenimiento de
esta poblacin, que mas que mantenerse esttica, aumenta en el tiempo.
Factores como el incremento de la vulnerabilidad en las grandes ciudades, se
constituyen en uno de los problemas ambientales, que hasta ahora no
encuentran solucin, y que a futuro sern factores en los que deber
concentrarse la planificacin, buscando conseguir ciudades sostenibles
ambientalmente. Hoy el problema de las vulnerabilidades y amenazas
presentes en los centros urbanos, desborda la capacidad de accin de los
entes territoriales, por esto, terminan conviviendo con el problema, sin
encontrar una solucin real, de acuerdo al panorama econmico y social que
enmarca sus polticas de intervencin.
167

En el caso de la ciudad de Medelln, cada vez es mayor el nmero de viviendas

a reubicar, no existe al interior del permetro urbano, reas suficientes para ser
urbanizadas y destinadas a la construccin de vivienda nueva para solucionar
dicho problema. Como esta problemtica siempre se ha asociado al sector
vivienda, este no cuenta con los recursos para emprender dichas acciones,
pues se considera que la solucin se relaciona nicamente con la
infraestructura, pero no con el problema de fondo la vulnerabilidad social y
econmica, que lleva a esta poblacin a asentarse all. Aunque existen
polticas de desarrollo urbano, establecidas por la ley 388, en donde se
establecen mecanismos como los tratamientos urbansticos, que buscan
equilibrar las desigualdades a nivel fsico espacial presentes en un determinado
territorio, dichas polticas en muchos casos no superan el nivel de la
planificacin, para llegar a ser realidad a travs de la implementacin,
tratamientos como el de mejoramiento, renovacin o densificacin, podran dar
solucin al dficit de vivienda creciente en nuestra ciudad, pero como se dijo
anteriormente todo esto debe volverse accin, para que a travs de estos
mecanismos de planificacin, se den unos primeros pasos hacia la reduccin
de la vulnerabilidad presente. Es necesario que las polticas de desarrollo
urbano y sus mecanismos de gestin, se incorporen como estrategias para la
gestin del riesgo.
Podra decirse que la primera aproximacin a relacionar los trminos
sostenibilidad y riesgo aparece en el panorama nacional, posterior a la
intervencin del Pez, donde quien coordino dicha intervencin Gustavo
Wilches Chaux, a partir de evaluar los resultados de la mima y de entender los
factores detonantes o causantes de condiciones de vulnerabilidad, construye el
concepto de vulnerabilidad global y propone como estrategia para la
recuperacin y reconstruccin de la comunidad apuntarle a procesos de
sostenibilidad.
La ley 388 en su definicin presenta la siguiente expresin en armona con el
ambiente, es el primer paso para marcar la diferencia con los enfoques
anteriores de planificacin, los cuales se basaban en una racionalizacin de los
usos del suelo en las ciudades, plan que se establece sin considerar las
caractersticas del medio biofsico, sin tener en cuenta las caractersticas
naturales del territorio y cuyo nico obstculo lo impone la tecnologa. Cuando
se incorporan las restricciones biofsicas como uno de los determinantes para
establecer los usos del suelo en una ciudad, se apunta a una mirada mas
integral de la problemtica urbana, que busca el mejoramiento permanente de
la calidad de vida de sus habitantes. Segn una evaluacin realizada por el
Ministerio del Medio Ambiente a partir de los resultados obtenidos con los POT
se dice: el componente ambiental en esta ley tampoco ha sido desarrollado,
pues se manifiesta como un parmetro restrictivo o condicionador del diseo de
los POTS municipales.33
33
Lineamientos ambientales para la gestin urbano regional, Direccin General Ambiental

Sectorial, MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, 2002.
168

La Poltica Nacional ambiental desarrollada en el periodo 1998-2002, establece

el programa calidad de vida urbana dirigido a prevenir y controlar los factores
de deterioro de la calidad ambiental en las reas de mayor dinmica
poblacional y econmica, adems tambin pretende promover la adopcin de
modelos de desarrollo urbano sostenibles, acordes con las condiciones
particulares de los asentamientos humanos, busca tambin atender las
necesidades colectivas y por ultimo consolidar su capital natural.
En el caso particular de los avances en la incorporacin de la variable
ambiental en los procesos de planificacin, puestos en escena con la ley 388
de 1997, poco se logrado en una lectura integral de la situacin y su entorno,
pues la problemtica ambiental ha concentrado su anlisis en los problemas
puntuales: ruido, vertimientos, deforestacin, etc; dejando de lado la verdadera
importancia de la variable ambiental en estos procesos, la cual tiene que ver
con la sostenibilidad de la misma ciudad en su relacin parasitaria con las
regiones que la abastecen. Los planes de ordenamiento territorial fueron
ejercicios muy detallados en el orden local, pero poco lograron una articulacin
entre si para constituir estrategias de accin para las regiones, base de un
ordenamiento departamental y nacional.
Si pensamos en la relacin de las ciudades con su entorno inmediato, es
necesario analizar la dependencia que estas han generado de plataformas que
los abastecen de bienes y servios necesarios para su subsistencia. Aparece
entonces el termino ecorregin como la respuesta a los desequilibrios
presentes en la metrpoli y que solo pueden encontrar dicho balance, en la
mirada de la regin, como sustento ecolgico y productivo de las reas
metropolitanas. Para el rea metropolitana del Valle de Aburra, se ha propuesto
la constitucin de la figura de ecorregin estratgica, en busca de alcanzar
sostenibilidad para la metrpoli ampliando la mirada hasta las regiones que le
dan sustento a la poblacin albergada en ella, para este caso particular la
ecorregin se define as: Valle de Aburra, valle de San Nicols, Pramo de
Belmira, estas regiones aledaas al valle de aburra le proveen de alimentos,
agua, energa, servicios ambientales, entre otros factores que garantizan la
sostenibilidad a futuro del valle de aburra. En lo que respecta a las
vulnerabilidades asociadas al crecimiento urbano, podran ser reducidas en la
medida en que dicho crecimiento encuentra en la ecorregin posibilidad de
expandirse sin verse afectado por las restricciones ambientales del territorio.
En el contexto mundial donde la crisis ambiental, se considera una
preocupacin de todos y en particular un problema claramente expresado en
las grandes ciudades. La consideracin de las temticas relacionadas con la
gestin del riesgo, reconocido este como un problema ambiental, debera
incluirse en procesos de planificacin territorial, con el fin de que los programas
y proyectos que desde all se promuevan apunten a la sostenibilidad ambiental
de la ciudad.
Aunque desde la ley 388 de 1997, se ha pretendido dar un lugar al tema de
riesgo en los procesos de planificacin, en muchos casos no ha pasado de ser
un requisito a cumplir, no se ha constituido realmente como en una herramienta
169

que permita a la oficina de planeacin tomar decisiones sobre donde intervenir,

como y cuando, de acuerdo a prioridades establecidas por un sistema de
informacin ambiental que a travs de indicadores establezca las criticidades
ambientales en la temtica particular del riesgo. Al no contarse con un sistema
de informacin de este tipo, el resultado ha sido la falta de acciones
encaminadas a la prevencin o a la mitigacin. Los modelos de intervencin
que se han aplicado en nuestro pas, frente a poblacin afectada por
situaciones de riesgo, ha sido de corte asistencialista, actuando en la situacin
de emergencia o post desastre, dejando de lado las acciones preventivas, las
cuales son las que en ultima instancia apuntan a la reduccin de la
vulnerabilidad presente, causa fundamental de las condiciones de riesgo.
Parte del error en la incorporacin de dicha problemtica en los procesos de
planificacin tiene que ver con la mirada sectorial desde la cual se ha enfocado
y hacia la cual se han orientado las soluciones. La mirada sectorial no permite
entender la complejidad del tema, ni visualizar las acciones integradoras, los
actores y sectores participantes en la solucin.
Las ciudades se constituyen en el ente que estimula o impide la sostenibilidad
ambiental, tanto en sus acciones al interior del territorio como en sus acciones
referidas a la regin, es as como el anlisis de la ciudad debe pasar de realizar
teniendo en cuenta solo sus elementos funcionalistas, para entender la ciudad
como dinamizadora o no de la sostenibilidad. Esto ha implicado un cambio en
la mirada y en el abordaje del anlisis de la ciudad, entendida como el
resultado de la interaccin de factores sociales, econmicos, culturales,
biticos y espaciales, que tienen su expresin final en la forma de la ciudad.
7.9 La gestin del riesgo y la gestin ambiental.
El desarrollo sostenible de los asentamientos urbanos depende de la relacin
entre tecnologa, ecosistema y sistema socioeconmico en el que inscriba. Es
necesario proyectar el desarrollo urbano sostenible al manejo equilibrado del
consumo energtico per cpita, esto significa el equilibrio entre los niveles
racionales de consumo, reciclaje de desechos y alternativas tecnolgicas
limpias y eficientes que tengan en cuenta la capacidad real de soporte de los
ecosistemas circundantes y de los que abastecen la ciudad34.
Aplicando un concepto como el desarrollo sostenible a la ciudad aparece un
trmino especial producto de la conjuncin entre dos ejes por un lado
desarrollo urbano y por otro desarrollo sostenible. Mirados uno al frente del otro
hasta hace muy poco, se consideraban objetivos contrapuestos, se pensaba
que sino la totalidad la gran parte del deterioro era causado por los procesos de
urbanos y que no era posible conciliar una relacin armnica entre los procesos
de urbanizacin y los recursos naturales.
34
Lineamientos ambientales para la gestin urbano regional, Direccin General Ambiental

Sectorial, MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, 2002.
170

Para alcanzar el paradigma del desarrollo urbano sostenible se crea como

mecanismo La gestin Ambiental Urbana, que busca como objetivo generar
mejores opciones de vida para la poblacin, teniendo en cuenta, que la ciudad
y su medio ambiente son quienes determinan la calidad de vida. Pero adems
incorpora los elementos caractersticos de cada ciudad para buscar una
respuesta mas acorde a los limites y posibilidades que cada ciudad presenta en
el orden local y regional como un factor de competitividad que apunta no solo a
mejorar las condiciones medioambientales, sino tambin las opciones de
desarrollo para la poblacin.
Otro mecanismo incorporado desde la constitucin del 91, es la participacin
comunitaria, como una estrategia que busca involucrar la poblacin en los
procesos de planeacin, gestin y administracin de los centros urbanos y las
regiones, buscando con ello hacer valer sus derechos promulgados por la
constitucin a un ambiente sano.
Cuando se piensa en la inclusin de la gestin del riesgo, en la gestin
ambiental, se considera por un lado que este es un problema ambiental, pues
afecta diferentes componentes del ambiente, esto dependiendo de la amenaza
presente. Cuando hablamos de riesgo por deslizamiento, es el componente
suelo el que se ve afectado, cuando hablamos de riesgo por inundacin es el
componente agua o hdrico en el que e expresa el desequilibrio entre el
elemento natural y la intervencin antrpica expresada en los asentamientos
humanos, las amenazas de orden tecnolgica, pueden representar
afectaciones sobre cualquiera de los componentes del ambiente (agua, aire,
suelo, biota), as si analizramos cada una de las diferentes amenazas posibles
a presentarse en un territorio, estas tendran una relacin directa con cada uno
de los componentes del ambiente, en algunos casos la complejidad de la
amenaza presente implicara acciones sobre dos o mas componentes, tal es el
caso de la actividad minera que desarrollada al interior de asentamientos
poblacionales, genera amenazas de tipo fsico, sanitario y social, que afectan
los componentes suelo, agua y aire del ambiente.
Adicionalmente al argumento anterior, la complejidad de factores que
configuran una situacin de riesgo implica la incorporacin de un anlisis
multidimensional y la participacin tambin de muy variados actores.
La solucin al problema no es de carcter sectorial, error que por mucho
tiempo se reflejo en las intervenciones de carcter asistencialista y de
emergencia que poco aportan a la mirada largo placista de la sostenibilidad
urbana. Aunque a travs de la legislacin colombiana se ha constituido el
Sistema Nacional para La prevencin y Atencin de desastres este sistema,
contiene todos los elementos que permitiran una concepcin integral de la
gestin del riesgo mostrando la necesidad de analizar el ciclo completo
pasando de la prevencin hasta la atencin, sin embargo aunque en filosofa el
sistema esta muy bien en lo operativo, se queda corto, pues no es muy claro en
la asignacin de funciones y responsabilidades, lo que hace que muchas de
ellas se diluyan en el mar de entidades que participan. Adicionalmente debe
171

tenerse en cuenta que ya que con el presente gobierno se realizo un cambio en

la estructura administrativa del estado consistente en la fusin de los
ministerios vivienda, ambiente y desarrollo econmico, quedando uno solo
denominado ambiente, vivienda y desarrollo territorial, este cambio en la
administracin del pas, implica que el SNPAD, se replantee de acuerdo a la
nueva estructura del estado, pues fue creado bajo condiciones diferentes.
Adicionalmente deber aprovecharse la coyuntura de fusin de los ministerios
para a travs de este nuevo lograr la unin de esfuerzos para la reduccin de la
vulnerabilidad presente en el pas.
Ya que desde la constitucin del 91 la poltica del estado se basa en los
criterios de desarrollo sostenible y en dar un nfasis al tema ambiental en los
proceso de planificacin se propone la inclusin del SNPAD en el Sistema
Nacional Ambiental, considerando el tema del riego, como un tema ambiental
que se discutir al interior del SNPAD y se llevar como diagnostico de dicha
problemtica ambiental, con el fin de proponer desde all acciones integradoras
ligadas a la poltica ambiental nacional. Cabe notar como el sistema Nacional
Ambiental a diferencia del SNPAD, tiene un accionar permanente y un
compromiso y delegacin de responsabilidades a quienes participan. Otra
debilidad que presenta el sistema tiene que ver con una de sus herramientas,
relacionadas con un sistema de informacin espacial a cerca de las situaciones
de riego, sistema supuesto para todo el pas y que ni siquiera se ha podido
lograr en las regiones o en los departamentos, esto debido por un lado a la
dificultad de integrar la informacin levantada por cada entidad del estado
(IMAT, INGEOMINAS, etc.) y por otro lado al alto costo de levantar y actualizar
la informacin espacial.
172

CONCLUSIONES
No se ha desarrollado una poltica clara y coherente de prevencin y atencin
de desastres que delimiten lneas de accin de la administracin, los
organismos de apoyo, la comunidad y dems estamentos que les permita dar
cumplimiento real y de manera eficiente a los requerimientos de la legislacin
sobre la materia. La ausencia de polticas definidas y documentadas no le
permite a los comits locales de atencin y prevencin de desastres, tener
objetivos y metas definidas que rijan la accin cotidiana y permanente de todos
los implicados.
La falta de una poltica clara que parta de la decisin y del inters expresa de la
autoridad municipal, explica porque la Gestin de los desastres realizada, se
limita a un conjunto de acciones y reacciones, en ocasiones articuladas y
dispersas y ms que todo de atencin y preparacin para atender emergencias.
Los programas de prevencin son ausentes en casi todos los municipios y
aunque hay esfuerzos puntuales, pero notables, no pueden ser asumidos como
una poltica de gestin del comit, sino como iniciativas particulares, las cuales
a futuro pueden incluirse en el comit. Los procedimientos y procesos en
prevencin y atencin de desastres no existen, o no estn claramente definidos
y hace falta informacin dentro de las administraciones para realizar un trabajo
continuo con el comit as haya cambio en la administracin. En los municipios
donde cuentan con instituciones de socorro, salvamento y rescate
(exceptuando bomberos) se tienen procesos bien definidos, pero no se sabe si
estn bien documentados estn interrelacionados con el comit, son lo
suficientemente conocidos entre sus miembros, pero poco o nada por las otras
organizaciones.
El sistema regional para la prevencin y atencin de desastres, ha iniciado un
proceso muy importante para la sensibilizacin, socializacin, conformacin,
fortalecimiento y capacitacin de los CLOPADS en los diferentes municipios del
departamento, sin embargo se requieren esfuerzos combinados entre las
diferentes entidades departamentales y nacionales con responsabilidades en
los temas de la prevencin y atencin de desastres con el fin de iniciar un
proceso continuo de fortalecimiento, asistencia tcnica, administrativa y
acompaamiento en los diferentes procesos. Si no se elaboran programas de
seguimiento continuo hay peligro de que se pierdan iniciativas.
Otro elemento a considerar como relevante en la mirada de la gestin del
riesgo, segn los entrevistados, tiene que ver con la implementacin de los
sistemas de informacin geogrfica, ligados a la formulacin de los planes de
ordenamiento territorial, donde uno de los tpicos de anlisis son el tema de
amenazas y riesgo, teniendo en cuenta que dicha informacin se puede llevar a
SIG y desde este realizar anlisis espacial, la gestin del riesgo en el
ordenamiento territorial puede entenderse como un elemento de planificacin
del territorio, ligado a acciones preventivas que disminuyan la vulnerabilidad de
un determinado lugar.
173

Adicionalmente el tener la posibilidad de cruzar datos estadsticos de poblacin

con datos espaciales relacionados con amenazas y riesgos, permiten a las
entidades territoriales tomar decisiones sobre donde priorizar acciones y hacia
que sectores de la poblacin enfatizar la prevencin.
Las entidades o instituciones que mayor relacin han tenido con la temtica,
son aquellas que tienen que ver con reaccin inmediata ante el evento (cruz
Roja, Defensa Civil, CLOPAD). Solo se entiende la actuacin frente al riesgo en
una etapa posterior a la ocurrencia de un desastre, no se involucra el concepto
en el proceso de planificacin del territorio como un determinante ambiental del
mismo.
La concepcin del riesgo ha sido muy sectorial, dada por quienes han
analizado las amenazas naturales como la causa central de la ocurrencia de
desastres, pero existe una gran gama de amenazas que no tiene su origen en
lo natural y que cobran importancia en el proceso de planificacin. Es as como
para lograr una comprensin integral del problema se requiere una mirada
interdisciplinaria, por lo cual se propone incluirlo como un problema ambiental.
Por muchos aos la intervencin a poblacin afectada por estar localizada en
zonas de riesgo, se ha delegado a las instituciones publicas, pero estas mas
que convocar alrededor del problema lo que hacen es emplear los pocos
recursos con que cuenta la entidad en actividades relacionadas con la atencin
posdesastre. Aunque como estructura Nacional, Regional y Local existe un
sistema Nacional para la prevencin y atencin de desastres, este no funciona
permanentemente y de igual manera las instancias local y regional tampoco lo
hacen, es por esto que solo se convocan al mismo para cumplir con una
periodicidad de reuniones o cuando la ocurrencia de un evento lo amerita. Esto
se reafirma al observar que cada vez que ha ocurrido uno de los grandes
eventos relacionados con desastres naturales en el pas, se crea una nueva
institucin que se encarga de coordinar las acciones y canalizar los recursos,
se abre la pregunta de porque esto no lo hace el SNPAD.
No se realiza una retroalimentacin ni control y seguimiento a cada uno de los
procesos que se han adelantado en el pas, a raz de la ocurrencia de
diferentes desastres que han afectado asentamientos humanos.
La tradicin de intervenciones frente a esta problemtica, ha estado ligada al
rea de vivienda, apareciendo instrumentos como los subsidios, la reubicacin,
las obras de infraestructura para mitigacin etc. Esto hace que se haya
estigmatizado la mirada del problema hacia ese campo nicamente, lo cual lo
deja por fuera de un marco general masa amplio, como puede ser considerarlo
como un problema ambiental. La falta de claridad en este sentido hace que las
autoridades que hoy se ocupan de lo ambiental no lo consideren como una
funcin suya. Como se dijo anteriormente por muchos aos no se consider la
temtica como necesaria a incluir en los procesos de planificacin, aunque hoy
la ley 388, obligue a las entidades territoriales a considerarla no pasa de ser un
requisito mas que cumplir para la aprobacin del POT.
174

LISTADO DE TABLAS
Pg.
Tabla 1. Resumen legislacin en el tema de atencin y
prevencin de desastres.
42
Tabla 2. Plan de Accin Trianual CORNARE
58
Tabla 3. Plan de gestin ambiental regional CORNARE.
60
Tabla 4. Gestin realizada por el SIMPAD.
72
Tabla 5. Programas, cumplimiento de metas

y ejecucin presupuestal del SIMPAD.
73
Tabla 6. Operaciones Estratgicas.
75
Tabla 7. Anlisis Comparativo modelos de gestin
87
Tabla 8. Zonas de alto Riesgo Recuperable o mitigable en la

ciudad de Medelln.
104
Tabla 9. Problemticas identificadas desde el componente

Geoesferico.
115
Tabla 10. Identificacin de los eventos de riesgo en Medelln.
117
Tabla 11. Semaforizacin veredal con el acuerdo al rea que

Presenta en amenaza alta por deslizamientos.
127
Tabla 12. Organizacin funcional por reas temticas.
134
Tabla 13: Propuesta de funciones para cada etapa del modelo

de gestin del riesgo.
155
175

LISTADO DE FIGURAS
Pg.
Figura 1. Zonificacin de las amenazas de origen natural del
casco urbano del municipio de Yarumal
131
Figura 2. Mapa de procesos erosivos en el casco urbano del

Municipio de Yarumal
132
Figura 3. Estructura organizacional propuesta para el

SIGAM del municipio de Yarumal.
137
Figura 4. Esquema organizacional del SIGAM
138
Figura 5. La Gestin del riesgo en relacin con la normatividad

Colombiana
142
Figura 6. Tipos de Amenazas
143
Figura 7. Tipos de Vulnerabilidad
147
Figura 8. Etapas en la gestin del riesgo.
148
Figura 9. La gestin del riesgo comparada con la gestin ambiental
152
Figura 10. Estructura organizacional propuesta para la incorporacin

de la gestin del riesgo en el SIGAM municipio de Yarumal
154
Figura 11. Instrumentos para la implementacin de la gestin del riesgo 156

Figura 12. Fases del proceso de Gestin ambiental del riesgo.
157
176

LISTADO DE GRFICOS
Pg.
Grfico 1. La gestin del riesgo
14
Grfico 2. Grupos que constituyen DNPAD
48
Grfico 3. Organigrama del Sistema Nacional

de Prevencin y Atencin de Desastres.
49
Grfico 4. Organigrama del Ministerio del Interior

y de Justicia
51
Grfico 5. Lnea 3 Plan de Desarrollo Municipal
106
Grfico 6. Diagrama conceptual Lnea estratgica Medelln social e

e incluyente.
107
177

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poblaciones expuestas a amenaza de deslizamiento y/o inundacin en La
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FONDO PARA LA RECONSTRUCCION Y DESARROLLO SOCIAL DEL EJE
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Metodolgicos de la Gestin del Riesgo aplicados a la Planeacin y el
ordenamiento Territorial. Serie: Ordenamiento Territorial y Reconstruccin Eje
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178

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Corantioquia, Plan de Gestin ambiental Regional. 1998-2006.
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Colombia, Congreso de la Republica, Ley 388 de 1997, 60 pginas.
Colombia, Congreso de la Republica, Ley 99 de 1993, 63 pginas.
179

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INCORPORACIN DE LAS VARIABLES AMENAZA,

VULNERABILIDAD Y RIESGO EN LOS PLANES DE GESTIN

MAESTRIA EN MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO

Incorporacin de las variables

A Enrique, Tobas y Sara, quienes fueron la inspiracin y el

Incorporacin de las variables

1.1 La gestin ambiental del riesgo y el ordenamiento territorial.

2.1 Contexto internacional que configura la mirada a cerca del riesgo.

CAPITULO III. LA MIRADA DE LA GESTIN DEL RIESGO DESDE

3.1 La gestin del riesgo desde las instituciones de carcter publico.

Incorporacin de las variables

CAPITULO IV. ANLISIS DE ESTRATEGIAS DE INTERVENCIN

4.1 Modelos de intervencin a nivel nacional.

CAPITULO V. LA GESTIN DEL RIESGO COMO ACCIONES EN

5.1 La planificacin de la gestin del riesgo en el plan de

Incorporacin de las variables

6.1 Diagnstico ambiental del Municipio de Yarumal.

6.2.1 Amenazas de origen natural en el rea rural

6.2.2 Amenazas de origen natural en el casco urbano

CAPITULO VII. RECOMENDACIONES PARA LA CONSTRUCCION

Incorporacin de las variables

Incorporacin de las variables

Formulacin del problema.

Hasta antes de 1992, la mirada sobre el tema de atencin y prevencin de

Por mucho tiempo las acciones relacionadas con el tema de atencin y

No existe claridad sobre el concepto de amenaza, solo se aplica a

Incorporacin de las variables

Una accin encaminada a mitigar, prevenir y corregir esta problemtica, en

No existe coordinacin entre las polticas nacionales, departamentales y

En el sistema Nacional de prevencin y atencin de desastres, no existe

Hace falta una estructura organizativa que articule de manera clara y

Para articular el tema de la atencin y prevencin de desastres con los

Los procesos de intervencin frente a situaciones de riesgo, nunca han

Incorporacin de las variables

LA PLANIFICACION, EL RIESGO Y LA GESTION AMBIENTAL, MARCO

Incorporacin de las variables

Un factor fundamental en la comprensin de lo que ha sido la gestin del riesgo

Incorporacin de las variables

una ciudad y en una escala mayor en un territorio, se vuelven prioridad para

Incorporacin de las variables

problema coyuntural como lo es, la vivienda. Poco se inmiscuyen las acciones

Omar Daro cardona, 2001

Incorporacin de las variables

De acuerdo a otros autores las amenazas se pueden clarificar en tres tipos:

Amenaza Natural: es la probabilidad de ocurrencia de un evento originado

Amenazas Socionaturales: son el conjunto de actividades humanas que

Amenazas Antrpicas: es la probabilidad de ocurrencia de un evento

Otro elemento de orden conceptual a presentar como punto de partida para el

Wilches Chaux, en el borde del Caos, pag 42.

Incorporacin de las variables

como concepto dinmico, cambia en el tiempo en la medida en que la sociedad

Anne Catherine Chardon, 2002.

Incorporacin de las variables

vulnerabilidad fsica, institucional o social, sino que se pretenden identificar un

Vulnerabilidad Fsica: dicha categora est directamente relacionada con

Vulnerabilidad Ambiental: esta clasificacin de la vulnerabilidad tiene que

Vulnerabilidad Social: Actualmente en Colombia existen otros factores

Incorporacin de las variables

Dentro de la vulnerabilidad social, es necesario considerar otros factores

Vulnerabilidad Econmica: se debe en gran medida a la situacin

Incorporacin de las variables

deterioro en la calidad de vida; esta situacin debida a los modelos de

Vulnerabilidad Institucional: se relaciona con temas como la capacidad