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Mdulo VIII - Relaes Executivo-Legislativo no Brasil

Ao final deste Mdulo VIII, o aluno dever ser capaz de:

Identificar a centralidade do Presidente da Repblica no sistema poltico


brasileiro e seus efeitos no processo legislativo;

conhecer o papel do Poder Legislativo, como e onde ele mais atua;

avaliar o debate sobre delegao x ao unilateral, onde a discusso


sobre o maior papel do Poder Executivo se deve ao estratgica dos
parlamentares ou a uma usurpao de poder pelo Presidente;

analisar o papel dos partidos polticos e como eles se organizam para


formar as coalizes;

nomear as crticas ao presidencialismo de coalizo brasileiro.

Introduo
Neste Mdulo, vamos ilustrar que o regime poltico brasileiro o
presidencialista, baseado na existncia dos poderes executivo, legislativo e
judicirio, autnomos e independentes entre si.

No Brasil, o presidente tem muitos poderes. Entretanto, ele no governa sem o


Congresso, no governa isoladamente. As relaes executivo-legislativo no
Brasil so determinadas por um tipo de arranjo institucional em que o
presidente a figura central. A maioria das leis so de origem do executivo e
so aplicadas atravs de medidas provisrias. Para uns, trata-se de uma
usurpao dos poderes do legislativo pelo executivo. Para outros, constata-se
uma delegao de poderes capaz de dotar o sistema de maior eficincia e
governabilidade.

Alm da prerrogativa de legislar, tambm prerrogativa do Congresso Nacional


fiscalizar e controlar as aes do poder executivo.

Vive-se hoje no Brasil um presidencialismo de coalizo cujas decises so


tomadas conjuntamente por ambos os poderes, executivo e legislativo.

Para compreender melhor as coalizes governativas, sugerimos o texto 'Notas


sobre coalizes polticas e democracia: diz-me com quem andas...', de Ftima
Anastasia e Magna Incio, disponvel na Biblioteca deste curso, em 'Textos
complementares'.

Unidade 1 Consideraes Acerca das Relaes ExecutivoLegislativo no Brasil


O regime poltico brasileiro o presidencialista, baseado na existncia de
poderes autnomos (Executivo, Legislativo e Judicirio) e independentes entre
si. Entretanto, muitas de suas prerrogativas no so exclusivas, e a competio
entre os poderes um elemento-chave para que cada um possa controlar
excessos possveis dos demais poderes. Tal sistema favorece a ideia de
controle (checks and balances), mas ao mesmo tempo cria mais barreiras, ou
pontos de veto. Ou seja, a governabilidade mais difcil em tal sistema. Essa
ideia foi bem desenvolvida por Montesquieu, na Frana, e pelos pais
fundadores (lderes polticos que participaram a Declarao de Independncia
ou da redao da Constituio dos Estados Unidos onze anos mais tarde), no
qual o nosso sistema tambm se baseou.

As relaes executivo-legislativo no Brasil so determinadas por um tipo de


arranjo institucional em que o presidente a figura central. De fato, segundo a
literatura, o presidente brasileiro considerado um dos mais poderosos do
mundo. Ele tem o poder de legislar (cerca de 85% das leis so de origem do
Poder Executivo) e o faz, frequentemente por meio de medidas provisrias.
Alm disso, o presidente tem iniciativa exclusiva em diversas matrias como
o Oramento Pblico, o qual pode, tambm, contingenciar (ou seja, suspender
os gastos) unilateralmente. No Brasil, o presidente tambm tem poderes para
influenciar a agenda legislativa.

Essa capacidade do presidente de legislar e de alterar a pauta do Congresso


leva a uma primeira discusso, sobre a produo legal no Brasil.

Como acontece essa influncia?

Por exemplo, ao solicitar urgncia constitucional, que suspende os prazos do


processo legislativo (embora todas as etapas sejam mantidas). Com isso,
constata-se que os projetos de interesse do presidente andam com mais
velocidade do que os projetos de iniciativa dos prprios parlamentares.

Para se aprofundar no entendimento sobre as particularidades da relao


entre os poderes Executivo e Legislativo no Brasil, sugerimos a leitura do texto
INTEGRAO DOS PODERES NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO, de
Gustavo Henrique Fideles Taglialegna. Acesse o contedo clicando no ttulo.

Pg. 2
Por que o presidente legisla mais? As teorias da ao unilateral x
delegao parlamentar

Quem legisla?

Os dados mostram que o Congresso tem muitas iniciativas, mas poucos


projetos viram lei. Por outro lado, o Executivo edita medidas provisrias, que
tm fora de lei no nascimento e, consoante s regras constitucionais e
regimentais, acabam tendo prioridade sobre os demais projetos.

Os estudiosos se dividem:

Uma corrente afirma que sim, o presidente est usurpando uma prerrogativa
que seria essencialmente do Poder Legislativo a corrente da ao unilateral
do presidente.

Outra corrente diz que o que parece ser a supremacia do poder executivo
sobre o poder legislativo no passa de delegao dos prprios parlamentares.
Esses delegam ao presidente a iniciativa das leis, abrindo mo do seu direito
elementar, por clculo estratgico: ao abrir mo de buscar informaes,
formatar leis e negoci-las entre os pares e com setores da sociedade, ganham
tempo precioso para levar adiante projetos e aes mais prximos de suas
bases eleitorais e ainda evitam ser, futuramente, culpados por uma poltica
considerada ruim. Alm disso, o parlamento naturalmente fragmentado sua
formao visa a representar a pluralidade social e poltica e detm poucas
informaes sobre todos os temas.

Esse debate, cabe dizer, sobre a preponderncia do presidente no se d


somente no Brasil. Ele tambm bastante forte dos EUA e em outros pases
presidencialistas, a maioria deles localizada na Amrica Latina.

Para se aprofundar no entendimento sobre as particularidades do sistema


democrtico no mundo contemporneo, sugerimos a leitura do texto
GLOBALIZAO, SEPARAO DE PODERES E TEMPO LEGIFERANTE, de
Renato Casagrande e Roberto Freitas Filho. Acesse o contedo clicando no
ttulo.

Pg. 3
Como o presidente negocia com o legislativo?

fato que o presidente, no Brasil, formalmente e, muitas vezes, na prtica prepondera. Mas ele no pode governar isoladamente. Da surge uma segunda
discusso oriunda da assimetria entre poderes no Brasil - como o presidente ir
negociar com o Poder Legislativo. Ou seja, embora a Constituio e outras
normas o dotem de poderes formais, ele precisa aprovar matrias no

Congresso as medidas provisrias, o oramento, as reformas constitucionais


etc.

Como isso feito?

Para se compreender como o sistema funciona, fundamental entender o


formato do nosso sistema partidrio. Existe uma alta taxa de fragmentao no
sistema partidrio brasileiro. De fato, desde 1988 o Brasil tem sido governado
por presidentes minoritrios, pois seus partidos no obtm sequer 20% das
cadeiras de cada Casa do Congresso Nacional. Nenhum presidente obteve
acima deste percentual, desde 1988. Nos projetos ordinrios, o presidente
necessita da maioria de votos, que pode ou no ser absoluta. Maioria simples
a maioria dos presentes. Maioria absoluta a maioria da Casa (41 no Senado,
257 na Cmara dos Deputados). Nas reformas constitucionais, a situao
ainda mais crtica. No Brasil, a Constituio no trata somente de regras gerais
ou de um arcabouo filosfico-moral para a sociedade, mas tambm trata, s
vezes minuciosamente, de polticas pblicas, que mudam a cada governo.

Assim, em tese, todos os governos, se pretenderem reformas mais profundas


no Pas, necessitaro alterar a Constituio. E para se aprovar uma emenda
constitucional preciso ter 60% dos votos de cada Casa do Parlamento em
dois turnos de votao em cada uma delas. Portanto, com uma minoria e com
uma ampla fragmentao do Congresso (muitos partidos ali representados),
como faz o Executivo? Ele constri uma coalizo com outros partidos o
famoso presidencialismo de coalizo, expresso cunhada por Sergio
Abranches no fim dos anos 80, com forte tom crtico, mas que hoje est
assimilado no vocabulrio e no comportamento poltico do pas. Ela significa
que o presidente minoritrio (seu partido no tem maioria), mas ele atrai para

sua base, para apoi-lo, outros partidos. Desde o primeiro governo de


Fernando Henrique Cardoso (1995), as coalizes tem sido estveis.

A coalizo no governo Fernando Henrique Cardoso teve quatro grandes


partidos no espectro de centro-direita; a coalizo no governo Lula teve nove
partidos, com o maior grau de heterogeneidade das alianas, j verificado
desde 1988 (direita-esquerda), e o governo Dilma manteve as mesmas
caractersticas.

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A construo da base de apoio ao presidente no Brasil

Como construda a coalizo?

Diz a literatura que, basicamente, com o compartilhamento do gabinete


ministerial e a liberao de emendas oramentrias para a base parlamentar.
Segundo Amorim Neto (2007), existe uma certa proporcionalidade entre o
nmero de cadeiras de um determinado partido e sua alocao em pastas
ministeriais.

Ou seja, h uma redistribuio de poder na coalizo no

somente o partido do presidente que governa, mas tambm aqueles que se


juntam para fazer maioria. Esse um resultado da elevada fragmentao
partidria. muito semelhante ao que ocorre em sistemas parlamentaristas
multipartidrios (Itlia, Espanha, Alemanha, Inglaterra, Israel). Entretanto, ele

favorece o surgimento de crises polticas e, de fato, elas j surgiram na nossa


Histria quando a proporcionalidade no foi respeitada. Tambm gera o
problema de crises internas, j que as coalizes podem ser mais ou menos
homogneas. Se as plataformas partidrias so semelhantes, tende-se a ter
menos conflito dentro do governo. Se forem distintas e mesmo opostas a
tendncia haver mais conflito dentro do governo.

Na mesma linha, a liberao de verbas pelo Poder Executivo que detm a


chave do cofre est, de certa forma, atrelada aos apoios que recebe no
Congresso, embora no seja exclusivamente ligada ao fator lealdade dos
votos. Muitos estudos tm demonstrado a relao liberao de recursos
manuteno da base de governo.

Esses dois mecanismos formao do ministrio e alocao de recursos


pode ser considerada uma forma de reduo da assimetria de poderes entre
Legislativo e Executivo, j que, formalmente, o executivo concentra poderes
exacerbados no que tange ao gerenciamento de recursos polticos. Ou seja,
partilhar o poder executivo com partidos que detm bancadas no Congresso, e
desembolsar

verbas

oramentrias

em

projetos

priorizados

pelos

parlamentares uma forma de se reduzir o poder do Presidente.

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Crticas ao presidencialismo de coalizo

Os crticos do sistema elencam uma srie de problemas. Alguns exemplos


seriam:

brigas de jurisdio entre pastas ministeriais (uma defenderia a poltica


X, enquanto outra a Y, at mesmo contraditria);

paralisia decisria, causada pela heterogeneidade das alianas


partidos distintos da coalizo brigando para que o governo tome
caminhos diferentes;

necessidade de negociaes constantes, ponto por ponto, de polticas,


acima de identidades ideolgicas ou programticas j existentes;

custo moral que representaria um sistema baseado na barganha


constante, sem ncora em projetos de longo prazo - isso geraria
irracionalidade da produo normativa e, consequentemente, de
polticas pblicas.

Ou seja, o Legislativo, fragmentado partidariamente, com partidos de baixa


densidade ideolgica e altamente fludos (por causa da constante troca de
partidos, a famosa dana das cadeiras), colocaria um alto preo ao sistema. A
soluo viria com uma reforma poltica, especialmente do sistema eleitoral e
partidrio, que reduzisse o nmero de partidos e concedesse a eles mais
poder, em detrimento de um sistema hoje considerado altamente individualista.
Tal reforma daria tambm mais controle dos eleitores sobre os eleitos, por meio
do voto. Essa reforma do sistema eleitoral implicaria no fim do sistema
proporcional ou, no mnimo, o uso de listas fechadas no mesmo sistema de
voto proporcional , e a sua substituio pelo sistema de voto distrital, que
facilitaria a identificao do candidato eleito.

J os defensores do nosso sistema apontam para a governabilidade e


estabilidade que ele representa ao contrrio do que haviam apontado Linz e

Valenzuela, em estudo que afirmava ser o sistema presidencialista, com sua


dupla legitimidade (eleies isoladas para Congresso e Presidncia, mais as
prerrogativas concorrentes), fadado ingovernabilidade e, portanto,
suscetvel a rupturas e golpes.

Para alguns autores, apesar dos grandes poderes formais do Presidente, o que
importa que existe uma agenda subjacente no Congresso que coincide com a
do executivo. Assim, a clivagem importante seria a de governo-oposio, mais
uma vez similar a um sistema parlamentarista, com nfase nos interesses da
maioria versus da minoria, no sendo to relevante a questo partidria. Isso
porque os grupos se renem em blocos, as mudanas de partido ocorrem
dentro do mesmo espectro ideolgico e os partidos, embora muitos, seguem
suas lideranas no voto. Com isso, no h ameaas e o Brasil vem sendo
administrado, ao menos nos ltimos 18 anos, com bastante estabilidade,
permitindo mudanas estruturais e a consolidao democrtica.

O trabalho do consultor legislativo do Senado Federal, Fernando Bittencourt,


aborda aspectos relevantes do processo de negociao de decises entre o
Executivo e Legislativo, no texto RELAES EXECUTIVO-LEGISLATIVO NO
PRESIDENCIALISMO DE COALIZO. Acesse o contedo clicando no ttulo.

Pg. 6
O papel do controle dentro do presidencialismo de coalizo

Alm da prerrogativa de legislar, tambm prerrogativa do Congresso Nacional


fiscalizar e controlar as aes do poder executivo. Para tanto, ele (o
Congresso) tem diversos instrumentos:

a) as Comisses Parlamentares de Inqurito,

b) os Requerimentos de Informao,

c) o poder de convocar autoridades para prestar informaes,

d) as propostas de fiscalizao e controle,

e) as audincias pblicas (ocasies em que se "cobra do poder executivo o


cumprimento de metas, os eventuais desvios), dentre muitos outros.

O Senado, alm desses instrumentos, ainda responsvel por autorizar o


endividamento de Municpios, Estados, Distrito Federal e Unio ou seja,
pedidos de emprstimos internacionais devem ser aprovados pelos senadores
-, e tambm responsvel por aprovar inmeras autoridades indicadas pelo
Executivo: diretores do Banco Central, embaixadores, ministros do Supremo
Tribunal Federal, juzes de tribunais superiores, diretores de agncias
reguladoras etc.

Essa atividade tambm afetada pela dinmica do presidencialismo de


coalizo. Estudos tm apontado para achados contraditrios: de um lado, como
seria de se esperar, a oposio sempre exerce mais atividades de controle
(apresenta mais requerimentos de informao, mais propostas de CPI etc) do
que os partidos da base do governo; entretanto, dadas algumas situaes, se
v justamente o contrrio: partidos da base do governo apresentando muitas
iniciativas de controle. Segundo os estudiosos, isso pode ser o resultado da
diversidade de partidos na base (e nem todos so de fato muito prximos do
governo, podendo variar com as circunstncias polticas); mas tambm, dado o
grande nmero de partidos, uma forma desses se afirmarem junto ao Poder
Executivo.

Nesse sentido, torna-se essencial considerarmos a importncia de se avaliar a


representao poltica no Brasil. Como reflexo final do nosso curso,
sugerimos a leitura do texto DESEMPENHO DO PODER LEGISLATIVO:
COMO AVALIAR?, de Magna Incio e Fernando Meneguin. Acesse o
contedo clicando no ttulo.

Concluso
Vimos neste Mdulo que, no sistema presidencialista, em contraposio ao
parlamentarista, tende-se a ter mais conflito, porque muitas prerrogativas so
concorrentes entre os poderes.

No Brasil, o presidente tem muitos poderes, e de fato considerado por muitos


estudiosos como a fora gravitacional do sistema poltico quem mais
legisla. Entretanto, ele no governa sem o Congresso. Em vista disso, existe
um debate sobre se os maiores poderes presidenciais se devem a uma
usurpao do presidente ou a uma ao estratgica dos parlamentares.

Os presidentes no Brasil so minoritrios (no tm maioria no Congresso). Isso


porque o sistema partidrio bastante fragmentado. Portanto, precisam formar
uma base de apoio. Normalmente, fazem um governo compartilhado, como em
sistemas parlamentaristas multipartidrios: dividem os ministrios conforme os
apoios no Congresso. Segundo estudiosos, a base aliada tambm compartilha
a forma de administrar o oramento.

Os crticos ao sistema fazem a defesa da reforma poltica, para que haja mais
governabilidade

(menos

partidos);

os

defensores

afirmam

que

presidencialismo de coalizo no necessita de reformas, porque se mostrou


estvel e governvel. Alm da atividade legislativa, tambm a atividade de
controle afetada pela dinmica do presidencialismo de coalizo.

Parabns! Voc chegou ao final do Mdulo VIII do curso de Poltica


Contempornea.

Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que voc faa uma


releitura do mesmo e resolva os Exerccios de Fixao. O resultado no
influenciar na sua nota final, mas servir como oportunidade de avaliar o seu
domnio do contedo.