You are on page 1of 148

Pginas SELECTAS DE LA CEPAL

El desafo de la sostenibilidad
ambiental en Amrica
Latina y el Caribe
Textos seleccionados 2012-2014
Carlos de Miguel Marcia Tavares (compiladores)

Pginas SELECTAS DE LA CEPAL

Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva

Antonio Prado
Secretario Ejecutivo Adjunto

Joseluis Samaniego
Director de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos

Ricardo Prez
Director de la Divisin de Publicaciones y Servicios Web

LC/M.23
ISBN: 978-92-1-057087-9 (publicacin electrnica)
Copyright Naciones Unidas, 2015
Todos los derechos reservados
Documento digital en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la
Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos.
Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin
autorizacin previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas
de tal reproduccin.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

ndice
Prlogo................................................................................................................................7
Presentacin......................................................................................................................9
Documentos incluidos en esta compilacin................................................................11
Captulo I
El componente ambiental del desarrollo con igualdad..............................................13
Textos seleccionados: Las amenazas a la sostenibilidad del desarrollo con igualdad: La sostenibilidad
ambiental y Patrones de consumo y sus consecuencias en el medio ambiente, en Pactos para la igualdad:
hacia un futuro sostenible (CEPAL, 2014).

Captulo II
Sostenibilidad ambiental en la agenda post-2015.......................................................37
Textos seleccionados: Sostenibilidad ambiental, El desarrollo urbano y ciudades sostenibles y Consumo
y produccin sostenibles, en Amrica Latina y el Caribe en la agenda para el desarrollo despus de 2015:
reflexiones preliminares basadas en la triloga de la igualdad (CEPAL, 2014).

Captulo III
Lecciones del pasado y temas emergentes en relacin
al desarrollo sostenible................................................................................................. 43
Textos seleccionados: Grandes lecciones y Temas emergentes, en Desarrollo sostenible en Amrica
Latina y el Caribe: Seguimiento de la agenda de las Naciones Unidas para el desarrollo post-2015 y Rio+20
(Naciones Unidas, 2012).

Captulo IV
El medio ambiente como dimensin del bienestar.................................................... 65
Textos seleccionados: Algunas dimensiones soslayadas de bienestar en Amrica Latina: Espacio, en
Panorama Social de Amrica Latina, 2013 (CEPAL, 2013).

Captulo V
Hacia la implementacin de los derechos de acceso en materia ambiental:
El Principio 10 en Amrica Latina y el Caribe.......................................................... 73
Textos seleccionados: Extractos de Acceso a la informacin, participacin y justicia en temas ambientales
en Amrica Latina y el Caribe: Situacin actual, perspectivas y ejemplos de buenas prcticas (CEPAL, 2013).

Captulo VI
El medio ambiente en las polticas tributarias........................................................... 89
Textos seleccionados: Tendencias de las finanzas pblicas en Amrica Latina y el Caribe en Panorama
fiscal de Amrica Latina y el Caribe 2014 (CEPAL, 2014).

Captulo VII
Desarrollo sostenible y cambio estructural...............................................................103
Textos seleccionados: Desarrollo sostenible y cambio estructural, en Cambio estructural para la igualdad
(CEPAL, 2012, rev. 2014).

Captulo VIII
El transporte, la pobreza y el avance hacia sociedades con
bajas emisiones de carbono........................................................................................ 111
Textos seleccionados: El transporte, la pobreza y el avance hacia sociedades con bajas emisiones de
carbono. Boletn FAL 318, nmero 2, 2013 (CEPAL, 2013).

Captulo IX
Impactos del cambio climtico en las costas de Amrica Latina y el Caribe.......123
Textos seleccionados: Conclusiones de Impactos del cambio climtico en las costas de Amrica Latina y el
Caribe (CEPAL, Universidad de Cantabria, 2012).

CEPAL

Captulo X
Comercio en el contexto de las respuestas al cambio climtico...........................131
Textos seleccionados: La relacin entre el comercio internacional y el cambio climtico, en Huella de
carbono y exportacin de alimentos. Gua prctica (Frohmann et al, 2012).

Captulo XI
La economa del cambio climtico en Amrica Latina y el Caribe:
paradojas y desafos del desarrollo sostenible............................................................ 143
Textos seleccionados: Conclusiones y comentarios generales de La economa del cambio climtico en
Amrica Latina y el Caribe: Paradojas y desafos del desarrollo sostenible (CEPAL, 2014)

Prlogo
El desafo de lograr un modelo de desarrollo plenamente inclusivo y ambientalmente sostenible nos
obliga a examinar en profundidad los estilos de desarrollo a la luz de la realidad del siglo XXI. En este
nuevo escenario coexisten una creciente desigualdad y cada vez mayores presiones sobre el medio
ambiente y los recursos naturales, con el surgimiento de nuevos polos y poderes econmicos, la
explosin de las nuevas tecnologas, una rpida urbanizacin y la mayor importancia de los espacios
regionales de integracin, entre otras seales. De cara a este escenario y con miras a perfilar un
mejor futuro para todos, se necesitan polticas y acciones fundamentadas en la visin holstica que
implica el desarrollo sostenible.
Cuando, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Ro+20)
celebrada en 2012, los pases miembros acordaron iniciar un proceso para la elaboracin de objetivos
de desarrollo sostenible y ligarlo a la discusin sobre lo que vendr a ser la agenda para el desarrollo
despus de 2015, se estaban fusionando dos procesos internacionales que, hasta entonces, haban
discurrido de manera paralela: la agenda de desarrollo centrada en las personas, orientada por los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), y la agenda de desarrollo sostenible, que trataba la compleja
relacin entre medio ambiente y desarrollo. Esta ltima fue orientada por una sucesin de instrumentos
declaratorios, entre los que se cuentan la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
de 1992, el Programa 21 y los convenios internacionales emanados a partir de la Cumbre para la Tierra,
entre ellos, la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico.
La incorporacin de la sostenibilidad ambiental como concepto nuclear y transversal en los
objetivos de desarrollo que tomarn el relevo de los ODM es un paso fundamental para lograr lo que
hace dcadas se planteaba como una meta elusiva: la incorporacin central de consideraciones
sobre el medio ambiente en las decisiones pblicas y privadas relacionadas con el desarrollo.
En Amrica Latina y el Caribe, as como en las otras regiones del mundo, a pesar de que se
ha avanzado en la creacin y el fortalecimiento de las instituciones y polticas ambientales, en general
no se ha cambiado de manera fundamental la forma de hacer las cosas y el modelo econmico sigue
siendo el mismo. La creciente evidencia sobre los efectos del cambio climtico que se materializarn
no en 100 aos ni en 50 sino que ya muestran sus efectos en la regin nos lo hace recordar.
Hoy, ms que nunca, se tiene conciencia de que proteger el medio ambiente no es un lujo, sino
una condicin para el desarrollo y la supervivencia planetaria. No es solo una cuestin de equidad
intergeneracional, sino una condicin para la continuidad de los logros en materia de desarrollo,
eliminacin de la pobreza y reduccin de la desigualdad en el presente. Esta transformacin de la
relacin entre el medio ambiente y el desarrollo econmico y social no puede esperar ms.

CEPAL

La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) ha tratado el tema ambiental
y su relacin con el desarrollo econmico desde los aos setenta, en las obras de Ral Prebisch,
Osvaldo Sunkel y Anbal Pinto, entre otros. Al igual que en los pases de la regin, la temtica del medio
ambiente se fue consolidando en la organizacin, sobre todo en la labor de una divisin dedicada,
actualmente la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos. En aos recientes,
atendiendo a la necesidad de transversalizar los temas ambientales y el concepto de sostenibilidad,
estos contenidos tambin han sido gradualmente incorporados al trabajo de otras divisiones.
En este contexto se ha concebido la presente publicacin, la primera de una serie que reunir
textos seleccionados sobre temas de relevancia central en el quehacer de la CEPAL. En esta primera
edicin se presentan textos o extractos de textos, producidos entre 2012 y 2014 por las distintas
divisiones de la CEPAL, en los cuales se ha tratado la temtica ambiental en sus diversos aspectos.
Como lo seala el Secretario-General, Ban Ki-Moon, en su informe de sntesis sobre la agenda
de desarrollo sostenible despus de 2015, el momento exige un cambio en nuestras sociedades,
nuestras economas y en la relacin con nuestro nico planeta. Nuestra obligacin, como organismos
del sistema de las Naciones Unidas, de entregar el apoyo necesario para este cambio depende de
nuestra capacidad de trabajar de manera interdisciplinaria, coordinada y coherente, incorporando
de manera transversal temas como los tratados en esta compilacin.

Alicia Brcena
Secretaria Ejecutiva
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

Presentacin
Con esta publicacin se inaugura la coleccin Pginas Selectas de la CEPAL, una vitrina para distintos
abordajes desarrollados en la institucin, en algunos casos en asociacin con otras organizaciones,
sobre temas de relevancia transversal. De circulacin nicamente electrnica, contiene extractos
de documentos seleccionados y vnculos directos a la versin integral de cada uno. El tema elegido
para esta primera edicin es la sostenibilidad ambiental en el marco del desarrollo sostenible.
La relacin entre medio ambiente y desarrollo ha sido estudiada por la CEPAL desde el final
de los aos setenta. Los primeros trabajos permanecen de gran actualidad. Cuando se desarroll el
concepto de desarrollo sostenible por la Comisin Brundtland (1987) y se adopt internacionalmente
bajo la forma de los principios de la Declaracin de Rio sobre Ambiente y Desarrollo (1992) la
dimensin ambiental se interpretaba como la novedad en una agenda de desarrollo en la cual los
parmetros econmicos y hasta cierto punto los sociales estaban establecidos. Hasta este momento
las cuestiones ambientales se vean en gran medida como algo superfluo, irrelevante hasta que se
hubiese llegado a determinado nivel de desarrollo econmico y social. Con el concepto desarrollo
sostenible, la igualdad intergeneracional justificaba la atencin al medio ambiente. Hoy est ms claro
que nunca que un medio ambiente sano es un aspecto clave del bienestar social y una condicin
necesaria para el desarrollo econmico a largo plazo. Tambin es un componente crtico de la
igualdad intra-generacional, ya sea entre pases (en gran medida, pero no exclusivamente, debido
al cambio climtico) y al interior de cada pas o ciudad.
Asimismo, desde el inicio de su trabajo sobre medio ambiente y desarrollo, la CEPAL ha buscado
aterrizar esta relacin desde lo conceptual hacia el prctico, poniendo en evidencia, por ejemplo,
las implicaciones de condiciones macroeconmicas sobre las decisiones de preservacin ambiental
(vase, por ejemplo, Sunkel, 1985, 1990), o el impacto de los estilos y modelos de desarrollo sobre
las opciones tecnolgicas, el consumo y la produccin (Sunkel, 1980; Prebisch,1980), y en algunos
casos cuestionando la coherencia e implicaciones tcnicas del concepto de desarrollo sostenible
(Gligo,2006). La preocupacin por los medios de implementacin no ha estado ausente de la discusin,
conectando la agenda de desarrollo sostenible con la del financiamiento del desarrollo (Brcena y
De Miguel,2003) y, posteriormente, con el cierre de brechas estructurales y las problemticas de los
pases de ingreso medio. En los ltimos aos se hicieron evaluaciones globales de la sostenibilidad
ambiental a travs del monitoreo de los avances en el Sptimo Objetivo de Desarrollo del Milenio
(Naciones Unidas, 2010) y del balance de los avances en la implementacin de los principios de la
Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Naciones Unidas, 2012). La presente
publicacin contiene extractos de documentos recientes desarrollados por distintas reas de

CEPAL

CEPAL y no nicamente por la divisin dedicada al tema ambiental que reflejan la creciente
transversalidad de la sostenibilidad ambiental como concepto necesario del desarrollo equitativo que
se busca para la regin, particularmente en el contexto de la definicin de la agenda internacional
de desarrollo para el perodo posterior a 2015. El primer documento, Pactos para la igualdad: hacia
un futuro sostenible, tercer volumen de la triloga de la igualdad, presentado en el trigsimo quinto
perodo de sesiones de la CEPAL (Lima, 2014) refleja de manera significativa esta transversalidad.

Bibliografa
10
Brcena, Alicia y Carlos de Miguel (2003), Aspectos relevantes del financiamiento para el desarrollo sostenible:
de Monterrey a Johannesburgo (LC/L.1875-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL).
Gligo, N. (2006), Estilos de desarrollo y medio ambiente en Amrica Latina, un cuarto de siglo despus, serie
Medio Ambiente y Desarrollo, N 126 (LC/L.2533-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)
Naciones Unidas (2012), La sostenibilidad del desarrollo a 20 aos de la Cumbre para la Tierra: Avances,
brechas y lineamientos estratgicos para Amrica Latina y el Caribe (LC/L.3346/Rev.1), Santiago de
Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
____ (2010), Objetivos de Desarrollo del Milenio: Avances en la sostenibilidad ambiental del desarrollo en
Amrica Latina y el Caribe (LC/G.2428-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL).
Prebisch, R. (1980), Bisfera y desarrollo, Estilos de desarrollo y medio ambiente en la Amrica Latina, O.
Sunkel y N. Gligo (comps.),Mxico, Fondo de Cultura Econmica.
Sunkel, Osvaldo (1990), El difcil contexto internacional para un desarrollo sustentable Dilogo con nuestro
futuro comn: perspectivas latinoamericanas del Informe Brundtland, G. Maihold y V. L. Urquidi (comps.),
Mxico, D.F., Fundacin Friedrich Ebert- Editorial Nueva Sociedad.
____ (1985), Dvida, desenvolvimento e meio-ambiente, Espaos & Debates. Revista de Estudos Regionais
e Urbanos, ao V, N 16.
____ (1980), Introduccin: la interaccin entre los estilos de desarrollo y el medio ambiente en la Amrica
Latina, Estilos de desarrollo y medio ambiente en la Amrica Latina, O.Sunkel y N. Gligo (comps.),
Mxico, D.F., Fondo de Cultura Econmica.

Captulo I
El componente ambiental del desarrollo con igualdad

Fuente: Pactos para la igualdad: Hacia un futuro sostenible (CEPAL, 2014)


http://www.cepal.org/publicaciones/xml/7/52307/2014-SES35_Pactos_para_la_igualdad.pdf
Este documento es el tercer volumen de la triloga de la igualdad, que incluye tambin La Hora de la
igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (CEPAL, 2010) y Cambio estructural para la igualdad:
una visin integrada del desarrollo (CEPAL, 2012). Fue presentado como documento de posicin en el
trigsimo quinto perodo de sesiones de la CEPAL en Lima en mayo de 2014. Han sido reproducidos aqu
dos extractos: el primero trata de la relacin entre el modelo de desarrollo de la regin y los problemas
ambientales y de los nuevos desafos al bienestar en la regin relacionados con la degradacin ambiental,
entre los cuales se encuentran el cambio climtico, el riesgo de desastres y los desafos urbanos. El segundo
trata especficamente de los patrones de consumo, que reflejan y a la vez contribuyen a la persistencia de
las desigualdades en la regin y tienen implicaciones importantes para la cuestin energtica, la gestin de
residuos slidos y la salud, entre otros.

CEPAL

Parte I: Las amenazas a la sostenibilidad del desarrollo


con igualdad: la sostenibilidad ambiental
El camino hacia el desarrollo sostenible
El estilo de desarrollo de los pases de la regin se ha basado en una estructura productiva de ventajas
comparativas estticas, derivadas de la abundancia y la explotacin de los recursos naturales.
En trminos generales, las inversiones, la innovacin y el desarrollo tecnolgico se han orientado
hacia esta estructura tradicional y este sesgo se sustenta en precios relativos, estructuras de gasto,
subsidios, provisin fiscal de infraestructura y acceso al financiamiento, entre otros aspectos. Este
patrn, que foment la expansin de la frontera agropecuaria, la extraccin creciente de recursos
mineros, forestales y pesqueros, y una intensificacin de las emisiones de contaminantes, ha
generado externalidades negativas en el medio ambiente y ha mantenido a la regin en una posicin
dependiente y desventajosa en las cadenas mundiales de valor, alejndola de los sectores productivos
ms dinmicos e incrementando su vulnerabilidad ante oscilaciones en la economa mundial.
Del lado del consumo, ha persistido lo que Fernando Fajnzylber llam modernizacin de
escaparate, un proceso que, si bien permite expandir el acceso de la poblacin a bienes y servicios,
tiende a replicar las mismas deficiencias de sostenibilidad socioambiental de los pases desarrollados
(CEPAL, 2012a). La combinacin de esa estructura productiva y la emulacin de patrones de consumo
ha conducido a la regin a un modelo de insercin internacional que acrecienta las externalidades
ambientales locales y mundiales, y alimenta la actual divisin internacional del trabajo y el patrn
de insercin en las cadenas de valor mundiales.

12

Las presiones sobre el medio ambiente se han venido exacerbando por efecto de esta
especializacin productiva, del modelo de consumo, de los altos niveles de pobreza y de un
aumento poblacional cada vez ms asentado en megaciudades. Las consecuencias son mltiples:
creciente degradacin del agua, el aire, el suelo y los ecosistemas, con sus impactos negativos en
la productividad, la salud humana y la calidad de vida, entre otros aspectos.
Estos problemas tienen lugar en la gran mayora de los pases y especialmente en aquellos
en desarrollo, como los de Amrica Latina y el Caribe, pero no se requiere de un pacto global para su
solucin. En contraste, el problema del cambio climtico mundial constituye un desafo planetario ante
el cual se necesita emprender acciones simultneas a partir de acuerdos que recojan el principio de
responsabilidades comunes pero diferenciadas. Tanto los problemas nacionales como los mundiales
son de carcter antropognico: el ejemplo ms elocuente es la acumulacin de gases de efecto
invernadero como consecuencia del uso intensivo de los combustibles fsiles.
Las evidencias inequvocas respecto de las consecuencias del deterioro ambiental, local
y mundial, obligan a otorgar urgencia a la sostenibilidad ambiental y priorizarla en las opciones
que los pases adopten para transformar la matriz productiva y el perfil de consumo. Dicho de otro
modo, lo que la CEPAL ha llamado cambio estructural requiere, de manera impostergable, buscar
las sinergias entre aumentos de productividad y economa verde, a escala local y mundial (CEPAL,
2012a). Es necesario considerar la proteccin de ecosistemas crticos y los servicios ambientales que
redundan en la calidad de las condiciones de salud, de seguridad alimentaria y de otros aspectos
bsicos para la seguridad humana y para el bienestar de las personas y las comunidades.
Amrica Latina y el Caribe es una regin ambientalmente privilegiada debido a su gran
acervo relativo de patrimonio natural, biodiversidad y posibilidades de provisin de servicios
ambientales. No obstante, sigue acumulando presiones derivadas de antiguos patrones
productivos y de ocupacin territorial, que se han agudizado como consecuencia del modelo
de desarrollo predominante, pese a la puesta en marcha de estrategias y polticas especficas

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

que han contribuido a revertir algunos de los procesos de deterioro y a impulsar sistemas y
tecnologas que mitigan el impacto ambiental.
En la regin, como en el resto del mundo, ha sido dominante el enfoque normativo para
atender los asuntos de sostenibilidad ambiental y hacer frente a la insostenibilidad de los patrones
de produccin y consumo. Las responsabilidades han estado relegadas al mbito de las instituciones
ambientales y la observancia de la ley. Sin embargo, ha sido escaso el avance para cristalizar en
la regin el enfoque integral que se propone en las declaraciones y programas de las sucesivas
conferencias sobre el desarrollo sostenible. Se ha avanzado poco en materia de una decidida poltica
pblica que otorgue al mercado seales que reflejen con claridad el real costo social del deterioro
ambiental. Puesto que la poltica del siglo XX en la regin fue eminentemente normativa, la del siglo
XXI de manera necesaria y con mayor decisin debe aadir los instrumentos econmicos para lograr
en forma efectiva los cambios deseados tanto de los productores como de los consumidores y as
avanzar hacia patrones ms igualitarios y ms sostenibles. En este marco, el mensaje central de
la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Ro+20) fue la necesidad de
integrar la dimensin ambiental plenamente a los enfoques de desarrollo.

La relacin entre biodiversidad y sostenibilidad ambiental


La biodiversidad cumple un papel determinante en procesos atmosfricos y climticos a nivel regional
y planetario. Cuantas ms especies comprende un ecosistema, mayor diferenciacin gentica
posee y ms probabilidades tiene de ser estable, resiliente y resistente a cambios extremos. La
diversidad biolgica es uno de los factores determinantes de los procesos de recuperacin, reciclaje
y reconversin de nutrientes y desechos. Muchos de los servicios ambientales que proporciona la
biodiversidad forman parte de ciclos vitales para la sociedad, como los ciclos del agua, del oxgeno
y del nitrgeno.
Amrica Latina y el Caribe posee una gran diversidad biolgica (biodiversidad), con enorme
riqueza en variabilidad gentica y de comunidades biolgicas (ecosistemas). La regin alberga casi
una cuarta parte de la superficie boscosa del mundo y comprende a seis de los pases biolgicamente
ms diversos del mundo (Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana
de)). La regin concentra entre el 31% y el 50% de las especies de mamferos, aves, reptiles, anfibios,
plantas e insectos (PNUMA, 2010).
Sin embargo, la biodiversidad de la regin se ha visto seriamente amenazada, en particular
como consecuencia del cambio de uso del suelo para aumentar las tierras de cultivo y pastizales,
lo que ha incrementado la degradacin de suelos y la expansin de la desertificacin. Una cuarta
parte del territorio de la regin se compone de tierras desrticas y ridas. La degradacin de estas
tierras est repercutiendo en la cada de la productividad biolgica de los ecosistemas y en una
baja de la productividad econmica de la agricultura, la ganadera y la silvicultura. Desde la dcada
de 1960, ms de 150 millones de hectreas se han incorporado a la produccin agropecuaria. Aun
cuando en los ltimos aos la intensidad de este proceso se ha reducido considerablemente, la
tasa anual de prdida de bosques en la regin entre 2000 y 2010 fue del 0,46%, equivalente a ms
de tres veces la tasa anual mundial.
La imagen que se ha difundido del patrimonio natural, como un bien gratuito y relativamente
infinito para la escala humana, debe dar paso a una nocin distinta, en sincrona con una realidad
emergente, a saber, que la prdida creciente de la biodiversidad puede convertirse en un factor
limitante para el desarrollo. Esta es la idea que subyace al concepto de sostenibilidad ambiental o
ecolgica. La sostenibilidad ambiental implica mantener un patrimonio natural suficiente que permita
el desarrollo econmico y social dentro de la capacidad productiva del planeta. Mediante dicha
sostenibilidad se busca aumentar el bienestar humano, protegiendo los ciclos vitales del oxgeno, el

13

CEPAL

agua y los nutrientes, as como las fuentes de materias primas utilizadas, y asegurando los sumideros
de residuos. La biodiversidad se ha revelado, adems, como un enorme banco de recursos genticos,
de gran valor econmico, que son la materia prima de las industrias farmacuticas y de alimentos,
y que hoy estn siendo apreciados por su riqueza gentica, sus valores ecotursticos y su funcin
como colectores de carbono.
No es posible mantener intacta la biodiversidad. Por ello, para compatibilizar los objetivos de
desarrollo econmico y social con la mantencin de la diversidad biolgica, se deben buscar modos de
desarrollarse con biodiversidad y no a costa de ella. Para lograrlo se requieren polticas de ordenamiento
territorial que permitan seleccionar zonas donde preservar el patrimonio natural y zonas donde los
campos productivos mantengan una biodiversidad mediana, as como disponer de corredores con
mayor diversidad llamados corredores biolgicos entre reas de reservas. Esto permite disponer
de reas con distintas posibilidades de uso y distintas diversidades combinadas. En este sentido,
muchos de los pases de la regin han realizado un esfuerzo notable para conservar su patrimonio
natural a travs del establecimiento de reas protegidas, sobre todo en adhesin a la Convencin sobre
la Diversidad Biolgica. Al respecto es importante destacar esfuerzos y experiencias regionales como
la creacin del Corredor Biolgico Mesoamericano, en que participan siete pases de Centroamrica y
Mxico, la ampliacin del Parque Natural Serrana del Chiribiquete en Colombia y la poltica colombiana
de conservacin de su Amazona, as como el Programa para la Proteccin de los Bosques Tropicales
en el Brasil, que ha impulsado fuertemente el aumento de la proporcin de reas protegidas de la regin
y se ha constituido en el principal motor de la disminucin de la deforestacin en la Amazona.

14

Hoy tambin se reconoce que la regin dio muestras en el pasado de una correlacin virtuosa
entre la sociedad y la biodiversidad. Ejemplo de ello fue la domesticacin de plantas de enorme
valor econmico que se desarrollaron en zonas ricas en especies, habitadas por las llamadas altas
civilizaciones. Dicho proceso fue clave en el desarrollo de la agricultura y dio lugar a centros de
origen de cultivos tan importantes como el maz, la yuca, la papa, el cacahuate, el frijol, la calabaza,
el tomate, el cacao y la qunoa, entre otros. Una tarea pendiente es proteger dichos centros de origen
para conservar variedades parentales cuya diversidad gentica podra ser la base de progresos
biotecnolgicos de gran magnitud. Si bien es cierto que todava es insuficiente el conocimiento
sobre la biodiversidad, as como su valoracin econmica y social, tambin lo es, como sealaba
Aldo Leopold, que no hay que hacer con la naturaleza lo que no haramos al intentar solucionar un
puzle: perder las piezas antes de saber de qu se trata.
Por otra parte, para los pueblos donde se localizan las reas de mayor biodiversidad, esta
constituye un referente central de significados culturales que se ven trastocados por proyectos de
infraestructura o de inversin que amenazan o lesionan dicha biodiversidad. Esto ocurre en el caso
de aquellos ecosistemas y recursos hdricos afectados por la presin de las industrias extractivas. Tal
situacin ha sido agravada por el aumento de los precios de los productos mineros y de los hidrocarburos,
como tambin por algunas innovaciones tecnolgicas (por ejemplo, la perforacin en aguas profundas)
que han vuelto rentable la explotacin minera en lugares donde antes no lo era, lo que ha aumentado el
nmero y la intensidad de los conflictos socioambientales, como se discute en el captulo VI. Entre los
problemas ambientales derivados de la operacin de las industrias extractivas estn la contaminacin de
aguas subterrneas y superficiales, la deforestacin, con la consecuente prdida de cobertura vegetal,
la erosin del suelo y la formacin de terrenos inestables y la generacin de sedimentos en las corrientes
de agua, que alteran el funcionamiento natural de las cuencas (PNUMA, 2010). A esto se agregan los
riesgos de accidentes, como derrames en el caso de los hidrocarburos o fallas de los tranques de relave
en la minera. La contaminacin por mercurio y arsnico ha sido un efecto de la minera de oro que afecta
a lugares sensibles, como la cuenca amaznica.
Aun cuando los pases de la regin han avanzado considerablemente en la creacin de
instituciones y marcos legislativos ambientales ms restrictivos en lo que respecta a la explotacin
de los recursos mineros, hay deficiencias en su aplicacin, sobre todo porque este tipo de industria

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

proporciona enormes ganancias a los pases productores. Persisten, por otra parte, grandes
limitaciones en materia de las capacidades pblicas de revisin de los estudios de impacto ambiental,
el control de los planes de monitoreo, el cierre o abandono de minas y la solucin a los pasivos
ambientales mineros, la restauracin de sitios daados, la seguridad y la prevencin de accidentes
y la relacin de las empresas con las comunidades y los pueblos originarios. Ante este escenario,
es vital avanzar hacia pactos que promuevan de manera sistemtica la aplicacin de diversos
principios que garanticen la preservacin ambiental, como se discute en el captulo IV. Para ello se
requiere el acuerdo de los inversionistas, el Estado y las comunidades involucradas. Lograr dichos
acuerdos en tiempos oportunos, durante las etapas de planificacin, permite prevenir problemas,
evitar conflictos y ahorrar recursos.

La fragilidad de la regin frente al cambio climtico


y los desastres naturales
La temperatura de la atmsfera y los ocanos se ha incrementado, los hielos y glaciares han disminuido,
el nivel del mar se ha elevado y la concentracin de los gases de efecto invernadero ha aumentado. Los
impactos de estos procesos previstos para Amrica Latina y el Caribe son significativos (vase el mapa
I.1) y algunos efectos ya se estn observando, en la forma de fenmenos meteorolgicos extremos a
los que ha estado sometida la regin. De hecho, la ocurrencia de desastres relacionados con el clima
aument 2,4 veces en la regin desde el perodo comprendido entre 1970 y 1999 hasta el perodo
comprendido entre 2000 y 2005, continuando con la tendencia observada durante los aos noventa.
En Centroamrica, en las dos ltimas dcadas (entre 1990 y 2008), la frecuencia de las
inundaciones se duplic con respecto a la que se registraba en el perodo comprendido entre 1970
y 1989, y la frecuencia de las tormentas tropicales y grandes huracanes tambin aument en forma
significativa (CEPAL, 2010). Asimismo, en los ltimos aos Colombia, el Ecuador y el Per se han visto
gravemente afectados por el fenmeno de El Nio-Oscilacin Austral (que ocasiona una escasez
o un exceso de precipitaciones).
Mapa I.1
Amrica Latina y el Caribe: sntesis de los patrones de cambio climtico
proyectados hasta 2100

Indicadores de cambio
Derretimiento de los glaciares
Aumento de la temperatura
Aumento de la precipitacin
Reduccin de la precipitacin
Aumento de los eventos de precipitacin extrema
Aumento de los perodos de sequa
Disminucin de los perodos de sequa
Ms ondas de calor
Menos das con heladas
Mayor intensidad de los huracanes

Indicadores de confianza
Alta

Media

Baja

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), La econom a d e l cam bio clim tico en A m rica
Latina y e l Caribe. Sntesis 2010 (LC/G.2474), Santiago de Chile, 2010.
Nota: Los lmites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptacin oficial por las Naciones Unidas.
Los indicadores de confianza se basan en la coincidencia estadsticamente significativa en el signo del cambio en cierto
nmero de modelos (al menos un 8 0% de ellos para un nivel de confianza alto, entre un 50% y un 8 0% para un nivel de
confianza medio y menos de un 50% para un nivel de confianza bajo).

15

CEPAL

La mayora de los pequeos Estados insulares del Caribe y de los pases de Centroamrica
son especialmente vulnerables al cambio climtico, al aumento del nivel del mar y a los riesgos
naturales y ambientales, debido a su tamao o su ubicacin, a la concentracin de poblacin en
las zonas costeras dentro de un rea de tierra limitada y, en algunos casos, a la falta de capacidad
institucional para hacer frente a la crisis (CEPAL,2013). Al analizar la vulnerabilidad y la exposicin
de las costas de Amrica Latina y el Caribe frente a las modificaciones que podra originar el cambio
climtico, se identifican pases y territorios donde casi la totalidad de la poblacin se concentra en
posibles zonas de inundacin, como es el caso de las Islas Turcas y Caicos, las Islas Caimn, las
Bahamas, Barbados, Granada y Dominica. Tambin se identifican grandes reas de cultivo localizadas
en las zonas bajas de posible inundacin, lo que torna especialmente vulnerable al sector agrcola
en Mxico, el Brasil, Guatemala, Suriname, las Bahamas y las Islas Caimn (CEPAL,2012b).
De acuerdo con las proyecciones, el riesgo de inundacin de las zonas costeras bajas se
incrementara debido a que se prev un aumento del nivel medio del mar (CEPAL, 2012b). Las playas
sufriran erosin en casi toda la regin, ocasionada por el ascenso del nivel del mar y por el aumento
del oleaje. Las zonas ms afectadas por la erosin seran el Caribe Norte y las costas desde el sur del
Brasil hasta el Ro de la Plata. Tambin es probable que aumente la velocidad mxima del viento de
los ciclones tropicales, aunque esto no ocurra en todas las cuencas. El incremento de la exposicin a
estos eventos redundar en mayores prdidas econmicas directas (IPCC, 2013). Las olas extremas
estn aumentando, lo que deber condicionar el diseo de las obras de infraestructura martima en
la regin, ya que de no considerarse factores de cambio de largo plazo la fiabilidad de estas obras
se reducira en torno al 60% para el ao 2070, en comparacin con el presente.

16

Todos estos cambios tendrn considerables costos econmicos para la regin (Stern, 2007;
CEPAL, 2010). Los impactos y los procesos de adaptacin esperados sern, sin duda, de gran
magnitud y crecientes a lo largo del siglo en diversos sectores y actividades econmicas, como el
sector agropecuario, el sector hdrico, el cambio de uso de suelo, la biodiversidad, el turismo, la
infraestructura y la salud de la poblacin.
A pesar de haber contribuido poco al problema del cambio climtico mundial, la regin
ofrece grandes oportunidades de mitigacin, que adems conllevan beneficios econmicos. Amrica
Latina y el Caribe se mantiene como una de las regiones que dispone de una oferta energtica ms
limpia en trminos relativos. La participacin de la hidroenerga cuadruplica el promedio mundial.
Otras energas renovables, como la solar, elica, geotrmica y mareomotriz, si bien son incipientes,
tienen un gran potencial. El desarrollo de nuevas opciones tecnolgicas que promuevan una baja
intensidad en carbono y los costos econmicos de los procesos de mitigacin sern ciertamente
significativos en reas como la energa, el transporte o la conservacin forestal, lo que modificar
los patrones de desarrollo econmico actuales (Galindo, 2009). Aun cuando las acciones en estas
reas pueden tener efectos marginales de mitigacin a escala mundial, son importantes para un
desarrollo con sostenibilidad ambiental en la regin. Resulta fundamental impulsar una cultura de
prevencin del riesgo y una estrategia de adaptacin al cambio climtico a gran escala.

Las ciudades y su dinmica


Amrica Latina y el Caribe es una regin eminentemente urbana. De sus 550 millones de habitantes,
el 77% vive en ciudades de ms de 2.000 habitantes, porcentaje que se eleva a casi el 90% en el
Cono Sur, y se estima que en 2030 la proporcin habr aumentado al 85%. Si solo se consideran las
ciudades con ms de 20.000 habitantes, en ellas residen dos tercios de la poblacin de la regin, la
tasa ms alta del mundo (CEPAL, 2012c). El sistema de ciudades de Amrica Latina se caracteriza por
una gran diversidad de tamaos y formas de articulacin, si bien se destaca en general la existencia
de varias megalpolis, la marcada tendencia a la metropolizacin y la creciente relevancia de las
ciudades medias.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Actualmente, las ciudades son los motores de las economas de los pases de la
regin y la fuente de numerosos bienes pblicos que resultan decisivos para el bienestar y
la cohesin social de la poblacin. Se calcula que entre el 60% y el 70% del PIB de Amrica
Latina y el Caribe se origina en reas urbanas donde, en general, se concentran las industrias
y los servicios (ONU-Hbitat, 2012). Esta produccin est, adems, concentrada en unas pocas
ciudades. En las 40 principales ciudades de Amrica Latina y el Caribe se genera ms de un tercio
del PIB regional. De esa proporcin, prcticamente la mitad procede de cuatro megaciudades:
SoPaulo, Ciudad de Mxico, Buenos Aires y Ro de Janeiro. Las ciudades grandes presentan, por
lo general, una atomizacin de municipios y gobiernos locales que dificulta el proceso de gestin y
planificacin urbana (CEPAL, 2012c). Esto se debe, entre otras causas, a que en la regin se adopt
durante dcadas un modelo de gestin econmica muy centralizado, que propici la concentracin
de la actividad econmica en torno a los centros de poder poltico (ONU-Hbitat, 2012).
De particular relevancia han sido el debilitamiento de los procesos de ordenamiento del
territorio y de planificacin urbana y el hecho de que en forma creciente son los mecanismos de
mercado, en un contexto de regulacin pblica dbil, los que determinan los usos del suelo y la
configuracin socioespacial de las ciudades. Este proceso con frecuencia es acompaado de
una activa especulacin inmobiliaria y de apropiacin privada de la renta urbana. Todo ello se ha
traducido en el surgimiento de zonas mejor dotadas de servicios pblicos, localizacin, zonas verdes
y paisajes amigables, y al mismo tiempo en la construccin de vivienda popular en lugares cada vez
ms distantes, debido al encarecimiento del suelo urbano. De este modo, muchas grandes ciudades
de Amrica Latina han seguido un modelo de construccin masiva de viviendas muy alejadas de los
centros urbanos y de los lugares de trabajo y estudio, sin servicios urbanos adecuados y sin una
concepcin de barrio, lo que ha elevado la conflictividad y erosionado la cohesin social en esos
espacios. Se han agudizado tambin los problemas de movilidad, lo que incrementa el componente
de gasto en transporte de muchos hogares y, en casos extremos, ha producido el abandono de
dichas viviendas. Actualmente se encuentra en revisin ese modelo en el marco del cual se hizo tanta
vivienda y tan poca ciudad (Ziccardi, 2013). De esta manera, el horizonte simblico de las ciudades
como lugares de igualacin de oportunidades y derechos, de encuentro social y de articulacin
entre espacio citadino y espacio ciudadano, enfrenta lmites firmes en la segregacin socioespacial
que inhibe el contacto y la interrelacin entre los diferentes grupos sociales.
Encarar el crecimiento acelerado de las ciudades, la debilidad de la oferta de bienes y servicios
pblicos y sus consecuencias sobre el medio ambiente y la convivencia ciudadana es una de las
prioridades de la regin. Las carencias en la planificacin urbana son conocidas (Samaniego, 2009;
Jordn y Martnez, 2009) y sus consecuencias ambientales, mltiples: aumento de la generacin de
basura y residuos tanto slidos como lquidos, contaminacin atmosfrica1, necesidades insatisfechas
de acceso al agua potable y al saneamiento, y presiones sobre los ecosistemas aledaos, entre
otras. Pero, a su vez, la prdida de calidad del medio ambiente urbano incide directamente sobre
la salud y el bienestar de los ciudadanos y afecta su inclusin social.
El patrn productivo y de consumo en las ciudades es intensivo en combustibles fsiles.
Como consecuencia, ms de 100 millones de personas en la regin estn expuestas a niveles
de contaminacin atmosfrica que exceden los lmites establecidos en las recomendaciones de
la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) (Cifuentes y otros, 2005), lo que redunda en serios
problemas de salud. Las emisiones de material particulado, incluidos sus precursores como el dixido
de azufre y los xidos de nitrgeno, tienen distintos orgenes. El transporte es la fuente principal
1

La contaminacin intradomiciliaria es un factor importante de morbilidad y mortalidad por enfermedades respiratorias en zonas urbanas
de la regin, pero que tambin se produce en zonas rurales, debido a la quema de biomasa para calefaccin y para preparacin de
alimentos. En la regin, su impacto sobre la salud es mayor que el de la contaminacin por material particulado o por gases propios
de las ciudades, aunque pase ms desapercibido. Los pases ms afectados son los pases andinos (Bolivia (Estado Plurinacional de),
Ecuador y Per), algunos centroamericanos y Hait.

17

CEPAL

de contaminacin directa e indirecta por arrastre y levantamiento. La pavimentacin de calles, la


reduccin del contenido de azufre y la mejora de la calidad de los combustibles, los sistemas de
revisin tcnica de vehculos y las medidas para modernizar el parque automotor son algunas acciones
que van en la lnea correcta para resolver estos problemas, pero que necesitan ser reforzadas. El
parque de camiones y autobuses es extremadamente numeroso y su mantencin es deficiente, y
la creciente congestin contribuye a incrementar las emisiones, las prdidas productivas y otras
externalidades negativas.
La segunda fuente ms importante de emisiones son las fuentes fijas, o emisiones industriales,
aunque en la mayora de las ciudades afectadas se han impuesto normas y estndares cuyo
cumplimiento es controlado. La situacin geogrfica de algunas ciudades, como Santiago de Chile
o Ciudad de Mxico, donde las caractersticas climticas y topogrficas son desfavorables para la
ventilacin, genera episodios de inversin trmica que reducen la capacidad de dispersin natural
de los contaminantes y conducen a situaciones crticas de exposicin de la poblacin.

18

La poblacin urbana de la regin enfrenta por tanto una doble carga ambiental: los riesgos
de la contaminacin del aire y de la congestin, relativamente recientes y crecientes, se aaden a las
amenazas tradicionales asociadas a la falta de acceso a agua segura y la inadecuada disposicin de
los desechos. Aunque en la regin se ha avanzado en la provisin de agua potable y saneamiento,
especialmente en los ncleos urbanos, an unos 130 millones de personas carecen de estos servicios,
cifra similar a la de las personas que viven en tugurios. Solo el 14% de las aguas servidas son
tratadas y en el caso de la basura la cifra llega a un escaso 23%. En los ltimos 30 aos, el volumen
de residuos slidos producidos en la regin se ha duplicado y la proporcin de materia inorgnica
y txica ha aumentado. Estas condiciones, en un entorno de pobreza, generan fuertes impactos
sobre la salud. Las enfermedades intestinales son una de las principales causas de mortalidad
infantil en la regin y su incidencia vara en forma directa y significativa con los niveles de pobreza
e inversamente con el nivel de cobertura de saneamiento, al igual que con el de acceso al agua
potable. Asimismo, en los pases donde ha aumentado el tratamiento de las aguas servidas se ha
producido una notable reduccin de enfermedades como la hepatitis, el clera o la fiebre tifoidea.
Un elemento de particular vulnerabilidad es la elevada proporcin de urbes asentadas en
el borde costero o junto a cauces hdricos que desembocan en l muy contaminados; al mismo
tiempo, cerca de la mitad de la poblacin de la regin vive a menos de 100 km de la costa. No es de
extraar, por tanto, que la degradacin del borde costero y la contaminacin de los mares sea uno
de los grandes problemas ambientales de la regin. Las presiones de la poblacin, el desarrollo de la
infraestructura, en general, y de la destinada al turismo costero, en particular, han afectado en forma
significativa los ecosistemas costeros y marinos. Los arrecifes de coral tambin estn gravemente
afectados; en el Caribe, el 61% de los arrecifes estn amenazados por la presin del turismo y la
contaminacin, entre otros factores. A su vez, la prdida de estas barreras naturales incrementa
la vulnerabilidad de los asentamientos humanos ribereos frente a fenmeno meteorolgicos. En
general, los ocanos de la regin estn afectados por la contaminacin hdrica procedente de
actividades que se desarrollan tierra adentro, urbanas y agrcolas (lo que incrementa los niveles
de nutrientes, generando problemas de eutrofizacin), por la expansin urbana y la ausencia de
tratamiento de las aguas servidas, por la falta de control de descargas procedentes de barcos y de
los derrames de petrleo y por la disminucin de los caudales de agua procedentes de los ros, lo
que incrementa el nivel de salinidad.
En el marco de estos problemas y desafos que hoy enfrenta la regin, tanto desde los
gobiernos como desde los movimientos sociales urbanos y la academia, la cuestin urbana se
replantea desde una nueva perspectiva: el derecho a la ciudad como macrobin pblico. Este
se entiende como el derecho de todos los habitantes de las ciudades a la igualdad social, el
disfrute de los bienes urbanos, la ampliacin y el goce del espacio pblico, el medio ambiente

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

sano, la democracia participativa y deliberativa, el reconocimiento de la diversidad y las relaciones


interculturales en contextos urbanos. Esta nueva visin inspira de manera incipiente procesos de
planificacin, desarrollo y legislacin urbana. Casos ya emblemticos son los de ciudades como
Medelln y Bogot, en Colombia; Rosario, en la Argentina; Curitiba y Porto Alegre, en el Brasil, y la
Carta de la Ciudad de Mxico por el Derecho a la Ciudad.
Finalmente, es de creciente importancia el papel del ordenamiento territorial y la zonificacin
ecolgica y econmica para lograr un desarrollo sostenible de las ciudades, de tal manera que se evite
la superposicin de actividades econmicas en los pases con alta dotacin de recursos naturales.
Ello tendr, adems, impactos positivos en la disminucin de los conflictos socioambientales.
Recuadro I.1
Ciudades: espacio de interrelaciones, espacio de sostenibilidades

La ciudad no es solo una suma de hogares y unidades de produccin para atender al mercado o para el
consumo pblico. Es una creacin en s misma, fruto de factores estructurales y de comportamientos
individuales y colectivos, pero tambin condicin y causa de comportamientos y actitudes. La ciudad es,
de acuerdo con una definicin clsica, la sociedad escrita en el suelo.
En los hogares se desarrolla la vida privada, que no est libre de los determinantes del espacio
pblico. As, las opciones de consumo y las actividades de la vida privada dependen de la cantidad y calidad
de los servicios que ofrece el espacio pblico. Una vivienda puede tener ms o menos puertas y ventanas
a la calle, dependiendo de la calidad del aseo urbano con que se cuente, o ms o menos rejas y equipos de
vigilancia, segn la percepcin de seguridad con que se viva.
El consumo privado ser la proporcin ms significativa del consumo total de la economa si no
hay una provisin de servicios pblicos adecuados que se materialicen en el espacio urbano. En Amrica
Latina y el Caribe, el consumo privado de los hogares representa en promedio un 70% del consumo total,
mientras que en los pases de la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) llega al 53%.
La pobreza relativa y la enorme desigualdad de la regin se expresan en una ecuacin simple: aumenta el
consumo privado de los hogares, pero no el consumo colectivo en el espacio urbano. Las viviendas estn
cada vez ms equipadas de bienes propios del modelo fordista de consumo, automviles, televisores,
refrigeradores, congeladores, lavadoras, aspiradoras, cocinas, y de bienes posfordistas, computadoras,
telfonos celulares, tabletas y consolas de videojuegos. Pero la ciudad dispone de una infraestructura
productiva y social insuficiente para esa nueva afluencia. Las calles estn repletas de automviles, pero el
sistema vial no es suficiente. El consumo privado se extiende ms all de los hogares, pero el sistema de
recoleccin y tratamiento de residuos no es proporcional al volumen de desechos. Los productos detergentes
y los aceites se vierten al sistema de alcantarillado, pero la infraestructura de saneamiento no tiene la
capacidad necesaria. Las fuentes de agua estn cada vez ms alejadas, lo que constituye un indicio de la
progresiva contaminacin de las capas freticas, que encarece este recurso.
No es distinto lo que sucede con las unidades de produccin. Estas movilizan cada vez ms materiales
elaborados o destinados al procesamiento e, incluso si se cumplen las normas ambientales lo que no
siempre ocurre, hay un nivel creciente de contaminacin del aire, el agua y el suelo. No es solamente el
entorno urbano y natural el que se contamina, sino tambin el ambiente laboral. La emisin de gases de
efecto invernadero, partculas y lquidos txicos es una herencia desafortunada del modelo de produccin
y consumo contemporneo.
Surgen profundas contradicciones en ese proceso. La empresa lucha por aumentar su productividad
interna, pero las deseconomas de origen externo elevan sus costos y reducen su competitividad: el sistema
de transporte por calles y carreteras est saturado, las frecuentes inundaciones de las vas de acceso
dificultan la distribucin, el ausentismo laboral aumenta y falla la sincronizacin del abastecimiento para
la produccin o las ventas. Los sindicatos luchan por reducir las jornadas laborales, pero la congestin del

19

CEPAL

Recuadro I.1 (conclusin)

trnsito incrementa el tiempo de traslado y el aumento real de los salarios se pierde debido a tarifas de
transporte cada vez ms elevadas, a cambio de un servicio cada vez peor.
La economa del cuidado, que hoy se sostiene fundamentalmente en el espacio privado mediante
el trabajo domstico remunerado o no no encuentra respuestas en la oferta de servicios pblicos de
salud, educacin, transporte y seguridad. Ampliar la oferta pblica de servicios de cuidado sin ampliar
la movilidad urbana puede no resultar plenamente eficaz y, por el contrario, puede empeorar aun ms la
circulacin de personas y mercancas. Todas son medidas necesarias, que se deben coordinar.
Es esencial ampliar la movilidad urbana a travs de medios de transporte pblico no contaminantes.
Asimismo, es necesario mejorar los servicios pblicos de aseo y tratamiento de efluentes y residuos slidos,
as como los de mantenimiento y ampliacin de parques, jardines, museos, plazas deportivas y recintos
culturales. Son todos factores bsicos para aumentar el usufructo de ese macrobin pblico que es la
ciudad y sus espacios.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)

20

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Parte II: Patrones de consumo y sus consecuencias


en el medio ambiente
Como se vio en el captulo anterior, el consumo en Amrica Latina y el Caribe ha mostrado un elevado
ritmo de expansin durante las dos ltimas dcadas. Se observa tambin un creciente proceso de
urbanizacin que ha llevado a aproximadamente el 80% de la poblacin a vivir en zonas urbanas. Este
dinamismo, si bien redunda positivamente en el bienestar de la poblacin, tambin tiene consecuencias
o externalidades negativas, como un aumento del ritmo de consumo de combustibles fsiles, generacin
de residuos, contaminacin atmosfrica, destruccin del medio ambiente y explotacin de recursos
naturales renovables y no renovables (Sunkel y Gligo,1980; Escudero y Lerda, 1996).
En este apartado se ilustran patrones de consumo observados en la regin y su relacin con
la sostenibilidad ambiental en dos aspectos: el creciente consumo de energa y bienes duraderos,
y el de automviles y gasolinas. En ambos casos se producen emisiones y residuos contaminantes
en las ciudades.

Energa, bienes duraderos y residuos peligrosos


El crecimiento econmico de los pases de Amrica Latina y el Caribe es altamente dependiente de la
energa que proviene de combustibles fsiles. En el perodo de 1980 a 2010, el PIB de la regin creci
en promedio a una tasa anual del 2,6%, avance que estuvo acompaado de una tasa de crecimiento
del consumo de energa del 2,4% en el mismo perodo (CEPAL, 2010, 2009). La vinculacin entre
crecimiento econmico y consumo de energa es compleja, ya que pueden establecerse diversos
tipos de causalidad bidireccional entre ambas variables (Ozturk, 2010; Chen, Chen y Chen, 2012,
y Stern, 2013).
A partir de la evidencia disponible a nivel mundial y regional, sintetizada a travs de un metanlisis,
es posible estimar que en Amrica Latina y el Caribe la sensibilidad de respuesta de la demanda de
energa respecto a la trayectoria de largo plazo del ingreso es de alrededor de 0,9, en tanto que la media
mundial es de 0,7 (vase el cuadro I.1). Por otro lado, la demanda de energa en la regin responde
muy limitadamente a las seales de precios, presentando una elasticidad de -0,01, mientras que la
demanda mundial es mucho ms sensible, con una elasticidad frente a las variaciones de precios de
-0,2. Se observa, adems, heterogeneidad en las sensibilidades de respuesta, que varan por pases
y regiones, lo que es preciso considerar para propsitos de poltica pblica.
Cuadro I.1
Mundo y Amrica Latina y el Caribe: elasticidad-ingreso y elasticidad-precio
de la demanda de energa
Elasticidad-ingreso
Elasticidad-precio

Amrica Latina y el Caribe


0,9
-0,01

Mundo
0,7
-0,2

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Estos resultados indican que la evolucin de la intensidad del consumo de energa es proporcional
al ritmo de crecimiento econmico. La capacidad de influir en la trayectoria del consumo utilizando
exclusivamente el mecanismo de precios es muy limitada y refleja escasa sustituibilidad y ausencia de
procesos de innovacin y difusin tecnolgica para avanzar en eficiencia energtica. La regin requiere
una oferta de energa flexible, moderna, eficiente, a precios razonables y sostenible ambientalmente.
En el futuro puede representar una ventaja estratgica fundamental en la competencia internacional.
Adems, muchos pases de la regin veran reducirse las restricciones externas y la rigidez productiva,
ya que dependeran menos de las divisas. Sin embargo, las actuales condiciones de expansin de la

21

CEPAL

oferta energtica en Amrica Latina y el Caribe no son compatibles con un desarrollo sostenible ni con
las metas de contaminacin atmosfrica fijadas (CEPAL, 2009).
En todos los pases analizados, el peso relativo del gasto en energa en los ingresos de los
hogares es mayor en los quintiles ms pobres, en contraste con lo que sucede con las gasolinas,
salvo en el caso de Mxico, en que se observa una cierta homogeneidad (vase el grfico I.1). Sin
embargo, en trminos absolutos, los dos quintiles de ms alto ingreso en la regin son los que
realizan la mayor parte del gasto total en energa. La relativa importancia de este consumo en la
estructura total de gasto de los hogares expresa la dependencia que tienen las economas modernas
de la energa. Esta supeditacin es consecuencia de diversos factores, como el uso creciente de
aparatos elctricos y de distintos bienes de consumo duraderos en todos los estratos de ingreso, la
consolidacin de formas de movilidad basadas en combustibles fsiles y la conformacin de estilos
de vida que requieren el uso continuo de energa (por ejemplo, en los mbitos de la educacin y el
entretenimiento) (Baker, Blundell y Micklewright, 1989; Ferrer-i-Carbonell y Bergh, 2004).
El consumo de bienes duraderos se ha incrementado en la regin en todos los estratos de
ingreso, lo que se ha traducido en un afianzamiento del uso de estos bienes. Esto se manifiesta tanto
en una ampliacin del espectro de bienes duraderos disponibles como en un incremento del nmero
de estos productos por familia. La evidencia sugiere, adems, que existe una consolidacin de los
bienes duraderos de primera generacin, tales como refrigeradores o televisores, y una demanda
incipiente pero cada vez mayor de nuevos bienes, como computadoras. Al igual que suceda en el
caso de los automviles, el crecimiento del consumo de estos bienes tiene consecuencias favorables
para la poblacin, pero puede tambin implicar riesgos en trminos ambientales.
Grfico I.1
Amrica Latina (9 pases): gasto de los hogares en energa (electricidad, gas y otros
combustibles) como proporcin del gasto total de los hogares y del gasto total
de energa de uso domstico, por quintil de ingreso
(En porcentajes)

22

14

45
40

12

35

10

30

25
20

15

10
2
0

5
I

II III IV V

Argentina
(2005)

II III IV V

Brasil
(2008)

II III IV V

Chile
(2007)

II III IV V

Colombia
(2007)

II III IV V

Costa Rica
(2004)

II III IV V

El Salvador
(2006)

II III IV V

Mxico
(2012)

II III IV V

Nicaragua
(2005)

II III IV V

Uruguay
(2005)

Como proporcin del gasto total de los hogares (eje izquierdo)


Como proporcin del gasto total de energa de uso domstico (eje derecho)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin oficial de los
respectivos pases.
Datos procedentes de encuestas nacionales de ingresos y gastos de los siguientes aos: 2004 (Costa Rica); 2005 (Argentina,
Nicaragua y Uruguay); 2006 (El Salvador); 2007 (Chile y Colombia); 2008 (Brasil) y 2012 (Mxico).
a

La mayor demanda y consumo de bienes duraderos viene acompaada de un aumento


concomitante de la demanda de energa y de un incremento de residuos, en ocasiones peligrosos
(Wolfram, Shelef y Gertler, 2012). Los residuos peligrosos son desechos que por sus propiedades
reactivas, corrosivas, explosivas, txicas, infecciosas, radioactivas o inflamables suponen un riesgo
real o potencial para la salud de los seres humanos y otros organismos vivos o para el medio

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

ambiente, y deben controlarse de acuerdo con el Convenio de Basilea sobre el control de los
movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin.2 La informacin disponible
sobre la generacin de desechos peligrosos es escasa (vase el cuadro I.2). Frente al escenario de
continuidad del crecimiento del consumo de bienes duraderos se plantean riesgos para el desarrollo
sostenible que subrayan la necesidad de avanzar en la creacin de procesos de reciclaje y control,
en particular en zonas urbanas.
El consumo de bienes duraderos tambin genera residuos electrnicos, que se consideran
desechos peligrosos por su contenido de metales pesados, como el plomo, el mercurio y el cromo, que
si no se manejan adecuadamente representan serios riesgos para la salud y el medio ambiente. Se estima
que para 2017 el volumen de residuos electrnicos habr crecido un 33% con respecto a 2012, hasta
llegar a un total de 65,4 millones de toneladas en todo el mundo.3 A modo de referencia, cabe sealar
que actualmente los Estados Unidos generan 30 kg anuales per cpita y China un total de 5,4 kg per
cpita. En Amrica Latina los pases que mayor volumen de residuos electrnicos generan con respecto
a su poblacin alcanzan 11 kg per cpita (vase el grficoI.2). Resulta muy difcil realizar un seguimiento
apropiado del trasiego y destino de estos residuos debido a limitaciones de clasificacin, informacin y
observancia de la ley, por lo que existe el riesgo de que se subestime la magnitud del problema.
Cuadro I.2
Amrica Latina y el Caribe (13 pases): generacin de desechos peligrosos, 2006-2011a
(En miles de toneladas mtricas)
Pas
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Cuba
Ecuador
Guyana
Honduras
Mxico
Panam
Repblica
Dominicana
Santa Luca

2006
151,92
...
6,09
...
1,25
1253,67
146,61
...
...
8000,00
...

2007
...
1,42
...
...
...
1417,31
...
0,74
...
205,70
2,40

2008
...
11,33
...
...
...
...
193,81
...
1,70
236,78
...

2009
...
...
...
...
...
...
196,76
...
1,82
395,06
...

2010
...
...
...
228,66
...
660,76
...
...
1,70
165,34
...

2011
...
...
388,77
279,05
...
...
...
...
9,60
134,31
...

...

16,40

...

...

...

...

0,11

0,08

0,18

0,23

...

...

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Secretara del Convenio de Basilea.
Data Visualization Tool for the Basel Convention on the Generation, Export and Import of Hazardous Wastes and Other Wastes
[en lnea] http://www.basel.int/Countries/NationalReporting/DataVisualizationTool/tabid/3216/Default.aspx.
a
Los datos que se presentan son los comunicados por las partes en el Convenio de Basilea. Con respecto a la informacin
no disponible de acuerdo con ese convenio, las cantidades se refieren a las definiciones nacionales. Aunque se solicita a los
pases que presenten datos sobre residuos peligrosos con arreglo a las categoras del Convenio de Basilea, en caso de que
esa informacin no sea comunicada, los datos suministrados se ajustan a las definiciones nacionales de desechos peligrosos.
Estas definiciones pueden cambiar con el tiempo en virtud de modificaciones y revisiones de las legislaciones nacionales, por
lo que varan considerablemente de un pas a otro y a lo largo del tiempo. Por otra parte, la informacin solo se refiere a los
residuos declarados como peligrosos por el agente generador o por la empresa responsable de la eliminacin de los desechos.
La calidad y la comparabilidad de los datos, por tanto, es limitada y las tendencias deben interpretarse con precaucin.

En el Convenio de Basilea de 1989 (vase [en lnea] http://www.basel.int/), 164 pases se comprometieron a reducir al mnimo la
generacin de residuos peligrosos para garantizar una gestin racional y un control del movimiento transfronterizo de estos desechos,
as como para mejorar la capacidad institucional y tcnica, especialmente de los pases en desarrollo y los pases con economas
en transicin. En reuniones posteriores, las partes acordaron prohibir la exportacin de desechos peligrosos desde pases de la
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos (OCDE) a otros pases no miembros (Enmienda sobre la prohibicin).
Vase Iniciativa StEP [en lnea] http://www.step-initiative.org/index.php/newsdetails/items/world-e-waste-map-reveals-nationalvolumes-international-flows.html, 15 de diciembre de 2013.

23

CEPAL

Grfico I.2
Amrica Latina y el Caribe (18 pases): generacin de residuos electrnicos per cpita, 2012
(En kilogramos)
12
10
8
6
4

Nicaragua

Honduras

Guatemala

Bolivia
(Est. Plur. de)

Paraguay

El Salvador

Ecuador

Belice

Per

Colombia

Costa Rica

Brasil

Venezuela
(Rep. Bol. de)

Mxico

Panam

Uruguay

Chile

Argentina

Fuente: Universidad de las Naciones Unidas, Iniciativa StEP, 2013 [en lnea] http://www.step-initiative.org/index.php/WorldMap.html.

24

Por otra parte, una de las principales fuentes de contaminacin en las ciudades son
los residuos slidos provenientes de los hogares, el comercio, los servicios y la produccin
industrial. En Amrica Latina y el Caribe se generaron aproximadamente 436.000 toneladas
de residuos slidos urbanos durante 2010 y el promedio anual de residuos slidos urbanos
per cpita es de 0,93 kg/habitante al da, con diferencias significativas entre pases (vase el
grfico I.3). La proporcin de estos residuos que termina en rellenos sanitarios ha aumentado
notoriamente en la regin (del 22,6% en 2002 al 54,4% en 2010). No obstante, muchos residuos
se desechan en lugares inadecuados o en vertederos a cielo abierto (OPS, 2011). En este
contexto, es necesario considerar medidas para aumentar el depsito de residuos slidos en
rellenos sanitarios y explorar alternativas de aprovechamiento o de tratamiento antes de su
depsito final o eliminacin. Ello incluye la creacin de incentivos econmicos que conduzcan
a aumentar las tasas de reciclaje, tratamiento trmico y aprovechamiento de los desechos para
la generacin de energa, entre otros.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Grfico I.3
Amrica Latina (16 pases): generacin de residuos slidos urbanos por habitante
y da, 2000 y 2010 a
(En kilogramos)
1,4
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4

2000

Amrica Latina
y el Caribe

Venezuela
(Rep. Bol. de)

Uruguay

Rep. Dominicana

Per

Paraguay

Panam

Mxico

Guatemala

El Salvador

Ecuador

Costa Rica

Colombia

Chile

Brasil

Bolivia
(Est. Plur. de)

0,0

Argentina

0,2

2010

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de la Organizacin Panamericana
de la Salud (OPS), Informe de la Evaluacin Regional de los Servicios de Manejo de Residuos Slidos Municipales en Amrica
Latina y el Caribe, 2005 y 2011.
a
Se entiende por residuos slidos urbanos o municipales aquellos residuos slidos o semislidos provenientes de las actividades
propias de los ncleos poblacionales en general, incluidos los residuos de origen domiciliario, comercial, de servicios,
institucional, de mercados, hospitalarios, comunes o no peligrosos, los generados en las oficinas de distintas industrias, en
el barrido y limpieza de calles y reas pblicas, y en podas de plantas de calles, plazas y jardines pblicos.

Los residuos en general son consecuencia de las diversas actividades de la economa y de


factores demogrficos. Su generacin se concentra en algunos sectores especficos y dependen
de la estructura y patrones de consumo, por lo que su volumen est asociado a la evolucin del
ingreso y de las polticas pblicas orientadas a su tratamiento.

Automviles, combustibles y contaminacin atmosfrica


De acuerdo con la Organizacin Mundial de la Salud (OMS)4, la contaminacin atmosfrica implica
la modificacin de las caractersticas naturales de la atmsfera ya sea a nivel domiciliario o en
espacios exteriores por cualquier agente qumico, fsico o biolgico. La contaminacin atmosfrica
se produce principalmente en entornos urbanos como resultado del aumento del nmero de
automviles (fuentes mviles) y actividades industriales (fuentes fijas), lo que implica que el problema
adquiere un carcter crtico en Amrica Latina y el Caribe, que tiene un alto grado de urbanizacin.
El parque automotor ha crecido de forma significativa en los ltimos aos en prcticamente
todos los pases de la regin. Adems de las deficiencias del transporte pblico y el incremento
del ingreso, otros factores, como la cada de precios, las expectativas de crecimiento econmico
y la disponibilidad de crdito, han facilitado la expansin del nmero de vehculos. En Mxico se
registra un aumento, al pasarse de 203 automviles por 1.000 habitantes en 2003 a 275 en 2010.
Aproximadamente en el mismo perodo, en el Brasil el nmero de automviles se increment de 164
a 209 por 1.000 habitantes; en Chile, de 135 a 184 por 1.000 habitantes; en Panam, de 108 a 132

Vase [en lnea] http://www.who.int/phe/health_topics/outdoorair/en/index.html.

25

CEPAL

por 1.000 habitantes, y en la Repblica Dominicana, de 105 a 128 por 1.000 habitantes. Tambin
hay una tendencia al crecimiento del nmero de vehculos en otros pases Colombia, Honduras y
el Per, si bien el parque automotor en estos casos sigue siendo reducido. Aunque la densidad es
todava bastante menor a la que se registra en los pases desarrollados, los estilos de crecimiento
urbano potenciales y una oferta insuficiente de infraestructura para el transporte pblico, peatonal
y no motorizado podran originar una tendencia a una mayor densidad de motorizacin en Amrica
Latina (vase el grfico I.4), como la que actualmente registran en la frontera superior pases como
Australia, Espaa o los Estados Unidos.
Grfico I.4
Economas desarrolladas y Amrica Latina (pases seleccionados): relacin entre
la tasa de motorizacin y el PIB per cpita, 2003-2010
(En vehculos a motor por 1.000 personas y dlares PPA a precios constantes de 2005)
900
800

Estados Unidos

700

Australia

Italia

Canad

Francia

600

Espaa

Japn
Alemania
Reino Unido

500

Austria
Suecia

Dinamarca

Suiza
Pases Bajos
Noruega
Irlanda

400
Rep. de
Corea

Amrica Latina
300
Mxico
200

26

100
0

Uruguay
Brasil
Costa Rica
Rep. Dominicana
Honduras Ecuador
Nicaragua
Per
Guatemala
0

5 000

Brasil
Honduras
Uruguay
Italia
Dinamarca

Chile

Panam
Colombia
10 000

Chile
Mxico
Austria
Japn
Irlanda

15 000

20 000

Colombia
Nicaragua
Australia
Noruega
Espaa

25 000

30 000

Costa Rica
Panam
Canad
Reino Unido
Suecia

35 000

40 000

Ecuador
Per
Estados Unidos
Pases Bajos
Suiza

45 000

50 000

Guatemala
Rep. Dominicana
Francia
Alemania
Corea

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, World Development
Indicators.
Nota: El lmite superior corresponde a pases como los Estados Unidos, Australia, Espaa e Italia. El lmite inferior corresponde
a Noruega, los Pases Bajos y Dinamarca. Las lneas punteadas no indican proyecciones, sino posibles trayectorias de acuerdo
a los estilos de crecimiento que adopte la regin.

El alto ritmo de crecimiento de la flota vehicular, acompaado de un aumento del consumo


de gasolinas, se ha combinado tambin en algunos pases con considerables subsidios a los
combustibles fsiles (vase el grfico I.5), con lo que se ha reforzado una estructura de precios a
favor del transporte privado que genera ms contaminacin porque no incorpora sus externalidades
negativas. Esta situacin, que est ya ocasionado presiones adicionales para las finanzas pblicas
en algunos pases de la regin, propicia una asignacin regresiva e ineficiente de recursos en la
economa que favorece las tecnologas de altas emisiones de carbono, enrigideciendo patrones
de produccin y consumo que deberan cambiar y que retrasan la innovacin tecnolgica en la
produccin. Lograr el doble dividendo, fiscal y ambiental, requiere de coordinacin interregional,
transparencia y un claro diseo de impuestos verdes (vase el recuadro I.2).

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Grfico I.5
Amrica Latina (6 pases): ejemplos de subsidios a los combustibles fsiles, 2011
(En porcentajes del PIB)
Venezuela
(Rep. Bol. de)
Ecuador

Argentina

Mxico

Colombia

Per
0

10

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de Agencia Internacional de la
Energa, Perspectivas de la Energa en el Mundo, 2012 y Fossil Fuel Subsidy Database [en lnea] http://www.iea.org/subsidy/.

Recuadro I.2
Amrica Latina: algunas medidas tributarias con efectos ambientales

En el Ecuador se promulg en 2011 la Ley de Fomento Ambiental y Optimizacin de los Ingresos


del Estado, por la que se creaba un impuesto ambiental a la contaminacin vehicular y un impuesto
a las botellas plsticas no retornables y se establecieron tasas especiales para los vehculos hbridos
y elctricos.
En el Per se modificaron las tasas del impuesto selectivo al consumo a los combustibles, considerando
apropiadamente un criterio de proporcionalidad al grado de nocividad de los combustibles, y se
sacrific la tasa del 10% del impuesto selectivo para la importacin de autos nuevos que utilicen
gas natural o gasolinas como combustible, en lugar de tasar los vehculos ms contaminantes.
Desde 2011, en Honduras se grava con una sobretasa la importacin de vehculos usados.
En la Reforma Hacendaria y Social de Mxico de 2013 se cre un impuesto a la enajenacin e
importacin de combustibles fsiles segn su contenido de carbono y un gravamen a los plaguicidas
de acuerdo con la categora de peligro de toxicidad aguda.
En El Salvador cambi la tasa del impuesto ad valrem al primer registro de vehculos automotores,
que pas del 1% al 8%, y en Guatemala se introdujo un impuesto especfico a la primera matrcula
de vehculos automotores terrestres (2012 y 2013).
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin oficial de los
respectivos pases.

27

CEPAL

Adems, la densidad del parque automotor aumenta a ritmos intensos pero diferenciados
en las grandes metrpolis latinoamericanas y en general en los pases (vase el cuadro I.3). Este
crecimiento genera cada vez ms problemas de congestin y contaminacin atmosfrica e incrementa
de manera sostenida la cantidad de horas que las personas deben dedicar al traslado cotidiano, lo
que contrarresta las ganancias de productividad y afecta la disponibilidad de tiempo libre y la calidad
de vida. Como se observa en el cuadro I.3, el incremento de la tasa de motorizacin fue mayor en
Ciudad de Mxico, donde pas de 391 automviles por cada 1.000 habitantes en 2001 a 471 en
2010. En Bogot, en el mismo perodo pas de 126 a 163 vehculos por cada 1.000 habitantes, y en
Santiago, de 126 a 137 automviles por cada 1.000 habitantes entre 2001 y 2006.
Cuadro I.3
Amrica Latina (ciudades y pases seleccionados): evolucin de la tasa de motorizacin
por 1.000 habitantes
A. Ciudades
Ao
2001
2006
2010

Ciudad de Mxico
391
350
471

Santiago
126
137

Bogot
141

163b

B. Pases
Ao

28

2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010

Rep.
Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Per Dominicana
Uruguay

164
171
178
186
197
209
---

135
140
147
154
161
170
174
184

-55
57
60
63
68
71
--

54
56
61
66
60
64
61
71

--47
53
27
-66
68

-74
77
81
87
95
---

203
200
208
231
246
265
276
275

42
46
--57
58
58
57

-108
108
111
117
135
126
132

-54
57
58
61
65
68
73

105
100
107
112
119
125
128
--

--184
194
194
194
200
--

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin de los institutos nacionales
de estadstica de los respectivos pases. Los datos sobre los pases corresponden a informacin de Banco Mundial, World
Development Indicators.
a
En algunos casos, los datos de vehculos son solo estimaciones, presentan problemas de registro o no proceden de una
misma base, lo que dificulta su comparacin.
b
La tasa de motorizacin corresponde a 2011.

La informacin disponible muestra que la tenencia de autos se concentra, principalmente, en los


quintiles de ms altos ingresos, aunque con diferencias significativas entre pases. Esta circunstancia
implica, adems, que esos grupos socioeconmicos reciban la mayor parte de los subsidios al consumo
de combustibles fsiles e infraestructura para la movilidad privada, con lo que se revela otra dimensin de
las desigualdades cruzadas. Surgen as patrones de movilidad diferenciados segn el ingreso, segregando
a los estratos que ms utilizan el automvil de los que se movilizan sobre todo en transporte pblico.
La participacin en el gasto de consumo de electricidad es ms homognea en todos los niveles de
ingreso, mientras que en el caso de la gasolina se concentra ms en los de mayor ingreso. Por tanto, una
poltica impositiva centrada en las gasolinas es ms progresiva que una que se dirija a la electricidad.
Desde el punto de vista del bienestar de los hogares, el incremento del parque automotor y
su potencial expansin son probablemente buenas noticias. Sin embargo, no pueden ignorarse los
problemas ambientales ni las prdidas de bienestar derivados, sobre todo si se considera el alto
nivel de concentracin urbana de Amrica Latina y el Caribe.
La contracara del aumento del parque automotor es el consumo creciente de gasolinas.
En la regin, el gasto en gasolina, disel y biodisel representa entre menos del 1% para el primer

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

quintil y el 9% para el quinto quintil de los gastos totales de los hogares en los pases analizados
(vase el grfico I.6). La diferenciacin por estratos es muy significativa: la importancia de estos
gastos en el total aumenta con el ingreso, y el ltimo quintil por ingresos concentra en todos los casos
considerados ms del 50% del gasto total en gasolinas; en el caso de Colombia llega a casi el 80%.
Grfico I.6
Amrica Latina (9 pases): gasto de los hogares en combustibles para transporte
(gasolina, disel y biodisel) como proporcin del gasto total de los hogares
y del gasto total en combustibles para transporte, por quintil de ingreso a
(En porcentajes)
10

90

80

70

60

50

5
40

30

20

10

1
0

I II III IV V I II III IV V I II III IV V I II III IV V I II III IV V I II III IV V I II III IV V I II III IV V I II III IV V


Argentina
(2005)

Brasil
(2008)

Chile
(2007)

Colombia
(2007)

Costa Rica
(2004)

El Salvador
(2006)

Mxico
(2012)

Nicaragua
(2005)

Uruguay
(2005)

Como proporcin del gasto total de los hogares (eje izquierdo)


Como proporcin del gasto total en combustibles para transporte (eje derecho)

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin de los respectivos pases.
a
Datos procedentes de encuestas nacionales de ingresos y gastos de los siguientes aos: 2004 (Costa Rica); 2005 (Argentina,
Nicaragua y Uruguay); 2006 (El Salvador); 2007 (Chile y Colombia); 2008 (Brasil) y 2012 (Mxico).

Resulta ilustrativo comparar la respuesta de la demanda de gasolina en la regin ante


variaciones de ingreso y precio con la de otros pases. Al igual que en el caso de la energa, este
ejercicio se realiza considerando la evidencia disponible a nivel mundial, sintetizada a travs de
un metanlisis. La comparacin de la elasticidad-ingreso y la elasticidad-precio de la demanda
de gasolinas con las de otras regiones muestra que en Amrica Latina y el Caribe la demanda de
gasolina es ms sensible al ingreso y menos a las variaciones de precio que en otras regiones.
Mientras que la elasticidad-ingreso de la demanda de gasolina de los pases de la OCDE es 0,59,
la de Amrica Latina y el Caribe asciende a 0,71 (vase el cuadro I.4). De este modo, un ritmo de
crecimiento similar en las economas de la OCDE y de Amrica Latina y el Caribe se manifiesta en
un mayor aumento del consumo de gasolina en esta ltima regin. Por otro lado, la demanda de
gasolina es relativamente inelstica al precio (vase el cuadro I.4), esto es, la demanda es sensible al
precio pero su respuesta es menor en la regin que en los pases de la OCDE (-0,46 frente a-0,39).
Estas sensibilidades de respuesta al ingreso y los precios varan de un pas a otro.
Cuadro I.4
Amrica Latina y el Caribe y pases de la OCDE: elasticidad-ingreso y elasticidad-precio
de la demanda de combustibles
Amrica Latina y el Caribe
Elasticidad-ingreso
Elasticidad-precio

0,71
-0,39

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

Organizacin y Cooperacin y
Desarrollo Econmicos (OCDE)
0,59
-0,46

29

CEPAL

En este contexto, las seales de los precios son insuficientes para contener en la regin el
dinamismo de la demanda, como consecuencia de la baja elasticidad-precio de esta en el caso de
las gasolinas. Probablemente, la menor sensibilidad de la demanda a las variaciones de precios refleja
la escasa presencia en Amrica Latina y el Caribe de bienes sustitutos adecuados para el transporte
privado. Esto es, la carencia de un transporte pblico moderno, eficiente y de calidad que sea un sustituto
razonable en trminos de rapidez, calidad, confiabilidad, comodidad, eficiencia y seguridad. Tambin
puede obedecer en parte al diseo urbanstico, en la medida en que la ubicacin de barrios de altos
ingresos en las afueras de las ciudades exige un mayor uso del automvil.
Por tanto, se requiere complementar los incentivos de precios con polticas regulatorias de
eficiencia de los vehculos, lmites de emisiones de estos y planeacin urbana, entre otras. Si bien
existe cierto espacio para una estrategia fiscal que establezca un sistema impositivo sensible a las
externalidades negativas de los consumos, hay que considerar cuidadosamente los efectos en los
estratos de bajos ingresos, ya que puede originar un alza de precios de los combustibles y el transporte
pblico. Por ello, un aspecto clave para la poltica pblica en este terreno consiste en aumentar la
capacidad de las ciudades para proporcionar un transporte pblico eficiente y de calidad. La regin
est an lejos de esos objetivos, aunque en varias ciudades ya se han puesto en marcha iniciativas
con que se intenta mejorar el sistema de transporte pblico masivo (vase el recuadro I.3).
Recuadro I.3
Experiencias de transporte pblico sostenible en pases de Amrica Latina

30

Junto con otros factores, el crecimiento urbano que ha experimentado Amrica Latina en las ltimas dcadas
ha llevado a un considerable aumento del trfico vehicular en las grandes ciudades de la regin, ocasionando
problemas de contaminacin atmosfrica y un incremento de las emisiones de gases de efecto invernadero
(GEI), que contribuyen al cambio climtico. Una de las alternativas para mejorar los desplazamientos en
las ciudades de la regin ha sido la implementacin de los sistemas de trnsito rpido en autobs de tipo
BRT (Bus Rapid Transit), un modo de transporte ms organizado, con carriles exclusivos, que prioriza el
transporte pblico frente a los vehculos particulares. En Amrica Latina ms de 45 ciudades han realizado
inversiones en las ltimas dcadas en sistemas tipo BRT (Rodrguez y Vergel, 2013). Este tipo de medidas,
que contribuyen a mejorar la gestin del transporte, junto con iniciativas orientadas a desincentivar el uso
de los automviles particulares y mejorar la calidad de los combustibles, tienen beneficios adicionales por
lo que se refiere a la calidad del aire, la salud de la poblacin, la reduccin de accidentes de trnsito y la
disminucin de los tiempos de recorrido.
Cuadro

Amrica Latina (ciudades seleccionadas): sistemas de trnsito rpido en autobs de tipo BRT
Ciudad o rea metropolitana

Nombre del BRT

Curitiba (Brasil)
Quito (Ecuador)
Bogot (Colombia)
Len (Mxico)
Ciudad de Mxico (Mxico)
Guayaquil (Ecuador)
Pereira (Colombia)
Santiago de Chile (Chile)
Ciudad de Guatemala
(Guatemala)
Bucaramanga (Colombia)
Guadalajara (Mxico)
Cali (Colombia)
Barranquilla (Colombia)
Lima (Per)

URBS
Metrobs
Transmilenio
Optibs
Metrobs
Metrova
Megabs
Transantiago

Poblacin

(millones de
habitantes)

2
2
7
1
9
3
0
6

Fecha
de inicio
del BRT
1972
1990
2000
2003
2005
2006
2006
2007

Extensin

Pasajeros
por da

81
56
87
30
95
33
88
94

505 000
491 000
1 650 000
236 619
800 000
310 000
115 000
4 500 000 a

(en km)

Transmetro

2007

39

210 000

Metrolnea
Macrobs
MIO
Transmetro
Protransporte

1
4
2
2
8

2009
2009
2009
2010
2010

50
16
35
14
26

200 000
200 000
405 000
177 000
460 000

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin de la Asociacin
Latinoamericana de Sistemas Integrados y BRT (SIBRT).
a
El mayor nmero de pasajeros en Santiago de Chile se debe a que el sistema Transantiago comprende buses y metro.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de D. Rodrguez y E. Vergel, Sistemas
de transporte pblico masivo tipo BRT (Bus Rapid Transit) y desarrollo urbano en Amrica Latina, Land Lines, enero de 2013.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Otro aspecto problemtico del crecimiento del parque vehicular, particularmente el de uso
privado, es el aumento de la contaminacin atmosfrica en las ciudades (CEPAL, 2010). Al menos 100
millones de personas estn expuestas en Amrica Latina y el Caribe a la contaminacin atmosfrica
a niveles superiores a los recomendados por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) (Cifuentes y
otros, 2005). Entre los contaminantes que ms preocupan por su efecto nocivo para la salud pblica
se encuentran el monxido de carbono, el ozono, el dixido de nitrgeno, el dixido de sulfuro y el
material particulado.5 En el grfico I.7 se muestra el promedio anual de material particulado MP10
en 27 ciudades seleccionadas de Amrica Latina y el Caribe.6 Diez de las ciudades incluidas en
el grfico son capitales: Ciudad de Mxico, Lima, Bogot, Santiago, Caracas, Panam, Kingston,
Montevideo, Buenos Aires y San Jos. En el perodo 2008-2009 las capitales con mayores niveles
de contaminacin del aire por MP10 en la regin eran Lima, Bogot y Santiago, con promedios
anuales ms de tres veces superiores a la norma recomendada por la OMS. Adems de las capitales,
destacan los altos niveles de contaminacin atmosfrica por MP10 en ciudades intermedias. Tal es
el caso de Mexicali (Mxico), que se encuentra, adems, entre las que presentan mayores niveles de
contaminacin atmosfrica del mundo.7 Tambin destacan Santa Cruz de la Sierra y Cochabamba
(Estado Plurinacional de Bolivia) con niveles de contaminacin cuatro veces superiores a los
mximos recomendados por la OMS, as como Medelln (Colombia) y Rancagua (Chile).
Grfico I.7
Amrica Latina y el Caribe (ciudades seleccionadas): promedio anual de material
particulado MP10, 2008-2009
(En microgramos por metro cbico)
160
140
120
100

137

90

83 80

80

77

78

68

60

52

74

71

Norma de la OMS
para MP10 = Promedio anual de 20 m 3
64
48

37

40

58
44

37

31

56

56

48

48

48

39

38

29

38
34

20

28

Colombia

Brasil

Venezuela Panam
(Rep.
Bol. de)

El
Guatemala Jamaica Uruguay Argentina
Salvador

Ecuador

San Jos

Quito

Cuenca

Buenos Aires

Montevideo

Kingston

Ciudad de Guatemala

Soyapango

San Salvador

Panam

San Miguelito

Caracas

Maracay

Barcelona/Puerto La Cruz

Regin del Estado de


So Paulo (Cubato)

Santiago

Chile

Regin metropolitana de
Ro de Janeiro

Rancagua

Lima

Per

Bogot

Cochabamba

Bolivia
(Est.
Plur. de)

Medelln

Santa Cruz de la Sierra

Mxico

Callao

Mexicali
Tecate
Zona metropolitana del
Valle de Mxico

Costa
Rica

Fuente: Organizacin Mundial de la Salud (OMS), Observatorio Mundial de la Salud: repositorio de datos [en lnea] http://
www.who.int/gho/database/es/.

La exposicin a la contaminacin atmosfrica urbana, sobre todo a las partculas en suspensin


o material particulado8 (MP10 y MP2,5) (vase el grfico I.8), conlleva un grave riesgo para la salud
de las personas y provoca un aumento de la tasa de mortalidad (y de morbilidad). Los grupos ms
vulnerables a los efectos de la contaminacin del aire incluyen nios, adultos mayores, personas con
ciertos problemas de salud preexistentes y personas en situacin de pobreza (OMS, 2011).

7
8

Vase [en lnea] http://www.who.int/phe/health_topics/outdoorair/en/index.html. El material particulado (MP) es una mezcla de


pequeas partculas slidas y lquidas que estn en el aire que respiramos. El MP10 consiste en partculas de dimetro menor o igual a
10 micrones (un micrn es la milsima parte de un milmetro). Por su tamao, el MP10 es capaz de ingresar al sistema respiratorio del
ser humano. Cuanto menor sea el dimetro de estas partculas, mayor ser el dao potencial para la salud.
Los datos fueron obtenidos a travs del Observatorio Mundial de la Salud de la Organizacin Mundial de la Salud. En la actualizacin de
2005 de su guas de calidad del aire de 2005, el valor mximo recomendado de MP10 es de 20 microgramos por metro cbico (g/m3)
como promedio anual y 50 microgramos por metro cbico (g/m3) como promedio para 24 horas (OMS, 2006).
Mexicali tiene una media anual de 137 g/m3.
De acuerdo con la OMS, el material particulado (MP) o partculas en suspensin se clasifican, en funcin de su dimetro, en MP10 (partculas
con un dimetro aerodinmico inferior a 10 m) y MP2,5 (dimetro aerodinmico inferior a 2,5 m). Estas ltimas suponen mayor peligro
porque, al inhalarlas, pueden alcanzar las zonas perifricas de los bronquiolos y alterar el intercambio pulmonar de gases.

CEPAL

La exposicin crnica a MP10 aumenta el riesgo de enfermedades cardiovasculares y


respiratorias (bronquitis y asma, entre otras), as como de cncer de pulmn. En el caso de MP2,5,
adems de lo anterior las partculas en suspensin se asocian con aumentos de morbilidad y
mortalidad de la poblacin expuesta y, en particular, con padecimientos de asma y alergias entre
la poblacin infantil. En los pases en desarrollo, la exposicin a MP10 y a gases originados por
combustibles slidos en fuegos abiertos y cocinas tradicionales en espacios cerrados aumenta el
riesgo de infeccin aguda de las vas respiratorias inferiores y la mortalidad por esta causa en nios
pequeos; la contaminacin atmosfrica en espacios interiores procedente de combustibles slidos
constituye tambin un importante factor de riesgo de enfermedad pulmonar obstructiva crnica
y de cncer de pulmn entre los adultos. En una atmsfera urbana, la generacin de partculas
suspendidas (MP10 y MP2,5) se debe, fundamentalmente, a la quema de combustibles slidos,
lquidos y gaseosos, al desgaste de materiales, al inadecuado manejo de residuos y aguas residuales
y al trfico por carretera (lo que incluye las vialidades pavimentadas y no pavimentadas y la erosin
elica), en cuyo caso es comn considerar el impacto de ambos tipos de partculas. En el grupo
de MP2,5 se incluyen los aerosoles de azufre y nitrgeno de la combustin, que por agregacin
adquieren el tamao de MP10.
Grfico I.8
Amrica Latina (ciudades seleccionadas): concentraciones de material particulado MP2,5
con respecto a las normas de salud, 2011 a
(En microgramos por metro cbico)
Quito
San Juan
Montevideo
So Paulo

32

Monterrey
Ciudad de Mxico
OMS
10 (g/m3)

UE
25 (g/m3)

Bogot
Medelln
Lima
Santiago
San Salvador
0

10

15

20

25

30

35

40

Fuente: Clean Air Institute, La calidad del aire en Amrica Latina: una visin panormica, 2012 [en lnea] http://www.
cleanairinstitute.org/calidaddelaireamericalatina.
a
La lnea roja se refiere a la norma de salud definida por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y la lnea verde a la norma
de salud que establece la Unin Europea (UE).

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Bibliografa

Parte I
CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2013), Desarrollo sostenible en Amrica Latina
y el Caribe. Seguimiento de la agenda de las Naciones Unidas para el desarrollo post-2015 y Ro+20.
Versin preliminar (LC/L.3590/Rev.1), Santiago de Chile.
____ (2012a), Cambio estructural para la igualdad: una visin integrada del desarrollo (LC/G.2524(SES.34/3)),
Santiago de Chile.
____ (2012b), Efectos del cambio climtico en la costa de Amrica Latina y el Caribe. Impactos, Documentos
de Proyectos, N 484 (LC/W.484), Santiago de Chile.
____ (2012c), Poblacin, territorio y desarrollo sostenible (LC/L.3474(CEP.2/3)), Santiago de Chile.
____ (2010), La economa del cambio climtico en Amrica Latina y el Caribe. Sntesis 2010 (LC/G.2474),
Santiago de Chile.
Cifuentes, Luis A. y otros (2005), Urban Air Quality and Human Health in Latin America and the Caribbean,
Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Galindo, Luis Miguel (2009), La economa del cambio climtico en Mxico: Sntesis, Mxico, D.F., Secretara
de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
IPCC (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico) (2013), Summary for Policymakers,
Climate Change 2013: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fifth Assessment
Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, T. F. Stocker y otros (eds.), Cambridge,
Cambridge University Press.
Jordn, Ricardo y Rodrigo Martnez (2009), Pobreza y precariedad urbana en Amrica Latina y el Caribe.
Situacin actual y financiamiento de polticas y programas, Documentos de Proyectos, N 245 (LC/W.245),
Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
ONU-Hbitat (Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos) (2012), Estado de las
Ciudades de Amrica Latina y el Caribe: Rumbo a una nueva transicin urbana, Nairobi.
PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (2010), Perspectivas del Medio Ambiente:
Amrica Latina y el Caribe (GEO ALC 3), Ciudad de Panam, Oficina Regional del PNUMA para Amrica
Latina y el Caribe (ORPALC).
Samaniego, Joseluis (coord.) (2009), Cambio climtico y desarrollo en Amrica Latina y el Caribe: una resea,
Documentos de Proyectos, N 232 (LC/W.232), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), febrero.
Stern, Nicholas (2007), The Economics of Climate Change: The Stern Review, Cambridge University Press.
Ziccardi, Alicia (2013), Palabras en la instalacin del Consejo Nacional de Vivienda de Mxico, 7 de octubre.

33

CEPAL

Parte II
Baker, Paul, Richard Blundell y John Micklewright (1989), Modelling household energy expenditures using
micro-data, Economic Journal, vol. 99, N 397, Royal Economic Society.
CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2010), La economa del cambio climtico en
Amrica Latina y el Caribe. Sntesis 2010 (LC/G.2474), Santiago de Chile.
____ (2009), La economa del cambio climtico en Amrica Latina y el Caribe. Sntesis 2009 (LC/G.2425),
Santiago de Chile, noviembre.
Chen, Ping-Yu, Sheng-Tung Chen y Chi-Chung Chen (2012), Energy consumption and economic growth. New
evidence from meta analysis, Energy Policy, vol. 44, mayo.
Cifuentes, Luis y otros (2005), Urban Air Quality and Human Health in Latin America and the Caribbean,
Organizacin Panamericana de la Salud (OPS)/Banco Interamericano de Desarrollo (BID) [en lnea] http://
www.iadb.org/es/publicaciones/detalle,7101.html?id=18964 [fecha de consulta: 22 de mayo de 2013].
Escudero, Juan y Sandra Lerda (1996), Implicancias ambientales de los cambios en los patrones de consumo en
Chile, Sustentabilidad ambiental del crecimiento econmico chileno, Osvaldo Sunkel (ed.), Santiago de
Chile, Programa de Desarrollo Sustentable, Centro de Anlisis de Polticas Pblicas, Universidad de Chile.
Ferrer-i-Carbonell, Ada y Jeroen C. J. M. van den Bergh (2004), A micro-econometric analysis of determinants
of unsustainable consumption in The Netherlands, Environmental and Resource Economics, vol. 27,
N 4, 1 de abril.
Galindo, Luis Miguel y otros, (2013), Paradojas y riesgos del crecimiento econmico en Amrica Latina y el
Caribe: una visin ambiental de largo plazo, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), indito.

34

OMS (Organizacin Mundial de la Salud) (2011), Calidad del aire y salud, Nota Descriptiva, N 313 [en lnea]
http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs313/es/index.html.
____ (2006), Guas de Calidad del Aire. Actualizacin mundial 2005, Ginebra.
OPS (Organizacin Panamericana de la Salud) (2011), Informe Regional del Proyecto Evaluacin Regional
del Manejo de Residuos Slidos Urbanos en ALC 2010, Washington, D.C, OPS/Banco Interamericano
de Desarrollo (BID).
____ (2005), Informe de la Evaluacin Regional de los Servicios de Manejo de Residuos Slidos Municipales
en Amrica Latina y el Caribe, Washington, D.C.
Ozturk, Ilhan (2010), A literature survey on energygrowth nexus, Energy Policy, vol. 38, N 1, enero.
Rodrguez, D. y E. Vergel (2013), Sistemas de transporte pblico massivo tipo BRT (Bus Rapid Transit) y
desarrollo urbano en Amrica Latina, Land Lines, enero.
Stern, Nicholas (2013), The structure of economic modeling of the potential impacts of climate change: grafting
gross underestimation of risk onto already narrow science models, Journal of Economic Literature, vol. 51,
N 3, septiembre.
Sunkel, Osvaldo y Nicolo Gligo (eds.) (1980), Estilos de desarrollo y medio ambiente en la Amrica Latina,
Lecturas del Trimestre Econmico, vol. 1, Mxico, D.F., Fondo de Cultura Econmica.
Wolfram, Catherine, Orie Shelef y Paul Gertler (2012), How will energy demand develop in the developing
world?, Journal of Economic Perspectives, vol. 26, N 1, febrero.

Captulo II
Sostenibilidad ambiental en la agenda post-2015

Fuente: Amrica Latina y el Caribe en la agenda para el desarrollo despus de 2015: reflexiones
preliminares basadas en la triloga de la igualdad (CEPAL, 2014).
http://www.cepal.org/publicaciones/xml/4/53214/ReflexionespreliminaresdelatrilogiaIgualdad.pdf
El presente documento fue elaborado en virtud de la resolucin 687(XXXV) La dimensin regional
de la agenda para el desarrollo despus de 2015, aprobada por la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL) en su trigsimo quinto perodo de sesiones. El Per, en su calidad de
Presidente del trigsimo quinto perodo de sesiones, difundir el documento a los Estados miembros
como contribucin de la CEPAL al proceso de negociaciones intergubernamentales conducente a la
aprobacin de la agenda para el desarrollo despus de 2015. Los extractos seleccionados son parte de
un captulo sobre temas transversales.

CEPAL

El tratamiento de temas transversales


Sostenibilidad ambiental
La proteccin del medio ambiente y de las personas contra los efectos de la degradacin ambiental
es cada vez ms aceptada como parte integrante de cualquier estrategia de superacin de la
pobreza y la desigualdad intrageneracional. A nivel nacional, los pases de Amrica Latina y el
Caribe enfrentan numerosos y diversos retos de poltica ambiental, emanados del desafo comn
de superar la heterogeneidad estructural y la dependencia en ventajas comparativas estticas de
las industrias intensivas en recursos naturales. La elevada desigualdad y segregacin econmica
de la estructura social, resultante de este camino histrico de desarrollo, condujo a la adopcin de
patrones de consumo caracterizados por la segregacin, con mercados privados de gran desarrollo
en el caso de los bienes de alta calidad y, ms notablemente, de servicios como el transporte, la
salud y la educacin. Esta segregacin separa a los ricos de los pobres, acenta las disparidades
y obstaculiza la puesta en marcha de soluciones pblicas ms inclusivas y que contemplen la
proteccin del medio ambiente (CEPAL, 2014).

36

Los esfuerzos por erradicar la pobreza y reducir las desigualdades se ven ahora amenazados
por el cambio climtico, tanto para los pases que se encuentran en riesgo inminente de sufrir
graves crisis (como los PEID y los que estn expuestos a eventos meteorolgicos extremos) como
para los que enfrentan una perspectiva de desequilibrios crnicos, aunque no menos graves, de
los ecosistemas y, por ende, de los medios de vida de su poblacin, como los de Centroamrica y
el Caribe. En el trabajo de la CEPAL sobre la economa del cambio climtico y los efectos de este
fenmeno en la costa de Amrica Latina y el Caribe, se han documentado los desafos que enfrentan
al respecto varios pases de la regin (CEPAL, 2010; CEPAL y Universidad de Cantabria, 2012).
La amenaza del cambio climtico se suma a los costos humanos y econmicos de otras
formas de degradacin ambiental, que a menudo son asumidos por los ms vulnerables. Por
ejemplo, los pobres suelen estar ms expuestos a los efectos de la contaminacin del aire, los
residuos txicos y las aguas cloacales no tratadas, lo que se agrava por su menor acceso a
servicios de salud. Los que dependen directamente de la agricultura, la pesca y otras actividades
de menor escala basadas en recursos naturales y no pueden recurrir a fuentes alternativas
de recursos o ingresos tienen mayor probabilidad de sufrir la prdida de su medio de vida a
causa de la degradacin de los ecosistemas. Aquellos que no pueden prescindir del sistema
de transporte pblico se ven ms afectados por la congestin de las ciudades y, por lo tanto,
afrontan costos ms elevados en trminos de tiempo de traslado y prdida de oportunidades
de acceso al mercado laboral.
Las organizaciones sociales han modificado su agenda poltica para orientarla hacia la
formacin de una ciudadana cada vez ms conocedora de sus derechos y responsabilidades en
cuanto al desarrollo sostenible, y que ha puesto a la igualdad en el centro del debate en lo que
respecta al derecho a vivir en un medio ambiente sano y al acceso a los recursos naturales, a la
informacin, a las oportunidades de participar y a la justicia ambiental. La complejidad de estos
cambios requiere de canales efectivos para que el pblico participe de manera informada, as como
de la cooperacin interregional y entre regiones y el intercambio de experiencias.
Las polticas dirigidas especficamente a solucionar problemas ambientales tambin deben
contemplar los desafos en materia de desigualdad. Se deben poner en marcha mecanismos para
garantizar que las polticas y los instrumentos ambientales adoptados en todos los niveles de gobierno
no generen una carga adicional para las personas pobres y vulnerables, sino que den prioridad a
la proteccin y el mejoramiento de sus condiciones de vida. Asimismo, es necesario instrumentar

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

mecanismos de seguridad social para proteger a las personas de la prdida de sus fuentes de
sustento. Debe revisarse la estructura fiscal de manera de combinar los incentivos para reducir la
contaminacin con la inversin en servicios pblicos de transporte, agua y saneamiento, desarrollo
urbano, entre otros, que sean eficientes, eficaces e igualitarios.

()
El desarrollo urbano y las ciudades sostenibles
En Amrica Latina y el Caribe, considerada la regin ms urbanizada del planeta, cerca del 80% de
la poblacin reside en centros urbanos y se estima que esta proporcin aumentar al 85% en 2030.
Lo anterior demanda un mejoramiento constante de la infraestructura y el equipamiento urbanos
para la produccin de una creciente cantidad de bienes y servicios cuya calidad va en aumento.
En trminos econmicos, las ciudades son los motores de la regin: se calcula que entre el 60% y
el 70% del PIB regional se genera en reas urbanas que concentran las industrias y los servicios.
En el marco de estos problemas y desafos que enfrenta la regin, los gobiernos y movimientos
sociales abordan la cuestin urbana desde un nuevo punto de vista. Desde la perspectiva de los
derechos, los habitantes de las ciudades tienen derecho a la ciudad como macrobin pblico, a la
igualdad social, al uso y goce de los bienes urbanos, a la ampliacin y el goce del espacio pblico,
a un medioambiente sano, a la democracia participativa y deliberativa, y al reconocimiento de la
diversidad y las relaciones interculturales en contextos urbanos. Esta nueva visin est comenzando
a inspirar los procesos de planificacin, desarrollo y legislacin urbana.
El ordenamiento territorial y la planificacin ecolgica y econmica tienen una importancia
creciente para lograr el desarrollo urbano sostenible, evitar la superposicin de actividades econmicas
en pases con alta dotacin de recursos naturales y disminuir los conflictos socioambientales. En
la formulacin y ejecucin de polticas urbanas se deben considerar las cuestiones de vivienda y
tugurios, transporte y movilidad, resiliencia (adaptacin al cambio climtico y preparacin para casos
de desastre), efectos ambientales, cohesin social (seguridad, inclusin, infraestructura y acceso
universal a bienes y servicios pblicos); patrimonio, y planificacin urbana.
Actualmente, las ciudades de Amrica Latina y el Caribe se encuentran en un punto de
inflexin. Despus de dcadas en las que los gobiernos centrales y las autoridades locales parecan
incapaces de hacer frente a un proceso de cambio demasiado rpido, estn dispuestos a trabajar
unidos para lograr un desarrollo urbano sostenible. Amrica Latina y el Caribe tiene la posibilidad de
salir de los crculos de subdesarrollo, inequidad e insostenibilidad ambiental en los que ha estado
inmersa durante dcadas e iniciar un nuevo ciclo de transicin urbana, para garantizar una mejora
fundamental de la calidad de vida en las ciudades.

Consumo y produccin sostenibles


Los modelos de consumo y produccin sostenibles, con sus dimensiones y consecuencias
econmicas, culturales y sociales, son un prerrequisito para alcanzar una verdadera equidad,
inclusin y sostenibilidad ambiental, y deben constituir tanto un objetivo como un pilar transversal de
la nueva agenda. Los pases de la regin han destacado la importancia fundamental de transformar
la estructura productiva y de consumo en las economas desarrolladas.
El trabajo es la clave de la igualdad y el consumo es la clave de la sostenibilidad. Ambos se
relacionan con la sostenibilidad econmica, dados los vnculos entre el modelo de produccin (y la
inversin productiva), el modelo exportador y la expansin del consumo, en particular de bienes y

37

CEPAL

servicios importados. Tambin se asocian con la igualdad, en trminos de una distribucin ms justa
del acceso a los medios para lograr el bienestar, y con la sostenibilidad ambiental en lo que respecta
a las generaciones venideras, debido a los impactos negativos que puede tener la dinmica del
consumo en aspectos como la contaminacin, el gasto energtico y la acumulacin de desechos.
La pobreza, el hambre, la malnutricin y la desigualdad constituyen, al da de hoy,
problemas sistmicos en las sociedades latinoamericanas y caribeas, y su erradicacin
no parece posible exclusivamente a travs de las polticas sociales. Hay un vnculo evidente
entre las acciones necesarias en esas esferas y las dimensiones productiva y comercial de las
economas. En particular, hay una clara conexin entre el crecimiento con equidad y la promocin
de cadenas de valor inclusivas, que conduzcan al cierre de las brechas tecnolgica, logstica,
de informacin y de acceso a los mercados entre pequeas y grandes empresas y entre pases
con diferentes niveles de desarrollo. El rol de los consumidores, organizados en torno a metas
de consumo tico o sostenible, es fundamental en el desarrollo de esas cadenas. Adems, las
cadenas de valor inclusivas, al promover el consumo local y el acercamiento entre productores y
consumidores, se asocian normalmente a prcticas productivas y comerciales ms sostenibles,
con menor impacto ambiental y con un impacto social positivo.

38

Una de las reas en las que se han hecho esfuerzos regionales para promover cadenas
de valor inclusivas es la seguridad alimentaria y nutricional. En los ltimos aos se ha venido
gestando un consenso en torno a la idea de que en la regin existe una oferta alimentaria y
una red de polticas econmicas y sociales que permitiran erradicar el hambre y combatir la
malnutricin en el corto a mediano plazo. Para ello sera necesario sumar los esfuerzos de muchos
pases con el objetivo de apoyar y dotar de tecnologa al principal segmento de productores de
alimentos bsicos para el mercado regional, el de la agricultura familiar. Asimismo, habra que
trabajar en la eliminacin de las barreras al comercio regional de alimentos, mejorar el acceso
a una dieta sana y variada y fortalecer los programas nacionales de alimentacin escolar con
nfasis en la calidad de la alimentacin y la educacin nutricional, vinculndolos adems a
cadenas de valor inclusivas.
En ese sentido, la CEPAL ha venido postulando la creacin de espacios regionalmente
compartidos de poltica industrial en sectores productivos con potencial para gestar cadenas de
valor inclusivas. Las ventajas del enfoque de integracin regional aplicado a las polticas de desarrollo
productivo inclusivo se refieren tanto a la construccin de mercados amplios y convergentes
en trminos de normativas como a la generacin de masa crtica en materia de financiamiento,
tecnologa y recursos humanos. La construccin de espacios de integracin es tambin la mejor va
para aprovechar las externalidades asociadas a la produccin de bienes pblicos regionales como
infraestructura, transporte, logstica y a la creacin de centros tecnolgicos conjuntos en mbitos
de inters comn.
En todo proceso de desarrollo sostenible deben tener un peso creciente las actividades
con mayor contenido de conocimientos en la estructura productiva. Muchos pases que se
especializan en la exportacin de recursos naturales realizan un esfuerzo considerable por ampliar
los conocimientos y la absorcin tecnolgica (como se deriva del nmero de patentes solicitadas
y del gasto en investigacin y desarrollo) o avanzan hacia sectores de mayor intensidad en
conocimientos. Sin embargo, la mayora de las patentes relativas a las tecnologas ambientales
rea que en Amrica Latina y el Caribe necesita avanzar hacia el desarrollo sostenible
todava son otorgadas en los pases desarrollados. Por lo tanto, la regin debe dar prioridad a
la inversin en reas como la eficiencia energtica y los recursos renovables.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

A la vez, es fundamental que las tecnologas y la innovacin sean compartidas ampliamente


para permitir que los pases de bajos y medianos ingresos capitalicen la oportunidad dejando atrs
el viejo modelo de desarrollo y avanzando hacia un crecimiento ms sostenible. La regin debe
centrar su labor en apoyar a los pases en desarrollo y a los menos desarrollados a fin de que se
conviertan en creadores, poseedores y usuarios exitosos de tecnologas, procesos y organizaciones
innovadoras, con el objetivo final de que alcancen el desarrollo cultural, social y econmico y sean
asociados con plena autonoma en la colaboracin internacional para la propiedad intelectual, incluso
de los pases desarrollados.

39

CEPAL

Bibliografa
CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2014), Pactos para la igualdad: hacia un futuro
sostenible, LC/G.2586(SES.35/3), Santiago de Chile.
____ (2010), La economa del cambio climtico en Amrica Latina y el Caribe: sntesis 2010, (LC/G.2474),
Santiago de Chile.
CEPAL/Universidad de Cantabria (2012), Efectos del cambio climtico en la costa de Amrica Latina y el Caribe,
Documentos de Proyecto (LC/W.447), Santiago de Chile.

40

Captulo III
Lecciones del pasado y temas emergentes en relacin
al desarrollo sostenible

Fuente: Desarrollo Sostenible en Amrica Latina y el caribe: seguimiento de la agenda de las Naciones
Unidas para el Desarrollo post-2015 y ro+20 (Naciones Unidas, 2012).
http://www.cepal.org/publicaciones/xml/7/50797/RIO_20-Rev2.pdf
Este documento fue elaborado por la CEPAL en colaboracin con los equipos tcnicos del Grupo de las
Naciones Unidas para el Desarrollo - Amrica Latina y el Caribe (UNDG-LAC), de acuerdo con la decisin
del Mecanismo de Coordinacin Regional adoptada en la reunin celebrada el 24 de enero de 2013 en
Santiago. Trata de las distintas perspectivas del desarrollo sostenible en el contexto del inicio del proceso de
elaboracin de la agenda para el desarrollo post-2015, en seguida a la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Desarrollo Sostenible (Ro+20) . El extracto seleccionado trata de las grandes lecciones aprendidas
y temas emergentes, de relevancia para la nueva agenda, incluyndose , entre otros, los desafos de los
pequeos Estados insulares del Caribe. Para la elaboracin del documento se cont con el apoyo financiero
de la Cuenta de las Naciones Unidas para el Desarrollo a travs del proyecto Improving management of
resources for the environment in Latin America and the Caribbean (10/11G).

CEPAL

Lineamientos de una agenda para el desarrollo sostenible


Grandes lecciones
Primera leccin: La agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio fue exitosa como
marco comn de accin, pero se requerir adaptarla a las especificidades regionales
mediante una agenda de mltiples niveles y un seguimiento multidimensional del
desarrollo dentro de un marco de derechos e igualdad

42

Una virtud de los Objetivos de Desarrollo del Milenio como plataforma para el seguimiento del desarrollo
fue la definicin de umbrales mnimos, fijos y comparables para todos los pases en desarrollo. En
contrapartida, esta caracterstica tambin implic dos limitaciones. La primera fue la definicin de
umbrales mnimos que no necesariamente eran significativos para todos los pases, en especial para
aquellos de mayor desarrollo relativo. La segunda consisti en la adopcin de umbrales o metas fijos,
lo que dificult evaluar el avance relativo de cada pas, de acuerdo con su especificidad y su desarrollo
relativo. En el caso de Amrica Latina y el Caribe, aun cuando hayan persistido dentro de los pases
enormes desigualdades y disparidades, algunas metas e indicadores de la agenda de los ODM
resultaron poco demandantes dado el desarrollo relativo de la regin. En especial, la pobreza medida
por la disponibilidad de menos de 1,25 dlares diarios per cpita (en paridad del poder adquisitivo) en
muchos casos sealaba un umbral demasiado bajo. Incluso la definicin de umbrales ms exigentes,
mediante por ejemploel uso de lneas de pobreza monetaria ms elevadas, conlleva sus propias
limitaciones en cuanto a su representatividad. En efecto, la pobreza es un fenmeno multidimensional
que, adems del ingreso, abarca privaciones en un amplio espectro de aspectos del bienestar humano.
El ingreso no basta por s solo para dar una imagen completa de la situacin de la pobreza en los
pases, lo que resulta particularmente evidente cuando se emplea una conceptualizacin de la pobreza
que va ms all de las necesidades materiales y se incluyen aspectos como el goce de derechos,
el bienestar sicolgico, la aceptacin de s mismo o la satisfaccin de ciertas necesidades (CEPAL,
2010a, pgs. 54-62; CEPAL, 2012a; CEPAL/UNICEF, 2010).
A futuro, la conceptualizacin y medicin de la pobreza desde una perspectiva multidimensional
debera formar parte del marco de seguimiento de la nueva agenda para el desarrollo. En la regin,
gobiernos, organismos internacionales y centros acadmicos han acumulado conocimiento en esta
materia, desarrollando metodologas diversas en que, segn el caso, se han considerado las capacidades,
oportunidades y actividad de las personas, la privacin del goce de derechos econmicos, sociales
y culturales, la medicin de diversas necesidades bsicas insatisfechas, e incluso la disponibilidad (o
pobreza) de tiempo como resultado de la carga de trabajo remunerado y no remunerado de las personas.
La necesidad de adoptar una perspectiva multidimensional para la medicin de la pobreza es una leccin
aprendida que responde a la complejidad de este fenmeno y de la regin misma. Supone la tarea
compleja de identificar las dimensiones relevantes, seleccionar los indicadores que las representen y
establecer los umbrales de lo que se considera suficiente en cada caso. Pero presenta la ventaja de que
hace posible evaluar los avances y rezagos de manera menos parcial y acotada que cuando la pobreza
se define en trminos monetarios y absolutos, como ha sido la tendencia dominante. Sobre todo, ayuda
a la integracin ms armnica de las polticas desde una perspectiva intersectorial e interdisciplinaria.
En general, con respecto a la pobreza pero tambin a las dems dimensiones del bienestar
y del desarrollo, es deseable que una agenda para el desarrollo post-2015 mantenga un mnimo
denominador comn. Pero tambin debe incorporar criterios y umbrales ajustables para considerar
estndares ms ambiciosos donde sea factible, as como criterios complementarios, tanto absolutos
como relativos, que permitan medir el progreso de los distintos pases de acuerdo con su rezago
o avance inicial, con las polticas implementadas a lo largo del tiempo y los recursos destinados, y
con el desempeo logrado a travs de estos.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Segunda leccin: El desarrollo no es unidimensional; no se trata solo de lograr


crecimiento econmico: priman la interdependencia, la transversalidad y la
integracin de esfuerzos
El desarrollo sostenible se redefine desde la interdependencia y la sinergia entre las polticas sociales,
econmicas y ambientales. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible
(Ro+20) fue una oportunidad nica para confirmar el compromiso de los pases de la regin, y de todo
el mundo, para alcanzar el desarrollo sostenible teniendo como objetivo primordial la erradicacin
de la pobreza. Tambin se reafirm la necesidad de lograr el desarrollo sostenible promoviendo un
crecimiento sostenido, inclusivo y equitativo, creando mayores oportunidades para todos, reduciendo
las desigualdades, mejorando los niveles de vida bsicos, fomentando el desarrollo social equitativo
y la inclusin, y promoviendo una ordenacin integrada y sostenible de los recursos naturales y
los ecosistemas que preste apoyo, entre otras cosas, al desarrollo econmico, social y humano, y
facilite al mismo tiempo la conservacin, la regeneracin, el restablecimiento y la resiliencia de los
ecosistemas frente a los problemas nuevos y emergentes (Naciones Unidas, 2012a). En Ro+20 se
puso de manifiesto asimismo la diversidad de visiones para transitar hacia el desarrollo sostenible
presentes en la regin y la necesidad de incorporar efectivamente en la planificacin del desarrollo
sostenible los procesos culturales que actualmente tienen lugar en diversos pases de la regin. Por
tanto, la conferencia debe entenderse como el comienzo de una nueva dinmica de colaboracin e
intercambio entre los pases de la regin para lograr de manera conjunta no solo los retos pendientes
de los ODM, sino tambin una transicin hacia la sostenibilidad.
La naturaleza es esencial para la salud y el bienestar de las personas y el desarrollo
socioeconmico, a travs de la provisin de una multitud de bienes y servicios ecosistmicos. A
pesar de ello, el valor de la integridad de la naturaleza y su vinculacin con la sociedad no se refleja
plenamente en las decisiones econmicas, lo que impide la conformacin de un crculo virtuoso entre
la proteccin del medio ambiente, la salud y el bienestar de las personas y el desarrollo econmico.
Es necesario contar con una comprensin clara de estos valores, su transversalidad en el quehacer
humano y la necesidad de su integracin plena en las decisiones pblicas y privadas. Las inversiones
en la naturaleza hoy pueden proporcionar ahorros, impulsar la eficiencia y promover el crecimiento
econmico en el largo plazo (PNUMA, 2011).
Por otro lado, no existe desarrollo sostenible sin igualdad. A pesar de una disminucin
continua de la desigualdad de ingresos en la mayora de los pases de la regin durante la ltima
dcada, grupos clave de poblacin excluida y marginada no se ha beneficiado del crecimiento
econmico ni de las redes de proteccin social. Con el actual patrn de progreso de Amrica
Latina y el Caribe se estn reduciendo las desigualdades por lo que respecta a los ingresos, sobre
todo para personas en edad de trabajar que tienen un alto nivel educativo o de capacitacin en los
sectores dinmicos de la economa, pero esa mejora no est llegando con la misma rapidez para las
mujeres, los personas jvenes y las poblaciones indgenas y rurales. Ms all de la disparidad de los
ingresos, persisten an desigualdades profundas en el acceso a los servicios de salud incluidos
los de salud reproductiva y de prevencin, tratamiento, atencin y apoyo ante el VIH/SIDA, de
educacin y de vivienda, entre otros servicios sociales. Adems, la falta de derechos de acceso
a la informacin, de participacin ciudadana y de justicia impide la consideracin adecuada de la
diversidad de procesos culturales y de las inquietudes y necesidades de la poblacin en situacin
de exclusin o marginacin.
En particular, la igualdad de gnero, el empoderamiento de las mujeres y el cumplimiento de
sus derechos en todos los mbitos son esenciales para lograr un desarrollo sostenible con igualdad.
Una de las lecciones ms importantes aprendidas en los ltimos 15 aos es la comprensin de que
para lograr un verdadero desarrollo sostenible, el empoderamiento de las mujeres es una condicin
necesaria e inaplazable. La discriminacin basada en el gnero es la forma ms dominante de

43

CEPAL

discriminacin y desigualdad en todas las sociedades de la regin, y afectando a ms del 50% de sus
poblaciones y a las mujeres en trminos de ejercer sus derechos y acceder a una vida libre y digna
en todos los aspectos de su vida, desde la capacidad de elegir una vida independiente y participar
en la toma de decisiones en los mbitos pblicos y privados hasta la seguridad para vivir una vida
libre de violencia. Por tal razn, se requiere un anlisis integral de las desigualdades de gnero y
las realidades actuales de las mujeres como parte esencial del funcionamiento de la economa y
del desarrollo sostenible con igualdad en todas las esferas.
Las mujeres de la regin han alcanzado enormes logros, sobre todo en el mbito educativo.
En la mayora de los pases de la regin, la proporcin de mujeres con respecto a los hombres que
cursan la educacin primaria mejor hasta alcanzar la paridad en matriculacin (indicador 3.1 del
tercer ODM), aunque se requieren an esfuerzos adicionales en distintos pases. A pesar de este
escenario positivo, las mayores tasas de matriculacin escolar no se han traducido en mayores
retornos a la educacin, mejor salud (especficamente salud y derechos sexuales y reproductivos
de las mujeres jvenes) o ms empleo, sobre todo empleo decente, con acceso a la proteccin
social. Adems, los niveles de fecundidad adolescente en la regin son anmalamente elevados y
resistentes a la baja y la fecundidad adolescente no deseada est aumentando sistemticamente.
Asimismo, las races estructurales de la desigualdad de gnero se reflejan en los altos niveles de
discriminacin y de violencia contra las mujeres y las nias.

44

Mientras el empleo entre los hombres se ha incrementado durante la ltima dcada, las
mujeres de la regin hoy reciben menores salarios que los hombres y tienen mayor probabilidad de
emplearse en trabajos precarios en el sector informal, con menor acceso a proteccin y seguridad
social. La proporcin de mujeres en el trabajo asalariado en el sector no agrcola (indicador 3.2 del
tercer ODM) se ha incrementado, pero a una tasa menor que en el resto de la economa. Por lo
tanto, resulta esencial promover polticas especficas para enfrentar la alta discriminacin salarial y
la segregacin ocupacional, adems de destacar la importancia relativa del trabajo no remunerado
que se realiza dentro del hogar. La responsabilidad del trabajo domstico y de cuidados constituye
una limitacin para la participacin de las mujeres en el mercado laboral en condiciones de igualdad
y, por consiguiente, para su empoderamiento e independencia econmica. Asimismo, para atender
los temas de desigualdad pendientes en la regin se requiere abordar la propiedad y el control
sobre los recursos econmicos, el acceso a la proteccin social (universal), incluidas las pensiones
y la prestacin de servicios de cuidado infantil y las medidas de conciliacin entre la vida laboral,
personal y familiar como ejes centrales del crecimiento con igualdad.
La violencia contra las mujeres y las nias es una de las violaciones de derechos humanos
ms extendida y constituye una amenaza para la democracia. Una de cada tres mujeres sufre algn
tipo de violencia basada en el gnero a lo largo de su vida. Un anlisis comparativo de datos de 12
pases de la regin (Bott y otros, 2012) indica que entre el 17% y el 53% de las mujeres alguna vez
casadas o unidas report haber sufrido violencia fsica o sexual por parte de un compaero ntimo. Las
consecuencias y costos de la violencia contra las mujeres y las nias conllevan costos significativos
a niveles individuales, de la familia, de la comunidad y de las economas de los pases. Varios pases
han promulgado leyes, implementado planes nacionales integrales, promovido el acceso a la justicia
de las mujeres y cambios en los patrones socioculturales, incluidas leyes de segunda generacin que
reconocen el derecho de las mujeres a una vida libre de violencia y medidas de proteccin ante diferentes
expresiones de violencia contra las mujeres. No obstante, la impunidad frente a la violencia contra las
mujeres es la norma ms que la excepcin y se necesita formular e implementar con presupuestos
suficientes polticas pblicas interinstitucionales y multisectoriales que coordinen e implementen una
respuesta integral a la violencia, desde la prevencin primaria (para transformar actitudes individuales
y colectivas, creencias y conductas relacionadas con las normas de gnero y roles de la comunidad),
hasta servicios de atencin integrales que no revictimicen a las sobrevivientes y sus familias, la sancin
a travs del acceso a la justicia y una investigacin adecuada de estos delitos y su reparacin.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

La participacin de las mujeres en la toma de decisiones es esencial para asegurar cambios


sociales y econmicos sustantivos y sostenibles en la bsqueda de la igualdad de gnero y el
empoderamiento de las mujeres. La regin ha experimentado en los ltimos aos un incremento
cuantitativo importante en la participacin de las mujeres en la poltica y en la vida pblica en general,
hasta tal punto de que Amrica Latina y el Caribe figura como regin lder en participacin poltica
de la mujer, con una presencia en rganos legislativos del 24%. Dichos avances son fruto de aos de
trabajo de los movimientos de mujeres y de organismos internacionales, experiencias de liderazgos
de mujeres en gobiernos de varios pases que pueden generar efectos multiplicadores (al ayudar a
modificar estereotipos culturales y crear nuevos referentes), la aplicacin de medidas temporales
de accin positiva (13 pases de la regin cuentan con legislacin que establece cuotas o paridad
para la inscripcin de candidatas a los parlamentos nacionales) o la creacin de bancadas o grupos
de parlamentarios para la defensa de una agenda de gnero. No obstante, todava se percibe una
brecha importante entre la participacin de la mujer a nivel federal o estatal y local, donde las
mujeres siguen teniendo escasa presencia (segn el PNUD, solo un 10,6% de los municipios tienen
una mujer al frente del gobierno y solo un 5,6% en los gobiernos subnacionales). Igualmente, el reto
es alcanzar la paridad de gnero en toda su dimensin, incluida la representacin equilibrada de
mujeres y hombres en los puestos de poder, pero tambin la redefinicin de una nueva propuesta
de sociedad, como uno de los propulsores determinantes de la democracia y de la erradicacin de
la exclusin estructural de las mujeres.
En sntesis, la perspectiva de gnero debe permear la medicin del desarrollo, el diseo de
estrategias y los objetivos de las polticas. Para ello es necesario cambiar la manera de contabilizar
los costos de la reproduccin social y el valor real del trabajo y del tiempo, as como, en suma, el
funcionamiento concreto de las economas y las sociedades. Como dimensin transversal de la
desigualdad, las brechas de gnero deben incorporarse al anlisis en todos los mbitos para lograr
mayor igualdad y sostenibilidad, y alcanzar el cumplimiento efectivo de los derechos. Un eje de la
nueva agenda debe pues girar en torno a garantizar la autonoma econmica y fsica de las mujeres,
as como su acceso a la toma de decisiones en todos los niveles (CEPAL, 2010b, pg 23).
La salud es una dimensin esencial de la seguridad humana y la igualdad. La cobertura
universal de salud comprende los componentes de universalidad en los servicios de prevencin,
promocin, tratamiento y rehabilitacin, as como la proteccin contra riesgos de salud y la proteccin
financiera asociada a sus costos, particularmente altos en relacin con los ingresos de las familias
ms desprotegidas. No se trata simplemente de fijar un conjunto mnimo de prestaciones se
requieren sistemas de salud fuertes y eficientes y de disminuir el pago directo por parte de las
personas de las atenciones de salud que reciben. Se trata de alcanzar por esta va la igualdad y
cumplir con el derecho universal a la salud.
A pesar de los mltiples esfuerzos de distintos pases de la regin por proveer servicios de salud
para todos sus habitantes mediante programas como el Sistema nico de Salud en el Brasil, el Fondo
Nacional de Salud en Chile, el Seguro Popular en Mxico o el sistema de seguridad social en Colombia,
la provisin de cobertura universal en salud mediante programas de proteccin social para la poblacin
ms vulnerable sigue siendo un enorme reto para la agenda para el desarrollo post-2015. El acceso a
servicios de salud y educacin de calidad es necesario para reducir efectivamente las desigualdades y
generar oportunidades, capacidades y opciones para la poblacin en condicin de pobreza.

()
El estado de salud de la poblacin es indicativo del nivel de desarrollo de una sociedad,
influye en la productividad y en el ejercicio de las capacidades de las personas y, a su vez, es influido
por las condiciones estructurales y las polticas de otros sectores (OMS, 2008). En efecto, una vida

45

CEPAL

sana, alimentos sanos, agua y aire limpios, productos de consumo libres de contaminantes txicos,
ciudades sostenibles, modos de transporte saludables, son ejemplos de acciones intersectoriales.
La morbilidad genera costos laborales, retraso en el desempeo escolar y reduccin de la
productividad, factores que se constituyen en barreras efectivas al desarrollo. Por ello, la accin
sinrgica del sector salud con el resto de los sectores debe cimentarse en una arquitectura legal,
financiera y organizacional que tome en cuenta esas interrelaciones (OPS, 2013). En ese sentido, la
agenda de salud a nivel mundial y regional est registrando cambios importantes, frente a los cuales
es necesario que se ample, manteniendo las polticas para enfrentar los problemas tradicionales
y haciendo a la vez un reconocimiento explcito sobre el impacto socioeconmico que tienen las
enfermedades no transmisibles.
La educacin es catalizadora del cambio y la justicia sociales, la paz y el desarrollo sostenible.
La nocin de derecho a la educacin ha estado estrechamente ligada a la idea de garantizar el
acceso universal a la escuela a travs de las leyes de escolaridad obligatoria. Esta visin bsica del
derecho a la educacin como derecho a la escolarizacin y a la obtencin del certificado escolar se ha
mostrado insuficiente. Las polticas educativas y la comunidad internacional han evolucionado hacia
una redefinicin del derecho a la educacin como derecho a aprender. Esto implica entre otras
cosas que recibir una educacin de calidad debe considerarse parte del derecho a la educacin.
La Convencin de los Derechos del Nio y otros textos internacionales proporcionan tres criterios
permanentes para definir el derecho a aprender o a recibir una educacin de calidad: i) desarrollar
al mximo posible las capacidades de cada individuo; ii) promover los valores consagrados en la
Declaracin Universal de Derechos Humanos: la igualdad entre las personas, el respeto a la diversidad,
la tolerancia y la no discriminacin, la promocin del bien comn, y iii) equipar a los estudiantes con
las capacidades y conocimientos necesarios para llegar a ser una persona socialmente competente.

46

Sin embargo, la progresin y conclusin de la educacin primaria dista de ser ptima y no


se vislumbra que la regin sea capaz de universalizar la conclusin del ciclo primario, pese a que
algunos pases probablemente lo lograrn1. Adems, alcanzar el cumplimiento de esa meta est
lejos de ser suficiente y la evidencia indica que en la regin el foco de atencin debe dirigirse a
generalizar la conclusin de la educacin secundaria, nivel educativo mnimo para que la poblacin
obtenga ingresos que le permitan situarse fuera de la pobreza. El progreso en la cobertura de este
nivel ha sido importante en varios pases pero superar las desigualdades en el acceso, progresin y
conclusin del ciclo secundario sigue siendo una prioridad en la regin y un logro que se ve lejano
de alcanzar: alrededor de 2011, en Amrica Latina solo el 58% de los jvenes de entre 20 y 24 aos
haban completado dicho ciclo. Esta situacin es un punto dbil para la lucha contra la pobreza, el
aumento de la productividad y la mejora de la competitividad de las economas.
La agenda para el desarrollo post-2015 de la regin debera contemplar entre sus metas la
conclusin de la educacin secundaria y la incorporacin progresiva en los currculos de contenidos
que fortalezcan el ejercicio respetuoso de la ciudadana, la igualdad, la promocin de la paz y de la
convivencia, la educacin fsica y el deporte, la sexualidad, el uso de la tecnologa y el respeto al medio
ambiente. La definicin de objetivos ms ambiciosos e integrales en el mbito educativo constituye
una condicin central para fortalecer el desarrollo econmico y social de largo plazo dentro de un
marco de derechos e igualdad, adems de un desarrollo respetuoso del medio ambiente y, por tanto,
sostenible en el tiempo. En particular, son desafos relevantes la expansin de la cobertura y acceso
a la educacin inicial y preescolar; el aprovechamiento de las tecnologas de la informacin y las
comunicaciones en los procesos de enseanza y aprendizaje; el fomento de programas educativos
multiculturales e interculturales, que reconozcan y rescaten los sentidos y significados de las culturas

El porcentaje de jvenes de entre 15 y 19 aos de edad que haban completado la educacin primaria en El Salvador, Guatemala,
Honduras y Nicaragua era muy bajo en relacin con la meta de universalizacin: 83%, 63%, 84% y 73%, respectivamente, de acuerdo
con las encuestas de hogares.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

originarias; los programas educativos para adultos y las oportunidades de aprendizaje para toda la
vida; el fortalecimiento de la educacin universitaria y de las instituciones cientficas y de desarrollo
tecnolgico, pero tambin de la educacin tcnico-profesional, junto con su mayor integracin con
el resto del sistema educativo y, especialmente, con las demandas actuales y futuras del mercado
de trabajo y del sistema productivo en general.
Sin duda, enfrentar dichos desafos requiere, entre otros aspectos que afectan los procesos
educativos, el mejoramiento de la formacin (continua) de los maestros, el aumento de sus
remuneraciones y la apropiacin de contenidos curriculares y herramientas que fomenten el ejercicio
de derechos, la participacin ciudadana, incluido el voluntariado, la igualdad entre los gneros y el
respeto del medio ambiente, que son aspectos centrales para el logro de objetivos educacionales
ms amplios que los contemplados en los ODM. Una educacin de calidad ayuda a romper los
ciclos intergeneracionales de la pobreza y propicia mejores condiciones de vida, mejor salud, una
mayor conciencia cvica y participacin poltica y mejor integracin en la sociedad, lo que a su vez
puede contribuir a una mayor productividad y crecimiento econmico, estabilidad poltica, menor
criminalidad, mayor cohesin social y una mayor igualdad de ingresos.
Las iniciativas que se apliquen en la regin en pos del desarrollo sostenible solo podrn ser
eficaces si consiguen cerrar la brecha entre la ciencia y el diseo de las polticas. Una poltica slida
se basa en una investigacin con base emprica diseada para responder a las necesidades para
formularla. Esa investigacin debera incluir, cuando corresponda, conocimientos del mbito local
y de las poblaciones indgenas, de suma importancia en la regin de Amrica Latina y el Caribe.
Los investigadores y los responsables de formular polticas tienen que colaborar en forma continua
para adquirir la informacin, el conocimiento y los recursos de innovacin que resulten pertinentes
para la toma de decisiones sobre el medio ambiente, la salud y la economa.
En las ltimas dcadas, la infraestructura ha sido una parte fundamental del desarrollo
econmico en Amrica Latina y el Caribe, pero la regin an enfrenta un dficit considerable en
materia de inversin. Las investigaciones demuestran que la regin tendra que gastar, en promedio,
alrededor del 5,2% del PIB anual a fin de mantener los flujos de inversin en infraestructura necesarios
para atender los requerimientos hasta 2020 (CEPAL, 2011). Si bien en muchos pases se ha mejorado
mucho la infraestructura, persisten grandes disparidades dentro de los pases y entre ellos. Por
consiguiente, la falta de infraestructura adecuada y la prestacin ineficiente de servicios son los
principales obstculos que impiden una aplicacin eficaz de las polticas de desarrollo sostenible y
el logro del crecimiento econmico y los objetivos de integracin. Dado que la regin es netamente
urbana, las inversiones en infraestructura son especialmente importantes en las ciudades y las
zonas urbanas de la regin, que crecen a un ritmo acelerado. La energa en red, el transporte, las
telecomunicaciones y los servicios de agua potable y saneamiento tambin son esenciales para
contribuir a la integracin de pases y regiones, conectando y planificando territorios y aprovechando
la eficiencia econmica.
La inversin en infraestructura y vivienda es un instrumento poderoso para contrarrestar
los efectos negativos de la crisis econmica y fomentar el empleo, la inclusin y un mejor acceso
a los servicios sociales bsicos. Adems, la infraestructura ha sido un importante impulsor en la
mejora del acceso a la educacin y la salud. Sin embargo, los sectores sociales han sido los ms
afectados por limitaciones presupuestarias en la regin, lo que a menudo ha significado que las
inversiones o reinversiones en infraestructura y renovacin de equipos resultan sacrificadas, con lo
que se menoscaba la cobertura y, sobre todo, la calidad de los beneficios. Adems, debido a los
fuertes y recurrentes desastres naturales, en particular los ocurridos en el Caribe y Centroamrica,
han ocasionado prdidas considerables en la infraestructura.
La infraestructura sigue siendo un instrumento clave para aumentar la cohesin social, abordar
las lagunas que an persisten para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio y promover un

47

CEPAL

cambio del modelo econmico hacia el desarrollo sostenible. Por ello la regin necesita buscar ms
fuentes de financiamiento y aprovechar las oportunidades para invertir en infraestructura sostenible.
Se deben incorporar elementos como el gnero, el trabajo decente, la salud y la seguridad, la
accesibilidad y la proteccin del patrimonio cultural y ambiental en el proceso de planificacin a
fin de maximizar los resultados positivos del desarrollo de la infraestructura y eliminar o mitigar
cualquier efecto negativo. Las inversiones en infraestructura sostenible ayudaran a reducir las
vulnerabilidades a corto y a largo plazo y, al mismo tiempo, a crear empleos y generar ingresos. Por
ltimo, en sectores como la energa, la red vial, la conectividad de banda ancha, entre otros, debe
establecerse una infraestructura sostenible transnacional, como un bien pblico regional, a fin de
promover la cohesin entre los pases e intensificar la integracin y los intercambios econmicos.
Tercera leccin: Los logros de la ltima dcada pueden perderse si no se privilegia la
construccin de resiliencia: vulnerabilidad y prevencin de crisis
A pesar de que la pobreza monetaria en Amrica Latina y el Caribe ha disminuido sustancialmente,
millones de personas en condiciones de pobreza o indigencia e incluso las nuevas clases
medias de la regin, que se han expandido de 103 millones en 2003 a 152 millones en 2009 son
vulnerables de ver empeorar su situacin, sobre todo en el caso de los ms pobres, debido a los
ciclos econmicos, los choques externos, las recesiones o los riesgos de desastre (CEPAL, 2012a).
Los pases del Caribe son especialmente vulnerables a riesgos naturales, tienen altos niveles de
endeudamiento (que en algunos casos equivalen a ms del 100% del PIB) y cuentan con un rango
muy estrecho de sectores generadores de ingresos, como el turismo y los servicios financieros
(vase el recuadro III.1).

48

Se debe reconocer adems que un factor que ha impulsado la expansin econmica


experimentada en los ltimos aos en la regin ha sido la favorable situacin de los precios
de las materias primas, lo que ha intensificado su explotacin y a su vez ha causado en varias
ocasiones importantes impactos ambientales. Ello alerta sobre la vulnerabilidad y sostenibilidad
de esos resultados econmicos positivos obtenidos en los ltimos aos y sobre la necesidad de
diversificar la matriz productiva para reducir la dependencia de la industria extractiva. Por otro
lado, los precios de las materias primas imponen un desafo adicional a los pases importadores,
que ven elevarse el costo de la canasta bsica de alimentos. En este sentido, incrementos de
un 15% de los precios de los alimentos podran redundar en un crecimiento de la indigencia y la
pobreza de 10 millones de personas.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Recuadro III.1
LOS PEQUEOS ESTADOS INSULARES EN DESARROLLO DEL CARIBE

La implementacin del desarrollo sostenible en los pequeos Estados insulares en desarrollo del Caribe se
ha visto dificultada por muchos de los mismos desafos presentes en Amrica Latina. El desarrollo sostenible
en un contexto de pequeos Estados insulares en desarrollo es, al mismo tiempo, ms difcil y ms urgente
debido a las vulnerabilidades singulares y distintivas de esos Estados: poblaciones pequeas; lejana e
insularidad; limitaciones humanas, financieras y tcnicas; dependencia de recursos naturales escasos, como
los ecosistemas costeros y marinos; vulnerabilidad ante desastres naturales que producen devastacin en
sectores completos, incluidos los de la agricultura y la infraestructura, y dependencia excesiva del comercio
internacional y susceptibilidad ante acontecimientos mundiales adversos.
Adems, los pequeos Estados insulares en desarrollo no suelen estar en condiciones de beneficiarse
de las economas de escala (con lo que desaprovechan las ventajas del acceso preferencial a los mercados
y la competitividad) y se ven afectados desfavorablemente por los elevados costos de transporte y
comunicacin. Para complicar an ms las dificultades con que se enfrentan los esfuerzos encaminados a
lograr la sostenibilidad de largo plazo, se prev que el cambio climtico produzca modificaciones extremas.
Estas modificaciones entraarn nuevos riesgos para los pequeos Estados insulares en desarrollo del
Caribe, como: aumentos del nivel del mar que producirn inundaciones en los ecosistemas costeros y
afectarn negativamente los manglares, los lechos vegetales marinos y los arrecifes coralinos; mayores
oportunidades de reproduccin de los insectos vectores del dengue y el paludismo, e intrusin de agua salada
en los acuferos subterrneos. Ante las dificultades que deben afrontar los pequeos Estados insulares en
desarrollo del Caribe en la gestin de asuntos ambientales, estos riesgos adicionales aumentaran an ms
la vulnerabilidad de la regin a los desastres.
CUESTIONES DE ESPECIAL INTERS PARA LOS PEQUEOS ESTADOS INSULARES
EN DESARROLLO

1. Desafos econmicos
Los desafos econmicos y la capacidad limitada de financiamiento en la subregin plantean
dificultades particulares, ya que los pequeos Estados insulares en desarrollo adolecen de vulnerabilidad ante
conmociones externas, como la reciente crisis financiera mundial; alto nivel de endeudamiento; vulnerabilidad
ante fenmenos naturales extremos y sus efectos sobre las finanzas pblicas y las necesidades de inversin en
infraestructura, y elevada dependencia de importaciones de alimentos y combustibles cada vez ms costosas.
Otros desafos econmicos que cabe mencionar son las condiciones menos favorables de comercio y acceso
a los mercados, una gran dependencia de las economas especializadas o una canasta de exportaciones
restringida y dificultades cada vez mayores en los principales sectores econmicos, es decir, los servicios
financieros y el turismo, as como en la agricultura.
2. Limitaciones de capacidad
Otras dificultades de los pequeos Estados insulares en desarrollo tienen que ver con limitaciones
institucionales y de capacidad tcnica. La gobernanza en muchos pequeos Estados insulares en desarrollo
se organiza por sectores (por ejemplo, energa, agricultura y salud). En consecuencia, son pocas las nuevas
polticas que estn integradas entre los distintos sectores o que son objeto de una participacin pblica
significativa. Las instituciones existentes cuya labor se relaciona con el desarrollo sostenible no cuentan con
financiamiento suficiente y los patrones migratorios de las poblaciones altamente calificadas y profesionales
han contribuido a la aplicacin de un enfoque de gestin orientado a los proyectos que busque resolver
las necesidades de corto plazo, en lugar de un enfoque basado en programas y recursos, que adopte una
perspectiva ms integrada y de largo plazo.

49

CEPAL

Recuadro III.1 (conclusin)

3. Cooperacin internacional
Adems de una cooperacin internacional menor que la prevista, la tendencia mundial a la disminucin
de la asistencia oficial para el desarrollo tambin se ha hecho evidente en los pequeos Estados insulares
en desarrollo del Caribe. Debido a su clasificacin como pases de ingresos medianos, la mayora se ven
excluidos de diversas oportunidades de desarrollo. En el criterio aplicable a la asignacin de fondos sobre
la base del PIB no se tienen suficientemente en cuenta los desafos particulares que afrontan estos Estados.
Cada vez con ms frecuencia se les considera inelegibles para recibir asistencia para el desarrollo, a pesar
de su elevado endeudamiento.
4. Recursos de agua dulce, gestin hdrica y aumento del nivel del mar
Muchos pases del Caribe dependen casi por completo de una nica fuente de suministro de agua y
la cantidad de agua dulce disponible en los pequeos Estados insulares en desarrollo de esta subregin es
muy inferior a la de otras islas ocenicas. Adems, con el aumento del nivel del mar se producen intrusiones
de agua salada en los acuferos subterrneos, lo que pone en peligro esos ya mermados suministros de agua
y ha provocado que algunos pases (Antigua y Barbuda, las Bahamas y Barbados) utilicen agua desalada. El
turismo, el uso agrcola, el crecimiento de la poblacin urbana y la utilizacin excesiva en general imponen
una mayor demanda sobre estos recursos de agua dulce.
5. Gestin de desechos y sustancias qumicas

50

La gestin de desechos se considera un problema importante en las islas pequeas, dado que
las limitaciones en cuanto al espacio que se puede destinar a vertederos hacen que aumenten los riesgos
de contaminacin de las aguas subterrneas, superficiales y ocenicas a causa de las aguas residuales,
los efluentes industriales y la agricultura. El problema se agrava con la ausencia de capacidad financiera,
tecnolgica y legislativa a nivel nacional para gestionar la contaminacin por aguas residuales. La eliminacin
inadecuada o insegura de desechos industriales peligrosos entraa un enorme costo social y ambiental
para los pequeos Estados insulares en desarrollo, lo que impone una pesada carga a la salud humana, los
recursos hdricos, la calidad del aire y la diversidad biolgica.
6. Recursos costeros y marinos y diversidad biolgica
Los recursos marinos y costeros se encuentran bajo enormes presiones, que no hacen ms que agravarse
con el cambio climtico. El calentamiento y la acidificacin de los ocanos tendrn como resultado el descoloramiento
ms frecuente y la posible destruccin de los arrecifes coralinos en el Caribe que, segn estimaciones, son el entorno
de reproduccin del 65% de las especies de peces de la cuenca. Los efectos combinados de la acidificacin de los
ocanos y el aumento de las temperaturas del mar hacen que los sistemas de arrecifes coralinos tropicales sean
vulnerables a la posibilidad de colapsar.
7. Amenazas de desastres naturales
Los fenmenos naturales extremos, como huracanes, ciclones, inundaciones, sequas y terremotos,
son particularmente comunes en la subregin debido a su conformacin geogrfica y geofsica. El cambio
climtico ha hecho que aumenten la severidad y la frecuencia de esos fenmenos y ha potenciado su efecto,
lo que impone un retraso potencial al proceso de desarrollo de la subregin, debido a la combinacin de
las prdidas econmicas, estructurales, ecolgicas y humanas. Los pases con economas pequeas y
vulnerables, como los pequeos Estados insulares en desarrollo, no solo sufren importantes prdidas
econmicas, sino que adems se caracterizan por una baja capacidad de recuperacin ante esas prdidas, lo
que podra entorpecer seriamente su desarrollo econmico. En este contexto, la gravedad del futuro impacto
de los riesgos fsicos depender mucho de lo que pueda hacer la subregin para reducir su vulnerabilidad
y fortalecer su facultad de gobernanza de riesgos.
Fuente: Naciones Unidas, La sostenibilidad del desarrollo a 20 aos de la Cumbre para la Tierra: avances, brechas y
lineamientos estratgicos para Amrica Latina y el Caribe (LC/L.3346/Rev.1), Santiago de Chile, Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), 2012.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Cuarta leccin: El desarrollo depende de la capacidad de gestin de las instituciones:


queda por implementarse una extensa agenda de fortalecimiento institucional a nivel
regional, nacional y subnacional
En Amrica Latina y el Caribe se han desarrollado y aplicado buenos ejemplos de polticas y
enfoques transformadores. Por lo general son de alcance nacional y subnacional y ofrecen modelos
que podran reproducirse con eficacia tanto dentro como fuera de la regin. Normalmente se
caracterizan por una incorporacin efectiva de informacin cientfica, conocimientos y mejores
prcticas, vnculos entre sectores y mecanismos de gobernabilidad slidos, participacin de
todos los interesados y voluntad y apoyo polticos. El fomento de los derechos de acceso a la
informacin, la transparencia, los procesos participativos y la infraestructura de voluntariado y la
justicia contribuyen a potenciar el vnculo entre ciudadanos y los diferentes niveles de gobierno.
La regin, adems, ha impulsado sus procesos de integracin y la cooperacin Sur-Sur es cada
vez ms importante, aunque hay mucho margen para avanzar (vase el recuadro III.2).

Recuadro III.2
LAS CONVENCIONES INTERNACIONALES Y LA COOPERACIN REGIONAL:
EL TRANSPORTE MARTIMO Y EL MEDIO AMBIENTE EN EL CARIBE

En Amrica Latina y el Caribe, el transporte martimo representa alrededor del 90% del comercio en trminos
de volumen y el 80% en trminos de valor, y los puertos de la regin despachan el 9% de la circulacin
mundial de contenedores. Adems de ser la columna vertebral de los vnculos comerciales, el sector tambin
es en s mismo un motor para el crecimiento econmico y el empleo y, en el caso de los pequeos Estados
insulares, desempea una importante funcin en la seguridad alimentaria. El transporte martimo tambin
contribuye significativamente al sector del turismo, en particular en el Caribe, donde se producen ms
del 45% de los viajes en cruceros del mundo. Ms del 60% de los buzos del mundo visitan los arrecifes
del Caribe, cuyo valor supera los 50.000 millones de dlares. El Mar Caribe es tambin una de los ms
importantes rutas de navegacin, ya que por all pasan inevitablemente ms de 14.000 buques al ao, en
su trayecto hacia o desde el Canal de Panam, trfico que se prev se duplicar en 15 aos.
En 2012 haba 16.000 buques mercantes registrados en pases de Amrica Latina y el Caribe (20%
de la flota mundial), lo que representa casi el 29% (300 millones de toneladas de peso muerto) del tonelaje
desplegado a nivel mundial. Por lo tanto, los pases de la regin desempean una importante funcin en la
regulacin y la inspeccin de los buques, por ejemplo, mediante la certificacin del equipo y la tripulacin,
y la expedicin de documentos de seguridad y prevencin de la contaminacin. Los cascos de los buques
son tratados con pinturas antiincrustantes para prevenir que los organismos marinos, como las algas y
los moluscos, se adhieran al buque, reduciendo as la velocidad de las naves y aumentando el consumo
de combustible. Estas pinturas registran una lenta fuga de componentes metlicos que se filtran al agua
de mar y hay estudios que demuestran que esos compuestos persisten en el agua y matan a organismos
marinos, con lo cual daan el medio ambiente y posiblemente entran en la cadena alimentaria.
Un tercio del petrleo mundial atraviesa el Caribe o se origina en l. En 2011 se produjeron en promedio
12,7 millones de barriles diarios de petrleo en la Regin del Gran Caribe, lo que representa el 18,1% de la
produccin diaria mundial (OPEP, 2012). El transporte por barco del petrleo producido dentro y fuera de la
regin redunda en el cambio de agua de lastre de los buques, lo que plantea el riesgo de transferencia de
especies acuticas invasoras. Esta es una de las cuatro mayores amenazas para los ocanos del mundo y
puede causar efectos extremadamente graves en el medio ambiente, la economa y la salud pblica, entre
ellos la propagacin e introduccin del clera.

51

CEPAL

Recuadro III.2 (conclusin)

Los problemas que enfrenta el Mar Caribe en particular tales como los riesgos asociados con el
aumento del trfico de buques, la necesidad de realizar operaciones de bsqueda y salvamento, la exploracin
y la circulacin de petrleo, y la amenaza de especies invasivas subrayan la creciente importancia de la
cooperacin regional, la armonizacin de las polticas, la legislacin y los instrumentos econmicos y una
mayor cooperacin para el control estatal del puerto.
El Convenio internacional para prevenir la contaminacin por los buques, de 1973 (Convenio
MARPOL), el Convenio Internacional sobre Cooperacin, Preparacin y Lucha contra la Contaminacin por
Hidrocarburos, el Convenio internacional sobre el control de los sistemas antiincrustantes perjudiciales en
los buques, el Convenio Internacional para el control y la gestin del agua de lastre y los sedimentos de los
buques, y el Convenio internacional relativo a la intervencin en alta mar en casos de accidentes que causen
una contaminacin por hidrocarburos son los principales instrumentos utilizados para la proteccin de los
recursos estratgicos del Mar Caribe y son componentes esenciales para garantizar su sostenibilidad. Se
insta a los Estados de Amrica Latina y el Caribe a que den cabal cumplimiento a estos convenios en su
legislacin nacional.

52

A fin de apoyar las iniciativas mundiales y el cumplimiento de las convenciones existentes, parte de
un esfuerzo poltico concertado por lograr los objetivos estratgicos podra ser mejorar la infraestructura
portuaria. En un entorno impulsado por el mercado donde la competencia aumenta constantemente, un
elemento fundamental de la estrategia portuaria puede ser la diferenciacin de los servicios. Los cargos
por diferenciacin de la infraestructura portuaria es uno de los instrumentos econmicos que un puerto
puede utilizar para asegurarse su posicin en el mercado y tambin, posiblemente, para cumplir ciertos
objetivos de poltica local, nacional o incluso regional. Ese potencial no ha sido aprovechado en los pases
en desarrollo, y hasta ahora no se ha aplicado la diferenciacin estratgica de los cargos portuarios para
alcanzar objetivos ambientales en Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, 2012b).
PANORAMA DEL TOTAL DE LA CONCENTRACIN DEL TRFICO DE BUQUES (2007/2008)

Fuente: Organizacin Martima Internacional (OMI), Feasibility Study on LNG Fuelled Short Sea and Coastal Shipping in the
Wider Caribbean Region, Gteborg.
Fuente: Organizacin Martima Internacional (OMI).

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Siendo la regin de Amrica Latina y el Caribe esencialmente urbana, los gobiernos locales y
subregionales son actores cruciales, por cuanto son afectados por las consecuencias del modelo de
desarrollo y a la vez inciden directamente en los cambios deseados. Su fortalecimiento en los temas
del desarrollo sostenible dentro de un marco de derechos e igualdad es clave, ya que disponen de
poder de decisin sobre el uso de recursos, reciben transferencias desde los gobiernos centrales y
tienen capacidad recaudatoria, toman decisiones de inversin, proveen servicios bsicos, y pueden
impulsar consejos sectoriales participativos y promover la inclusin poltica, social y econmica.
La colaboracin entre ciudades es cada vez ms importante, tanto en el marco de la cooperacin
Norte-Sur como Sur-Sur.
Quinta leccin: Las soluciones no son tecnocrticas ni vienen de afuera: la generacin
endgena de las polticas y la apropiacin de la agenda es crtica
Una de las principales crticas al proceso de diseo de los ODM se ha referido a la falta de consultas
a los gobiernos y la sociedad civil y, en el caso de Amrica Latina y el Caribe, la escasa relevancia
de algunos de los objetivos para las necesidades especficas de la regin. El marco post-2015 debe
adaptarse mejor a las prioridades regionales. Tendr que potenciar la colaboracin interinstitucional
y ofrecer ms oportunidades para el intercambio transfronterizo de conocimientos y el aprendizaje
entre profesionales. La comunidad internacional se encuentra ante una ventana de oportunidad
nica para fortalecer la implicacin a nivel nacional con la consulta de la agenda post-2015, lo que
pasara por fomentar un dilogo efectivo a nivel nacional y regional entre los gobiernos y la sociedad
civil, incluidos los grupos indgenas, los jvenes y las mujeres. Este proceso no es simplemente una
consulta, sino una oportunidad para que los gobiernos hagan suyos los prximos objetivos y los
integren en sus prioridades y presupuestos nacionales, subnacionales y locales.
En la nueva agenda para el desarrollo se debera asumir una ptica distinta a la actual para
establecer metas cuantitativas, de modo que bajo ciertos criterios generales sean los pases
los que las propongan a la comunidad internacional y las adopten en concordancia con la magnitud
de los problemas de desarrollo que enfrentan. La visin de criterio nico de la agenda de los ODM
result ser inadecuada para numerosos pases de Amrica Latina y el Caribe. Por ejemplo, la meta
uniforme sobre pobreza extrema fue muy exigente para algunos pases y muy poco desafiante
para otros de mayor ingreso por habitante. Esta es, entre otras, una de las razones de la escasa
apropiacin de los ODM por parte de los gobiernos de varios pases latinoamericanos y caribeos.

()
Temas emergentes
La transicin demogrfica est cambiando el perfil del desarrollo: algunas sociedades
an gozan de un bono demogrfico, mientras otras viven un proceso incipiente
de envejecimiento
Los pases de Amrica Latina han experimentado profundas transformaciones demogrficas,
cuyas expresiones distintivas son un crecimiento de la poblacin que disminuye (registrando una
tasa de crecimiento total del 10 por mil anual en el quinquenio comprendido entre 2010 y 2015)
y que llegar a ser negativo en la segunda mitad del siglo XXI, y el cambio en la estructura por
edades. La acelerada cada de la fecundidad y la reduccin sostenida de la mortalidad desde
finales de la primera mitad del siglo XX se refleja en una esperanza de vida al nacer de 74,2 aos
en el perodo que va de 2010 a 2015. La transicin demogrfica ha sido acelerada en toda la
regin y ha provocado dos grandes cambios: la disminucin de la dependencia demogrfica y el
envejecimiento de la poblacin.

53

CEPAL

La disminucin de la relacin de dependencia ha dado lugar a una situacin favorable al


desarrollo (bono demogrfico), en que la carga potencial de las personas en edades activas es
relativamente ms baja que en perodos anteriores y que lo previsto para perodos futuros. En los
prximos 15 aos, las tasas de dependencia de la regin se mantendrn en un mnimo histrico y la
poblacin se concentrar en edades laborales. Sin embargo, este bono est acotado temporalmente
y la relacin de dependencia volver a aumentar, esta vez generando demandas nuevas de atencin
de salud y cuidado para los adultos mayores, seguridad econmica, proteccin social y otras.
Grfico III.1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: PROPORCIN DE LA POBLACIN CON EDADES
ENTRE 15 Y 59 AOS, 1950-2100
(En porcentajes)

54

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, World Population
Prospects: The 2012 Revision, 2013.

Es momento de promover e invertir en oportunidades educativas, laborales y de participacin


cvica y poltica que materialicen las potencialidades del bono demogrfico, mejorando la calidad de
vida de los jvenes, precisamente cuando su nmero absoluto es el ms alto de la historia y ofreciendo
una amplia gama de opciones para construir sus proyectos de vida (laborales, fsicas, intelectuales,
emocionales, recreativas, entre otras). Del mismo modo, es preciso avanzar hacia la implementacin de
un piso de proteccin social como el que ha propuesto la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT)
para atender las crecientes necesidades de la poblacin adulta mayor y de la poblacin en edad
activa. El no hacerlo hipotecar el futuro de los pases de la regin.
Para los prximos aos se prev un crecimiento poblacional moderado en la regin. Pero este
ocurrir en medio de tensiones entre el crecimiento econmico, la disminucin de la pobreza y el esfuerzo
por disminuir las desigualdades entre la poblacin de mayores y de menores ingresos. Adems, el
proceso de urbanizacin se acentuar y se prev que en 2025 haya 90 millones de personas ms que
vivirn en ciudades. Por lo tanto, ser necesario enfrentar los desafos que plantea la concentracin de
la poblacin en grandes metrpolis, considerando que la regin es la que presenta la mayor proporcin
de poblacin en zonas urbanas y en metrpolis entre las regiones en desarrollo.
Con respecto a la migracin internacional, se estima que hay en la actualidad cerca de 30
millones de latinoamericanos y caribeos que residen fuera de su pas de nacimiento, es decir,
alrededor del 5% de esa poblacin en 2010. La migracin internacional ha adquirido notoriedad por
varios aspectos, entre otros, por las remesas (la regin recibe ms de 55.000 millones de dlares por
este concepto). Uno de los impactos de la crisis recesiva es la disminucin de la emigracin fuera de
la regin, un proceso ms visible de retorno y una inestabilidad en los flujos de remesas. La situacin
de vulnerabilidad de muchas personas migrantes es un asunto preocupante, particularmente en el

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

caso de las mujeres. Por ello, la migracin internacional se ha vuelto una materia de primer orden
en las relaciones internacionales y las polticas pblicas.
Dinmica de los asentamientos humanos: las megaciudades, ciudades intermedias
y nuevos asentamientos concentran la mayor parte de la poblacin y de la poblacin
pobre de la regin
Junto con el rpido proceso de urbanizacin de la regin, que a la fecha acumula cinco megaciudades
(ciudades con ms de 10 millones de habitantes), ms del 77% de la poblacin regional vive en
zonas urbanas, lo que ha trado severas repercusiones en trminos de seguridad ciudadana, salud
urbana y medio ambiente.
Como la regin de ms alta urbanizacin (que supera el 73% de Europa), Amrica Latina y el
Caribe requiere polticas especficas que permitan a sus ciudades desempear un papel privilegiado
en la consecucin de los logros del desarrollo. Si bien la ciudad y una densidad moderada contribuyen
a un uso ms eficiente de los recursos disponibles, el crecimiento y la expansin actual de las
ciudades de la regin ha sido disperso e inconexo, y muestra un patrn de baja densidad que es
insostenible en el largo plazo. El proceso de urbanizacin tender a alcanzar un 87% hacia 2050 y
el cambio demogrfico se espera moderado. La existencia de ms ciudades y un paisaje urbano en
crecimiento representan un gran reto para la regin en trminos sociales y ambientales, particularmente
debido a los altos costos de la infraestructura, al uso informal de la tierra y al aumento de la huella
ecolgica. Amrica Latina es tambin la nica regin donde la migracin interurbana (de ciudad a
ciudad) constituye alrededor del 50% del crecimiento de la poblacin urbana.
Aun cuando en esta rea puede encontrarse una enorme heterogeneidad, la situacin de la
vivienda es un reflejo general de las necesidades urbanas, los progresos del desarrollo y los retos
futuros de la regin. El avance insuficiente en la meta 7D del sptimo ODM, que apunta a haber
mejorado considerablemente, en 2020, la vida de al menos 100 millones de habitantes de barrios
marginales, refleja la realidad desigual que viven una de cada cuatro personas que habitan este
tipo de barrios en la regin. Aunque las acepciones de barrio marginal varan en distintos lugares
del mundo, todas ellas se encuentran asociadas a condiciones de vida y ambientales deplorables,
servicios sanitarios y de agua precarios o inexistentes, hacinamiento, construcciones precarias,
localizacin geogrfica riesgosa, incertidumbre en la tenencia, vulnerabilidad ante riesgos de
salud e inseguridad. Con el fin de asegurar la sustentabilidad, todo asentamiento excluido debe
ser completamente integrado a la ciudad y sus beneficios, y en particular a aquellos de acceso
igualitario a los medios de subsistencia y la calidad de vida. Debe notarse, por ltimo, que si bien
las mejoras a barrios marginales han disminuido la proporcin de poblacin que vive en ellos, en
trminos absolutos el nmero de habitantes de este tipo de asentamientos de hecho ha aumentado
de 106 millones a 111 millones.
La seguridad ciudadana emerge como uno de los principales temas de preocupacin
en Amrica Latina y el Caribe
Los actuales niveles de violencia, crimen e inseguridad en Amrica Latina generan altos costos para
sus ciudadanos, sus comunidades y sus instituciones. Aunque su cuantificacin es difcil e imprecisa,
la evidencia apunta a que tienen un impacto negativo en la economa y en la calidad de vida de los
latinoamericanos. Por ejemplo, tomando en cuenta solamente los costos directos, las estimaciones
apuntan a que la mayor parte de los pases de la regin destinan ms del 5% de su PIB anual a
seguridad y en algunos pases la cifra es superior al 12% (Banco Mundial, 2011). Por su parte, las
empresas gastan en seguridad hasta un 2,8% del monto de sus ventas totales en Amrica Latina y
el Caribe, mientras que en Centroamrica esa cifra llega al 3,7% (Banco Mundial, 2011). Ms an, de
acuerdo con datos del Proyecto de Opinin Pblica de Amrica Latina, extrados en 2012, uno de

55

CEPAL

cada tres ciudadanos latinoamericanos ha cambiado sus lugares de compra y la misma proporcin
ha limitado sus lugares de recreacin . Entre aquellos ciudadanos que han sido vctimas directas
de algn delito la proporcin es an mayor: uno de cada dos ha cambiado sus lugares de compra y
cuatro de cada diez han limitado sus lugares de recreacin. Lo anterior afecta la economa de estos
pases y sus perspectivas de crecimiento econmico y refleja, adems, el impacto que la violencia
y el crimen tienen en la libertad de movimiento de las personas y en su percepcin de seguridad.

56

La seguridad ciudadana se ha convertido en una de las principales preocupaciones en Amrica


Latina y el Caribe, por lo que es imprescindible otorgarle un lugar central en el proceso de debate
sobre la agenda para el desarrollo post-2015. En 2010, el porcentaje de homicidios por arma de fuego
en Amrica del Sur, el Caribe y Centroamrica fue el ms alto entre 15 subregiones, seguido por el
registrado en frica Subsahariana. La mayora de las vctimas son hombres jvenes, de reas pobres y
altamente pobladas. Este es el caso del Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica,
Mxico y Venezuela (Repblica Bolivariana de), donde las tasas de robo, la violencia domstica, el
crimen organizado, las pandillas callejeras y el trfico de estupefacientes tambin se encuentran en
aumento y han sido asociados con el incremento de las tasas de homicidio. En el Caribe, donde
existe un alto riesgo de que se enquisten patrones de comportamiento violento en la juventud, lo
que afecta el futuro de esas sociedades, la criminalidad juvenil ya puede estar costando hasta un
4% del PIB (PNUD, 2012). Ms an, en la violencia llegan a reproducirse los patrones de inequidad
que se observan en otros mbitos, como ocurre en el Brasil, donde la probabilidad de ser vctima
de un asesinato entre los adolescentes afrodescendientes es casi el triple de la que se registra entre
los adolescentes de ascendencia europea. Sera necesario un acercamiento integral al problema
de la violencia y la prevencin de lesiones para propiciar tambin la reduccin de otras formas de
violencia, como la violencia de gnero, la violencia autoinfligida, la violencia interpersonal y social
e incluso las muertes por accidentes de trnsito. Por otro lado, los delitos vinculados a estructuras
transnacionales del crimen organizado, como la trata de personas con fines de explotacin sexual
comercial, afectan de forma muy particular a mujeres y nias, calculndose que casi el 80% de
las vctimas de trata a nivel mundial son mujeres (UNODC, 2012) y ms de la mitad de los casos
detectados en Amrica Latina y el Caribe tenan que ver con fines de explotacin sexual. Igualmente,
las interrelaciones entre la violencia contra la mujer y el VIH, como una de las causas principales
y tambin consecuencia, estn ahora ampliamente reconocidas. Las mujeres con VIH tienen ms
probabilidades de haber sufrido violencia, del mismo modo que las que han sido vctimas de la
violencia tienen ms probabilidades de contraer el VIH (Hale y Vazquez, 2011).
La seguridad humana es un marco normativo de carcter dinmico y prctico para abordar
las amenazas generalizadas e intersectoriales de manera coherente e integral a travs de una mayor
colaboracin y asociacin entre los gobiernos, las organizaciones internacionales y regionales, la
sociedad civil y los agentes de base comunitaria (Naciones Unidas, 2012b). La inseguridad de las
personas es resultante de una combinacin nefasta de inseguridades que limitan la libertad y la
vida digna. Entendida como un bien pblico, la seguridad ciudadana significa proteger eficazmente
los derechos humanos inherentes, especialmente el derecho a la vida y a la integridad personal,
la inviolabilidad del domicilio y la libertad de movimiento. La inseguridad de la integridad fsica
es resultante de una cadena de factores causales como la destruccin del tejido social por
la migracin, el desmembramiento familiar, la discriminacin y la ausencia de oportunidades
laborales; en definitiva, de la desigualdad. Por ello el abordaje es multidimensional (OPS, 2012). La
participacin ciudadana, la movilizacin comunitaria y la promocin del voluntariado son esenciales
en los programas de seguridad ciudadana y recuperacin, en particular en la prevencin de la
violencia juvenil y de gnero y en la gestin local de la seguridad. De esta manera, la concepcin
de la seguridad ciudadana incorpora la accin comunitaria para la prevencin de la delincuencia,
el desarrollo de capacidad de las instituciones de seguridad, el acceso a una justicia eficaz, una
educacin basada en valores, el respeto de la ley y la tolerancia.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

El cambio climtico, la vulnerabilidad y los riesgos de desastres se posicionan como


temas crticos para la regin
Casi todos los pases de Amrica Latina y el Caribe son actualmente muy vulnerables a los efectos del
cambio climtico (fenmenos meteorolgicos extremos, como episodios de precipitaciones intensas
y frecuentes fuera de temporada, as como olas de calor, fro y huracanes). Para 2030, la mayora de
los pases se encontrarn en una situacin de grave riesgo (DARA, 2012). Los considerables costos
econmicos del cambio climtico han quedado claramente demostrados (Stern, 2007, CEPAL, 2010c).
Aunque an registran bajos niveles de emisiones de CO2, los pases de Amrica Latina y el Caribe
con clima tropical clido y hmedo se vern seriamente afectados por la intensificacin del cambio
climtico y el riesgo de desastres, con las consiguientes repercusiones negativas en la salud de la
poblacin de la regin y un aumento de los precios de los alimentos. En los ltimos aos, Colombia,
el Ecuador y el Per se han visto gravemente afectados por el fenmeno de El Nio-Oscilacin Austral
(que provoca una escasez o un exceso inhabituales de precipitaciones). La mayora de los pequeos
estados insulares del Caribe son especialmente vulnerables al cambio climtico, el aumento del
nivel del mar, los riesgos naturales y para el medio ambiente, debido a su tamao, ubicacin, a la
concentracin de poblacin en las zonas costeras dentro de un rea de tierra limitada, y en algunos
casos, a la falta de capacidad institucional para hacer frente a crisis (CEPAL, 2012c).
Quienes viven por debajo de la lnea de pobreza y enfrentan otras formas de vulnerabilidad
(sobre todo mujeres) sufren ms las consecuencias de los desastres y los daos ambientales, pues
en algunos pases de Amrica Latina y el Caribe la escasez de recursos las ha obligado a ocupar
progresivamente zonas de alto riesgo y tierras marginales, donde, aparte de vivir en asentamientos
urbanos precarios, intensifican la degradacin de las tierras y la desertificacin. Este proceso no
solo amenaza el medio ambiente, sino tambin la salud y seguridad de estas personas, como hemos
observado recientemente en los casos de fuertes lluvias con inundaciones, como las de Colombia
y el Brasil, deslizamientos de tierras, o terremotos como el de Hait2. Si no se toman medidas,
las amenazas ambientales actuales y futuras podran poner en peligro el extraordinario progreso
experimentado en el ndice de desarrollo humano en los ltimos decenios3 y en los avances hacia
el cumplimiento de los ODM, en particular respecto del hambre y la seguridad alimentaria.
Hay una urgente necesidad de encontrar nuevas vas de desarrollo que puedan garantizar la
sostenibilidad del medio ambiente, de consolidar una economa respetuosa con el medio ambiente
y de revertir la destruccin ecolgica, a la vez que se intenta procurar una vida digna para todas las
personas ahora y en el futuro (CDP, 2012). Para conseguirlo, los patrones de consumo y produccin
sostenible y la proteccin y gestin de los recursos naturales como base del desarrollo econmico
y social deben considerarse objetivos generales a la vez que requisitos esenciales para el desarrollo
sostenible4. Una economa ecolgicamente sostenible ser beneficiosa para la reduccin de la
vulnerabilidad a corto y largo plazo, permitir generar empleo e ingresos5 y estimular el desarrollo
de tecnologa y la infraestructura para la prevencin de desastres naturales al mismo tiempo que
se protege el medio ambiente (ONUDI, 2010).
Adems, el manejo de ecosistemas incrementa la resiliencia de los sistemas naturales y
las sociedades humanas ante los impactos del cambio climtico, sirviendo de base para integrar
adaptacin y mitigacin al cambio climtico, la reduccin de riesgo de desastres y la conservacin
de recursos naturales con las estrategias de reduccin de la pobreza y de desarrollo sostenible. Los
2

4
5

Declaracin de los organismos con sede en Roma ante la Segunda Comisin durante el sexagsimo sptimo perodo de sesiones de la
Asamblea General de las Naciones Unidas, sobre el tema 26: Desarrollo agrcola y seguridad alimentaria: IFAD, WFP, FAO, 5 de noviembre
de 2012.
Declaracin de los delegados del Foro Mundial sobre el Desarrollo Humano, Estambul, 23 de marzo de 2012 [en lnea] http://hdr.undp.
org/en/humandev/forum2012/ [fecha de referencia: 12 de diciembre de 2012].
Vase El futuro que queremos, resolucin 66/288 de la Asamblea General de las Naciones Unidas.
Ibid.

57

CEPAL

ecosistemas sanos proveen barreras naturales que reducen la exposicin a eventos extremos y su
manejo contribuye a buenas prcticas agrcolas y forestales, as como a esquemas de reduccin
de emisiones por deforestacin y degradacin y a la conservacin de los acervos de carbono, entre
otros beneficios (Munang y otros, 2013).
Por otra parte, las experiencias positivas de la regin para incorporar criterios de reduccin del
riesgo de desastres como parte del anlisis de costo-beneficio de proyectos de inversin pblica y el
uso ms amplio de mecanismos financieros para transferir riesgo acumulados y evitar desequilibrios
fiscales deben utilizarse de manera ms generalizada y coherente, ya que son factores clave para
fortalecer la capacidad de adaptacin y reduccin de riesgos de desastres. El estudio cuidadoso
de las dinmicas demogrficas y de los asentamientos humanos tambin contribuira a una mejor
gestin intertemporal del riesgo, en particular, en zonas urbanas, y a su reduccin. De igual modo,
los efectos del cambio climtico deben ser adems considerados en las propuestas de prevencin
de desastres. En general, es importante impulsar una cultura de prevencin del riesgo, con procesos
permanentes de socializacin y concienciacin, adems de una adecuada planificacin nacional,
institucional y comunitaria.
El financiamiento de la asistencia oficial para el desarrollo a pases de renta media
disminuye: ser muy importante potenciar fuentes alternativas y construir un espacio
fiscal adecuado para incrementar la inversin social

58

Actualmente, la mayora de los pases de la regin son de ingresos medios-altos y se estima que para
2015 varios pases se considerarn economas de ingreso alto. Esto plantear desafos, tanto en el
proceso poltico de las consultas post-2015 como en lo que se refiere al papel que deber desempear
el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (GNUD) en Amrica Latina y el Caribe en los
prximos 15 aos. Si bien este diagnstico es positivo a nivel nacional, es importante destacar que
en el nivel subnacional an hay municipios en situacin de pobreza extrema, comparable a la de las
regiones ms pobres de frica y Asia. No se puede pasar por alto la regin de Amrica Latina y el
Caribe simplemente porque el PIB crezca en conjunto. El reto radica en disear una estrategia para
canalizar de la mejor manera posible fondos de asistencia oficial para el desarrollo (AOD) y fuentes
de financiamiento alternativas hacia las zonas ms pobres en el nivel subnacional, priorizando la
inversin social y una inversin pblica segura. En este contexto, cabe destacar el papel que los
gobiernos subnacionales han desempeado, as como la cooperacin entre ciudades, que ha
facilitado el acceso directo de los municipios a proyectos de cooperacin Sur-Sur descentralizada.
Mientras que la Asamblea General de las Naciones Unidas aprob la resolucin 66/223, en
la que se reconoce la centralidad de los pases de ingresos medios (PNUD, 2011), las asignaciones
por parte de los pases donantes y las instituciones multilaterales se han modificado, en particular
desde la crisis econmica que se inici en 2008. Una mayor proporcin del presupuesto se est
canalizando hacia economas clasificadas como de bajos ingresos en detrimento de las de ingresos
medianos (Naciones Unidas, 2010). Los ltimos datos muestran que para Amrica Latina y el Caribe
la asistencia oficial para el desarrollo cay desde el 7,3% del ingreso nacional bruto (INB) en 1990 al
1,8% en 20106. Tal comportamiento refleja, por una parte, la decisin de concentrar los recursos de
cooperacin internacional en el combate de la pobreza y en sus efectos ms inmediatos, privilegiando
a los pases de menores ingresos, pese a que ms del 70% de la poblacin mundial en condiciones
de pobreza vive en pases de renta media y an enfrentan desafos importantes de desarrollo en
trminos de gobernabilidad democrtica, marcos institucionales, transparencia, rendicin de cuentas,
sostenibilidad ambiental, seguridad y sistemas de justicia, inequidades y exclusin social. Por otra
parte, la canalizacin de recursos hacia los pases de menores ingresos responde al supuesto de
que, en la medida en que los pases avanzan en su nivel de ingreso per cpita, disponen de ms
6

OCDE Aggregate Aid Statistics y Banco Mundial.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

recursos y herramientas para combatir la pobreza y financiar su desarrollo. Por ende, los pases de
renta media necesitaran un menor apoyo del sistema de cooperacin internacional; este fenmeno
es lo que algunos autores han llamado el proceso de graduacin (CEPAL, 2012d).
En este contexto, es oportuno resaltar la diversificacin de fuentes de financiamiento, actores
y modalidades de cooperacin, que se ha fortalecido en aos recientes, ms all del marco tradicional
de la cooperacin para el desarrollo. Adems de la AOD, la cooperacin para el desarrollo se ha
extendido a sectores como el comercio, la inversin, la migracin, el medio ambiente, la seguridad
y la tecnologa en el plano internacional. Como se destac en el Consenso de Monterrey y otros
foros mundiales posteriores, enfrentar los desafos del financiamiento del desarrollo implica no
solamente respetar el compromiso de asignar el 0,7% del ingreso de los pases desarrollados a la
AOD y la movilizacin de los recursos financieros adicionales necesarios sino tambin el incremento
de la eficiencia, eficacia, transparencia y equidad de su uso. Por otro lado, hay que considerar la
participacin activa del sector privado y las organizaciones de la sociedad civil. Finalmente, se ha
producido un fortalecimiento de la cooperacin Sur-Sur y triangular, que ha asumido un rol fundamental
como mecanismo efectivo para avanzar en la agenda para el desarrollo de los pases de la regin.
En Amrica Latina y el Caribe, la movilizacin de los recursos internos ha sido la principal
fuente de financiamiento sostenible para apoyar el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del
Milenio y, por lo tanto, ser la principal fuente de financiamiento de los nuevos objetivos post-20157.
En diversos estudios se ha documentado el escaso efecto redistributivo de las transferencias fiscales
y los impuestos en la regin. Las rentas despus de impuestos (que incluyen tributos, subsidios y
transferencias monetarias y en especie) muestran que Amrica Latina y el Caribe se sita hasta 20
puntos porcentuales por detrs de los pases de la OCDE. En el proceso de distribucin de la renta,
los impuestos neutralizan a menudo las transferencias, lo que diluye en gran medida su impacto. Por
un lado, la tributacin progresiva es necesaria para no gravar excesivamente los bienes y servicios
que los hogares de bajos ingresos consumen desproporcionadamente. Por otro, el gasto existente
debe hacerse ms progresivos para llegar a los deciles de la poblacin de menores ingresos con las
contribuciones netas, as como para asegurar que el gasto beneficie igualmente a todos los sectores
de la sociedad. Combinar un gasto ms elevado en mbitos clave de la poltica social con reformas
de los sistemas fiscales, fortaleciendo las capacidades nacionales y subnacionales con el fin de
corregir las desigualdades, distorsiones y externalidades negativas y mejorar la redistribucin, ser
fundamental para que los gobiernos respondan a las necesidades de la poblacin ms vulnerable
de una manera sostenible.

En Amrica Latina y el Caribe, por ejemplo, la atencin relacionada con el VIH en 2011 se financi principalmente con recursos
nacionales, que representaron ms del 85% del total del gasto en VIH (ONUSIDA, 2012).

59

CEPAL

Bibliografa
Banco Mundial (2011), Crime and Violence in Central America: a Development Challenge, Informe N 56781-LAC,
Washington, D.C., Banco Mundial.
Bott, S. y otros (2012), Violencia contra las mujeres en Amrica Latina y el Caribe: un anlisis comparativo de
datos poblacionales de 12 pases, Washington, D.C., Organizacin Panamericana de la Salud (OPS).
CDP (Comit de Polticas de Desarrollo) (2012), The United Nations Development Strategy Beyond 2015,
Nueva York, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales.
CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2012a), Panorama Social de Amrica Latina, 2012
(LC/G.2557-P), Santiago de Chile. Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.13.II.G.6.
____ (2012b), Cargos de infraestructura: la creacin de incentivos para mejorar el desempeo ambiental,
Boletn FAL, N 309, Santiago de Chile.
____ (2012c), Efectos del cambio climtico en la costa de Amrica Latina y el Caribe. Dinmicas, tendencias
y variabilidad climtica (LC/W.447), Santiago de Chile.
____ (2012d), Los pases de renta media: un nuevo enfoque basado en brechas estructurales (LC/G.2532/Rev.1),
Santiago de Chile.
____ (2011), Caracterizacin de la brecha de infraestructura econmica en Amrica Latina y el Caribe, Boletn FAL,
N 293, Santiago de Chile, enero.
____ (2010a), Panorama Social de Amrica Latina, 2010 (LC/G.2481-P), Santiago de Chile.
____ (2010b), Qu Estado para qu igualdad? (LC/G.2450(CRM.11/3)), Santiago de Chile.

60

____ (2010c), La economa del cambio climtico en Amrica Latina y el Caribe. Sntesis 2010 (LC/G.2474),
Santiago de Chile.
CEPAL/UNICEF (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe/Fondo de las Naciones Unidas para la
Infancia) (2010), Pobreza infantil en Amrica Latina y el Caribe (LC/R.2168), Santiago de Chile, diciembre.
DARA (Fundacin DARA Internacional) (2012), Climate Vulnerability Monitor: A guide to the cold calculus of a
hot planet, Madrid.
Hale, Fiona y Marijo Vazquez (2011), Violence Against Women Living with HIV/AIDS: A Background Paper,
Washington, D.C., International Community of Women Living with HIV/AIDS (ICW Global), ONU-Mujeres.
Munang, Richard y otros (2013), The role of ecosystem services in climate change adaptation and disaster risk
reduction, Current Opinion in Environmental Sustainability, vol. 5, N 1.
Naciones Unidas (2012a), La sostenibilidad del desarrollo a 20 aos de la Cumbre para la Tierra: Avances,
brechas y lineamientos estratgicos para Amrica Latina y el Caribe (LC/L.3346/Rev.1), Santiago de
Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
____ (2012b), Seguimiento de la resolucin 64/291 de la Asamblea General sobre seguridad humana. Informe
del Secretario General (A/66/763).
____ (2010), El progreso de Amrica Latina y el Caribe hacia los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Desafos
para lograrlos con igualdad (LC/G.2460), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe (CEPAL).
OMS (Organizacin Mundial de Salud) (2008), Informe de la Comisin de Determinantes Sociales de la
Salud, Ginebra.
ONUDI (Organizacin de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial) (2010), Green Industry for a Low
Carbon Future, A Greener Footprint for Industry: Opportunities and challenges of sustainable industrial
development, Viena.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

ONUSIDA (Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA) (2012), Informe mundial: informe de
ONUSIDA sobre la epidemia mundial de SIDA 2012, Ginebra.
OPEP (Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo) (2012), Annual Statistical Bulletin 2012, Viena.
OPS (Organizacin Panamericana de la Salud) (2013), Gua de Anlisis de Impacto en Salud, Washington, D.C.
____ (2012), Seguridad humana, implicaciones para la salud pblica, Washington, D.C.
PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) (2012) Caribbean Human Development Report
2012 Human Development Report and the Shift to Better Citizen Security, Nueva York.
____ (2011), Middle-Income Countries in Latin America and the Caribbean: A renewed opportunity for development
partnership (Draft), Nueva York.
PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (2011), Towards a Green Economy,
Pathways to Sustainable Development and Poverty Eradication, Nairobi.
Stern, Nicholas (2007), The Economics of Climate Change, Londres, Cambridge University Press.
UNODC (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito) (2012), Informe mundial sobre la trata de
personas, 2012. Resumen ejecutivo [en lnea] http://www.unodc.org/documents/data-and- analysis/glotip/
Executive_Summary_Spanish.pdf.

61

Captulo IV

El medio ambiente como dimensin del bienestar

Fuente: extracto de Panorama Social de Amrica Latina, 2013 (CEPAL, 2013)


http://www.cepal.org/publicaciones/xml/9/51769/PanoramaSocial2013.pdf
El Panorama Social de Amrica Latina es uno de los informes anuales de la CEPAL. En esta edicin de 2013
se presentan las mediciones oficiales de la CEPAL respecto del anlisis de la pobreza por ingresos y se
procura ofrecer enfoques novedosos sobre pobreza y bienestar, poniendo especial nfasis en enfoques
multidimensionales, de carcter exploratorio. Entre estos enfoques est una mirada desde el punto de vista
del medio ambiente y de los costos sociales de su deterioro.

CEPAL

Algunas dimensiones soslayadas del bienestar


en Amrica Latina
Espacio
El espacio es una de las dimensiones materiales fundamentales de la vida humana. Es el medio ambiente
que habitamos e incluye el agua, el suelo, el aire, los objetos, los seres vivos, las relaciones entre hombres
y mujeres, y elementos intangibles como los valores culturales. Un espacio (o medio ambiente) saludable
es una condicin necesaria para que las personas puedan alcanzar niveles dignos de bienestar.
En las ltimas dcadas, el medio ambiente en Amrica Latina ha estado sometido a impactos
de distinto tipo e intensidad como resultado del modelo de desarrollo. Muchos estn presentes en los
actuales debates ambientales: la deforestacin, producto de la tala y quema de bosques; la reduccin
de la biodiversidad y el dao a sistemas ecolgicos, que son clave en las cadenas alimenticias; la pesca
excesiva, que pone en peligro un gran nmero de especies de la fauna silvestre; la erosin del suelo,
que reduce la productividad, perjudica la calidad del agua y degrada la tierra; la contaminacin de ros
y mares con aguas servidas o residuales, con escurrimientos agrcolas y con desechos industriales;
la contaminacin del aire, que se produce como consecuencia de la emisin de sustancias txicas a
la atmsfera; y el calentamiento global, que conduce a sequas que, a su vez, provocan inundaciones,
olas de calor, elevacin de la marea y derretimiento de glaciares y placas de hielo.

64

Todas estas transformaciones del medio ambiente o del espacio que habitamos inciden
en el bienestar de las personas. Para ilustrar cmo estos cambios afectan el bienestar humano,
a continuacin se considera uno de los factores en juego: el deterioro de la calidad del aire y, en
particular, la contaminacin atmosfrica urbana1.
Contaminacin atmosfrica en las ciudades latinoamericanas
De acuerdo con la Organizacin Mundial de la Salud (OMS), la contaminacin atmosfrica implica
la modificacin de las caractersticas naturales de la atmsfera, ya sea a nivel domiciliario o en
espacios exteriores, por cualquier agente qumico, fsico o biolgico. Los mecanismos de combustin
domiciliarios, los vehculos motorizados, los complejos industriales y la quema de bosques son
fuentes comunes de contaminacin atmosfrica. Entre los contaminantes de preocupacin para la
salud pblica se incluyen el material particulado (MP), el monxido de carbono, el ozono, el dixido
de nitrgeno y el dixido de azufre2.
La contaminacin atmosfrica se genera principalmente en entornos urbanos, lo que implica
que este problema adquiere un carcter crtico en el contexto latinoamericano. En las tres ltimas
dcadas, la poblacin urbana de Amrica Latina se ha incrementado en un 240%, mientras que la
poblacin rural solo aument un 6,1%. Como consecuencia de este fenmeno, la poblacin urbana
pas de representar el 70,6% de la poblacin total en 1990 a constituir el 79,5% en 2010, lo que
convierte a la regin en una de las zonas ms urbanizadas del planeta. Pases como la Argentina,
Chile, el Uruguay y Venezuela (Repblica Bolivariana de) exhiben tasas de urbanizacin superiores
al 86%3. Asimismo, cabe resaltar que ya en 1990, tres de las diez principales megaciudades del
mundo estaban localizadas en Amrica Latina: Buenos Aires, Mxico, D.F. y So Paulo.
Se ha sealado que en Amrica Latina y el Caribe, al menos 100 millones de personas estn
expuestas a la contaminacin atmosfrica a niveles superiores a los recomendados por la OMS
(Cifuentes y otros, 2005). Los grupos ms vulnerables a los efectos de la contaminacin del aire
1

2
3

En esta seccin se hace referencia especficamente a espacios exteriores en entornos urbanos. Debido a las restricciones de espacio,
y pese a ser un problema de gran importancia en la regin, no se considera la contaminacin del aire dentro de los hogares.
Vase [en lnea] http://www.who.int/phe/health_topics/outdoorair/en/index.html.
Vase [en lnea] http://www.eclac.org/celade/proyecciones/basedatos_BD.htm.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

son los nios, los adultos mayores, las personas con ciertas enfermedades preexistentes y aquellas
que viven en situacin de pobreza.
Como se seal, junto con el ozono (O3), el dixido de nitrgeno (NO2) y el dixido de azufre (SO2),
el material particulado es uno de los principales contaminantes del aire4. En el grfico IV.1 se muestra
el promedio anual de material particulado MP10 en 27 ciudades seleccionadas de Amrica Latina
y el Caribe. En el bienio 2007-2008, todas estas ciudades (localizadas en 15 pases de la regin)
superaban los lmites de material particulado MP10 recomendados por la OMS. En las Guas de
Calidad del Aire de la OMS de 2005, el valor mximo recomendado de MP10 es de 20 microgramos
por metro cbico (g/m3) como promedio anual y 50 microgramos por metro cbico (g/m3) como
promedio para 24 horas (OMS, 2006).
Trece de las ciudades incluidas en el grfico IV.1 son capitales: Bogot, Buenos Aires, Caracas,
Ciudad de Guatemala, Kingston, Lima, Mxico, D.F., Montevideo, Panam, Quito, San Jos, San
Salvador y Santiago. En el bienio 2008-2009, las capitales con mayores niveles de contaminacin
del aire por MP10 en la regin eran Lima, Bogot y Santiago, con promedios anuales ms de tres
veces superiores a la norma recomendada por la OMS. En Mxico, D.F. se han reducido en forma
significativa los niveles histricos de contaminacin del aire, disminuyendo la cantidad de plomo y
material particulado emitido a la atmsfera mediante la aplicacin de un conjunto de medidas, como
la eliminacin de la gasolina con plomo y la puesta en marcha del programa de restriccin vehicular
denominado Hoy no circula. No obstante, la ciudad sigue estando por encima de la norma5.
Adems de las capitales de los pases, se destacan los altos niveles de contaminacin atmosfrica
por MP10 en ciudades intermedias. Este es el caso de Mexicali (Mxico) que est entre las ciudades
con mayor nivel de contaminacin atmosfrica del mundo6. Tambin se destacan Santa Cruz de la
Sierra y Cochabamba (Bolivia (Estado Plurinacional de)), con niveles de contaminacin cuatro veces
superiores a los recomendados por la OMS, as como Medelln (Colombia) y Rancagua (Chile), con
niveles levemente inferiores.
Grfico IV.1
Amrica Latina y el Caribe (27 ciudades seleccionadas): promedio anual de material
particulado MP10, alrededor de 2008-2009
160
140
120
100

137

90

83 80

80

77

78

68

60

52

74

71

Norma de la OMS
para PM10 = media anual de 20 g/m 3
64
48

37

40

58

56

56
44

37

48

48

48

39

38

29

38
34

20

28

Colombia

Brasil

Venezuela Panam
(Rep.
Bol. de)

El
Guatemala Jamaica Uruguay Argentina
Salvador

Ecuador

San Jos

Quito

Cuenca

Buenos Aires

Montevideo

Kingston

Ciudad de Guatemala

Soyapango

San Salvador

Panam

San Miguelito

Caracas

Maracay

Barcelona/Puerto La Cruz

Regin Estado de So Paulo


(Cubato)

Santiago

Chile

Regin metropolitana de
Ro de Janeiro

Rancagua

Lima

Per

Bogot

Cochabamba

Bolivia
(Est.
Plur. de)

Medelln

Santa Cruz de la Sierra

Mxico

Callao

Mexicali
Tecate
Zona metropolitana del
Valle de Mxico

Costa
Rica

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de informacin de Organizacin Mundial
de la Salud (OMS), Outdoor air pollution in cities [en lnea] http://www.who.int/phe/health_topics/outdoorair/databases/en/.

5
6

El material particulado es una mezcla de pequeas partculas slidas y lquidas que estn en el aire que respiramos. El MP10 est compuesto
por partculas de un dimetro menor o igual a 10 micrones (un micrn es la milsima parte de un milmetro). Por su tamao, el MP10 puede
ingresar al sistema respiratorio del ser humano. Cuanto menor sea el dimetro de estas partculas, mayor ser el potencial dao para la salud.
Vase ms informacin en SEMARNAT (2011).
Mexicali tiene una media anual de 137 g/m3. La ciudad con el mayor promedio anual de contaminacin del aire en el mundo es
Ulaanbaatar (Mongolia) con 279 g/m3 (dato de 2008).

65

CEPAL

Exposicin a la contaminacin atmosfrica como causa de mortalidad


La exposicin a la contaminacin atmosfrica urbana, y en particular al material particulado MP10,
conlleva un grave riesgo para la salud de las personas y genera un aumento de las tasas de mortalidad
y morbilidad. Segn la OMS, la contaminacin atmosfrica urbana aumenta el riesgo de padecer
enfermedades respiratorias agudas, como la neumona, y crnicas, como el cncer del pulmn y
las enfermedades cardiovasculares. La contaminacin atmosfrica afecta de distintas formas a
diferentes grupos de personas. Los efectos ms graves se producen en las personas que ya estn
enfermas. Adems, los grupos ms vulnerables, como los nios, los ancianos y las familias de pocos
ingresos y con un acceso limitado a la asistencia mdica son ms susceptibles a los efectos nocivos
de dicho fenmeno (OMS, 2011).
El Observatorio mundial de la salud de la OMS permite acceder a bases de datos sobre
aspectos prioritarios de la salud, incluida la mortalidad y la carga de la enfermedad7. En el grfico IV.2
se muestran las muertes atribuibles a la contaminacin atmosfrica en Amrica Latina y el Caribe
en 2004 y 2008. Los pases con mayor nmero de muertes atribuibles a la contaminacin del aire
en 2008 fueron Cuba (26), la Argentina (24), Chile (19) y el Uruguay (19). Le siguen la Repblica
Dominicana (16), Mxico (13), el Per (13), el Brasil (12) y Saint Kitts y Nevis (12).

66

La OMS estima que en Amrica Latina y el Caribe mueren unas 400.000 personas al ao por
exposicin al material particulado. De ellas, unas 300.000 mueren a causa de la exposicin en espacios
interiores debido a la quema de biomasa o de otras fuentes (citado en Korc, 2000, pg. 17). A su vez,
en el estudio La calidad del aire en Amrica Latina: una visin panormica (Clean Air Institute, 2012)
se establece que las altas concentraciones de contaminantes del aire tienen un efecto negativo en
las personas y causan enfermedades y muertes prematuras. La OCDE advierte que: se prev que
la contaminacin del aire se convertir en la principal causa ambiental de mortalidad prematura,
por encima de las aguas insalubres y la falta de saneamiento, con una proyeccin a que se duplique
en el mundo el nmero de muertes prematuras derivadas de la exposicin a material particulado,
pasando de ms de 1 milln hoy en da a aproximadamente 3,6 millones al ao en 2050 (OCDE, 2012,
citado en Clean Air Institute, 2012).
En el grfico IV.2 se muestra que, en aproximadamente cuatro aos (2004-2008), menos
de un tercio de los pases (7 de 24) han presentado una disminucin de muertes por causas
relacionadas con la contaminacin atmosfrica. Ello no se condice con el grado de urgencia con
que se debera actuar frente a muertes que son evitables utilizando estrategias de salud pblica
preventivas, especialmente si se considera que, segn la OMS, una reduccin de la contaminacin
por partculas (MP10) de 70 a 20 microgramos por metro cbico permite reducir alrededor de un
15% las muertes relacionadas con la calidad del aire. Sin embargo, se destaca que en el mismo
perodo, en diez pases no hay cambio en el nmero de muertes atribuibles a este factor (incluidos
el Brasil, Chile y el Per), lo que implica que se ha puesto un freno a una tendencia muy peligrosa
desde el punto de vista del bienestar. En sentido inverso, se observa que en los restantes siete
pases se registra un aumento en el nmero de muertes atribuibles a la contaminacin atmosfrica,
lo que ciertamente no es positivo.

La OMS ha definido la carga de la enfermedad como el impacto de un problema de salud en un rea especfica, medido por la mortalidad
y la morbilidad. A menudo se cuantifica en trminos de aos de vida ajustados en funcin de la discapacidad (AVAD), lo que permite
cuantificar el nmero de aos perdidos debido a la enfermedad. La carga global de la enfermedad se puede considerar como un
indicador de brecha entre el estado de salud actual y el estado de salud ideal, cuando el individuo vive hasta la vejez libre de enfermedad y
discapacidad. Estas medidas permiten comparar la carga de la enfermedad de diferentes regiones, naciones o localidades, y tambin
se han utilizado para predecir los posibles efectos de las intervenciones de salud.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Grfico IV.2
Amrica Latina y el Caribe (24 pases): muertes atribuibles a la contaminacin
del aire en el exterior, alrededor de 2004 y 2008
(Por cada 100.000 habitantes)
46
41

Per

Chile

Antigua y Barbuda

Paraguay

Costa Rica

Panam

Honduras

2008

19 24

11

12

13

16 26
Cuba

19

Mxico

13

Rep. Dominicana

12

10 12

Saint Kitts y Nevis

11

Colombia

10

Dominica

20
13

El Salvador

Argentina

Brasil

10

Aumento

Uruguay

14

Jamaica

11

Hait

11

Ecuador

Disminucin

19

San Vicente y
las Granadinas

Nicaragua

Bahamas

Guatemala

Sin cambio

2004

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Organizacin Mundial de la Salud
(OMS), Global Health Observatory Data Repository [en lnea] http://apps.who.int/gho/data/node.main.688.

El Observatorio mundial de la salud de la OMS tambin permite acceder a datos sobre otras
causas de mortalidad. Si el nmero de muertes atribuibles a la contaminacin atmosfrica se compara
con otras causas como los suicidios, los accidentes de trnsito y los homicidios se observa
claramente la importancia del problema y la necesidad de actuar con urgencia sobre los factores
que lo determinan. Los datos del Observatorio indican que en la Argentina, Chile y el Uruguay, el
nmero de muertes atribuibles a la contaminacin atmosfrica es mayor que el nmero de muertes
por suicidio, accidentes de trnsito y homicidios. En Mxico, el Per y la Repblica Dominicana, el
nmero de muertes atribuibles a la contaminacin atmosfrica se ubica en segundo lugar despus
de los accidentes de trnsito. Por ltimo, en el Brasil y Colombia, estas muertes se ubican en tercer
lugar, despus de los homicidios y los accidentes de trnsito8. En definitiva, la exposicin a la
contaminacin atmosfrica se ha transformado en una causa de mortalidad muy importante sobre
la cual es imperativo actuar a travs de polticas pblicas eficaces.
Crecimiento del parque automotor y contaminacin atmosfrica
Est siendo debidamente protegido el derecho a respirar aire limpio en los pases de la regin?
Durante las ltimas dos dcadas se han realizado grandes esfuerzos para reducir la contaminacin
del aire en varias zonas urbanas de Amrica Latina. Las exitosas acciones emprendidas en
Bogot, Mxico, D.F., Santiago y So Paulo han sido extensamente documentadas. Sin embargo,
la contaminacin del aire sigue siendo un problema en los centros urbanos de Amrica Latina ya
establecidos y se est convirtiendo en un asunto preocupante en las ciudades emergentes de la
regin (Clean Air Institute, 2012).

Vase [en lnea] http://www.who.int/gho/es/.

67

CEPAL

Desde fines de la dcada de 1990 se vienen implementando programas de gestin de la


calidad del aire en Bogot (Plan Decenal de Descontaminacin del Aire para Bogot), Kingston
(Jamaica Air Quality Management Programme), Lima (Plan Integral de Saneamiento Atmosfrico
para Lima-Callao), Montevideo (Red de Monitoreo de la Calidad del Aire) y San Jos (Programa para
mejorar la calidad del aire del Gran rea Metropolitana de Costa Rica), por mencionar solo algunos.
Todas estas ciudades cuentan con normas de calidad del aire y algunas tienen lmites de emisin
de fuentes mviles y fuentes fijas, as como programas de inspeccin y mantenimiento de vehculos
(revisin tcnica). Sin embargo, a pesar de estos importantes esfuerzos, en varios pases de la regin
an falta generar las condiciones para un crecimiento sostenible de las ciudades y, de esta manera,
asegurar el bienestar presente y futuro de las poblaciones que en ellas habitan.
Uno de los principales factores que contribuyen al aumento de los ndices de contaminacin
atmosfrica en grandes conglomerados urbanos es el incremento del nmero de vehculos motorizados.
El uso de vehculos motorizados, en gran parte de uso privado, constituye uno de los elementos ms
contaminantes en las ciudades. Esta alta tasa de motorizacin no causara necesariamente graves
problemas de contaminacin si los vehculos no fueran usados diariamente por sus propietarios,
para llegar a su lugar de trabajo, implicando su circulacin por vas ya muy congestionadas. Este
comportamiento es propiciado por un transporte pblico deficiente, as como por la gran extensin
y segregacin funcional de las ciudades, factores que contribuyen al incremento de las emisiones de
fuentes mviles e influyen directamente en los niveles de contaminacin atmosfrica (Simioni, 2003).

68

Se ha sealado que en una ciudad como Santiago, el sector de transporte es responsable


de aproximadamente el 50% de las concentraciones ambientales de material particulado fino, y ello
puede servir de referencia a otras ciudades de Amrica Latina que tienen problemas de contaminacin
atmosfrica (Bull 2003, pg. 164). Las restantes fuentes de contaminacin del aire incluyen el sector
industrial, la generacin de energa y el uso domstico de combustible para calefaccin, coccin
y refrigeracin. De esto se desprende que el crecimiento del parque automotor es clave para la
sostenibilidad de las ciudades, tanto desde el punto de vista de la contaminacin atmosfrica como
de la congestin vehicular.
En el grfico IV.3 se muestra que el parque automotor ha crecido de forma significativa en los
ltimos aos en prcticamente todos los pases de la regin. En Mxico se registra el mayor aumento,
ya que se pas de 200 automviles por cada 1.000 habitantes en 2004 a 275 automviles por cada
1.000 habitantes en 2009, lo que significa un aumento de 75 automviles por cada 1.000habitantes en
el perodo. Le siguen el Brasil (de 164 a 209 automviles por cada 1.000 habitantes), Chile (de 135 a 184
automviles por cada 1.000 habitantes), Costa Rica (de 152 a 177 automviles por cada 1.000habitantes),
Panam (de 118 a 132 automviles por cada 1.000 habitantes) y la Repblica Dominicana (de 105 a
128 automviles por cada 1.000 habitantes). En otros pases, como Colombia, Honduras y el Per,
tambin hay una tendencia al crecimiento, pero el parque automotor sigue siendo pequeo.
En los estudios sobre la situacin del mercado automotor en Amrica Latina se indica que
hay varios factores que condicionan la demanda de vehculos: la baja de precios, las expectativas de
mejora de crecimiento econmico y un transporte pblico deficiente que incluye el escaso desarrollo
de infraestructuras de transporte como el ferrocarril. Adems, en los estudios se hace referencia al
gran nmero de familias que estn superando los umbrales de ingreso que les permite ser parte de
las clases medias. Esto mejora sus condiciones de acceso a financiacin y a un poder de adquisicin
familiar que les permite comprar un primer vehculo (BBVA, 2010). Se trata de familias jvenes que
por lo general conforman la primera generacin con acceso a este tipo de bienes de consumo.
En el grfico IV.3 tambin se muestra que la Argentina es el pas de Amrica Latina con ms
vehculos por cada 1.000 habitantes (314 en 2008). Sin embargo, este nmero es bastante menor
que el de los pases desarrollados. Por ejemplo, en 2008, los Estados Unidos tenan la tasa de
motorizacin ms alta del mundo con 815 vehculos por cada 1.000 habitantes (lo que se acerca

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

a un vehculo por persona), mientras que pases como el Japn (592), Francia (598) y Suecia (521)
estn ms cerca de una relacin de 0,5 vehculos por persona. El promedio para Amrica Latina en
2008 fue de 182 vehculos por cada 1.000 habitantes, lo que indica que todava se est muy lejos
de la situacin de los pases desarrollados.
Grfico IV.3
Amrica Latina y el Caribe (18 pases): crecimiento del parque automotor
en aproximadamente cinco aos a
(Por cada 1.000 habitantes)
320
270
220
170
120
70
20

2005

2006

2007

2008

2009

Amrica Latina
y el Caribe

Argentina

Mxico

Uruguay

Brasil

Chile

Costa Rica

Panam
Venezuela
(Rep. Bol. de)

Rep. Dominicana

El Salvador

Bolivia
(Est. Plur. de)
Honduras

Paraguay

Colombia

Ecuador

Per

Nicaragua

Guatemala

-30

2010

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, Federacin Internacional
de Carreteras (IRF), World Road Statistics.
a
En el parque automotor se incluyen automviles, autobuses y vehculos de carga, pero no se incluyen vehculos de dos ruedas.

Pese al crecimiento experimentado en aos recientes, el sector automotor an tiene un


alto potencial de crecimiento en Amrica Latina, ya que en varios pases de la regin sigue siendo
pequeo y antiguo. Adems, se encuentra muy concentrado en las reas urbanas, sobre todo en
las grandes ciudades y en las ciudades intermedias, como ocurre en Lima (donde se encuentra
2/3 del parque automotor del Per), en la Argentina (el 50% de los vehculos del pas se encuentran
en la provincia de Buenos Aires) o en Caracas donde se concentra el 38% de los vehculos en
circulacin (BBVA, 2010).
Desde el punto de vista del mercado, los elementos anteriores pueden interpretarse como una
oportunidad, pero desde el punto de vista del desarrollo sostenible de las ciudades y del bienestar de
las poblaciones que en ellas habitan, es evidente que se requiere de un conjunto de regulaciones para
armonizar el crecimiento del sector automotor con un mejoramiento de la calidad del aire. El desafo no
es sencillo y requiere ir ms all de las medidas ya incorporadas en varios de los programas de gestin
de calidad del aire en la regin (como el establecimiento de lmites de emisin para las fuentes mviles,
un calendario de restriccin vehicular y programas de inspeccin y mantenimiento de vehculos). Adems
del control de los vehculos que ya estn en circulacin, se requiere disear e implementar programas
de transporte urbano sostenible que deberan tener en cuenta iniciativas como el sistema de transporte
pblico masivo en bus de Bogot (TransMilenio) y el Metrobus de Mxico, D.F.
Otro factor clave para el desarrollo sostenible de las ciudades es la conciencia de la ciudadana.
Como lo sealaba la CEPAL hace algunos aos, la conciencia de la ciudadana es un factor clave
en la gestin para descontaminar el aire. Ms especficamente, supone que el avance sistemtico

69

CEPAL

hasta ahora alcanzado en materia ambiental slo ser posible mantenerlo con el compromiso
de todos los ciudadanos. Esto quiere decir que, por una parte, el Estado deber incorporar la
participacin ciudadana como una variable central dentro de su gestin y, por otra, la ciudadana
deber apropiarse y hacerse cargo de un problema cuya responsabilidad es finalmente compartida
(Simioni, 2003). El problema es que en ninguna de estas ciudades (consideradas) existe un grado
de conciencia ciudadana que supere los niveles bsicos de sensibilizacin y se est muy lejos de
lograr un comportamiento proactivo en materia de proteccin del medio ambiente (Simioni, 2003,
pg. 12). Hoy ya han pasado varios aos y es importante reconocer que poco se ha avanzado en
trminos del fortalecimiento de una conciencia ciudadana para la formulacin de polticas de control
de la contaminacin atmosfrica.

Bibliografa
BBVA Research LATAM (2010), Latinoamrica. Situacin automotriz. Anlisis econmico [en lnea] www.
serviciodeestudios.bbva.com/KETD/fbin/mult/ESTAULT_14122010_tcm346-239499.pdf?ts=16102013.

70

Bull, A. (coord.) (2003), Congestin de trnsito, el problema y cmo enfrentarlo, Cuadernos de la CEPAL, N 87
(LC/G.2199-P), Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)/Agencia
Alemana de Cooperacin Tcnica (GTZ). Publicacin de las Naciones Unidas, N de venta: S.03.II.G.88.
Cifuentes, Luis y otros (2005), Urban Air Quality and Human Health in Latin America and the Caribbean,
Organizacin Panamericana de la Salud (OPS)/Banco Interamericano de Desarrollo (BID) [en lnea]
http://www.iadb.org/es/publicaciones/detalle,7101.html?id=18964
Clean Air Institute (2012), La calidad del aire en Amrica Latina: una visin panormica [en lnea] http://www.
cleanairinstitute.org/calidaddelaireamericalatina/.
Korc, M. (2000), Situacin de los Programas de Gestin de Calidad del Aire Urbano en Amrica Latina y el
Caribe (OPS/CEPIS/99.15(AIRE)), Organizacin Panamericana de la Salud (OPS), enero [en lnea] http://
www.ambiente.gov.ar/archivos/web/salud_ambiente/File/Gestion_Calidad_UrbanoAmerica_2000.pdf.
OCDE (Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos) (2012), OECD Environmental Outlook to 2050:
The Consequences of Inaction, Pars, OECD Publishing.
OMS (Organizacin Mundial de la Salud) (2011), Calidad del aire y salud, Nota Descriptiva, N 313 [en lnea]
http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs313/es/index.html
____ (2006), Guas de Calidad del Aire de la OMS, Washington, D.C.
SEMARNAT (Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales de Mxico) (2011) Programa para mejorar
la calidad el aire de la Zona Metropolitana del Valle de Mxico 2011-2020, Mxico, D.F., Gobierno del
estado de Mxico, Secretara de Salud.
Simioni, D. (comp.), Contaminacin atmosfrica y conciencia ciudadana, Libros de la CEPAL, N 73 (LC/G.2201-P),
Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Publicacin de las
Naciones Unidas, N de venta: S.03

Captulo V

Hacia la implementacin de los derechos de acceso


en materia ambiental: El Principio 10 en
Amrica Latina y el Caribe

Fuente: Acceso a la informacin, participacin y justicia en temas ambientales en Amrica Latina y el Caribe:
situacin actual, perspectivas y ejemplos de buenas prcticas (Valeria Torres, CEPAL, 2013)
http://www.cepal.org/publicaciones/xml/9/51389/Accesoalainformacion.pdf
Este documento fue elaborado como aporte sustantivo al proceso impulsado por la Declaracin sobre la
aplicacin del Principio 10 de la Declaracin de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo hacia un
instrumento regional para la implementacin del Principio 101. Los extractos seleccionados muestran la
situacin actual y los desafos en los tres elementos centrales del Principio 10: acceso a la informacin, la
participacin y el acceso a la justicia en temas ambientales. El documento cont con el aporte financiero de
la Cuenta de las Naciones para el Desarrollo, del proyecto Mejorando el manejo de recursos para el medio
ambiente en Amrica Latina y el Caribe y del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo
(BMZ) de Alemania, a travs de la Agencia Alemana de Cooperacin Internacional (GIZ).
1

PRINCIPIO 10: El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participacin de todos los ciudadanos interesados, en el
nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deber tener acceso adecuado a la informacin sobre el medio ambiente
de que dispongan las autoridades pblicas, incluida la informacin sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en
sus comunidades, as como la oportunidad de participar en los procesos de adopcin de decisiones. Los Estados debern facilitar y
fomentar la sensibilizacin y la participacin de la poblacin poniendo la informacin a disposicin de todos. Deber proporcionarse
acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre stos el resarcimiento de daos y los recursos pertinentes.

CEPAL

Evolucin y estado de los derechos de acceso en asuntos


ambientales en Amrica Latina y el Caribe
()
En las ltimas dos dcadas, los pases de la regin han realizado avances significativos en materia
de acceso a la informacin, la participacin y el acceso a la justicia en temas ambientales. En el
cuadro V.1 se presentan algunos instrumentos comunes de gestin ambiental aplicados en la regin
que integran derechos de acceso.
Cuadro V.1
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: INSTRUMENTOS DE GESTIN AMBIENTAL QUE INTEGRAN
DERECHOS DE ACCESO
Acceso a la informacin
Mecanismos de acceso a la informacin
Sistemas de informacin ambiental
Informes sobre el estado del medio ambiente
Inventarios de emisiones txicas, registros de emisiones y transferencia de contaminantes
Sistemas de advertencia de emergencias
Sistemas de monitoreo de la calidad del agua y el aire
Participacin pblica
Evaluacin de impacto ambiental
Evaluacin ambiental estratgica
Planes de prevencin y descontaminacin
Normas de emisin y de calidad ambiental
Planes de ordenamiento ecolgico del territorio
Audiencias de permisos y planificacin Audiencias legislativas
Acceso a la justicia
Litigios
Resolucin alternativa de conflictos
Mecanismos de justicia administrativa (consejos de planificacin,
entre otros) Instancias especializadas con jurisdiccin ambiental
Procedimiento de reclamo

72

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de J. Foti y otros, Voz y opcin: Abriendo
la puerta a la democracia ambiental, Instituto de Recursos Mundiales (WRI), 2008.

()
El acceso a la informacin ambiental en Amrica Latina y el Caribe
Avances en los ltimos 20 aos
El acceso a la informacin ambiental abarca dos elementos centrales: por una parte, la generacin
de informacin sobre el medio ambiente y, por otra, el derecho de la ciudadana a acceder a la
informacin con que cuentan las autoridades pblicas y, por ende, la obligacin de los gobiernos
de poner la informacin a disposicin de todos de manera fcil y accesible.
Actualmente en 15 pases de la regin el acceso a la informacin pblica est garantizado en la
constitucin, mientras que en 11 pases del Caribe de habla inglesa existe una garanta constitucional
en materia de libertad para recibir informacin.2 En tanto, en 18 pases existen leyes especficas de
acceso a la informacin pblica y otros 7 estn en proceso de aprobacin o creacin de una ley. En
la mayora de los pases los parmetros que determinan el acceso a la informacin ambiental estn
2

Antigua y Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Jamaica, St Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas
y Santa Luca.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

repartidos entre la ley marco del ambiente y la ley de acceso a la informacin pblica. Solo la Argentina
y el Brasil han promulgado leyes especficas para el rgimen de acceso a la informacin ambiental.
El significativo avance en materia de acceso a la informacin pblica que se ha venido dando
en Amrica Latina y el Caribe desde inicios de la dcada del 2000 da cuenta de la importancia que
han adquirido en el mundo entero y tambin en la regin la transparencia y rendicin de cuentas
en la gestin pblica. En el mbito de la OEA un impulso adicional lo representa la Ley modelo de
acceso a la informacin administrativa elaborada por la Secretara de Asuntos Jurdicos para apoyar
a los Estados americanos en los procesos de formulacin, revisin y reforma de legislacin en la
materia y en apoyo de la implementacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin.3
Adems de reconocer el derecho de las personas a acceder a la informacin pblica, la
mayora de las leyes sancionadas en la regin en la ltima dcada contemplan mecanismos para
facilitar este acceso.
En Antigua y Barbuda, por ejemplo, la Ley sobre la libertad de informacin de 2004
(Parte II), seala que las autoridades pblicas deben designar oficiales de informacin que sirvan
de contacto central con el pblico. La Ley tambin contempla el nombramiento de un Comisionado
de Informacin, entre cuyas funciones destaca la publicacin de una gua con estndares mnimos
y un compilado de buenas prcticas en relacin con la obligacin de las autoridades pblicas de
publicar informacin. En Chile y Mxico, en tanto, se han creado en virtud de las leyes de acceso
a la informacin pblica rganos de transparencia independientes y autnomos, cuyas principales
funciones son fiscalizar, promover y fortalecer las capacidades de la sociedad y el Estado en cuanto
a la transparencia institucional.

()
El caso de Costa Rica es interesante de destacar. La Ley 9097 que regula el Derecho de
Peticin publicada en el Diario Oficial en marzo de 2013, incluye sanciones por incumplimiento de
pronta respuesta por los funcionarios pblicos.4
En materia de informacin ambiental, si bien la mayora de las legislaciones ambientales en
Amrica Latina y el Caribe hacen referencia a ella, solo 5 pases de la regin Argentina, Brasil,
Chile, Mxico, y Per contemplan en sus leyes una definicin explcita de lo que se entiende por
informacin ambiental.

()
Otra tendencia positiva con respecto al acceso a la informacin en la regin es el creciente
establecimiento de registros de emisiones y transferencias de contaminantes (RETC), impulsados en
algunos casos como en Chile y Mxico por los compromisos adquiridos en los tratados de libre comercio.
Un RETC es una base de datos que contiene informacin sobre las emisiones y transferencias
al medio ambiente de sustancias qumicas potencialmente dainas. Un RETC se caracteriza por
ser una herramienta digital, abierta al pblico y con datos desagregados y estandarizados sobre
la naturaleza y cantidad de las emisiones. Actualmente, los nicos pases de la regin que cuentan
con un RETC implementado son Chile y Mxico, aunque el Ecuador y el Per se encuentran en las
fases finales de su implementacin.

3
4

http://www.oas.org/juridico/english/ley_modelo_acceso.pdf.
Artculo 13 de la Ley 9097: Sanciones por incumplimiento de pronta respuesta por los funcionarios pblicos: El funcionario pblico que
no responda en el plazo establecido ante una peticin pura y simple de un ciudadano, ser sancionado con el cinco por ciento (5%) del
salario base mensual.

73

CEPAL

El UNITAR ha llevado a cabo varios programas para facilitar la implementacin de RETC en


pases de la regin como: Argentina, Belice, Chile, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Guatemala, Honduras,
Mxico y Repblica Dominicana, as como en el diseo de un RETC regional para Centroamrica.
Estos registros son importantes para la aplicacin efectiva del principio 10 de la Declaracin de Ro
de 1992, debido a su poder como fuente generadora de informacin sistematizada, tanto de entes
pblicos como privados.5 En Amrica Latina y el Caribe los proyectos del UNITAR estn resultando
clave para la efectiva implementacin de estos registros.
En cuanto a la generacin de informacin sobre el medio ambiente, gran parte de los pases
de la regin han asumido en su legislacin interna la obligacin de que alguna autoridad presente
informacin sobre el estado del medio ambiente con una periodicidad determinada. Este es el caso,
por ejemplo, de la Argentina, Belice, Chile, Guyana, Hait, Mxico, Panam, el Uruguay y Venezuela
(Repblica Bolivariana de). La publicacin peridica y difusin del estado del medio ambiente en los
pases de la regin tambin ha sido incluida en algunos acuerdos de libre comercio. En Colombia, en
tanto, la obligacin de producir informes anuales sobre el estado del medio ambiente se encuentra
incorporada en la Constitucin (Naciones Unidas, 2012).

()

74

Los pases tambin han avanzado en la generacin de bases de datos electrnicas de


informacin ambiental, que en algunos pases se denominan Sistema de Informacin Ambiental. Veinte
de los 33 pases de la regin tienen algn tipo de compromiso con este tipo de registros, aunque en
algunos casos su implementacin es an incipiente. Destacan los sistemas de informacin ambiental
de Chile, el Ecuador, Mxico y el Per, que contienen varios indicadores y registros cartogrficos y
numricos. En el marco del MERCOSUR, en tanto, se est trabajando para generar un sistema de
informacin ambiental regional para los pases miembros.6
La Autoridad Nacional del Ambiente de Panam tambin ha realizado un gran esfuerzo
por mantener bases de datos electrnicas de informacin actualizada, con un formato amigable
para el usuario. La pgina web de esta entidad gubernamental (www.anam.gob.pa) contiene un
apartado titulado informacin ambiental en donde se pueden encontrar mapas interactivos, una
recopilacin de legislacin ambiental, indicadores ambientales, instrumentos de gestin ambiental,
estadsticas, avances en el programa REDD e incluso una lista de las sanciones impuestas por
faltas administrativas cometidas contra reas protegidas, en donde se indica el monto de la multa
y cules no han sido cobradas.

()
Desafos
A pesar de los avances evidentes en materia de legislacin para resguardar el derecho de la
ciudadana a acceder a la informacin pblica, persisten en la regin desafos de implementacin
de estas normativas.
A fin de que la ciudadana pueda participar de manera informada en la toma de decisiones en
materia ambiental, se requiere mejorar las capacidades de producir, procesar y difundir informacin
sobre el estado del medio ambiente a nivel nacional. Sin embargo, no basta con ampliar la oferta
de informacin ambiental estratgica para que esta sea usada, tambin es preciso construir una

5
6

Vase [en lnea] http://unitar.org/cwm/prtr.


A cargo del subgrupo de trabajo N 6 del MERCOSUR (XXXI Reunin ordinaria del SGT N6 de MERCOSUR, 2004).

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

demanda de esa informacin en los distintos estamentos de la sociedad, que garantice su utilizacin.
La educacin y la construccin de capacidades cobra as un papel fundamental para desarrollar una
demanda ciudadana de ms y mejor informacin y participacin, as como el resguardo legal del
derecho de acceso a la informacin por parte de la ciudadana. En este contexto, se ha planteado la
necesidad de mejorar o establecer marcos legales nacionales claros y procedimientos para acceder
a la informacin ambiental, con los mecanismos de fiscalizacin y los procedimientos necesarios
para brindar acceso a los grupos en situacin de desventaja y a aquellos que tradicionalmente tienen
baja representacin poltica, como las mujeres, los jvenes, los pueblos indgenas y las personas
afrodescendientes (Naciones Unidas, 2012).
Destaca en este contexto la experiencia de Mxico, donde el Instituto Federal de Acceso a la
Informacin y Proteccin de Datos (IFAI) y el Instituto Nacional de Lenguas Indgenas (INALI) firmaron
en 2011 un acuerdo de colaboracin para asegurar el derecho de acceso a la informacin a los 7millones
de pyffersonas que hablan lenguas indgenas en el pas, muchas de ellas como nica lengua.
La ley 9097 de Regulacin del Derecho de Peticin de Costa Rica de 2013 (publicada en 2013)
establece asimismo una consideracin especial para las comunidades autctonas o indgenas,
manifestando en su artculo 5 que los miembros de comunidades autctonas o indgenas tendrn
derecho a recibir asistencia de la Defensora de los Habitantes o de la Comisin Nacional de Asuntos
Indgenas para formular sus peticiones en idioma espaol, y a recibir y obtener pronta respuesta.
Un desafo adicional corresponde a ampliar el acceso de los gobiernos y la sociedad civil
a las herramientas de tecnologa e informacin ambiental existentes actualmente. Iniciativas como
la Alianza para el Gobierno Abierto7 y Datos Abiertos para el Desarrollo (OD4D)8, que lideran la
CEPAL y el Consorcio World Wide Web (W3C) del Brasil, aspiran a poner a disposicin del pblico
la informacin gubernamental, bajo la premisa de que esta prctica contribuye a la transparencia,
la rendicin de cuentas y una mayor participacin de la sociedad civil.
Asimismo, la regin debe avanzar para ampliar el acceso de los gobiernos y la sociedad a la
informacin clave para la toma de decisiones en materia ambiental en manos de agentes privados. En
este mbito, cabe mencionar algunas iniciativas voluntarias como la red de informacin Eye on Earth9
y el Carbon Disclosure Project10. Eye on Earth es una red global de informacin pblica impulsada
por organismos pblicos y privados entre los cuales se encuentran la Agencia Europea de Medio
Ambiente, Esri y Microsoft Corp. Se estableci con el objetivo de convertirse en una plataforma para
crear y compartir informacin ambiental, como se seal en el prrafo 274 del documento final de la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible El futuro que queremos.11 El Carbon
Disclosure Project, en tanto, agrupa informacin estandarizada sobre el desempeo ambiental de
importantes empresas y ciudades, permite a los distintos actores de la sociedad civil comparar los
niveles de contaminacin e intensidad en el uso de recursos de las diferentes empresas y hacer un
seguimiento de la evolucin de este desempeo en el tiempo (Naciones Unidas, 2012).
Tambin en esta lnea, se ha propuesto establecer normas para la adopcin del ecoetiquetado y
otros mecanismos de informacin para expresar el compromiso de las empresas con la sostenibilidad e
informar y educar a los consumidores (Naciones Unidas, 2012). Un estudio de 2012 sobre ecoetiquetas

7
8
9
10
11

Vase http://aga.org.mx/SitePages/Principal.aspx.
Vase http://www.od4d.org
Vase http://www.eyeonearth.org.
Vase https://www.cdproject.net/en-US/Pages/HomePage.aspx.
Reconocemos la importancia de los datos basados en la tecnologa espacial, el seguimiento in situ y la informacin geoespacial fidedigna
para la formulacin de polticas, la programacin y las operaciones de proyectos de desarrollo sostenible. En este contexto, observamos
la relevancia de la cartografa mundial y reconocemos los esfuerzos desplegados para elaborar sistemas mundiales de observacin del
medio ambiente, por ejemplo, por la red de informacin Eye on Earth y mediante el Sistema Mundial de Sistemas de Observacin de la
Tierra. Reconocemos la necesidad de apoyar a los pases en desarrollo en la labor destinada a reunir datos ambientales.

75

CEPAL

en el Cono Sur concluye que, aunque el Brasil es el nico pas que tiene legislacin sobre el tema,
todos los pases de esta subregin tienen incentivos suficientes para comenzar a reglamentar el
uso de mecanismos de certificacin (Fundacin Chile/PNUD, 2012). Segn el mismo estudio, en
el Cono Sur existen 49 certificaciones de este tipo. De estas, 37 se usan en el Brasil, 21 en Chile y
la Argentina, 11 en el Paraguay y 8 en el Uruguay. Las ecoetiquetas ms usadas son aquellas que
identifican la eficiencia energtica de aparatos elctricos, la gestin de bosques y los elementos de
oficina (por ejemplo, cartuchos de tinta).
En el Per, en tanto, el Cdigo de Defensa del Consumidor (art. 36 y 37) establece que
los alimentos que contengan grasa transgnica o algn componente genticamente modificado
debern advertirlo explcitamente en las etiquetas. Colombia, en tanto, adems del etiquetado de
los organismos genticamente modificados, ha desarrollado un esquema de ecoetiquetado que
cumple con los requisitos de la ISO 14024. El Sello Ambiental Colombiano, instaurado mediante la
resolucin 1555 de 2005, busca orientar las preferencias de los consumidores hacia productos ms
amigables con el medio ambiente.

La participacin ciudadana en la toma de decisiones


en materia ambiental en Amrica Latina y el Caribe
Avances en los ltimos 20 aos

76

A 20 aos de la Cumbre para la Tierra, en la mayor parte de los pases de la regin se han incluido
disposiciones relacionadas con la participacin ciudadana en la legislacin de medio ambiente o en
leyes temticas o sectoriales y se han creado diferentes tipos de consejos de participacin ciudadana
(Naciones Unidas, 2012). La mayora de los pases de la regin cuentan asimismo con algn grado
de participacin ciudadana en la evaluacin de impacto ambiental de los proyectos.
La participacin ciudadana se encuentra ms restringida en el mbito de las polticas, planes
y estrategias y es, en general, de carcter discrecional. Una experiencia destacable en este contexto
es la incorporacin de la evaluacin ambiental estratgica (EAE) en la recientemente reformada Ley
de Bases Generales del Medio Ambiente de Chile (2010)12. La ley seala que la EAE deber considerar
formas de participacin del pblico interesado y formas de publicidad de la poltica o plan, as como
su reformulacin posterior (artculo 7 de la reformada Ley 19.300).
Los avances en materia de participacin en la evaluacin de planes, polticas y programas
pueden dividirse en dos tipos: la participacin a travs de la sociedad civil articulada y la participacin
directa. En la primera, destaca la iniciativa de varios pases de de la regin de crear consejos consultivos
especializados, en los que representantes de varios sectores de la sociedad puedan pronunciarse
y/o hacer observaciones sobre los planes, polticas o programas propuestos. El Brasil, Colombia, el
Ecuador, Mxico y Panam, entre otros, cuentan con este tipo de instrumento de participacin. Los
pases estn tambin innovando al respecto. En el Ecuador, por ejemplo, la Constitucin de 2008
introduce la figura de la Silla Vaca en los gobiernos autnomos descentralizados. Esta figura
est normada en el artculo 77 de la Ley Orgnica de Participacin Popular Ciudadana, donde se
establece que: las sesiones de los gobiernos autnomos descentralizados son pblicas y en ellas
habr una silla vaca que ser ocupada por una o un representante, varias o varios representantes
de la ciudadana, en funcin de los temas que se van a tratar, con el propsito de participar en el

12

Ley 19.300 actualizada en 2010 mediante la Ley 20.417, que introdujo modificaciones sustanciales a la ley orgnica ambiental chilena.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

debate y en la toma de decisiones. [] La persona acreditada que participe en los debates y en la


toma de decisiones lo har con voz y voto.
Costa Rica tambin ha procurado establecer la participacin ciudadana en diferentes formas e
instancias. Destaca la Ley de Biodiversidad de 1988 que establece diversos espacios de participacin
para la toma de decisiones tanto a travs del Sistema Nacional de reas de Conservacin, como
de la CONAGEBIO, Comisin Nacional de Gestin de la Biodiversidad.

()
En cuanto a la participacin directa, destacan pases como Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador,
Honduras, Nicaragua, Per y el Uruguay, que han sancionado leyes sobre participacin ciudadana
y han establecido mecanismos formales para fomentar esa participacin.
Cabe destacar asimismo la iniciativa legislativa popular, que existe en un nmero significativo
de pases de la regin y que establece la admisin a trmite legislativo de leyes propuestas por la
ciudadana que estn apoyadas por un nmero determinado de ciudadanos.13
Tambin se ha avanzado en la regin en una mayor integracin en la vida poltica de las
poblaciones indgenas y sus comunidades. Varios pases han incorporado el tema explcitamente
en sus constituciones y 15 pases de la regin14 han ratificado el Convenio 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT) sobre los pueblos indgenas y tribales en pases independientes,
primer tratado internacional integral que especifica los derechos de estos pueblos. Tanto en este
Convenio como en la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos
indgenas, aprobada por la Asamblea General en 2007, se reconoce la importancia de trabajar para
una mayor participacin de los pueblos indgenas en la vida poltica de los Estados y el valor de sus
decisiones en la gestin de sus territorios histricos.
Ms especficamente, la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los derechos de los
pueblos indgenas seala que Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con
los pueblos indgenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar
y aplicar medidas legislativas y administrativas que los afecten, para obtener su consentimiento
libre, previo e informado. El consentimiento libre, previo e informado (CLPI) al que se refiere la
Declaracin involucra la necesidad de someter la adopcin de medidas o proyectos que afecten
a los pueblos indgenas y sus comunidades a un trabajo conjunto, informado con antelacin a
las comunidades y sometindose al dictamen final de estos ltimos para su realizacin o no,
conforme a la manera en que resulten afectadas su cultura y vidas por estos (Aranibar, Chaparro
y Salgado, 2011).
Tambin los bancos de desarrollo, entre ellos el Banco Interamericano de Desarrollo, han
incorporado los principios del CLPI en sus acciones, condicionando la financiacin de proyectos
a un proceso exitoso de CLPI. El Banco Mundial, en tanto, en su poltica de salvaguarda, tambin
condiciona la financiacin a un proceso de consulta libre, previa e informada en aquellos proyectos
que sean susceptibles de afectar la vida y el entorno de las comunidades locales, en particular en
casos de proyectos de la industria extractiva y de infraestructura (Doyle, 2008).
Ms an, el compromiso de las entidades financieras privadas con el CLPI qued de manifiesto
con los Principios del Ecuador, cuyo principio 5 establece la consulta y divulgacin de los proyectos.

13

14

Pases con iniciativa legislativa popular y porcentajes de firmas requeridas: Argentina (3%), Brasil (1%), Colombia (5%), Costa Rica, Ecuador,
Guatemala (5000 firmas), Nicaragua (50.000), Paraguay (2%), Per (0.3%), Uruguay (10%) y Venezuela (Repblica Bolivariana de) (10%)
(Hevia de la Jara, 2010).
Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico,
Nicaragua, Paraguay, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de).

77

CEPAL

Setenta y nueve grupos financieros privados han adherido a estos principios, entre los que destacan
la mayora de los grupos bancarios europeos y diez grupos latinoamericanos.15
En sntesis, desde la vigencia del Convenio 169 de la OIT y la Declaracin de las Naciones
Unidas sobre los derechos de los pueblos indgenas, se ha venido imponiendo una visin distinta
de las relaciones empresas-comunidades locales, incluidas las comunidades indgenas. Ambos
instrumentos han favorecido una mayor apertura a la participacin en la toma de decisiones que
afectan a las comunidades locales (Aranibar, Chaparro y Salgado, 2011).
Desafos
Si bien se observan avances en las legislaciones nacionales en cuanto al reconocimiento del
derecho a la participacin y la creacin de instancias para estos efectos, los desafos, en general,
consisten en la implementacin apropiada de esos mecanismos (principalmente en planes,
programas, estrategias y polticas). Muchas veces, la participacin se limita a instancias formales
como la consulta pblica, sin que se realice seguimiento a la incorporacin integral de los aportes
entregados por la sociedad en los espacios de participacin (Naciones Unidas, 2012). Adems,
la participacin social en muchos casos an se encuentra condicionada a que los interesados
demuestren ante las autoridades correspondientes un inters jurdico previamente establecido
(Iniciativa de Acceso, 2005).

78

Persisten asimismo desafos en cuanto a la necesidad de fortalecer las capacidades


de los grupos de personas tradicionalmente subrepresentados en los procesos participativos
como mujeres, poblaciones y comunidades indgenas y de ascendencia africana y de
reconocer la diversidad de idiomas y culturas en la regin. La participacin ciudadana no
puede estar restringida a pocos vehculos como un solo idioma en pases interculturales o un
medio como Internet cuando hay serias deficiencias en la cobertura. El Estado debe garantizar
la participacin ciudadana en la toma de decisiones, prestando especial atencin a los grupos
subrepresentados (Naciones Unidas, 2012).
El Instituto de los Recursos Mundiales (WRI) llev a cabo en 2010 una investigacin
sobre las barreras que los grupos vulnerables enfrentan al intentar acceder a la informacin,
participacin y justicia en asuntos ambientales. El estudio concluy que incluso en aquellos
pases que estn avanzados en la implementacin de estos derechos, si se aplican medidas sin
tener en consideracin las distintas capacidades de la poblacin, en especial las de los grupos
histricamente marginados, se est generando una brecha en el acceso a la participacin en
la toma de decisiones. El estudio identifica seis barreras que enfrentan los grupos vulnerables
y propone una serie de soluciones. Estas soluciones, plantea la investigacin, deben llevarse
a cabo en un contexto en el que exista un marco legal que resguarde los derechos de acceso,
se garantice el respeto de la igualdad ante la ley, sin discriminacin legal o cultural hacia
grupos vulnerables, y se garantice que todas las personas tengan la misma capacidad de
ejercer los derechos.
El Ecuador es un pas en cuya legislacin se ve reflejado el esfuerzo por fortalecer las
capacidades de la poblacin para participar en la toma de decisiones. La Ley Orgnica de Participacin
Ciudadana de 2010 en su artculo 43, seala que El Estado fomentar la participacin ciudadana
a travs de sus instituciones, en todos los niveles de gobierno, mediante la asignacin de fondos
concursables, becas educativas, crditos y otros, a fin de que, las organizaciones sociales realicen
proyectos y procesos tendientes a formar a la ciudadana en temas relacionados con derechos y
deberes, de conformidad con la Constitucin y la ley. La ley es explcita en reconocer que su objetivo
15

Principios del Ecuador [en lnea] http://www.equator-principles.com/index.php/about-ep/the-eps.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

es propiciar, fomentar y garantizar el ejercicio de los derechos de participacin de las ciudadanas y


los ciudadanos, colectivos, comunas, comunidades, pueblos y nacionalidades indgenas, pueblos
afroecuatoriano y montubio, en la toma de decisiones.
Un desafo adicional es la necesidad de establecer y transparentar la manera en que se ponderan
las observaciones recibidas por la ciudadana y crear mecanismos a tal efecto, lo que contribuye a
dar mayor credibilidad a los procesos y a prevenir potenciales conflictos (vase la seccinD sobre los
derechos de acceso y la prevencin de conflictos). La diferencia entre la percepcin de la comunidad
y lo dispuesto por leyes y marcos normativos sobre el sentido de la participacin es un elemento
que en ocasiones genera frustracin y desconfianza en la poblacin respecto de las oportunidades
efectivas de incidir en la toma de decisiones en materia ambiental (Naciones Unidas, 2012). En
18 pases de la regin existen requerimientos legales que obligan a la autoridad a incorporar las
observaciones o justificar su desestimacin en el caso de la evaluacin ambiental de proyectos. En
tanto, en solo 7 pases de la regin existen requerimientos legales que obliguen a las autoridades
a informar de manera rpida al pblico la adopcin de una decisin respecto de una evaluacin de
impacto ambiental.

()

El acceso a la justicia en materia ambiental


en Amrica Latina y el Caribe
Avances de los ltimos 20 aos
Los pases de la regin han avanzado en el diseo y la implementacin de instancias especializadas
con jurisdiccin ambiental, tanto en los sistemas de justicia como en instancias adscritas a organismos
ministeriales o autnomos. Asimismo, en los ltimos aos, la legislacin de varios pases de la regin
ha ido ampliando los resortes procesales, y la jurisprudencia est siendo fecunda y est marcando
un camino hacia la mayor operatividad del derecho ambiental (Naciones Unidas, 2012).
Varios pases de la regin, como Costa Rica y Chile, han optado por el establecimiento de
tribunales especializados con jurisdiccin ambiental. Trinidad y Tabago, por ejemplo, ha establecido
una corte especializada en asuntos ambientales Comisin de Medio Ambiente de Trinidad y
Tabago (Enviroment Commission of Trinidad and Tobago) con competencia para conocer de las
denuncias de violaciones a la Ley de Gestin Ambiental (Environmental Management Act). La ventaja
de contar con un tribunal especializado es su competencia para examinar el fondo de la decisin, as
como las irregularidades de procedimiento (a diferencia de la revisin judicial). Adems, este tribunal
especializado est constituido al menos por tres jueces tcnicamente capacitados con experiencia
en temas ambientales, ingeniera y ciencias naturales y sociales.16 Sin embargo, esta Comisin tiene
algunas limitaciones de jurisdiccin, como la de no poder or las quejas relativas a apelaciones por los
solicitantes de un Certificado de Autorizacin Ambiental (Certificate of Environmental Clearance-CEC),
las cuestiones relativas a la aplicacin de las normas ambientales contenidas en la Ley de Gestin
Ambiental y las apelaciones relativas a la designacin de un rea ambientalmente sensible.
En 2011 Mxico aprob un paquete de reformas a diversas legislaciones, tales como el
Cdigo Federal de Procedimientos Civiles y la Ley General de Equilibrio Ecolgico y Proteccin del

16

Seccin 82 de la Ley de Gestin Ambiental (Enviromental Management Act).

79

CEPAL

Ambiente (LGEEPA), con la finalidad de dar nacimiento a un mbito de la participacin ciudadana


y acceso a la justicia ambiental, por medio de las acciones colectivas, que previamente, en
2010, fueron introducidas en el artculo 17 constitucional. Con las acciones colectivas el Estado
mexicano reconoce y legitima el derecho que tienen determinados grupos sociales cuando
se sienten afectados por decisiones de los operadores ambientales y pueden solicitar a las
autoridades jurisdiccionales, que resuelvan una controversia que afecte sus derechos, para que
se le resarzan econmicamente los daos ambientales o se remedien sitios afectados por una
actividad antropocntrica determinada y focalizada. Tambin de la mayor relevancia es destacar
otra reforma legislativa que incide directamente en los derechos de informacin, participacin
y acceso a la justicia en Mxico. Esta es la relativa a la Ley de Amparo, y su importancia, entre
otras cosas, radica en que cualquier persona o grupo puede acceder a la justicia si el Estado
mexicano viola algn derecho fundamental reconocido en un tratado internacional, o es omisa al
no garantizarlo con acciones concretas, entre otros casos en materia de participacin, acceso a
la informacin y/o acceso a la justicia, en materia ambiental.

()
El Paraguay, en tanto, cuenta desde 1996 con una Direccin de Investigacin de Delitos
Ambiental y una ley (Ley Nm. 716/916) que sanciona delitos contra el medio ambiente. En esta ley
se especifican las acciones que se consideran delitos ambientales y sus agravantes. En 1998, el
Ministerio Pblico cre una Unidad fiscal especializada en hechos punibles contra el ambiente, que
en la actualidad cuenta con nueve fiscales especializados en la materia (Merlo, 2008). Estas fiscalas
ambientales dependen directamente del Ministerio Pblico.

80

En Panam, el rgano fiscal ambiental consta de una Fiscala Superior del Medio Ambiente y
cinco Fiscalas de Circuito en distintas provincias, que trabajan estrechamente con la Autoridad Nacional
del Ambiente para esclarecer este tipo de delitos. Adems, en Panam la Ley 5/05 adiciona el Libro de
delitos contra el medio ambiente al Cdigo Penal, quedando as tipificadas las faltas contra el ambiente.
Los pases de la regin tambin han comenzado a establecer mecanismos para asegurar que
los ciudadanos puedan recurrir a la justicia o algn otro rgano independiente en caso de que sientan
vulnerado su derecho a un medio ambiente limpio. En al menos un tercio de los pases de la regin la
legislacin contempla actualmente que cualquier persona pueda iniciar un proceso legal en defensa
de los intereses difusos o el medio ambiente. En Trinidad y Tabago, por ejemplo, cualquier individuo o
grupo de individuos puede iniciar una accin civil ante la Comisin de Medio Ambiente contra cualquier
parte por la violacin de una obligacin ambiental contemplada en la Ley de Gestin Ambiental.17 La
accin no puede ser instituida hasta 60 das despus de la notificacin de la infraccin a la Ley de
Gestin Ambiental y siempre que la autoridad no haya tomado accin legal.
Se ha planteado que un efectivo acceso a la justicia ambiental requiere de procesos judiciales
independientes y expeditos que contemplen la reparacin por dao ambiental. En varios pases de la
regin la obligacin de la restauracin del medio es independiente de cualquier otro tipo de sancin.
El Paraguay, si bien no tiene una ley Marco sobre el Medio Ambiente, su Constitucin establece que
todo dao al ambiente importar la obligacin primordial de recomponer o indemnizar (Art. 8).

()
Otro avance positivo es la paulatina insercin de pasos previos a los procesos judiciales. En
la Argentina, por ejemplo, existe la Ley 26.589 sobre mediacin y conciliacin obligatoria, que tiene
17

Seccin 69 de la Ley de Gestin Ambiental (Environmental Management Act).

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

como objetivo establecer y regular un dilogo previo a la instancia judicial entre las partes. Esta ley
es de carcter general, pero tambin aplica a los procesos ambientales.
Cabe destacar tambin otra iniciativa, la figura del Defensor del Pueblo, que existe en pases
como el Uruguay, el Ecuador y el Per. En el Per, el Defensor del Pueblo funciona como un rgano
independiente de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, y no ejerce de juez ni fiscal, por lo que
no dicta sentencias ni tiene ningn tipo de atribuciones legales. La defensora del pueblo es el punto
focal de recepcin de quejas y consultas de los ciudadanos y les brindar asesora legal cuando sus
derechos son vulnerados. Tambin tiene la potestad de escribir informes y recomendaciones a las
administraciones con el objetivo de mejorar el desempeo de estas respecto de los derechos de los
ciudadanos. As, la defensora del pueblo acta como colaborador de la administracin que sirve
como nexo entre la ciudadana y el gobierno y que puede ser til en materia de acceso a la justicia
ambiental. Similares funciones tiene la Defensora de los Habitantes en Costa Rica, sus informes
tienen fuerza moral, pero no son vinculantes.
Los pases tambin han avanzado en el establecimiento de instancias a las cuales recurrir en
caso de denegacin del acceso a la informacin. En Chile, el Consejo para la Transparencia se instaur
con el objetivo no solo de promover el principio de transparencia y la participacin pblica, sino tambin
como instancia autnoma a la que apelar una decisin institucional de no entregar informacin. En
Mxico, est en proceso una reforma constitucional para transformar al Instituto Federal de Acceso a la
Informacin y Proteccin de Datos (IFAI) en un organismo autnomo, con potestades similares a las
del Consejo de Transparencia chileno. En el Uruguay, la Unidad de Acceso a la Informacin Pblica,
si bien no es un rgano al que poder elevar una queja de denegacin de informacin, asesora a los
ciudadanos en sus derechos y los siguientes pasos a seguir.
Desafos
Los principales desafos en el acceso a la justicia en la regin incluyen limitaciones en el tipo de
personas (natural o jurdica, directamente afectada o pblico general, otros) que pueden iniciar un
proceso legal y el elevado costo de las acciones legales. Un ejemplo de esta realidad son los pases
caribeos del Commonwealth, en cuyo sistema se ha de hacer una demostracin de daos para
obtener una orden preventiva de cese del perjuicio. Adems, en este sistema se pueden cargar las
costas del proceso judicial a quien lo pierda.
El acceso a la justicia en materia ambiental, as como en otros temas de inters pblico,
depende en gran medida de la existencia de plataformas de apoyo y soporte para el litigio de inters
pblico ambiental. Diversos estudios en la literatura sobre movilizacin legal, acceso a la justicia
y cambio social, han puesto en evidencia la relacin que existe entre el acceso de la ciudadana a
los tribunales por temas de inters pblico y el desarrollo de plataformas de apoyo para este tipo
de litigio. La existencia de organizaciones pblicas o privadascapaces de utilizar el litigio de una
manera estratgica para influir en la poltica pblica, la disponibilidad de abogados dispuestos a
tomar casos de inters pblico as como la disponibilidad del financiamiento necesario para cubrir
los costos mnimos del litigio son algunos de los componentes de estas plataformas de apoyo
identificados en la literatura especializada (Epp, 1998).
El activo rol en material ambiental del Ministerio Pblico en el Brasil o de la Defensora del
Pueblo de la Nacin en Argentina son buenos ejemplos de cmo la existencia de organizaciones en
estos casos pblicas ha posibilitado el acceso a la justicia a grupos sociales que de otra manera,
difcilmente hubiesen llegado con sus demandas ambientales a la justicia.
Otros pases, como Santa Luca en el Caribe y Bolivia (Estado Plurinacional de), el Ecuador
y el Per en Amrica Latina, tambin han establecido medidas para ayudar a la poblacin de
escasos recursos a acceder a la justicia sin que el costo del proceso suponga un factor limitante.

81

CEPAL

Otro desafo pendiente es la completa integracin de las comunidades indgenas en el modelo


social, de manera tal que el pertenecer a una de estas comunidades no suponga un limitante
para el acceso a la justicia. Pases como Mxico, Guyana y el Per, entre otros, estn trabajando
activamente hacia este objetivo.
Se observa tambin en la regin un debate abierto sobre la oportunidad y conveniencia de
crear rganos jurisdiccionales especializados. En este contexto, se ha planteado que las cortes
ambientales pueden convertirse en una alternativa ms eficiente y expedita en la resolucin de disputas
que las cortes tradicionales. Al proporcionar atencin especializada y conocimiento acabado de las
leyes ambientales, as como un mayor conocimiento cientfico, pueden proporcionar una solucin
ms rpida y menos costosa a las demandas ambientales de la poblacin (ARTICLE 19/The Access
Initiative, 2011). Se requiere asimismo una adecuada distribucin espacial con el fin de asegurar su
acceso a las personas que viven en condiciones ms aisladas.
Los pases deben tambin avanzar en el establecimiento de mecanismos alternativos para
la resolucin de conflictos ambientales. La falta de estos espacios ha generado una tendencia
hacia la judicializacin de los conflictos ambientales, que agrega costos y atrasos importantes y
no siempre brinda soluciones aceptables ni sostenibles para los diversos grupos de inters. Este
tema se aborda en la seccin a D del presente documento. Un desafo adicional lo constituye la
necesidad de mejorar los mecanismos de difusin de la informacin sobre el acceso y el contenido
de la justicia ambiental en los pases (Naciones Unidas, 2012).

82

Entre las reformas que permitiran mejorar el acceso a la justicia ambiental en la regin se
han planteado la eliminacin de trabas a la persecucin de los delitos ambientales; el reconocimiento
de los intereses ambientales difusos y colectivos en procedimientos procesales y administrativos;
la exigibilidad ante tribunales del cumplimiento de los mecanismos de consulta y de participacin
ciudadana; la creacin de tribunales, fiscalas y procuraduras ambientales y su adecuada distribucin
espacial; la capacidad para detener actividades perjudiciales al medio ambiente o la salud; la
consideracin de las mayores garantas que requieren los pueblos indgenas y el reconocimiento
de la diversidad de idiomas y culturas.18
Adems, en la Declaracin sobre justicia, gobernanza y derecho para la sostenibilidad ambiental
emanada del Congreso Mundial realizado en el marco de Ro+20, los presidentes de tribunales
supremos y magistrados de rango superior, fiscales generales y fiscales principales, auditores
generales, jefes de ministerios pblicos y otros representantes de alto rango de las comunidades
jurdica y de auditora manifestaron que los Estados deberan cooperar en la creacin de capacidad
y el apoyo a los juzgados y tribunales, as como a los fiscales, auditores y otros interesados en
los planos nacional, subregional y regional, para la aplicacin de la legislacin ambiental, y en la
facilitacin del intercambio de mejores prcticas con miras a alcanzar la sostenibilidad ambiental
alentando a las instituciones competentes, como los institutos judiciales, a que impartan educacin
permanente (PNUMA, 2013).

()
En este contexto, como se ha planteado, si bien los requerimientos legales son importantes,
resultan insuficientes para asegurar la implementacin cabal de los derechos de acceso. Los
gobiernos deben tambin esforzarse por ampliar la demanda de acceso a la informacin y la
participacin en temas ambientales y por difundir los derechos de acceso a la justicia de los
ciudadanos. Una de las herramientas ms utilizadas para fortalecer la capacidad de la ciudadana
de participar en la toma de decisiones en materia ambiental es la educacin ambiental. Esta ha
18

Vase informacin sobre acceso a la justicia y reformas en los informes geonacionales [en lnea] http://www.pnuma.org/deat1/nacionales.html.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

ido entrando paulatinamente en las legislaciones para dotar a la poblacin de una conciencia
ambiental adecuada.
Por ejemplo, la Ley General del Ambiente del Per dedica todo un captulo a la educacin
ambiental (Ttulo III, captulo 4). En l se define la educacin ambiental como un proceso integral
que otorga los conocimientos, actitudes, valores, y prcticas para desarrollar sus actividades de
una forma ambientalmente adecuada (Art. 127). Adems, la autoridad ambiental y el Ministerio de
Medio Ambiente han de coordinar los programas educativos con el fin de incluir en ellos la parte
ambiental. Esta educacin no se refiere nicamente a los procesos naturales y el funcionamiento
e interaccin de la vida con la naturaleza, sino que incentiva la participacin ciudadana en temas
ambientales y el conocimiento de las bases legales de derechos y deberes para la proteccin del
medio ambiente. En la difusin de este ltimo punto tambin habrn de participar los medios de
comunicacin pblicos y privados (Arts. 289-130).
La Ley Orgnica del Ambiente de Costa Rica (No 7554) tambin contempla un captulo sobre
educacin e investigacin ambiental. En l se plantea que el Estado, las municipalidades y las dems
instituciones, pblicas y privadas, fomentarn la inclusin permanente de la variable ambiental en los
procesos educativos, formales y no formales, de los programas de todos los niveles, con el objeto de
adoptar una cultura ambiental para alcanzar el desarrollo sostenible (Art. 12).
Aunque no tan explcitamente, otros pases han incluido la educacin ambiental en sus
legislaciones, ya sea como mecanismo de gestin o como objetivo de las polticas de proteccin.
En el Ecuador, por ejemplo, la Ley de Gestin Ambiental dispone que el Ministerio de Educacin
deber revisar los programas educativos con el fin de incluir en ellos la educacin ambiental, para
lo cual establece un plazo definido.
Se ha planteado asimismo que un instrumento regional podra contribuir a una mejor
implementacin del principio 10 en la regin, y a aumentar tanto la oferta como la demanda de
polticas formuladas sobre la base de procesos ms participativos y con mayor informacin. Se trata
tanto de relacionar derechos ambientales y humanos y reconocer obligaciones hacia las presentes
y futuras generaciones, como de encauzar las interacciones en un contexto democrtico mediante
la participacin ciudadana (Balmaceda, 2012).
Un instrumento regional permitira asimismo disear vas para canalizar intereses, inquietudes
y demandas e intercambiar experiencias y buenas prcticas destinadas a mejorar el desempeo de
los gobiernos de la regin; potenciar la probidad y transparencia del servicio pblico, y aumentar la
capacidad y el involucramiento de la sociedad civil (Balmaceda, 2012). Gracias a un mecanismo de
este tipo los pases en los que la aplicacin del principio 10 es ms dbil podran beneficiarse del
intercambio de experiencias y del aprendizaje que han adquirido los pases ms avanzados. Estos, por
su parte, se veran tambin beneficiados al nivelarse las reglas en la materia en los pases de la regin.
En este contexto, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo
Sostenible19 (Ro+20), se firm la Declaracin sobre la aplicacin del principio 10 de la Declaracin
de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. En el Anexo 1 se aprecian los pases que han adherido
a la Declaracin a octubre de 2013.
En la Declaracin los pases signatarios reconocen y subrayan que los derechos de acceso
a la informacin, participacin y justicia en materia ambiental son esenciales para la promocin del
desarrollo, la democracia y un medio ambiente sano, y aportan mltiples beneficios tales como:
contribuir a tomar mejores decisiones y aplicarlas ms eficazmente, involucrar al pblico respecto
de los problemas ambientales, aportar a la rendicin de cuentas y la transparencia en la gestin
pblica y facilitar un cambio en los patrones de produccin y consumo.
19

Vase [en lnea] en: https://rio20.un.org/sites/rio20.un.org/files/a.conf_.216.11sp_.pdf.

83

CEPAL

Se comprometen, asimismo, con el apoyo de la CEPAL como secretara tcnica, a avanzar en la


consecucin de un convenio regional u otro instrumento para la implementacin cabal de los derechos
de acceso a la informacin, la participacin y la justicia en temas ambientales en Amrica Latina y el
Caribe, con la colaboracin activa de toda la sociedad y sus grupos principales.
Si bien los pases signatarios no han definido an la naturaleza y contenidos del instrumento
regional, se ha planteado la importancia de respetar los estndares ya alcanzados en materia de
derechos de acceso a la informacin, participacin y justicia en asuntos ambientales, tanto en el
mbito regional como global.
Entre los argumentos que sustentan la idea de avanzar hacia una convencin regional se
ha sealado la posibilidad de que los pases puedan participar activamente, desde el inicio, en el
desarrollo y la configuracin del texto del instrumento regional, considerando las especificidades
de cada uno y creando un sentido de pertenencia regional. Adems, los pases de Amrica Latina
y el Caribe comparten lazos culturales que podran simplificar las negociaciones y hacer ms fcil
el consenso.
Tambin se ha planteado que este probablemente sera un proceso ms rpido que un debate
global y que una convencin de este tipo podra fortalecer las instituciones regionales existentes
y generar sinergias con procesos en marcha para reducir las limitaciones de recursos.20 Otros
argumentos que sustentan la idea de avanzar hacia un instrumento regional incluyen el envo de una
fuerte seal a los dems pases (incluidos los aliados comerciales y de asistencia), as como a los
inversionistas extranjeros, del compromiso de los pases signatarios con la buena gobernanza; y el
convencimiento de que la participacin pblica y real mejora la calidad de la toma de decisiones en
materia ambiental y aumenta la confianza en las decisiones adoptadas por los gobiernos.

84

La adopcin y puesta en prctica de una estrategia para alcanzar el desarrollo sostenible es


una tarea global y su xito solo es posible en un nuevo contexto internacional basado en principios
compartidos. La perspectiva de derechos supone impulsar polticas pblicas activas dirigidas
explcitamente a disminuir la desigualdad en todas sus manifestaciones. La falta de derechos de
acceso no solo atenta contra la profundizacin democrtica y un desarrollo ms sostenible, sino
que adems impide la consideracin adecuada de la diversidad de procesos culturales y de las
inquietudes y necesidades de la poblacin en situacin de exclusin o marginacin. Por ello toda
agenda del desarrollo reclama la funcin central del Estado como garante de estos derechos.

20

Vase article19.org [en lnea] http://www.article19.org/.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Bibliografa
Aranibar, A.M., E. Chaparro y R. Salgado (2011), La industria extractiva en Amrica Latina y el Caribe y su
relacin con las minoras tnicas, serie Recursos Naturales e Infraestructura, N 156 (LC/L.3411), Santiago
de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
ARTICLE 19/The Access Initiative (2011), Moving from principles to rights. Rio 2012 and ensuring access to
information, public participation, and access to justice for everyone, julio [en lnea] http://www.accessinitiative.
org/sites/default/files/Moving%20from%20Principles%20to%20Rights.pdf.
Balmaceda, J.L. (2012), Hacia un compromiso medioambiental regional, Diario Financiero Online, 14 de agosto
[enlnea] http://www.df.cl/hacia-un-compromiso-medioambiental-regional/prontus_df/2012-08-13/175635.html.
Doyle, C. (2008), Free, Prior, Inform Consent (FPIC) a universal form and framework for consultation, benefit
sharing in relation to indigenous peoples and the extractive sector, documento preparado para el taller de
la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) sobre
industrias extractivas, pueblos originarios y derechos humanos, Mosc, 3 y 4 de diciembre.
Epp, Charles (1998), The Rights Revolution. Lawyers, Activists and Supreme Courts in Comparative Perspective,
Chicago, University of Chicago Press.
Fundacin Chile/PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo) (2012), Seizing ecolabelling and
sustainable public procurement opportunities in the Southern Cone Region, Santiago de Chile.
Iniciativa de Acceso Amrica Latina (2005), Situacin del acceso a la informacin, a la participacin y a la justicia
ambiental en Amrica Latina 2004-2005, The Access Initiative.
Merlo, R. (2008), El Ministerio Fiscal en Paraguay [en lnea] http://www.pnuma.org/deramb/ documentos/
VIProgramaRegional/5%20MINISTERIO%20PUBLICO%20FISCAL%20Y%20P ROTECCION%20
AMB/16%20Merlo%20Ministerio%20fiscal%20en%20Paraguay.pdf.
Naciones Unidas (2012), La sostenibilidad del desarrollo a 20 aos de la Cumbre para la Tierra: Avances,
brechas y lineamientos estratgicos para Amrica Latina y el Caribe (LC/L.3346/Rev.1), Santiago deChile,
ComisinEconmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
PNUMA (Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente) (2013), Justice, governance and law for
environmental sustainability: Report of the Executive Director (UNEP/GC.27/13), Nairobi.

85

Captulo VI
El medio ambiente en las polticas tributarias

Fuente: Panorama fiscal de Amrica Latina y el Caribe 2014: hacia una mayor calidad de las finanzas
pblicas (CEPAL, 2014)
http://www.cepal.org/publicaciones/xml/8/52008/PanoramaFiscal2014.pdf
El Panorama fiscal de Amrica Latina y el Caribe presenta la situacin tributaria en la regin. Entre otros
temas, trata de las principales reformas y cambios que se han llevaron a cabo entre 2008 y 2013. Uno de
estos cambios ha sido la progresiva, aunque todava incipiente, utilizacin de la poltica tributaria como
instrumento de proteccin del medio ambiente. El captulo seleccionado resume el documento de Juan Carlos
Gmez Sabani y Dalmiro Morn (2013), Poltica tributaria y proteccin del medio ambiente. Imposicin
sobre vehculos en Amrica Latina, serie Macroeconoma para el Desarollo, N 141 (LC/L.3732), Santiago
de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).

CEPAL

Tendencias de las finanzas pblicas en Amrica Latina


y el Caribe
En las polticas tributarias y de subsidios se est considerando,
progresivamente, la proteccin del medio ambiente1
Las externalidades representan un problema de decisiones privadas en que no se toman en
consideracin los efectos que producen sobre terceros. Esto hace necesario algn tipo de intervencin
pblica para lograr que los agentes que generan externalidades negativas, como la contaminacin
u otras, ajusten su comportamiento para beneficio de la sociedad. A travs de la imposicin de un
gravamen especfico de acuerdo con el dao ocasionado, se busca que los agentes causantes de
la externalidad se orienten racionalmente a minimizar el pago de estos tributos reduciendo aquellos
efectos derivados de su produccin o su consumo por los que son especialmente gravados.
La poltica tributaria es un instrumento adecuado para la poltica ambiental,
pero con limitaciones

88

En lo que respecta a la poltica ambiental, debe remarcarse que los gobiernos disponen de una
amplia gama de instrumentos alternativos que, desde el punto de vista de la teora del bienestar,
tambin permiten alcanzar un resultado ptimo. El enfoque regulatorio tradicional est basado
en el control directo por parte del Estado, por ejemplo, a travs de lmites cuantitativos sobre la
contaminacin producida o de estrictas normas referidas a las tecnologas utilizadas. Los enfoques
voluntarios o cooperativos (que requieren un compromiso por parte de los agentes contaminadores)
o las campaas de informacin pblica tambin han sido utilizados para inducir cambios en las
conductas privadas en pos de la proteccin del medio ambiente. Por otra parte, tambin existen una
serie de mecanismos basados en las leyes de mercado, entre emisiones de gases contaminantes,
cuotas de contaminacin otorgadas por el Estado y permisos de contaminacin transferibles entre
agentes privados.
Si bien el tema de la eleccin de los instrumentos de poltica ambiental escapa a los alcances
del presente documento, debe sealarse que la adecuacin de uno o de un conjunto de estos
instrumentos a cada caso en particular est determinada por una serie de factores, como restricciones
de informacin, administrativas e institucionales. Estas decisiones tambin pueden estar influidas
por cuestiones de economa poltica, en la medida en que la aplicacin de estos instrumentos puede
afectar a poderosos grupos de inters y producir interacciones fiscales, de acuerdo con el modo
en que se complementen e interacten con el resto de los componentes del sistema tributario. Por
esto muchos autores sugieren que la solucin ptima muchas veces consiste en una combinacin
simultnea de varios de estos instrumentos.
No obstante, en aos recientes se ha observado una mayor preferencia de los gobiernos por la
utilizacin de mecanismos basados en las leyes de mercado, especialmente la tributacin relacionada
con el medio ambiente. Segn Fullerton, Leicester y Smith (2008), este tipo de instrumentos poseen
una serie de ventajas relativas, por ejemplo, debido a que son ms efectivos que las regulaciones
directas convencionales para minimizar los costos asociados a los cambios en los patrones
de consumo y produccin que se buscan con las polticas ambientales. La aplicacin de estos
instrumentos tambin puede redundar en ganancias de eficiencia dinmica, ya que los mayores
costos percibidos por los agentes privados pueden, a su vez, favorecer la innovacin tecnolgica
tendiente a disminuir los efectos externos sin afectar otras variables econmicas.

Extracto de Gmez Sabani y Morn (2013)

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Adems, los impuestos ambientales no solo permiten inducir una reduccin de la contaminacin
producida, sino que tambin tienen el potencial de aportar ingresos tributarios adicionales al Estado.
A su vez, estos recursos pueden ser utilizados para reducir otros impuestos distorsivos del sistema
tributario, como aquellos que recaen sobre los salarios o sobre la inversin. Por este motivo, varios
autores (Oates, 1995; Goulder, 1995) han destacado que los impuestos ambientales pueden generar
lo que se ha denominado un doble dividendo, un medio ambiente ms limpio y un sistema tributario
ms eficiente, en la medida en que permitan el reemplazo, en la base tributaria total, del capital y el
ingreso laboral a costa del consumo y produccin de bienes contaminantes.
Estos argumentos tienen varias implicancias por cuanto, desde la ptica de la generacin
de ingresos, pueden favorecer el reemplazo de impuestos distorsivos convencionales por otros
relacionados con el medio ambiente y, respecto del control de la contaminacin, pueden propiciar
un cambio desde instrumentos cuantitativos (cuotas o permisos gratuitos) hacia otros que permitan
generar recursos monetarios, como los impuestos ambientales o los permisos transferibles.
En esta lnea, en los ltimos aos algunos pases de la regin implementaron una serie de
medidas tributarias orientadas a la proteccin del medio ambiente. Uno de los pases que se destaca
en esta materia es el Ecuador, donde en el ao 2011 se promulg la Ley de Fomento Ambiental y
Optimizacin de los ingresos del Estado, con el objetivo de reducir las emisiones contaminantes,
modificar los patrones de consumo y motivar el uso del transporte pblico.
Entre otras medidas, con esta ley se cre el impuesto ambiental a la contaminacin vehicular
y el impuesto a las botellas plsticas no retornables y se establecieron tasas progresivas del impuesto
a los consumos especiales para los vehculos hbridos y elctricos (los vehculos cuyo valor de venta
al pblico sea inferior o igual a 35.000 dlares estn exentos).
En el Per se modificaron las tasas del impuesto selectivo al consumo (ISC) a los combustibles,
considerando un criterio de proporcionalidad al grado de nocividad de los combustibles, y se elimin
la tasa del 10% de ese impuesto para la importacin de autos nuevos que utilicen gas natural o
gasolinas como combustible. En Honduras, desde 2011 se grava la importacin de vehculos usados
con una sobretasa, denominada ecotasa, que oscila entre 5.000 y 10.000 lempiras. En Mxico, en la
reforma de 2013 se cre un impuesto a la enajenacin e importacin de combustibles fsiles segn
su contenido de carbono y un gravamen a los plaguicidas de acuerdo con la categora de peligro
de toxicidad aguda.
Ms all del debate en torno a la existencia e importancia del llamado doble dividendo, lo
verdaderamente relevante radica en lograr una integracin apropiada entre las polticas de reforma
tributaria y la poltica ambiental para evaluar en definitiva el efecto neto final sobre el bienestar
general. De hecho, adems de la obtencin de recursos para el sostenimiento de las necesidades
pblicas, la poltica tributaria moderna exige el planteo de objetivos extrafiscales que complementen
la finalidad meramente financiera. Esto resulta fundamental para transformar determinados impuestos
en instrumentos de poltica social o econmica dirigidos a diversos fines de inters general como,
por ejemplo, la proteccin ambiental.
Por el contrario, los instrumentos de poltica ambiental basados en el mercado, incluso
los impuestos relacionados con el medio ambiente, tambin poseen ciertas limitaciones que
deben ser contempladas. Al respecto, la variabilidad geogrfica de los daos producidos y la
incompatibilidad de estas medidas con la toma de decisiones privadas, as como la adopcin
de respuestas que pueden ser aun ms perjudiciales para el medio ambiente, pueden ir en
detrimento de la aplicacin de estos instrumentos en determinados casos. Sin embargo, hay
dos aspectos adicionales que han recibido una mayor atencin en la literatura a la hora de
analizar el potencial de estos instrumentos y de encontrar un diseo ptimo tanto en materia
de eficiencia como de equidad.

89

CEPAL

Primero, los impuestos ambientales generalmente son aplicados sobre distintos medios de
transporte, sobre sus combustibles y sobre la generacin de distintas formas de energa, todos los
cuales constituyen una alta proporcin del presupuesto de los hogares de menores ingresos. Como
resultado, estos tributos suelen provocar una serie de efectos distributivos que, en muchos casos,
tienen un potencial carcter regresivo. Vale decir que estos efectos se manifiestan a travs de canales
que pueden ser directos (por el pago de este tipo de impuestos) o indirectos (por el aumento de precios
de los productos gravados), o bien pueden derivar del uso especfico de los ingresos tributarios
generados por la tributacin ambiental o relacionarse con los beneficios asociados a la proteccin
ambiental (que pueden terminar siendo aprovechados en mayor proporcin por los hogares ms ricos,
dado que poseen mayor capacidad contributiva para obtener dicha proteccin pblica). Es por ello
que toda reforma tributaria con objetivos ambientales debe contener un paquete de instrumentos que
contemplen y permitan compensar los posibles efectos distributivos que se produzcan.

90

Segundo, la implementacin de impuestos ambientales siempre ha enfrentado el obstculo


de una posible prdida de competitividad (OCDE, 2006). Por un lado, cuando la introduccin de
un gravamen de este tipo aumenta los costos de produccin interna de bienes transables en el
mercado internacional, las empresas tienden a reducir su nivel de produccin, lo que se traducira
en prdida de empleos y otros ajustes econmicos. Por otro lado, cuando la introduccin de
un impuesto ambiental efectivamente reduce las ganancias de algunos sectores industriales, el
resultado ser ineficiente en materia de proteccin del medio ambiente ya sea que los productores
se relocalicen en lugares donde no se apliquen estos instrumentos o que los consumidores opten
por adquirir ms productos provenientes de jurisdicciones donde no se apliquen tributos ambientales
similares. Los riesgos que, en ese sentido, implica la utilizacin de impuestos ambientales de
manera unilateral en un determinado contexto regional o continental conducen inexorablemente
a plantear la importancia que adquiere la cuestin de la coordinacin de estas polticas tributarias
relacionadas con el medio ambiente.
Es necesaria una coordinacin interregional en la poltica tributaria ambiental
En el tratamiento de las externalidades, y en particular de las relacionadas con el medio ambiente,
existe un aspecto muy importante que es necesario tener en cuenta vinculado con la naturaleza
misma de estos fenmenos. En realidad, los efectos producidos por un agente econmico o por
un grupo de ellos pueden perjudicar no solo a otros agentes de una determinada zona geogrfica
sino que pueden incidir negativamente sobre aquellas personas y empresas ubicadas en otras
jurisdicciones, ya sea del mismo pas o de pases distintos.
En el mismo sentido, las soluciones adoptadas por los gobiernos, especialmente las de ndole
econmica, como la tributacin ambiental, deben ser diseadas en funcin de las restricciones
que imponen los lmites geogrficos de cada jurisdiccin en que se genera alguna externalidad,
as como de aquellas donde se perciben sus efectos. Adems, los responsables polticos de una
jurisdiccin generalmente poseen pocos incentivos para preocuparse por los costos que sus acciones
imponen a sus vecinos. Esto da lugar a ciertas consideraciones acerca de la necesaria coordinacin
interjurisdiccional en lo que respecta a la tributacin relacionada con el medio ambiente.
Por un lado, se debe prestar atencin a la cuestin de las funciones de gestin ambiental de los
diferentes niveles de gobierno de un mismo pas. Aunque algunos conceptos tambin sean aplicables
a Estados unitarios, este aspecto es especialmente importante en los pases con sistemas federales de
gobierno, en que las jurisdicciones inferiores tienen facultades propias para la aplicacin de tributos,
lo que ha generado una vasta literatura en torno al denominado federalismo ambiental (Oates, 2002).
Ya sea para el diseo y establecimiento de instrumentos, o para su aplicacin y seguimiento
de control, la asignacin de responsabilidades ms adecuada entre diferentes niveles de gobierno
puede variar en funcin de la magnitud y el alcance de la externalidad ambiental. As, por ejemplo,

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

las emisiones gaseosas derivadas de la actividad industrial requieren generalmente un enfoque a


nivel nacional (quizs tambin a nivel mundial) puesto que su incidencia, al menos en trminos del
cambio climtico, traspasa los mrgenes de la localizacin precisa donde se genera el problema.
En cambio, para atender externalidades negativas como la congestin vehicular en las ciudades
ms pobladas puede resultar ms apropiado y eficiente aplicar instrumentos correctivos a nivel
local, donde se tiene ms conocimiento especfico de los orgenes y consecuencias de estos
problemas y, por lo tanto, la poltica ambiental puede adaptarse mejor a las posibilidades y
necesidades de cada jurisdiccin.
Varios crticos de este enfoque han sealado que el federalismo ambiental no contempla el
hecho de que los gobiernos locales suelen competir por la radicacin de nuevas empresas dentro
de sus lmites geogrficos debido a las externalidades positivas que esto genera (empleos, servicios,
mayor actividad econmica). En ese sentido, si se descentralizan las funciones de regulacin sobre
el medio ambiente, podra generarse una estrategia de competencia a la baja (race to the bottom),
en que los gobernantes locales tendieran a flexibilizar las exigencias y los estndares en materia
ambiental para reducir los costos fijos de las empresas nuevas y las ya existentes.
Ms all de que la evidencia histrica no es concluyente acerca de la existencia de este
fenmeno a nivel local, surge como fundamental la necesidad de coordinar las acciones y decisiones
de poltica entre los diferentes niveles de gobierno en funcin de las ventajas relativas que podra
mostrar cada uno en las distintas dimensiones que comprende la poltica de proteccin del medio
ambiente. Al respecto, la funcin bsica de investigacin y suministro de informacin sobre los daos
ambientales y las tcnicas de control de la contaminacin aparece como una prioridad indelegable del
gobierno central, dada su mayor capacidad tcnica y operativa. En ese marco, la descentralizacin
de la funcin regulatoria (que incluye la aplicacin y administracin de tributos ambientales) hacia los
gobiernos estatales y locales permite mayor innovacin y una mejor adaptacin de los instrumentos
de poltica ambiental a las necesidades especficas de cada jurisdiccin (Shobe y Burtraw, 2012).
Por otro lado, debe sealarse que la competencia tributaria entre pases podra afectar ciertas
decisiones privadas como la localizacin industrial, las inversiones en tecnologa e incluso la compra
de bienes que generen alguna externalidad, como es el caso de los vehculos automotores. Como
ya se ha sealado, si en cierta regin un pas decide imponer unilateralmente un gravamen que
aumenta los costos de produccin, las firmas internacionales podran decidir trasladarse a pases
vecinos para evitar dicha restriccin.
Esta competencia no solo ocurre en torno a los impuestos directos sobre la renta y las
ganancias de capital sino tambin a los impuestos indirectos, como los impuestos selectivos,
incluidos aquellos con que se persigue un objetivo de proteccin ambiental (Vollebergh, 2012). Por
ejemplo, algunos pases han tratado de aumentar sus recursos disponibles mediante la aplicacin
de impuestos especiales ms bajos que los de sus vecinos, como sucede en Luxemburgo, donde se
mantienen deliberadamente alcuotas bajas en los impuestos al disel para alentar a las empresas
de transporte internacional a abastecerse de combustible en su paso por ese pas (Brueckner, 2003).
En sntesis, la ampliacin de las bases tributarias existentes a expensas de los ingresos
tributarios de otros pases funciona como un incentivo negativo para la aplicacin unilateral de
impuestos ambientales que pongan en una situacin desventajosa a un determinado pas respecto en
que se establezcan estndares y metodologas comunes que posibiliten una progresiva armonizacin
tributaria entre los pases en lo que respecta a la poltica ambiental.
La incidencia distributiva de los impuestos y subsidios a los combustibles es acotada
Entre los muchos factores que limitan la adopcin de polticas tributarias especficas para contrarrestar
los problemas de contaminacin y congestin, un argumento usualmente esgrimido es que si bien los
beneficios derivados de un incremento del precio de los combustibles podran incluir la produccin

91

CEPAL

de vehculos ms eficientes (litros/km), los beneficios derivados de reducir las emisiones de gases y
la menor congestin vehicular tendran que ser comparados con los costos que estos pueden llegar
a generar en trminos de distorsiones asignativas (efectos de la carga excedente sobre el bienestar).
Al respecto, de acuerdo con estudios realizados por Parry y Small (2005) y West y Williams (2007),
el efecto neto de este tipo de medida es generalmente positivo y sustancial, tanto en los pases
industrializados como en aquellos en desarrollo.
No obstante estos favorables resultados, un argumento que no puede soslayarse es el que
est relacionado con los efectos distributivos de una medida de esa naturaleza. Los estudios de
la incidencia distributiva generada por un aumento del precio de los combustibles en los pases
desarrollados muestran resultados que no siempre son coincidentes (Parry, Walls y Harrington, 2007)
y sealan que, en general, son dos los factores que determinan los resultados: por una parte, el tipo
de combustible gravado y, por otra, la distribucin de la tenencia de automviles en los distintos
estratos de ingresos.
En Amrica Latina, son pocos los estudios en que se ha analizado especficamente esta
cuestin, ms all de los anlisis de incidencia distributiva del sistema tributario en general. En ese
sentido, debe considerarse que el impacto de los impuestos selectivos al consumo de combustibles
suele ser muy diferente segn se considere: i) solamente el impacto directo, es decir, el pago del
impuesto selectivo por el combustible para el vehculo del hogar, o ii) tambin los impactos indirectos,
es decir, bsicamente el pago del impuesto selectivo por el combustible incorporado en el transporte
de pasajeros y en el transporte de carga de los bienes consumidos por el hogar. El impacto directo
en particular, el asociado al combustible para el vehculo del hogar es fuertemente progresivo,
mientras que el indirecto es regresivo y suele neutralizar con creces el impacto directo, con lo que
el efecto total es regresivo.

92

El anterior es uno de los principales argumentos esgrimidos al momento de aplicar tasas


diferenciadas segn tipo de combustible, siendo el disel (mayormente utilizado por vehculos
pesados de transporte de personas y cargas) el que enfrenta una menor carga tributaria relativa. Si
se considera que la combustin del disel produce ms contaminacin ambiental, en trminos de
emisiones gaseosas y liberacin de partculas a la atmsfera, queda reflejado el recurrente conflicto
entre objetivos de poltica.
Sobre la base de estos conceptos, los resultados difieren segn el pas. Gmez Sabani,
Harriague y Rossignolo (2011) han encontrado que en la Argentina el impacto directo es el que
predomina (pese a las restricciones de informacin disponible), con lo que el efecto total es progresivo
(Kakwani=0,012) pero, debido a la magnitud recaudatoria poco significativa, el coeficiente de Gini
no muestra mejoras. En el caso del Uruguay, Roca (2010) estima que el impuesto especfico interno
(IMESI) sobre los combustibles se distribuye ms desigualmente que el ingreso antes de impuestos,
de modo que resulta ligeramente progresivo2. El 10% de la poblacin de mayores ingresos paga casi
el 43,1% de la recaudacin del impuesto, ms de cinco veces lo que paga el 40% ms pobre (8,5%).
Sin embargo, el impacto redistributivo es muy moderado (ndice Reynolds-Smolensky=0,0003)
debido a la baja recaudacin del impuesto que, no obstante, es claramente superior a la de los
dems impuestos selectivos.
Respecto del caso chileno, Jorrat (2010) confirma que el efecto distributivo difiere segn los
tipos de combustibles: para las gasolinas automotrices el impuesto resulta progresivo (Kakwani=0,07),
mientras que, de manera opuesta, el impuesto que recae sobre el disel es claramente regresivo
(Kakwani=-0,32). Si bien el 20% de la poblacin de mayores ingresos aporta el 68,4% de la
recaudacin del impuesto a la gasolina y solo el 33,2% de la recaudacin del impuesto al petrleo
2

En este resultado pudo haber incidido la sustitucin del IMESI por el IVA al gas oil, que es el combustible utilizado intensivamente en el
transporte de carga y de pasajeros, disminuyendo la relevancia del impacto distributivo indirecto ya explicado.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

disel, el potencial redistributivo de ambos es relativamente bajo (con ndices Reynolds-Smolensky


de 0,0012 y -0,0008, respectivamente).
Conviene destacar que los resultados obtenidos pueden ser marcadamente diferentes de
acuerdo con la informacin considerada y las diferentes metodologas empleadas. As, en el Per el
impuesto resulta ser progresivo, mientras que en el Estado Plurinacional de Bolivia, por el contrario,
resulta regresivo (Barreix, Roca y Villela, 2006). En el primer caso, no obstante, este resultado se basa
exclusivamente en la evaluacin del impacto directo del impuesto, aquel originado en el consumo de
combustible para sus vehculos que realizan en forma directa los hogares, que representa solo una sexta
parte de las ventas totales de combustibles en el Per. De este modo, se sobreestima la progresividad
del tributo, que se reducira de manera significativa si se consideraran las compras indirectas de
combustibles que realizan los hogares, bsicamente a travs de sus gastos en transporte pblico.
Por otra parte, Barreix, Bs y Roca (2009) analizan estos aspectos en los pases de
Centroamrica, ajustndose a una metodologa comn que considera el efecto distributivo tanto
directo como indirecto asociado a este gravamen. Los resultados obtenidos muestran que en
cinco de los siete pases de esta subregin el efecto total directo ms indirecto del impuesto
a los combustibles es regresivo (Kakwani negativo). En los casos de Honduras y El Salvador, no
obstante, predomina el efecto directo, por lo que el tributo resulta ser progresivo. Adems, en todos
los casos el porcentaje que paga el 40% ms pobre de la poblacin es significativamente superior
en el efecto indirecto (asociado al transporte de pasajeros y de cargas) que en el directo, a pesar
de que en ambos casos el 20% ms rico de la poblacin paga una fraccin mayor del impuesto.
De todas formas, el impacto redistributivo del tributo sobre los combustibles (sumando ambos
efectos sealados) termina siendo muy acotado y solo se produce una mnima incidencia sobre la
distribucin del ingreso luego de aplicado el impuesto (vase el cuadro VI.1).
Cuadro VI.1
Centroamrica: estimacin del impacto redistributivo de los impuestos sobre combustibles
Costa
Rica
Gini (ingresos) antes
del impuesto
Gini (ingresos) despus
del efecto directo
Gini (ingresos) despus
del efecto total

Repblica
El
Dominicana Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam

0,5770

0,5106

0,5034

0,5957

0,5697

0,5963

0,6364

0,5764

0,5108

0,5029

0,5950

--

0,5957

--

0,5777

0,5120

0,5032

0,5958

0,5687

0,5964

0,6369

Fuente: A. Barreix, M. Bs y J. Roca, Equidad fiscal en Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana, Banco Interamericano
de Desarrollo (BID)/EUROsociAL, 2009.
a
El efecto directo corresponde al pago del impuesto selectivo por el combustible destinado al vehculo del hogar; el efecto
indirecto corresponde bsicamente al pago del impuesto selectivo por el combustible destinado al transporte de pasajeros
y al transporte de carga de los bienes consumidos por el hogar.

Blackman, Osakwe y Alpizar (2009) han estudiado en particular los efectos de un aumento
del 10% del precio de los combustibles en el caso de Costa Rica. Segn los resultados, mientras el
aumento del 10% del precio de las gasolinas tendra un impacto progresivo, un alza equivalente del
precio del disel, ya sea usado para mnibus o camiones, tendra un impacto distributivo regresivo.
Por otra parte, el incremento simultneo de ambos combustibles ejercera un efecto
relativamente neutral y pequeo. De acuerdo con los resultados obtenidos, el anlisis combinado de
los efectos directos e indirectos (primer y segundo orden) sugiere que el impacto total de un aumento
del precio de los combustibles en Costa Rica sera solo ligeramente regresivo, ya que la poblacin
de los deciles intermedios de ingresos dedica una gran proporcin de sus gastos al consumo de
combustibles. Al respecto, el ndice de Suits arroja un resultado de -0,011.

93

CEPAL

Asimismo, como promedio de todos los deciles, la mitad del efecto total proviene del consumo
de disel destinado a los medios de transporte. As, el efecto total de un 10% de aumento de los
precios es modesto aun en trminos de los niveles socioeconmicos que seran afectados. El efecto
ms importante se observa en el cuarto decil, en que un aumento del precio ocasiona un incremento
del 0,86% en el gasto total. En promedio para todos los deciles, el 10% de aumento implicara un
aumento del 0,75% en el gasto total.
Sobre la base de la evidencia emprica disponible puede concluirse que el carcter generalmente
regresivo de los impuestos a los combustibles es bastante acotado y que su influencia sobre la
distribucin del ingreso es mnima, por lo que los aspectos distributivos no deberan constituir un factor
que impida la adopcin de polticas destinadas a combatir los problemas de contaminacin ambiental,
en la medida en que se tomen en consideracin las condiciones iniciales existentes.
Los subsidios a los combustibles plantean problemas recurrentes
A partir del sostenido aumento del precio internacional del petrleo durante gran parte de la dcada
pasada, muchos pases en desarrollo se han inclinado por fortalecer sus respectivas polticas de
subsidios a los productos petroleros (Coady y otros, 2010). Amrica Latina no ha sido la excepcin
y en varios casos esta tendencia ha trado importantes consecuencias desde el punto de vista
econmico, fiscal y ambiental, que se comentan aqu brevemente por la vinculacin existente con
los instrumentos de poltica tributaria ambiental analizados a lo largo de esta seccin.

94

En general, para justificar la introduccin, permanencia e incluso expansin de los subsidios


a los combustibles se suelen sostener distintas razones. Entre ellas se destacan: i) la posibilidad, en
pases productores, de transferir a una parte de la poblacin una porcin de las rentas petroleras;
ii)la posibilidad de utilizar estos instrumentos como mecanismo de mitigacin del impacto de choques
exgenos sobre la economa, y en particular de neutralizacin de variaciones bruscas de los precios
internacionales del petrleo que pudieran desencadenar procesos inflacionarios, y iii) cuestiones de
economa poltica vinculadas con la influencia de determinados grupos sociales o grupos de inters
que se benefician de la existencia de los subsidios y que se opondran enrgicamente cada vez
que se intentara reducirlos o eliminarlos, lo que puede implicar elevados costos polticos para los
gobiernos reformistas, independientemente del efecto final de estos subsidios sobre el bienestar
de la sociedad (Crcamo-Daz, 2012).
Sin embargo, ms all del grado de validez de los argumentos planteados todos discutibles
en cada caso particular, la existencia de los subsidios a los combustibles plantea una serie de
problemas o desafos para el Estado:
i) Generalmente, dada la magnitud que suelen adquirir, estos subsidios representan un
elevado costo fiscal para el Estado, ya sea por el aumento del gasto pblico o por la disminucin de
los recursos disponibles (de acuerdo con el esquema de financiamiento de las empresas petroleras
pblicas o de empresas privadas subvencionadas). Este problema adquiere mayor importancia en
pases con bajos niveles de carga tributaria (Mxico y los pases de Centroamrica) o en aquellos
donde la exportacin de productos derivados del petrleo constituye una parte fundamental del
financiamiento pblico (Ecuador y Venezuela (Repblica Bolivariana de)).
ii) Los subsidios a los combustibles producen una asignacin ineficiente de recursos en la
economa ya que la brecha entre los precios de referencia y los precios subsidiados genera rentas
que inducen a personas y empresas a dirigir recursos para capturarlas en su propio beneficio, a la
vez que propicia acciones de corrupcin y presiones polticas.
iii) Vinculados a lo anterior surgen los costos ambientales, ya que la reduccin artificial del
costo de los combustibles para el consumidor exacerba la demanda y distorsiona los patrones de
conducta de corto plazo y las decisiones tecnolgicas y estructurales de largo plazo. As, los subsidios

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

a los combustibles para vehculos automotores repercuten negativamente en la eficiencia energtica


de los vehculos, en sus emisiones de gases contaminantes, en la distribucin del transporte pblico
y en la estructura espacial (densidad, diversidad de usos del suelo, extensin) de las ciudades.
iv) A pesar de que generalmente suele justificarse su existencia como herramienta para
proteger a las personas ms pobres de la sociedad, la realidad ha mostrado que en la gran mayora
de los casos los subsidios a los combustibles conllevan serios costos distributivos.
La propiedad y el uso de vehculos automotores suelen estar concentrados en los segmentos
poblacionales de mayores ingresos, que reciben una mayor proporcin relativa de estos beneficios fiscales.
Arze del Granado y Coady (2010) estimaron, para una muestra de varios pases de Amrica Latina, que
ms de la mitad de los beneficios de los subsidios a la gasolina son percibidos por el quintil ms
rico de la poblacin mientras que el quintil ms pobre recibe algo ms del 4%.
En los pases de Amrica Latina donde estos subsidios tienden a ser muy significativos en
trminos monetarios (entre los que destacan Bolivia (Estado Plurinacional de), el Ecuador, Mxico y
Venezuela (Repblica Bolivariana de)), las polticas aplicadas suelen ser similares en el sentido de que
es el gobierno, a travs de sus autoridades de hacienda, el encargado de fijar un precio interno de
referencia para el barril de petrleo (actualizable o no) que, cuando es inferior al precio internacional,
da origen a un monto de subsidio proporcional a la diferencia entre estos valores.
En el Estado Plurinacional de Bolivia, por ejemplo, el subsidio a los combustibles se ha
convertido en una fuente real de vulnerabilidad macroeconmica debido a las consecuencias
vinculadas a su existencia y magnitud relativa (en 2012 alcanz los 1.000 millones de dlares, segn
datos del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de ese pas). De esta manera, el precio interno
artificialmente bajo de los combustibles: i) incentiva el sobreconsumo y el contrabando de estos
productos hacia pases limtrofes; ii) no beneficia sino que perjudica a los hogares de menores
ingresos y afecta decisiones privadas como la de utilizar o no el transporte pblico, favoreciendo
la opcin por el uso de vehculos particulares, lo que induce el crecimiento desproporcionado del
parque vehicular, con graves impactos negativos para las ciudades y la vida de los ciudadanos, y
iii) ante un nivel de produccin de petrleo decreciente desde hace varios aos, requiere destinar
un monto creciente de recursos a la importacin de combustibles.
La Repblica Bolivariana de Venezuela es uno de los ejemplos claros de que el mantenimiento
de los subsidios a los combustibles durante un largo perodo de tiempo puede conducir a una
situacin fiscal asfixiante. En el perodo comprendido entre 1998 y 2004, el precio interno de la
gasolina fue siempre mayor que los costos de produccin, aunque cada ao la diferencia se haca
menor. En el ao 2000 hizo su aparicin el subsidio por el lado del ingreso (costo de oportunidad),
puesto que a partir de ese ao el precio de exportacin comenz a superar el precio de venta
interna de la gasolina. Debido al aumento del precio internacional del petrleo de la ltima dcada
y al estancamiento de los precios internos de la gasolina, ese subsidio no ha dejado de crecer.
Adems, en 2005 se produjo un punto de inflexin, debido a que los costos de producir
gasolina en el pas comenzaron a ser superiores al precio interno, es decir, a partir de ese ao el
precio interno no alcanz a cubrir los costos de produccin, lo que dio origen a un subsidio por
el lado de los costos (que afect el financiamiento de la empresa estatal PDVSA). De acuerdo con
Oliveros y Sifontes (2012), si se consideran ambos elementos se concluye que los subsidios a los
combustibles en la Repblica Bolivariana de Venezuela han pasado de representar el 0,5% del PIB
en el perodo comprendido entre 2001 y 2002 al 2,4% en 2005 y el 2,8% en 2008, se redujeron luego
hasta el 1,7% en 2009 y volvieron a aumentar fuertemente hasta alcanzar el 4,0% del PIB en 2011 y
el 4,3% en 2012. Puede deducirse que este proceso es resultado de haber postergado al mximo la
introduccin de reformas necesarias, puesto que siempre se requiere enfrentar los costos polticos
que se derivan de un aumento correctivo del precio interno de los combustibles.

95

CEPAL

Por su parte, Mxico representa un caso paradigmtico en la regin puesto que tiene
vigente un instrumento tributario, el impuesto especial sobre produccin y servicios (IEPS), que
tcnicamente es un gravamen aplicado sobre productos derivados del petrleo aunque en la prctica
su funcionamiento difiere de las prcticas tradicionales. El IEPS petrolero (gasolinas y disel) se
calcula a partir de la diferencia entre el precio de venta al pblico (precio interno) y el precio de
referencia internacional de estos bienes. Como el objetivo fundamental es mantener estable el precio
interno de los combustibles destinados a los automviles, el IEPS es positivo cuando los precios
internacionales son relativamente bajos y negativo cuando se elevan por encima de cierto nivel,
dando origen entonces a un subsidio al consumo.
Las tendencias al alza del precio internacional de los combustibles desde 2005 y la ampliacin
de la brecha entre los precios internacionales e internos han redundado a partir de 2006 en una
recaudacin negativa (subsidio) por este concepto. As, el mismo instrumento pas de aportar
una recaudacin neta del 1,2% del PIB en 2003 a un monto de subsidio que alcanz un mximo
del 1,8% del PIB en 2008. A pesar de una breve cada asociada a la crisis econmica de 2009, la
nueva escalada de los precios del petrleo en el mundo ha provocado que el subsidio se torne
cada vez ms insostenible alcanzando montos del 1,0% del PIB en 2011 y el 1,3% del PIB en
2012, particularmente porque una proporcin creciente de las gasolinas consumidas en Mxico
es importada (Quadri de la Torre, 2011).

96

Una caracterstica de estos instrumentos que no debe soslayarse es el hecho de que por
lo general estn mal o poco focalizados y tienden a ser muy favorables a los sectores de mayores
ingresos, en cuyos hogares se concentran. En ese sentido, independientemente de los impactos
ambientales y de las distorsiones fiscales que su existencia implica, los subsidios a los combustibles
para vehculos automotores en Mxico (a travs del IEPS) inciden de manera regresiva en la distribucin
del ingreso. Segn Scott (2011), el 75% de este subsidio beneficia al 40% ms rico de la poblacin
(que destina una mayor proporcin de su gasto a vehculos y combustibles destinados a ellos),
mientras que solo el 12,5% llega al 40% de la poblacin con menores recursos, incluido un 4% que
favorece al 20% ms pobre de la poblacin. Estos resultados se confirman en otros estudios privados
(CIEP, 2012) y de carcter oficial (SHCP, 2010), lo que evidencia la necesidad de implementar alguna
medida compensatoria dirigida a los sectores ms dbiles de la poblacin.
Sin embargo, el problema que representa la incidencia distributiva regresiva de los subsidios a
los combustibles no es exclusivo del caso mexicano. De hecho, el gobierno ecuatoriano ha propuesto
recientemente aplicar cupos de consumo por un mximo de 300 galones de gasolina por ao en
el sector privado hasta 2015, debido a que gran parte del cuantioso subsidio vigente (que segn
fuentes oficiales alcanz unos 3.800 millones de dlares en 2012 y llegar a unos 4.500 millones de
dlares en 2013) es aprovechado por los hogares de mayores ingresos, que cuentan con vehculos
de gran consumo medio (de doble traccin o 4x4). Para evitar el sobreconsumo de combustibles
y mitigar la regresividad del beneficio concedido mediante el subsidio, la medida consistira en la
entrega de una tarjeta magntica que contemple la matrcula del vehculo y la asignacin de un
determinado cupo de combustible durante todo el ao, sobre el cual el usuario debera enfrentar el
precio del mercado internacional.
Indudablemente, el principal desafo frente a los subsidios a los combustibles consiste en la
compleja y dificultosa tarea que implica su reduccin, eliminacin o reemplazo por otros instrumentos
de poltica que permitan obtener los mismos resultados. En varios pases de la regin la calidad
institucional es an insuficiente, lo que aumenta la influencia de determinados grupos de presin y
la resistencia a la remocin de estos beneficios.
En ese sentido, hay que tener presente que los problemas ambientales estn codificados
en valores y preferencias, as como en normas formales (regulaciones del Estado) e informales, en
el contexto de un sistema de precios relativos y de otros incentivos establecidos por los gobiernos.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

De ah la importancia de integrar explcitamente los subsidios a las polticas pblicas en la materia,


puesto que influyen de manera determinante en el sistema de precios y en los incentivos que orientan
las decisiones de productores y consumidores.
La incidencia de estos subsidios en las finanzas pblicas, su contribucin al deterioro del
medio ambiente y su alcance masivo sin ningn tipo de focalizacin o mecanismos de compensacin
para los sectores ms pobres de la poblacin ponen de relieve la importancia que adquiere la
coordinacin de los instrumentos utilizados para un mismo objetivo (por ejemplo, la proteccin
ambiental), ya que todo lo positivo que se logre con un instrumento eficiente puede verse neutralizado,
parcialmente o en su totalidad, por los efectos negativos de otro complementario.
El control, la reduccin y la supresin de los subsidios a los combustibles brindara la posibilidad
de conseguir, ms all de un realineamiento de los incentivos para productores y consumidores,
la liberacin de recursos pblicos que pueden aplicarse en reas administrativas verdaderamente
prioritarias (seguridad, infraestructura y educacin, entre otras) o reducciones significativas de
impuestos distorsivos.
Conviene sealar que, tal como los beneficios tributarios ofrecidos para la adquisicin de
vehculos hbridos en algunos pases de la regin, el desarrollo de biocombustibles es otra de las
alternativas que algunos gobiernos han considerado para lograr cambios en las conductas de los
consumidores a favor del medio ambiente. En ese sentido, la poltica tributaria puede ser muy til
para favorecer determinadas actividades sensiblemente menos contaminantes.

97

CEPAL

Bibliografa
Arze del Granado, J. y D. Coady (2010), The unequal benefits of fuel subsidies: a review of evidence for developing
countries, IMFWorking Papers, N 10/202, Fondo Monetario Internacional (FMI).
Barreix, A., M. Bs y J. Roca (2009), Equidad fiscal en Centroamrica, Panam y Repblica Dominicana, Banco
Interamericano de Desarrollo (BID)/EUROsociAL.
Barreix, A., J. Roca y L. Villela (2006), La equidad fiscal en los pases andinos, Banco Interamericano de
Desarrollo (BID)/EUROsociAL.
Blackman, A., R. Osakwe y F. Alpizar (2009), Fuel Tax Incidence in Developing Countries.The Case of Costa
Rica (RFF DP 09-37), Washington, D.C., Resources for the Future, octubre.
Brueckner, J. (2003), Transport subsidies, system choice, and urban sprawl, CESifoWorking Paper Series, N 1090,
CESifo Group Munich.
Crcamo-Daz, R. (2012), Reduccin de los subsidios al combustible: el caso del segundo mejor, Santiago
de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), indito.
CIEP (Centro de Investigacin Econmica y Presupuestaria) (2012),La recaudacin fiscal por enajenacin
de gasolinas y diesel en Mxico, Mxico, D.F, julio [en lnea] http://ciep.800voluntarios.com/entradainvestigacion/la-recaudacion-fiscal-por-enajenacion-de-gasolinas-y-diesel-en-mexico/.
Coady, D. y otros (2010), Petroleum product subsidies: costly, inequitable, and rising, IMF Position Note,
N SPN/10/05, febrero.
Fullerton, D., A. Leicester y S. Smith (2008), Environmental taxes, NBER Working Paper, N 14197, Cambridge, julio.

98

Gmez Sabani, J.C., M. Harriague y D. Rossignolo (2011), Argentina. La situacin fiscal y sus efectos en la
distribucin del ingreso, serie de Estudios sobre Equidad Fiscal en Amrica Latina, Washington, D.C.,
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)/EUROsociAL.
Gmez Sabani, Juan Carlos y Dalmiro Morn (2013), Poltica tributaria y proteccin del medio ambiente.
Imposicin sobre vehculos en Amrica Latina, serie Macroeconoma del Desarollo, N 141 (LC/L.3732),
Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
Goulder, L.H. (1995), Environmental taxation and the double dividend: a readers guide, International Tax and
Public Finance,vol. 2, N 2, agosto.
Jorratt, Michel (2010), Equidad fiscal en Chile. Un anlisis de la incidencia distributiva de los impuestos y el
gasto social, Equidad Fiscal en Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay, Banco Interamericano de Desarrollo
(BID)/EUROsociAL.
Oates, W. (2002), A Reconsideration in Environmental Federalism, Departmento de Economa, Universidad
de Maryland.
____ (1995), Green taxes: can we protect the environment and improve the tax system at the same time?,
Southern Economic Journal, vol. 61, N 4, abril.
OCDE (Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos) (2006), The Political Economy of Environmentally
Related Taxes, Pars, OCDE Publishing.
Oliveros, L. y D. Sifontes (2012), Realidades del subsidio a la gasolina. ms que barata, regalada, SIC,
N 744, mayo.
Parry, I. y K. Small (2005), Does Britain or the United States have the right gasoline tax?, American Economic
Review, vol. 95, septiembre.
Parry, I., M.Walls y W. Harrington (2007), Automobile externalities and policies, Journal of Economic Literature,
vol. 45, N 2, American Economic Association, junio.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Quadri de la Torre, G. (2011), Subsidios vs. medio ambiente en Mxico: el absurdo y las oportunidades, Serie El
Uso y Abuso de los Recursos Pblicos, Cuaderno de debate, N 7, Mxico D.F., Centro de Investigacin
y Docencia Econmicas (CIDE), julio.
Roca, J. (2010), Equidad fiscal en Uruguay, Serie de Equidad Fiscal en Amrica Latina del BID, Banco
Interamericano de Desarrollo (BID)/EUROsociAL.
Scott, John (2011), Quin se beneficia de los subsidios energticos en Mxico?, Serie El Uso y Abuso de
los Recursos Pblicos, Cuaderno de debate, N 12, Mxico D.F., Centro de Investigacin y Docencia
Econmicas (CIDE), noviembre.
SHCP (Secretara de Hacienda y Crdito Pblico de Mxico) (2010), Distribucin del pago de impuestos y recepcin
del gasto pblico por deciles de hogares y personas. Resultados para el ao 2008, Mxico, D.F.
Shobe,W. y D. Burtraw (2012), Rethinking environmental federalism in a warming world, Working Paper,
N 12-01, Center for Economic and Policy Studies, University of Virginia.
Vollebergh, H. (2012), Environmental taxes and Green Growth, La Haya, PBL Netherlands Environmental
Assessment Agency.
West, S. y R.Williams (2007), Optimal taxation and crossprice effects on labor supply: estimates of the optimal
gas tax, Journal of Public Economics, vol. 91, N 3-4.

99

Captulo VII

Desarrollo sostenible y cambio estructural

Fuente: Cambio estructural para la igualdad: una visin integrada del desarrollo (CEPAL, 2012, rev. 2014)
http://www.cepal.org/publicaciones/xml/6/52646/Cambioestructural.pdf
Este texto fue extrado del documento Cambio estructural para la igualdad: una visin integrada del
desarrollo, el segundo volumen de la Triloga de la igualdad, presentado en 2012 por la CEPAL a los
Estados miembros en ocasin del trigsimo cuarto perodo de sesiones de la CEPAL (San Salvador). En
las palabras de la Secretaria Ejecutiva de la CEPAL: el eje central que articula el documento que aqu
presentamos tiene el cambio estructural como camino, las polticas pblicas como la caja de herramientas
y la igualdad como valor que le subyace y horizonte hacia el cual se orienta ese cambio estructural. El
documento, que propone una visin integrada del desarrollo, trata del medio ambiente y de la sostenibilidad
de los patrones de consumo y produccin en la regin tanto como desafo cuanto como oportunidad en el
marco del cambio estructural.

CEPAL

Estructura, especializacin y crecimiento,


Cambio estructural y convergencia
Desarrollo sostenible y cambio estructural
En Amrica Latina y el Caribe se est configurando un nuevo patrn de consumo con consideraciones
ambientales, pero sin contraparte en la estructura productiva. En gran medida, este nuevo patrn
ha surgido como imitacin de las respuestas de las economas avanzadas a la evidencia de una
creciente restriccin ambiental1. En estos pases, y ms recientemente en otros como el Japn y
la Repblica de Corea, la dimensin ambiental ya se manifiesta en el cambio estructural. El medio
ambiente y su sostenibilidad se han incorporado a la creacin de nuevos sectores intensivos en
conocimientos y tecnologa. En este contexto, la regin tiene la oportunidad de articular la eficiencia
keynesiana o de crecimiento con la schumpeteriana con el objetivo del cuidado del medio ambiente.

102

El cambio estructural relacionado con la sostenibilidad ambiental se dar en el contexto de la


creacin de ventajas comparativas dinmicas basadas en producciones intensivas en conocimiento
y de menor intensidad en materiales y emisiones contaminantes. Existe un debate en torno a la
conveniencia de acelerar la penetracin del nuevo paradigma tecnolgico y de cambio estructural
con criterios ambientales, lo que se conoce como economa verde2. Sin embargo, las diferentes
interpretaciones del contenido de este concepto y las dismiles capacidades de concretarlo han
dificultado el consenso sobre el tema. Entrar plenamente en la senda de la economa verde demanda
un proceso acumulativo para configurar un nuevo paradigma tecnolgico que sustituya al vigente. Por
eso, muchos pases, sobre todo desarrollados, han acelerado la bsqueda de ventajas comparativas
dinmicas de mediano plazo en los nuevos sectores con esta orientacin, ampliando las brechas
con los pases en desarrollo.
La ambivalencia de la tcnica, generadora de bienestar sobre la base de aumentos de
productividad, pero con efectos negativos sobre la biosfera, requiere de una accin deliberada
para resolver estas contradicciones que escapan a la accin reguladora del mercado3. Hasta el
momento, la sostenibilidad ambiental ha sido relegada en las prioridades de corto plazo. El estilo
de desarrollo vigente se basa en una estructura productiva cuyas ventajas comparativas estticas
estriban en la abundancia y explotacin de los recursos naturales, lo que sesga en esa direccin
las inversiones, la innovacin y el desarrollo tecnolgico, y fomenta el uso intensivo de energa, en
especial de las energas fsiles. Por ello, se constata una fuerte correlacin entre el crecimiento
del PIB, el consumo de energa y las emisiones contaminantes (vase el grfico VII.1). Este sesgo
en la direccin del patrn dominante, junto con la falta de internalizacin de los costos asociados
al deterioro de los recursos naturales y ecosistemas, ha frenado un cambio estructural a favor de
actividades ms eficientes, intensivas en conocimiento y de menor impacto ambiental.

La restriccin de mayor alcance (global) e irreversibilidad es la que se refiere al cambio climtico, aunque junto a ella se presentan otras
restricciones de carcter local y regional. Para los objetivos de este documento, se las engloba en el trmino ambiental.
Por ejemplo, la Repblica de Corea puso en marcha un paquete de estmulo fiscal de 38.000 millones de dlares dirigido al desarrollo
de 27 tecnologas estrechamente vinculadas a nuevos sectores asociados a la economa verde. En la regin, por el contrario, la mayora
de los estmulos se orientaron a la profundizacin de la senda de desarrollo alta en consumo energtico y emisiones. Vase un anlisis
detallado de las polticas de estmulos para un desarrollo sostenible durante la crisis reciente en Barbier (2011).
Como lo enfatiz Prebisch (1980), el extraordinario impulso de los ltimos decenios hasta los tiempos recientes no es solo consecuencia
de un impresionante adelanto tcnico, sino tambin de la explotacin irracional de recursos naturales, sobre todo del recurso energtico
que, a su vez, ha influido notablemente en la orientacin de la tcnica. [] La investigacin tecnolgica, hasta tiempos recientes, no se
haba preocupado por los efectos adversos de la tcnica sobre el medio ambiente. Son muy graves las consecuencias del desarrollo
sobre la biosfera.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Grfico VII.1
AMRICA LATINA: PIB PER CPITA Y CONSUMO DE ENERGA PER CPITA, 2008 a
(En kilgramos equivalentes de petrleo y dlares de 2005 en paridad del poder adquisitivo)
VEN
2 500
ARG

Consumo de energa per cpita

Mundo

CHL

JAM

MEX
URY

1 500
BRA
SLV

NIC

500

HND

CRI

BOL PRY
GTM

PAN

COL

ECU
PER

HTI
0

DOM

5 000

10 000

15 000

PIB per cpita

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, World Development
Indicators (WDI) [base de datos en lnea] http://databank.worldbank.org/.
a
El tamao de los crculos es relativo a las emisiones per cpita de cada pas. Los colores se refieren a la subregin: azul,
Amrica del Sur; rojo, Centroamrica; anaranjado, el Caribe.

Los actuales patrones de produccin y consumo son insostenibles, pues generan grandes
costos econmicos, sociales y ambientales que erosionan sus propias bases de sustentacin
material en el mediano y largo plazo (Stern, 2007; De Miguel y Sunkel, 2011). Las proyecciones a 2020
muestran que, si no se combinan acciones pblicas y privadas para lograr un cambio tecnolgico
profundo, la actual trayectoria de crecimiento enfrentar restricciones ambientales cada vez mayores,
que obligarn a adoptar medidas ms drsticas (vase el grfico VII.2).

103

CEPAL

Grfico VII.2
AMRICA LATINA Y EL CARIBE (21 PASES): TRAYECTORIA DE CO2 PER CPITA,
PIB PER CPITA, INTENSIDAD DE ENERGA A PIB E INTENSIDAD DE CO2
A CONSUMO DE ENERGA, ESCENARIO INERCIAL, 1980-2020 a
A. CO 2 per cpita
(en tCO 2 )

3,6

B. PIB per cpita


(en miles de dlares constantes de 2005)

14

1,7%

2%

3,4

13

3,2

12

3,0

11

2,8

10

2,6

2,4

2,2

2,0

6
1980

1984

1988

1992

1996

2000

2004

2008

2012

2016

2020

C. Intensidad de energa a PIB


(en kilgramos equivalentes de petrleo por
cada 1.000 dlares del PIB)

148

1980

1984

1988

1992

1996

2000

2004

2008

2,28

144

2016

2020

D. Intensidad de CO 2 a consumo de energa


(en kilgramos de CO 2 por kilgramo equivalente
de petrleo de consumo de energa)
-0,2%

-0,1%

146

2012

2,23

142
140
138

2,18

136
134

2,13

132
130

104

128

2,08
1980

1984

1988

1992

1996

2000

2004

2008

2012

2016

2020

1980

1984

1988

1992

1996

2000

2004

2008

2012

2016

2020

Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, estadsticas de las
emisiones de gases de efecto invernadero (tCO2e: toneladas de CO2 equivalente), del consumo de energa, del PIB per cpita
valorado a paridad de poder adquisitivo en dlares de 2005, de la intensidad de energa a PIB (kilogramos equivalentes de
petrleo por cada 1.000 dlares de PIB) y de la intensidad de CO2 a consumo de energa (kilogramos de CO2 por kilogramos
equivalentes de petrleo de consumo de energa).
Nota: La parte sombreada corresponde a proyecciones.
Se incluye: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Hait, Honduras, Jamaica, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Trinidad y Tabago, Uruguay
y Venezuela (Repblica Bolivariana de). Para la simulacin se supuso una tasa anual de crecimiento del PIB del 2% y se
mantuvieron las razones vigentes de energa a PIB y de emisiones a consumo de energa.
a

Los retos de la regin en materia de desarrollo sostenible no han cambiado en las ltimas
dcadas; ms bien han aumentado a partir de evidencias inequvocas respecto del cambio climtico
global (IPCC, 2007). El objetivo de un desarrollo sostenible con igualdad es lograr un crecimiento
econmico con mayor productividad, frenando o revirtiendo la destruccin de los activos naturales y de
los ecosistemas que los albergan. Por ello, el cambio estructural que se propone en este documento toma
en cuenta los costos externos (externalidades negativas) de la produccin y del costo intergeneracional
del deterioro de los recursos naturales y los ecosistemas. De hecho, una direccin estratgica de la
poltica industrial es impulsar un cambio estructural compatible con la sostenibilidad ambiental.
Actualmente, el tema ambiental forma parte de la agenda pblica, ms por las crecientes
demandas ciudadanas que por su integracin en la agenda econmica. Amrica Latina y el Caribe
es una regin privilegiada por su gran acervo de capital natural y biodiversidad, as como por sus
posibilidades de provisin de servicios ambientales4. Por lo tanto, cuenta con las condiciones
4

Amrica Latina y el Caribe posee un tercio de las reservas de agua dulce, el 12% de la superficie mundial cultivable, un tercio de la
produccin mundial de bioetanol, cerca del 25% de los biocombustibles y el 13% del petrleo. Cuenta con el 65% de las reservas

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

naturales para establecer las bases del cambio estructural hacia la sostenibilidad con innovacin
siempre que adopte las polticas necesarias para concretarlas (Naciones Unidas, 2012).
Muchas economas latinoamericanas han logrado sostener su crecimiento a pesar de la
desaceleracin mundial, lo que abre la oportunidad para reducir brechas en tecnologas relacionadas
con el medio ambiente. Es claro que la mayor parte del gasto en innovacin y desarrollo y de las
patentes para mejorar el medio ambiente (energas renovables, vehculos elctricos e hbridos,
eficiencia energtica en edificios, tratamiento de aguas y residuos, entre otras) se concentran en
los Estados Unidos, el Japn y Europa, pero tambin es cierto que la regin ha liderado algunos
procesos de innovacin tecnolgica aprovechando sus recursos naturales y su riqueza ecosistmica,
con positivas implicaciones sociales y ambientales (vase el recuadro VII.1).

Recuadro VII.1
INNOVACIN TECNOLGICA PARA UN CAMBIO ESTRUCTURAL SOSTENIBLE
EN AMRICA LATINA

En el campo de los biocombustibles, uno de los adelantos ms importantes en el mundo es la produccin de


etanol a partir de la caa de azcar. Este tipo de etanol es muy diferente del etanol de maz y su produccin es
ms eficiente, pues requiere menos insumos, es superior en trminos energticos y no deteriora la seguridad
alimentaria (BNDES/CGEE, 2008).
En este escenario se destaca el Brasil, cuyo programa de bioetanol de caa de azcar presenta
resultados interesantes, desde la investigacin de las variedades de caa de mayor rendimiento, hasta la
fabricacin de motores que funcionan con cualquier mezcla de gasolina y etanol. Las actividades de este
pas se fortalecieron a partir del programa nacional PROALCOHOL en la dcada de 1970 y en la actualidad la
industria emplea a unas 500.000 personas. El Brasil se ha vuelto un referente tecnolgico, al tiempo que ha
generado desarrollos sinrgicos en la biotecnologa de la caa de azcar y en la industria automotriz para
acompaar la oferta y la infraestructura de distribucin. Algunas de estas innovaciones se estn aplicando
en otros pases de la regin.
Otro ejemplo es la Comisin Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO) en
Mxico (Sarukhn y otros, 2011), una institucin que cuenta con un sistema de percepcin remota para la
deteccin de incendios forestales. En 1998, un ao extraordinariamente clido a nivel mundial, se perdieron
alrededor de 850.000 hectreas de bosques en ese pas. En respuesta, a partir de 1999 se implement
el Programa de deteccin de puntos de calor mediante tcnicas de percepcin remota, que se actualiza
diariamente. Este mecanismo recibe seales satelitales ocho veces al da para la deteccin de sitios con
anomalas trmicas que generalmente corresponden a incendios. El reporte se enva en forma electrnica
y en menos de 40 minutos a los responsables del combate de incendios en cada estado del pas. Esto ha
disminuido los daos por incendios ms del 30% al combatirlos en sus fases iniciales, lo que reduce el
peligro de muerte y los costos. Esta capacidad se ha transferido a los pases centroamericanos, que se
encuentran incluidos en las imgenes satelitales de la CONABIO. Fuera de la regin, en Alemania se ha
adoptado esta metodologa para la deteccin de puntos de calor en Europa.
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Nacional de Desarrollo
Econmico y Social (BNDES)/Centro de Gestin y Estudios Estratgicos (CGEE) (coords.), Bioetanol de caa de azcar:
Energa para el desarrollo sostenible, Ro de Janeiro, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)/
Organizacin de las Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO), 2008 e informacin de la Comisin
Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO) de Mxico.

delitio, el 49% de las de plata, el 44% de las de cobre, el 33% de las de estao, el 32% de las de molibdeno, el 26% de las de bauxita, el
23% de las de nquel, el 22% de las de hierro y el 22% de las de zinc. Adems, la regin concentra el 48% de la produccin mundial de
soja y cuenta con el 21% de la superficie de bosques naturales y abundante biodiversidad (6 de los 17 pases megadiversos del mundo
se encuentran en la regin: Brasil, Colombia, Ecuador, Mxico, Per y Venezuela (Repblica Bolivariana de)).

105

CEPAL

En el ejemplo presentado en el recuadro II.1, as como en otras destacadas experiencias en


la regin, el Estado ha liderado el proceso con una visin de largo plazo5. Para aumentar y acelerar
la difusin tecnolgica con sostenibilidad es necesario recuperar el papel central de la poltica
pblica con una visin sistmica. Concretar esta funcin implica modificar las seales de precios
para avanzar en el cambio estructural y superar la modernizacin de escaparate.
La articulacin de las eficiencias schumpeteriana y keynesiana en los mbitos econmico
y ambiental implica cambiar los actuales sistemas de incentivos para modificar la especializacin
productiva de la regin, generar nuevos sectores para el desarrollo sostenible y reducir la vulnerabilidad
a las restricciones ambientales del futuro. Esto debe ir acompaado de una consolidacin de la
institucionalidad que supere el enfoque reactivo de la poltica ambiental, que no brinda seales de
precios adecuadas ni internaliza las externalidades.
Desde la perspectiva de la eficiencia schumpeteriana, la ampliacin de las oportunidades
de inversin en tecnologas limpias (por ejemplo, con bajas emisiones de carbono) puede estimular
el desarrollo econmico a largo plazo. Una accin intensa y rpida en este campo puede generar
ventajas comparativas a mediano y largo plazo. En caso contrario, las futuras exigencias de los
pases desarrollados, como la reduccin de la huella de carbono, impondrn los cambios de una
manera ms desventajosa, costosa y reactiva (Samaniego, 2010). Para que la regin aproveche la
transicin global hacia una economa ms amigable desde el punto de vista ambiental tendr que
desarrollar su capacidad industrial, cientfica y tecnolgica, y estimular la innovacin, mejorando
as su competitividad sistmica (CEPAL, 2008)6.

106

En el mercado de bienes y servicios ambientales, la regin enfrenta limitaciones tanto para


desarrollar ventajas competitivas por medio de la innovacin y el desarrollo tecnolgico, como para
alcanzar, aun usando tecnologas maduras, costos competitivos en los procesos productivos y los
servicios. Sin embargo, una regin que cuenta con gran diversidad de recursos naturales y cuyos
pueblos originarios poseen amplios conocimientos sobre el uso de la biodiversidad y los ecosistemas
tiene una ventaja competitiva que le permitira reducir la pobreza, proteger el medio ambiente y
crear sectores internacionales de punta, en la medida en que esas ventajas sean valorizadas y se
proteja su propiedad.
Amrica Latina y el Caribe tiene la oportunidad de cerrar las brechas de infraestructura con
insumos y productos sostenibles, sobre todo en las reas de transporte, agua y saneamiento, vivienda
y energa, contribuyendo as a mejorar las condiciones de vida de los sectores ms pobres. Si bien la
transicin hacia una infraestructura sostenible es urgente en muchas partes de la regin, esta urgencia
se intensifica en las zonas ms vulnerables al cambio climtico7. Pese a que muchas medidas de
construccin de infraestructura ambientalmente sostenible son inclusivas y beneficiosas para los
involucrados, los pases enfrentan obstculos y deficiencias institucionales para implementarlas8.

Por ejemplo, en investigacin biomdica y biotecnolgica, uso mdico de manufacturas de cobre, experimentacin con nuevos
materiales, bioplsticos, sistematizacin del conocimiento de la biodiversidad, y denominaciones de origen en el comercio internacional.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) ha sealado el potencial de polos de crecimiento
verde en los que se promovera la eficiencia energtica, la agricultura y las fuentes de energa renovable, as como la inversin
extranjera directa con bajas emisiones de carbono (UNCTAD, 2010).
La regin es muy vulnerable a los desastres naturales, que se intensificarn con el cambio climtico. Los costos de las consecuencias
y de la adaptacin sern importantes, por lo que Amrica Latina y el Caribe se vera beneficiada con una accin decidida para un
acuerdo global que permita la mitigacin de las emisiones, considerando los distintos grados de desarrollo de los participantes.
Reducir las emisiones globales de CO2 a niveles que eviten una crisis climtica de consecuencias desconocidas para la vida humana y
los ecosistemas obligar a cambiar radicalmente los patrones de produccin, transporte, consumo, uso de la energa, uso del territorio
y planificacin urbana.
Con frecuencia, las autoridades adoptan soluciones fragmentarias y de corto plazo, en lugar de opciones de infraestructura ms
sostenibles, debido a deficiencias institucionales, redes de proveedores desarrolladas dentro de un marco reglamentario que no
valora las externalidades, altas tasas de inters y de descuento, ciclos polticos breves y presiones de una poblacin creciente con
necesidades urgentes no satisfechas.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Los procesos incompletos de urbanizacin tambin ofrecen oportunidades productivas que


se pueden conjugar con avances en la dimensin ambiental. Adems, la construccin de ciudades
sostenibles contribuye a lograr un mejor ambiente de negocios, eficiente, competitivo y flexible al
cambio estructural, y trae beneficios sociales que incentivan nuevas formas de demanda9.
En sntesis, la necesidad de transitar hacia un modelo de desarrollo que site la igualdad
en el centro de sus acciones y avance en forma simultnea en los mbitos del desarrollo social, el
crecimiento econmico y la sostenibilidad ambiental pone a la regin y al mundo ante un imperativo
de cambio. La conformacin de un paradigma que privilegie el desarrollo sostenible con equidad sera
convergente con el cambio estructural si se consolidan polticas activas y mecanismos efectivos de
gestin econmica que reflejen el costo de la degradacin ambiental, la prdida de biodiversidad y
los altos contenidos de carbono que ponen en riesgo la seguridad climtica global.

107

Las ciudades sostenibles cuentan con infraestructura que privilegia el menor contenido de carbono, un transporte pblico de calidad y
viviendas que incorporan nuevas tecnologas y tipos de materiales. Adems, son eficientes en el uso de agua y energa, as como en la
gestin de desechos, y se planifican considerando las zonas de riesgo frente a desastres naturales.

CEPAL

Bibliografa
Barbier, Edward (2011), A global green recovery and the lessons of history, The European Financial Review
[en lnea] http://www.europeanfinancialreview.com/?p=2497.
BNDES/CGEE (Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social/Centro de Gestin y Estudios Estratgicos)
(coords.) (2008), Bioetanol de caa de azcar: Energa para el desarrollo sostenible, Ro de Janeiro,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL)/Organizacin de las Naciones Unidas
para la Alimentacin y la Agricultura (FAO).
CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2008), Balance Preliminar de las Economas de
Amrica Latina y el Caribe, 2008 (LC/G.2401-P), Santiago de Chile. Publicacin de las Naciones Unidas,
N de venta: S.08.II.G.2.
De Miguel, Carlos y Osvaldo Sunkel (2011), Environmental sustainability, The Oxford Handbook of Latin
American Economics, Jos Antonio Ocampo y Jaime Ros (eds.), Oxford University Press.
IPCC (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico) (2007), Cuarto informe de evaluacin
del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico, Bruselas.
Naciones Unidas (2012), La sostenibilidad del desarrollo a 20 aos de la Cumbre para la Tierra: Avances,
brechas y lineamientos estratgicos para Amrica Latina y el Caribe (LC/L.3346/Rev.1), Santiago deChile,
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
Prebisch, Ral, (1980), Hacia una teora de la transformacin, Revista de la CEPAL, N 10 (E/CEPAL/G.1110),
Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), diciembre.

108

Samaniego, Joseluis (2010), Presentacin, seminario La vulnerabilidad del comercio internacional frente a la
huella de carbono, Santiago de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),
2y3 de septiembre [en lnea] http://www.eclac.org/ddsah/noticias/paginas/1/40741/01_Joseluis_Samaniego.
Introduccion.pdf.
Sarukhn, Jos y otros (2010), Patrimonio natural de Mxico. Cien casos de xito, Mxico, D.F., Comisin
Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad (CONABIO).
Stern, Nicholas (2007), The Economics of Climate Change: The Stern Review, Cambridge University Press, enero.
UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo) (2010), Background Note Prepared
by the UNCTAD Secretariat for the Ad Hoc Expert Meeting on The Green Economy: Trade and Sustainable
Development Implications (UNCTAD/DITC/TED/2010/2), Ginebra, 7 y 8 de octubre [en lnea] www.unctad.
org/en/docs/ditcted20102_en.pdf.

Captulo VIII
El transporte, la pobreza y el avance hacia sociedades
con bajas emisiones de carbono

Fuente: Boletn FAL 318, nmero 2, 2013 (CEPAL, 2013)


http://www.cepal.org/Transporte/noticias/bolfall/2/50292/FAL-318-WEB.pdf
En este Boletn FAL se describen los problemas que se enfrentan para crear igualdad en la movilidad
urbana y la necesidad de lograr un marco de sostenibilidad social, dado que las polticas existentes suelen
acentuar las inequidades y desigualdades actuales en materia de accesibilidad. La falta de acceso a la
movilidad tiene distintos efectos segn el grupo social y el gnero, particularmente entre los pobres de
las zonas urbanas. El estudio forma parte de las actividades que lleva a cabo la Unidad de Servicios
de Infraestructura de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) en el contexto
del proyecto Estrategias para la sostenibilidad del medio ambiente: el cambio climtico y la energa,
financiado por la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID).

CEPAL

El transporte, la pobreza y el avance hacia sociedades


con bajas emisiones de carbono
Introduccin
La discusin sobre la pobreza y el transporte a nivel mundial, y en Amrica Latina y el Caribe, con
el alto grado de segregacin residencial de las ciudades latinoamericanas contemporneas1 ,
deber centrarse cada vez ms en el contexto de la sostenibilidad social del transporte y la movilidad
urbanos. Las cuestiones de la sostenibilidad ambiental han abierto el discurso poltico sobre la
reduccin de las emisiones, lo que genera preguntas acerca de los niveles y patrones de movilidad
deseables. Aumentar la capacidad de los sistemas de movilidad para adaptar los viajes dej de
ser el objetivo poltico dominante. Necesariamente, temas como la equidad en el transporte, as
como otras dimensiones de la igualdad social, deben identificarse y tratarse dentro del marco de la
sostenibilidad. En consecuencia, el transporte y la pobreza se convierten en dimensiones polticas
significativas en cualquier discurso integral sobre la sostenibilidad.
cerca de la mitad de la poblacin de las ciudades (aproximadamente 800 millones de habitantes)
corresponde a personas marginadas, que viven en zonas de asentamientos informales en los
suburbios o bien en distritos pobres dentro del propio casco urbano (tugurios, favelas, pueblos
jvenes, entre otros) y en condicin de calle (personas sin hogar), a menudo en situaciones
inhumanas (Kaltheier, R.M., 2002).

110

No solo la proporcin de personas que viven en la pobreza extrema no ha disminuido en


el ltimo decenio, sino que, por el contrario, el nmero de marginados en las zonas urbanas y
metropolitanas de hecho ha aumentado.
Ese grupo de personas carece de acceso a servicios esenciales, incluido el transporte. La
restriccin de acceso a los servicios de transporte incide con especial gravedad en la periferia de
las regiones urbanas y metropolitanas, pues aumenta considerablemente el tiempo necesario para
acceder a otros servicios esenciales (por ejemplo, salud y educacin) y a las fuentes de ingreso.
Tambin puede afirmarse que ello afecta especialmente a las mujeres y que excluye por lo menos
parcialmente a los pobres, sobre la base del gnero, alejndolos de la vida social y poltica de sus
zonas metropolitanas y urbanas.
El transporte y los pobres
El hacer caso omiso de los pobres dentro del discurso tradicional sobre el transporte debilita la
base de prcticas empricas y de polticas que sustenta una buena prctica de sostenibilidad social
contempornea con respecto a la movilidad. La literatura sobre este tema es exigua, las mejores
prcticas escasas y las bases de datos inexistentes, pero la escala del problema de satisfacer las
necesidades de movilidad de los pobres, como se desprende de la cita anterior, es contundente
y clara. Ha llegado el momento de elaborar metodologas y prcticas de polticas que respondan
mejor a las necesidades de los pobres en cuanto al acceso a los servicios urbanos dentro de un
marco que no priorice la movilidad por encima de la accesibilidad local y que incorpore las nuevas
formas de suministro de servicios locales posibilitadas por las nuevas tecnologas de la informacin
y las comunicaciones (Galperin y Mariscal, 2007).
Dentro de los campos de polticas definidos internacionalmente del transporte y de la reduccin
de la pobreza se ha reconocido de manera generalizada que los pobres, y especialmente las mujeres,

Vase un anlisis basado en datos geocodificados contemporneos en Roberts y Wilson (eds.) (2009)

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

no han sido bien atendidos en los tiempos modernos por el suministro formal, la organizacin y
los procesos de planificacin del transporte (Mitiku, 2009; Grieco, 2011). La dinmica moderna de
los valores de la tierra, sumada a las distribuciones de poder cvico contemporneas que obran en
desventaja de los pobres, ha empujado a estos a la periferia de la vida urbana moderna, es decir,
que el ideal de la ciudad integrada ha dejado paso a procesos de urbanismo atomizante (Graham
y Marvin, 2001).
En Amrica Latina:
...debido a las agudas deficiencias, ha empeorado la situacin de exclusin de ms de 200 millones
de pobres...con el resultado de que las zonas metropolitanas se caracterizan por: equipos y redes
de servicios insuficientes y de baja calidad; altos niveles de violencia urbana con un impacto
negativo sustancial sobre el derecho a la vida de la poblacin; segregacin especial de mercado
y dficit de vivienda, especialmente entre los segmentos de mayor pobreza que a menudo ocupan
predios ilegalmente en las zonas perifricas desprovistas de toda infraestructura, o bien en lugares
ms cntricos con acceso restringido (asentamientos precarios) que devienen en barrios difciles
de controlar y con escasos nexos al sistema de transporte (Portugal y otros, 2010).
La pobreza tiene una geografa definida, que no ha sido bien atendida ya sea por la falta de
suministro adecuado y localizado de servicios favorables para los pobres o por la falta de sistemas
de movilidad compensatorios. En lo atinente a accesibilidad y movilidad, la pobreza ha quedado
mayormente sin respuesta. Cuando los pobres no disponen localmente de instalaciones y servicios
esenciales, se ven obligados a desplazarse al encuentro de dichos recursos o bien a verse privados
de ellos, es decir, que la movilidad les es impuesta de una manera que entraa costos financieros y
de tiempo, con la consiguiente dinmica compleja a nivel de hogar para la priorizacin de recursos
que exige esa presupuestacin financiera y de tiempo (Kaltheier, 2002). Esa dinmica a nivel de hogar
afecta de manera particular a los actores de menor solidez financiera, especialmente las mujeres.
El desplazamiento para acceder a instalaciones esenciales tiene consecuencias para la
organizacin del hogar, lo que a su vez tiene consecuencias para la movilidad urbana (Fouracre y
otros, 2006), tal que hoy se manifiestan, en una gran variedad de contextos y ubicaciones, pautas
de diferenciacin de gnero en cuanto a la organizacin del viaje y a los costos de transaccin en
funcin del gnero asociados con la movilidad urbana (ADB, 2010; Booth, Hanmer y Lovell, 2000). De
acuerdo a datos empricos provenientes del Per, los servicios locales y las opciones de movilidad
deficientes tienen una incidencia desproporcionada en la mujer (Vargas, 2010). En el marco de
sostenibilidad social, merece prestarse mucha atencin a la opcin de polticas de brindar servicios
a los pobres en sus comunidades en lugar de obligarlos a moverse en forma masiva para obtenerlos.
Para lograr los objetivos de sostenibilidad es preferible facilitar el acceso mediante la
prestacin de servicios e infraestructura locales que mediante la creacin de sistemas de movilidad
para acceder a un suministro situado lejos, por eso no es casualidad que ya existan ejemplos en
los que ese suministro de servicios locales se clasifica, en los organismos internacionales como el
Banco Mundial, dentro del segmento del transporte2.
Por ejemplo, el proyecto Inner Cities for the Poor (Cascos urbanos para los pobres) en
Trench Town (Jamaica) se centra en llevar los servicios a los barrios de bajos ingresos en lugar de
dar acceso a dichos servicios en otra parte.
En la planificacin de la movilidad segn esa perspectiva se exploran los mecanismos que
pueden servir para reducir la necesidad de desplazamientos en lugar de simplemente ajustarse a
ellos. Idealmente, la reduccin o eliminacin de la necesidad de desplazarse sobre todo cuando
se trata de viajes largos y costosos pasa a formar parte de una estrategia integrada de uso de la
2

Vase http://go.worldbank.org/PQMUM1OUW0.

111

CEPAL

tierra y de transporte, en pro de los pobres. La densificacin de las zonas urbanas tradicionales en
funcin del desarrollo de la infraestructura de transporte (por ejemplo, tal como la que se mejor
recientemente en Santiago) es una contribucin a esas estrategias integradas.
El aprovechamiento de la nueva tecnologa de la informacin y las comunicaciones para
suministrar servicios locales dentro de un modelo favorable para los pobres sin duda elimina algunas
de las barreras histricas que obraban en contra del suministro local, es decir, que la miniaturizacin
de tecnologas y su consiguiente movilidad disminuyen las necesidades histricas de la centralizacin
para reducir costos y permiten conectarse rpidamente a una variedad de servicios de salud, educacin
y empleo cuando se configuran bien (Kaplan, 2006). La utilizacin de las nuevas tecnologas de la
informacin tambin puede incrementar la transparencia de los procesos financieros cvicos3, de manera
tal que la proporcin de recursos asignados a los pobres se vuelve ms visible, y esa transparencia
se puede lograr dentro de cualquier proceso de desarrollo de infraestructura, no simplemente como
una cuenta o balance general al final de un proyecto.
La movilidad urbana y los pobres

112

Los sistemas de movilidad urbana no se suelen disear teniendo por prioridad a los pobres. En
el mejor de los casos, se disean teniendo en cuenta aspectos de la equidad del transporte tales
como asequibilidad (Carruthers, Dick y Saurkar (2005) y Gmez-Lobo Echenique, 2007) o niveles
de acceso mnimos, pero no partiendo de la perspectiva de satisfacer las necesidades habituales
de los pobres. Tampoco se ha llevado a cabo una labor preliminar adecuada para establecer las
bases de datos urbanas internacionales slidas y comparables que resultan necesarias para la
elaboracin sistemtica de un enfoque de esa ndole. El observatorio de movilidad urbana del Banco
de Desarrollo de Amrica Latina (CAF) representa un enfoque interesante, si bien no ha logrado
brindar un seguimiento constante, y muchos de sus datos disponibles ms recientes se remontan
incluso hasta 2007.
Cada vez se reconoce ms la necesidad de compensar esas deficiencias de datos internacionales
y regionales mediante la utilizacin de las nuevas tecnologas de la informacin en los procesos
participativos dentro de los que a los propios pobres les cabe una funcin en la identificacin de sus
propias necesidades de recursos de infraestructura y de transporte4. La planificacin participativa es
un elemento fundamental de la buena prctica de sostenibilidad social al que hasta ahora no se le
ha prestado atencin adecuada ni se le ha dado cabida suficiente en la planificacin de la movilidad
y la accesibilidad urbanas (Dempsey y otros, 2009).
Dentro de las deliberaciones internacionales y las distintas definiciones de sostenibilidad social
se presta atencin tanto a las consideraciones de equidad social como a la vitalidad y viabilidad de
la(s) comunidad(es) (Gannon, Colin y Zhi Liu, 1997). Muchas de esas deliberaciones y definiciones
se centran en cuestiones atinentes a la exclusin social (Unidad de Exclusin Social, 2003) y al
desarrollo del capital social5 y en la participacin activa de los usuarios finales, los residentes o los
ciudadanos en la planificacin, la gobernanza y el gobierno. Asimismo, va creciendo el reconocimiento
de las consecuencias negativas de no incluir ms plenamente dentro de la sociedad a los privados
de recursos, a la luz del desafo de gobernanza que plantea esa omisin: el debate latinoamericano
sobre las sociedades fracturadas y el vnculo con la guerra de la droga y otras formas de ilegalidad
actualmente reviste una importancia considerable (Koonings y Kruijt, 2007). En ese discurso, se
3

Vase http://www.chfinternational.org/node/36582 en relacin con la puesta del mapeo de recursos en manos de los pobres. Vase
tambin http://siteresources. worldbank.org/INTPGI/Resources/342674-1092157888460/493860-1192739384563/More_Than_a_
Pretty_Picture_ebook.pdf en relacin con el mapeo en lnea sobre la pobreza por parte de los organismos internacionales.
Vase http://siteresources.worldbank.org/INTLAC/Resources/257803-1269390034020/EnBreve_166_Printable.pdf en relacin con
informacin sobre la metodologa de telefona mvil usada por el Banco Mundial con comunidades pobres en Guatemala para desarrollar
bases de datos que sirvan de insumo para los proyectos.
http://seri.academia.edu/JoachimHSpangenberg/Papers/321112/Social_Sustainability_A_review.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

comprenden las implicaciones que la segregacin geogrfica de las comunidades sumidas en la


pobreza tiene para la acentuacin de la violencia.
Hay mucha retrica acerca de la creacin de alianzas de planificacin con los residentes y las
comunidades locales en relacin con la agenda de desarrollo urbano, pero la inclusin sistemtica
de los ms desaventajados en la asignacin actual de los recursos urbanos sigue distando de
ser moneda corriente (Vasconcellos, 2000). Adems, los procesos participativos para incluir a los
desaventajados en la formulacin de acuerdos mundiales y en la planificacin todava estn lejos
de quedar bien establecidos a nivel de protocolo.
La definicin de las partes interesadas en el mbito de la sostenibilidad social se ha
articulado en trminos demasiado restrictivos y el discurso promovido por los expertos no
ha aprovechado del todo las posibilidades de las nuevas tecnologas de la informacin y las
comunicaciones para incluir de manera ms participativa a los anteriormente excluidos. Tanto
las actuales inequidades sociales como el deseo de reducir al mnimo las futuras inequidades
de esa ndole deben abordarse en la representacin de intereses dentro de un marco de
sostenibilidad social; adems, todava no se ha deliberado a fondo acerca de donde debera
ponerse la atencin restante.
El reconocimiento de que los pobres del mundo enfrentan hoy en da un dficit de infraestructura
bsica debera traducirse en acciones, evaluaciones y valoraciones sobre la manera de responder a
esa deficiencia como parte de un marco de sostenibilidad social a nivel mundial. Sin embargo, dentro
de la actual planificacin mundial del medio ambiente, eso simplemente se reconoce y luego se deja
fuera del marco de planificacin (ONU-Hbitat, 2011). El enfoque sigue puesto en los costos, procesos
y mecanismos de adaptacin ambiental en los pases desarrollados, sin que se preste una atencin
equivalente siquiera al suministro de saneamiento bsico en el sur del mundo, que est en proceso
de urbanizacin. Algunos de los proyectos recientes del Banco Mundial en Amrica Latina parecen
estar alejndose de este enfoque, pero no en medida suficiente para corregir la posicin general.
Habitualmente, en lo atinente a los sistemas de transporte pblico masivo, a los pobres se
les proporciona, en el mejor de los casos, un acceso muy restringido a los sistemas de transporte
diseados para otros segmentos de mercado mejor dotados de recursos. Esas limitaciones existen
como consecuencia de varios factores que interactan entre s y entre los que cabe destacar
las cuestiones relativas a la no asequibilidad de las tarifas (especialmente con las presiones de
polticas a nivel mundial para reducir los subsidios al transporte pblico), el trazado de las rutas de
los servicios de transporte pblico sin tener debidamente en cuenta la geografa de la pobreza y la
escasa frecuencia de los servicios alimentadores que constituyen el vnculo de los pobres al tronco
central del suministro de transporte urbano.
La posicin perifrica de los pobres con respecto a los servicios e instalaciones urbanas
esenciales y la falta de servicios de transporte urbano con rutas directas para contrarrestar esas
deficiencias imponen a aquellos unas geografas de movilidad complejas. Todo eso hace que los
intercambios, las demoras, las frecuencias insuficientes de los vehculos alimentadores (Witter, 2010)
y el hacinamiento sean la experiencia normal de los pobres en el transporte pblico. En lo que se ha
escrito en materia de polticas, esas relaciones se ocultan tras la observacin de que, en el entorno
del transporte, los pobres cambian costo por tiempo: la literatura sobre planificacin supone con
demasiada frecuencia e ingenuamente que los pobres disponen de tiempo en abundancia. Los
estudios antropolgicos sobre tiempo y pobreza no se han integrado bien dentro de la literatura
sobre transporte y movilidad, y menos con respecto al gnero.
Los bajos ingresos obligan a los pobres a compensar sus limitadas opciones de movilidad
con tiempos de viaje ms prolongados y con un mayor uso de las modalidades de transporte no
motorizado, como caminar y andar en bicicleta. En general, esas modalidades han recibido menos

113

CEPAL

atencin a nivel normativo, as como inversiones mnimas en los mbitos de polticas y desarrollo
del transporte urbano. Sin embargo, se trata indudablemente de modalidades y mbitos de polticas
bien maduros para recibir inversiones con vistas al desarrollo de una infraestructura favorable para
los pobres. La construccin de una infraestructura urbana de esas caractersticas que posibilite
una mayor utilizacin de dichas modalidades facilitar el movimiento hacia sociedades con bajas
emisiones de carbono.
Para ser favorable para los pobres, dicha infraestructura tiene que estar ubicada all donde
los pobres tengan acceso directo a ella y debe estar construida de manera que ofrezca pautas
de vinculacin tiles. En tanto que el criterio tradicional tenda a considerar a las modalidades no
motorizadas como un fenmeno anacrnico que deba eliminarse del entorno urbano contemporneo,
ahora se ha pasado a un enfoque opuesto, que llama a integrar las opciones de transporte no
motorizado en las estrategias de transporte urbano y que promueve el debate sobre ciclismo y
ciudades caminables (Southworth, 2008; Forsyth and Southworth, 2005). Un reciente contrato
entre el Banco Mundial y la ciudad de Ro de Janeiro pone de relieve el transporte no motorizado,
concretamente el ciclismo, junto con, sorprendentemente, el servicio de autobuses de trnsito rpido
y el suministro de saneamiento bsico. El contrato se ha suscrito en el contexto de la reduccin de
las emisiones de carbono.

()

114

Los pobres suelen estar en la periferia geogrfica de Ro, pero a veces habitan los cerros
que dominan la ciudad o zonas del casco urbano que, si bien son atravesadas por medios de
transporte, ofrecen un limitado acceso local al sistema urbano. Las distintas geografas urbanas de
la pobreza requieren del suministro de un servicio y una movilidad favorables para los pobres que se
correspondan especficamente con aquellas, y una de las herramientas para lograr esa correspondencia
es el mapeo de la pobreza propugnado y ejemplificado por el Banco Mundial6.
El anlisis de la literatura latinoamericana y del Caribe sobre transporte y pobreza muestra
que la herramienta de mapeo de la pobreza en el diseo de proyectos y sistemas de transporte se
aplica poco.
Un ejemplo muy claro e innovador de planificacin de infraestructura favorable para los
pobres se encuentra precisamente en Ro de Janeiro, donde se est desarrollando una infraestructura
de gndolas para conectar las favelas de los cerros circundantes con las grandes oportunidades que
ofrece el centro de la ciudad al pie de estos7. Ese mtodo innovador para conectar las comunidades
de bajo ingreso con las oportunidades de empleo y de otra ndole por medio de tecnologas de
transporte de alto perfil entraa beneficios que van ms all de la simple movilidad. En efecto,
aumenta la visibilidad del derecho de las comunidades de bajo ingreso a la inclusin cvica, lo que
forma parte deliberada del diseo de la estructura de transporte.

()
Lo directo de ese vnculo de movilidad incide directamente en la accesibilidad de ese lugar,
hecho que puede considerarse como un aspecto altamente innovador de la obra. La focalizacin
directa en una comunidad de bajo ingreso por medio del suministro de esa forma de transporte
acenta su carcter innovador y sus posibilidades de xito, y eso puede considerarse con
justicia como desarrollo de una infraestructura favorable para los pobres, ya que estos son los
6

Las nuevas tcnicas de mapeo de la pobreza pueden facilitar mucho esta tarea; vase: http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/
COUNTRIES/LACEXT/EXTLACREGTOPPOVANA/0,,contentMDK:20795440~pagePK:34004173~piPK:34003707~theSitePK:841175,00.html.
Vase http://sustainablecities.dk/en/city-projects/cases/rio-de-janeiro-the-gondola-opens-up.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

beneficiarios directos y previstos de esa innovacin del transporte, y la geografa hace que sean
ellos quienes capten todos los beneficios correspondientes. Esos beneficios no deberan tener
mayores ramificaciones hacia otros grupos sociales. El desarrollo de esas correspondencias en
Amrica Latina entre las necesidades de los pobres, por una parte, y vnculos de gran calidad
y corta distancia a los servicios y oportunidades urbanos, por la otra, es un hecho auspicioso.
Los sistemas de autobuses de trnsito rpido y los pobres
El caso del autobs de trnsito rpido es un poco diferente. Esa modalidad tambin se ha desarrollado
en Amrica Latina y su llegada al mbito del transporte fue muy celebrada. Como opcin de transporte,
ha cosechado muchos seguidores, tal que ya existen o estn en desarrollo ms de 100 de esos
sistemas en Amrica Latina, frica y Asia8. El sistema, que tiene vas exclusivas para autobuses
generalmente complementadas con portales de acceso controlado de pasajeros, se considera un
mecanismo para obtener volmenes de transporte masivo a un costo mucho ms bajo que el de
los sistemas de subterrneo convencionales.
Sin embargo, en cuanto a beneficios para los pobres, no queda claro si en el diseo y la
explotacin de los sistemas de autobuses de trnsito rpido se han integrado de manera suficiente
los anlisis de la pobreza o los requisitos de equidad (Khanna, 2009). Existe el peligro real de que
dichos sistemas atraviesen zonas de pobreza urbana sin ofrecer acceso suficiente para que los
pobres los utilicen, debido a barreras de costo o de acceso geogrfico, en razn de la ubicacin
de los portales de acceso controlado de pasajeros. El autobs de trnsito rpido no representa de
manera obvia el desarrollo de una infraestructura favorable para los pobres.
En un anlisis detallado sobre la explotacin del servicio de autobuses de trnsito rpido
para Ahmedabad (India), (Khanna, 2009) detect la posibilidad de que dicho servicio incidiera de
manera negativa en la dinmica de establecimiento de la equidad del transporte en dicha ciudad.
En el estudio de Khanna se muestra que los claros ganadores son los hogares del grupo de
ingresos ms altos, con una proporcin de beneficios sustancialmente alta en comparacin con los
grupos econmicamente ms dbiles. Adems, se prev que la inequidad en la sociedad aumente tras
la implementacin del sistema de autobuses de trnsito rpido. Desde el punto de vista geogrfico,
los ganadores estn concentrados sustancialmente en la parte occidental de Ahmedabad a lo largo
de la ruta de dichos autobuses.
En el anlisis del ms prestigioso de los sistemas de autobuses de trnsito rpido, el de
la capital colombiana, Bogot (Bocarejo y Oviedo, 2010), se indica que la creciente presin para
sufragar los costos de los sistemas de transporte urbano con las tarifas pagadas por los usuarios
coloca a los sistemas de transporte pblico, incluido el de autobuses de trnsito rpido, fuera del
alcance econmico de los pobres. En los documentos del Banco Mundial para el financiamiento, y la
continuacin del financiamiento, de este proyecto se indica explcitamente que uno de los objetivos
principales es brindar a los pobres acceso al transporte, pero en los documentos del proyecto no
se indica de qu manera se han beneficiado estos9.
Los objetivos del Proyecto de sistemas integrados de transporte masivo para Colombia son:
i) desarrollar sistemas de autobuses de trnsito rpido sostenibles y de alta calidad en las ciudades
participantes para mejorar la movilidad a lo largo de los corredores estratgicos de transporte masivo;
ii) mejorar la accesibilidad al transporte pblico para los pobres, y iii) establecer una mayor capacidad
en las instituciones de transporte pblico del prestatario para formular polticas de transporte urbano
integrado y mejorar la planificacin del transporte urbano y la gestin del trfico10.
8
9
10

Vase http://climatetechwiki.org/technology/brt.
Vase http://www.worldbank.org/projects/P114325/integrated-mass-transit-systems- second-additional-financing?lang=en.
Vase http://www.worldbank.org/projects/P114325/integrated-mass-transit-systems- second-additional-financing?lang=en.

115

CEPAL

El hecho de justificar los proyectos en la fase de obtencin de fondos en funcin de su aporte


al mejoramiento de las circunstancias de los pobres es una prctica de larga data que rara vez ha
garantizado que los pobres se beneficien de manera efectiva: es ms, por lo general los grandes
proyectos de transporte han colocado a los pobres en situacin de an mayor desventaja. La auditora
de los efectos de dichos proyectos en las necesidades directas de los pobres de las zonas urbanas
es a todas luces un mbito de conocimientos especializados extremadamente poco desarrollado
con respecto a los sistemas de autobuses de trnsito rpido y requiere una mayor sistematizacin.
Hay pruebas empricas de que dicha auditora tiene una base a partir de la cual crecer: el Proyecto
de Infraestructura Urbana en el Estado Plurinacional de Bolivia, del Banco Mundial, contiene una
auditora ejemplar de efectos directos beneficiosos para los pobres en cuanto a un mejor acceso
al transporte no motorizado11.
Adems, las tecnologas de mapeo de la pobreza permiten que los proyectos de transporte
justificados en funcin de su impacto sobre la pobreza demuestren de manera directa que han
alcanzado sus objetivos. Para poder elaborar una auditora sistemtica de la pobreza en relacin con
los proyectos de transporte es necesario efectuar una priorizacin, entre otros motivos porque las
sumas involucradas en los grandes proyectos de transporte masivo someten los recursos locales,
nacionales y regionales a una fuerte demanda. Las perspectivas de seguir atomizando los entornos
urbanos mediante rutas de transporte inadecuadas, tarifas insensibles y una acentuacin de la
atrofia de movilidad como consecuencia de un mapeo de la pobreza inadecuado, tanto anterior
como posterior a los proyectos de trnsito rpido, son bien reales.

116

El desarrollo de los sistemas de autobuses de trnsito rpido ha dado lugar a presiones


para racionalizar y eliminar las flotas de vehculos de transporte pequeos e informales que en el
pasado brindaban acceso directo a los centros de las ciudades y a los correspondientes servicios
desde las zonas de bajos ingresos. Esos vehculos llenaban el vaco emanado de las deficiencias de
servicios de transporte formales a dichas zonas en las ciudades del mundo en desarrollo. El retiro
de esos vehculos de la flota urbana podr traducirse en un mejor flujo de trfico para el sistema
de transporte formal y para las opciones de transporte privatizado de las elites, pero acarrea un
costo de sostenibilidad social si no se suministran enlaces alternativos adecuados, algo que parece
ocurrir rara vez.
El hecho de retirar de la circulacin a los vehculos de transporte pequeos e informales
puede originar patrones de alteracin de la movilidad para los pobres. La necesidad de auditar
adecuadamente esos procesos cuando se contemplan proyectos de sistemas de transporte rpido
(y otros proyectos de transporte que buscan retirar esos vehculos del sistema y por ende del acceso
por parte de los pobres) debera priorizarse dentro de un marco de sostenibilidad social.
Sostenibilidad social
La expresin sostenibilidad social ha ingresado en la literatura como trmino asociado de la
expresin sostenibilidad ambiental, y se la ha vinculado prontamente con la habitabilidad de
las ciudades: despus de todo, la reduccin de las emisiones de carbono se traduce en una vida
urbana ms placentera. Pero para ser vlida, la expresin tambin debe tener vnculos con el
discurso sobre el transporte y la pobreza. El concepto de sostenibilidad social ha sido adoptado
en fecha bastante reciente por las ciudades, los planificadores12 y los organismos internacionales,
por lo cual todava queda por determinar, articular y abordar toda la gama de desafos que plantea

11

12

Vase http://documents.worldbank.org/curated/en/2012/11/16919038/bolivia-bolivia-urban-infrastructure-project-p083979implementation-status-results-report-sequence-12/ http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/LCR/2012/


11/05/090224b08174ace0/1_0/Rendered/PDF/Bolivia000Boli0Report000Sequence012.pdf.
Para estudios de caso sobre ciudades sostenibles, vase: Centro dans de arquitectura. Sustainable Cities, http://sustainablecities.dk/.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

la prctica de la sostenibilidad social y su interaccin con los mbitos del transporte y la pobreza
an no est bien afirmada.
Los marcos de polticas mundiales relativos al cambio ambiental pueden considerarse
como los factores subyacentes de un componente importante de la perspectiva de externalidades
negativas de la movilidad urbana. Los acuerdos mundiales sobre emisiones, a travs del mecanismo
de las leyes nacionales, crean los contextos en los que crecen y operan los marcos de planificacin
local o basada en lugares. Los planificadores urbanos locales deben mediar entre las presiones en
pro de las mejoras ambientales, por una parte, y la sostenibilidad social de los contextos locales,
por la otra. Por ejemplo, el hecho de retirar de la flota urbana los vehculos de ms antigedad
probablemente perjudique desproporcionadamente a las personas de bajo ingreso en cuanto a su
acceso a la movilidad urbana, pero al mismo tiempo esos lmites legales a la explotacin de esos
vehculos pueden traducirse en grandes beneficios ambientales en el entorno urbano.
El contexto local reviste a todas luces una gran importancia a la hora de considerar la manera
de operacionalizar los marcos de sostenibilidad social para el transporte urbano: la sostenibilidad
social de la movilidad urbana en lugares de recursos escasos puede depender de la constante
utilizacin de flotas de vehculos ms viejas y de efectos nocivos en el medio ambiente. La prctica
ptima de las ciudades ricas, en las que la combinacin de la sostenibilidad social y la sostenibilidad
ambiental es una alternativa realista, tal vez no est al alcance de las ciudades y entornos urbanos
que contienen grandes porcentajes de los pobres del mundo.
Conclusiones
Es oportuno repensar el paradigma del desarrollo urbano en funcin de las restricciones a la movilidad
como solucin a las inequidades y desigualdades espaciales, a los niveles mundial, regional y local.
La consideracin del suministro de transporte urbano desde un marco de sostenibilidad social suscita
grandes interrogantes en cuanto a objetivos y finalidades de polticas, entre las que se destaca
el postulado de que las polticas dirigidas a contener o reducir la movilidad urbana no deberan
acentuar las inequidades y desigualdades existentes en materia de accesibilidad. Tambin plantea
cuestiones atinentes a la reconformacin de las estructuras decisorias urbanas para integrar mejor
a los usuarios finales, entendindose que estos comprenden tanto a quienes actualmente estn
incluidos en el suministro de movilidad y accesibilidad como, lo que es ms importante, a quienes
estn o fueron excluidos.
Por ltimo, en muchos anlisis de estrategias de transporte favorables para el crecimiento
y para los pobres se ha dejado de prestar atencin al hecho de que los pobres no han sido bien
atendidos: el rtulo de favorables para el crecimiento y para los pobres no garantiza que las
necesidades de transporte de estos ltimos se vayan a satisfacer directamente, sino que indica ms
bien que los beneficios de la estrategia se irn filtrando hacia ellos. Para poder utilizar el rtulo de
favorables para los pobres, los beneficios deberan ser directos o bien auditables y demostrables.
Lanzar proyectos y caracterizarlos como favorables para los pobres sin demostrar que se hayan
traducido en beneficios directos para ellos representa un acto de malabarismo, pues promueve un
vocabulario de reparacin sin una prctica de cambio.

117

CEPAL

Bibliografa
ADB (Banco Asitico de Desarrollo) (2010), Sustainable Transport Initiative, Operational Plan, Filipinas, julio
[en lnea] http://www.aecarretera. com/adb/Iniciativa_Transporte_Sostenible.pdf.
Bocarejo, J. P. y D. R. Oviedo (2010), Transport accessibility and social exclusion: a better way to evaluate transport
investment?, XII Congreso Mundial de Investigacin en Transporte (XII WCTR), 11 a 15 de julio, Lisboa.
Booth, David, Lucia Hanmer, Elizabeth Lovell (2000), Poverty and Transport, informe preparado para el Banco
Mundial en colaboracin con el DFID, Informe definitivo, Overseas Development Institute (ODI), Londres,
junio [en lnea] http://www.odi.org.uk/resources/download/2689.pdf.
Carruthers, Robin, Malise Dick y Anuja Saurkar (2005), Affordability of Public Transport in Developing Countries,
Transport Papers TP-3, enero, Grupo del Banco Mundial, Washington D. C. [en lnea] http://siteresources.
worldbank.org/INTTRANSPORT/214578-1099319223335/20460038/TP-3_ affordability_final.pdf.
Dempsey, Nicola y otros (2009), The social dimension of sustainable development: Defining urban social
sustainability, Sustainable Development, vol. 19, N 5, John Wiley & Sons, Ltd., mayo [en lnea] http://
onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1002/sd.417/pdf.
Forsyth, Ann y Michael Southworth (2008), Cities Afoot Pedestrians, Walkability and Urban Design, Journal
of Urban Design, vol. 13, N 1.
Fouracre, P.R., M. Sohail y S. Cavill (2006), A participatory approach to urban transport planning in developing
countries, Transportation Planning and Technology, vol.29, N 4.
Galperin, H. y J. Mariscal (2007), Digital Poverty: Latin American and Caribbean Perspectives, Practical Action
Publishing, Ottawa, International Development Research Centre (IDRC).

118

Gannon, Colin y Zhi Liu (1997), Poverty and Transport, TWU-30, Banco Mundial, septiembre [en lnea] http://
siteresources.worldbank.org/INTURBANTRANSPORT/Resources/twu-30.pdf.
Gmez-Lobo Echenique, A. (2007) Affordability of public transport: A methodological clarification, Serie Documentos
de Trabajo, N SDT 261, Departamento de Economa, Universidad de Chile, Santiago, septiembre
[enlnea] http://www.econ.uchile.cl/uploads/publicacion/db395ea5-f323-448c-b00a-935049986dcb.pdf.
Graham, Stephen y Simon Marvin (2001), Splintering Urbanism: Networked Infrastructures, Technological
Mobilities, and the Urban Condition, Nueva York, Routledge.
Grieco, M.S. (2011), Access to urban mobility, borrador de captulo para ONU-Hbitat, 2011, indito.
Kaltheier, R.M. (2002), Urban Transport and Poverty in Developing Countries: Analysis and Options for Transport
Policy and Planning, GTZ, Eschborn, agosto [en lnea] http://www.gtkp.com/assets/uploads/20091127182046-6236-en-urban-transport-and-poverty.pdf.
Kaplan, W.A. (2006), Can the ubiquitous power of mobile phones be used to improve health outcomes in
developing countries?, Globalization and Health, vol. 2, N 9, Facultad de Salud Pblica de la Universidad
de Boston, Boston.
Khanna, Swati (2009), Where are the actual gainers of the BRTS, Ahmedabad?, A study into the spatial and
social distribution of benefits of transport development projects, tesis presentada al Instituto Internacional
de Ciencias de la Geo-informacin y Observacin de la Tierra, Enschede, Pases Bajos, en cumplimiento
parcial de los requisitos para la obtencin de la maestra de ciencias en ciencias de la geoinformacin
y observacin de la Tierra, especializacin: planificacin y gestin urbanas.
Koonings, K. y D. Kruijt (2007), Fractured Cities: Social Exclusion, Urban Violence and Contested Spaces in
Latin America, Zed Books.
Mitiku, T.N. (2009), A Framework for a Pro-Growth, Pro-Poor Transport Strategy. Nota de orientacin, Programa
de polticas de transporte para frica al sur del Sahara, Documento de Trabajo, N 89, Banco Mundial,
octubre [en lnea] http://siteresources.worldbank.org/EXTAFRSUBSAHTRA/Resources/SSATPWP89.pdf.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

ONU-Hbitat (Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos) (2011), Informe Mundial
sobre Asentamientos Humanos 2011. Las ciudades y el cambio climtico, Nariobi.
Portugal, Licinio da Silva, Flrez, Josefina, Rodrigues da Silva, Antnio Nlson (2010), Latin American
Transportation Research Network: a tool for transforming and upgrading the quality of life, XII WCTR,
11 al 15 de julio, Lisboa.
Roberts, B. R. y R. H. Wilson, (eds.) (2009), Urban Segregation and Governance in the Americas, Palgrave
Macmillan, marzo.
Southworth, M. (2005), Designing the walkable city, Journal of Urban Planning and Development, vol. 131, N 4.
Unidad de Exclusin Social (2003), Making the Connections: Final Report on Transport and Social Exclusion,
Londres, febrero [en lnea] http://assets.dft.gov.uk/statistics/series/accessibility/making-the-connections.pdf.
Vargas Valente, Rosana (2010), Gendered risks, poverty and vulnerability in Peru: A case study of the Juntos
programme, Overseas Development Institute (ODI), Londres [en lnea] http://www.odi.org.uk/sites/odi.
org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/6246.pdf.
Vasconcellos, E. A. (2000), Transporte Urbano nos Pases em Desenvolvimento: Reflexes e Propostas, So Paulo,
Editoras Unidas Ltda.
Witter, Regina (2010), Public urban transport, travel behaviour and social exclusion the case of Santiago de
Chile, XII WCTR, 11 al 15 de julio, Lisboa.

119

Captulo IX
Impactos del cambio climtico en las costas
de Amrica Latina y el Caribe

Fuente: Efectos del cambio climtico en la costa de Amrica Latina y el Caribe. Impactos. (CEPAL,
Universidad de Cantabria, 2012)
http://www.cepal.org/publicaciones/xml/3/48023/ImpactosEfectosdelCambioClimatico.pdf
Este documento fue elaborado por el Instituto de Hidrulica Ambiental de la Universidad de Cantabria con
la cooordinacin y supervisin de la CEPAL. Forma parte del estudio regional de los efectos del cambio
climtico en la costa de Amrica Latina y el Caribe, financiado por el Gobierno de Espaa. El estudio
se enmarca dentro del Programa Iberoamericano de Adaptacin al Cambio Climtico (PIACC) siendo
una prioridad identificada por los pases de la Red Iberoamericana de Oficinas de Cambio Climtico
(RIOCC). El estudio regional de los efectos del cambio climtico en las costas de Amrica Latina y el
Caribe se ha estructurado en cuatro partes principales en concordancia con una metodologa integral de
evaluacin del riesgo desarrollada durante el estudio. Como resultado del proyecto se presentan cuatro
documentos principales que versan sobre el anlisis de los agentes, el estudio de la vulnerabilidad de las
costas, la evaluacin de los impactos derivados y, por ltimo, un documento dedicado a la integracin de
todos los factores en la evaluacin de los riesgos asociados a algunos de los impactos estudiados en las
costas de la regin.

CEPAL

Conclusiones sobre los impactos del cambio climtico


en la costa de Amrica Latina y el Caribe
Inundacin costera aumento del nivel del mar
Los mayores valores de las tendencias se obtienen en la franja costera Atlntica, con
valores de aproximadamente 3 mm al ao para el primer perodo de estudio en la costa del
norte de Sudamrica y la costa del Caribe, con menores valores en las islas caribeas. En
los deltas, debido a una sumergencia adicional, la inundacin podra ser mayor.
La distribucin de poblacin y del territorio por cotas es un factor principal en el estudio
del impacto causado por las inundaciones en la franja costera. La distribucin por cotas
de superficie afectada resalta que la distribucin es variable segn el pas por la distinta
configuracin de la costa (principalmente pendiente del terreno). En los primeros metros
de pases como Honduras o Guyana, la superficie de terreno por debajo de la cota 1 m es
muy inferior en proporcin con el rea de terreno a cotas superiores. Por el contrario, por
ejemplo, en el Per la situacin es la contraria, con una parte significativa de la superficie
total por debajo del primer metro de elevacin.

122

La superficie afectada en cada cota en porcentaje con respecto a la superficie total de


cada pas muestra la complicada situacin de muchos pases insulares. En este caso, las
islas caribeas toman gran importancia ya que la mayor parte de su territorio est por debajo
de la cota 10 m. En estos casos, el peso relativo de la franja costera es mucho mayor que
en el caso de pases con gran superficie de terreno como Mxico, Brasil o Argentina. Las
Islas Turcas y Caicos, las Bahamas y las islas Caimn son las ms comprometidas en caso
de impactos por inundacin.
Un ascenso del nivel del mar de 0,5 y 1 m (escenarios IPCC-AR4) tendran un impacto
notable en comparacin con los valores obtenidos a partir de las tendencias estadsticas
obtenidas de series histricas. Como se puede apreciar en la figura 3.7 y figura 3.8, la situacin
de subida del nivel del mar es altamente variable espacialmente.
En trminos de poblacin afectada, un ascenso de 1 m del nivel del mar impactara en
gran medida en las costas del Brasil, con grandes impactos en las grandes aglomeraciones
urbanas. Otras costas bastante afectadas seran las islas caribeas, especialmente las
ms orientales, as como extensas partes de Mxico, especialmente la costa Este, y
diversos puntos singulares del Per y el Ecuador, as como las principales aglomeraciones
humanas de Chile.
Comparando esta situacin con la de un eventual ascenso del nivel del mar provocado por
un evento Nio de la misma magnitud que el mximo histrico (1998), se puede apreciar que
la costa Oeste est claramente ms afectada que la Este y que la magnitud del impacto es
claramente inferior a una subida del nivel del mar de 1 m.
En un escenario de 1 m de elevacin del nivel y con la situacin actual de huracanes, se
obtienen diversas conclusiones. La proporcin entre superficie afectada y poblacin no es la
misma segn el pas, as, Honduras, por ejemplo, multiplicara prcticamente por 4 la superficie
de terreno. Sin embargo, el cambio en poblacin afectada no guarda la misma proporcin
y se encontrara en el mismo orden de magnitud. Mxico y Cuba apenas sufriran cambios
en poblacin afectada mientras que los km2 de terreno inundado se veran multiplicados
por 2,5 y 5 aproximadamente. No ocurre esto en todos los pases, por ejemplo en Belice
o Puerto Rico, la poblacin afectada prcticamente se doblara. Jamaica o Hait son otros
ejemplos con esta problemtica.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Comparando las situaciones de huracanes entre s, respecto al nivel actual y un posible


escenario con 1 m de ascenso del mismo, las superficies prcticamente en todos los casos
al menos se doblan. Pases donde el impacto variara en gran proporcin ante el ascenso
del nivel del mar con situacin de huracn seran Honduras, Panam, Belice, Costa Rica y
Repblica Bolivariana de Venezuela, entre otros. Sin embargo, para otros pases, como las
Islas Caimn, la situacin no cambiara significativamente en cuanto a huracanes y habitantes
afectados se refiere.
El caso particular de los deltas se caracteriza por corresponder a zonas costeras bajas,
con subsidencia adicional al efecto del ascenso del nivel del mar y con una gran importancia
ecolgica y/o econmica. Los deltas del Ro de la Plata y ro Magdalena se veran los ms
afectados en trminos de poblacin por una subida de 1 m de ascenso del nivel del mar,
mientras que el primero destaca por tener la mayor superficie de terreno comprometida.
Respecto a la afeccin a las infraestructuras (carreteras y ferrocarriles) los resultados indican
que una situacin de ascenso del nivel del mar de 1 m implicara impactos considerablemente
mayores que los esperados de seguir la suave tasa de aumento obtenida por extrapolacin
de los cambios observados hasta ahora. En tramos de carretera perjudicados hasta la cota
de 1 m, los impactos se concentraran en partes de las costas de Brasil, Mxico y Repblica
Bolivariana de Venezuela, as como en algunas de las islas caribeas. Los tramos de ferrocarril
impactados son muchos menos que en el caso de las carreteras, aunque stos presentan
una importancia relativa mayor desde el punto de vista de infraestructuras y de incidencia
en la red de transportes. No obstante, tan solo en los casos de Cuba, Mxico y Brasil, y
PuertoRico frente a los escenarios de subida del nivel del mar, y con presencia de huracanes
en especial, la situacin es comprometedora.
Respecto a los huracanes, para pases como Venezuela, Honduras, Panam o Costa Rica,
la situacin ante un ascenso de 1 m cambiara significativamente, mientras que en otros
pases la variacin del impacto no es tan considerable respecto al impacto con el nivel actual,
como por ejemplo la Repblica Dominicana.

Inundacin costera eventos extremos del nivel del mar


Se ha estudiado la cota de inundacin como variable que define el nivel hasta el que llegan
los eventos extremos de nivel del mar por distintos factores. Las tendencias de la cota de
inundacin han aumentado en los ltimos 61 aos debido al aumento de las condiciones de
oleaje, nivel medio del mar y sobrelevaciones debidas a tormentas. Respecto a la tasa de
cambio detectada en los eventos extremos de la cota de inundacin, las partes con mayor
cambio (hasta 1 cm/ao) son la regiones alrededor del Ro de la Plata, precisamente la zona
geogrfica con mayores valores de cota de inundacin. En el resto de la regin las tendencias
obtenidas no superan en general 0,5 cm/ao.
La estacionalidad del cambio es importante porque puede aumentar el rango de variacin a
lo largo del ao. No obstante, en el Ro de la Plata, la variacin estacional no es muy marcada
y se puede considerar que la tendencia ser prcticamente homognea en todos los meses.
La cota de inundacin de 50 aos de perodo de retorno es mayor en las costas de Chile,
Argentina y Uruguay, con valores por encima de los 4 m. En el mar Caribe, en general los
valores de la cota de inundacin rondaran el metro de elevacin (en ausencia de huracanes).
En todos los casos se produce una disminucin del ndice que relaciona los perodos de
retorno futuros con respecto a la actualidad, lo que implica una mayor frecuencia de los
eventos extremos de inundacin. Al contrario de lo que ocurre con los extremos de oleaje
que no aumentan en toda la regin, en este caso debido a la accin conjunta de las distintas

123

CEPAL

componentes del nivel del mar, se produce un aumento generalizado del nivel de inundacin
en las costas de la regin.
En comparacin con los resultados obtenidos para el ascenso del nivel del mar los resultados
de extremos de inundacin muestran un aumento de las prdidas de superficie de terreno de un
orden de magnitud mayor, mostrando la importancia de los eventos espordicos de inundacin.
Respecto al impacto en nmero de personas afectadas, destacan en magnitud Brasil, Mxico
y Argentina, en esta ltima la inundacin con un metro de ascenso del nivel supondra un 70%
adicional al impacto de producirse en la actualidad. En el resto de pases el impacto aumenta
menos de un 25% respecto a la actualidad, salvo Suriname y Guyana, con ms de un 80%.
La afeccin cambiar significativamente en muchos pases en las prximas dcadas. En
algunos pases, como Panam o Hait, la incidencia de eventos Nio en una situacin de
un metro de elevacin puede suponer menor dao que en la actualidad. Sin embargo, en
otros casos, como en Guatemala, la poblacin afectada aumentara (del 2,4 al 7% para
50 aos de retorno).
Los mayores impactos para la poblacin se produciran en la costa Este del Hemisferio Sur,
con focos de impactos en las ciudades costeras del norte de Argentina, Uruguay y Brasil,
as como en las grandes aglomeraciones urbanas del Caribe, Mxico y Per.

Playas
Aspectos generales

124

En un estudio de la erosin en las costas es de vital importancia determinar la configuracin


de la costa y la tipologa de las playas ya que los procesos que definen la erosin varan en
cada situacin.
Existe una doble dimensin de un anlisis sobre erosin en la costa en la regin. Por un
lado, existen pases con gran longitud de playas sin actividades urbanas inmediatamente tras
de s, mientras que en otros pases, la longitud de frente urbano en primera lnea de costa es
comparable a la longitud de playas (en gran parte coincidente con zonas urbanizadas). Por
tanto, ser necesario analizar esta dualidad funcional en el estudio analizando, por un lado,
la funcin de las playas como recurso ecolgico y turstico (uso recreativo) y, por otro lado,
la funcin que representan como obra de defensa martima (uso defensivo).
Respecto a la tipologa, las playas rectilneas dominan y configuran la mayor parte de las
costas de Mxico, especialmente en el golfo de Mxico, y desde el sur del Brasil hasta el
sur del continente, con otras zonas aisladas a lo largo de toda la regin de ALyC. Las playas
encajadas dominan en las costas de Chile, sur del Brasil e islas caribeas.

Erosin del perfil de equilibrio por subida del nivel del mar
Los resultados obtenidos muestran un mayor efecto en la costa Atlntica y Caribea,
con tasas en torno a 0,16 m de retroceso anual para el dimetro medio representativo
(0,3 mm) variando desde 0,3 hasta 0,26 m/ao para los otros dos tipos de sedimento
contemplados. Merece la pena destacar que en el conjunto de la regin se obtienen tasas
de erosin debido al efecto combinado del ascenso del nivel del mar (generalizado) y el
aumento del oleaje. Tambin se obtienen tasas altas de erosin en las costas del sur de
Brasil y sur de Chile. Como valores medios, se podra esperar un retroceso de las playas
en el golfo de Mxico de alrededor de 8 m en el ao 2040 y de hasta 16 m en el 2070,
con una incertidumbre pequea (en torno a 1,5 m). En el resto de la regin los retrocesos

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

esperables son menores salvo en el sur del Brasil y norte del Uruguay con valores en torno
a los 5,5 y 11 m, con incertidumbres por debajo de 1 m.
Bajo estas hiptesis, las zonas ms castigadas seran el Caribe Norte y las costas al sur
del Brasil hasta el Ro de la Plata. Adems, la erosin es generalizada espacialmente en toda
la regin en caso de un ascenso del nivel del mar.
Valores de erosin entre 5 y 10 m por cambios en el nivel del mar son tan probables como
improbables (probabilidades entre 0,33 y 0,66). Cambios por encima de 10 m se pueden
considerar excepcionalmente improbables por esta causa en la regin de forma generalizada.
Para un ascenso del nivel del mar de 1 m (o incluso 2 m), los resultados son bien distintos
en magnitud puesto que se contemplaran erosiones en torno a 20, 40 y por encima de 60 m
para los distintos dimetros de sedimentos considerados. Los resultados son mucho mayores
para ascensos de 2 m. Obsrvese que para un ascenso del nivel del mar homogneo en
la regin, la variabilidad de los resultados en estos casos depende exclusivamente de las
distintas condiciones de oleaje en cada zona.

Erosin del perfil de equilibrio por aumento de la altura de ola


Los cambios en las alturas de ola (H) pueden provocar erosiones por cambios en el perfil
de las playas cuyos efectos son mucho mayores por el cambio del nivel del mar (cambios
hasta superiores a 1 m/ao). No obstante, el estudio de este factor es ms delicado puesto
que depende enormemente de las caractersticas concretas (locales) de cada tramo de playa
y del transporte de sedimentos general. No obstante, el anlisis sirve de advertencia y de
diagnstico de los posibles cambios para identificar las zonas con mayor probabilidad de
erosin por cambios en el oleaje.
Por extrapolacin de estos cambios, se obtendran valores de erosin para el ao horizonte
2040 por encima de 25 8 m en las costas del sur de Brasil, Uruguay y oeste de Mxico. En
puntos de las islas caribeas se alcanzaran retrocesos medios entre 8 a 10 m, en general,
con incertudumbres asociadas de aproximadamente 5 m.
Superar 5 y 10 m de erosin por cambios en las alturas de ola se puede considerar como
tan probable como improbable (probabilidades entre 0,33 y 0,66), en contraste a lo que
ocurre con el nivel del mar. Si bien, en diversas partes de centroamrica y oeste de Mxico
cambios por encima de 10 m son probables e incluso muy probables en las costas sur de
las islas caribeas.

Erosin en playas por cambios en la planta de equilibrio


Como se aprecia, los mayores cambios por giro en la planta de las playas se produciran
en las costas del sur del Brasil (por encima de 1 m/ao), costas caribeas (especialmente
este de Cuba e islas orientales), parte de la costa de Chile y costa noroeste de Mxico, esta
tambin con valores por encima de 1 m de erosin anual de media.
La extrapolacin de estos resultados al ao 2040 dara valores de erosin de 30 m 10m
en las costas del Brasil, 20 8 m en la costa tropical Atlntica, de 10 a 20 8 m en el Pacfico
tropical y de 20 8 m en el norte de Chile.
Analizando el grado de confianza IPCC de superar 10 y 25 m en el ao 2040 por cambios
en la direccin del oleaje y el giro de las playas inducido se puede concluir que los cambios
esperables son de un orden de magnitud superior a los obtenidos por cambios en el nivel
del mar y en las alturas de ola, estando en este caso en el orden de las decenas de metros.

125

CEPAL

Si bien, cambios por encima de 10 m de erosin son prcticamente ciertos en todas las
playas susceptibles de giro, cambios por encima de 25 m son muy probables en las costas
Este de centroamrica, islas caribeas y partes de Chile y Uruguay. Son tambin probables
cambios por encima de esta magnitud en extensas partes de la costa Pacfica y caribea.
Comparando estos resultados con las zonas con ms presencia de playas encajadas y por
tanto susceptibles de ser afectados por este tipo de erosin se comprueba que las zonas
del Brasil, las costas caribeas orientales y Chile, as como una parte pequea de Mxico,
seran las ms impactadas dado que presentan ms cantidad de playas con esta tipologa.

Transporte de sedimentos
Tanto el ngulo de incidencia del oleaje, como la altura de ola en rotura se estn viendo
afectados por el cambio climtico, por lo que es necesario evaluar el transporte potencial
(en condiciones de disponibilidad total de sedimento) para cuantificar las variaciones del
transporte neto del sedimento litoral. Los resultados muestran cambios de transporte
potencial importantes en las costas del Brasil, Guyana, Suriname, Guayana Francesa, norte
de Mxico, Per y Chile.
El impacto esperado por transporte de sedimentos es de especial relevancia en las zonas
donde tasas altas de transporte potencial coincidan con gran disponibilidad de sedimento
como las costas del Brasil, islas caribeas, Mxico, Costa Rica y norte del Per.

Puertos
Operatividad por condiciones de navegabilidad sobre diques

126

En condiciones medias, la probabilidad de que se presenten condiciones por encima de


ese umbral ser menor en el futuro.
Este mismo resultado se puede expresar en forma del nmero de horas al ao al que
corresponden los anteriores valores de probabilidad. As, el grfico de la figura 3.59 representa
el nmero de horas en que se superarn en los puertos ms importantes de la regin (por
carga en toneladas y TEUs segn el ranking de la CEPAL), de media, las condiciones de
3 m en altura de ola significante en un estado de mar. Ante estos resultados, los puertos
ms afectados sern los de la costa suroeste y norte de Mxico, junto con los puertos ms
expuestos al mar abierto del Brasil.

Operatividad por condiciones de rebase sobre diques


Como se aprecia en los resultados del impacto en el rebase sobre las obras de abrigo por
cambios en el oleaje las zonas que mayor cambio se esperara seran la costa occidental
desde el Ecuador hacia el norte, la costa norte de Argentina, Uruguay y sur del Brasil, norte
del Brasil. Ms dbilmente, tambin afectara a parte de las islas caribeas, sur del Per y
norte de Chile.
No slo el rebase se ver afectado por el cambio en el oleaje, sino tambin por el nivel
del mar. La figura 3.61 recoge el impacto que tendra, en trminos porcentuales, una subida
del nivel del mar de 0,5 m (escenario D) en el rebase en la regin. Como se puede apreciar,
la variabilidad espacial viene impuesta por la distinta distribucin espacial del oleaje en la
regin. Los mayores incrementos (por encima de un 100%) se produciran en las obras de
abrigo de las zonas ecuatoriales ya que son reas de oleaje pequeo y donde un incremento
del nivel del mar adquiere ms importancia relativa en el rebase total.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Efecto del cambio climtico en el perodo de retorno de diseo


de las obras martimas
Las olas ms extremas estn cambiando en la regin de ALyC y son estos extremos de
oleaje los que condicionan el diseo de las obras martimas de abrigo. En la actualidad, los
extremos de oleaje (oleaje de viento) ms intensos se dan al sur del continente y en la parte
sur del golfo de Mxico, con valores de ms de 10 m para una recurrencia de 500 aos de
media Es notable la variabilidad espacial que se encuentra en la regin, entre las zonas
ecuatoriales (menos de 2 m) y las zonas ms meridionales (ms de 12 m).
Los resultados muestran que las obras martimas actuales y las que se diseen prximamente
sin considerar factores de cambio a largo plazo, vern su fiabilidad reducida en torno al 60%
(en trminos medios en 2070) de la actualidad en gran parte de la regin, excepto en gran
parte del Caribe interior, aunque en estas zonas las acciones de clculo sern por tormentas
tropicales principalmente.
Las olas extremas estn aumentando y el efecto sobre las obras martimas debe ser tenido
en cuenta en el diseo y en la evaluacin del grado de seguridad que presentan actualmente.

Efecto del cambio climtico en el peso necesario de las piezas


de los diques de abrigo de materiales sueltos
Las zonas ms afectadas por prdida en la seguridad de las obras martimas coinciden
con las reas donde se ha obtenido mayor cambio en los extremos de oleaje: costas del
Uruguay, norte y sur del Brasil, costa occidental al norte del Ecuador (destacando Guatemala,
El Salvador y la costa occidental de Mxico). En el Caribe sur, las obras martimas ganarn
en seguridad debido a una esperable disminucin en la altura de ola de clculo.

Corales
Los corales del Brasil, en la actualidad no afectados por variaciones de temperatura
superficial sobre 1C, lo sern con una probabilidad por encima de 0,7 en el 2070 debido a
la subida de la temperatura media.
La probabilidad de impacto actual en el Caribe se expande por islas donde ahora no existe
prcticamente riesgo.
Por ltimo, en las islas del Caribe con probabilidad de superar el umbral de dao en la
actualidad, por debajo de 0,1, la probabilidad aumenta hasta 0,2 en el ao 2070.

127

CEPAL

Textos de referencia
CEPAL/Universidad de Cantabria (2012a), Efectos del cambio climtico en la costa de Amrica Latina y el Caribe.
Vulnerabilidad y exposcin (LC/W.460), Santiago de Chile.
____ (2012b), Efectos del cambio climtico en la costa de Amrica Latina y el Caribe: impactos (LC/W.484),
Santiago de Chile.
____ (2012c), Efectos del cambio climtico en la costa de Amrica Latina y el Caribe: riesgos (LC/W.483),
Santiago de Chile.
____ (2012d), Efectos del cambio climtico en la costa de Amrica Latina y el Caribe: efectos terico (LC/W.471),
Santiago de Chile.
____ (2011a), Efectos del cambio climtico en la costa de Amrica Latina y el Caribe. Dinmicas, tendencias
y variabilidad climtica (LC/W.447), Santiago de Chile.
____ (2011b), Efectos del cambio climtico en la costa de Amrica Latina y el Caribe. Gua metodolgica
(LC/W.450), Santiago de Chile.

128

Captulo X
Comercio en el contexto de las respuestas
al cambio climtico

Fuente: Huella de carbono y exportaciones de alimentos (Frohman et al, 2012).


http://www.cepal.org/publicaciones/xml/2/48422/Huelladecarbonoyexportaciones.pdf
Este documento fue preparado con el objetivo de reforzar las capacidades de los gobiernos y exportadores
de alimentos para adaptar sus procesos productivos a los nuevos requisitos ambientales asociados a la
temtica del cambio climtico. El documento, que cont con el apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo (AECID) y la Cuenta para el Desarrollo de las Naciones Unidas, aporta
informacin relevante a un amplio espectro de destinatarios en la regin, incluyendo gobiernos, sector
empresarial, estudiantes y organizaciones de la sociedad civil, entre otros.

CEPAL

La relacin entre el comercio internacional


y el cambio climtico
Qu es la huella de carbono?1
La huella de carbono (HC) es un indicador de la cantidad de gases de efecto invernadero (GEI)
generados y emitidos por una empresa o durante el ciclo de vida de un producto a lo largo de
la cadena de produccin, a veces incluyendo tambin su consumo, recuperacin al final del
ciclo y su eliminacin (CEPAL, 2010). La HC considera los 6 GEI identificados en el Protocolo de
Kioto: dixido de carbono (CO2), metano (CH4), xido nitroso (N2O), hidrofluorocarbonos (HFC),
perfluorocarbonos (PFC) y hexafluoruro de azufre (SF6).
La HC se mide en toneladas equivalentes de dixido de carbono (tCO2e), a fin de poder
expresar las emisiones de los distintos gases de efecto invernadero en una unidad comn. La medida
CO2e se calcula multiplicando las emisiones de cada uno de los 6 GEI por su respectivo potencial
de calentamiento global (PCG) al cabo de 100 aos2.
La HC de un producto corresponde a la suma de las emisiones directas e indirectas asociadas
a ste. Las emisiones directas son aquellas que la empresa que elabora el producto controla
directamente en sus procesos productivos, como por ejemplo, consumo elctrico, combustibles
fsiles, embalajes, entre otras. Las emisiones indirectas son las que surgen de fuentes no controladas
por la empresa, como suele ser el transporte o las relacionadas con el uso o reciclaje del producto
cuando ya est en poder del consumidor.

130

En varios pases, especialmente los desarrollados, ya se han anunciado o implementado


iniciativas pblicas y/o privadas de etiquetado de huella de carbono de los productos. Mediante
dicho etiquetado se indica a los consumidores la cantidad de emisiones de CO2/GEI liberadas en
el proceso de produccin, transporte y/o eliminacin de un determinado bien, ya sea producido
localmente o importado. Como se mostrar en mayor detalle en la seccin IV, dichos esquemas
varan ampliamente de un pas a otro, en trminos del tipo de indicadores ambientales que se
miden, la cobertura de productos incluidos, la metodologa empleada para el clculo de la HC
de stos, y el alcance de dichas mediciones (por ejemplo, el ciclo de vida completo del producto
versus slo su transporte desde el lugar de produccin al de consumo). Muchos de estos esquemas
son administrados por empresas (particularmente del rea del comercio minorista) y suelen no
ser comparables entre s.
Medir la HC de un producto o realizar un inventario de GEI de una empresa implica realizar
un ejercicio de contabilidad de emisiones. El objetivo final del mismo suele ser la reduccin de
dichas emisiones, contribuyendo as a la mitigacin del cambio climtico. En efecto, al conocer el
nivel de emisiones de su producto o empresa, el productor puede realizar acciones para reducirlas.
Como la medicin de la HC es una herramienta que est siendo implementada de distintas maneras
y con diversos ritmos, no siempre las mediciones son comunicadas pblicamente ni se toman
inmediatamente medidas para reducirlas, sea a travs de acciones de mitigacin o compensacin.
A veces suele pasar un tiempo entre la medicin de las emisiones y la definicin de acciones de
reduccin o compensacin, postergando la etapa de comunicacin pblica de sus resultados.
Esto se explica muchas veces por el hecho de que, luego de medir por primera vez su HC, las
1

La Biblioteca de la CEPAL ha desarrollado una bibliogua o gua de investigacin dedicada 100% al tema de Huella de Carbono.
Las biblioguas son recursos de apoyo a la investigacin, que concentran y dan acceso a bases de datos, documentos, enlaces de
instituciones, eventos y otros, sobre temas especficos. Las biblioguas contienen un alto porcentaje de recursos de informacin
CEPAL y ONU de acceso libre, y otro porcentaje de artculos y libros slo accesibles dentro de la red de CEPAL. Se puede acceder a la
bibliogua de Huella de Carbono en http://biblioguias.cepal.org/huellacarbono.
Carbon Trust, http://www.carbontrust.co.uk.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

empresas deciden adaptar algunos de sus procesos productivos, registrar nuevamente sus
emisiones y reevaluar los resultados antes de seguir con acciones posteriores.
Medir las emisiones de una empresa o producto puede tener objetivos adicionales a colaborar
en la lucha contra el cambio climtico o cumplir con un nuevo requisito impuesto por los compradores.
Un buen sistema de registro y organizacin del proceso productivo, generado a raz de la medicin,
as como una mayor eficiencia energtica, aumentan la productividad de una empresa y la hacen
ms competitiva en el mercado domstico y el internacional. Por otra parte, los productos verdes
certificados como tales, gozan de ventajas en trminos de marketing y frecuentemente reciben un
precio mayor.
Una vez tomada la decisin de medir las emisiones de GEI y determinado el foco de la
medicin, sea en la empresa, una parte de ella, un proyecto o un producto, se debe seleccionar la
metodologa a ocupar. Generalmente, esta definicin es impuesta por el comprador de los productos,
el sector al que pertenece la empresa o el mercado de destino. La seleccin de la metodologa suele
estar tambin estrechamente relacionada con la empresa externa que realizar la medicin y/o la
verificacin y certificacin de la misma.

Las emisiones de GEI en la agricultura y en la industria de los alimentos


La agricultura representa aproximadamente el 15% de las emisiones mundiales de GEI, mientras que
la industria de los alimentos y del tabaco es responsable de slo el 1% (es decir del 5% del total de
las emisiones del sector industrial, que representa el 21% del total mundial de emisiones). Ambas
cifras corresponden a un promedio mundial, lo que implica que la situacin vara dependiendo del pas
y/o regin. De lejos los principales GEI emitidos por la actividad agrcola son el xido nitroso (46%)
y el metano (45%). Sus principales fuentes estn relacionadas con el uso de abonos y fertilizantes,
la gestin del estircol y el cambio en el uso de los suelos (vase el grfico X.1).
Grfico X.1
COMPOSICIN DE LAS EMISIONES DE GEI DEL SECTOR AGRCOLA MUNDIAL, 2005
(En porcentajes)

Fuente: Elaborado sobre la base de K. Baumert, T. Herzog y J. Pershing, Navigating the Numbers Greenhouse Gas Data
and International Climate Policy, Instituto de Recursos Mundiales (WRI), 2005.

131

CEPAL

Las principales fuentes de emisin de GEI de los alimentos difieren segn el sector, la
empresa y el producto. En el sector agropecuario, las mayores emisiones provienen de carnes,
lcteos y cultivos de invernadero; en la manufactura, de la fabricacin de pan; en almacenamiento,
de los alimentos congelados; en embalajes, de las botellas; y en el transporte, del flete areo. En los
predios agrcolas, los distintos procesos de cultivo y de crianza de animales emiten diferentes gases
de efecto invernadero (vase la imagen X.1). A fin de poder expresarlas en una unidad comn, las
emisiones de los distintos GEI se miden en toneladas equivalentes de dixido de carbono (tCO2e).
Al revisar la huella de carbono de productos concretos, se puede apreciar una gran diversidad.
El grfico X.2, por ejemplo, recopila la informacin pblica respecto de distintos alimentos, identificando
en algunos casos sus marcas y lugares de consumo. En este caso, la informacin se entrega por
unidad o porcin de consumo.
Diagrama X.1
CICLO DE VIDA DE LOS ALIMENTOS

Emisiones al aire

Produccin de: energa, fertilizantes, sustancias qumicas,


ingredientes, envases, agua

132

Agricultura

Agro
Industria

Comercio por
mayor y menor

Consumidor

Tratamiento de residuos
slidos y lquidos

Emisiones al agua

Fuente: Elaborado a partir de FOOD 21 (2004), Sustainable Food Production Program Plan,Uppsala, Suecia.

E
ld
e
s
a
f

od
e
l
as
o
s
t
e
n
i
b
i
l
i
d
a
dam
b
i
e
n
t
a
le
nAm

r
i
c
aL
a
t
i
n
aye
lC
a
r
i
b
e

I
magenX
.1
PR
INC
IPALEST
IPOSDEEM
IS
IONESDE GE
IENPRED
IOSAGR
COLAS

Fuen
te:E
labo
radoapa
r
t
i
rdeCa
rbonD
isc
losu
reP
ro
jec
t(CDP
)
,Ag
r
icu
l
tu
re
.

Gr
f
icoX
.2
EM
IS
IONESDECO2eqDED
IVERSOSPRODUCTOSAL
IMENT
IC
IOS
(Enk
i
losdeCO
e
q
)
2
5
,37

CenaInd
ia
-Ta
i
l
andesa
3
,266

Lec
he o
r
gnicaAu
ro
ra(
64 o
z
)

3
,175

Ce
r
ve
zarub
ias
ing
ra
sa(packde 6
)
2
,35

Hamburgue
sac
onqueso

1
,996

V
inode Na
paen N
uevaYo
r
k(
750 m
l
)

1
,701

J
ugodenar
anja
sT
r
opic
ana

1
,361

V
inode N
apaen Ca
l
i
fo
rn
ia(7
50 m
l
)

0
,644

Ta
jadade p
i
z
z
aconpeper
oni

0
,32

Pa
ta
ta
snueva
s(2
50 g
r
)
Ca
fnegro(
12 o
z
)

0
,284

V
inof
ran
c
sen Ca
l
i
fo
rn
ia(
750 m
l
)

0
,272
0
,226

Aguaembote
l
l
ada N
IK
A

0
,17

Latade Co
ca
-Co
la(
330 m
l
)

0
,15

Co
ca
-Co
laZe
ro

0
,136

V
inof
r
anc
sen Nue
vaY
o
r
k(750 m
l
)
ta
ta
sf
r
i
ta
s Wa
lke
r
s(25g
r
)
Pa

133

0
,08
0

Fuen
te
:E
labo
radosob
re
laba
sedeT
.BooneyR
.Gane
shan
,B
ythenumbe
r
s
:Av
i
sua
lch
ron
ic
leo
fca
rbond
iox
ideem
i
s
s
ion
s

,
Su
s
ta
inab
leSupp
l
yCha
in
s,T
.Booneyo
t
ro
s
(ed
s
.
)
,
In
te
rna
t
iona
lSe
r
ie
s
inOpe
ra
t
ion
sRe
sea
rch& Managemen
tSc
ience
,N
174
,
NuevaY
o
rk
.
,2012
.

CEPAL

A lo largo de las ltimas dcadas se ha desarrollado un cambio profundo en los patrones de


produccin, distribucin y consumo de alimentos, con importantes implicancias para el comercio de
estos productos. En los pases industrializados, la estacionalidad ya no juega un rol determinante en
el consumo, ya que frutas y hortalizas frescas estn disponibles en el mercado el ao entero a partir
de las importaciones desde los pases que estn en contra estacin. De ah que las importaciones
de alimentos hayan crecido fuertemente en los ltimos aos. En Estados Unidos, las mismas
aumentaron de 41.000 millones de dlares en 1999 a 102.000 millones en 2011. La Unin Europea,
por su parte, increment sus importaciones extracomunitarias de alimentos y bebidas desde 58.000
millones de euros en 2006 a 76.000 millones de euros (equivalentes a 98.000 millones de dlares)
en 2011. Estos cambios tienen que ver con la modificacin de hbitos de alimentacin, que han
sido posibles gracias a la revolucin de transporte internacional. Hoy se cuenta con un transporte
mucho ms veloz y barato, y con cada vez mejores condiciones de mantencin de los alimentos a
travs de las cadenas de fro.

La HC y las exportaciones agroindustriales de Amrica Latina y el Caribe


Muchos pases de Amrica Latina y el Caribe son importantes proveedores de alimentos de los
pases industrializados. En Estados Unidos, en 2011, ms del 33% de las importaciones de productos
agrcolas provenan de la regin y se proyecta que stas alcanzarn el 40% en 2013 (USDA, 2012).
Tambin en el caso de la Unin Europea, varios pases de la regin figuran entre los 10 primeros
proveedores en los distintos rubros de alimentos. Dados los crecientes requisitos de informacin
sobre el contenido de carbono de los productos alimenticios en los mercados industrializados, los
exportadores latinoamericanos deben estar muy atentos a los cambios regulatorios, para poder
adaptarse a los nuevos requisitos.

134

En los ltimos aos se han realizado diversas mediciones piloto de la huella de carbono
de productos agrcolas de Amrica Latina, de manera de conocer mejor las principales fuentes de
emisin y, de esa forma, avanzar en planes de reduccin. En el grfico X.3 se muestra el origen de
las emisiones y su importancia en la huella de carbono de algunas verduras. Por ejemplo, en el caso
de los tomates de Jamaica, la mayor parte de la huella de carbono se produce por las emisiones
provenientes de los fertilizantes. En menor medida se registran las emisiones correspondientes al
manejo de residuos de cosecha.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Grfico X.3
AMRICA LATINA Y EL CARIBE: FUENTES DE EMISIN DE ALGUNOS CULTIVOS
AGRCOLAS, 2006-2010
(En kg CO2eq por kg de producto)
1,3
1,2
1,1
1,0
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0,0

Tomates
Jamaica

Frijoles
Colombia

Maz
Colombia

Brcoli
Guatemala

Lechuga
Jamaica

Produccin de fertilizantes

Emisiones inducidas por fertilizantes

Pesticidas

Manejo de residuos de cosecha

Uso de energa en el campo

Fuente: Elaborado sobre la base de Martin Woerishofer, Carbon footprint of local produced fruits and vegetables compared to
imported goods from overseas in the Caribbean and Latin America, Soil & More International, Pases Bajos, 2011. Mediciones
realizadas entre 2006 y 2010.
Nota: Otras fuentes de emisiones, tales como: transporte no agrcola, aguas residuales, procesamiento primario, alimento
para ganado, manejo de abono de ganado, cambios en la reserva de carbono y metano de arrozales hicieron contribuciones
mnimas al total.

En un principio se consider que la medicin de las emisiones asociadas al comercio de


productos alimenticios dejara en desmedro a los productos de los pases en desarrollo, frente a
los de los pases industrializados, como resultado principalmente del transporte y las distancias
recorridas. De hecho, se acu el concepto de la huella del transporte de alimentos o food miles
(vase la seccin G a continuacin). Sin embargo, estudios recientes muestran que las condiciones
para los cultivos en Amrica Latina y el Caribe (ALC) permiten que en muchos casos las emisiones
sean menores que en la Unin Europea (UE), por razones tanto climticas, como de condiciones
generales de produccin. Por otra parte, el transporte de larga distancia, considerado inicialmente
como un factor contaminante principal, lo es en menor medida ya que el transporte terrestre es
mucho ms contaminante por unidad producida que el transporte martimo. Por ejemplo, en el
grfico X.4 se puede observar que los tomates cultivados en Jamaica generan la mitad de GEI que
los originarios de los Pases Bajos, donde se cultivan en invernaderos.

135

CEPAL

Grfico X.4
COMPARACIN DE EMISIONES DE CO2 DE CULTIVOS AGRCOLAS POR ORIGEN
(En kg de CO2eq por kg de producto)

136
0,68

0,4

Frijoles

Frijoles Colombia

Fuente: M. Woerishofer, Carbon footprint of local produced fruits and vegetables compared to imported goods from overseas
in the Caribbean and Latin America, Soil & More International, Pases Bajos, 2011.
Notas: Para datos de Tomates Pases Bajos, Brcoli Europa del Sur, Brcoli Amrica del Sur I y Brcoli Amrica del Sur II
consultar Fuentes y otros (2006). Para datos de Lechuga Espaa y Lechuga Reino Unido, consultar Hospido y otros (2009).
Para datos de Brcoli Espaa, Brcoli Espaa II, consultar Edwards-Jones (2009).

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

En una lnea similar, un estudio comparativo de la produccin de alimentos en Nueva Zelandia


y el Reino Unido muestra que en 3 de un total de 4 productos estudiados, las emisiones generadas
en el primer pas son menores que las del segundo, incluso tomando en cuenta las emisiones
vinculadas al transporte (vase el cuadro X.1) (Wynen y Vanzetti, 2008).
Cuadro X.1
COMPARACIN DEL USO DE ENERGA Y EMISIONES DE CO2eq DE ALGUNOS PRODUCTOS
DE NUEVA ZELANDIA Y REINO UNIDO
Uso de energa (MJ/t)

Relacin

Emisiones de carbono
(KG CO2/t)

Relacin

Reino Unido

Nueva
Zelandia

Reino Unido
/ Nueva
Zelandia

Reino Unido

Nueva
Zelandia

Reino Unido
/ Nueva
Zelandia

46 368

24 942

1,9

2 921

1 423

2,1

Manzanas

5 030

2 980

1,7

272

185

1,5

Cebollas

3 760

2 889

1,3

170

185

0,9

Cordero

45 859

10 618

4,3

2 849

688

4,1

Lcteos

Fuente: Wynen, E. y D. Vanzetti (2008), No through road: The limitations of food miles, ADB Institute Workin Paper 118,
Asian Development Bank Institute, Tokio. Nota: Clculo incluye transporte.

Resulta difcil estimar con precisin qu porcentaje del comercio de Amrica Latina y el
Caribe puede ser afectado por los requisitos vinculados al carbono en los mercados de exportacin.
Esta dificultad es consecuencia del creciente nmero de requisitos, de su diversidad en trminos
de cobertura y metodologa, y del hecho de que la informacin sobre ellos est muy dispersa y, por
lo tanto, es difcil de conseguir. Hasta que no se alcance algn tipo de acuerdo multilateral donde
se especifique cmo se debe calcular la huella de carbono de los bienes comerciables, cualquier
estimacin del posible costo de los requisitos relacionados con el carbono necesariamente deber
basarse en suposiciones generales. Sin perjuicio de lo anterior, resulta claro que esos costos existen
y pueden ser importantes, especialmente para los productores y exportadores ms pequeos.
Por una parte, la cuantificacin del contenido de carbono de un producto involucra un importante
proceso de aprendizaje. Por otra parte, dicha cuantificacin implica tambin costos asociados a la
recoleccin de los datos necesarios.

Otras huellas que pueden afectar a los exportadores


La contabilidad de las emisiones de GEI es un elemento que subyace a muchas de las iniciativas
sobre impacto ambiental, pero no es el nico factor que se tiene en cuenta. Otros mbitos de la
evaluacin o huella ambiental son la huella del agua, la huella del transporte (food miles) y la huella
ecolgica, o incluso una combinacin de estas y otras huellas, como en el reciente programa piloto
de etiquetado ambiental en Francia.
El concepto de huella hdrica o huella del agua se introdujo en 2002, a partir del anlisis de la
huella ecolgica y como una forma ms concreta de caracterizar el uso del agua tanto de individuos,
como de pases y actividades especficas (entre estas la produccin de bienes y servicios). La huella
hdrica es un indicador que da cuenta de la cantidad de agua dulce involucrada en una actividad
determinada. Incluye el uso a lo largo de toda la cadena de suministros, tanto el uso directo por
parte de un consumidor o productor, como el uso indirecto del agua.

()

137

CEPAL

La huella hdrica ofrece una perspectiva amplia sobre cmo un consumidor o productor utiliza
el agua dulce. No determina el impacto ambiental de ese uso, sino que lo mide en su volumen. Para
su medicin se han generado estndares que buscan homogenizar los clculos de manera de contar
con informacin comparable a nivel internacional. Las iniciativas se concentran en la organizacin
Water Footprint Network (Hoekstra y otros, 2011).
Para realizar la cuantificacin de la huella, el agua se caracteriza de tres formas: azul, verde
y gris. La huella de agua azul se refiere al consumo de aguas superficiales y subterrneas. La
huella de agua verde se refiere al consumo de agua lluvia. La huella hdrica gris se refiere al agua
contaminada. Se cuantifica el consumo directo e indirecto de agua azul y verde. Como consumo
se entiende la prdida de agua durante los distintos procesos e incluye la evaporacin, cuando se
vuelca en los afluentes marinos o cuando se incorpora en un producto. Como resultado de estos
procesos se generan aguas contaminadas, las que constituyen el agua gris.
La huella ecolgica3 es un instrumento para contabilizar los recursos del planeta utilizados
en una determinada actividad humana. Busca medir el rea biolgicamente productiva que se
requiere para producir bienes y servicios y para absorber los desechos. Se basa en la capacidad
biolgica, que es la habilidad de un ecosistema para producir materiales biolgicos tiles y para
absorber desechos generados por humanos. Esta huella contabiliza la cantidad de tierra y mar
biolgicamente productivos que un individuo, una regin o una determinada actividad humana
requiere para producir los recursos que consume y absorber los desechos que genera. Esta medida
se compara con cunta rea de tierra y mar est disponible. Como unidad de medida se utilizan las
denominadas hectreas globales.

138

La tierra y el agua biolgicamente productivas incluyen el rea que i) satisface las demandas
humanas por comida, fibras, madera, energa y espacio para infraestructura y ii) absorbe los productos
de desecho de la economa humana. Las reas biolgicamente productivas incluyen tierras de cultivo,
bosques y reas de pesca, y no incluyen desiertos, glaciares y el mar abierto.
Tal cual sucede con la huella de carbono, existen varias calculadoras para medir la huella
ecolgica de personas y productos en internet. En este mbito han surgido diversos estndares
internacionales a partir de 2006, los que son desarrollados por Global Footprint Network.
La huella de los kilmetros o food miles es un concepto acuado en la dcada de los
noventa y que ha sido aplicado especialmente a los alimentos. Es fcil de transmitir a los consumidores
preocupados por la sostenibilidad ambiental. Se refiere a la distancia necesaria para transportar un
alimento desde el productor al consumidor y conlleva la asociacin de que a mayor distancia, mayor
uso de combustibles, mayores emisiones de GEI y mayor dao ambiental. Sin embargo, y como se
mostr con ejemplos en la seccin anterior, frecuentemente esta asociacin es errada.
La huella ambiental, que tambin se menciona en la literatura, es un concepto ms amplio
que est en proceso de debate y desarrollo en la Unin Europea. Su propsito es armonizar distintas
huellas (incluida la huella de carbono) en un indicador multicriterio basado en el anlisis de ciclo de
vida, para su aplicacin a un ecoetiquetado comunitario (EU Ecolabel) ms comprensivo (vase la
seccin IV.C).
El EU Ecolabel es una norma voluntaria tipo ISO creada en 1992, cuyo uso no se ha generalizado.
En la actualidad, frente a la proliferacin de criterios de sostenibilidad ambiental, la Comisin Europea
est trabajando en la redefinicin del Ecolabel y ha utilizado la industria de los alimentos como uno
de los sectores objetivo. Ha encargado distintos estudios para conocer las diferentes metodologas
y certificaciones que estn aplicando pases y sectores (Ernst & Young, 2010).

Global Footprint Network, www.footprintnetwork.org.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

La metodologa para definir el Ecolabel se est desarrollando a partir del Manual del
International Reference Life Cycle Data System (ILCD), as como otros estndares metodolgicos
y documentos validados internacionalmente (ISO 14040-44, PAS 2050, BP X30, WRI/WBCSD GHG
Protocol, Sustainability Consortium, ISO 14025, Ecological Footprint, etc). Se considera necesaria
una armonizacin de metodologas, segn la especificidad del producto; en algunos casos la huella
de carbono o la huella ecolgica podran no ser los mejores indicadores de sostenibilidad ambiental4.
A nivel de los grupos de inters y los consumidores, surge una gran variedad de temas al
definir la sustentabilidad ambiental. Una revisin de los estudios existentes (FiBL y Georg-AugustUniversitt Gttingen, 2010), y de las opiniones de los distintos sectores y de los consumidores,
identifica una variedad de indicadores que se proponen para definir la huella ambiental: las emisiones
de GEI, el uso de recursos no renovables, el uso y efecto sobre el agua, desechos, acidificacin,
bienestar animal, organismos genticamente modificados, agotamiento de los stocks de pesca,
impacto sobre la biodiversidad, degradacin y erosin de los suelos, contaminacin, e incluso temas
sociales. Pareciera imposible encontrar un indicador para medir el efecto agregado de los diferentes
tipos de impacto ambiental.
La preocupacin ambiental empresarial en el sector alimentos de Amrica Latina y el Caribe
es an incipiente. Un primer paso es el incremento de la certificacin ambiental de la norma ISO
14001 en las empresas del sector, pero sta es an mucho menor que en otros sectores productivos
y otras regiones del mundo. Esta norma est destinada a establecer un sistema de gestin ambiental
en una empresa, de manera que su actividad sea sustentable. Su implementacin permite identificar
posibles impactos al medioambiente por parte de la empresa.
Cuadro X.2
EMPRESAS CERTIFICADAS ISO 14001 DE GESTIN AMBIENTAL SEGN REGIONES
DEL MUNDO, 2007-2010
(Total acumulado a cada ao)
Regin
frica/Asia occidental
Amrica del Sur / Central

Amrica del Norte

2007

2008

2009

2010

5 586

7 682

8 813

8 557

4 260

4 654

3 923

6 423

7 267

7 194

7 316

6 302

Europa

65 097

78 118

89 237

103 126

Lejano Oriente

71 458

89 894

112 237

124 922

Australia/Nueva Zelandia
Mundo

904

1 273

1 623

1 642

154 572

188 815

223 149

250 972

Fuente: ISO.
Incluye a Mxico.

Comisin Europea, Product Environmental Footprint, http://ec.europa.eu/environment/eussd/product_footprint.htm.

139

CEPAL

Bibliografa
Baumert, Kevin, Timothy Herzog y Jonathan Pershing (2005), Navigating the Numbers. Greenhouse Gas Data
and International Climate Policy, Instituto de Recursos Mundiales (WRI).
Boone,T. y R. Ganeshan (2012), By the numbers: A visual chronicle of carbon dioxide emissions, Sustainable
Supply Chains, International Series in Operations Research & Management Science, N 174, T. Boone
y otros (eds.), Nueva York.
CEPAL (2010), Notas de la CEPAL, N 66, http://www.eclac.cl/notas/66/index.html.
Comisin Europea, Product Environmental Footprint [en lnea] http://ec.europa.eu/environment/eussd/
product_footprint.htm (consultada el 5 de noviembre de 2012).
Edwards-Jones, G. y otros (2009), Vulnerability of exporting nations to the development of a carbon label in
the United Kingdom, Environmental Science & Policy, N 12.
Ernst & Young (2010), Product Carbon Footprinting-a study on methodologies and initiatives, por encargo de
la Comisin Europea.
FiBL y Georg-August-Universitt Gttingen (2010), EU Ecolabel for food and feed products-feasibility study,
por encargo de la Comisin Europea.
Hoekstra, Arjen Y. y otros (2011), The Water Footprint Assessment Manual. Setting the Global Standard, Water
Footprint Network, Londres.
Hospido, A. y otros (2009), The role of seasonality in lettuce consumption: a case study of environmental and
social aspects, International Journal of Life Cycle Assessment, vol. 14, N 5.

140

USDA (Departamento de Agricultura de los Estados Unidos) (2012), Economic Research Service, Outlook for
U.S. Agricultural Trade: August 2012.
Woerishofer, Martin (2011), Carbon footprint of local produced fruits and vegetables compared to imported
goods from overseas in the Caribbean and Latin America, Soil & More International, Pases Bajos.
Wynen, E. y D. Vanzetti (2008), No Through Road: The Limitations of Food Miles. ADBI Working Paper, N 118,
Tokio, Asian Development Bank Institute [en lnea] http://www.adbi.org/working- paper/2008/10/30/2735.
limitations.food.miles/.

Captulo XI
La economa del cambio climtico en Amrica Latina y el
Caribe: paradojas y desafos del desarrollo sostenible

Fuente: La economa del cambio climtico en Amrica Latina y el Caribe: Paradojas y desafos del
desarrollo sostenible (CEPAL, 2014)
http://www.cepal.org/es/publicaciones/la-economia-del-cambio-climatico-en-america-latina-y-el-caribeparadojas-y-desafios

El presente documento fue preparado para ser presentado en la Conferencia de las Partes
en la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico (COP 20)
celebrada en Lima, Per, en diciembre del 2014. Se reproducen aqu las conclusiones
generales de ese trabajo, que contiene un anlisis de la evidencia observada sobre los
cambios experimentados en el sistema climtico global y regional; aborda el tema de los
impactos potenciales del cambio climtico; hace una resea de las medidas de adaptacin,
as como de sus costos potenciales; muestra el nivel de emisiones mundiales de gases
de efecto invernadero y la situacin de la regin; y finalmente, describe la importancia
de acciones concertadas pblico-privadas para la lucha contra ese fenmeno, con miras
a lograr una senda de crecimiento con bajas emisiones de carbono y mayor igualdad e
inclusin social (CEPAL, 2014a).

CEPAL

Conclusiones y comentarios generales


El cambio climtico, causado sobre todo por las emisiones de origen antropognico, induce
modificaciones ya discernibles en el sistema climtico, tales como un aumento de la temperatura
media global, alteraciones de los patrones de precipitacin, un incremento del nivel del mar, la
reduccin de la crisfera y fenmenos climticos extremos (IPCC, 2013). Por ejemplo, hay evidencia
de que la temperatura media global sufri un aumento de 0,85C (entre 0,65C y 1,06C) durante
el perodo 18802012. La evolucin histrica y las proyecciones permiten predecir que el aumento de
la temperatura proyectado a 2100 oscilar entre 1C y 3,7C, y que muy probablemente exceder
1,5oC y, en casos extremos, llegar hasta los 4,8C.
El cambio climtico constituye uno de los grandes retos del siglo XXI, dadas sus caractersticas,
causas y consecuencias globales y asimtricas. En efecto, es consecuencia de una externalidad
negativa mundial, en la que no reviste pertinencia el lugar de origen de las emisiones y donde las
actividades econmicas liberan a la atmsfera gases de efecto invernadero sin tener que afrontar
necesariamente el costo econmico ocasionado por el cambio climtico (Stern, 2007, 2008). El cambio
climtico es un problema global pero asimtrico, por lo que a menudo se observa que regiones
como Amrica Latina y el Caribe, que tienen una participacin histrica acotada en lo que respecta
a las emisiones, resultan particularmente vulnerables a los efectos adversos.

142

El cambio climtico trae aparejadas consecuencias significativas para las actividades


econmicas, las condiciones sociales y los ecosistemas. Los efectos estn ya presentes en diversas
formas y se hacen sentir por medio de distintos canales en la economa, la sociedad y los activos
naturales; adems es muy probable que se intensifiquen en el futuro. Amrica Latina y el Caribe
presenta una vulnerabilidad particular a los efectos del cambio climtico a raz de su ubicacin
geogrfica, climas, condiciones socioeconmicas y demogrficas e, incluso, la alta sensibilidad
de sus activos naturales, como los bosques y la biodiversidad. Las estimaciones realizadas a 2050
aunque todava son preliminares, presentan un alto nivel de incertidumbre y no incorporan todos
los efectos potenciales o los procesos de retroalimentacin o de adaptacin sugieren que los
costos econmicos del cambio climtico se ubican entre el 1,5% y el 5% del PIB regional. Destaca
que los efectos son no lineales y heterogneos por regiones y perodos y que incluso en algunos
casos pueden existir impactos positivos. Las emisiones globales de gases de efecto invernadero
alcanzaron las 45,4 gigatoneladas de CO2 equivalente (GtCO2 eq) en 2011, creciendo a una tasa media
anual del 1,5% en el perodo 1990-2011 (WRI, 2014). En este contexto, las emisiones de Amrica
Latina y el Caribe donde las emisiones son muy heterogneas entre los pases representan el
9% de las emisiones mundiales (4,2 GtCO2 eq), con un crecimiento anual medio de 0,6% durante el
mismo perodo. Asimismo, se observa que los avances globales en los procesos de mitigacin de los
gases de efecto invernadero son an insuficientes para estabilizar las condiciones climticas. Esto
es, las estrategias de estabilizacin requieren reducir las emisiones de GEI de aproximadamente 7
a 2 toneladas per cpita1 para 2050 y a 1 tonelada per cpita para 2100. Ello en un contexto donde
persiste una estrecha asociacin entre las emisiones per cpita, el consumo de energa per cpita
y el ingreso per cpita en todas las economas modernas y donde el actual estilo de crecimiento
econmico es fundamental para alcanzar mejoras en las condiciones sociales. Este trnsito requiere,
por ejemplo, modificar la matriz energtica y la infraestructura disponible proclive a altas emisiones
de CO2. Para lograrlo se necesitan procesos de planificacin de largo plazo ya que la infraestructura
que se construye actualmente tendr una vida til hasta 2050 y, por tanto, incidir en las emisiones.
La inercia actual de emisiones de GEI hace que el cambio climtico sea inevitable al menos

En 2011 a nivel global se emitieron 6,6 toneladas de GEI per cpita (medidas en CO2 eq), mientras que en AmricaLatina y el Caribe se
alcanzaron las 7 toneladas per cpita.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

durante el siglo XXI. Por ende, resulta indispensable instrumentar procesos de adaptacin con el
objeto de atenuar los daos proyectados, sin olvidar que la adaptacin tiene lmites, que se enfrenta
a obstculos diversos y que puede resultar ineficiente, adems de que es posible que persistan
daos residuales. Si bien los clculos todava presentan un alto grado de incertidumbre, segn
la evidencia disponible los costos en que se deber incurrir para llevar adelante los procesos de
adaptacin en Amrica Latina y el Caribe son inferiores al 0,5% del PIB regional. Estas estimaciones
preliminares incluyen fundamentalmente medidas de adaptacin dura, pero falta mucho por avanzar
en este sentido. En todo caso, ante las actuales dificultades de alcanzar el cumplimiento de las
metas climticas, resulta imperativo que la regin instrumente diversas estrategias de adaptacin
que reduzcan de manera significativa los costos del cambio climtico. Aunque los procesos de
adaptacin son complejos, heterogneos y difciles de definir con precisin, existe ya amplia evidencia
de los efectos benficos de estos procesos y de sus diferentes alternativas. Sin embargo, estas
medidas tienen limitaciones, pues persisten daos residuales e, incluso, irreversibles, y algunas
opciones resultan ineficientes y causan graves daos colaterales. Adems, se debe hacer frente a
barreras institucionales, tecnolgicas y de recursos para instrumentar los procesos adecuados, y
los mercados tal vez se muestren incapaces de interpretar correctamente estas medidas. Ms an,
algunas de las acciones propuestas son demasiado generales. Despiertan particular preocupacin
los procesos ineficientes que en el futuro causarn costos negativos adicionales, por ejemplo, si se
procura compensar la mayor temperatura con un mayor uso del agua es posible que se produzca una
sobreexplotacin de los mantos acuferos, lo que traer aparejadas ms consecuencias adversas.
En todo caso, una estrategia de adaptacin no requiere un acuerdo global y puede ayudar a acotar
los efectos ms adversos e irreversibles del cambio climtico. Las estrategias deben incluir medidas
precautorias y correctivas a fin de prevenir y evitar los daos extremos e irreversibles, adems de
proteger a la poblacin ms vulnerable y los activos naturales, al tiempo que ofrecen beneficios
adicionales (por ejemplo, mejorar la salud, la proteccin social y la eficiencia energtica, reducir
la contaminacin atmosfrica y la deforestacin, y evitar los procesos de adaptacin ineficientes).
Todo ello implica caminar hacia un desarrollo sostenible, basado en la igualdad y un crecimiento
bajo en carbono, objetivo que se alcanzar mediante la instrumentacin simultnea de procesos de
adaptacin y de mitigacin, los que guardan un vnculo muy estrecho.
Por ello, el reto simultneo de adaptarse a las nuevas condiciones climticas e instrumentar los
procesos de mitigacin, al tiempo que se reconocen responsabilidades comunes pero diferenciadas y
capacidades heterogneas, es considerable y condicionar las caractersticas del desarrollo del siglo
XXI. Ms an, solo en el contexto de un desarrollo sostenible ser posible hacer frente a este desafo.
El cambio climtico plantea una paradoja temporal fundamental: constituye un fenmeno a
largo plazo, pero requiere una solucin inmediata basada en procesos de mitigacin y adaptacin.
Para afrontar el cambio climtico, se necesitan significativas modificaciones estructurales en
el estilo de desarrollo actual. El transporte es un caso elocuente de las transformaciones requeridas.
En efecto, el alto dinamismo econmico de Amrica Latina y el Caribe, apoyado en el auge de las
exportaciones y de los precios de los recursos naturales renovables y no renovables, ha contribuido a
reducir la pobreza y mejorar las condiciones sociales. Sin embargo, tambin ha dado origen a diversas
externalidades negativas, como la contaminacin ambiental y atmosfrica y el cambio climtico. En
este sentido, estas externalidades entraan costos econmicos significativos y crecientes, e incluso
erosionan las bases de sustentacin del actual estilo de desarrollo. La insostenibilidad del desarrollo
actual se puede ilustrar con los actuales patrones de consumo de la regin, donde el crecimiento
econmico reciente se ha traducido en la conformacin de nuevos grupos de ingresos bajos y medianos.
Si se toma en cuenta la conocida ley de Engel, se concluye que la participacin de los alimentos en
el gasto total disminuye conforme aumenta el ingreso, lo que abre nuevos espacios de consumo. En
este contexto, se observa que el gasto en gasolina aumenta o se mantiene constante con relacin al
nivel de ingreso, y que la tenencia de vehculos se concentra en los grupos de ingresos ms altos y

143

CEPAL

medios. Esto indica que existen formas de movilidad diferenciadas y que, al aumentar el ingreso, se
emigra del transporte pblico al privado. Adems, en el caso de la demanda de gasolina, esta situacin
se refleja en una alta elasticidad-ingreso y una baja elasticidad-precio, debido a que el transporte
pblico es un substituto deficiente del transporte privado. Incluso se observa que la elasticidadingreso suele ser ms elevada que en los pases de la OCDE, mientras que la elasticidad-precio es
inferior. Por ende, en Amrica Latina y el Caribe los mecanismos de precios deben acompaarse
de considerables reglamentaciones y la configuracin de una nueva infraestructura de movilidad.
Actualmente se observa un rpido crecimiento del consumo de gasolina y de la flota vehicular, de
la mano de mayores emisiones de GEI y crecientes costos ocasionados por el trfico vehicular, los
accidentes viales y la contaminacin atmosfrica, con sus consecuentes efectos colaterales en la
salud de la poblacin, factores que se intensifican con el cambio climtico. La fuerte asociacin
entre la demanda de gasolina y la trayectoria del ingreso, la baja elasticidad-precio de la demanda
de gasolina, la alta concentracin del gasto en gasolina y la tenencia de automviles privados en
los quintiles ms altos y medios constituye una alerta sobre la segmentacin de las preferencias de
transporte de la poblacin. La falta de un trasporte pblico eficiente, seguro y de calidad conduce
a la preeminencia del transporte privado en los quintiles medios y altos, la cual se observa cada vez
con mayor frecuencia incluso entre algunos grupos de bajos ingresos. Esta situacin conlleva una
continua migracin hacia el transporte privado conforme aumentan los ingresos; por lo tanto, para
satisfacer las demandas de movilidad de los nuevos grupos emergentes es necesario constituir una
nueva matriz pblico-privada.

144

El estilo de desarrollo de la regin muestra una inercia que debilita sus propias bases de
sustentacin, donde el cambio climtico representa una externalidad negativa global que intensifica
estos problemas y paradojas (Stern, 2007, 2008). La estructura productiva, la infraestructura especfica,
el paradigma tecnolgico dominante caracterizado por una escasa innovacin, la poltica que rige
los incentivos econmicos y los subsidios, y una matriz de consumo de bienes privados y pblicos
inducen y consolidan una senda de baja sostenibilidad ambiental (CEPAL, 2014b). Para modificar
estas tendencias se requieren transformaciones profundas del paradigma de desarrollo. Adaptarse
a las nuevas condiciones climticas e instrumentar los procesos de mitigacin necesarios para el
cumplimiento de las metas climticas exige alcanzar un acuerdo mundial que apunte a transitar hacia
un desarrollo sostenible. Este tipo de desarrollo implica una mayor igualdad y cohesin sociales, y
una matriz pblico-privada congruente, factores que reducen la vulnerabilidad a los efectos adversos
y tornan ms viables y menos onerosos los costos de la mitigacin.
El desarrollo sostenible resulta menos vulnerable a los choques climticos y permite
instrumentar con mayor eficacia los procesos de adaptacin y de mitigacin. En este sentido, el
desafo del cambio climtico es el desafo del desarrollo sostenible.

El desafo de la sostenibilidad ambiental en Amrica Latina y el Caribe

Bibliografa
CEPAL (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe) (2014a), La economa del cambio climtico en
Amrica Latina y el Caribe: paradojas y desafos del desarrollo sostenible, (LC/G.2624), Santiago de Chile.
____ (2014b), Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible (LC/G2586(SES.35/3)), Santiago de Chile.
IPCC (Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climtico) (2013), Summary for Policymakers,
Climate Change 2013: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fifth Assessment
Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, T.F. Stocker y otros (eds.), Cambridge,
Cambridge University Press.
Stern, Nicholas (2008), The economics of climate change, American Economic Review, vol. 98, No. 2, May.
____ (2007), The Economics of Climate Change, Londres, Cambridge University Press.
WRI (Instituto de Recursos Mundiales) (2014), CAIT 2.0. WRIs Climate Data Explorer, Washington, D.C. [en
lnea] http://cait2.wri.org.

145

Documentos incluidos en esta compilacin


Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible (CEPAL, 2014).
Amrica Latina y el Caribe en la agenda para el desarrollo despus de 2015: reflexiones preliminares
basadas en la triloga de la igualdad (CEPAL, 2014).
Desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe: Seguimiento de la agenda de las Naciones
Unidas para el desarrollo post-2015 y Rio+20 (Naciones Unidas, 2012).
Panorama Social de Amrica Latina, 2013 (CEPAL, 2013).
Acceso a la informacin, participacin y justicia en temas ambientales en Amrica Latina y el Caribe:
Situacin actual, perspectivas y ejemplos de buenas prcticas (CEPAL, 2013).
Panorama fiscal de Amrica Latina y el Caribe 2014 (CEPAL, 2014).
Cambio estructural para la igualdad (CEPAL, 2012, rev. 2014).
Boletn FAL 318, nmero 2, 2013 (CEPAL, 2013).
Impactos del cambio climtico en las costas de Amrica Latina y el Caribe (CEPAL, Universidad de
Cantabria, 2012).
Huella de carbono y exportacin de alimentos. Gua prctica (Frohmann et al, 2012).
La economa del cambio climtico en Amrica Latina y el Caribe: Paradojas y desafos del desarrollo
sostenible (CEPAL, 2014)