10 Años de Planificación y Administración Publica en Mexico - Ignacio Pichardo Pagaza

INSTITUTO DE ADMINISTRACION
PUBLICA
SECCION MEXICANA DEL INSTITUTO INTERNACIONAL
DE CIENCIAS ADMINISTllATlVAS
CONSEJO DIRECTIVO
Presidente: Lic. Andrs Caso
Vicepresidente: Lic. Manuel Bravo Jimnez
Consejeros: Ing. Eugenio Mndez Docurro
Lic. Ignacio Pichardo Pagaza
Lic. Enrique Gonzlez Pedrero
Lic. Norberto Agramonte Mier T.
Lic. Ren Carvajal Ramrez
Lic. Gustavo Martnez Cabaas
Lic. Juan Vdor Verges X.
Tesorero: Lic. y C.P. Sealtiel Alatriste
Secretario Ejecutivo: Ing. Gregario Hernndez
_Copyright by Ignacio Pichardo Pagma.

Esta edidn, de 2,000 ejemplares, es
propiedad del Instituto de Administracin Pblica.
Impreso en Mxico.
Prlogo
Ha constituido para m una verdadera satisfaccin prologar, a peticin de su autor, estos "10 Aos de Planificacin y Administracin Pblica
en Mxico", que hacen el nmero dos en esta coleccin del Instituto de
Administracin Pblica.
Deriva esa satisfaccin, que he tenido por partida doble, de la riqueza
del material de reflexin que la obra presenta tanto para el estudioso de
las cuestiones administrativas mexicanas como para el funcionario pblico.
El autor recoge en este volumen diez ensayos que forman por muchos
conceptos un documento de gran inters para conocer los procesos de
planificacin y de la Administracin Pblica entre 1965 y 1971.
Avala la importancia de estos ensayos la experiencia personal del Lie.
Ignacio Pichardo Pagaza, joven tratadista en el campo de la Administracin, tempranamente maduro quien auna a su capacidad acadmica y de
anlisis terico una brillante prctica en la Administracin Pblica y
en el desempeo poltico. La mayor parte de los ensayos agrupados en
este libro han sido editados por el autor en diversos momentos de su
carrera. De ah que puedan darse algunas repeticiones de ideas y de conceptos que, sin embargo, no estorban para el claro desarrollo del pensa
miento de la obra.
La primera parte del volumen seala los antecedentes de la Planeacin
y del Desarrollo en Mxico, se ocupa de la tcnica administrativa de
la Planificacin Econmica-Social y se detiene en la planificacin de la
economa en Mxico. Los ensayos recogidos en la segunda parte sealan
tina preocupacin fundamental del autor; la carencia en Mxico de un
rgano central de planificacin que coordine las actividades necesarias
para dar unidad a la planificacin administrativa y las funciones y tareas
que en relacin con este tema tienen distintas Secretaras y Organismos
Deseen tralizados.
El ensayo que forma la tercera parte expresa un punto de vista personal muy interesante que puede ser base de discusin, sobre el propsito
y el mtodo de la Reforma Administrativa.
La parte cuarta del volumen nos da tres ensayos sobre la Reforma
Administrativa en el Sector Agropecuario, en el Municipio y en los Estados. Expresan estos a mi juicio lo ms original en la aportacin del Lic.
Pichardo Pagaza, pues resumen su valiosa experiencia en el campo de la
reforma administrativa sectorial y regional.
En el ensayo dcimo, que forma la quinta parte del libro, el autor
estudia algunos aspectos de la Reforma Administrativa en el actual sexenio.
Cierra el volumen a manera de conclusin un captulo en el que el
autor especula, en el mejor sentido de la palabra, sobre lo que puede ser
la Administracin Pblica en Mxico a diez aos de distancia, en 1982,
muy lejano ciertamente al aterrador "1984" de Orwell. Se daran entonces,
piensa el Lic. Pichardo, una paradjica y rigurosa centralizacin junto a
una amplia descentralizacin administrativa, la transformacin de los antiguos Secretarios en Ministros de Estado, la institucin de Secretarios Permanentes, sera general el empleo de una tecnologa propia de la Administracin Pblica en el campo de procesamiento de datos, que no se
dejaran ya en manos simplemente de los expertos.
Sera de desear que el Lie. Ignacio Pichardo Pagaza nos diese con mayor frecuencia sus reflexiones en torno a la cuestin de la Administracin
Pblica en Mxico... y que algunos otros siguieran su ejemplo.
Andrs Caso.
Diez Aos de Planificacin y

Administracin Pblica en Mxico
Ensayos
Indlce
-.,/
P;ig.
11
Advertencia.
13
PARTE 1: ASPECTOS ADMINISTRATIVOS DE LA PLANIFICACION

CAPTULO 1. Antecedentes de la Planeacin dd Desarrollo. 1964.
CAPTULO 2. 'Tcnicas Administrativas de la Planificacin
Econmica y Social. 1965.
CAPTULO 3. El Proceso Administrativo de la Planeacin
Econmica en Mxico. 1965.
PARTE 11: EL INSTRUMENTO FORMAL DE LA PLANIFICACION
CAPTULO 4. La Proyectada Comisin Federal de Planeacin. 196,). '

CAPTULO 5. El Organo Central de Planeacin. 1966.
PARTE 111: LA REFORMA ADMINISTRATIVA: OTRO ENFOQUE
CAPTULO 6. Reflexiones sobre el Propsito y el Mtodo

de la Reforma Administrativa. 1966. . .
PARTE IV: REFORMA ADMINISTRATIVA SECTORIAL Y REGIONAL
CAPTULO 7. La Reforma Administrativa en el Sector

Agropecuario. 1968.
CAPTULO 8. El Municipio como Fuerza de Desarrollo. 1970.
CAPTULO 9. La Reforma Administrativa en los Estados. 1971.
PARTE V: LA RECIENTE REFORMA ADMINISTRATIVA EN EL
GOBIERNO FEDERAL
~.
15
39
87
89
95
111
113
129
131
141
151
169
CAPTULO 10. Ultimos Desarrollos. 1971.

171
CAPTULO 11. A manera de Conclusin; Administracin Pblica 1982. 'ZlI
Advertencia
El propsito que se persigue al publicar esta coleccin de artculos,

escritos a lo largo de casi una dcada, es proporcionar material de trabajo
a quienes necesitan o tienen inters en estudiar la Administracin Pblica
de Mxico. En particular, est concebido como libro de lectura, es decir
un complemento a los libros de texto para los alumnos que abordan esa
materia como parte de su curriculum acadmico. Se piensa que la presente
obra puede servir de estmulo, por accin o por reaccin, a los estudiantes
y profesionistas, para ahondar en el examen de los problemas propios que
plantea la evolucin de las instituciones administrativas del pas.
Una razn adicional que explica la presente publicacin es la siguiente:
La literatura sobre la Administracin Pblica de Mxico escrita con un
enfoque netamente administrativista no es abundante. Existe amplia bibliografa sobre Derecho Pblico, especialmente Derecho Administrativo, y
Economa Poltica, en la que con frecuencia se analizan ms o menos
directamente cuestiones de Administracin Pblica. Empero, son pocas las
obras escritas con la metodologa propia de las disciplinas administrativas,
sobre los niveles y sectores que integran la Administracin Pblica de
Mxico.
La posible utilidad del trabajo est limitada, sin embargo, por la
carencia de unidad orgnica que padece una coleccin de artculos frente
a un libro unitario propiamente dicho. La edad de algunos ensayos podra considerarse como otro factor restrictivo. En descargo de esto ltimo,
cabe decir que los ensayos reflejan la evolucin histrica de conceptos e
instituciones de la administracin del sector pblico, en una poca carac-
12
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
terizada por cambios rpidos. De otra parte, el autor piensa, tal vez inmodestamente, que las tesis principales que se sostienen en los diversos ensayos, tienden a convalidarse en algunos casos y en otros siguen siendo tiles
como hiptesis de trabajo.
Si la lectura de estas pginas estimulara la crtica y preferentemente la
investigacin de los diversos temas que se abordan, su misin se habr
cumplido plenamente.
Toluca, Mx., Mayo de 1972.
1. P. P.
PARTE
Aspectos administrativos
de la planificacin
1964
1
Antecedentes de la planeacin
del desarrollo 1
ANTECEDENTES
En Mxico se ha hablado de planeacin econmica desde hace aos.

Los intentos de organizacin de la planeacin forman ya una larga serie
de ensayos. Para dar una idea del abigarrado cuadro que presentan los
mltiples intentos gubernamentales, baste enumerar algunos de los organismos que han tenido funciones de planeacin; a) la Comisin del Programa del Partido Nacional Revolucionario (1933), integrada por funcionarios del gobierno y miembros destacados del partido, que tuvo a su
cargo la elaboracin del primer Plan Sexenal; b) el Comit Asesor Especial
(1935), creado por la administracin del general Crdenas e integrado por
Secretarios de Estado, directores de la banca pblica y otros funcionarios
destacados, cuyo fin era la coordinacin de las polticas nacionales de
planeacin; e) el Fondo para el Fomento Industrial (1941), cuya operacin
fue encomendada al Banco de Mxico; d) la Comisin Federal de Fomento
Industrial (1944), que debera planear el desarrollo industrial del pas y
promover la creacin de nuevas industrias; e) la Comisin Nacional de
Inversiones (1947), creada en los primeros meses de la administracin del
presidente Miguel Alemn; f) el Comit de Inversiones (1953), establecido
en los primeros meses de la administracin de Ruiz Cortines; g) la Comisin de Inversiones (1954), que sustituy al Comit; h) la Secretara
de la Presidencia (1958), que a su vez absorbi las funciones de la Comisin de Inversiones, agregando algunas otras tareas de planeacin regional; i) finalmente, la Comisin Intersecretarial para la Planeacin del
Desarrollo, establecida en el ao de 1962.
1 Este trabajo fue originalmente publicado en el libro: Lineamientos Econmicos de la
Poltica Gubernamental, Consejo Tcnico de Economistas, 1964, p. 191.
16
El Plan Sexenal elaborado, como se ha dicho, por la Comisin del

Programa del Partido Nacional Revolucionario, en 1933, signific un esfuerzo por formular un grupo coherente de objetivos para el programa de
gobierno del general Lzaro Crdenas. No fue desde luego un plan de desarrollo econmico en el sentido que hoy se toma esta nocin. En diecisis
captulos dedicados a sendos aspectos de la funcin pblica, se establecen
las metas fundamentales que habran de orientar los siguientes seis aos
de gobierno. Los dos primeros captulos estn dedicados, por ejemplo, al
fomento agrario y a la promocin agrcola; el tercero a la irrigacin; el
cuarto y el quinto a la riqueza pecuaria y la riqueza forestal respectivamente; el sexto a los problemas de trabajo y as sucesivamente. El Plan
establece las metas que deben lograrse, aunque omite decir cmo alcanzarlas
y por qu se han escogido. No establece objetivos cuantitativos y concede
escasa importancia a los problemas de financiamiento de las inversiones
pblicas, necesarias para llevar adelante los objetivos propuestos. Es, sin
embargo, un primer intento de entender la poltica econmica del gobierno
como una totalidad. En la medida que el Plan Sexenal no establece metas
en trminos cuantitativos, la evaluacin de sus resultados, es una tarea
prcticamente imposible. 2
El Segundo Sexenal debi ser puesto en ejecucin por la nueva administracin del general Avila Camacho que tom posesin en 1940. El
Plan no parece haber sido un factor determinante de la poltica del nuevo rgimen, entre otras razones, por los graves acontecimientos internacionales. Al margen del Plan, la administracin de Avila Camacho
hizo esfuerzos tendientes a introducir cierto orden en el acelerado proceso
de industrializacin que estaba experimentando el pas. En 1941 se cre
un Fondo para el fomento industrial cuyo objetivo bsico era la promocin
ordenada de industrias nuevas, consideradas de inters para la economa.
Sin embargo, el Fondo no pudo llevar adelante su tarea por carecer, precisamente, de fondos. Se supona que la Secretara de Hacienda asignara
una partida especial en el presupuesto para las operaciones del Fondo, la
cual estara manejada por el Banco de Mxico por ser la institucin que
contaba con el equipo adecuado de tcnicos. En el verano de 1944 se
estableci la llamada Comisin Federal de Fomento Industrial a sugerencia
de la Comisin Mexicano-Norteamericana de Cooperacin Econmica. El
Decreto que cre la Comisin Federal de Fomento Industrial, expresa
mente derog las disposiciones que regulaban el funcionamiento del Fondo
creado en 1941. La nueva Comisin estaba dotada de facultades ms amplias que su predecesor, pues se tena la intencin de que tuviese funciones
2 "Plan Sexenal del Partido Nacional Revolucionario". Comit Ejecutivo Nacional
Partido Nacional Revolucionario, Mxico, 1934.
del
ANTECEDENTES DE LA PLANEACIN DEL DESARROLLO
17
de promocin de nuevas industrias y de planeacin del desarrollo industrial

en g-eneral. La tlarea de promocin de industrias nuevas comprendera no
slo la organizacin y el financiamiento de las empresas sino su operacin misma, cuando menos durante un tiempo. La Comisin debera colmar las lagunas de la estructura de la economa, en aquellos
sectores en los que la iniciativa privada no haba actuado, bien por falta
de inters o por carecer de recursos. La Comisin tendra a su cargo el
manejo de las empresas hasta en tanto los particulares estuviesen dispuestos
a tomar las riendas de la direccin. Adems de esa tarea de promocin, la
Comisin Federal de Fomento Industrial elaborara un programa bsico
de desarrollo en el que se determinasen prioridades para los diversos
proyectos pblicos. La creacin de la Comisin alent muchas esperanzas.
Se pensaba que, finalmente, la industrializacin del pas se sujetara a un
proceso articulado; que la industria manufacturera se desenvolvera en
consonancia con los requerimientos de la economa, del nivel de desarrollo
tcnico y la disponibilidad de recursos fsicos. El establecimiento de la
Comisin origin grave inquietud entre los crculos empresariales nacionales y extranjeros, donde se tema que las operaciones de la Comisin
habran de significar serias limitaciones a las oportunidades de inversin
del sector privado. El gobierno se vio en la necesidad de negar que su
intencin haba sido limitar el radio de accin de la iniciativa privada.
No haba por qu temer: el acelerado ritmo de crecimiento industrial,
propiciado por las oportunidades que brindaba la guerra, sobrepas con
mucho la acostumbrada lentitud burocrtica. Si las intenciones de Avila
Camacho haban sido, efectivamente, introducir cierto grado de planeacin
en el sector pblico, los resultados prcticos parecan negarlas rotundamente. La opinin que se transcribe en seguida sirve a manera de conclusin final sobre los logros de la Comisin:
"La Comisin Federal de Fomento Industrial, lejos de ejercer una
influencia profunda sobre la economa de Mxico ni siquiera dej
huellas perceptibles. Aun cuando los tres miembros de la Comisin
hubiesen deseado actuar con decisin, se habran visto obstaculizados
por dos factores adversos: falta de personal tcnico e incertidumbre en
materia de financiamiento".
"La Comisin Federal de Fomento Industrial, como su predecesor, termin en la nada. Si obtuvo algn resultado tangible, ciertamente la
opinin pblica ele Mxico, no ha sido informada de ello". 3
3 Industrial Reuolution in Mexico: Sanford A. Mosk University of California Press. Los
Angeles 1950. p. 96.
18
El gobierno del presidente Miguel Alemn, trat de revivir la Comisin Federal de Fomento Industrial, creando un organismo que tuviera a
su cargo la coordinacin de las inversiones del sector pblico. Este organismo fue la llamada Comisin Nacional de Inversiones; corri la misma
suerte que su antecesor: muri de inactividad sin pena ni gloria. Debe
mencionarse que a fines de 1947 el Ejecutivo present una iniciativa de
ley que fue aprobada por el Congreso y publicada en el Diario Oficial el
31 de diciembre de 1947; era la Ley Para el Control por Parte del Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal. Sin embargo, los organismos descentralizados y las empresas
de participacin estatal nunca limitaron sus operaciones al tenor de las
disposiciones de la ley mencionada.
Durante el perodo del presidente Alemn el desarrollo econmico de
Mxico continu su ritmo acelerado y se mantuvo el alto rendimiento
de las inversiones pblicas. Al tomar posesin la nueva administracin del
presidente Adolfo Ruiz Cortines, a fines del ao de 1952, se sinti con
mayor agudeza la necesidad de renovar los intentos para poner fin al
desordenado proceso de inversin, tanto del sector pblico como del sector
privado. Al efecto se estableci un Comit de Inversiones integrado por
representantes de las Secretaras de Hacienda y de Economa, que funcionara bajo la jurisdiccin de la primera. La labor de este Comit no fue fructfera; las dependencias del ejecutivo federal y los organismos descentralizados hicieron caso omiso de las facultades de coordinacin que correspondan al nuevo organismo.
Conviene aqu subrayar un hecho significativo: existe una curiosa similitud, en ms de un aspecto, entre el Comit de Inversiones de 1953 y
la llamada Comisin Intersecretarial para la Formulacin de Planes de
Desarrollo, creada en marzo de 1962. En ambos casos el rgano de coordinacin estuvo integrado por representantes de dos Secretaras; en las dos
ocasiones el organismo de coordinacin estuvo colocado varios escalones
ms abajo del ms alto nivel administrativo; finalmente, ambos organismos
dejaron de funcionar porque los representantes que los integraron no
pudieron ponerse de acuerdo en materia de competencia y jerarqua ni el
resto de las dependencias de la administracin pblica consider a ese
organismo con el suficiente prestigio poltico para imponer la coordinacin
de los programas de inversin.
En octubre de 1954 el Comit de Inversiones pas a depender directamente de la oficina del Presidente de la Repblica, reorganizndose y cambiando su designacin por la de Comisin de Inversiones. Se otorgaron a
la Comisin de Inversiones mayores facultades que las que gozaba el
antiguo Comit. Su funcin, consista en la planeacin del gasto pblico;
AXfECEDENTES DE LA PLANEACIN DEL DESARROLLO
El
en el establecimiento de prioridades, la jerarquizacin de los proyectos

de inversin de las distintas dependencias y la elaboracin del programa de
inversiones del sector pblico a mediano plazo. La Comisin tuvo, tambin, la importante funcin de concentrar informacin proveniente de un
gran nmero de dependencias del ejecutivo federal. El presupuesto de
inversin preparado por la Comisin para cada ejercicio federal, era
sometido a la consideracin del Presidente de la Repblica para que l
le hiciera observaciones o modificaciones segn lo exigiera la circunstancia
poltica del momento. Aun cuando la Comisin no estuvo legalmente
facultada para vigilar el cumplimiento de los programas de inversin preparados y aprobados por ella, de hecho ejerca una importante labor de
supervisin. Sus posibilidades de presionar a las dependencias federales
para cumplir con el programa de inversiones eran de consideracin en tanto
que una dependencia del ejecutivo federal, no poda llevar a cabo inversiones que no estuviesen aprobadas previamente por la Comisin.
Es indudable que la Comisin de Inversiones ha sido el organismo
que con mayor xito ha llevado a cabo en Mxico la tarea de coordinar y
jerarquizar las inversiones del sector pblico. En el curso del desempeo
de sus funciones, la Comisin de Inversiones fue ampliando su radio de
accin hasta convertirse en uno de los centros decisorios de ms importancia dentro del aparato de la administracin pblica.
Resulta claro que no debe olvidarse tan rpidamente la positiva experiencia de la Comisin de Inversiones, debida al especial lugar que ocupaba
dentro del aparato de la administracin pblica. La circunstancia de estar
colocada fuera de la jurisdiccin de una Secretara de Estado en particular
y de tener acceso directo al Presidente de la Repblica, significaba adems
fuerza poltica real, tan importante en esta materia. Cuando el presidente
Lpez Mateas cre la Secretara de la Presidencia, incorporando dentro
de su organizacin a la Comisin de Inversiones, esta ltima perdi las
caractersticas organizativas que en opinin de los expertos haban sido
motivo del xito de su gestin.
l. LA SECRETARIA DE LA PRESIDENCIA
La primera decisin de importancia en la administracin del presidente

Lpez Mateas (1958-1964), fue la creacin de una nueva Secretara: la
Secretara de la Presidencia. A esta Dependencia le corresponden las siguientes atribuciones:

a) Estudiar y dar forma a los acuerdos presidenciales, para su debida
ejecucin;
b) Recabar los datos para elaborar el plan general del gasto pblico
20
e inversiones del Poder Ejecutivo y los programas especiales que fije el

Presidente de la Repblica;
c) Planear obras, sistemas y aprovechamiento de los mismos; proyectar
el fomento y desarrollo de las regiones y localidades que le seale el Presidente de la Repblica, para el mayor provecho general;
d) Coordinar los programas de inversin de los diversos rganos de la
administracin pblica y estudiar las modificaciones que a sta deben
hacerse;
e) Planear y vigilar la inversin pblica y la de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal;
f) Registrar las leyes y decretos promulgados por el Ejecutivo, y los
acuerdos y resoluciones del Presidente de la Repblica; y
g) Los dems que le fijen expresamente las leyes y reglamentos o
que le encomiende el Presidente de la Repblica. 4
La Secretara de la Presidencia fue concebida con el propsito de que
actuara como el organismo de coordinacin de las polticas econmicas
gubernamentales de ms alto nivel. En cierto modo, sta ha sido la respuesta dada por los altos funcionarios, a uno de los problemas ms difciles
y apremiantes de los regmenes constitucionales de tipo presidencial, a
saber: la carencia del Consejo de Ministros o de gabinete ministerial,
donde se alcanza la coordinacin al ms alto nivel jerrquico. La doctrina
y la prctica constitucional mexicana, han establecido que la funcin de
coordinacin de las polticas gubernamentales est centralizada en manos
del titular del Poder Ejecutivo. 5 Esta situacin implica, entre otras cosas,
que formalmente la jerarqua administrativa y poltica de las distintas
Secretaras de Estado es la misma.
11. LA COMISION INTERSECRETARIALPARA LA FORMULACION DE PLANES NACIONALES DE DESARROllO
El Acuerdo Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federacin

del 2 de marzo de 1962, constituy una Comisin Intersecretarial encargada
de la formulacin de planes nacionales para el desarrollo econmico y
social del pas a corto y largo plazo.
En los considerandos del Acuerdo que crea la Comisin Intersecretarial
se hace referencia a las rdenes y disposiciones dictadas por el Poder Eje4 Ley General de Secretaras y Departamentos de Estado. Artculo 16. Diario Oficial
de 23 de diciembre de 1958.
li La Constitucin Poltica se refiere solamente a un caso excepcional en el cual los
Secretarios de Estado funcionan como Consejo de Ministros; es el caso previsto en el
artculo 29: Suspensin de Garantas.
21
cutivo en materia de planeacin econmica. Se reconoce implcitamente

que la Secretara de la Presidencia, pese a estar facultada para intervenir
en la planeacin econmica, por s misma no est en posibilidad de lograr
la coordinacin de funciones que la planeacin presupone. Se afirma que
para lograr la coordinacin necesaria se requiere la colaboracin conjunta
de la Secretara de la Presidencia y la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico.
El Acuerdo define la autoridad, competencia y estructura de la Comisin Intersecretarial. En forma sucinta, las principales disposiciones del
Acuerdo son las siguientes:
PRIMERO: Se constituye una Comisin Intersecretarial, integrada por
representantes de las Secretaras de la Presidencia y de Hacienda y Crdito
Pblico, con el fin de que proceda de inmediato a formular planes para
el desarrollo econmico y social del pas, a corto y largo plazo.
SEGUNDO: La Comisin Intersecretarial tomar en cuenta las disposiciones del Acuerdo Presidencial de 7 de julio de 1961 y de 29 de junio de
1959, as como las disposiciones relacionadas con el Presupuesto de Egresos,
TERCERO: La Comisin calcular, el monto, la estructura y el financiamiento del gasto y de la inversin nacionales.
CUARTO: Para que las entidades del sector pblico gestionen crditos
internacionales, ser necesario que hayan cumplido con los requisitos y
procedimientos establecidos en las diversas leyes y disposiciones aplicables.
QUINTO: La Comisin Intersecretarial se allegar la documentacin y
los datos que necesite. Las entidades del sector pblico proporcionarn a
sta los informes, la colaboracin y la ayuda que les solicite.
SEXTO: Los secretarios de la Presidencia y de Hacienda y Crdito Pblico designarn a los representantes de sus respectivas dependencias ante
la Comisin Intersecretarial.
SPTIMO: Se organizar una oficina tcnica para realizar las labores
encomendadas a la Comisin.
OCTAVO: Los planes nacionales de desarrollo que se elaboren en los
trminos del presente Acuerdo sern presentados por los titulares de las
Secretaras de la Presidencia y de Hacienda y Crdito Pblico a la consideracin del Presidente de la Repblica, a la brevedad posible.
La creacin de la Comisin Intersecretarial pareca ser un acontecimiento de mxima significacin en el desarrollo de la Administracin
Pblica Mexicana. El sector pblico contaba, finalmente, con un organismo
22
que centralizadamente formulara los planes rectores de toda la actividad

econmica del sector. En apariencia la Comisin evitara el problema de
precedencia y jerarqua al que se haba enfrentando antes, sin resultados,
la Secretara de la Presidencia. La nueva dependencia encargada, en principio, de la coordinacin de las actividades de la administracin pblica,
entrara en estrecha colaboracin con la Secretara de mayor tradicin y
prestigio, es decir, con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Los resultados de la creacin de la Comisin Intersecretarial no han
podido ser menos alentadores. Aunque la informacin oficial sobre las
operaciones de la Comisin Intersecretarial ha sido notablemente escasa,
todo indica que los integrantes de la Comisin no se reunieron ms de un
par de veces. Para dar una idea del vaco poltico y administrativo en el
que oper la Comisin, basta sealar que en este momento (julio de 1964)
apenas dos aos despus de su establecimiento, no es posible decir a ciencia
cierta, si la Comisin Intersecretarial sigue funcionando o ya desapareci. 6
Es importante intentar un anlisis de las razones que pudieron ser la
causa de una experiencia tan desalentadora como la de la Comisin Intersecretarial. Interesa sobremanera evitar que en el futuro prximo se repitan, de nuevo, los errores que se cometieron al crear la Comisin. En
dos grupos se podran dividir los problemas que impidieron la viabilidad
de la Comisin. Por una parte los problemas relativos a su autoridad y
atribucin, por la otra, los problemas de su integracin.
El Acuerdo establece que la Comisin debe integrarse con los representantes de las dos Secretaras mencionadas. Por la redaccin del Acuerdo
se desprende que no habran de ser los titulares de las secretaras referidas
sino, posiblemente, altos funcionarios pblicos, quienes representaran a
sus respectivos ministerios. Esta forma de estructura, dificulta la posibilidad de obtener la coordinacin de las directrices econmicas al nivel ms
alto que es el que importa fundamentalmente. La Comisin no fue, entonces, ni un organismo formado por ministros y otros titulares de dependencias, ligado a los ms altos escalones de la administracin pblica, ni
un grupo de expertos operando en forma extradepartamental.
Seguramente es motivo de controversia afirmar que la agencia de
planeacin debe tener cierto grado de autoridad operativa o por el contrario, que sus funciones deben ser de estricto carcter de asesoramiento.
Muy pocos habrn, sin embargo, que se nieguen a admitir que la agencia
de planeacin debe estar en posibilidad de formular juicios independientes
sobre los problemas econmicos del pas. El rgano de planeacin no puede
ni debe limitarse a elaborar comentarios sobre la poltica econmica gu6 Vase una evaluacin distinta de la Comisin, en una segunda poca, en la p. 50
de este libro.
23
bernamental; no puede limitarse a formular estimaciones sobre el desarrollo del pas. Debe ser una fuente permanente de nuevas directrices econmicas que sealen y orienten el rumbo de las actividades del gobierno.
Los puntos de vista del rgano de planeacin no habrn de reflejar, con
excesiva parcialidad, las opiniones o criterios de una dependencia particular
del sector pblico.
En cada uno de estos aspectos, la Comisin Intersecretarial tuvo deficiencias de origen. No era posible esperar que la Comisin abrazara una
poltica econmica que modificara o fuera en contra de los puntos de
vista de las dos secretaras integrantes de la misma. Lo ms probable sera
que la Comisin funcionara como una oficina de anlisis y asesoramiento
sobre las directrices formuladas por la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico.
La integracin de la Comisin plantea otras dudas. La elaboracin y,
particularmente, la ejecucin de un plan nacional de desarrollo, exige
cooperacin estrecha de un gran nmero de dependencias del sector pblico (dejando a un lado al sector industrial privado). Varias son las dependencias del Poder Ejecutivo, cuyas actividades estn directamente ligadas
al desarrollo econmico. Estas dependencias cuentan no slo con experiencia administrativa y tcnica, y con la informacin indispensable para la
elaboracin del plan; sino que de ellas depende en gran parte la exitosa
ejecucin del mismo. Por esta razn es de recomendarse que cuando menos
los siguientes ministros y funcionarios formen parte, por ley, de la Comisin: el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, el Secretario de la
Presidencia, el Secretario de Industria y Comercio, y el director de Nacional
Financiera. Podran ser miembros de la Comisin otros ministros, sobre
todo si a su investidura poltica unen una experiencia tcnica de alto nivel.
1965
2
Tcnicas administrativas
de
la planificacin econmica y social l
1. PROPOSITO BASleo
Tanto entre los altos funcionarios gubernamentales como en la opinin

pblica informada, existe la conviccin de que para acelerar el desarrollo
econmico y social del pas, es necesario acudir a las tcnicas de la planificacin econmica, no slo mediante la elaboracin de un plan que
oriente la poltica gubernamental, sino creando un sistema operativo de
planificacin central dentro del actual aparato de la administracin pblica
mexicana.
Conviene subrayar que no es suficiente con la decisin aislada en diversos sectores gubernamentales, de intentar planificar los distintos sectores
que son de la competencia de las secretaras y departamentos de Estado.
Para garantizar el xito de la planificacin econmica y social en Mxico,
es necesario que sta se lleve a cabo en forma centralizada. Tan importante
como la elaboracin de un plan de desarrollo a mediano o a largo plazo,
es el diseo del conjunto de procedimientos y sistemas administrativos que
garanticen el xito de la ejecucin de ese plan y la creacin de los organismos responsables de coordinar las diversas tareas administrativas y tcnicoeconmicas que la planificacin exige.
El consenso general que existe sobre la necesidad de intentar en nuestro pas como forma de gobierno la planificacin econmica y social centralizada, se fundamenta, sin duda, en la conviccin de que el pas ha
alcanzado un grado de desarrollo econmico y una madurez administrativa
1 Este trabajo fue originalmente publicado en la Revista Comercio Exterior, Tomo XV,
enero de 1965, p. 43. La elaboracin se hizo conjuntamente con los seriares Lic. Gustavo
Martnez Cabaas, Mauricio Carril, Eduardo Guerrero, Adolfo Lugo y Jorge Tamayo, a
quienes se les ha solicitado su autorizacin para la publicacin del mismo.
26
tales, que permiten suponer que la adopcin de un sistema de planificacin

central producira resultados positivos. En efecto, Mxico cuenta con un
aparato de administracin pblica desarrollado; con cuadros de expertos
y tcnicos competentes; con un sector pblico dinmico cuya actividad
influye decididamente en el rumbo que sigue el sistema econmico; y con
un sector privado cuya actitud receptiva permite suponer que estara dispuesto a colaborar con las autoridades gubernamentales dentro de un esquema de planificacin central que no implique el abandono de la economa de libre empresa.
Este trabajo intenta:
a) Subrayar la necesidad de establecer un sistema de planificacin central, superpuesto al actual aparato de la administracin pblica.
b) Sealar, a grandes rasgos, los problemas de operacin de un sistema
central de planificacin econmica y social.
c) Destacar los factores que permiten suponer que en Mxico la planificacin central puede ser llevada a cabo con eficacia y con xito.
11. SIGNIFICADO DE LA PLANIFICACION CENTRAL.
La planificacin central es una forma de organizacin del Estado moderno para hacer frente a sus responsabilidades dentro de la colectividad;
es en realidad un modo de gobierno. En su concepcin ms amplia, puede
entenderse como la intervencin del Estado en los procesos econmicos y
sociales con el fin de adaptar la actividad econmica, es decir, la produccin
de bienes y servicios, a las necesidades sociales.
Desde el punto de vista estrictamente econmico, la planificacin central significa:
1
a) Que la asignacin y distribucin de los diversos recursos productivos
dentro del sistema econmico, no se lleven a cabo exclusivamente mediante
el juego libre de las fuerzas del mercado, sino que el Estado interfiera ese
mecanismo para conseguir una ptima asignacin de recursos.
b) Que los recursos destinados a la inversin con los que cuenta el
sistema econmico, se contemplen como un todo; es decir, que no es
suficiente sujetar los recursos de la inversin pblica a un plan, sino que
los recursos ele inversin a disposicin del sector privado queden comprendidos dentro del plan general, cuando menos en los sectores clave del
sistema.
e) Que esos recursos de inversin se sujeten a una tabla de prioridades,
con arreglo a criterios tcnicos.
TCNICAS ADMINISTRATIVAS DE
LA PLANIFICACIN
27
d) Que las decisiones econmicas bsicas, tanto en el sector pblico

como en el privado, deban coordinarse entre s.
e) Que las decisiones econmicas se tomen dentro del marco de una
perspectiva a largo plazo, del desarrollo de los recursos productivos de la
economa.
Desde el ngulo administrativo, la planificacin central significa:
a) Establecer un denominador comn que unifique criterios y d
coherencia a las mltiples actividades de la administracin pblica.
b) Crear las bases para lograr una adecuada delegacin de autoridad y
funciones, dentro de la estructura del Poder Ejecutivo. En efecto, un sistema de planificacin central permite la formulacin precisa de objetivos
y metas a todos los niveles administrativos; asimismo, facilita la formulacin de polticas y directrices generales que abarquen los diversos campos
de atribuciones de la administracin. Finalmente, hace posible la vigilancia
y el control de las actividades de las diversas dependencias del sector
pblico.
c) ptimo rendimiento del esfuerzo de los cuadros tcnicos que integran el aparato de la administracin, pues mediante un sistema de gobierno
por objetivos y control de resultados, se estimula la iniciativa del personal
calificado y se aprovechan al mximo sus conocimientos especializados.
111. ALCANCE DE LA PLANIFICACION CENTRAL.
La nocin de planificacin central va ms all de la simple elaboracin

de un plan de desarrollo econmico y social para el pas. Mltiples experiencias extranjeras y la incipiente de nuestro propio pas, ponen en relieve
que la elaboracin de un plan de desarrollo, aunque haya sido hecho con
arreglo a las tcnicas econmicas ms sofisticadas, no es garanta suficiente
de que las actividades de los diversos sectores productivos se sujetan a los
presupuestos del plan. En realidad, el factor clave del xito de la planificacin central en un pas de economa mixta como Mxico, radica en
lograr una amplia participacin de los diversos sectores productivos en la
elaboracin de los esquemas del plan de desarrollo que permita obtener
un acuerdo mutuo sobre las metas que deben alcanzarse y los instrumentos
para lograrlo.
La elaboracin de un plan de desarrollo por un grupo de expertos
sin conexin inmediata con los diversos sectores productivos de la sociedad,
corre el riesgo de convertirse en un trabajo de gabinete que no ejerza
influencia decisiva sobre aquellos que tienen en sus manos las decisiones
econmicas bsicas. Un sistema de planificacin central debe necesaria-
28
mente permiur, y an ms, estimular la colaboracin de los diversos sectores productivos. Cuando menos los sectores que a continuacin se enumeran, deben intervenir activamente en la elaboracin de los planes de
desarrollo:
a) El sector gubernamental: administracin pblica central, empresas
descentralizadas y organismos de participacin estatal.
b) Sector privado nacional.
e) Sector obrero.
d) Sector campesino.
e) Centros de investigacin y de enseanza.
Conviene subrayar aqu la importancia de la particrpacion del sector
privado nacional. El plan de desarrollo, por lo que hace a los programas
de inversin del sector privado, no tiene fuerza obligatoria; resulta indispensable, entonces, obtener el acuerdo previo de este sector en la fase
de preparacin de los programas. La experiencia de otros pases demuestra
que es posible lograrlo. El mecanismo ms conveniente parece ser el de
las comisiones verticales por sector, integradas por representantes de las
oficinas sectoriales de planificacin, de la iniciativa privada que forme
parte de ese sector, de los trabajadores del mismo y de las secretaras de
Estado y dependencias gubernamentales que tengan contactos directos con
el sector de que se trate. Resulta claro que la colaboracin amplia de estos
diversos sectores, facilita la puesta en marcha del plan de desarrollo.
IV. NECESIDAD DE UN ORGANO CENTRAL DE PlANIFICACION.
Las tareas de la planificacin central, exigen la creacin de un organismo que se haga responsable de la coordinacin de las actividades mltiples que requiere la planificacin y en especial de la elaboracin de los
planes de desarrollo. Es verdad que el simple mejoramiento de la coordinacin entre las diversas Secretaras de Estado y otras dependencias pblicas sera suficiente para elevar la eficiencia de las operaciones de la
administracin pblica en forma considerable. Sin embargo, la operacin
de un sistema de planificacin central, requiere de la realizacin de un
conjunto de funciones que no pueden quedar localizadas de manera desarticulada en diversas dependencias gubernamentales. La necesidad imprescindible de crear un organismo o una oficina central de planificacin, se
pone de relieve con el sealamiento de las funciones que a esa oficina le
habran de corresponder. Las principales tareas de un organismo central
de planificacin, seran:
TCNICAS ADMI:\ISTRATI\'AS DE
LA
PLANIFICACIN
29
a) Concentracin de informacin estadstica y su anlisis

Una tarea primordial de este organismo, es la unificacin de los criterios para la obtencin y el manejo de las estadsticas que se elaboran
en las diversas dependencias gubernamentales y en el propio sector privado.
Esta oficina habr de dirigir la creacin de una red organizada de comunicacin al nivel nacional, con la finalidad de elaborar las estadsticas a
niveles sectoriales y regionales que complementen las estadsticas nacionales, ya existentes, a nivel macro-econmico. Asimismo, esta oficina deber concentrar toda la informacin estadstica que sus necesidades requieran y estar en posibilidad de pedir a la Direccin General de Estadstica
la preparacin de aquellas que en la actualidad no se elaboran.
b) Elaboracin de inventarios previos

Para estar en posibilidad de elaborar un plan de desarrollo econmico,
es necesario contar con inventarios de los recursos fsicos y humanos del
pas, con el fin de canalizarlos hacia las actividades ms productivas. Es
necesario, asimismo, la preparacin de "Balances Fsicos o Materiales" que
permitan determinar las relaciones econmicas entre los diversos sectores
de la produccin. Este conjunto de balances debe estar integrado a un
sistema de cuentas nacionales.
e) Formulacin del diagnstico econmico y social

Es necesaria la existencia de un instrumento que cumpla estos propsitos: 1) ilustrar sobre el desarrollo econmico del pas en los ltimos
aos; 11) examinar la situacin presente en cuanto a caractersticas demogrficas, recursos naturales, estructura jurdica y administrativa, etc.; II!)
proyectar en forma automtica, el desarrollo de la economa al ritmo actual de crecimiento y; IV) sealar los principales obstculos al desarrollo.
d) Formulacin de planes de desarrollo econmico y social a mediano

y a largo plazo.
Es sta la responsabilidad clave del rgano central de planificacin y la
que exige una mxima competencia tcnica. Posteriormente, mencionaremos las principales etapas en la formulacin de un plan.
e) Coordinacin con los sectores productivos

La oficina central de planificacin, deber dirigir la coordinacin de
las intervenciones de los sectores productivos, tanto en la fase de elaboracin del plan como en la de su ejecucin, mediante mecanismos diseados
especialmente al efecto.
i) Asesoramiento en materia de organizacin administrativa

El organismo central deber estar en posibilidad de asesorar y formular
recomendaciones sobre las necesarias reformas al aparato de la adminis-
30
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA EN l\fXICO
tracin pblica, con el fin de orientarlo a las nuevas tareas de la planificacin del desarrollo econmico.
g) Vigilancia, control y evaluacin

El organismo central ser responsable de preparar directrices que faciliten la vigilancia y el control de la ejecucin del plan de desarrollo. Igualmente, ser responsable de la evaluacin de los resultados que se obtengan
conforme el plan avance en su ejecucin.
V. CARACTERISTICAS DE UN ORGANO CENTRAL DE PLANIFICACION.
Es objeto de intensa controversia el problema de la estructura y ubicacin de un rgano central de planificacin y su localizacin dentro del
aparato de la administracin pblica. Sin embargo, es posible sealar un
conjunto de caractersticas que forman parte de la naturaleza de un organismo de este tipo, cualquiera que sea su estructura y ubicacin. Entre
esas caractersticas, destacan las siguientes:
a) Una oficina staff.

No parece recomendable que el rgano central de planificacin goce
de autoridad ejecutiva. Sus responsabilidades no son de ejecucin, sino de
asesoramiento y coordinacin a los ms altos niveles de la administracin
pblica; su activa participacin en las tareas de la planificacin, no debe
dar lugar a que opere directamente a travs de la lnea de mando. Su
forma de trabajar debe estar inspirada en un alto espritu de conciliacin
y convencimiento.
Sin embargo, el producto final, o sea el plan, deber tener un carcter
operativo.
b) Respaldo del Poder Ejecutivo

Independientemente del lugar que ocupe el organismo central de la
administracin, es imprescindible que goce del respaldo y apoyo de los
ms altos niveles gubernamentales y en especial del titular del Poder
Ejecutivo. Si as no fuera, la oficina de planificacin carecera de la autoridad y jerarqua necesarias para obtener la indispensable coordinacin que
la planificacin exige.
c) Prestigio tcnico
Como el principal centro de orientacin de la poltica econmica gubernamental, la oficina de planificacin debe gozar de un alto prestigio tcnico. Los complejos instrumentos requeridos para la preparacin de un
plan de desarrollo hace necesario por igual, que est integrado. por los
expertos ms calificados con los que cuente el pas. Un alto nivel profe-
TCNICAS ADMINISTRATIVAS DE LA l'LANIFICACIN
31
sional y moral impedir que la oficina central de planificacin anteponga

intereses polticos o particulares a los propsitos generales que sustenta el
plan nacional.
d) Ubicacin y dimensiones
Debe subrayarse que un rgano central de planificacin que adopte
la forma de una Secretara de Estado, tropezara con serios obstculos para
desempear su tarea. En primer trmino, se vera envuelto en el legtimo
juego poltico que a estos funcionarios corresponde y, por lo mismo, dificultara la coordinacin tcnica entre las diversas Secretaras de Estado con
intereses en el plan de desarrollo. En segundo lugar, le restara flexibilidad
a los sistemas y procedimientos que estableciera. En tercer trmino hara
suponer a los ojos de la opinin pblica, que la responsabilidad de la
ejecucin del plan correspondera exclusivamente a la supuesta secretara
de planificacin. A pesar de lo anterior, es recomendable que el rgano de
planificacin tenga acceso directo al titular del Poder Ejecutivo.
No es ste un requisito esencial, siempre que las tareas de planificacin
gocen de todo el apoyo poltico del propio Jefe del Poder Ejecutivo. La
escasez de personal tcnico de la ms alta calificacin, impone una limitacin a las dimensiones del organismo de planificacin.
VI. ETAPAS EN LA FORMULACION DEL PLAN.
Las etapas bsicas en la preparacin de un plan de desarrollo econmico, son las siguientes:
a) Seleccin de directrices bsicas macroeconmicas

El plan deber incluir dos directrices bsicas: 1) en qu proporClon
el ingreso nacional se dividir en consumo y acumulacin, y, 11) cmo
debern distribuirse las inversiones en las diferentes ramas de la economa,
para lograr un mayor desarrollo equilibrado.
b) Determinacin de objetivos sectoriales.
Determinadas las directrices macroeconmicas, se formularn las proyecciones y estudios de los diferentes sectores que integran tanto el sector
pblico como el privado, a fin de determinar el ritmo y naturaleza del
desenvolvimiento de cada uno de ellos, y las inversiones requeridas para
alcanzar las metas previstas: para el clculo de la produccin pgr sectores,
es necesario hacer la estimacin de la demanda final futura de bienes y
servicios. Los objetivos sectoriales permitiran la elaboracin de proyectos
concretos, lo que constituye la etapa final en la formulacin de un plan.
c) Programacin del desarrollo regional

El plan econmico nacional proporcionar el marco para la elaboracin
de planes regionales, los cuales sern preparados bajo la responsabilidad
del rgano central de planificacin, en colaboracin con las unidades regionales interesadas.
VII. EL ORGANO CENTRAL y EL FINANCIAMIENTO DEL PLAN.
En cuanto al financiamiento de los planes de desarrollo, el rgano

central deber realizar las tareas bsicas siguientes:
a) Clculo de los recursos financieros necesarios, internos y externos.
b) Determinacin de las fuentes de financiamiento.
c) Elaboracin del presupuesto anual de inversin.
El presupuesto anual es el instrumento mediante el cual se ponen en
ejecucin los planes de desarrollo; de hecho, es la herramienta econmica
ms eficaz a disposicin de la administracin pblica para cumplir con
las metas preestablecidas en el plan. De ah que resulte de mxima importancia que el rgano central de planificacin intervenga en la preparacin
del presupuesto anual de inversiones del sector pblico, para garantizar
que ste se ajuste a los lineamientos del plan. Al mismo tiempo, deber
propiciarse la tendencia a formular presupuestos por programa, para eliminar la dualidad entre presupuesto de inversin y el de gastos corrientes;
es deseable que la formulacin de tales presupuestos se realice en el seno
del rgano central de planificacin. El manejo del presupuesto debe permanecer bajo la esfera de competencia de las autoridades hacendarias.
VIII. COORDINACJON PARA LA PLANIFICACION.
La planificacin central consiste, bsicamente, en la coordinacin de

las decisiones econmicas tanto en el sector pblico como en el privado.
La coordinacin que ms interesa obtener es, sin embargo, la del ms
alto nivel de la administracin pblica. En nuestro pas, la coordinacin
de toda la poltica gubernamental, no slo la econmica, se concentra en
manos del Presidente de la Repblica. La ausencia de un gabinete al
estilo de los gobiernos parlamentarios ocasiona, a menudo, duplicacin
de esfuerzos y falta de colaboracin. Es recomendable que, para efectos de
planificacin econmica, se establezca un mecanismo de coordinacin del
que formen parte los titulares de las llamadas secretaras "econmicas"
de Estado, el director del Banco Central y los directores de otras agencias
financieras y de desarrollo.
LA
PLANIFICACIN
33
Al mismo tiempo, debe pensarse en el establecimiento de un mecanismo de colaboracin, de asesoramiento y consejo que integre a los representantes de todas las fuerzas productivas del pas, que pueda ser consultado sobre las decisiones bsicas implcitas en los marcos generales del
plan de desarrollo econmico y social.
IX. EJECUCION DEL PLAN.
La puesta en marcha y ejecucin del plan, es la fase que aporta los

verdaderos frutos, as como las ms serias dificultades en la planificacin
econmica y social. Multitud de intentos de planificacin han fracasado en
diversos pases por la incapacidad del aparato administrativo al poner
en ejecucin los planes. Es comprensible que as suceda porque si bien en
la fase de elaboracin de los planes la participacin puede restringirse y
llevarse a cabo centralizadamente, en la etapa de ejecucin interviene
prcticamente la totalidad de la administracin pblica y el sector de empresas descentralizadas, as como organizaciones del sector privado y el
sector pblico regional o local.
El peso de la ejecucin del plan, por lo que toca al sector pblico,
descansar sobre las secretaras y departamentos de Estado, particularmente
aquellas directamente involucradas en materias econmicas, sobre la banca
central y las agencias nacionales de financiamiento y desarrollo, y sobre
los grandes organismos descentralizados y empresas de participacin estatal.
Las secretaras y departamentos de Estado deben adoptar una triple actitud que favorezca la ejecucin de los planes: I) responsabilizarse directamente del cumplimiento de los propsitos del plan en la esfera de su
competencia; JI) conceder prioridad a las tareas de planificacin y; JII)
renovar su organizacin administrativa con miras a elevar la eficacia de
su funcionamiento.
La trascendencia de las actividades de las empresas pblicas, en cuanto
a la ejecucin del plan de desarrollo, puede medirse si se recuerda que
sus inversiones representaron en el ao de 1963, el 61% de la inversin
pblica total. Para ajustar sus actividades y facilitar la ejecucin del plan
en ese sector, sera recomendable aplicar las directivas siguientes: I) revisar
sus objetivos, su organizacin y su funcionamiento; JI) cuantificar sus
beneficios y costos, y, JII) evitar su proliferacin innecesaria.
La ejecucin del plan a escala regional y local, exige mejorar la coordinacin entre los diversos rganos de la administracin central y las dependencias encargadas del desarrollo econmico en las entidades federativas o
las regiones administrativas que al efecto se establezcan. Lo anterior exige
que las directivas centrales sean comunicadas a los niveles regionales y
34
locales y que se obtenga el apoyo efectivo de la poblacin a los esfuerzos

de desarrollo econmico. Deber recurrirse a la creacin, cuando esto sea
indispensable, de organismos administrativos encargados de la ejecucin
regional de los planes. Debe pensarse en la posibilidad de sumar al
esfuerzo de ejecucin de la planificacin, las actividades de los partidos
polticos nacionales con ramificaciones en las pequeas localidades.
El sector privado industrial y comercial, deber hacerse responsable
ante la opinin pblica por el cumplimiento de las metas y programas que
le corresponden de acuerdo con los presupuestos del plan. A las organizaciones representativas de las diversas ramas del sector privado, les corresponde el principal papel de difundir las polticas y directrices del plan,
as como estimular permanentemente a sus miembros para que ajusten sus
actividades al mismo.
X. FACTORES CRITICOS DE LA EJECUCION DEL PLAN.
A} La Reforma Administrativa.
En realidad el xito de la ejecucin del plan depende en gran parte

de que la administracin pblica opere con la suficiente eficiencia y flexibilidad que le permita hacer frente a las demandas del plan. En la situacin actual de la administracin pblica mexicana y a pesar del nivel de
competencia tcnica alcanzado, la planificacin central impone la necesidad
de una reforma administrativa. Los elementos principales de una reforma
administrativa en funcin de la planificacin seran:
a) Modificaciones estructurales en el Poder Ejecutivo Federal.
Se requiere la transformacin de la estructura de algunas de las Secretaras de Estado, con el fin de evitar duplicacin de actividades y para
dotarlas de la flexibilidad suficiente que les permita ajustar sus tareas a
las cambiantes necesidades del desarrollo econmico. Sera conveniente
reconsiderar la organizacin del Poder Ejecutivo Federal a su ms alto
nivel, mejorando la distribucin de atribuciones y definiendo detalladamente responsabilidades y funciones.
b) Modificaciones internas a las Secretaras y Departamentos de Estado
Desde hace tiempo se siente la necesidad de mejorar la organizacin
administrativa interna de las Secretaras y Departamentos de Estado. La
planificacin central hace esta tarea imprescindible.
Es necesario que las grandes dependencias gubernamentales se manejen
con el auxilio de las modernas tcnicas de administracin; entre esas tcnicas podemos mencionar algunas cuya adopcin es urgente:
TCNICAS ADMINISTRATIVAS DE LA PLANIFICACIN
35
1) Utilizacin de organismos de "Plana Mayor".

2) Creacin de unidades de organizacin y mtodos encargadas de
llevar a cabo el estudio de la simplificacin de los mtodos y procedimientos de trabajo y la elaboracin de manuales de organizacin
a todos los niveles.
3) Establecimiento de unidades de alto nivel, encargadas de la administracin del personal, cuyo propsito sera la utilizacin de tcnicas
modernas de seleccin, capacitacin y compensacin del personal.
4) Creacin de oficinas de adquisiciones y compras que operen con
criterios uniformes en todas las Secretaras de Estado.
5) Creacin de unidades de programacin cuya tarea sera la preparacin de los programas internos. teniendo como base el plan general
y la recoleccin de los materiales necesarios para las actividades del
rgano central de planificacin. Estas unidades estaran encargadas
de la coordinacin interna de los programas, del control de los mismos y de las relaciones con la oficina central de planificacin.
B) Comunicacin y Relaciones Pblicas.
Para garantizar el xito en la ejecucin de los planes de desarrollo, es

necesario que: 1) los planes y programas sean conocidos por todos aquellos que deben intervenir en su ejecucin, o que en alguna forma se
vern afectados por su resultado, y, lI) que se logre despertar una actitud
positiva y entusiasta ante la planificacin central por parte de los funcionarios, de los ejecutivos privados ,de los trabajadores y de la opinin
pblica general.
Los dos requisitos anteriores significan que el gobierno debe elevar a
la ms alta jerarqua la funcin de comunicacin y relaciones pblicas.
Difundir los planes, ajustando la difusin a los diversos pblicos a los que
va dirigida; provocar el debate pblico sobre el plan de desarrollo en su
fase de elaboracin y en la etapa de ejecucin; difundir las metas y objetivos que se pretende alcanzar; esclarecer las nociones bsicas sobre planificacin; despertar el inters pblico sobre los avances del plan; descubrir
y eliminar "cuellos de botella" que impidan la marcha rpida de los programas; tales son algunas de las tareas de comunicacin y relaciones pblicas que la planificacin central requiere.
Es recomendable que la direccin general de la funcin de comunicacin, est a cargo del rgano central de planificacin.
36
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO
XI. VIGILANCIA Y CONTROL DE LA EJECUCION DE LOS PLANES.
Con la etapa de vigilancia y control de la ejecucin del plan de desarrollo, se cierra el ciclo de la planificacin y al mismo tiempo. se inicia
uno nuevo. El sistema de planificacin resultara incompleto e ineficaz
sin un proceso detallado de control que permita apreciar el progreso en
el cumplimiento de las metas y objetivos establecidos en el plan. Un mecanismo de control debe cumplir, cuando menos los siguientes propsitos:
a) Ofrecer una visin de conjunto del cumplimiento de las metas y
las labores realizadas en funcin del plan a los diversos niveles de
ejecucin.
b) Establecer la responsabilidad de las diversas dependencias en el retraso, ineficacia o incumplimiento de las metas.
c) Permitir la identificacin rpida de estrangulamientos en la ejecucin del plan.
d) Ofrecer informaciones peridicas que permitan adoptar decisiones
oportunas.
Las directrices generales en cuanto a la vigilancia y al control de la
ejecucin del plan, le corresponden a la oficina central de planificacin;
sin embargo, el control deber ser piramidal, 10 cual significa que cada
unidad ejecutora est obligada a disear sus propios mecanismos de control internos que dependern del nivel jerrquico superior de ejecucin
hasta llegar al rgano central de planificacin y al titular mismo del Poder Ejecutivo Federal, a quienes corresponde vigilar el cumplimiento de
los objetivos centrales del plan y de las metas sectoriales del mismo. Ser
tambin responsabilidad de estos ltimos rganos, la vigilancia del comportamiento de la administracin pblica, de su organizacin y de los
procedimientos adoptados para la ejecucin del plan, desde el punto de
vista macroadministrativo.
XII. EVAlUACION DE RESULTADOS Y REVISION DEL PLAN.
Durante el perodo de ejecucin del plan, los organismos que integran

el sistema de planificacin deben someter los resultados que se hayan
obtenido, a una evaluacin peridica que permita al Gobierno introducir
cambios destinados a superar errores, modificar metas, si esto se hace
necesario, reasignar recursos o alterar la estructura de la organizacin
administrativa conforme las circunstancias lo exijan.
LA PLA;";IFICACIN
37
La evaluacin de los resultados deber efectuarse a un doble nivel: por

un lado la determinacin de la oportunidad y realismo de la poltica desarrollada por el Gobierno, expresada en trminos de Jos objetivos centrales del plan; por otro lado la evaluacin requerida a la eficiencia, en
trminos de ejecucin de cada una de las tareas previstas en el programa
de desarrollo.
Naturalmente, ambas formas de evaluar son interdependientes pues,
por ejemplo, una cierta tasa de crecimiento en un sector pudo o no obtenerse por razones que tienen que ver directamente con la eficiencia de
la ejecucin. La evaluacin de la poltica gubernamental toca al titular
del Poder Ejecutivo y, en ltima instancia, a los representantes populares
en el Congreso de la Unin. La determinacin de los niveles de eficiencia en la ejecucin de los programas del plan corresponde, en cambio,
al rgano central de planificacin.
La revisin del plan, que es un proceso resultante de la evaluacin, es
una decisin poltica que queda en manos del Presidente de la Repblica,
actuando a travs del rgano central de planificacin.
1965
3
El proceso administrativo de la
planeacin econmica en Mxico l
INTRODUCCION
En este estudio se procura poner de relieve la circunstancia de que

en Mxico el proceso administrativo de la planificacin econmica est en
franco camino de formacin y consolidacin. Ao tras ao se llevan a cabo
modificaciones ms o menos significativas, tanto en cuestiones de procedimientas como por lo que toca a la creacin de nuevos rganos o a la amo
pliacin de funciones de los existentes. No hay en Mxico un "rgano
central de planificacin" tal como los que se suelen encontrar en los apa
ratos gubernamentales de muchos pases en vas de desarrollo. Existe, sin
embargo, un sistema central de planificacin integrado por un grupo relativamente pequeo de entidades del gobierno federal. Este ncleo central
de direccin o planificacin ha venido operando, en los ltimos aos, en
condiciones de creciente eficiencia.
Una segunda observacin general se relaciona con los avances conseguidos por el Gobierno de Mxico en el campo de la planificacin operativa
anuaL Si bien por un lado pudiera pensarse que la planificacin a escala
nacional no ha podido integrarse an a los procesos cotidianos y normales
de la administracin pblica, los planes anuales de inversin pblica son
ya una herramienta eficaz del gobierno. En este sentido todo indicara que
Mxico ha seguido, voluntaria o involuntariamente, un sendero diferente
al de otros pases en similar etapa de desarrollo: hasta ahora se ha insistido
en la planificacin operativa anual, con un desenvolvimiento ms lento
de las instituciones de la planificacin nacional a mediano y largo plazo.
1 Este trabajo fue publicado originalmente en el libro Aspectos Administratioos de la
Planificacin, publicado por la Comisin Econmica para la Amrica Latina de las Naciones Unidas, en diciembre de 1968, p. 306.
40
l. ASPECTOS GENERALES
1. ANTECEDENTES DEL SISTEMA DE PLANIFICACION. 2
En Mxico no existe un organismo central de planificacin, pero s
un sistema centralizado de planificacin. Gracias a ese sistema se han logrado importantes avances en la movilizacin de los recursos materiales,
humanos y tcnicos del pas. El gobierno acta constantemente como una
fuerza directiva, a travs de diversos organismos que, en mayor o menor
medida, llevan a cabo funciones de programacin y planificacin.
Los primeros intentos para conseguir cierto grado de planificacin econmica aparecen despus de 1933. Baste recordar, por ejemplo, los planes
Sexenales de 1934-40 y 1941-46. De otra parte, la Comisin Nacional de
Inversiones, creada en 1947, que entonces funcion ms bien de un modo
formal, una vez reorganizada tuvo en 1953-54 mayor intervencin en la
preparacin del plan de inversiones para el sector pblico, durante la administracin gubernamental correspondiente al perodo 195358.
A mediados de 1962 se elabor el primer programa nacional de inversiones llamado "Plan de Accin Inmediata". Constituy un intento serio
de programar las inversiones del sector pblico y elaborar estimaciones
precisas para las del sector privado.
En el sector pblico federal el sistema de planificacin se basa en los
acuerdos presidenciales que obligan a todas las secretaras, departamentos
de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal
a presentar en un plazo determinado tanto sus programas de inversin como
sus programas de actividades para el sexenio que se inicia. Esos programas
deben contener: los lineamientos de la poltica a que se sujetar la accin
de la entidad de que se trata; los problemas que se proponen resolver; los
que a su juicio merezcan atencin preferente, y las metas que cada uno se
propone alcanzar en el curso de un ao y al final del sexenio, as como
los medios que necesita para alcanzarlos y los recursos financieros indispensables para la realizacin del programa. Dichos documentos se concentran en la Secretara de la Presidencia para su estudio y aprobacin. 3
Actualmente se encuentra en vigor el "Programa del Sector Pblico"
referido al perodo 1966-70.
Conviene aclarar que la organizacin federativa de Mxico impone
restricciones formales a la planeacin econmica de carcter nacional, ya
que los planes de desarrollo elaborados por el gobierno federal no pueden
2 Una referencia ms amplia a los antecedentes, se puede encontrar en
este libro.
3 Revista Comercio Exterior, marzo 1965, p. 202.
la p. 1 de
EL PROCESO ADMIl'\ISTRATI\' DE LA PLAiXEACIN ECO;-':"nCA
41
obligar a los Estados federados ni a las autoridades municipales, sino tan

slo al sector pblico federal. Sin embargo, existen mecanismos de coordinacin financiera entre las entidades federativas y el gobierno federal que
se establecen a travs de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
mediante el suministro de subsidios y la entrega de participaciones en
impuestos federales. Adems, el gobierno federal dispone de varios argumentos que pueden persuadir a las autoridades estatales y municipales a
aceptar los lineamientos del plan. Un ejemplo de este tipo de influencia
lo constituyen las facultades discrecionales de la Secretara de Hacienda
para sealar la prioridad en la inversin y ayuda federales a las entidades
que sigan los lineamientos establecidos. 4
En consecuencia, y sin soslayar la existencia de esquemas de planificacin estatales y regionales, en Mxico la planificacin es solamente federal
y nicamente comprende al gasto pblico de inversin. En los dos ltimos
aos se ha establecido un programa presupuestario para el control del gasto
corriente. 5
11. LA IDEA DE LA PLANIFICACION ECONOMICA y LA OPINION PUBLICA.
La idea de planificacin econmica, administrativa y social forma parte

de la plataforma y el programa de accin de los diversos partidos polticos
mexicanos, aunque su distinta ideologa se traduce, como es natural, en
enfoques particulares del problema. Tambin el gobierno y los grupos
econmicos y culturales importantes apoyan la nocin de planificacin.
Existen legalmente constituidos y autorizados cuatro partidos polticos
nacionales con representacin parlamentaria: el Partido Revolucionario
Institucional (PRI), el Partido Popular Socialista (PPS), el Partido de Accin Nacional (PAN) de tendencia conservadora, y el Partido Autntico
de la Revolucin Mexicana (PARM).
En los estatutos y principios de accin del PRI, se mantiene desde hace
tiempo la exigencia de realizar la planificacin nacional. De hecho, el
programa de gobierno del candidato a la Presidencia postulado por este
Partido, puede considerarse como un conjunto de metas cualitativas de un
plan de desarrollo.
El PRI ha creado las llamadas Juntas de Programacin, que proporcionan material para la elaboracin de los programas de gobierno de los
candidatos presidenciales; dentro del propio organismo poltico, funciona
4 Presu.puesio de Egresos de la Federacin, arts, 12 y 18 Diario Oficial, 29 de diciembre de 1967.
5 Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio de 1968, Diario Oficial, 29 de
diciembre de 1967.
42
tambin el Instituto de Estudios Polticos Econmicos y Sociales que tiene

a su cargo el estudio especfico de estos problemas. 6
Cabe mencionar, como antecedente, la iniciativa de la Ley Federal de
Planeacin, que un grupo de senadores de ese partido present a la
Cmara de Senadores, el 29 de octubre de 1963. En ella hacen notar las
condiciones especiales de la organizacin administrativa y poltica mexicana
e insisten sobre la planeacin de carcter obligatorio para el sector pblico,
meramente indicativa o de simple orientacin para el sector privado, y de
coordinacin con los programas de los gobiernos locales.
Esta iniciativa no alcanz el apoyo necesario para su aprobacin, pero
tuvo el mrito de reducir a trminos claros (aunque discutibles) , y a proposiciones concretas los diversos aspectos de la planificacin nacional.
La iniciativa seala los objetivos del desarrollo nacional, los elementos
mnimos del plan, y las bases de revisin, ejecucin y control del mismo.
Define los organismos responsables y auxiliares para llevar a cabo los diversos aspectos anteriormente citados.
Dentro de la Plataforma Poltica y Social que para 1967-70 emiti el
PAN, considera que "es indispensable la cooperacin de los sectores pblico y privado en la elaboracin, ejecucin y control de un plan de desarrollo econmico y social". Este postulado tiene especial significacin porque representa un cambio en la tradicional poltica econmica de este
Partido, que sostena la conveniencia de limitar la actividad del Estado
en materia econmica.
El PPS present a la Cmara de Diputados una "Iniciativa de Ley de
6 Una importante innovacin de la campaa presidencial del actual Primer Mandatario,
fue la organizacin por parte del PRI, Y a travs de sus rganos tcnicos central y estatales,
de Juntas Nacionales y Regionales de Desarrollo, con el fin de aclarar situaciones, precisar
prioridades y ofrecer tentativamente cursos alternativos. Las juntas del CEPES lgicamente
tomaron el enfoque geogrfico, pero las del lEPES, a diferencia de este tipo de reuniones
de programacin econmica, escogieron un enfoque temtico. Se llevaron a cabo juntas
populares de desarrollo en los 29 Estados de la Repblica, los 2 Territorios y el Distrito
Federal. A continuacin se citan las grandes Asambleas Nacionales que organiz el lEPES.
\. Reunin Nacional para el estudio del desarrollo regional en Aguascalentes, 2. Reunin
Nacional para el estudio del desarrollo de la Reforma Agraria en Quintana Roo. 3. Reunin Nacional para el estudio del desarrollo de la electrificacin en Chiapas. 4. Reunin
Nacional para el estudio de la salud y bienestar social en Pachuca, Hidalgo. 5. Reunin Nacional para el estudio del desarrollo de la pesca en La Paz, B. C. 6. Reunin Nacional de
estudios sobre los problemas del algodn en Mexcali, B. C. 7. Reunin Nacional para
el estudio de la vivienda en San Luis Potos. 8. Reunin nacional para el estudio de
los problemas de la familia en Sal tillo, Coah. 9. Reunin Nacional para el estudio del
desarrollo de la petroqumca en Minatitln, Ver. 10. Reunin Nacional para el estudio del desarrollo del Comercio Exterior en Mrida, Yuc. 11 Reunin Nacional para el
estudio de los problemas de la agricultura en Tampico, Tamps. 12. Reunin Nacional para
el estudio y desarrollo de la ganadera en Zacatecas. 13. Reunin Nacional para el estudio
de la industrializacin en Naucalpan. 14. Reunin Nacional para el estudio del desarrollo
del turismo en Chapala. 15. Reunin Nacional para el estudio del desarrollo de la minera
en Zacatecas, Zac.
EL PROCESO ADMINISTRATIVO DE LA PLANEACIN ECONMICA
43
Planeacin Econmica Nacional", cuya finalidad es dotar al gobierno de un

mecanismo central de planificacin. En la exposicin de motivos se seala
que "la planeacin es tambin -y la experiencia de otras naciones lo demuestra- el nico camino para coordinar y armonizar los trabajos de las
diferentes dependencias del gobierno entre s, y con los del sector privado".
Esa iniciativa prev el establecimiento de bases jurdicas para la formulacin de planes de desarrollo econmico y social, as como para la ejecucin
y control de los mismos. Propone la creacin de una Comisin Nacional
de Planeacin y un Consejo Nacional Econmico-Social, el primero como
rgano tcnico de alto nivel y el segundo como organismo superior de
coordinacin y supervisin poltica. 7
A pesar de que algunos miembros del sector privado mantienen actitudes en contra del intervencionismo estatal en la economa, dicho sector
ha manifestado su disposicin para colaborar en cierto grado en las tareas
de programacin del desarrollo. As lo pone de relieve el discurso inaugural del V Consejo Nacional de Industriales, celebrado el 19 de febrero de
1964, pronunciado por el entonces presidente de la Confederacin de Cmaras Nacionales, que expres: "El ltimo gran tema del Congreso es el
de las relaciones de la iniciativa privada con el gobierno, en orden a las
grandes tareas econmicas nacionales. .,. La visin de un gobierno pasivo
regulando excepcionalmente algn sector por motivos de orden pblico,
ha sido sustituida por la concepcin de un gobierno ms activo que orienta,
estimula, coordina y en ocasiones suple la actividad econmica de los
particulares. "
Con motivo de las declaraciones oficiales en tomo a la inversin pblica
aprobada para el ao 1968, la Cmara Nacional de la Industria de Transformacin y la Cmara Nacional de Comercio de la Ciudad de Mxico,
expresaron su opinin favorable, y consideraron la conveniencia de una
mayor cooperacin entre los sectores pblico y privado, a fin de que la
inversin pblica complemente a la inversin privada. 8
La inclusin de la carrera de administracin pblica en la Escuela de
Ciencias Polticas y Sociales, dentro de los estudios acadmicos de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, as como la existencia del Instituto
de Administracin Pblica y de la Asociacin Mexicana de Planificacin,
muestran el inters que los centros acadmicos y los grupos culturales y
tcnicos tienen por la preparacin de especialistas en esta materia.
Cmara de Diputados, Diario de los Debates, 14 de diciembre de 1965.

El Da, 9 de enero de 1968.
44
DIEZ AOS DE PLANIHCACI' y ADMINISTRACIN PBLICA DI MXICO
111. DURACION DE LOS PLANES.
La duracin de los planes hasta ahora formulados ha dependido, por

lo general, de lo avanzado que se halle el sexenio gubernamental; as, por
ejemplo, el llamado Plan de Accin Inmediata cubri solamente tres aos:
de 1963 a 1965, y el actualmente en vigor abarca de 1966 a 1970.
Es interesante sealar que algunos organismos descentralizados -por
ejemplo la Comisin Federal de Electricidad- formulan planes de inversiones que comprenden perodos mayores de seis aos, resultado de la
naturaleza de las obras que realizan y del campo propio de su actividad.
Por otra parte, en lo que podra llamarse el sector social, existe un completo
y extenso "Plan para el Mejoramiento de la Educacin Primaria en ~f
xico" que prev una duracin de once aos. 9
El sector pblico, en conjunto, no tiene planes anuales distintos de sus
propios presupuestos; sin embargo, algunas dependencias elaboran y publican planes anuales de inversin y programas de trabajo. Entre otros
cabra mencionar el programa de trabajo del Instituto Mexicano del Seguro Social, que su director present a la asamblea general de dicho organismo.w y el Plan Agrcola Nacional para el perodo 1967-68, que di a
conocer el Secretario de Agricultura y Ganadera en noviembre de 1967,
y en el cual se establecen los niveles esperados de produccin agrcola. 11
No son stos los nicos ejemplos. 12
IV. NATURALEZA JURIDICA DE LOS PLANES PARA EL SECTOR PUBLICO
Y EL PRIVADO.
En el informe anual sobre la gestin de la administracin que preside,

relativo al perodo de septiembre de 1965 a agosto siguiente, el Presidente
de la Repblica Mexicana afirm: "Nunca nos apartaremos del principio de que nuestra programacin no es imperativa ni suprime la posibilidad de rectificaciones. En el sector pblico jerarquiza y determina. Para
el sector privado indica, informa y orienta. Le concierne establecer pautas
y realizar acciones que coordinen a ambos sectores de la economa nacional." En consecuencia, los planes son obligatorios para los organismos del
9 La Comisin Nacional para Formular un Plan Destinado a Resolver el Problema de la
Educacin Primaria en el Pas, Jaime Torres Bodet, El Da, 19 de octubre de 1959.
10 Revista Comercio Exterior, febrero de 1967, p. 110.
11 Ibid, diciembre de 1967, p. 990.
12 En efecto, pueden citarse tambin los planes elaborados por la Secretara de Comunicaciones y Transportes, todos correspondientes al ao 1967: programas de construccin
de ferrocarriles para pasajeros y carga; programa nacional de telecomunicaciones; programa de
aeropuertos en cooperacin y programa nacional de aeronutica civil.
EL PROCESO AD~tI:\"ISTRATIVO DE LA PLAJ\iEACIN }:CONMICA
45
gobierno federal, los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal, y meramente indicativos para el sector privado.
Cabe mencionar el inters y la preocupacin del gobierno federal por
establecer una mejor coordinacin entre sus actividades econmicas y las
del sector privado. Existen declaraciones gubernamentales que muestran
esta preocupacin, pudiendo citarse, entre otras, el Acuerdo Presidencial
sobre la Planeacin del Desarrollo Econmico y Social del Pas (7 de julio
de 1961), que establece en sus considerandos: "El progreso acelerado de
la economa nacional exige mayores esfuerzos pblicos y privados ... Se
requiere pugnar por una mejor y ms flida coordinacin entre todas las
dependencias y organismos federales entre s y con los gobiernos locales
y los grupos privados". El artculo 1, fraccin VI del propio Acuerdo,
seala adems que "corresponde al Ejecutivo Federal, por medio de las
Secretaras, departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, intensificar sus esfuerzos para fomentar la
coordinacin de las actividades de las entidades del sector pblico entre s
y con los gobiernos estatales y municipales y la iniciativa privada".
El "Plan de Accin Inmediata" relativo a 1962-64 fue el primer documento que estableci "guas o indicaciones al sector privado, en materia
de inversin, con el propsito de conseguir una planificacin a nivel nacional". Dicho Plan abarc la inversin tanto del sector pblico como la
probable del sector privado y consider los medios con que poda financiarse, declarando: "En particular, se ha sentido la necesidad imprescindible de que los sectores de iniciativa privada se compenetren mejor de los
objetivos a largo plazo y de las perspectivas generales del desarrollo econmico, y efectuen oportunos estudios de sus respectivos sectores, sobre todo
los industriales, a fin de armonizar sus proyectos de expansin entre s, y
con los de otras ramas de la economa poder recibir de las instituciones
oficiales la mxima cooperacin en el desenvolvimiento de sus planes". 13
Aunque no existe participacin formal del sector privado en la elaboracin de los planes econmicos nacionales del pas, las consultas son
frecuentes a distintos niveles. Adems la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, en su artculo 8, fracciones V al XIV enuncia las funciones
que en materia de coordinacin con el sector privado, lleva a cabo en
forma permanente la Secretara de Industria y Comercio. Tambin existen
los Comits de Importacin y Exportacin, creados por esta misma Secretara e integrados por representantes de diversos sectores interesados, que
operan de hecho como mecanismo de coordinacin con el sector pblico.
13 Desarrollo Econmico y Social de Mxico, Antonio Ortiz Mena, Secretario de Hacienda
y Crdito Pblico, al Consejo Interamericano Econmico y Social, Mxico, octubre de 1962,
Cap. VI.
46
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA EN ;\IXICO
V. QUIEN APRUEBA Y TOMA LAS DECISIONES FINALES A LOS PLANES.
En Mxico, es el titular del Poder Ejecutivo la autoridad suprema que

aprueba las decisiones finales respecto a los planes formulados por las
entidades e instituciones responsables de realizarlas, todas las cuales forman
parte del propio Poder Ejecutivo.
Diversos artculos de la Constitucin Federal facultan al Poder Ejecutivo de la Unin para decidir de manera exclusiva en materias econmicas. El Ejecutivo est autorizado para enviar iniciativas de ndole econmica al Congreso Federal. Varias leyes reglamentarias de la. Constitucin
conceden facultades discrecionales al Poder Ejecutivo para regular diversos
mecanismos econmicos y fiscales. As por ejemplo, la Ley sobre Atribuciones del Poder Ejecutivo, reglamentaria del artculo 28 de la Constitucin, faculta al Poder Ejecutivo para intervenir en el sistema de asignacin
de factores productivos, que es uno de los instrumentos jurdicos indispensables para hacerse cargo de la ejecucin de las diversas fases de la planeacin econmica nacional. Aunque no suele hacerse uso de las amplias
prerrogativas que concede, permite regular hasta el nivel ltimo de la
estructura econmica: la empresa privada misma.
VI. FORMA JURIDICA DE LAS DECISIONES.
Las decisiones del Ejecutivo se transforman en actos jurdicos mediante

la promulgacin de acuerdos presidenciales e iniciativas de ley. Estas ltimas adquieren vigencia al ser sancionadas por el Congreso. Ejemplo de la
primera forma aludida es el ya citado Acuerdo Presidencial sobre la Planeacin del Desarrollo Econmico y Social del pas (Diario Oficial de
la Federacin, 2 de agosto de 1961), documento que analiza en detalle la
conveniencia de utilizar tcnicos de planeacin para fomentar el desarrollo
econmico del pas, y seala los objetivos de la planeacin.
Como ejemplo de ley se puede citar la de Ingresos de la Federacin,
y el Presupuesto de Egresos, que desde 1965 incluye los presupuestos de
los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal.
VII. SANCION JURIDICA QUE IMPLICA LA APROBACION DE LOS PLANES.
La sancin jurdica de los planes formulados por las Secretaras de

Estado, los organismos descentralizados y las empresas de participacin
estatal, consiste en la "aprobacin" por parte de las instituciones competentes -que en otra parte se mencionan en detalle-s, de esos planes y pro-
47
gramas de inversin, de sus presupuestos y de las modificaciones a los

mismos.
Por lo que se refiere a los planes formulados para el sector pblico en
su conjunto, la sancin jurdica queda plasmada en la autorizacin del
propio Presidente de la Repblica, y en su publicacin como acuerdo. En
ambos casos, las Secretaras y departamentos de Estado, los organismos
descentralizados y las empresas de participacin estatal, que constituyen
el sector pblico federal, estn jurdicamente obligados a cumplir los lineamientos sealados en los mencionados planes. Para el caso de incumplir
lo dispuesto en ellos se prevn diversas medidas administrativas y financieras de carcter coercitivo, como retencin de subsidios o desaprobacin
de partidas presupuestarias. 14
Por 10 que se refiere al sector privado, no existe prcticamente ninguna
sancin jurdica especfica. La intervencin gubernamental en este campo
es puramente indicativa y se lleva a la prctica recurriendo a incentivos y
estmulos, principalmente de carcter fiscal.
VIII. BASE DE LA AUTORIDAD DEL ORGANISMO DE PLANIFICACION.
Como ya se ha dicho, en Mxico no existe un organismo central nico

de planificacin. Las tareas de programacin y planificacin econmica y
social del pas son responsabilidad de varios organismos e instituciones,
cuya competencia se encuentra definida en las diversas disposiciones legales
que se describen a continuacin:
La Ley de Secretaras y Departamentos de Estado del 23 de diciembre
de 1958, para el estudio, p1aneacin y despacho de los negocios de los
diversos ramos de la administracin, cre 15 Secretaras y 3 departamentos
de Estado. En materia de planificacin nacional, las atribuciones fundamentales recaen sobre la Secretara de la Presidencia. En efecto, en el
artculo 16 de la ley se consignan las responsabilidades que a esta dependencia corresponden.
Asimismo, en el artculo 6 de la mencionada ley se establecen las atribuciones de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, algunas de las
cuales se relacionan directamente con la materia de que se trata. Por
ejemplo:
"l. Estudiar y formular los proyectos de ley y disposiciones impositivas
y las leyes de ingresos, federal y del Departamento del Distrito
Federal.
14 Vase Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio de 1968. (Diario Oficial, 29
de diciembre de 1967).
48
DIEZ AOS DE PLANIFICACI;-' y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
V. Proyectar y calcular los ingresos y egresos y hacer la glosa preventiva de los mismos, tanto de la Federacin como del Departamento
del Distrito Federal.
VI. Formular los proyectos de presupuestos generales de egresos de
la federacin, como del Departamento del Distrito Federal.
XI. Intervenir en todas las operaciones en que se haga uso del crdito
pblico."
Las funciones de la Secretara del Patrimonio Nacional, sealadas en
el artculo 70. de la Ley, se relacionan con problemas de control y vigilancia de programas y planes, entre otras las siguientes:
"XII. Controlar y vigilar financiera y administrativamente la operacin de los organismos descentralizados, instituciones, corporaciones y empresas que manejen, posean o exploten bienes y recursos naturales de la Nacin, o las sociedades e instituciones en
que el gobierno federal posea acciones o intereses patrimoniales
y que no estn expresamente encomendados o subordinados a
otra Secretara o departamento de Estado.
XVII. Intervenir en la inversin de los subsidios que concede la Federacin a los gobiernos de los Estados y de los Territorios
Federales, municipios, instituciones o particulares, cualesquiera
que sean los fines a que se destine, con objeto de comprobar que
se efecta en los trminos establecidos, conjuntamente con la
Secretara de la Presidencia".
El acuerdo presidencial del 29 de junio de 1959, que dispuso que las
Secretaras y departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal elaboren un programa de inversiones comprendiendo los proyectos que se pretendan realizar anualmente de 1960
a 1964, teniendo como objetivos, entre otros, "acelerar el desarrollo econmico y social del pas".
Como antecedente sobre la cuestin de cmo est determinada la base
jurdica del mecanismo de planificacin, debe recordarse el acuerdo presidencial del 26 de octubre de 1959, que establece la forma en que las
dependencias del Ejecutivo, los organismos descentralizados y las empresas
de participacin estatal actuarn en relacin con los programas de obras de
inversin.
En el acuerdo presidencial sobre la planeacin del desarrollo econmico y social del pas, se manifiesta que para alcanzar los objetivos nacionales propuestos resulta indispensable que los problemas y necesidades que
I':L PROCESO ADMl:"llSTRATIVO DE r.A PLANEACIN ECONMICA
49
plantea el progreso del pas se examinen con criterios de planeacin integral; que las Secretaras, departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, elaboren sus programas de accin persiguiendo precisamente dichos objetivos, y sumen sus esfuerzos
para la proyeccin y ejecucin de programas coordinados de desarrollo
econmico y social del pas.
A ttulo de ejemplo, podran citarse otras disposiciones que complementan la base jurdica del sistema de planificacin, As, la Ley Federal
de Estadstica, la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia
Econmica, la Ley de Industrias Nuevas y Necesarias y la Ley Orgnica
del artculo 28 de la Constitucin en materia de monopolios.
IX. ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE PLANIFICACION.
Dos elementos caracterizan al sistema de planificacin en Mxico: por

. una parte, un conjunto de disposiciones jurdicas que otorgan al poder
Ejecutivo facultades para intervenir en la regulacin de los procesos econmicos; por otra parte, varios organismos gubernamentales especializados,
con funciones exclusivas en materia de planificacin algunos y otros que,
adems de actividades propias, llevan a cabo tareas de planificacin o de
programacin.
En la cspide del sistema de planificacin nacional, como responsable
poltico nico, se encuentra el Presidente de la Repblica, con autoridad
y responsabilidad en materia econmica, concedidas por disposicin constitucional. En efecto, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos seala al Poder Ejecutivo las bases para actuar sobre la totalidad de
los mecanismos del sistema econmico. Se pueden citar: el artculo 28 de la
Ley Orgnica en Materia de Monopolios; el artculo 73, referido al crdito de la Nacin y a la poltica monetaria, y el artculo 89, relativo a la
facultad del Poder Ejecutivo para imponer la exacta observancia a las leyes
en la esfera administrativa, as como para nombrar y remover libremente
a los empleados y funcionarios de la Unin, incluyendo a los Secretarios
de Estado.
De otra parte, cabe mencionar la Ley Sobre Atribuciones del Ejecutivo
Federal en Materia Econmica, publicada el 30 de diciembre de 1950,
que sustituye a la Ley Orgnica en Materia de Monopolios en aquellos
aspectos que tratan del control de los precios. La Ley de Atribuciones
otorga al Ejecutivo, entre otras, amplias facultades para regular la produccin, la distribucin y el comercio exterior; para fijar precios mximos al
mayoreo o menudeo, y para solicitar informacin suficiente y veraz de los
sectores econmicos del pas.
50
DIEZ AOS DE PLANIFICACI:-'; y
ADMINISTRACI:-'; Pl:B1.ICA EN MXICO
Ahora bien, con objeto de que el Ejecutivo pueda ejercer sus atribuciones en materia de planificacin, se han creado diversas dependencias a
las cuales se confa la realizacin de esa actividad. Tales dependencias, aun
cuando colaboran en estrecha comunicacin, no guardan una relacin de
jerarqua entre s.
Los organismos de planificacin, en el gobierno federal, son:
a) La Comisin Intcrsecretarial, constituida por acuerdo presidencial
e integrada por representantes de las Secretaras de la Presidencia y Hacienda y Crdito Pblico, con el fin de formular planes para el desarrollo
econmico y social del pas a corto y a largo plazo.
Singular importancia debe atribuirse al acuerdo presidencial del 2 de
marzo de 1962 que constituy la Comisin Intersecretarial. Hoy da, la
Comisin es el nico organismo tcnico, en todo el aparato del sector
pblico federal, que realiza la coordinacin mltiple entre los diversos
programas de inversin que acompaan a los planes sectoriales.
Al principio, la Comisin Intersecretarial no tuvo de manera inmediata
la fuerza e importancia necesarias para intervenir activamente en la pl aneacin econmica del pas, como se esperaba en el momento de su
creacin, pero actualmente est dejando sentir su intervencin en las decisiones gubernamentales en materia de poltica econmica. El hecho de que
no las representen los titulares de las Secretaras referidas, sino altos funcionarios de nivel tcnico, dificulta la posibilidad de obtener la coordinacin de las directrices econmicas al ms alto niveL Tampoco debe olvidarse el peligro de que los puntos de vista del rgano de planeacin se vean
influidos por las opiniones o criterios de una dependencia ejecutiva particular del sector pblico y de que, en consecuencia, los reflejen con
excesiva parcialidad.
Entre las disposiciones que fueron puestas en vigor durante el sexenio de gobierno (1964-1970) destaca el acuerdo presidencial del 23 de julio
de 1965, que obliga a las Secretaras de Estado, organismos descentralizados
y empresas de participacin estatal a enviar a la Secretara de la Presidencia, antes del 31 de agosto de cada ao, sus programas de inversiones
del siguiente ejercicio fiscal. Otra disposicin muy importante para la
adecuada vigilancia de las operaciones del sector paraestatal, es la ley para
el control de los organismos descentralizados y empresas de participacin
estatal, de diciembre de 1965, que define las atribuciones de la Secretara
del Patrimonio Nacional como rgano de vigilancia de dichas instituciones
e indica la competencia que tienen, en esos mismos aspectos de control y
vigilancia, las Secretaras de la Presidencia y de Hacienda y Crdito Pblico.
b) La Secretara de la Presidencia, en cuanto autoriza los gastos de inversin de todas las dependencias del sector pblico federal.
51
.:, PROCESO ADMINISTRATIVO DE LA PLANEACIN ECONMICA
C) La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico) en cuanto elabora y

pone en vigor los presupuestos de las dependencias del Poder Ejecutivo
y de los Poderes Legislativo y Judicial, as como de algunos organismos y
empresas estatales. Mantiene una estrecha relacin con las Secretaras y departamentos de Estado por lo que se refiere a sus problemas financieros,
as como con los organismos descentralizados, por las aportaciones y subsidios que se les conceden. Los gobiernos estatales y los municipios, por su
parte, mantienen vnculos con el gobierno federal a travs de las dos Secretaras mencionadas.
d) La Secretara del Patrimonio Nacional tiene encomendadas, entre
otras, las funciones de vigilancia y supervisin de las inversiones de los
organismos y empresas del Estado.
En otro nivel, pero como organismos que tambin participan en el
proceso de planificacin, debe sealarse al Banco de Mxico y la Nacional
Financiera. Al primero corresponde el manejo de la poltica monetaria. A
la segunda cabe desempear las funciones propias de un banco de desarrollo, tanto para los organismos descentralizados como para el sector
privado industrial.
X. TENDENCIAS EN LA DISTRIBUCION DE LAS INVERSIONES PUBLICAS
Y PRIVADAS.
En los programas de inversin se ha procurado estimar cuantitativamente el monto de la participacin del sector pblico y del sector privado.
Se sealan en seguida, algunos ejemplos generales pasados y presentes sobre
distribucin de niveles de inversin. En el ao 1962 se elabor y puso en
ejecucin un plan de promocin econmica que requera una inversin
global de 15 000 a 20 000 millones de pesos. El plan prevea una estrecha
colaboracin entre el gobierno y la iniciativa privada en materia de inversiones. Este fue el llamado "Plan de Accin Inmediata". Cubra el perodo
1963-65, y se propuso como objetivo bsico "acelerar el crecimiento econmico del pas para pasar del 3.6 por ciento en 1962 al 6
7 en aos
subsiguientes. El Plan de Accin Inmediata tiende a lograr un monto
de inversin pblica y privada durante el perodo 1962-64, que permita
asegurar que el producto bruto interno, crezca a una tasa media anual de
5 por ciento como mnimo, en el quinquenio 1961-65".
De otra parte, en el Primer Informe Presidencial del sexenio 1965-70,
presentado el lo. de septiembre de 1965, se seala que "la inversin pblica federal autorizada para 1965 asciende hasta agosto ltimo a 16 000
millones. " de la suma referida, 8091 millones corresponden al gobierno
federal, 6077 millones a los organismos descentralizados y 1 808 millones
52
DIEZ AOS DE PLANIFICACI~ y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
a empresas de participacin estatal". En esa ocasin no se establecieron

estimaciones de la participacin que corresponda a la iniciativa privada
en la inversin total, nicamente se dijo que "para cumplir con el propsito de que Mxico cuente con ms y mejor iniciativa privada, se formul
una lista de 369 productos que pueden ser elaborados en condiciones favorables de competencia internacional. Los empresarios, que han demostrado
estar dispuesto a contribuir a la industrializacin del pas, tienen ya a su
disposicin esa lista". IC>
En el segundo Informe Presidencial del sexenio 1965-70, presentado el
lo. de septiembre de 1966, se fijaron los montos ele inversiones para ambos
sectores en el Plan de Desarrollo 1966-70 y se indic la distribucin sectorial
de las mismas por lo que al sector pblico se refiere. Las inversiones requeridas para alcanzar la meta propuesta -la obtencin de una tasa anual
de crecimiento de 6.5 por ciento en el perodo 1966-70- fueron fijadas en
275 000 millones de pesos, correspondiendo 95 000 millones al sector po
blico y 180 000 millones al sector privado. Por lo que respecta al sector
pblico, se deca: "De 1966 a 1970 la inversin de 95 000 millones quedara
distribuida as: 39.5 por ciento a la industria; 22.6 por ciento a las comunicaciones y transportes; 14.2 por ciento al fomento agropecuario y pesquero; 22.1 por ciento a obras de beneficio social y 1.6 por ciento a la
administracin y defensa".
XI. EJECUCION DE LOS PLANES DEL SECTOR PUBLICO
Desde el punto de vista de su participacin en decisiones de poltica

general, los diversos organismos que integran el sector pblico federal pue
den agruparse en tres categoras: los que son meramente ejecutivos, los
que tienen como funcin principal definir polticas, y los de carcter mixto.
La mayora de los organismos descentralizados y todas las empresas de
participacin estatal pertenecen al primer grupo, pues son instrumentos
de ejecucin. Por el contrario, la Secretara de la Presidencia y la Secretara de Hacienda son dependencias cuya principal funcin es definir polticas generales. Las restantes Secretaras y Departamentos de Estado son
organismos mixtos en cuanto instrumentos para poner en ejecucin la
poltica econmica y social del gobierno federal, pero influyen en ella,
la interpretan y modifican a travs de sus propias decisiones.
En la realizacin del plan, la funcin asignada a la mayor parte de
las entidades que integran el sector pblico mexicano es ejecutiva. En
efecto, basan su actuacin en los planes particulares previamente autorizados
por los rganos competentes, limitndose a actuar dentro de los mrgenes
15
I Informe de Gobierno, Lic. Gustavo Diaz Ordaz, lo. de septiembre de 1965.
EL PROCESO AIJi\fINISTR..\TIVO DE LA PLANI-:ACIN ECONMICA
53
sealados en los mencionados planes, de acuerdo con las indicaciones especiales que en su caso formulen los organismos de planeacin.
En el Informe Presidencial de 1963 se manifestaba: "La autorizacin
de inversiones se halla sujeta invariablemente al examen previo de las
necesidades y de los programas de las entidades correspondientes, as como
del monto y origen de los recursos utilizables, o sea de la disponibilidad del
presupuesto, los fondos propios de los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal y los financiamientos internos y externos,
estos ltimos dentro de la capacidad de pago y siempre que no sean inflacionarios". 1Ii
XII. EVALUACION DE LOS RESULTADOS.
El gobierno federal no publica ningn informe tcnico con el propsito exclusivo de evaluar los resultados de los programas y planes de desarrollo, en trminos de las metas previstas. Sin embargo, se tendra una
impresin falsa si se creyere que no existe suficiente informacin, en diversas fuentes, que permita evaluar rigurosamente la marcha de los planes,
pues se dispone de los dementas necesarios (considerando las limitaciones
estadsticas) para dar cuenta de los resultados obtenidos, compararlos con
las metas previstas en el plan y llegar a una evalucin de logros.
De acuerdo con el artculo 93 de la Constitucin Federal, las diversas
dependencias que integran al sector pblico deben dar cuenta al Congreso
de la Unin del estado que guardan los asuntos a ellas encomendados. En
cumplimiento de esa disposicin, las Secretaras de Estado publican informes anuales, con anexos estadsticos, sobre la marcha de sus programas.
Estas publicaciones sirven de base al informe de gobierno sobre la marcha
de la administracin pblica, que el titular del Poder Ejecutivo rinde al
Congreso de la Unin cada lo. de septiembre. Dicho informe es un documento que en forma general presenta las actividades realizadas y las metas
alcanzadas: comparndolas con las logradas en el ao inmediato anterior
y en ocasiones con las de varios ejercicios anteriores. As, por ejemplo, el
informe de gobierno del seor Presidente, del lo. de septiembre de 1967,
estuvo estructurado del siguiente modo: poltica interior del rgimen; poltica econmica del pas, captulo en el que se exponen, entre otros aspectos,
las inversiones autorizadas al sector pblico, la situacin monetaria del
pas, la deuda pblica, el crdito exterior utilizado, las condiciones y canalizaciones de crdito del sistema bancario, el crdito agropecuario concedido, los ingresos y el gasto pblico, el movimiento financiero de los
organismos descentralizados, los objetivos de la poltica arancelaria y la
16
V. Informe de Gobierno, Lic. Adolfo Lpez Matees, 10. de septiembre de 1963.
54
situacin y condicin especial de la agricultura, ganadera e industria;

la poltica de bienestar social en lo que toca a salud pblica, seguridad
social, vivienda, educacin y cultura; la poltica exterior, y un mensaje
a los diferentes sectores sociales del pas. Finalmente, los anexos de inversin pblica federal, que por primera vez se incluyen en este documento,
permiten analizar las inversiones autorizadas para 1967, tanto de las principales obras terminadas como de las que estn en proceso.
Otro documento pblico anual de carcter econmico, es emitido
por la Comisin de Presupuestos y Cuenta de la Cmara de Diputados. Se
trata de un anlisis hecho por la Contadura Mayor, que depende del
Congreso de la Unin, sobre la cuenta pblica que enva el Ejecutivo al
Poder Legislativo. El documento se denomina "Dictamen relativo a la
cuenta de la Hacienda Pblica del Gobierno Federal". Tanto ese dictamen
como la propia cuenta pblica y la exposicin de motivos de las dos leyes
presupuestarias anuales (la Ley de Ingresos de la Federacin y el Presupuesto de Egresos), proporcionan suficiente informacin para tener una
idea cabal de la evolucin financiera del sector pblico y del desarrollo
de los programas de inversin.
Por otra parte, la Comisin Intersecretarial elabora un informe anual
de circulacin restringida, referido entre otros aspectos al crecimiento econmico sectorial, a la canalizacin efectiva de las inversiones y al estado
ele los crditos interiores y exteriores.
Existen, adems, informes tcnicos anuales que en forma detallaela presentan varios aspectos de la situacin econmica del pas, publicados por
instituciones oficiales tan importantes como el Banco ele Mxico, la Nacional Financiera, el Banco Nacional de Comercio Exterior y la Direccin
General de Estadstica de la Secretara de Industria y Comercio. Estos
informes, lejos de limitar su informacin al sector pblico, proporcionan
abundantes materiales estadsticos sobre los dems sectores de la economa.
Tambin algunas instituciones privadas publican elatos sobre ramas de
actividades.
Puede decirse, pues, que la literatura econmica publicada regularmente proporciona suficientes elementos para realizar una evaluacin detallada de los resultados obtenidos y para establecer relaciones comparativas
de lo planeado y programado originalmente con lo efectivamente alcanzado.
EL PROCESO ADMINISTRATIVO DE LA PL\NJ<:ACIN ECONMICA
55
11. LOS MECANISMOS CENTRALES DE PLANIFICACION y SUS

RELACIONES CON LOS CENTROS DE DECISION
l. GRADO DE PARTICIPACION DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACION
EN LAS DECISIONES DE LAS INSTITUCIONES PUBLICAS DE CREDITO y
BANCOS DE FOMENTO.
Los organismos de planificacin no tienen una intervencin formal y

claramente definida en las decisiones de las corporaciones y bancos de
fomento del pas. La participacin se realiza indirectamente a nivel superior. Dentro de los consejos de administracin de dichos bancos y corporaciones estn representados algunos organismos planificadores, especialmente la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (por lo general, con
el carcter de presidente de tales consejos).
A ttulo indicativo se pueden citar:
a) La Nacional Financiera) principal rgano auxiliar de las instituciones de crdito, encargada de estimular y encauzar la inversin de capitales
y realizar funciones de promocin industrial y otorgamiento de crditos,
tanto al sector pblico como al privado, para proyectos de alta prioridad
en materia de desarrollo. Su consejo de administracin, rgano supremo,
est integrado por el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico, como presidente del mismo; y como titulares, entre otros, por el Secretario de Industria y Comercio, el Secretario del Patrimonio Nacional y el Director del
Banco de Mxico.
b) El Banco Nacional de Comercio Exterior) institucin nacional de
crdito dedicada al fomento de las relaciones comerciales del pas con el
exterior; el presidente del consejo de administracin es el Secretario de
Industria y Comercio, y los titulares principales son el Subsecretario de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; el Secretario de Agricultura y
Ganadera, el Secretario del Patrimonio Nacional, el Secretario de Relaciones Exteriores, el Subsecretario de Ingresos de Hacienda y Crdito Pblico y el Subdirector del Banco de Mxico.
e) En el Consejo de Administracin del Banco Nacional Agropecuario)
cuya finalidad es canalizar mayores recursos financieros al sector rural,
tanto provenientes del exterior como de la banca privada, participan el
Director del Banco de Mxico como presidente, el Subsecretario de Hacienda y Crdito Pblico, el jefe del Departamento de Asuntos Agrarios
y Colonizacin, el Subsecretario de Agricultura y Ganadera, y el Director
General de la Nacional Financiera.
56
DIEZ AOS DI-: PLANIFICACIN y AIHUNISTRACIN PIlLICA EN MXICO
d) El Banco Nacional de Crdito Agrcola) uno de los dos bancos tradicionales de fomento al campo, integra su consejo de administracin con
el Secretario de Agricultura y Ganadera, como presidente, el Director de
Crdito de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, el Subsecretario
de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y el Subsecretario de Crdito de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
La coordinacin de los organismos planificadores y las instituciones de
fomento se realiza entre sus directivos. Existe un Comit Coordinador
de las Instituciones Nacionales de Crdito bajo la presidencia del Secretario de Hacienda e integrado por los directores del Banco de Mxico y
de las principales instituciones nacionales de crdito. Acta como rgano
encargado de delimitar competencias, considerar planes conjuntos de financiamiento, encauzar el crdito, y, en general, promover la colaboracin
entre las instituciones.
11. GRADO DE PARTICIPACION DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACION EN LAS DECISIONES GUBERNAMENTALES EN MATERIA DE
TRANSPORTE, ENERGIA Y OTRAS INVERSIONES DE INFRAESTRUCTURA.
En el seno de la Comisin Intersecretarial para la Formulacin de

Planes de Desarrollo (integrada por representantes tcnicos de las Secretaras de Hacienda y Presidencia), se determina anualmente, en combinacin con las dependencias respectivas, el conjunto de inversiones en
infraestructura que se harn durante el ao. Esta determinacin se lleva
a cabo tomando en cuenta la calidad de los proyectos de inversin, la
jerarquizacin de las inversiones segn los programas generales del sector
pblico y la disponibilidad de los recursos financieros internos y externos.
Con estos datos se preparan cuadros denominados de inversin-financiamiento que sirven de base a la operacin de la Direccin General de Inversiones Pblicas.
La funcin de este organismo, que depende de la Secretara de la
Presidencia, es establecer los lineamientos generales de la poltica a seguir
en materia de inversiones y los objetivos generales de la misma. Tambin,
formula una evaluacin individual de cada uno de los proyectos de inversin en infraestructura, y autoriza o no tales inversiones en funcin de la
calidad intrnseca del proyecto y de su importancia en trminos de un sistema general de prioridades derivado del programa de inversiones pblicas
(actualmente se hace referencia al programa 1966-70).
Las decisiones finales que modifican los planes originales, se hacen
EL PROCESO ADMINISTRATIVO DE LA PLANEACr;X ECONMrC.~
57
del conocimiento de las dependencias y organismos cuando solicitan de la

Direccin General de Inversiones Pblicas, la autorizacin correspondiente
a las inversiones que pretenden efectuar.
Las medidas vigentes hoy modifican antiguos procedimientos para la
autorizacin de inversiones, pues contemplan la necesidad ele aprobar el
conjunto de las inversiones del sector pblico de acuerdo con el marco
de referencia que significan los cuadros de inversin-financiamiento y, al
mismo tiempo, la aprobacin individual de proyectos especficos a lo largo
del ejercicio fiscal. Como se dijo, la primera tarea la lleva a cabo, preponderantemente, la Comisin Intersecretarial; la segunda, la Direccin General de Inversiones.
111. PARTICIPACION DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACION EN LA
POLlTICA MONETARIA NACIONAL.
Los principales ordenamientos jurdicos aplicables en materia de moneda y banca son: la Ley Monetaria, la Ley Orgnica del Banco de Mxico
y la Ley General de Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares.
Esta ltima regula la actividad de las instituciones bancarias en el pas,
fundamentalmente las de carcter privado puesto que las instituciones nacionales, por lo general, se rigen por su propia ley orgnica o sus estatutos
particulares.
La poltica monetaria es conducida en forma coordinada, por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y el Banco de Mxico. Existen, adems, organismos de supervisin -la Comisin Nacional Bancaria y la
Comisin Nacional de Valores- que coadyuvan en la adecuada aplicacin
de dicha poltica.
El Banco de Mxico, como banco central, establece y reglamenta el
instrumental monetario destinado a estimular el desarrollo de la produccin nacional, dentro de un ambiente de estabilidad. El Banco de Mxico
influye sobre el poder adquisitivo interno de la moneda, regulando su
emisin y circulacin; tiene la responsabilidad de mantener la convertibilidad externa del peso mexicano; opera como banco de reserva y como
cmara de compensacin respecto de las instituciones a l asociadas, y acta
como agente financiero del gobierno federal y como representante del
mismo ante los organismos internacionales de crdito.
La Comisin Nacional Bancaria es el rgano de vigilancia de las Instituciones de Crdito y Organizaciones Auxiliares, cuidando de que operen
de acuerdo con las normas especialmente establecidas para ellas. Asimismo
tiene la obligacin de apoyar, con sus normas e instrucciones, la poltica
de regulacin monetaria que compete al banco central.
58
DIEZ AOS DE PLA:\,IFICACIN y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
La Comisin Nacional de Valores tiene por objeto organizar un rgimen

de vigilancia del mercado de valores y estimular una correcta canalizacin
del ahorro nacional. Mantiene estrechas relaciones con el Banco de Mxico, con el que colabora en su poltica de control selectivo del crdito
mediante un sistema que exige la autorizacin, por parte de la Comisin,
de los valores ofrecidos al pblico. Tambin mantiene estrecho contacto
administrativo y funcional con la Comisin Nacional Bancaria.
Los objetivos centrales de la poltica monetaria estn dirigidos a mantener la estabilidad interna de la moneda, a la vez que a evitar presiones
en el mercado de cambios que puedan afectar la paridad cambiaria del
peso mexicano, todo ello dentro del objetivo fundamental de la poltica
econmica general del pas que consiste en lograr un acelerado desarrollo econmico. Para cumplir adecuadamente con sus propsitos, el Banco
de Mxico dispone de tradicionales y conocidos instrumentos tales como
variaciones en la tasa de redescuento, compraventa de valores en el mercado, cambios en la tasa de depsito obligatorio, fijacin de tasas mximas
y mnimas del inters que deban cubrir los bancos privados, as como el
establecimiento de porcentajes respecto de los diversos renglones del pasivo
con relacin a su capital y reservas.
De lo anterior se desprende que los organismos de planificacin, en
tanto que su funcin preponderante es programar las inversiones, no tienen
relacin directa alguna con las decisiones de poltica monetaria. Es el
titular de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico quien define esa
poltica, previa opinin del Director del Banco de Mxico. Es claro que el
propio titular de la mencionada Secretara pueda conjugar los factores
econmicos de carcter general con los requerimientos especficos de la
poltica crediticia.
IV. PARTlCIPACION DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACION EN MATERIA DE POLlTlCA CREDITICIA.
En lo que se refiere a la poltica financiera en general, y particularmente

a sus aspectos monetarios y crediticios, el rgano de planificacin es la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Al frente de dicha dependencia
est un Secretario nombrado y removido libremente por el Presidente. En
el aspecto crediticio se auxilia por un Subsecretario y un Director General
EL PROCESO ADMINISTRATIVO DE LA PI.ANEACIN ECONMICA
59
de Crdito, funcionario este ltimo que es la autoridad encargada de llevar

a la prctica la poltica general en estas materias.
El crdito interno otorgado por el sistema bancario privado se regula
a travs del Banco de Mxico. Por otra parte, el Comit Coordinador de
las Instituciones Nacionales de Crdito, presidido por el Secretario de Hacienda, est encargado de programar el crdito oficial. En el reglamento
sobre las instituciones nacionales y organizaciones auxiliares nacionales
de crdito, expedido el 29 de junio de 1959, se establece que "cuando el
Comit deba ocuparse de problemas relativos o relacionados con las dems
instituciones nacionales de crdito y organizaciones auxiliares nacionales
de crdito, los directores o gerentes generales respectivos, integrarn tambin dicho Comit".
Adems de las funciones realizadas a travs del banco central, el gobierno federal ejercita las funciones de inspeccin y vigilancia de la actividad
bancaria y crediticia a travs de la Comisin Nacional Bancaria, organismo
que cae en la categora que algunos tratadistas llaman "desconcentrados"
y en cuyo comit ejecutivo participa el Director General de Crdito. Este
organismo cumple las funciones que en otros pases desempea la superintendencia de bancos. Para llevar a cabo esta actividad en forma coordinada, se mantienen ininterrumpidos contactos de tipo personal entre los
funcionarios de la Secretara de Hacienda, el Banco de Mxico y la Comisin Nacional Bancaria.
El crdito externo de Mxico se ha coordinado y jerarquizado a travs
de la Comisin Especial de Financiamientos Exteriores, organismo que
opera dentro de la administracin de la Nacional Financiera. Dicha Comisin est presidida por el Secretario de Hacienda y Crdito Pblico y
la integran, como miembros, el Director del Banco de Mxico y el Director
de la Nacional Financiera. "En el uso de financiamiento del exterior, Nacional Financiera observa una poltica tendiente a favorecer proyectos
ahorradores o generadores de divisas, captando recursos en las mejores
condiciones posibles y laborando activamente a travs de la Comisin
Especial de Financiamientos Exteriores, para lograr la ampliacin de plazos y de perodos de gracia en la contratacin de crditos externos, limitando a lo estrictamente necesario el endeudamiento a plazo corto y mediano, a fin de limitar el servicio financiero, y procurando aplicar en forma
ptima los recursos tomados en prstamos." 17
11
Informe Anual 1964, Nacional Financiera, Mxico, 1965.
60
DIEZ AOS DE PLANIFICACI:-; y ADMINISTRACI;-' PBLICA EN MXICO
v.
PARTICIPACION DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACION EN LA

POLlTICA DE COMERCIO EXTERIOR.
Fundndose en que "al Estado corresponde, a travs de los organismos

idneos, proporcionar un marco institucional y operativo que aliente y
coordine la actividad privada de exportacin, pero no hay ningn sustituto
de esta actividad, dentro de los marcos en que se desarrolla la vida econmica de Mxico", 18 la participacin de los organismos que realizan la
planificacin en materia de comercio exterior vara en concordancia a sus
funciones particulares y a la relacin que guardan como partes integrantes
de ese marco institucional y operativo.
Conviene observar algunos aspectos de la estructura administrativa que
prevalece en esta rea. La participacin de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico es de dos tipos: directa, a travs del manejo de los aranceles -funcin que ejecuta en coordinacin con los mecanismos de control
selectivo de las importaciones y de las ventas al exterior, realizadas por la
Secretara de Industria y Comercio-, e indirecta, aunque no menos importante, a travs de su participacin en el rgano superior de la poltica
comercial externa, el Consejo Nacional de Comercio Exterior. El Consejo
fue reestructurado, no hace mucho, mediante un decreto presidencial que
le otorg el carcter de rgano de coordinacin de las actividades de las
Secretaras e instituciones que dentro del marco del Poder Ejecutivo intervienen en el fomento y regulacin del comercio exterior. In A las reuniones
de dicho Consejo concurren los titulares de las Secretaras y Departamentos de Estado, cuando los asuntos que se traten sean competencia de sus
respectivos ramos y tengan relacin con el comercio exterior.
Las resoluciones definitivas adoptadas por el Consejo deben ser ejecutadas, en la parte correspondiente, por cada una de las Secretaras y
departamentos de Estado (previamente notificados) que intervengan en
su formulacin. Ello equivale a decir que las decisiones del Consejo tienen
fuerza obligatoria para los organismos de la administracin pblica, los
cuales deben informar a ste de su cumplimiento. Las bases consideradas
para emitir decisiones y criterios con los estudios y opiniones gubernamentales enviados al Consejo, as como el resultado de las investigaciones
realizadas por las comisiones tcnicas consultivas, o grupos especiales de
estudio establecidos por el propio Consejo.
18 Francisco Alcal Quintero, Subsecretario de Ingresos de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, en conferencia de la Asociacin para el Fomento de las Exportaciones
Mexicanas (Monterrey, N. L., 2 de diciembre de 1966).
111 El Decreto que reestructura el Consejo Nacional de Comercio Exterior fue publicado
en el Diario Oficial, !l0 de sept. de 1965.
EL PROCESO All:\f1N1STRATIVO DE LA PLANEACIN ECONMICA
6]
A pesar de esa estructura, que prev cierto grado de coordinacin,

sigue siendo vlida la observacin de que "es preciso reconocer que la
reestructuracin del Consejo no ha hecho menos necesaria la revisin de
la actual divisin de funciones y responsabilidad entre los numerosos organismos pblicos y de carcter mixto que actan en materia de comercio
exterior. " :'>Jo es poco frecuente el caso de algunos organismos que, creados para resolver problemas especficos, presten servicios apenas conocidos
por las personas interesadas y sin vinculacin con otras dependencias, lo
cual, naturalmente, disminuye su utilidad para los operadores del comercio
exterior". :.."
La participacin de los otros organismos nacionales de planificacin
-Secretarias de la Presidencia y del Patrimonio Nacional, y la Comisin
Intersecretarial-; se reduce a revisar, aprobar y controlar los planes y programas de trabajo de los distintos rganos pblicos que intervienen y participan en el comercio exterior.
En cuanto a la coordinacin de actividades del sector privado, merecen
la pena citarse los Comits Consultivos de Importacin y de Exportacin,
dependientes de la Secretara de Industria y Comercio, e integrados con
representantes de productores, comerciantes y usuarios. Tambin debe aludirse el auxilio de esa misma Secretara para la organizacin de ferias o
participacin en ellas, organizacin de misiones comerciales al exterior, etc.
De la proliferacin de organismos que operan en el campo del comercio
exterior surgen problemas administrativos. A ellos se refera el Director
del Banco Nacional de Comercio Exterior al afirmar: "Sin decir nombres,
porque quiz resultar un poco tediosa la enumeracin de nombres muy
largos, funcionan en la actualidad ms de veinte organismos, que necesariamente obligan al exportador a tocar cada una de esas puertas, cuando
seria tan fcil que slo dos o tres tuvieran que abrir. Por lo dems, con
tanto organismo no puede ubicarse la responsabilidad." ~l
Confirman esta opinin las conclusiones a las que lleg la 1 Convencin Nacional de Comercio Exterior, celebrada el 11 de noviembre de
1967. La primera de ellas, declara: "Se requiere la centralizacin de las
funciones relacionadas con comercio exterior en un organismo que debe
crearse para tal efecto, y que tenga dependencias regionales en los principales centros de produccin y consumo de la Repblica."
20 Opinin Editorial de la Reoista Comercio Exterior, Mxico, octubre de 1965, p. 695.
:u Revista Comercio Exterior, Lic. Antonio Armendriz, Director del Banco Nacional de
Comercio Exterior, Mxico, diciembre de 1966, p. 905.
62
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMI:-<ISTRACIN Pl:BLlCA EN MXICO
VI. PARTICIPACION DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACION EN LA

POLlTICA DE REMUNERACIONES PARA LOS SECTORES PUBLICO Y
PRIVADO.
La fijacin de remuneraciones al sector privado se funda en el artculo

123 de la Constitucin Federal y en la Ley Federal del Trabajo. Esta ltima
define el salario mnimo y establece su determinacin a travs de las comisiones regionales de salarios mnimos. Como rgano superior de tales
comisiones, ha sido creada la Comisin Nacional de Salarios Mnimos, que
depende directamente del Presidente de la Repblica, quien designa a
un representante suyo para que la presida.
En Mxico, salvo lneas generales establecidas por el Ejecutivo de la
Unin, no existe una poltica especfica de salarios, por lo que es nulo
el grado de participacin de los organismos planificadores en este campo.
La Comisin Nacional de Salarios Mnimos no tiene relacin alguna
con la Comisin Intersecretarial para la Formulacin de Planes. Su trato con la Secretara de Hacienda obedece exclusivamente al ejercicio de su
propio presupuesto, y las relaciones con la Secretara del Trabajo son
principalmente de tipo informativo. A esta ltima dependencia corresponde la vigilancia del cumplimiento de los salarios mnimos, porque la
Comisin no tiene atribuciones ejecutivas ni coactivas.
Por lo que al sector pblico se refiere, existe gran heterogeneidad en
la remuneracin de empleados y funcionarios pblicos. En efecto, se observan amplias discrepancias entre las distintas Secretaras, departamentos
de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal,
cada organismo de los cuales determina en forma independiente su propia
poltica salarial. Tampoco existen polticas y lineamientos tendientes a modificar tales discrepancias, ni a establecer una base de tabulacin para el
sector pblico en su conjunto.
VII. PARTICIPACION DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACION EN LA
POLlTICA TRIBUTARIA y DE CREDITO PUBLICO.
La poltica tributaria del pas es de exclusiva responsabilidad de la

Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. El ciclo presupuestario se inicia
con las actividades anuales de dicha Secretara, tendientes a la preparacin
del presupuesto de egresos y de la ley de ingresos. Antes del 31 de julio de
cada ao, las Secretaras y departamentos de Estado, y los ms importantes
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, envan a
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico sus observaciones y modifica-
63
ciones al presupuesto vigente. La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,

a su vez, hace del conocimiento de las otras dependencias la aceptacin o
rechazo de las modificaciones, y al mismo tiempo seala el monto global
asignado a cada uno de los ramos. Fijado el lmite presupuestario para cada
dependencia, stas tienen la obligacin de presentar proyectos de egresos
preliminares a la Subsecretara de Egresos (de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico) que comprendan las inversiones a efectuar en el siguiente ejercicio, a efecto de estudiar las necesidades de financiamiento
extraordinario. El dictamen sobre los presupuestos preliminares que la
Secretara de Hacienda prepara se discute conjuntamente con las otras
dependencias.
La competencia de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico es exclusiva en materia de poltica tributaria. Sin embargo, no cabe duda que
se acta en forma coordinada con instituciones del sector pblico. Esta
condicin de "coordinacin" fue claramente sealada por un alto funcionario del gobierno federal, quien expres:
"En lo tocante al grado de coherencia alcanzado en el manejo de
dichos instrumentos (tributarios), aun cuando en un principio no fue
muy alto, en razn de que estaba apenas en una etapa de creacin,
prueba y perfeccionamiento de los propios instrumentos, en los ltimos
diez aos se ha ido logrando un cada vez mayor grado de coordinacin
en el uso de los mismos. Un ejemplo bastante ilustrativo es el de la
gran coordinacin con que se manejan el arancel de importaciones y
el sistema de permisos previos, y la coordinacin alcanzada entre las
polticas de produccin y precios de las empresas estatales productoras
de energticos y otros insumas estratgicos, en la medida en que ha
ido avanzando el proceso de sustitucin de importaciones ... Sin duda,
no podra afirmarse que se haya logrado todo en este terreno y que
por consiguiente no se pueda mejorar an ms el uso de los instrumentos,
tan es as que el gobierno federal est haciendo todos los esfuerzos necesarios para lograr una coordinacin cada vez ms gil y efectiva. Adems,
en la medida en que el sector pblico vaya avanzando en las tareas de
programacin de su actividad, el grado de coordinacin ir siendo cada
vez mayor." 22
De otra parte, en materia de crdito pblico es sustancial la partICipacin de los organismos de planeamiento. La Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico es el rgano competente para intervenir en todas las
operaciones en que se haga uso del crdito pblico, as como para manejar
la deuda del pas. En efecto, los organismos descentralizados y las empresas
212 El Desarrollo Industrial de Mxico, Francisco Alcal Quintero, Revista Investigacin
Fiscal, Mxico. agosto 1967, p. 91.
64
DIEZ AOS DE PLANIFICACI:-; y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
de participacin estatal no pueden gestionar ni obtener crditos, cualquiera

que sea su destino o forma de documentacin, sin autorizacin previa de
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Dichas autorizaciones se dan
exigiendo siempre que las inversiones a las cuales se dediquen se encuentren
comprendidas en programas aprobados por el Ejecutivo, y que la solvencia
de los organismos y empresas sea suficiente, a juicio de la propia Secretara, para liquidar los compromisos que se contraigan. A este efecto, los
organismos y empresas debern comunicar peridicamente a la Secretara
sus estados financieros. La Secretara no autoriza la contratacin de financiamientos destinados a gasto corriente, sino a gastos de inversin y de
capital de trabajo para procesos productivos. Se vigila constantemente la
capacidad de pago del sector pblico en general y de las entidades que
lo forman, en particular por lo que toca a endeudamiento tanto interno
como externo, para lo cual se hacen los estudios necesarios.
Al principio estas facultades se referan exclusivamente a los crditos
obtenidos en el exterior, pero la necesidad de un control ms estricto del
endeudamiento del sector pblico en general hizo necesario extenderlas
tambin a los crditos internos. Las decisiones de la Secretara de Hacienda
en lo que toca a los gastos de inversin, se fundan en autorizaciones expedidas por la Secretara de la Presidencia, la cual se apoya, a su vez, en los
trabajos de una subcomisin encargada de realizar estudios en materia de
inversin y financiamiento, y en la cual participan funcionarios de ambas
dependencias.
Respecto a las instituciones nacionales y organizaciones auxiliares nacionales de crdito, cabe decir que en materia de crdito interno funcionan
los controles ya enunciados anteriormente, y en materia de crdito externo
existe la limitacin de que slo pueden adquirir compromisos, previa autorizacin de la Secretara de Hacienda, el Banco de Mxico, la Nacional
Financiera, el Banco Nacional Agropecuario, el Banco Nacional de Comercio Exterior y el Banco Nacional de Obras y Servicios Pblicos. Las dems
instituciones nacionales que necesiten recursos procedentes del exterior,
operarn por conducto de algunas de las instituciones nacionales mencionadas. De acuerdo con el Reglamento sobre las Instituciones Nacionales
de Crdito y Organizaciones Auxiliares Nacionales de Crdito, la Secretara de Hacienda autoriza las emisiones de valores internos y externos
que lleve a cabo la banca oficial, y vigila en general su poltica de endeudamiento.
En materia de crdito externo, la entidad competente para autorizar
negociaciones y gestiones es la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, y
ellas deciden las entidades del sector pblico que pueden gestionar los financiamientos relativos, as como las modalidades de negociacin y contratacin.
65
111. LOS MECANISMOS SECTORIALES DE PLANlflCACION y SU

RELACION CON LOS CENTROS DE DECISION
l. RELACIONES EXISTENTES ENTRE LOS MECANISMOS SECTORIALES DE
PLANIFICACION y LAS DECISIONES DEL JEFE DEL ESTADO.
El Presidente de la Repblica es constitucionalmente el titular del

Poder Ejecutivo Federal, y en consecuencia el eje central del sistema de
decisiones del gobierno. Es l quien, mediante acuerdos verbales y escritos,
seala lineamientos de decisin a sus colaboradores ms inmediatos. Como
no existe un sistema de gabinete ministerial, tampoco hay decisiones polticas colectivas.
En Mxico los mecanismos sectoriales de planificacin de tipo "vertical", funcionan internamente dentro de dos direcciones generales de la
Secretara de la Presidencia, la de Inversiones y la de Planeacin Sectorial y
Regional, con diversas secciones tales como las de agricultura, industria,
industrias extractivas, etc.
En cuanto al problema del financiamiento, que podra considerarse
como un sector "horizontal", la responsabilidad recae sobre la subcomisin
que con ese nombre se ha formado dentro de la Comisin Intersecretarial.
En consecuencia, las relaciones entre los mecanismos sectoriales de planificacin y el Jefe de Estado, son de carcter orgnico. La Direccin General
de Inversiones, la Direccin General del Plan del Gasto Pblico, y la Direccin de Planeacin Sectorial y Regional son partes integrantes de la
Secretara de la Presidencia. Como ya se ha dicho, los titulares de las diversas Secretaras dependen directamente del Jefe del Estado -es decir, del
Presidente de la Repblica, que es tambin jefe de gobierno- y slo son
responsables ante l. De otra parte, la Comisin Intersecretarial, que tiene
la funcin de elaborar los planes de desarrollo para toda la economa, est
integrada por representantes tcnicos de las Secretaras de Hacienda y
Crdito Pblico, y de la Presidencia. Los titulares de ambas dependencias,
conjuntamente, someten el plan de desarrollo a la aprobacin del Presidente de la Repblica.
Por lo que toca a la influencia y autoridad que los rganos de planificacin tienen respecto del resto del sector pblico, uno de los ms conocidos
expertos en la materia, Miguel Wionczek, opina: "La ventaja potencial de
un gobierno central fuerte, o, con mayor exactitud, de un jefe del ejecutivo
extremadamente fuerte, se ve contrarrestada, en medida considerable, por
una curiosa herencia del pasado mexicano: la difusin del poder poltico y
econmico dentro y fuera del gobierno. El hecho de que para todos los
GG
DIEZ AOS DE PLAl\;IFICACIN y
ADMIl\;ISTRACI;--; PBLICA lN ':XICO
propsitos prcticos, el Presidente de Mxico no tenga gabinete, y que

todas las cuestiones fundamentales sean resueltas directamente por l con
el Secretario de Estado o el jefe de la dependencia inmediata responsable,
con muy poca coordinacin con los dems organismos federales interesados,
hace que sea difcil lograr la unidad de accin entre todos los llamados a
formular la poltica en su respectivo campo y ello, sin aludir a posibles
acuerdos sobre la poltica general a seguir."~3
11. LOS MECANISMOS DE PLANIFICACION SECTORIAL y LOS ORGANISMOS DE FORMULACION DE POLlTICAS.
En Mxico no existen otros organismos sectoriales que definan polticas que las propias Secretaras de Estado, organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal. As, por ejemplo, en materia de petrleo
y petroqumica, Petrleos Mexicanos (PE1\IEX), organismo descentralizado, realiza las tareas de programacin; en materia elctrica, la Comisin
Federal de Electricidad y compaas filiales; en materia de agrir ultura, la
Secretara de Agricultura y Ganadera, etc.
El nuevo sistema de programacin de inversiones del sector pblico,
que se explica en otra parte de este trabajo, prev que la autorizacin de
los proyectos de inversin se lleve a cabo previa su discusin entre las
divisiones sectoriales de la Direccin General de Inversiones y de Planeacin Sectorial y Regional, y las Secretaras de Estado y organismos descentralizados que formulan tales proyectos; la Direccin de Planeacin elabora
programas para el desarrollo de los sectores de la actividad nacional y de
ciertas zonas o regiones del pas previamente seleccionadas, a fin de lograr
un desenvolvimiento equilibrado; la Direccin de Inversiones Pblicas se
encarga de someter a programas, coordinar y vigilar las inversiones pblicas. De ah que las relaciones existentes entre los mecanismos sectoriales
de planificacin y los rganos encargados de formular las polticas sectoriales de planificacin sean directas, y que consistan en discutir y estudiar,
ya que los programas de las entidades del sector pblico se analizan agrupndolos por sectores. Con este procedimiento, se precisa el papel que
corresponde desempear a cada entidad, el grado de coordinacin que es
factible lograr, y las interconexiones para definir las medidas m.is aconsejables de una poltica uniforme en cada rama de actividad.
:23 Bases para la Planeacion Econmica y Social de Mxico, Miguel S. Wionczek, Seminario de la Escuela Nacional de Economa, UNAM, Mxico, 1965.
EL PROCESO ADMI"lISTRATlVO DE LA PLANEACI" ECONMICA
(j7
111. LOS CENTROS NACIONALES DE DECISION SOBRE MEDIDAS DE fOMENTO.
Las Secretarias y departamentos de Estado, organismos descentralizados,

y empresas de participacin estatal, tienen el carcter de entidades de clecisin. El examen del funcionamiento ele estas entidades dentro ele la administracin pblica mexicana revela que existe un nmero excesivo de
centros de decisin en diversos sectores. As, por ejemplo, hay demasiados
organismos de toda naturaleza que operan en el sector agropecuario, con
los consiguientes clefectos de coordinacin, duplicidad y hasta de funcionamiento, derivados de su nmero y de la circunstancia de estar integrados
con miembros de alta jerarqua, a quienes resulta difcil concurrir con
asiduidad y colaborar en forma til. Los problemas de coordinacin existentes justifican que la Secretara de la Presidencia -en el seno de la cual
funcionan los mecanismos sectoriales de planificacin- sea responsable, no
slo de la formulacin de planes y programas de desarrollo, sino tambin
de coordinar su ejecucin y vigilar su cumplimiento.
De todo ello se desprende, que la estructura y funcionamiento de la
administracin pblica mexicana no satisfacen an las necesidades de
la planeacin integral. Ser necesario, basndose en las directrices emanadas
como consecuencia de la aplicacin de los planes de desarrollo, ir haciendo
los ajustes y modificaciones necesarios para lograr la adecuacin y coordinacin de los centros decisorios en cada sector.
IV. LOS MECANISMOS SECTORIALES DE PLANlflCACION y LAS ENTIDADES DESCENTRALIZADAS, AUTONOMAS, EMPRESAS PUBLICAS O
MIXTAS.
La relacin entre las entidades descentralizadas y empresas de parucipacin estatal con los mecanismos sectoriales de planificacin es muy estrecha. Los organismos y empresas son los instrumentos de ejecucin material de las decisiones, y programas aprobados y autorizados por los
mecanismos sectoriales de planificacin, representados por las distintas dependencias de la Secretara de la Presidencia. No debe olvidarse, sin embargo, que son los propios organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, quienes tienen la responsabilidad de elaborar sus propios
programas de trabajo e inversin.
68
v.
PARTICIPACION DE LOS ORGANISMOS REGIONALES Y LOCALES EN

LA FORMULACION y EJECUCION DE LOS PLANES SECTORIALES.
La participacin de los Estados, territorios y municipios, en el proceso

de formulacin y aprobacin del programa de inversin pblica federal,
ha sido mnima hasta ahora. La confluencia de las inversiones federales
hacia una regin determinada ha dependido de las necesidades concretas
de su iniciacin, y de la direccin que el desarrollo nacional impone en
cada etapa, as como de las interrelaciones sectoriales que de l se desprenden. Sin embargo, siguiendo el trabajo de Medina Aulln.Ps cabe sealar
tres formas de intervencin:
a) Por persuasin: un estudio realizado por el Departamento de Investigaciones Industriales del Banco de Mxico, denominado "El desarrollo
regional en Mxico", considera que "slo cuando se trata del aprovechamiento de recursos naturales alternativos, tanto por su utilizacin como
por su situacin geogrfica, la intervencin de los gobiernos locales se ha
manifestado a travs de su capacidad de persuasin ante los ministerios
respectivos".
En este nivel juegan un importante papel los factores polticos, ms
que los econmicos, en los casos de programas marginales que la federacin
elabora, tales como los de extensin agrcola, bienestar social, rural, etc.
b) Por participacin financiera: existe cierta influencia de los gobiernos locales, basada en su capacidad financiera, para participar en los
programas que bajo el sistema de "cooperacin" realiza el gobierno federal,
mediante la aportacin de cantidades iguales por los sectores federal y local.
Quedan comprendidos en esta situacin, los caminos vecinales, las escuelas
y algunos servicios pblicos. Ntese que, por las exigencias de dicha "cooperacin", este tipo de programas se realiza en los Estados de mayor desarrollo, y en centros urbanos ms avanzados, produciendo lgicamente
desequilibrios de desarrollo entre los Estados "ricos" y "pobres".
c) Por gestin directa: estableciendo contactos directos ante las dependencias relativas, especialmente con la Secretara de la Presidencia (en las
direcciones de Planeacin Sectorial y Regional, y de Inversiones Pblicas) .
Sin embargo, no existe un mecanismo administrativo especfico para instrumentarlos. Se advierte, en consecuencia, que es del sector federal del
que depende la responsabilidad de promover el desarrollo regional.
No existe informacin sistemtica sobre la inversin pblica a nivel
municipal.
24 Consideraciones sobre el Gasto Pblico y la Planeacin, Carlos Medina AuIln, tesis
profesional, UNAM, 1967.
EL PROCESO ADMINISTRATIVO DE LA PLA:--JEACIN ECONMICA
69
Las cifras relativas a la distribucin de la inversin pblica federal por

regiones, acusa desigualdad entre las regiones econmicas del pas, desigualdad que se observa tambin en el interior de las mismas, y en la finalidad
del gasto.
Es muy reducida la participacin financiera de los Estados en la
inversin pblica. Por ejemplo, en el perodo 1959-64, la inversin pblica
global alcanz un monto cercano a los 59 000 millones de pesos, de los
que correspondieron algo ms de 52000 a la Federacin, cerca de 5900
a los gobiernos estatales y slo 910.5 millones a todos los municipios del pas.
"La poltica federal de inversin pblica no ha tenido como objetivo
explcito, definido e instrumentado operativamente, el desarrollo regional
equilibrado del pas. Lo ocurrido hasta ahora muestra que otros criterios
de inversin han tenido prioridad sobre los del desarrollo estatal y regional;
el objetivo general de lograr el desarrollo econmico integral del pas, no
se ha logrado, porque no se ha partido de la base de explotar racionalmente
los recursos de todas las regiones que componen el pas, ni se ha tenido
presente el desarrollo econmico de las diversas regiones." 25
Creados por el Ejecutivo, y dependientes del gobierno federal, existen
dos tipos de organismos que tienen como objetivo lograr el desarrollo
econmico regional; unos de carcter ejecutivo, y otros slo de estudio e
investigacin. Entre los primeros cabe destacar las diversas "comisiones"
de cuencas y ros, como las del ro Papaloapan, del ro Balsas, del ro
Fuerte, del ro Grijalva y la del Lerma-Chapala-Santiago, que tienen por
objeto, adems de proporcionar energa a otras zonas del pas, desarrollar
las regiones donde se encuentran ubicadas las plantas generadoras; las comisiones forestales estatales; las juntas federales de mejoras materiales; las
juntas locales de caminos, y el Programa Nacional Fronterizo, creado en
1961 para estimular el desarrollo comercial, educativo, industrial, de urbanizacin, etc., de las zonas fronterizas de Mxico.
IV. LOS PLANES DE INVERSION PUSUCA

l. PARTICIPACION DE LOS ORGANISMOS DE PLANIFICACION SECTORIAL
EN LA ELABORACION, EJECUCION y CONTROL DE LOS PLANES DE
INVERSION PUBLICA.
La planificacin realizada en Mxico, ha sido preponderantemente pi aneacin de las inversiones pblicas, aun cuando recientemente, como se
25
Carlos Medina Aulln, op. cit.
70
dijo, se han iniciado esfuerzos para sujetar los gastos corrientes a mecanismos de planeacin. Tambin ha quedado establecido que la Secretara
de la Presidencia, es, tal vez, el principal rgano de planificacin. Est
integrada por un secretario, un subsecretario, un oficial mayor, y cinco
directores encargados de las direcciones generales de Inversiones, Planeacin Sectorial y Regional, de Control y Vigilancia de Inversiones, y Jurdica.
Los planes anuales y a plazo intermedio de inversin pblica, se formulan mediante un proceso que va de abajo arriba. Es decir, originalmente,
son las distintas entidades del sector pblico quienes formulan los planes
y programas a seguir; toca a los organismos de planeamiento hacer el estudio y anlisis de dichos planes, y en su caso, mediante discusin, modificarlos o enviarlos a la Comisin Intersecretarial, con su dictamen, para que
esa Comisin los revise. Finalmente, el plan de inversiones se somete a la
consideracin del Presidente de la Repblica, quien lo aprueba y lo ela a
conocer al pblico por conducto de la Secretara de la Presidencia.
Basndose en el estudio ele los planes de inversin presentados por las
entidades pblicas, la Secretara de la Presidencia pide su opinin a la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la cual se avoca a analizar los
estudios de financiamiento, recabando, al efecto, informacin necesaria
de los organismos pblicos que efectuarn la inversin. Corresponde a la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, a travs de la Direccin de Crdito, otorgar el financiamiento acordado, y a la Secretara de la Presidencia, con intervencin de la Direccin de Vigilancia de las Inversiones Pblicas y Subsidios Federales, el control de los citados planes.
11. INTEGRACJON DE LOS PLANES DE INVERSION EN EL PRESUPUESTO
PUBLICO.
Los presupuestos anteriores al de 1967 se formulaban con independencia ele los programas ele inversin. Al respecto, vale la pena citar las
declaraciones del Secretario de la Presidencia. acerca del programa de inversiones del sector pblico para 1968:~6
"De este modo, la coordinacin en materia de inversiones pblicas
mostr claros progresos durante el ltimo trienio, particularmente al
ponerse en ejecucin, por primera vez en 1967, el programa de inversinfinanciamiento, que consiste en analizar de modo coordinado las inversiones proyectadas por 1<Is entidades del sector pblico y los medios que
permitirn realizarlas, de tal manera que los recursos financieros disponibles se utilicen en forma ptima en relacin a las inversiones progra,"6 Programa de Inversiones Pblicas [uir 1968. Dr. Emilio Mart ur-z Mana utou, Sccretario
de la Prcsldenca, F.I Mercado de Valores, Nm. 3, 15 de enero de 1968.
EL PROCESO ADMINISTRATIVO DE LA PLAN~:ACIN ECONMICA
71
madas, lo que pennite oportunidad. continuidad, y economa en las

obras respectivas.
"Tambin en 1967 y como consecuencia del programa de inversinfinanciamiento, se di otro paso importante al analizar los programas
de inversiones: aun cuando se proyecten a plazos mayores, slo se autorizan las inversiones que es factible llevar a cabo cada afio, de acuerdo
con la capacidad de las entidades del sector pblico. Con ello se elimina
la posibilidad de diferir la ejecucin de obras que por falta oportuna
de proyectos, ausencia de estudios econmicos, o trmites para la obtencin de financiamiento, tenan que realizarse en aos posteriores al de
su aprobacin, lo que limitaba los efectos de la inversin pblica sobre
la economa del pas, e impeda obtener sus beneficios en la forma prevista debido al retraso en la ejecucin de las obras. Al afinar los sistemas
de planeacin de las inversiones y efectuar estudios ms completos, pudieron precisarse las sumas autorizadas que estaban en ese caso.
"Por tal motivo, en 1967 se tom la decisin de cancelar las autorizaciones que no haban sido ejercidas y en consecuencia se otorgaron
otras nuevas, mediante la seleccin y jerarquizacin de los proyectos, con
el propsito de que 10 programado sea precisamente 10 que se realice.
As, el programa de inversiones acrecenta su eficacia como instrumento
de poltica econmica, al asegurar que las obras se lleven a cabo siempre
con oportunidad y previos estudios, proyectos y financiamientos adecuados."
v.
ASIGNACION DE RESPONSABILIDADES PARA

LA EJECUCION DEL PLAN
l. SOBRE LA COORDINACION y REVISION GLOBAL DE LA EJECUCION
DEL PLAN.
Como ya se dijo, las funciones generales de planeacin y control del

sector pblico estn fundamentalmente a cargo de tres Secretaras de Estado, que las realizan conforme a sus respectivas atribuciones legales: a la
Secretara de la Presidencia corresponden la planeacin, la coordinacin
y la vigilancia; a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la ejecucin
de la poltica fiscal, la elaboracin y el control del presupuesto, as como
el crdito pblico, y a la Secretara del Patrimonio Nacional, la vigilancia
y los controles especficos sobre el sector descentralizado y los bienes patrimoniales del Estado. Se presenta as un complejo sistema de planeacin y
control que no corresponde al esquema tradicional de un rgano central
suficientemente integrado.
En materia de coordinacin, la facultad ltima y ms importante est
en manos del titular del Poder Ejecutivo Federal.
72
Huelga decir que no existe en Mxico una entidad central dedicada

en forma especial a la coordinacin y revisin global de la ejecucin del
plan. En la Comisin de Programacin del Sector Pblico, rgano interno
de la Secretara de la Presidencia, en la que participa la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, se analizan los programas de actividades de las
Secretaras, departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, con el fin de integrar un programa del
sector pblico agrupado en sectores de la actividad nacional. Corresponde
a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (Direccin de Egresos) , fijar
las rdenes de pago para el financiamiento de los proyectos presentados.
A la Direccin General de Control y Vigilancia, de la Secretara de la
Presidencia, exclusivamente por lo que a organismos descentralizados se
refiere, toca constatar el adecuado manejo de los fondos disponibles. Interviene en ello, adems, la Secretara del Patrimonio Nacional, a travs
de la Direccin General de los Organismos Descentralizados.
En Mxico no existen entidades de plana mayor, a nivel superior, que
intervengan en el proceso de ejecucin de los planes y programas. Sin
embargo, cabe recordar a la Comisin de Administracin Pblica, rgano
dependiente de la Secretara de la Presidencia, encargada de estudiar la
estructura y funcionamiento de la administracin, y de proponer las reformas necesarias. De la etapa inicial de anlisis y estudio -en la que se
encuentra actualmente- pasar a tomar parte activa, fijando directrices
relativas a organizacin, mtodos, administracin de personal, etc., en todo
el campo administrativo.
En Mxico, tanto las Secretaras y departamentos de Estado, como las
dems entidades del sector pblico, son, precisamente, los rganos ejecutantes de los planes dentro del mbito a ellas sealado y autorizado por
sus respectivas leyes orgnicas. No hay entidades especiales dedicadas a la
ejecucin del plan.
11. NIVEL DE DESCENTRALlZACION FINANCIERA (EN TERMINOS DE
ASIGNACIONES PRESUPUESTARIAS PARA EL DESARROUO) ESTABLECIDO PARA LA EJECUCION DEL PLAN.
El Presupuesto de Egresos de la Federacin incluye, en realidad, dos

tipos de presupuestos: el correspondiente al gobierno federal central, y el
que corresponde al subsector paraestatal; es decir, al de los principales
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. El presupuesto individual de cada uno de los organismos mencionados en ltimo
trmino es, de hecho, autnomo, puesto que depende de los recursos propios de cada organismo. La presentacin y aprobacin de ambos, consoli-
73
dada en un solo documento final, slo tiene efectos de control y coordinacin. Sin embargo, cada organismo tiene su patrimonio propio y sus recursos no tienen como origen la recaudacin fiscal del gobierno federal, salvo
aquellos casos en los que el gobierno federal otorga subsidios o transferencias. Una vez aprobado el presupuesto de egresos del sector pblico
federal por la Cmara de Diputados, y publicado en el Diario Oficial de
la Federacin, se controla su ejercicio por medio de una tarjeta-cuenta y
un calendario de pagos. Cada entidad pblica dispone de sus asignaciones
mediante la expedicin de documentos legales (constancias de nombramiento, rdenes de pago, etc.).
Todo el movimiento presupuestario lo maneja la Contadura de la
Federacin a travs de cuentas, primero registrando en "cuentas presupuestales" propiamente dichas, y posteriormente en "cuentas de balance"
de la Hacienda Pblica.
Por su parte, los organismos descentralizados y empresas de participacin
estatal -exclusivamente las que consigna la Ley de Ingresos de la Federacin- estn obligados a concentrar en la Tesorera de la Federacin todos
los ingresos que perciban, cualquiera que sea el concepto que los origine. 27
Asimismo, en relacin al financiamiento de la inversin pblica mediante crditos, todo el sector pblico se sujeta a la aprobacin previa
de la Secretara de la Presidencia y a autorizacin de la de Hacienda y
Crdito Pblico, para obtener aqullos y para suscribir ttulos de crdito
u otros documentos en que se haga constar obligaciones a cargo de las
entidades pblicas.
VI. LA PLANEACION ADMINISTRATIVA EN

LA ETAPA DE EJECUCION
1. LA PLANIFICACION ADMINISTRATIVA.
Hasta ahora la planificacin administrativa no se ha realizado simultneamente con la econmica y la social. Esta declaracin, sin embargo,
no debe tomarse en un sentido absoluto, pues la prctica en la administracin pblica mexicana es que en las reas en que se ha realizado (por
ejemplo, en los sectores agrcola, de irrigacin, de obras pblicas, educacin
o seguridad social), paralelamente a la planificacin de dichas actividades,
siempre ha existido cierta adecuacin de la maquinaria y procedimientos
administrativos a los propsitos del programa.
27 Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio de 1968. Diario Oficial, 29 de
diciembre de 1967.
74
DIEZ AOS DE PI.A;>iIFICACI:" y
ADMINISTRACIN PlIBLICA EN MI::XICO
En la actualidad, al mismo tiempo que se est trabajando para la

plani ficacin econmica y social del pas, se estn haciendo estudios de planes y proyectos conducentes a introducir en la administracin pblica las
reformas necesarias para su ejecucin. Al efecto, existe desde hace tres
aos una Comisin de Administracin Pblica, dependiente del Ejecutivo,
como parte integrante de la Secretara de la Presidencia.
El gobierno federal se ha dado cuenta de la importancia que tiene
modernizar la administracin hacindola gil y eficaz. En su ya citada
declaracin, el Secretario de la Presidencia dijo::2S
"La Secretara de la Presidencia, segn su atribucin legal y la instruccin del C. Presidente de la Repblica, inici los trabajos necesarios
para determinar la ms adecuada estructura de la administracin pblica y las modificaciones que debern hacerse a su organizacin a fin
de coordinar mejor sus actividades y acelerar el proceso de desarrollo
econmico y social del pas; introducir las tcnicas modernas de organizacin administrativa que resulten convenientes para alcanzar el objetivo anterior y lograr una mejor capacitacin del personal gubernamental, todo ello sin lesionar los intereses legtimos de los trabajadores
al servicio del Estado, con cuya colaboracin se contar para lograr los
propsi tos plan teados."
y ms adelante:
"Las investigaciones y estudios realizados se han expresado en un

informe en el que se proponen principios fundamentales que deben regir
las reformas a la administracin pblica y los mecanismos para ejecutarlas. Esto ltimo es responsabilidad de cada una de las entidades del
sector pblico y corresponde a la Secretara de la Presidencia promover
y coordinar esta tarea."
Los estudios realizados por la Comisin de Administracin Pblica del
Gobierno ele Mxico, incluyen, como parte principal de su contenido, el
anlisis detallado de las instituciones y los procedimientos existentes, se
han realizado estudios para determinar su grado de eficiencia, midindolo
en funcin de la programacin realizada, as como su conveniencia desde
el punto de vista de la planeacin del desarrollo econmico y social del pas.
La breve existencia de la Comisin no le ha permitido extender sus
anlisis a todas las instituciones, y sus respectivos procedimientos.
::28 Mart incz Manautou Emilio, op. cit.
.EL PROCESO ADMINISTRATIVO DE LA PLANEACN ECONMICA
75
11. ETAPAS NECESARIAS PARA ESTABLECER NUEVAS ORGANIZACIONES

Y PROCEDIMIENTOS.
Cada vez <ne haya necesidad de crear nuevas organizaciones y procedimientos se llevan a cabo estudios precisos. a cargo de las propias dependencias del Ejecutivo, interesadas en el asunto. Esos estudios forman parte
del proyecto de iniciativa que se presenta al Ejecutivo Federal, el cual es
turnado a la Comisin de Administracin Pblica para que dictamine
sobre la iniciativa.
En los casos en que es indispensable alguna disposicin legislativa, la
iniciativa correspondiente suele provenir del Ejecutivo -elaborada como
se ha descrito en prrafos anteriores- y se presenta al Poder Legislativo
para su consideracin, y en su caso, aprobacin. Es decir, rige el principio
de que sea la funcin la que d origen al nuevo organismo y no a la inversa.
En aquellas dependencias en que existen unidades de organizacin y
mtodos o su equivalente, se encarga a dichos cuerpos la determinacin
de los pasos necesarios para que las nuevas organizaciones y procedimientos
entren en operacin. Desgraciadamente, no se ha contado hasta la fecha
ni con el suficiente nmero de estas unidades, ni con el personal necesario
para equipadas, lo cual ha creado en muchos casos problemas de carcter
administrativo, especialmente en lo que se refiere a la clara determinacin
de lneas de autoridad, estructura organizativa y procedimientos. Puede
decirse, pues, que los sistemas, procesos y operaciones en la administracin
pblica mexicana se han ido estableciendo empricamente en el transcurso
del tiempo. De ah que, hasta en instituciones de reciente creacin, suelan
efectuarse reorganizaciones sucesivas ms o menos a corto plazo.
Una de las principales recomendaciones incluidas en los estudios del
Comit de Procedimientos Administrativos, es la de crear en cada dependencia, principalmente de la administracin pblica central, cuerpos de
organizacin y mtodos encargados tanto de la elaboracin de estudios
previos como de la puesta en marcha de las nuevas organizaciones y procedimientos.
111. PROGRAMAS DE ADIESTRAMIENTO PARA CAPACITAR PERSONAL
TECNICO y DIRECTIVO.
Salvo raras excepciones. no ha existido en forma sistemtica la previsin

de programas de adiestramiento para capacitar personal tcnico y directivo. Esta deficiencia se ha subsanado, en parte, por el cuidado en la bsqueda de personal tcnico y directivo entre los elementos humanos pre-
76
parados por las universidades e institutos de cultura superior existentes,

tanto en la capital como en la mayora de los Estados de la Repblica.
Adems, debido a la continuidad que ha tenido la administracin pblica mexicana desde la poca de la Revolucin, prcticamente se ha creado
una clase de funcionarios con capacidad ejecutiva y tcnica, que permanecen en la administracin, aunque no necesariamente en las mismas dependencias del gobierno federal. Se observa que los elementos capacitados
llegan a tener una permanencia dentro del gobierno de 12, 15 o ms aos.
La creacin de mltiples organismos descentralizados ha permitido tambin brindar mayor y mejor ocupacin al elemento capacitado en la funcin pblica y, peridicamente, cada seis aos (coincidiendo con el cambio
del Presidente de la Repblica) se reproduce una afluencia de ejecutivos
y funcionarios del sector descentralizado hacia las dependencias regulares
del gobierno federal, y viceversa.
Como consecuencia de los trabajos de la Comisin de Administracin,
se prev la elaboracin de programas de adiestramiento, cumpliendo as
la obligacin que imponen la Constitucin y la ley reglamentaria correspondiente, ~ para crear los medios que requiere la enseanza de la administracin pblica.
IV. EL PROCESO DE PLANIFICACION y LAS FACILIDADES ADMINISTRATIVAS PARA SU EJECUCION.
El proceso de planificacin en los pases en desarrollo, como es el caso

de Mxico, se encuentra apenas en sus etapas iniciales, por lo que no ha
habido todava la oportunidad ni el tiempo para relacionarlo con las facilidades administrativas que requiere la ejecucin del plan. Sin embargo,
en los avances en materia de planificacin s se han tomado en cuenta las
facilidades econmicas, financieras y tcnicas. Se estima que ser un fenmeno de evolucin natural -impulsado por las directrices derivadas de
la reforma administrativa- el que obligue a la administracin pblica en
su conjunto, a crear las condiciones necesarias para la ejecucin de planes
y programas que cada vez encuentran una materializacin ms amplia.
La tendencia actual en el Gobierno de Mxico, es la de prever simultneamente al proceso de planificacin, la creacin de las facilidades administrativas adecuadas. Por la situacin especial que actualmente existe
en el pas, con respecto a los ajustes e implantacin de nuevos mtodos, se
puede decir que los factores que deben considerarse para determinar la
factibilidad administrativa del plan global sern los siguientes: adecuado
12!9 Estatuto ]urldico de los Trabajadores al Seruicio del Estado Diario Oficial, 29 de dciernbre de 1962.
77
cumplimiento del presupuesto por programas de manera sectorial, organizacin y funcionamiento de las entidades interesadas, recursos humanos
con que se cuenta, facultades legales reglamentarias y sistemas de comunicacin determinados.
La Comisin de Administracin Pblica ha tenido en cuenta la necesidad de hacer un estudio de la administracin, no por ramos sino por
sectores de actividad econmica y social, conforme al programa del sector
pblico para el perodo 1966-70. Se ha tratado, adems, de abordar la
planificacin administrativa en algunas Secretaras y organismos importantes del gobierno federal (a nivel sectorial y bajo una directriz sectorial).
Estas medidas no han sido de carcter sistemtico como parte integrante
de una planificacin administrativa general, sino ms bien como casos
espordicos condicionados por diversos factores, tales como la naturaleza
de las actividades de dichas dependencias, la decisin de sus jefes superiores
o la presin del pblico al exigir mejores servicios.
De otra parte, el sistema federal mexicano impide la intervencin directa del gobierno federal en la administracin de los gobiernos estatales,
como consecuencia de la autonoma constitucional de estos ltimos. En
aos recientes se ha despertado en Mxico un resurgimiento por parte de
los gobiernos de los Estados y de algunos municipios importantes del pas,
manifestndose principalmente en un desarrollo econmico ms acelerado,
concomitante al aprovechamiento ms intensivo de los recursos regionales.
Un buen nmero de Estados ha iniciado con xito reformas administrativas de importancia y algunos se han preocupado seriamente por una
planificacin administrativa ms o menos en consonancia con los requerimientos del avance econmico.
En un pas tan vasto como Mxico, en el que existen 29 Estados, dos
territorios, un distrito federal y cerca de 146 000 localidades en las que
se comprenden desde las ciudades hasta los ejidos y rancheras, el progreso
del planeamiento administrativo regional y local es un proceso a muy
largo plazo.
V. PARTICIPACION MUlTIPLE EN EL PROCESO DE PLANEAMIENTO
ADMINISTRATIVO.
Dada la participacin de las Secretaras y otros organismos importantes

del gobierno federal, la planeacin administrativa, es una realidad en Mxico. Se espera que cada Secretara y departamento de Estado cree una unidad
de organizacin y mtodos que tenga, entre otras, la funcin de estudiar,
analizar y planear la actividad administrativa de la respectiva dependencia;
que cada Secretara y departamento de Estado proceda a ordenar y codificar
las normas que actualmente regulan su actividad; que a base de los estu-
78
DIEZ AOS DE PLANIFlCACl\; y
ADMINISTRACIN PI"llI.lC\ El\ :\"ILO
dios realizados, cada dependencia revise despus las normas que determinan
su estructura orgnica y regulan su actividad, para lograr un rendimiento
ptimo; que dichas unidades tengan entre sus funciones las de formular y
mantener al da los instrumentos administrativos apropiados para la tcnica
de las actividades de la dependencia. Por lo que se refiere a los gobiernos
regionales y locales, se espera una participacin cada vez ms creciente,
pero no tan importante como las entidades anteriormente referidas debido
a la limitacin de sus recursos econmicos y tcnicos.
La participacin del sector privado en el proceso de planeamiento administrativo se ha desarrollado con gran intensidad en lo.'; ltimos aos,
debido a la formacin de una conciencia cada vez ms extendida de que
la administracin pblica no slo es un asunto que interesa a los funcionarios y empleados, sino que afecta a la sociedad en su totalidad. Otro
factor ha influido notablemente en la participacin del sector privado: la
organizacin de ste en cmaras, asociaciones, confederaciones, etc., que
al agrupar ramas sectoriales ha dado mayor consistencia a las demandas
de los particulares para erigir una administracin pblica ms eficiente y
econmica. Se estima que al dar prioridad en las reformas administrativas
a aquellas entidades que entraan mayor contacto con el pblico, la colaboracin tcnica ser mayor, proporcionando informacin y capacitacin a
travs de actividades docentes.
Como consecuencia de los estudios realizados por la Comisin de
Administracin Pblica, localizada en el seno de la Secretara de la Presidencia, se ha considerado conveniente llevar a cabo, a nivel rnacroadminis
trativo (es decir, anlisis referido a dos o ms dependencias del ejecutivo)
una investigacin de los sistemas, procedimientos y operaciones en la
administracin pblica mexicana.
En el caso de las Secretaras de Estado, organismos importantes e instituciones semiautnomas del gobierno federal, se comienza a pedirles que
preparen programas administrativos, basados en el anlisis de sistemas,
procedimientos y operaciones, como paso preliminar para su participacin
en la planificacin administrativa global. Esta exigencia guarda relacin
con el grado de avance que tienen esas entidades dentro del proceso de la
planificacin econmica y social, por lo que es muy desigual la participacin de cada una de ellas en el conjunto.
Con relacin a los gobiernos regionales y locales, en razn a las limitaciones que establece la Constitucin de la Repblica, no se les exige la
preparacin de programas administrativos detallados, ya que la planificacin administrativa global no podra extenderse a entidades que por naturaleza son "libres y soberanas", segn expresa el propio mandato constitucional.
EL PROCESO ADMINISTRATIVO DE LA PLANEACIN ECONM'CA
79
No se ha llegado a determinar un procedimiento legal para regular la

realizacin de estudios de factibilidad administrativa, como paso previo a
la formulacin de proyectos. En este aspecto, Mxico se encuentra en la
etapa de exigir estudios de factibilidad administrativa para la aprobacin
de ciertos proyectos importantes de carcter industrial auspiciados por el
Estado. El procedimiento tcnico que se espera sirva de base para esta
regulacin es la implantacin de tcnicas de presupuesto por programa,
que actualmente se encuentra en gestacin.
Tampoco existen en Mxico entidades de administracin central en
materia de planificacin de personal, organizacin y mtodos. La Comisin
de Administracin Pblica, consciente de esta deficiencia, ha recomendado
su creacin.
VI. OPINION DE UN EXPERTO.
Parece conveniente presentar aqu los puntos de vista de un conocido

experto mexicano en relacin con los problemas de la administracin
pblica del pas. 30 Por lo que se refiere a la planeacin administrativa, el
Lie. Miguel Duhalt Krauss opina que la "administracin pblica pone
nfasis en la planeacin econmica y concede poca importancia a traducir
los planes econmicos en verdaderos planes administrativos u operativos.
Por eso no hay trminos de referencia en el trabajo en los distintos niveles
y los planes son generalmente declarativos". Y ms adelante: "Si por eficiente organizacin entendemos la adecuada divisin y distribucin del trabajo en todos los niveles, aprovechando tcnicas de organizacin y mtodos,
y la correcta delegacin de autoridad y responsabilidad, y una fcil comunicacin vertical y horizontal que asegure la indispensable coordinacin de
los rganos, tendremos que reconocer que en Mxico es todava deficiente." 31
Manifiesta el autor que las limitaciones del anlisis hacen difcil emitir
un juicio acerca de si la centralizacin existente es "excesiva para el desarrollo", lo que no le impide agregar que es un hecho la debilidad de la
administracin pblica a nivel estatal y municipal, y la urgencia de llevar
a cabo programas de capacitacin administrativa. Reconoce que, en cuanto
al sistema de compras y suministros, se han tomado medidas tendientes a
asegurar la moralidad en esta actividad, pero insiste en la necesidad de
30 Conferencia sustentada el 7 de mayo de 1964 en el Seminario de Administracin
Pblica de la Escuela Nacional de Ciencias Polticas de la Universidad Nacional Autnoma
de Mxico, Miguel Duhalt Krauss.
31 Vase tambin La Administracin Pblica en Amrica Latina, Unin Panamericana, y
El Caso de Mxico, M. Duhalt Krauss, pp. 1 Y 16.
80
aplicar tcnicas modernas sobre procedimientos de compra, almacenamiento, suministro y transporte en todo el sector pblico federal.
En Mxico, indica Duhalt Krauss, en muchos casos la decisin se toma
de acuerdo con un criterio poltico y no con un criterio puramente administrativo. Sobre el problema de la carencia de una coordinacin verdaderamente eficaz dice: "La deficiente organizacin, la debilidad de los
gobiernos locales y municipales, la insuficiente comunicacin y la falta de
unidad y cohesin de los altos niveles, trae como consecuencia un bajo
ndice de "accin compartida". An no se presta la debida atencin a la
informacin hacia la opinin pblica en todas las dependencias oficiales."
VII. TRES AREAS DE ESTRANGULAMIENTO.
A nuestro juicio, las dificultades y estrangulamientos que afectan ms

seriamente la ejecucin de los planes se manifiestan en los dominios siguientes:
a) Deficiente coordinacin general de las actividades de las distintas
dependencias, Secretaras, departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. El problema de la inadecuada
coordinacin es un factor limitante de la administracin pblica mexicana.
En un rgimen poltico federativo como el de Mxico no debe olvidarse,
adems, la necesidad del establecimiento formal de mtodos para lograr la
colaboracin del gobierno federal con los gobiernos estatales.
b) Retraso en la adaptacin y uso de modernas tcnicas de administracin y organizacin destinadas a elevar la productividad del trabajo, a
simplificar sistemas y procedimientos, y a racionalizar decisiones. Se advierte
la necesidad de formar grupos de expertos que, adems de coadyuvar a la
formacin de unidades tcnicas, creen la disposicin favorable a la idea
de que son indispensables los cambios de sistemas y procedimientos y el
uso de las tcnicas modernas.
e) Carencia de una ptima integracin del personal de funcionarios y
empleados al servicio del Estado. Parece indispensable centralizar la administracin del personal federal, y unificar los mtodos de reclutamiento y
seleccin del mismo, as como establecer un instituto de capacitacin para
funcionarios pblicos.
EL PROCESO ADMINISTRATIVO DE LA PLANEACI:- ECONMICA
81
VII. CONVERSION DEL PLAN EN PROGRAMAS OPERATIVOS

1. EL PLAN OPERATIVO ANUAL.
El plan operativo anual tiene como marco de referencia para su formulacin el "Plan nacional de desarrollo econmico y social 1966-1970". Recientemente se ha creado la Comisin de Programacin, compuesta de
directores y subdirectores, que se encarga de la elaboracin de los planes
anuales de inversin. Participan en ella la Secretara de la Presidencia y
la Secretara de Hacienda. La Comisin se encarga de vigilar que el gasto
pblico de inversin se oriente en los trminos que establece el "Programa
del sector pblico 1966-1970", que constituye un anexo del Plan Nacional
antes citado.
Existe el mecanismo formal para conseguir la coordinacin entre los
planes y los presupuestos pblicos. El decreto aprobatorio del presupuesto
de egresos para los aos de 1967 y 1968, establece y obliga al Ejecutivo Federal a destinar al plan de inversiones de la Presidencia de la Repblica,
los excedentes de ingresos ordinarios que se obtengan sobre el presupuesto
aprobado. 3'2
La Comisin de Programacin, encargada de la elaboracin de los
planes anuales, establece el orden de prelacin de las inversiones en funcin
de las metas globales de desarrollo, y de acuerdo con la disponibilidad de
recursos fiscales y de crdito interno y externo. La Comisin se rene frecuentemente con los Secretarios de la Presidencia y Hacienda, a fin de darles
a conocer sus puntos de vista sobre el desarrollo y cumplimiento de las
metas, intercambiar ideas y sugerir procedimientos para la aplicacin de
instrumentos de poltica econmica.
De hecho, el plan anual comprende solamente al sector pblico, pues
es el nico que tiene directrices concretas en el plan nacional de desarrollo.
La iniciativa privada es estimulada a travs de medidas indicativas (proteccin arancelaria, disponibilidad de crdito, estmulos fiscales, obras de infraestructura, etc.), y mediante el uso de indicadores directos e indirectos se
comprueba el grado de integracin del sector privado en el cumplimiento
de las metas que le seala el plan nacional de desarrollo.
Los planes anuales no se sujetan a un protocolo aprobatorio formal.
La Comisin de programacin del Sector Pblico, de la Secretara de la
Presidencia, formula los planes anuales de inversin, los somete a la consideracin del Presidente de la Repblica, y los incorpora al presupuesto
de egresos donde su cumplimiento es obligatorio para el Poder Ejecutivo.
32
Presupuesto de Egresos de la Federacin (Diario Oficial, 29 de diciembre de 1967).
82
11. CARACTERISTICAS DEL PLAN ANUAL EN LO REFERENTE A SU

FORMULACION y EJECUCION.
Juzgado aisladamente, el plan anual carece de significacin jurdica,

pues no se ha institucionalizado. Los Secretarios de la Presidencia y de
Hacienda y Crdito Pblico se limitan a informar acerca de la naturaleza,
alcance y significado de los planes al Presidente de la Repblica, quien
dicta las disposiciones econmicas para que se cumpla el plan del sector
pblico por conducto de las distintas Secretaras de Estado. De hecho, el
plan anual y los programas concretos de desarrollo adquieren vigencia
cuando quedan incorporados en el presupuesto general de egresos de la
Federacin.
Se ha dicho que el "Plan nacional de desarrollo econmico y social
1966-1970" constituye el marco de referencia para elaborar los planes y
programas anuales. En efecto, en l se estableci una serie de metas globales de desarrollo (poblacin, producto, consumo, inversin, importacin y exportacin de mercancas, balance de pagos, financiamiento de la
inversin, requerimientos de fuerza de trabajo y crecimiento de la demanda).
Las Secretaras y departamentos de Estado, los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal, a su vez, formularon programas
especficos que se detallaron en el anexo "Programa del sector pblico
1966-1970". En dicho programa se estableci que los requerimientos de
inversin bruta fija en el sector pblico federal alcanzaran un monto
de 95 000 millones de pesos en el quinquenio, y que dicha inversin
actuara como estimulante poderoso para el sector privado. El prrafo 18
del Plan Nacional establece:
" ... Las perspectivas ms favorables de la demanda global, derivadas
del crecimiento de la inversin pblica y de las polticas generales de
promocin establecidas en el Plan, as como las metas sectoriales, fortalecern y promovern las decisiones del sector privado necesarias para
asegurar la expansin deseada de sus propias inversiones y la orientacin
de las mismas hacia las actividades de alta prelacin nacional. En el
perodo 1966-1970 el sector privado debera realizar en total, incluida
la construccin privada, una inversin bruta fija acumulada de 180000
millones de pesos, frente a 151 000 millones de pesos en el perodo 19601965. Ahora bien, si la inversin privada no alcanzara ese nivel, el sector
pblico hara frente a los requerimientos del desarrollo mediante medidas compensatorias adecuadas ... "
83
La ejecucin de los planes anuales operativos queda a cargo de las distintas dependencias del sector pblico. Existe una intervencin directa
de las Secretaras de la Presidencia y de Hacienda y Crdito Pblico en
lo que hace al control de la ejecucin, que consiste en el refrendo o aprobacin previa, la autorizacin financiera y la verificacin de la efectiva
realizacin de proyectos. El control indirecto se consigue a travs de diversos mecanismos tales como comisiones mixtas de vigilancia, informaciones, etctera.
Las prioridades del plan se fundan en las tendencias a corto plazo, en
el comportamiento de la inversin privada y en el juicio poltico. Los
programas simultneos de inversin-financiamiento que habrn de aplicarse en todo el sector pblico facilitarn esta accin.
Hasta hace muy poco los presupuestos se manejaban en forma casi
independiente de la planeacin. De ah que se hicieran varias modificaciones administrativas y legales en el sistema presupuestario para que
quedara incorporado a l un proceso racional de planificacin. Seguramente
sern necesarias otras medidas para conseguir un acoplamiento ms adecuado entre ambos procesos.
Evaluacin de planes y programas

Puede afirmarse que slo en parte existe, a nivel superior, la orgamzacin y los procedimientos necesarios para un control continuo y oportuno
en las distintas fases de ejecucin del plan. La continuidad y oportunidad en
la realizacin de ste y, por lo tanto, en el propio control de la ejecucin,
estn confiados a las mismas dependencias pblicas ejecutantes.
Sin embargo, la actitud del gobierno no es pasiva ante esta situacin.
Como se ha declarado reiteradamente, se han venido tomando disposiciones que tiendan a conseguir la continuidad y la oportunidad en el control
del gasto pblico de inversin: "el programa de inversin-financiamiento ...
consiste en analizar de modo coordinado las inversiones proyectadas por
las entidades del sector pblico y los medios que permitirn realizarlas,
de tal manera que los recursos financieros disponibles se utilicen en forma
ptima en relacin a las inversiones programadas, lo que permite oportunidad, continuidad y economa en las obras respectivas".
No existe en Mxico una entidad central de control que vigile el desarrollo del plan general. Estas funciones se encuentran distribuidas entre
la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la Secretara de la Presidencia
y la Secretara del Patrimonio Nacional.
Corresponde a la Secretara del Patrimonio Nacional, conforme a las
atribuciones que en esta materia le otorga la Ley de Secretaras y Depar-
DIEZ AOS DE PLANIFICACI:- y
ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
tamentos de Estado en su artculo 70. y en la Ley para el Control por

parte del Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas
de Participacin Estatal, ejercer la vigilancia y control de los organismos
y empresas de Estado para que operen de manera econmicamente rentable, de acuerdo con prcticas eficaces de administracin, y para que su
funcionamiento se integre a los programas nacionales de desarrollo econmico. Esta misma Secretara puede hacer revisar los sistemas de contabilidad,
control y auditora internos de tales entidades, a travs de auditoras
externas.
La existencia de varias entidades de control, con idntica jerarqua
administrativa, y en ocasiones con similitud de funciones, dificulta el control. De ah que "la condicin para la efectiva operancia del control estriba
en la posibilidad de que las mencionadas dependencias se coordinen adecuadamente, superando anacrnicas prcticas derivadas de la persistencia
de feudos administrativos y financieros en el nivel superior de la actividad
gubernamental". 33
El control administrativo y contable del gasto pblico es funcin propia
de la Contadura General de la Federacin, organismo dependiente de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. En esa entidad se concentran
los informes y documentos que comprueban la exactitud de las erogaciones
hechas conforme a las autorizaciones presupuestarias. An no existe un
mecanismo de coordinacin entre el control contable del presupuesto y
la evaluacin de tipo econmico que los rganos de planificacin, especialmente la Secretara de la Presidencia, llevan a cabo sobre la ejecucin
de los planes.
Sin embargo se ha venido perfeccionando un tipo de control legislativo
a posteriori que combina ambos elementos: la supervisin contable y la
evaluacin econmica. Se trata del anlisis de la Cuenta de la Hacienda
Pblica que realiza anualmente la Cmara de Diputados por mandato
constitucional. El anlisis de los legisladores versaba antes slo sobre la
exactitud de las erogaciones, pero ahora se realiza una evaluacin en trminos de los objetivos sealados en los planes de desarrollo que es debatida
por todos los partidos polticos.
El control y vigilancia ejercidos por la Secretara de la Presidencia es
anual y permanente. La primera fase la realiza en el momento de la elaboracin del plan general del gasto pblico e inversiones del gobierno
federal, al coordinar los programas de inversin de las diversas dependencias
pblicas. El control permanente lo lleva a cabo en el transcurso del des33 Coordinacin 'V Control del Sector Pblico Descentralizado, Lic.
Reyes, Comercio Exterior, enero de 1966, p. 15.
Alvaro Rorlriguez,
EL PROCESO ADMINISTRATIVO DE LA PLAi\EACIN ECOi\MICA
85
arrollo y ejecucin de los planes, a travs de la Direccin del Plan General

del Gasto Pblico y de la Direccin General de Inversiones y Vigilancia.
La Secretara de la Presidencia explora la posibilidad de contribuir al
perfeccionamiento de la planeacin del gasto pblico mediante la implantacin de presupuestos por programas. Estos constituyen una tcnica segn
la cual los clculos presupuestarios se basan en programas, subprogramas y
actividades, incluyendo entre otros los siguientes elementos: especificacin
de metas; medios que se requieren para alcanzarlas; precisin de los costos;
determinacin de ndices de productividad y eficiencia de la accin pblica; evaluacin del avance anual del programa de desarrollo; adecuacin
de las metas y recursos disponibles e integracin del financiamiento respectivo. De este modo resulta ms fcil precisar la forma en que se
cumplen, en magnitud y tiempo, los objetivos de desarrollo social y econmico programados por el Estado.
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico ejerce sus funciones de
vigilancia en tres formas: con su participacin en las Comisiones Intersecretarial y de Programacin; cuando los organismos descentralizados y
empresas de participacin estatal gestionan u obtienen crditos (la autorizacin de esta Secretara es indispensable) y en los casos en que el
Ejecutivo concierte emprstitos sobre el crdito de la Nacin (previa
aprobacin de la Cmara de Diputados), y en forma permanente durante
el ejercicio de las autorizaciones y rdenes de pago a favor de las entidades
pblicas.
"La Contadura de la Federacin realiza una primera auditora del
ejercicio del presupuesto de la Federacin, del Departamento del Distrito
y de la Lotera Nacional, para que el Poder Ejecutivo entregue la cuenta
pblica al Congreso. La Contadura Mayor de Hacienda, dependiente de
la Cmara de Diputados, no hace, en la prctica, sino revisar las mismas
cuentas que ya han sido anteriormente glosadas por la contadura de la
Federacin." 34
La intervencin de la Secretara del Patrimonio Nacional es permanente
a travs de las auditoras externas y de la inspeccin tcnica para los
organismos descentralizados y empresas de participacin estatal. 3" Con excepcin de las auditoras externas, cuya oportunidad de informacin est
garantizada, puesto que en el momento de advertir cualquier anormalidad
el auditor externo est en condiciones de informar. los controles estable.'l4 Bases para la Planeacin Econmica v Social de Mxico. resumen \' resultados del Seminario, Mauricio Carril, Ifigenia M. de Navarrete y Ricardo Torres Gaitn, Escuela Nacional
de Economa de la UNAM, abril de 1965, p. 9.
35 Ley para el Control por Parte del Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, Art. V.
86
cidos no informan con la rapidez necesaria para permitir ajustes oportunos

en los planes.
De otra parte, no se han establecido en Mxico sistemas de recoleccin
de datos estadsticos tendientes a obtener directamente suficientes elementos para determinar de modo inmediato el mayor o menor grado de eficiencia en la ejecucin del plan. Es atribucin legal de la Secretara de
Industria y Comercio llevar la estadstica general del pas. 36 Esta entidad
realiza dicha funcin a travs de su Direccin General de Estadstica, la
que publica peridicamente gran cantidad de informacin econmica y
social: indicadores bsicos de la economa, anuarios estadsticos, censos
peridicos relativos a un rea geogrfica especial, poblacin, agricultura,
etctera.
Adems, todas las entidades pblicas elaboran informes estadsticos anuales que consignan las operaciones realizadas. Por otra parte, existen organizaciones nacionales que realizan labores de informacin estadstica de
los distintos sectores de la economa nacional, entre los que se pueden citar
el Banco Nacional de Comercio Exterior, el Banco de Mxico, y la Nacional
Financiera. Los mtodos utilizados por tales entidades no siempre coinciden
en los criterios tcnicos para sistematizar los datos. Cada entidad elabora
sus propios anuarios e informes peridicos, a menudo con criterios propios,
y ello origina a veces cierta anarqua en las apreciaciones.
En el resumen y resultados del seminario celebrado en la Escuela
Nacional de Economa de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
en abril de 1965, se afirm "que una de las limitaciones de peso para
lograr un efectivo sistema ele planeacin econmica en Mxico, es precisamente la mala calidad de la informacin y de la estadstica; con frecuencia
las estadsticas se manejan confidencialmente en el mbito nacional, mientras los investigadores extranjeros cuentan con toda suerte de facilidades
en este sentido, lo que coloca en posicin desfavorable a la publicacin de
investigaciones nacionales". 37
No se ha elaborado anlisis alguno cuyo objeto exclusivo haya sido determinar en trminos del plan los resultados obtenidos. En cambio, amplias
informaciones estadsticas permiten conocer la marcha de la actividad econmica del sector pblico federal y de la iniciativa privada en todas las
reas.
Las medidas correctivas de los planes no se originan en el anlisis
detallado de variantes, sino que resultan ele apreciaciones globales acerca
de la marcha de la economa del pas.
36
31
Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, diciembre de 1958, Art. XIII.

Mauricio Carril y otros, op. cit.
PARTE
II
El instrumento formal
de la planificacin
1963
4
La proyectada Comisin
Federal de Planeacin 1
La decisin de crear una Comisin de Planeacin es, tal vez, una de

las determinaciones de mayor trascendencia que se hayan podido tomar
en los ltimos 25 aos. Sus consecuencias para el pas, positivas o negativas,
son incalculables. Esta decisin plantea una disyuntiva hasta cierto punto
irrevocable. La Comisin puede ser el rgano promotor de un cambio
fundamental en la poltica econmica del gobierno; los planes econmicos
pueden servir como instrumental que logre romper las rgidas estructuras
que impiden alcanzar una tasa de crecimiento acelerado y las bases de una
organizacin social ms justa.
Es posible tambin, desafortunadamente, que la Comisin de Planeacin surja como un rgano con funciones de asesoramiento nicamente.
En este caso la Comisin operara, de hecho, como un grupo de expertos
cuya misin sera guiar la actividad del sector pblico y "orientar" al
sector privado. La economa de Mxico no habra de transformarse en una
economa planificada, por la simple circunstancia de que un grupo de
tcnicos se dedicasen a formular planes econmicos a corto y largo plazo.
Verdaderamente grave sera confundir, de buena o mala fe, los aspectos
formales de la planeacin, los organismos y los planes, con la tarea de movilizar la totalidad de los recursos humanos, materiales y financieros del
pas para la construccin de formas sociales superiores. Si tal llegare a
1 Este trabajo fue originalmente publicado en la Revista Comercio Exterior, Tomo XIII,
noviembre de 1963, p. 820.
El presente trabajo discute el punto de vista terico de la primera legislacin sobre la
materia. Un segundo intento fue llevado a cabo por el Sr. Vicente Lombardo Toledano,
quien siendo Jefe de la Diputacin en la XLVI Legislatura, propuso que se adicionara la
Constitucin de la Repblica con un captulo econmico donde estableca un sistema de
planificacin nacional.
90
suceder, es muy posible que la oportunidad de intentar cambios estructurales por mtodos pacficos se pierda para siempre.
La disyuntiva es clara: o bien la Comisin de Planeacin se crea como
un rgano con atribuciones y autoridad suficiente para propiciar cambios
fundamentales, o nace como una ms de las anodinas dependencias auxiliares del Ejecutivo.
Por esta razn, es necesario discutir ampliamente el proyecto de la Comisin de Planeacin. Se equivoca el legislador al restarle importancia a
la iniciativa que, en su opinin, "pretende ser tan slo un nuevo paso
adelante, en ningn modo definitivo en este proceso". Lo contrario es
precisamente lo correcto; es un paso definitivo y no necesariamente adelante.
En la exposicin de motivos el legislador afirma que no es necesario
modificar la Constitucin para conciliar los problemas de orden formal a
que dara origen la planificacin econmica en escala nacional. Se avoca
a definir los fundamentos legales de la LFP, llegando a la conclusin de
que existen bases jurdicas slidas para justificar el carcter obligatorio
de la planeacin para el sector pblico. En el Artculo 27 Constitucional
encuentra apoyo suficiente para la promulgacin de planes econmicos
que deben ser observados por el sector privado, aunque en forma espontnea. No deja de llamar la atencin que el legislador haya sentido la
necesidad de encontrar fundamento jurdico constitucional a lo que no
sera, en el mejor de los casos, sino el cumplimiento libre y enteramente
voluntario de las disposiciones del plan por parte del sector privado. A
este propsito el legislador hace una afirmacin sorprendente. La existencia
de estos fundamentos constitucionales -dice- "nos revela que es posible
superar la incongruencia aparente que representa el formular una planeacin de carcter obligatorio para el sector pblico y otra de carcter meramente indicativo o de simple orientacin para el sector privado". Lo cierto
es que la incongruencia de la planeacin indicativa (como se ha llamado
a esta modalidad) persiste a pesar de las afirmaciones del legislador. La
razn es que no se trata de una incongruencia formal como los legisladores
parecen suponer, sino de la inconsistencia sustancial inherente a toda planeacin de tipo indicativo. Un plan econmico puede ser visto como un
grupo de variables funcionales sistemticamente relacionadas entre s o
como un conjunto de decisiones interdependientes. Esto significa que el
valor de un plan nacional estriba en la ejecucin simultnea de sus previsiones por los varios sectores comprendidos en l. Si un sector, en este
caso el privado, no ha cumplido con las metas sealadas en el plan, se
requerir necesariamente la revisin y modificacin de las metas para los
restantes sectores siempre que se desee mantener la consistencia del plan.
El carcter no obligatorio de la planeacin indicativa nos hace pensar
que los planes nacionales operarn en la prctica como programas del gasto
LA PROYECTADA COMISIN FEDERAL DE PLM,EACIN
91
pblico federal, adicionados con el clculo ms o menos preciso de la

inversin estimada del sector privado. La intencin de los legisladores
parece ser la institucionalizacin de los procedimientos para la construccin
de programas del tipo del Plan de Accin Inmediata, mas no la creacin de
instrumentos y esquemas que den origen a cambios fundamentales en la
estructura econmica y social del pas.
La planeacin de la economa en escala nacional exige, obviamente, la
creacin de un organismo con la autoridad, estructura y funciones que
correspondan a la magnitud de la tarea. Vale le pena preguntarse si la
Comisin Nacional de Planeacin, tal como qued diseada en la iniciativa original o en el dictamen de primera lectura, reune los requisitos
para llevar adelante eficazmente una planeacin nacional, aun de tipo
indicativo. Pensamos que es posible plantear y responder la pregunta en
forma objetiva, independientemente de que se acepte o no la solucin
indicativa como la ms adecuada a los problemas nacidos del desarrollo
del pas.
En la exposicin de motivos de la iniciativa de LFP, el legislador deja
entrever un problema que de no solucionarse con antelacin a la creacin
de la Comisin de Planeacin, podra originar la parlisis casi completa de
la misma. Se trata de la yuxtaposicin de funciones. En la actualidad son
varios los textos legislativos vigentes y los organismos pblicos con atribuciones en materia de desarrollo econmico y de elaboracin de programas
de inversin. La primera tarea que se impone es, por tanto, la conciliacin de los diversos instrumentos jurdicos que se avocan a problemas de
desarrollo y planeacin. La legislacin sobre planificacin econmica debe
formar un cuerpo de disposiciones coherentes. En segundo trmino, es
necesario atacar la grave cuestin de la duplicacin de atribuciones. Existen casos relativamente simples, tal es, por ejemplo, el de la Comisin
Intersecretarial de las Secretaras de la Presidencia y de Hacienda. Segn
el Decreto Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federacin del
2 de marzo de 1962, la Comisin Intersecretarial que mediante l se establece, tiene entre otras las siguientes funciones: "PRIMERO: ... formular
planes nacionales para el desarrollo econmico y social del pas a corto y
largo plazo". "TERCERO: La Comisin calcular, adems, el monto, la
estructura y el financiamiento del gasto y de la inversin nacionales, necesario para que el desenvolvimiento del pas se realice con un ritmo satisactorio.. " etc." Suficiente es sealar las anteriores atribuciones de la
Comisin Intersecretarial, para darse cuenta que una vez instalada la Comisin Nacional o Federal de Planeacin, aqulla deber necesariamente
desaparecer o absorberse dentro del aparato tcnico de esta ltima.
Existen otras instancias de sobreposicin de funciones, que son de
mayor gravedad. El caso particular ms notable es el conflicto de compe-
92
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA El': MXICO
tencia que se creara entre la Secretara de la Presidencia y la futura

Comisin de Planeacin. Del examen cuidadoso de las atribuciones que
a la Secretara de la Presidencia otorga el Artculo 16 de la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado, se desprende la conclusin de que
aquella dependencia y la Comisin de Planeacin prcticamente se excluyen una a la otra.
Las comisiones unidas revisoras de la iniciativa de LFP, desvirtuaron
su intencin original, rechazando el carcter nacional que se pretenda dar
a la planeacin para restringirlo al mbito de planeacin econmica del
sector pblico federal.
La Comisin de Planeacin deja de ser nacional para convertirse en
federal y, en consecuencia, otro tanto sucede con el plan de desarrollo que
slo obliga, segn el artculo 12 de la iniciativa dictaminada, a las dependencias federales. La Comisin Federal de Planeacin concebida en semejantes trminos, resultara un organismo intil y superfluo, porque para
la elaboracin, revisin y control de un Plan Federal de Desarrollo Econmico no se necesitan funciones diversas a las atribuidas a la Secretara
de la Presidencia ni mucho menos un rgano distinto.
Categricamente se puede afirmar que en el marco actual de la adrninistracin pblica, un nuevo organismo de planeacin de las actividades
econmicas del sector pblico federal, sera redundante.
La organizacin federativa de nuestro pas impone otras restricciones
formales a una efectiva planeacin econmica. Los planes nacionales no
pueden ser obligatorios para las autoridades estatales y municipales. El
camino a seguir ser, segn se seala en la exposicin de motivos, el de
una coordinacin voluntaria. El gobierno federal tiene medios de presionar
a las autoridades estatales y municipales para obtener su conformidad con
las disposiciones del Plan, pero es preciso que la LFP establezca los mecanismos para facilitar esa coordinacin en las diversas etapas de su elaboracin y ejecucin. La iniciativa de la LFP hace mencin pasajera del
problema estableciendo que cuando as lo deseen los gobernadores de los
Estados, la subcomisin de financiamiento les prestar su colaboracin
tcnica para coordinar los planes de desarrollo econmico-social de sus
entidades, con el plan nacional. Las comisiones dictaminadoras, en su
primera lectura, suprimieron toda referencia a la necesidad de armonizar
las actividades del gobierno federal con las de las treinta entidades federativas. Ms an, en forma limitativa restringieron la esfera de aplicacin
del plan al sector pblico federal, poniendo de relieve claramente que su
concepto de planeacin econmica no va ms all de la idea de coordinacin de inversiones y de la programacin del gasto federal.
Es interesante considerar cmo han manejado otros pases esta situacin.
La Comisin de Planificacin de la India, previa la integracin de los
LA PROYECTADA COMISIN FEDERAL DE PLANEACIN
93
materiales preparados por las subcomisiones sectoriales, solicita de los ministros del gobierno, central y de cada uno de los Estados federales, planes
y estimaciones detalladas sobre sus respectivos programas de desarrollo.
Mediante un procedimiento iterativo de discusin se eligen los proyectos
que quedarn incluidos en los planes estatales y los proyectos, mucho ms
limitados en nmero, que sern "patrocinados" por los ministerios del
Gobierno Central. De esta manera se intenta ampliar al alcance de los
programas estatales y conseguir un ms alto grado de coordinacin entre
los mismos. Las facultades de la Comisin de Planificacin de la India en
esta materia se extienden a problemas de financiamiento. Los proyectos
propuestos por los Estados para ser incluidos en el plan anual, son cuidadosamente discutidos en la Comisin con el propsito de establecer lmites
a los varios renglones del presupuesto y topes a las diversas partidas que
los integran.
Independientemente de los procedimientos administrativos concretos
que se utilicen para coordinar programas de desarrollo estatales con los
del gobierno federal, queda fuera de discusin la necesidad de integrar
las actividades de las dos esferas del sector pblico al nivel de la planeacin nacional.
En forma expresa se dice en la exposicin de motivos que la Comisin
de Planeacin no debe tener funciones ejecutivas de ninguna naturaleza.
No se aducen argumentos en favor de ese punto de vista, pero es lgico
pensar que el legislador tom en cuenta en este caso, nicamente, precedentes extranjeros de pases altamente industrializados. En efecto, tanto
el Comisariado General del Plan Francs, como la Oficina Central de
Planeacin de los Pases Bajos y el Consejo Nacional de Desarrollo Econmico de Gran Bretaa, son organismos sin funciones ejecutivas. Sin
embargo, los pases en desarrollo que han tenido mayor xito en la planificacin de su economa, han considerado indispensable otorgar cierto
grado de autoridad ejecutiva a las agencias de planeacin. Esta autoridad
ejecutiva consiste, en primer lugar, en facultar al rgano de planeacin
para decidir tanto la prioridad como el financiamiento de los proyectos
de desarrollo. Sin la previa autorizacin de la Comisin, ninguna dependencia local, estatal o central puede obtener la asignacin de fondos para
sus proyectos. En segundo lugar, la Comisin tiene facultades para vigilar
directamente, a travs de sus rganos propios de supervisin, la ejecucin
del plan en sus diversas etapas.
Es necesario referirse brevemente al problema de la composicin de
la Comisin de Planeacin. Tanto en la iniciativa como en el dictamen
de la LFP, se establece que la Comisin estar integrada por nueve miembros designados libremente por el Presidente de la eRpblica. Originahnente se sealaba el requisito (que no es tan ingenuo como parece) , que cuando
94
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBI.ICA EN MXIC
menos cuatro de los miembros fuesen expertos en materias econmicas.

No es fcil convencerse, sin embargo, de que sta sea la solucin ms
adecuada.
La magnitud de las tareas de planeacin en las llamadas economas
mixtas, exige que la Comisin goce de gran influencia y prestigio dentro
de la administracin pblica y ante la opinin pblica general. Para conseguir este objeto es indispensable que, adems de la incuestionable calidad
tcnica de sus expertos, los miembros de la Comisin sean ministros de
Secretaras clave, directores de agencias de desarrollo, banca central u
hombres pblicos con una vasta experiencia poltica y administrativa.
Un Comit de Planeacin constituido nicamente por tcnicos de tiempo completo, se asemejara ms en su operacin a un consejo que a un
rgano central de planeacin. Sin la participacin de algunos ministros y
administradores, el consejo de expertos operara en un vaco poltico.
Aunada a esta consideracin est otra tal vez de mayor peso: la elaboracin
y ejecucin de un plan econmico nacional requiere la estrecha cooperacin de las diversas dependencias gubernamentales que manejan directamente problemas econmicos.
Los comentarios anteriores no agotan, directamente, las observaciones
que podrn formularse en relacin con el proyecto de LFP; pero son
cuestiones de importancia decisiva para su xito, que, independientemente
de la aprobacin del proyecto de ley, modificado o no, deben resolverse
con claridad y en el sentido adecuado, si efectivamente se desea planear
la economa nacional. Las alternativas de solucin son mltiples, y muchas
de ellas pueden rendir los frutos esperados; en cambio, dejar tales problemas sin solucin -con la esperanza de que desaparezcan por s mismoses un camino que slo puede llevar al fracaso de estos esfuerzos, de tan
alto valor para el pas en el momento actual.
,/
1966
5
El Organo Central de Planeacin 1
1. LA PLANEACION EXIGE REFORMAS ADMINISTRATIVAS.
Las tcnicas de la planeacin econmica son en la actualidad, parte

integrante de la poltica gubernamental de un gran nmero de pases,
tanto socialistas como no socialistas. Han quedado atrs, por inconsistentes,
los argumentos sobre la posibilidad de planificar la economa dentro de
un marco de instituciones democrticas. La planeacin econmica contribuye a dar mayor orden y concierto a la utilizacin y distribucin de los
recursos de un pas, independientemente de su estructura constitucional
y de la ideologa poltica seguida por sus gobernantes.
Las tcnicas de planeacin en sus mltiples aspectos de estudio, abren
importantes campos a la investigacin. Naturalmente, ha existido una intensa preocupacin por explorar las aplicaciones de estas tcnicas a los problemas de desarrollo. Una copiosa bibliografa sobre problemas metodolgicos de planeacin ha sido acumulada en corto tiempo. Sin embargo, un
aspecto importante de la planeacin no ha recibido la misma cuidadosa
atencin. Nos referimos al problema de la organizacin administrativa dentro de la planeacin econmica.
La experiencia ha mostrado, en repetidas ocasiones, que para que las
actividades econmicas de un pas se desenvuelvan de manera racional es
insuficiente contar con un plan de desarrollo. No son pocos los pases de
Asia, Africa y Amrica Latina que han elaborado planes de desarrollo,
tcnicamente adecuados, pero, a pesar de ello, slo han podido ser llevados
a la prctica en una mnima parte. Peor an, algunas veces los planes
1 Este trabajo fue publicado originalmente en el libro Bases 1'",-a la Plancacin Econmica y Social de Mxico, Siglo XXI Editores, S. A. 1966, p. 97.
96
quedaron convertidos en documentos de carcter tan confidencial que nunca

han abandonado las oficinas de los expertos.
Afortunadamente, no es necesario considerar estas situaciones extremas
para reconocer que, en la prctica, uno de los problemas que dificultan
ms la ejecucin de los planes de desarrollo. es la carencia de adecuados
mecanismos administrativos.
En poltica, pocas decisiones pueden tener un efecto mayor sobre la
estrnctura de la administracin pblica como la de planear la economa
del pas. Tal decisin significa, en primer trmino, extensin del contenido
de las atribuciones estatales. La actividad del Estado no puede considerarse
con el enfoque tradicional que separa a la colectividad en dos esferas
de actuacin: la de los particulares y la del Estado. El planear deriva, necesariamente, hacia la accin conjunta, es decir, hacia la colaboracin mltiple para el logro de objetivos aceptados por la colectividad. Resultara
absurdo abrazar la nocin de una economa sujeta a planes generales de
desarrollo y al mismo tiempo tratar de establecer, a priori, lmites a la
intervencin estatal en la economa. En sntesis, la decisin de adoptar tcnicas de planeacin econmica lleva, en s, la idea de una adicin al contenido de las atribuciones del Estado.
El carcter de la planeacin que adopten las autoridades polticas, determinar la amplitud y profundidad que debern sufrir las reformas del
aparato administrativo. Sin embargo, el solo hecho de crear un organismo
central de planeacin representa, por s mismo, una modificacin importante a los sistemas administrativos existentes. Ser menester, por ejemplo,
determinar el lugar, dentro de la estructura jerrquica, que habr de
corresponder al nuevo organismo; se sealarn la competencia y autoridad
que le corresponden; ser menester establecer las relaciones entre el rgano
de planeacin y el resto de las dependencias del sector pblico y, finalmente,
habr necesidad de definir la estructura interna del rgano de planeacin
as como su integracin.
Por otra parte, los nUfVOS procedimientos administrativos dictados por
la planeacin pueden adquirir gran complejidad. En la etapa de elaboracin
de los planes, ser necesario el establecimiento de sistemas expeditos para
obtener informacin de mltiples fuentes, tanto oficiales como particulares.
Los planes parciales y proyectos de desarrollo, elaborados por las distintas
dependencias del sector pblico, quedarn sujetos a un riguroso procedimiento de elaboracin, antes de ser presentados ante el rgano de planeacin en una fecha determinada; a fin de ser coordinados con otros planes
parciales y para su revisin y modificacin. En la etapa de ejecucin del
plan es indispensable disear procedimientos de vigilancia y supervisin,
ya que parte del xito que pueda obtener un programa de desarrollo, depende de los sistemas de vigilancia y supervisin en la ejecucin, as como la
EL RGANO CE;\lTRAL DE PLANEACIN
97
flexibilidad de stos, con la mira de facilitar ajustes y modificaciones al

plan original, a medida que las circunstancias lo requieran.
En un rgimen poltico federal, es necesario pensar en establecer, formalmente, mtodos para obtener la colaboracin del gobierno federal con
los gobiernos estatales. Independientemente de la solucin que se d al
problema constitucional, en lo que se refiere a la participacin obligatoria
de los gobiernos estatales en los planes de desarrollo, es indispensable que
en el aspecto administrativo se establezcan sistemas de coordinacin entre
ambas esferas del sector pblico.
La planeacin econmica tendr carcter nacional, si se establece con
un alto grado de colaboracin y participacin de los gobiernos de las entidades con el gobierno federal. Para ello, es imprescindible disear eficaces
procedimientos administrativos, y ha de recordarse que, si bien es cierto,
por una parte, que la colaboracin como fenmeno administrativo depende
de una disposicin del nimo y de una actitud mental determinada, por la
otra, es requisito sine qua non el establecimiento de procedimientos institucionales que la hagan viable y que faciliten las reformas internas dentro
de las dependencias de la administracin pblica federal.
De diversa ndole e importancia son las reformas requeridas. Mencionaremos en forma general la naturaleza de algunas de ellas: un problema
que debe atacarse en todos los niveles jerrquicos del aparato gubernamental es el de la coordinacin de actividades, esto es, mejorarlas dentro
de las distintas dependencias, Secretaras, departamentos de Estado, organismos descentralizados y empresas pblicas. En un esquema de planeacin nacional, resulta inadmisible que las dependencias del Ejecutivo
operen con autonoma casi absoluta y sin el menor inters de cooperar
en la realizacin de empresas conjuntas. La bsqueda deliberada de mtodos que faciliten esta colaboracin, en los diversos rganos del sector
pblico, debe ir precedida por una investigacin de carcter general que
determine la eficacia de la estructura del Poder Ejecutivo Federal, para
tratar de establecer si existe una adecuada divisin de trabajo entre las
dependencias del Ejecutivo; si las funciones y las atribuciones de cada una
de ellas forman una unidad lgica y coherente; si no existe duplicidad en
las funciones o invasin de atribuciones y, finalmente, si no hay la posibilidad de fusionar varias dependencias (inclusive Secretaras de Estado),
en una sola unidad, o si parece necesaria la creacin de nuevos organismos.
La racionalizacin administrativa es necesaria dentro de cada una de
las dependencias del sector pblico. La elaboracin de "organigramas funcionales" y manuales de organizacin, la simplificacin de mtodos y sistemas, los estudios de flujo de trabajo, la mecanizacin del trabajo en las
oficinas, la definicin tcnica de las funciones en todos los niveles, son todas
ellas tareas de reorganizacin administrativa cuya ejecucin es inaplazable.
98
Al adoptar tcnicas de planeacin, estamos en el momento idneo para

llevar a cabo otro tipo de reformas administrativas, ms ambiciosas y trascendentales, aunque de similar urgencia a las sealadas anteriormente. Mencionaremos algunas de ellas: intentar la creacin de un servicio permanente de funcionarios pblicos; en la mayora de los pases avanzados esta
institucin ha sido una marca de madurez administrativa y poltica. No
es ni siquiera discutible el grave perjuicio que sufre la administracin
pblica, y por ende el pas, con la renovacin que, inexorablemente, se
efecta cada seis aos en los cuadros de funcionarios. Deben quedar establecidas las bases para que en el futuro se disponga de un servicio permanente de funcionarios pblicos, tal como existe en la mayora de los pases
europeos.
Otra reforma de importancia sera centralizar la administracin del
personal federal. Es notorio que cada una de las dependencias -y aun cada
una de las direcciones de una misma dependencia- acta en forma autnoma y con criterios propios en materia de personal. Las polticas de
personal deben ser uniformes para toda la administracin pblica federal;
lo mismo que los mtodos de reclutamiento, seleccin, compensacin, promocin, etc., que deben ser idnticos para todos los organismos pblicos.
Particular atencin merece el captulo del reclutamiento y la seleccin del
personal federal. Es necesario que la seleccin, sea objeto de los ms rigurosos procedimientos tcnicos para garantizar la imparcialidad en los nombramientos y la capacidad de los candidatos seleccionados. Debe pensarse,
asimismo, en establecer, por lo menos, dos organismos semiautnomos para
la seleccin de personal, es decir, una oficina para la seleccin de funcionarios y otra para la seleccin del resto de los empleados. Se requiere
tambin, el establecimiento, mediante un sistema tcnico y simple, de las
categoras en los puestos pblicos, que sustituyan a las actuales categoras
enunciativas.
Finalmente, es preciso mencionar el problema del adiestramiento y la
capacitacin de empleados y funcionarios pblicos, que cada vez se hace ms
necesario en un pas como el nuestro. Sera de utilidad innegable, la creacin de un instituto de capacitacin, similar a la Escuela Nacional de Administracin que funciona en Francia.
El simple planteamiento de los anteriores problemas, revela la magnitud de las reformas administrativas que, en cierto modo, son inherentes
a la decisin de planear las actividades econmicas del pas. Es menester
aprender de la experiencia de otras naciones que han encontrado, en la
falta de planeacin administrativa, el ms grave obstculo a la eficaz ejecucin de sus programas de desarrollo econmico. En el primer plan
quinquenal de Paquistn los expertos observaron lo siguiente:
EL RGANO CENTRAL DE PLANEACIN
99
La maquinaria administrativa necesita ser reorientada hacia las tareas

de desarrollo social y econmico. Es preciso reorganizarla, tanto mejorando su calidad como incrementndola en tamao. Su estructura debe
ser revisada para conseguir que el desarrollo econmico y social sea
su meta principal.
Ms adelante se deca:
En las primeras fases de la planeacin, la ineficacia del aparato administrativo operar como el impedimento ms serio en la utilizacin
racional y econmica de los recursos naturales y financieros. En la prctica el xito de la ejecucin de programas econmicos y sociales estar
determinado ms que nada por la capacidad de la organizacin administrativa y tcnica.P
11. CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL LUGAR Y UBICACION DEL
ORGANO CENTRAL DE PLANEACION.
La premisa inicial que debe asentarse, para los efectos de este trabajo,
se refiere a las modalidades de una planeacin indicativa. Supongamos una
economa en desarrollo en la que el sector privado es dominante, pero en
la cual el sector pblico desempea un papel clave en cuanto a fomentar
el crecimiento y una economa cuyo principal mecanismo, para la asignacin de recursos, es el mecanismo de los precios, pero donde existen interferencias institucionales con el libre juego de las fuerzas del mercado.
Probablemente, la primera cuestin que conviene considerar, es el tipo
de estructura que ha de tener el rgano central de planeacin. Naturalmente, el particular contexto poltico, econmico y social en el que el
proceso de planeacin se desenvuelve, condicionar, en gran medida, la
estructura y jerarqua de la agencia de planeacin.
En aquellos sistemas econmicos, cuyo proceso de planeacin est destinado a reemplazar el mercado, parcialmente al menos, en cuanto a sus
funciones de asignar recursos, y no meramente a operar como "gua" de
las actividades del sector privado, la prctica ms usual es crear el rgano
central de planeacin como una comisin o comit independiente. Las
oficinas tcnicas anexas se mantienen, de este modo, alejadas del engranaje
pesado del aparato ministerial.
Las tareas de la planeacin imponen la necesidad de que la comisin o
comit goce de prestigio tcnico y sea influyente dentro de la administracin pblica. Es necesario, que formen parte de esa comisin, hombres
de prestigio y ascendiente: ministros, directores de organismos pblicos, de
2 Government 01 Pahistan, Planning Board: The First Five Year Plan, vol. 1, pp. looss.,
Karachi, 1955.
100
agencias de desarrollo econmico, expertos de alto nivel y funcionarios con

vasta experiencia poltica y administrativa. Las funciones secretariales pueden ser desempeadas por el director de las oficinas tcnicas.
En la India, el presidente de la comisin es el Primer Ministro. El
Ministro de Planificacin acta como Vicepresidente; estn adscritos a la
comisin cuatro miembros ms cuyas actividades, dentro de la comisin,
ocupan ntegramente su tiempo; por ley, los Ministros de la Defensa y de
Hacienda ocupan un lugar en la misma. Recientemente, el consejero
de estadstica del gabinete ha sido nombrado miembro permanente de la
comisin. El secretario del gabinete es, al mismo tiempo, secretario de
la comisin y director de las oficinas tcnicas. De esta manera, queda
asegurada una coordinacin efectiva entre la comisin y el gobierno. Otros
pases han seguido el sistema establecido por la India; entre ellos Paquistn, Filipinas e Indonesia; otro tanto sucede en pases del campo socialista. El director de "Cosplan" (el rgano central de planificacin sovitico), es el vicepresidente del Consejo de Ministros de la URSS, en tanto
que el subdirector es ministro de la Unin.
No todos se encuentran de acuerdo con el punto de vista, segn el cual,
secretarios de Estado, o ministros, sean miembros de la comisin de planeacin; dicha oficina de planeacin, se afirma, deber estar constituida
por un grupo de expertos que investiguen con criterio independiente los
problemas del pas y puedan preparar y recomendar soluciones sin estar
su jetos a las necesidades diarias de la administracin pblica. Para que la
comisin est en posibilidad de proporcionar una autntica asesora independiente, se argumenta, ser indispensable que su organizacin y estructura sean independientes. El carcter de estricta asesora con que debe
operar la comisin se pierde cuando algunos ministros forman parte integrante de la misma. Una decisin en la que ellos tomen parte como miembros de la comisin de planeacin, que ms tarde habrn de considerarla
en su calidad de ministros de Estado, ser una decisin prcticamente definitiva.
Los argumentos en sentido opuesto no son menos valiosos. Una oficina
de planeacin integrada por expertos, sin conexin con los mecanismos ordinarios de la administracin pblica, no sera parte efectiva dentro del
aparato gubernamental, sino que desempeara las funciones de asesora
tcnica. Un organismo as, operara aisladamente y estara en peligro de no
tomar en cuenta criterios de orden prctico, indispensables para que el
plan fuese factible. Un grupo de expertos en planeacin, que se mantenga
totalmente separado de la operacin normal de la administracin pblica,
ser ineficaz porque sus recomendaciones no tendrn el tono programtico
que las pueda transformar en recomendaciones viables. Adems, se dice,
101
la presencia de secretarios de Estado en una cormsion de planeacin, no

impide necesariamente que los puntos de vista de la comisin tengan la
imparcialidad requerida.
A. Ubicacin de las Oficinas Tcnicas.
No parece aconsejable, que las oficinas tcnicas de la comisin queden localizadas directamente dentro de una determinada Secretara o de una
dependencia ejecutiva en particular. Existira la posibilidad, en tal caso,
de que los puntos de vista tcnicos de los expertos se inclinaran favorablemente hacia los criterios oficiales sustentados por la Secretara de la cual
dependen. El comisario general del plan francs, P. Mass, ha dicho:
El plan debe su xito en gran parte al carcter extradepartamental de
su posicin dentro de la maquinaria administrativa. El comisaria do
general est asignado, en principio, al Ministerio de Finanzas y Asuntos
Econmicos. Sin embargo, no dependen de este departamento; su posicin sigue siendo independiente. Esto permite al comisario general
continuar actuando como conciliador entre los departamentos. ;
Es muy posible, que si la comisin de planeacin tuviese una jerarqua
semejante a la de una Subsecretara o una direccin (actuando desde dentro de alguna Secretara de Estado), su status administrativo y su importancia dentro del aparato gubernamental fueran obstculo serio para llevar
adelante las delicadas tareas de la planeacin. Habra pocas dependencias
del ejecutivo federal, o del gobierno central, dispuestas a someterse a la
poltica de coordinacin propuesta por un organismo jerrquicamente inferior. Adems de lo anterior, cabe preguntarse si algn ministro o secretario de Estado estara en disposicin de hacer a un lado sus correspondientes
responsabilidades ministeriales, para dedicarse ntegramente a las labores
de planeacin.
Otra vertiente que debe explorarse, es la conveniencia y ventaja que
representara organizar las oficinas tcnicas de la comisin de planeacin
como una nueva Secretara de Estado.
Por ahora, sealaremos algunos argumentos que se pueden esgrimir en
apoyo de este punto de vista: una Secretara de planeacin facilitara la
vigilancia minuciosa y detallada de las diversas fases de ejecucin del plan;
muy positivo resultara que las oficinas de planeacin, organizadas como
en una Secretara, tuviesen la posibilidad de evitar interferencias, para
gozar de independencia de criterio y del necesario prestigio poltico. Sin
embargo, un organismo de esta clase tropezara, probablemente, con serias
3 PEP: French Planning; Londres, agosto de 1961, p. 213. Conferencia sustentada por
Pierre Mass, comisario general del plan.
102
dificultades para lograr la coordinacin poltica del resto de las Secretaras

de Estado. Entre las instituciones, como entre los hombres, quienes son
iguales en jerarqua no es fcil que coordinen sus actividades, sin que surja
entre ellos, generalmente, un problema de precedencia y de autoridad; de
aqu, que una forma de resolver el problema de la coordinacin para la
planeacin, sea otorgar preeminencia jerquica a la Secretara de Planeacin o al ministerio que desempee estas funciones. Es til traer a consideracin el ejemplo de la Tesorera britnica para ilustrar lo que se est
intentando sealar. La Tesorera britnica ocupa, indudablemente, una
posicin de primus inter pares con respecto al resto de los organismos de
la administracin pblica. No slo tiene la responsabilidad bsica de coordinar la poltica econmica con todas las dependencias de Estado, sino que
adems posee autoridad para sancionar los presupuestos parciales de todas
y cada una de las Secretaras antes de que sean sometidos a consideracin
parlamentaria. La preeminencia poltica y administrativa de la Tesorera
britnica es de orden constitucional. 4
Serias desventajas pueden desprenderse, sin embargo, de la organizacin
de las oficinas tcnicas de planeacin a la manera de una Secretara, pues
se argumenta que:
Estara sobrecargada de responsabilidades administrativas y ejecutivas y
corno consecuencia no podra desempear eficazmente sus funciones bsicas de investigacin, anlisis, asesoramiento y coordinacin. Siendo una
Secretara, probablemente se vera arrastrada al juego poltico y a la
controversia (particularmente dentro de una organizacin constitucional
federativa), con el consiguiente detrimento de su calidad como organismo tcnico. 5
A pesar de los inconvenientes posibles de esta forma de organizacin,

varios pases la han puesto en prctica. Podramos mencionar, entre otros,
los siguientes: Afganistn (Ministerio de Plancacin), Birmania (Ministerio
de Planes Nacionales), Ceiln (Departamento de Planeacin Nacional) y
otros. 6
Entre las soluciones ms aceptables en el problema organizativo, ya
apuntadas en un principio, est la de integrar las oficinas tcnicas de planeacin no como una secretara especial y menos an como dependencia
de alguna de las ya existentes. sino como un rgano de elevada jerarqua,
4 Vase: Central Administration in Britain, Mackenzie y Grove, Longmans, Londres, 1961.
HMSO: Control 01 Public Expenditure, Cmnd, 143, Londres, 1961.
5 Gouernment 01 Pakistan, Planning Comission: The First Fiue Year Plan (1955-1960),
Karachi, vol. 1, cap. VI.
6 Naciones Unidas: Administvat ioe Machinery 10r Planning in tlie ECAFE Region, Economic
Bulletin for Asia and The Far East, vol. XII, mimo 3, diciembre de 1961.
103
que responda directamente a la presidencia o al gabinete, segn el caso.

Este mtodo parece tener las ventajas de la organizacin ministerial, evitando sus principales fallas. Sin embargo, en materia de administracin
pblica, es siempre difcil hablar de "la mejor solucin" a los problemas;
la respuesta que dentro de un cierto contexto institucional puede parecer
eficaz, en otro ambiente es posiblemente inoperante.
B. Naturaleza de las Funciones del Organo de Planeacin.
Otra cuestin que importa dilucidar, es el problema de si el rgano de

planeacin debe tener funciones de asesoramiento, exclusivamente, o si
debe corresponderle cierto grado de autoridad operativa que facilite el
cumplimiento de su responsabilidad. Sera poco afortunado tratar de responder a esta cuestin en forma dogmtica, afirmando a priori, que bajo
ninguna circunstancia debe el rgano de planeacin ir ms all de una
mera funcin de asesora y consejo. Naturalmente, es atractiva la posicin
del experto en planeacin, de limitar su responsabilidad a presentar, ante
la autoridad poltica un abanico de alternativas, para que sea sta quien
tome la decisin, elija una de ellas y proceda a su ejecucin. Debe reconocerse, sin embargo, que la autoridad del rgano de planeacin es funcin
de un complejo de circunstancias: el tipo de planeacin econmica que se
intenta, el grado de desarrollo, el contexto social y poltico en el que
interviene el proceso de planeacin, y otros factores semejantes, condicionan en conjunto la particular relacin en que se encuentra el rgano de
planeacin frente al resto de las instituciones de la administracin pblica.
En general, puede afirmarse que un organismo con facultades para
asignar o recomendar la asignacin de recursos materiales o financieros,
experimentar la tendencia a acrecentar su autoridad ms all de los lmites de una pura funcin de asesora; la tendencia ser ms acentuada en los
pases en desarrollo, donde los procedimientos y usos de la administracin
pblica no estn todava profundamente enraizados en la tradicin. Un
ejemplo notable del fenmeno que se seala, lo tenemos en la Comisin
de Planeacin de la India, que en diversos perodos ha asumido funciones
ejecutivas; por ejemplo, la direccin general de proyectos de desarrollo,
la supervisin de programas de mejoramiento de comunidades rurales
(Community Development Programme), etc. Ciertamente, no todos
los funcionarios pblicos de la India han visto con buenos ojos la forma
como la Comisin de Planeacin ha ido concentrando facultades ejecutivas.
Hace algunos aos esta inquietud fue lo bastante intensa como para dar
origen a una investigacin parlamentaria. 7 El Comit Parlamentario crey
7 Estimates Committee Report: Planning Comission, Lok Sabra (I1ousc of Parliarnent) ,
Nueva Delhi, abril de 1958.
104
conveniente recomendar que la Comisin quedase constreida a su funcin

original de estricta asesora. Sin embargo, observadores atentos al experimento de planeacin india, entre los cuales pueden citarse a John P. Lewis
y Gunnar Myrdal, 8 coinciden en afirmar que gracias a la enorme autoridad
tcnica y el prestigio de la Comisin de Planeacin, los intentos de este
pas han seguido avanzando con xito.
C. Alcance de las Decisiones del Organo de Planeacin.
Cuando menos en tres importantes reas, existe el problema sobre si

la agencia central de planeacin debe tener autoridad decisiva y no nicamente funciones de asesora econmica. Esas reas son:
a) Aprobacin de proyectos especficos;
b) Establecimiento de prioridades para el financiamiento de proyectos
aprobados;
e) Supervisin y "control" de la ejecucin del plan en sus diversas
etapas.
Un aspecto fundamental en la ejecucin de planes econmicos, es la
estricta coordinacin de los programas de inversin, tanto de los organismos
del sector pblico como de las industrias clave del sector privado. En teora,
ningn proyecto del sector pblico debera iniciarse, bien que pertenezca
al gobierno central, a las empresas pblicas o a los gobiernos locales, sin la
previa aprobacin del rgano central encargado de planear el desarrollo.
En los pases socialistas sta es una de las funciones ms importantes de la
agencia central de planeacin; de igual modo, algunos gobiernos de pases
occidentales han centralizado la funcin de coordinacin de inversiones y
asignacin de prioridades. Las atribuciones conferidas a la Tesorera britnica son un ejemplo de esta ltima instancia:
En principio, debe obtenerse aprobacin especfica de la Tesorera en
los casos siguientes:
1) Para cualquier nuevo proyecto, aun cuando no implique un gasto
adicional en el presupuesto del Departamento o Ministerio correspondiente.
2) Toda propuesta que implique un gasto adicional, para un proyecto
que la Tesorera aprob ya.
8 Indian Economic Planning, in its Broader Setting, Gunnar Myrdal, conferencia publicada por el gobierno de la India. Planning Economic Deuelopment, J. P. Lewis, E. Hagen
(ed.), Irwin, 1963.
105
3) Proyectos a largo plazo que comprometan al gobierno a invertir Iondos durante varios aos.
4) Proyectos que envuelvan particular dificultad.
Todo parece indicar que una comisin de planeacin, que dependa

directamente del jefe del gobierno y localizada en forma independiente de
las Secretaras o departamentos de Estado, estar en condiciones favorables
para centralizar las funciones de coordinacin de inversiones y establecimiento de prioridades. La centralizacin de esas funciones sera una instancia en la cual la comisin de planeacin estara actuando con autoridad
decisiva y no slo con facultades de asesoramiento.
Por lo que concierne a la direccin de los proyectos aprobados, tal vez
no debera facultarse a la comisin de planeacin para actuar con autoridad
operativa de ninguna clase. La razn es que, simplemente, no estara capacitada para hacerlo ni contara con la experiencia y el personal requerido.
Sin embargo, el intercambio de informacin y las consultas sobre el desenvolvimiento de la ejecucin del plan, se estableceran regularmente a varios
niveles, con cada una de las Secretaras que tomaran parte en la ejecucin
de los mismos.
La carencia de facultades de direccin, por parte de la agencia ele planeacin, no significa que sta se encuentre libre de la responsabilidad de
evaluar el progreso en la ejecucin del plan. De hecho, la agencia no podr
continuar con su tarea de planeacin sin la evaluacin constante de resultados, el sealamiento de retrasos y obstculos y la formulacin de recomendaciones alternativas para corregir las desviaciones. En opinin de los
expertos de las Naciones Unidas, se debe conceder mxima importancia a
la tarea de disear un sistema adecuado de informes perodicos, que permitan apreciar los resultados obtenidos y sirvan de base para hacer los
necesarios ajustes del plan. 10
Algunos pases con experiencia en planeacin econmica, han decidido
establecer organizaciones independientes de la agencia de planeacin, encargadas de evaluar el progreso en la ejecucin del plan. En Paquistn, la
supervisin de la ejecucin del plan ha sido conferida a un organismo
nuevo, La Divisin de Proyectos, que opera bajo la autoridad del Comit
Econmico del gabinete yen colaboracin con los ministerios centrales, los
gobiernos provinciales y, desde luego, la propia Comisin de Planeacin. 11
y Grave: op. cit., p. 395.
Unidas: Administratine Mach inerv jor Planning in tlr :CAFE Region'
Economic BulIetin for Asia and the Far East, vol. XII, nm. 3, diciembre de 1961.
11 Government o/ Pakistan, Plannig Commission: The Second Five YCllr Plan (1960-1965),
vol. 1, cap. VI, Karachi, 1960.
9 Mackenzie
10 Naciones
106
El seor j ruschiev, en su informe anual al Comit Central del Partido

Comunista de la Unin Sovitica, en noviembre de 1962, propuso la formacin de una organizacin mixta, en la que interviniera el Estado y el
partido, cuya funcin sera comprobar la ejecucin de las polticas administrativas y econmicas en todos los niveles. 12
Una organizacin independiente, cuya responsabilidad exclusiva sea la
supervisin, parece ser solucin aceptable en aquellos sistemas en los que
la agencia de planeacin tenga la doble funcin de formular los planes y
ponerlos en ejecucin. El sentido comn exige, en verdad, que la agencia
de planeacin no sea juez y parte en la realizacin de sus tareas. Sin
embargo, en aquellos pases en los cuales el rgano planeador opera fundamentalmente como un gTUpO de asesora, la creacin de una organizacin
distinta cuyo objeto fuese la evaluacin de resultados acarreara duplicacin
de actividades, creando, adems, una demanda adicional de personal tcnico, de suyo siempre escaso. La existencia de dos organizaciones independientes, una para la planeacin y otra para la evaluacin de los planes, no
ha sido siempre satisfactoria.
El establecimiento de una seccin especial dentro del organismo de
planeacin, cuya funcin fuese la mediacin de los resultados del plan,
podra ser una frmula aceptable en aquellos sistemas en que el rgano
de planeacin no est engranado totalmente a la maquinaria administrativa del gobierno.
1/1. DISCUSION DE PROPOSICIONES CONCRETAS.
Conviene precisar, con toda claridad, que al hacer referencia a un

organismo de planeacin econmica, se incluyen con frecuencia dos ideas
distintas. Por una parte, se piensa en el gTupO de expertos encargados del
trabajo tcnico y, por otra, en el organismo responsable de dirigir y orientar
al equipo tcnico.
En Mxico, los antecedentes 13 que existen en esta materia, han dado
origen a una cierta confusin, pues, en general, no se concibe un rgano
de planeacin sino como un grupo de expertos, sin que, aparentemente, se
conceda importancia a la necesidad de un organismo tcnico-poltico que
acte como coordinador de las tareas de planeacin y como gua del trabajo de los tcnicos. Los diversos rganos de planeacin del sector pblico,
que han sido creados dentro del aparato gubernamental en distintas pocas,
han estado integrados exclusivamente por tcnicos. A diferencia de otros
pases, en Mxico los diversos comits y comisiones con funciones de pla12
13
Articulo en The Guardian: Londres, 20 de noviembre de 1961.

Miguel S. Wionczek, op. cit.
107
neacin, se han organizado siempre al nivel de expertos. En esto radica, a

nuestro juicio, la debilidad estructural que ha afectado el funcionamiento
de esas instituciones.
Por la naturaleza misma de sus funciones, un rgano de planeacin
acta en dos esferas de actividad diferentes: en el campo tcnico y en el
terreno tcnico-poltico. Parecera conveniente que el rgano de planeacin
estuviese constituido en dos niveles: las oficinas tcnicas por una parte,
y el rgano encargado de la direccin del equipo tcnico y de la coordinacin de funciones con el resto del sector pblico, por otra. Parece
difcil aceptar la idea de la creacin de un grupo de tcnicos, constituidos
en comit, que en adicin a sus tareas tcnicas haga frente a los delicados
manejos polticos que exige una empresa conjunta de esta naturaleza. Todo
indica como muy recomendable que, por encima del grupo de expertos
de la planeacin, exista una autntica comisin planeadora, de la cual
formen parte los principales funcionarios de la administracin pblica.
Este es el mecanismo administrativo utilizado con xito en un gran nmero
de pases, y sera, tambin, la solucin ms recomendable para el nuestro.
En resolucin, la propuesta concreta es crear un rgano integrado por
tcnicos de alta calificacin, orientados en su tarea por una comisin de
planeacin constituida por los titulares de las Secretaras interesadas y otros
funcionarios de la ms elevada jerarqua. Como es natural, la comisin de
planeacin sera responsable, exclusivamente, ante el titular del Poder Ejecutivo. Fcilmente puede comprenderse que un organismo de esta naturaleza, hara las veces de gabinete o consejo de ministros para asuntos econmicos. En los sistemas constitucionales de tipo parlamentario, la creacin
de una comisin de planeacin como la que aqu se propone, no resulta
indispensable, porque el consejo de ministros o el gabinete son instrumentos
de coordinacin y discusin de las propuestas de los expertos. El caso ms
sealado es el francs: Pierre Mass, que encabeza al grupo de expertos,
es responsable directamente ante el presiden te del consejo de ministros,
pero las propuestas formuladas por el comisariado, como se denomina la
oficina tcnica, deben ser aprobadas por el consejo antes de ser sometidas
a la opinin pblica y al Parlamento.
Tomando en cuenta las experiencias de la Secretara de la Presidencia,
valdra la pena replantear la cuestin de cules podran ser las ventajas y
las desventajas, derivadas del establecimiento de un organismo central de
planeacin como una Secretara de Estado.
En favor de una Secretara encargada de la planeacin se argumenta
que sera un organismo que, al formar parte del aparato de la administracin pblica, asegurara su participacin en las varias tareas de la ejecucin
del plan. Se evitara la posibilidad de que las tareas de la planeacin quedaran a cargo de un organismo de asesoramiento, sin apoyo poltico real
108
y sin la jerarqua necesaria para influir efectivamente sobre las decisiones

econmicas de las ms altas autoridades polticas. Una Secretara encargada de la planeacin tendra a su favor, adems, estar acorde con la tradicin de la administracin pblica en nuestro pas.
Algunas de las objeciones, a la idea expresada antes, son ele tipo organizativo, en tanto que otras ms bien son consideraciones de poltica administrativa. En primer trmino, debemos insistir sobre la nocin de la
planeacin econmica, que, en su aspecto administrativo, significa bsicamente coordinacin de decisiones. Ahora bien, en un rgimen constitucional de tipo presidencial, donde no funciona el gabinete de ministros
como instrumento de coordinacin de la poltica econmica gubernamental
al ms alto nivel, es necesario crear otros instrumentos que faciliten esa
coordinacin y que releven al titular del Poder Ejecutivo, cuando menos
en parte, de tan pesada carga.
Es claro que la creacin de una Secretara, encargada de la planeacin,
no facilitara la coordinacin buscada. Sera muy difcil pensar que un
conjunto de secretarios de Estado (particularmente aquellos titulares de
dependencias que tradicionalmente han gozado de fuerza poltica y prestigio tcnico), habran de acudir al llamado del titular de la supuesta
Secretara de Planeacin, para coordinar sus esfuerzos, sometiendo sus
planes a la aprobacin o desaprobacin de un colega, con la misma autoridad y jerarqua.
Dentro de esta misma lnea de pensamiento, es fcil imaginar que,
de existir una Secretara encargada de la planeacin, la responsabilidad
por el xito o el fracaso de los planes de desarrollo econmico y social
recaeran, naturalmente, sobre los funcionarios titulares de esa dependencia.
Sin embargo, localizar la responsabilidad del plan sera muy perjudicial
para la operacin misma de planear, porque es obvio que su responsabilidad
es compartida por el sector pblico en su conjunto y en ltima instancia
por las autoridades polticas del pas, incluyendo, desde luego, el Poder
Legislativo. Finalmente, es necesario subrayar que un secretario de Estado
que manejara las cuestiones de planeacin, se vera arrastrado al juego
poltico cotidiano que es parte inevitable de tan alta investidura. El riesgo
est en que la planeacin econmica pierde su carcter de instrumento
imparcial de la administracin pblica en su conjunto.
Sostiene otra opinin, que este organismo debe ser una comisin de
alto nivel presidida, preferentemente, por el titular del Poder Ejecutivo
y de la cual formen parte, obligatoriamente, los titulares de aquellas dependencias del sector pblico directamente responsables del manejo de cuestiones econmicas.
Repetimos, una de las soluciones ms aceptables al problema orgamzativo, apuntado en un principio, es la de integrar las oficinas de planea-
EL RGANO CEN1RAL DE PLANEACIN
109
cin no como una Secretara especial y menos an como dependencia de

alguna de las ya existentes, sino como un rgano de elevada jerarqua de
doble nivel -oficinas tcnicas y comisin propiamente dicha-s, que dependa
directamente de la Presidencia. Este mtodo parece tener las ventajas de
la organizacin ministerial, evitando sus principales fallas; sin embargo,
en materia de administracin pblica, es siempre difcil hablar de "la
mejor solucin" a los problemas, pues, como anteriormente se ha sealado,
la respuesta que dentro de un cierto contexto institucional puede parecer
eficaz, en otro ambiente es posible que resulte inoperante.
PARTE
III
La reforma administrativa:
otro enfoque
1966
6
Reflexiones sobre el propsito y
el mtodo
de la reforma administrativa 1
INTRODUCCION.
Este trabajo se propone demostrar que la orientacin bsica de la

reforma administrativa, debera ser la obtencin de un aumento general en
la productividad de todo el sector pblico federal ms bien que intentar
modificaciones a la estructura del aparato administrativo, pues el existente
se ha formado de acuerdo a las necesidades del desarrollo econmico del
pas, a partir de la consolidacin de la Revolucin Mexicana. La reforma
administrativa en Mxico debe revestir caractersticas distintas a las que
distinguen las de los pases en vas de desarrollo; habra de semejarse ms
a los programas de reorganizacin, que para medir y elevar la eficiencia
en el uso de los recursos han puesto en vigor algunos pases industrializados. Se intenta definir los problemas administrativos que a juicio del autor
son ms graves y que exigen solucin urgente. Ellos son: las cuestiones
de la administracin del personal, la necesidad de mejorar la coordinacin
general en toda la maquinaria del gobierno y la organizacin del trabajo.
1. EL ATRASO RELATIVO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA
Es inobjetable la afirmacin generalmente aceptada de que los procedimientos y mtodos de la administracin pblica mexicana son obsoletos
y no estn a tono con el avance de la tcnica en otros campos de actividad.
Sin embargo, conviene precisar los alcances de esa proposicin, a fin de
poder establecer, de manera general, los objetivos ms amplios que podra
proponerse una reforma a la administracin pblica de Mxico.
1 Este trabajo fue originalmente publicado en la Revista Comercio Exterior, Tomo XVI,
noviembre de 1966, p. 823.
114
Si se estudia la estructura de la administracin pblica federal tal

como operaba en los primeros aos del presente siglo -despus de las
importantes reformas introducidas entre los aos de 1890 y 1896 por el
gobierno del general Daz- podr notarse que no hay diferencias sustanciales con el aparato administrativo que funciona actualmente en Mxico:
algunas supresiones y agregados; estos ltimos, generalmente, con la tendencia a crear dos Secretaras de Estado donde antes slo exista una (cuadro 1).
En realidad, como puede apreciarse en el cuadro citado, en 1966
operan slo cinco Secretaras de Estado que no tienen antecedentes inmediatos en la organizacin del aparato gubernamental de la poca porfirista:
las de Recursos Hidrulicos, del Trabajo y Previsin Social, del Patrimonio
Nacional, de Agricultura y Ganadera, y de la Presidencia de la Repblica.
Cabe agregar, tambin, en este primer nivel jerrquico del Ejecutivo Federal, a los departamentos de Estado de Asuntos Agrarios y Colonizacin,
y de Turismo, de los que tampoco existen antecedentes en los gobiernos
prerrevolucionarios.
La observacin anterior hace pensar que la administracin pblica central (se le podra llamar as para distinguirla del sector paraestatal) ha sido
la nica entre las estructuras jurdicas vigentes a principios del siglo que no
sufri transformaciones de fondo al consolidarse la Revolucin Mexicana.
El hecho de que el nmero y la composicin de los organismos que
integran el ncleo central del Poder Ejecutivo Federal haya variado muy
poco en los ltimos 50 aos no sera, por s mismo, un ndice de atraso
de la administracin pblica, si no fuera por la grave circunstancia de que
los mtodos y procedimientos administrativos empleados se han desarrollado
a un ritmo considerablemente ms lento que los avances tcnicos en otros
campos de actividad econmica. Los procedimientos y sistemas obsoletos y
la dificultad para que las funciones de la administracin pblica central
se adapten a las exigencias de un rpido crecimiento econmico y social,
son responsables de la baja eficiencia y productividad con la que evidentemente opera el aparato gubernamental. La tesis central de este trabajo es
que el atraso relativo de la administracin pblica tiene su origen, no
tanto en una inadecuada estructura general de la administracin pblica,
sino en el uso de procedimientos y sistemas atrasados, a todos los niveles
del aparato gubernamental. La consecuencia inmediata de este estado de
cosas es, para decirlo nuevamente, la baja productividad resultante.
Una prueba de que el meollo del problema administrativo no es la
existencia de una estructura general inadecuada, sino la operacin ineficiente de los organismos existentes, se encuentra en los desarrollos experimentados por el sector paraestatal. Este sector ha jugado un papel decisivo
en la creacin de la infraestructura econmica del pas, lo que pone de
CUADRO
TRES MOMENTOS EN LA EVOLUCION DE LA ADMINISTRACI0N

PUBLICA FEDERAL
1891-1896
Gobierno del Distrito Federal

Secretara de Gobernacin
Secretara de Relaciones Exteriores
Secretara de Hacienda Pblica y
Comercio
Secretara de Guerra y Marina
Secretara del Consejo Superior de
Salubridad
Secretara de Justicia e Instruccin
Pblica
Secretara de Fomento
Secretara de Comunicaciones y
Obras Pblicas
1958-1966
1917-1921
Gobierno del Distrito Federal

Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico
Secretara de Guerra y Marina
Departamento de Salubridad
Pblica
Secretara de Educacin Pblica
Secretara de Fomento
Obras Pblicas
Departamento del Distrito Federal

Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico
Secretara de la Defensa Nacional
Secretara de Marina
Secretara de Salubridad y Asistencia
Secretara de Educacin Pblica
Secretara de Industria y Comercio
Transportes
Secretara de Obras Pblicas
Secretara de Recursos Hidrulicos
Secretara de Agricultura y Ganadera
Secretara de Trabajo y Previsin
Social
Secretara del Patrimonio Nacional
Secretara de la Presidencia de la
Repblica.
_---------_._--
No incluye el subsector paraestatal, integrado por organismos descentralizados y empresas de participacin estatal.
Adems del Departamento del Distrito Federal, en el primer nivel jerrquico del Poder Ejecutivo operan los de Turismo }' Asuntos
Agrarios y Colonizacin.
116
relieve la capacidad del sector pblico para ejecutar programas y proyectos

de gran complejidad tcnica. La importancia del subsector paraestatal
-integrado por organismos descentralizados y empresas de participacin
estatal- dentro del sector pblico federal, puede medirse por las cifras
presupuestales que indican la proporcin del ingreso total y del gasto
total que corresponde a ese subsector. Infortunadamente slo existen datos
para el ao de 1965, en el que por primera vez algunos organismos descentralizados y empresas de participacin estatal integraron su presupuesto
al del Gobierno Federal. 2 El total de ingresos de la Federacin ascendi
en ese ao a 64282 millones de pesos, de los cuales 35780 o sea el 55.7%,
correspondi a ingresos directos del Gobierno Federal y 28501, equivalentes al 44.3%, fueron ingresos de los organismos y empresas. Por otra
parte, el gasto efectivamente ejercido en ese mismo ao fue de 64019
millones de pesos, de los cuales 36715, o sea 57.4%, correspondi al gasto
directo del Gobierno Federal, y 27 303.9, equivalente al 42.6%, a los organismos descentralizados y empresas propiedad del Gobierno Federal. 3 Sin
embargo, el cmputo de los gastos de los organismos descentralizados incluidos en la cuenta de la Hacienda Pblica del Gobierno Federal, comprende
slo 21 organismos de un total de 417 (aunque esos 21 organismos deben
representar ms de dos terceras partes del gasto total del subsector), Si se
incluyera el gasto de todos los organismos y empresas del Estado, la proporcin se invertira a favor de estos organismos. Un dato adicional que
tiende a confirmar la anterior aseveracin se encuentra en la Ley de Ingresos de la Federacin para 1966. En ella se prevn ingresos totales por
un monto de 49 235 millones de pesos (no incluye la colocacin de emprstitos), de los que 42.7% son los ingresos presupuestales directos del
Gobierno Federal, y 57.3% los de los organismos descentralizados.
Es posible afirmar, sin lugar a dudas, que los organismos descentralizados y empresas de participacin estatal, constituyen las instituciones ms
dinmicas dentro del panorama completo del sector pblico federal y estatal de Mxico. Una proposicin generalmente aceptada es la que atribuye
a las polticas y programas de inversin del sector pblico federal, la ob2 Esta disposicin se aplica a los siguientes organismos descentralizados y empresas: Petrleos Mexicanos, Comisin Federal de Electricidad, Ferrocarriles Nacionales de Mxico.
Caminos y Puentes Federales de Ingreso y Servicios Conexos, Instituto Nacional de la Vivienda, Lotera Nacional, Instituto Mexicano del Seguro Social, Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, Compaa de Luz y Fuerza del Centro,
S. A., Industrial Elctrica Mexicana, S. A. de C. V., Nueva Compaa Elctrica Chapala, S. A.
Compaa Elctrica Morela, S. A., Compaa Elctrica Manzanillo, S. A., Compaa Elctrica Guzmn. S. A.. Compaa Hidroelctrica Occidental. S. A., Ferrocarril del Pacfico,
S. A. de C. V., Ferrocarril Chihuahua-Pacfico, S. A., Ferrocarriles Unidos de Yucatn, S. A.,
Aeronaves de Mxico, S. A., y Compaa Nacional de Subsistencias Populares.
3 Dictamen de la Comisin de Presupuestos y Cuenta de la Cmara de Diputados. relativo
a la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal por el ejercicio fiscal 1965. Noviembre de 1966.
EL PROPSITO Y EL MTODO DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
117
tencin de un ritmo satisfactorio de desarrollo econmico, en las ltimas

dcadas; no hay duda que los instrumentos ejecutores de tales polticas y
programas han sido, en un grado considerable, los organismos descentralizados y empresas del Estado. Ahora bien, los organismos descentralizados
y empresas propiedad del Estado son, desde el punto de vista de la doctrina y de la prctica de la administracin pblica mexicana, una aportacin reciente (cuadro 2). Resulta claro, entonces, que la comparacin de
la administracin pblica central de principios de siglo con la actual, sin
tomar en cuenta al sector paraestatal, es incompleta y puede dar origen a
conclusiones equivocadas.
11. EL OBJETIVO GENERAL DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA.
En estas condiciones puede afirmarse que la estructura general del sector pblico federal -incluyendo el ncleo administrativo central, y los
organismos y empresas del Estado- han cumplido satisfactoriamente su
tarea de impulsores del desarrollo econmico y social de Mxico. Un ejemplo sencillo puede ilustrar mejor lo que se quiere decir aqu. Muchos
pases en vas de desarrollo han tropezado con dificultades para mantener
una tasa elevada de crecimiento econmico, por carecer de adecuados
mecanismos financieros de promocin para el desarrollo, mediante los cuales se capten recursos internos y externos, y se canalicen hacia programas
con una alta prioridad en trminos de desarrollo. En Mxico, la Nacional
Financiera, S. A., ha llevado al cabo esa tarea con todo xito; la institucin
ha sido objeto de estudios cuidadosos por la OCED -organizacin que
agrupa a los pases industrializados- y propuesta como modelo de banco
de desarrollo para otros pases. 4
El problema general del sector pblico de Mxico no es, entonces, uno
de estructura inadecuada o incompleta; ms bien se trata de la necesidad de
elevar la eficiencia y la productividad del funcionamiento, a todos los niveles, del aparato institucional existente. En este sentido es plenamente
correcto hablar de una reforma administrativa de fondo, es decir, que
afecte todas las operaciones del sector pblico, y que busque elevar la
eficiencia general del aparato gubernamental. Los diversos diagnsticos
formulados sobre la problemtica de la administracin pblica de Mxico
apuntan en la direccin arriba indicada.
4 Foreign Skills and Technical Assistance in Economic Development, Angus Maddison
(Investigador del Centro de Desarrollo de la OCED) , The OCED Observer, No. 22, junio
de 1966.
s Vanse, por ejemplo, las opiniones de diversos expertos y capitanes de industria publicadas en El Sol de Mxico, por el seor Alardo Prats, noviembre 6 al 15 de 1966.
118
111. EXPERIENCIAS RECR:NTES EN PAISES DESARROLLADOS.
Mxico ha alcanzado un grado de desarrollo econmico y social, que

exige modificaciones administrativas de naturaleza distinta de aquellas
que son necesarias a los pases de menor desarrollo relativo. No es el caso
de crear una maquinaria administrativa para el desarrollo, pues, como se
dijo, esto es lo que se ha conseguido en los aos posteriores a la consolidacin de la Revolucin Mexicana, con el rpido desenvolvimiento del sector
de organismos descentralizados y empresas de propiedad estatal. Se trata,
para sealarlo una vez ms, de elevar al mximo posible el aprovechamiento de los recursos tcnicos, financieros y humanos de que dispone el
sector pblico. Es sintomtico el hecho de que en el momento presente,
algunos pases industrializados han emprendido estudios y reformas administrativas que tienen la finalidad general de elevar la productividad de
sus respectivos aparatos gubernamentales.
IV. EL PROGRAMA SOBRE PRODUCTIVIDAD DEL GOBIERNO
AMERICANO.
NORTE-
El aumento considerable del gasto pblico de Estados Unidos, motivado

por su intervencin en la guerra de Vietnam y por los programas de
bienestar social del gobierno del presidente Johnson, ha hecho surgir una
aguda preocupacin entre los altos funcionarios del gobierno de ese pas,
por el problema de la relativamente baja productividad del sector gubernamental, tanto por lo que ve a los recursos destinados a diversos programas,
como por lo que hace a las operaciones del aparato administrativo. El seor
Elmer B. Staats, subdirector de la importante Oficina del Presupuesto,
despus de sealar que "el nuevo inters del gobierno en la medicin de
la productividad, es parte del clima de innovacin administrativa que el
gobierno del presidente Johnson se ha propuesto" escribe:
El mejoramiento de la productividad merece particular atencin, porque
permite abatir los costos sin necesidad de reducir las metas de los programas. Se espera que las dependencias y organismos sigan haciendo
frente a la creciente carga de trabajo, mediante expedienes distintos al
de la contratacin de ejrcitos de empleados. Esto significa que se har
nfasis en la reorganizacin administrativa, la simplificacin del trabajo,
la eliminacin de sucesivos niveles de revisin, el automatismo, y otros
mtodos de mejoramiento de la administracin. Ms que antes se har
hincapi en la planeacin a largo plazo y las estimaciones de costos.
Ello significa, asimismo, que existe la disposicin para invertir en la
EL PROPSITO Y EL MTODO DE LA REFORMA ADMINISTRATlVA
119
investigacin sobre innovaciones y mejoramientos en el proceso administrativo, para conseguir progresos sustanciales en la administracin -innovaciones en las tcnicas para el establecimiento de objetivos y la
evaluacin de los resultados- del mismo modo que en el campo cientfico y tecnolgico se ha logrado el rompimiento de barreras. La medicin
de la productividad es slo uno de los instrumentos que existen en este
quiero aclarar que
nuevo arsenal de la guerra contra el desperdicio.
la medicin de la productividad es un instrumento positivo, no negativo.
No existe la intencin de emplearlo como una forma de apresurar implacablemente el ritmo de trabajo, como una forma de imponer la
tirana de la regla de clculo sobre los empleados. Una mejor productividad es un indicio del progreso alcanzado en la organizacin de los
recursos y los esfuerzos, y, en ese sentido solamente, es un auxiliar til
para los altos funcionarios. Utilizado junto con otras tcnicas para
mejorar la administracin, puede contribuir enormemente al progreso
general de la administracin pblica. Esa es la meta que nos hemos
propuesto. 6
o'
En otra parte de ese mismo trabajo, el profesor Staats se preocupa por

aclarar que la medicin de la productividad no debe confundirse con
la medicin del trabajo. La intencin de quienes han propuesto el programa para elevar la eficiencia del Poder Ejecutivo de Estados Unidos, es
intentar la medicin de los cambios en la productividad de todos los
recursos de organizacin y no slo la de los humanos.
La inspiracin original de ese programa surgi en el Departamento de
Defensa. Las modernas tcnicas administrativas empleadas por el Departamento mencionado, han sido estudiadas cuidadosamente no slo por otras
dependencias gubernamentales sino por las grandes empresas privadas.
En un estudio publicado recientemente por la Harvard Business Review,
se exploran las experiencias del Departamento de Defensa y, como una
leccin derivada de las mismas, se proponen seis medidas de carcter general que pueden contribuir eficazmente a elevar la productividad de las
organizaciones. Esas medidas son:
a) La responsabilidad fundamental de los altos funcionarios de cualquier organismo, es la asignacin correcta de recursos limitados entre diversos programas elegidos previamente.
b) Los administradores deben integrar los presupuestos anuales en el
marco de la planeacin a largo plazo, conforme a un programa tambin
anual.
(1 Productivity Measurement in the Federal Government, Elmer B. Staats, The Journal
of Industrial Engineering, Volumen XVII, No. 3, 1965.
120
e) Los administradores deben aplicar procedimientos de investigacin

de operaciones y principios de anlisis de sistemas, con base en tcnicas
matemticas, a los problemas complejos de poltica y estrategia.
d) La planeacin y el anlisis sistemtico de programas puede mejorarse siguiendo una secuencia lgica rigurosa.
e) Para la planeacin, la ejecucin y el control de proyectos complicados deben usarse diagramas lgicos de secuencia de tareas (mtodos del
camino crtico, tcnicas de evaluacin y revisin de programas, etc.) .
f) En organizaciones muy grandes, los "centros de decisin" son instrumentos tiles para elevar la eficiencia en las tareas de revisin y aprobacin de programas. 7
La metodologa propuesta para la actual reorganizacin administrativa
del Gobierno norteamericano, contrasta con la utilizada unos aos antes
por la Comisin para la Organizacin de la Rama Ejecutiva del Gobierno
(mejor conocida con el nombre de Comisin Hoover). El mtodo seguido
por la mencionada Comisin consisti en el tradicional procedimiento
del anlisis de funciones. Ese enfoque de la reforma administrativa fue
hasta cierto punto limitado, pues no atenda al problema fundamental de
la medicin cuantitativa de la productividad. Esa omisin no impidi que
los trabajos de la Comisin Hoover culminaran en una larga serie de recomendaciones, muchas de las cuales fueron aceptadas y puestas en ejecucin
de inmediato. La naturaleza de los trminos de referencia bajo los que
operaba la Comisin, fue uno de los factores determinantes del mtodo
empleado; otro, desde luego, el escaso desarrollo de las tcnicas cuantitativas de administracin. Los trminos de referencia eran:
1) Estudiar la forma de limitar los gastos a la ms baja cantidad posible, sin que se afecte la operacin eficiente de los servicios, actividades y
funciones esenciales.
2) Eliminar la duplicacin y la yuxtaposicin de los servicios, actividades y funciones.
3) Lograr la consolidacin de servicios, actividades y funciones similares.
4) Abolir servicios, actividades, y funciones no necesarias para la conduccin eficiente de la administracin.
5) Definir y limitar las funciones, los servicios y las actividades ejecutivas.
7 Six Busi,Jess Lessons jrom the Pentagon, Donald
Harvard Business Review, marzo-abril, 1966.
J. Smalter y Rudy
L. Ruggles, jr.,
121
Para llevar adelante el anlisis funcional y la reorganizacin, la Comisin Hoover sigui un enfoque institucional, estudiando dependencia
por dependencia. Cuando algn grupo de actividades -al que el gobierno
conceda especial importancia- estaban distribuidas entre varias dependencias, la Comisin se apartaba del enfoque institucional para analizar
horizontalmente esas actividades dispersas, mtodo que podra denominarse
sectorial. De este modo se estudiaron ocho dependencias, tratando sus
problemas de manera independiente, y quince sectores o grupos de actividad. El procedimiento seguido consisti en hacer, primero, una descripcin minuciosa de la estructura de la organizacin existente; segundo,
evaluar crticamente esa estructura; tercero, proponer recomendaciones para
mejorar la organizacin; y, cuarto, presentar un "organigrama" de cmo
debera establecerse la nueva estructura. 8
V. EL CASO DEL SERVICIO CIVIL BRITANICO.
El Gobierno de Gran Bretaa ha concedido siempre una particular

importancia a las cuestiones administrativas y de personal. Esta preocupacin ha sido la razn del prestigio bien ganado del Servicio Civil Britnico.
Las primeras reformas administrativas de importancia en ese pas, datan
de mediados del siglo pasado. En el ao de 1854, con base en las recomendaciones de un famoso informe conocido con el nombre de TrevelyanNorthcote, se cre el servicio civil permanente de altos funcionarios. Tal
sistema permiti impedir que los frecuentes cambios polticos se reflejaran
en movimientos del personal de la administracin pblica. Tambin de
aquella reforma data el establecimiento de un sistema uniforme para la
asignacin y pago de salarios y emolumentos. Finalmente, la reforma de
1854 estableci la Comisin del Servicio Civil -institucin que habra
de tener el ms grande impacto en la evolucin posterior de la administracin pblica britnica- cuyo objetivo fue y sigue siendo llevar a cabo,
centralizadamente, la seleccin tcnica de empleados y funcionarios para
todas las oficinas gubernamentales. 9
Entre los aos de 1914 y 1918 se cre un Comit de Reorganizacin
cuya aportacin ms sealada fue la creacin de tres grandes categoras o
"clases generales" de servidores pblicos, ligadas estrechamente a los niveles educativos del pas: la categora de empleados, a la que no puede
ingresarse sin haber terminado la educacin elemental; la de ejecutivos,
8 The Hoover Commission Report; U. S. Commission on Organization of the Executive
Branch o the Governrnent. McGraw-Hill Book Company, Ine. Nueva York.
9 The Spirit o/ British Administration, C. H. SiMOn, Faber and Faber Limited, Ltd.,
Londres 1, 1959 (captulo II).
122
que est abierto a los graduados del liceo o la secundaria; y la de funcionarios o administradores. Esta ltima categora, formada por universitarios de alto nivel acadmico, ha llegado a constituir una lite tcnica, de
gran competencia y capacidad. 10
Entre las diversas medidas de reorganizacin que se adoptaron al trmino de la guerra, destaca la creacin de nuevas categoras de empleados
pblicos. Se establecieron tres grupos adicionales que son: los profesionistas, los especialistas y los cientficos. En aos recientes estas categoras
han ganado en importancia dentro de la estructura general del Servicio
Civil Britnico.
La atencin constante a los problemas administrativos ha quedado de
manifiesto una vez ms: fue creada una nueva comisin para el anlisis
de problemas administrativos, llamada Comit Fulton (an no ha presentado su informe final). La idea bsica que inspira el trabajo de la
Comisin es el problema de la baja eficiencia de la maquinaria gubernamental. La tnica general de las preocupaciones de la Comisin puede
descubrirse en los comentarios de un experto que sigue de cerca los
trabajos:
Aparte de los impuestos, lo que ms critican los hombres de negocios
es la ineficiencia paralizante de la administracin gubernamental. "Se

maneja con criterio de oficina de gobierno", es la descripcin comn
de las empresas que son notoriamente poco dinmicas, en las cuales los
ascensos parecen depender de la edad y de la antigedad, y donde los
procedimientos para tomar decisiones son lentos.
Sin embargo, tanto el gobierno como la industria llevan a cabo la misma
actividad -administracin- y no hay razn para que exista un abismo
entre ambos. Es cierto que el Servicio Civil no tiene como funcin obtener utilidades, pero, como ha dicho el Dr. A. Earle, director de la
London Business School, en otros aspectos -determinacin de objetivos,
obtencin y anlisis de informacin, formulacin de decisiones y ejecucin de las mismas a travs de otras personas- las dos esferas son
muy similares. An ms, muchas dependencias gubernamentales necesitan usar modernas tcnicas de administracin -investigacin de operaciones, estudios del comportamiento y otras- tanto o ms que la propia
industria. 11
10 Mackenzie
11 Why isn't
and Grave, op. cit.

the civil service more like industry, Geoffrey Owen, The Financia! Times,
Londres, noviembre 10 de 1966.
123
VI. EL MARCO GENERAL DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA.
La leccin que puede derivarse de las experiencias relatadas, es que el

problema administrativo de Mxico debe enfrentarse con un enfoque y
una metodologa cuyo propsito sea no slo el anlisis funcional de la administracin, sino aprovechar el notable desarrollo de las modernas tcnicas
administrativas para conseguir que la eficiencia general de los organismos
del gobierno se eleve.
En uno de los ms importantes sealamientos de su segundo Informe
de Gobierno, el Presidente de la Repblica fij los lineamientos de la reforma a la administracin pblica que su gobierno se propone iniciar. A
pesar de su necesaria generalidad, tales directrices no dejan lugar a dudas
sobre la amplitud y los alcances de la reorganizacin que se prev. Es posible afirmar, entonces, que el mtodo y los propsitos sugeridos a lo largo
de este trabajo. no rebasan los criterios sealados en el Informe. El Presidente dijo:
A los espectaculares avances logrados en muchos aspectos, no corresponde
un proporcional progreso de la ya muy compleja y extensa maquinaria
administrativa, acorde con los grandes adelantos por la moderna tcnica
de la administracin. No puede negarse que las entidades oficiales han
podido conducir con xito las tareas, pero es evidente tambin que la
organizacin resulta obsoleta y viejos y gastados sus sistemas.
Nos proponemos iniciar una reforma a fondo de la administracin
pblica, que sin tocar nuestra estructura jurdico-poltica tal como la
consagra la Constitucin, logre una inteligente y equilibrada distribucin de facultades entre las diversas dependencias del poder pblico;
precise sus atribuciones, supere anticuadas prcticas y procedimientos.
En resumen, se trata de hacer una administracin pblica moderna, gil
y eficaz, que sirva mejor al pas.
No es labor para unas semanas o para unos meses; es una tarea de estudio
y preparacin que abarcar aos, como ha sucedido en otras naciones
que han emprendido trabajos similares. Requiere del concurso de todos,
tanto de los particulares como de los servidores pblicos. 12
Una reforma administrativa de la magnitud prevista en los lineamientos

presidenciales transcritos da origen a la necesidad de jerarquizar los grandes
grupos de problemas a estudiar, con el objeto de establecer un marco de
referencia al ulterior diagnstico detallado.
l~ Segundo Informe de Gobierno al H. Congreso de la Unin. Revista Comercio Exterior.
Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A. Mxico, septiembre de 1966, p. 649.
124
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINIS'IRACIN PBLICA EN MXICO
En primer lugar se ocurre preguntar quin va a llevar a cabo la reforma

administrativa. Es obvio que en una reforma como la que se entrev, la
participacin de todos los organismos del sector pblico federal (a todos
los niveles y en cada una de las etapas del cambio) es esencial. De esto no
hay duda. Empero, aludimos aqu al organismo rector o inspirador de la
reforma; la entidad que debe sealar las orientaciones generales a las que
el resto del sector pblico habr de ajustarse. Aparentemente, no parece
haber inconveniente tcnico de importancia para que una Secretara de
Estado se hiciese cargo de esta tarea directora. Sin embargo, resulta difcil
concebir una secretara en el papel de juez y parte. No parecera conveniente pedir a una secretara la valuacin fra y crtica de la eficiencia y utilidad
de sus propias funciones, dentro del esquema general de la administracin.
Por otra parte, aun dando por supuesta la buena disposicin de las otras dependencias del Estado, necesariamente se generara cierta resistencia a poner
en ejecucin cambios bsicos emanados de una entidad jerrquicamente al
mismo nivel; y, desde luego, los acuerdos de esa dependencia no se aceptaran con el mismo entusiasmo que si se hubiese participado, en un plan de
igualdad, en su formulacin. De all que 10 ms conveniente pueda ser, tal
vez, la creacin de un organismo independiente, ad hoc, integrado por expertos de la ms alta calificacin tcnica y con amplia experiencia administrativa, que colectivamente sean responsables directos ante el titular del
Poder Ejecutivo y nombrados por l. Ello garantizara la independencia
de puntos de vista, el prestigio tcnico, y el necesario respaldo poltico. Un
organismo que formara parte integral de alguna dependencia en lo particular, aun cuando fuese de carcter colegiado, correra el riesgo de ver obstaculizada su labor por problemas de jerarqua y de competencia.
El control y evaluacin del progreso de la reforma probablemente debera recaer en una Secretara de Estado, tal vez la de la Presidencia de la
Repblica.
Otra cuestin fundamental es meditar sobre la tarea que toca desempear a aquellos sobre quienes eventualmente recaiga la responsabilidad de
iniciar la reforma administrativa. Es indispensable evitar la tentacin de lanzarse a la elaboracin, y ms an a la ejecucin, de programas concretos
de reorganizacin, antes de concluir la labor fundamental, que no es otra
que sealar el sentido de la reforma administrativa, su orientacin bsica,
sus alcances, en una palabra, la filosofa del cambio.
Un buen punto de partida para iniciar las reflexiones en torno a
este problema, consiste en contestar a la pregunta siguiente: Qu tipo
de aparato administrativo necesitar Mxico en los prximos 15 20 aos?
Qu caractersticas debe tener la estructura administrativa de un pas que
para el ao de 1980 tendr, segn las estimaciones ms confiables, 73
millones de habitantes, y una economa altamente diversificada?
125
VII. TRES PROBLEMAS BASICOS.

A) Administraci6n del personal.
Un primer grupo de ideas rectoras de la reforma tendrn que estar

relacionadas, probablemente, con la mejor integracin del personal de
funcionarios y empleados al servicio del Estado. La reforma debe crear las
condiciones adecuadas para garantizar que, en el futuro, el mejor talento
tcnico y profesional disponible en el pas se sentir atrado hacia una
carrera dentro de la administracin. Semejante propsito no debe conseguirse mediante niveles de remuneracin que creen distinciones injustificadas o peor an, que sean germen de una tecnocracia prepotente.
Los reformadores necesitarn implantar medidas que tiendan a crear
un ambiente que permita desarrollar al mximo la iniciativa de los individuos; que contrapongan, frente al principio tradicional de la administracin unipersonal y centralizada, el del trabajo en equipo y la delegacin
de autoridad y responsabilidades; que establezcan un clima de trabajo
estimulante y competitivo; que, en fin, transformen la administracin pblica en una entidad capaz de conferir el ms alto prestigio a quienes
trabajen para ella, y en consecuencia, atraiga y retenga a los mejores.
Por otra parte, es indispensable sentar las bases para crear un servicio
permanente de funcionarios pblicos, tanto con el objeto de evitar que
los cambios de gobierno echen por la borda experiencia y conocimientos
acumulados, como para conseguir que aqullos encuentren en la carrera
administrativa atractivos suficientes que los inciten a brindar sus mejores
esfuerzos desinteresada y seguramente. Asimismo, la reforma de la administracin del personal debe establecer criterios generales, de aplicacin en
todo el aparato administrativo federal, en materia de reclutamiento y seleccin de personal. El establecimiento de un organismo central de seleccin
del personal -libre de posibles influencias polticas- es indispensable para
elevar la calificacin de los cuadros de funcionarios y empleados. No se
puede seguir con una contratacin catica, que no siempre tiene en cuenta
factores objetivos para la eleccin, y sin un control central, que discierna
las consecuencias de una elevada tasa de aumento en la contratacin de
empleados pblicos.
En esta rea de integracin del personal, ocupara un lugar de primera
importancia la necesidad de crear una clasificacin sistemtica de las diversas categoras de empleados y funcionarios -vlida en toda la administracin central- que haga posible la aplicacin uniforme de polticas y tcnicas de administracin personal.
126
DIEZ AOS DE PLA:"IFICACIN y ADMINISTRACIN P(BLICA EN MXICO
Huelga decir que estas medidas deben tener correspondencia en el

Presupuesto General de Egresos, que hoy en da, como es sabido, est
muy lejos de reflejar lo que efectivamente ocurre en esta materia.
B) La coordinacin general.
En el rea de la organizacin administrativa los mayores esfuerzos deben

dirigirse a resolver el problema de la coordinacin; especialmente si se
lleva adelante el propsito declarado de poner en ejecucin un plan de
desarrollo econmico a mediano plazo. El grupo de expertos que tenga a
su cargo la concepcin general del programa de reforma, no debera pasar
por alto un enfoque global del problema de la coordinacin, que contemple
el aparato del Poder Ejecutivo en conjunto. Al ms alto nivel, es decir al
nivel de los titulares de las Secretaras y departamentos de Estado, la ausencia de la prctica de reuniones de gabinete, tiene como resultado depositar
ntegramente la pesada carga de la coordinacin de las polticas gubernamentales en el titular del Poder Ejecutivo. A ello se agrega la tarea agobiante que representa mantener responsabilidad directa de un gran nmero
de organismos pblicos, en adicin a las propias Secretaras y departamentos
de Estado. Nada parecera impedir, dentro de la actual organizacin institucional del Poder Ejecutivo, que se estableciera la prctica de acuerdos
colectivos -manteniendo el principio de responsabilidad individual- que
seran un eficaz instrumento de coordinacin, all donde sta es ms compleja y, a la vez, necesaria, es decir, en el mbito de las polticas generales
de gobierno.
En el nivel intermedio, parecera muy conveniente seguir explorando
la utilidad de prcticas tales como las llamadas comisiones intersecretariales.
C) Organizacin del trabajo.
En materia de organizacin del trabajo, la reforma tal vez debera

proponerse conseguir un cambio de actitud, en todas las entidades del
sistema, respecto de la adaptacin y uso de las modernas tcnicas de administracin y organizacin. En efecto, los organismos gubernamentales no
slo no deben ir a la zaga del sector privado en la aplicacin de tcnicas
modernas -destinadas a elevar la productividad del trabajo y simplificar
sistemas y procedimientos y racionalizar las decisiones- sino que han de
actuar como pioneros en este campo, impulsando el uso de mtodos avanzados, propiciando la investigacin para la adaptacin de esas herramientas
y difundiendo sus experiencias a los restantes sectores de la economa. Hoy
en da, parece que las prcticas administrativas dentro del sector pblico
-salvo excepciones notables- llevan un retraso considerable en relacin
127
con los sistemas de los que ya se dispone. La contribucin verdaderamente

til del grupo de expertos, a este respecto, sera no tanto formar unidades
tcnicas a las que se les encomiende el problema, sino ms bien, como se
dijo, crear el nimo y disposicin favorables a la idea de que los cambios
de sistemas y procedimientos, y el uso de tcnicas modernas es indispensable.
CUADRO
EVOLUCION DEL SECTOR PARAESTATAL DE MEXICO.

PRINCIPALES ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS, EMPRESAS DE PARTICIPACION ESTATAL y COMISIONES, INSTITUTOS Y
JUNTAS DEPENDIENTES DEL GOBIERNO FEDERAL
1920-1940
Petrleos Mexicanos
Talleres Grficos de la Nacin
Ferrocarril de Sonora-Baja
California
Ferrocarril del Sureste
Aeronaves de Mxico, S. A.
Productora e Importadora de
Papel, S. A. de C. V.
Banco de Mxico, S. A.
Nacional Financiera, S. A.
Almacenes Nacionales de
Depsito, S. A.
Banco Nacional de Comercio
Exterior, S. A.
Junta Directiva de Puertos
Libres Mexicanos
Ferrocarriles Nacionales de
Mxico
1941-1950
1951-1960
1961-1966
Guanos y Fertilizantes de
Mxico
Industria Nacional Qumico
Farmacutica, S. A. de C. V.
y de P. E.
Altos Hornos de Mxico, S. A.
Ayotla Textil, S. A.
Maz Industrializado, S. A.
Comisin Federal de Electrcidad
Banco Nacional de Fomento
Cooperativo, S. A. de C. V.
Banco Nacional del Ejrcito y
la Armada, S. A. de C. V.
Banco Nacional Hipotecario
Urbano y de Obras Pblicas,
S. A.
Nacional Distribuidora y Reguladora -.
Compaia Importadora y Exportadora, S. A. (CEIM
SA)
Instituto Mexicano del Seguro
Social
Comisin Lerma-Chapala-Santiago
Juntas Federales de Agua Potable
Juntas Federales de Mejoras
Materiales
Constructora Nacional de
Carros de Ferrocarril, S. A.
Diesel Nacional, S. A.
Fbricas de Papel Tuxtepec,
S. A. de C. V.
Industrial de Abastos, S_ A. de
C. V.
Siderrgica Nacional, S. A.
ferrocarril Chihuahua al
Pacifico, S. A.
Ferrocarril del Pacifico, S. A. de
C. V.
Banco Nacional de Crdito
Agrcola, S. A.
Banco Nacional de Crdito
Ejidal, S. A. de C. V.
Consorcio del Seguro Agrcola
Integral y Ganadero, S. A.
Compaa Nacional de Subsistencias Populares, S. A.
ISSSTE (Instituto de Seguridad
y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado)
Instituto Mexicano del Caf
Instituto Nacional de la
Vivienda
Instituto Politcnico Nacional
Comisin del Papaloa pan
Comisin del Ro Balsas
Comisin del Ro Fuerte
Comisin del Ro Grijalva
Juntas Locales de Caminos
Compaa de Luz y Fuerza del

Centro, S. A.
Caminos y Puentes Federales de
Ingreso y Servicios Conexos
Aeropuertos y Servicios
Auxiliares
Banco Nacional Agropecuario
Instituto Mexicano de Investigaciones tecnolgicas
Instituto Nacional de Proteccin
a la Infancia
Compaa Operadora de
Teatros
Comisiones Forestalcs (en 18
Estados de la Repblica)
Comit para el Desarrollo
Econmico de la Pennsula de
Baja California
Programa Nacional Fronterizo
---------------- ------_._--------
La clasificacin se ha hecho con base en la fecha cu que por primera vez los organismos se incorporaron al patrimonio general del
Estado y no de acuerdo con la ltima ley vigente que rige sus operaciones. De un total de 417 organismos de distinta naturaleza incluidos
en el Directorio, se seleccionaron los 60 ms importantes.
Disueltos.
FUENTE: Secretara del Patrimonio Nacional, Directorio General de Organismos Descentralizados, Empresas de Participacin Estatal, Establecimientos Pblicos, Comisiones. Juntas e Institutos Dependientes del Gobierno Federal. Mxico, septiembre, 1964.
PARTE
IV
Reforma administrativa
sectorial y regional
1968
7
La reforma administrativa en el
sector agropecuario 1
INTRODUCCION
En el esquema de la poltica desarrollista que sustentan la mayora de

los gobiernos latinoamericanos, la promocin y el fomento industrial han
sido objeto de atencin sostenida y preferente a lo largo de las ltimas
dcadas. La prioridad otorgada a la industria se ha manifestado no slo
en erogaciones ms cuantiosas para obras bsicas, que han facilitado y concedido aliento a las inversiones privadas, sino en el perfeccionamiento de la
capacidad administradora y constructora de la organizacin estatal que
opera en el dominio industrial. Los ministerios de obras pblicas u organismos similares, y los ministerios de industria, han conseguido trabajar, en
lo general, bajo condiciones de creciente eficiencia. Asimismo, la posicin
negociadora de los industriales frente al Estado, que es ms fuerte que la
de otros grupos sociales, ha sido usada -entre otras fina1idades- para presionar sobre ste y conseguir que destine mayores recursos, y que mejore
sus procedimientos administrativos, a modo de conseguir, precisamente, el
mximo aliento a la actividad industrial privada.
Los resultados de aplicar una poltica preferente de fomento industrial
son, en el caso de Mxico, bastante obvios y suficientemente conocidos. Se
ha conseguido un rpido crecimiento en esta esfera de actividad econmica
y, paralelamente, se ha acelerado el proceso de urbanizacin de la poblacin. La conjuncin de estos dos procesos desemboca en un desarrollo
econmico que ha sido fundamentalmente un desarrollo urbano. Por otro
lado, algunos rubros de la economa -notablemente el agropecuario- han
visto disminuir la importancia relativa de su participacin en el conjunto
1 Este trabajo fue publicado originalmente en Revista del Mxico Agrario, Confederacin
Nacional Campesina, 1968, p. 75.
132
de la actividad econmica, al paso que la proporcin de trabajadores dedicados a tales rubros no ha disminuido a la misma velocidad. Ello equivale
a decir que los ingresos de los trabajadores agr colas, en promedio, aumentan
ms lentamente que los ingresos de los trabajadores dedicados a otras
labores.
Empero, durante los ltimos tiempos, en la mayora de los pases latinoamericanos -particularmente en Mxico- economistas y altos funcionarios gubernamentales han sealado la necesidad de otorgar mxima prioridad al fomento del sector agropecuario. En primer trmino por la injusticia social implcita en el crecimiento no armnico de los ingresos de los
varios sectores de la fuerza de trabajo; despus, para conjurar el peligro de
la formacin de un "cuello de botella" o estrangulamiento que impida el
desarrollo ulterior de toda la economa, originado en los bajos ingresos de
los trabajadores del campo que forman una parte sustancial de la fuerza
de trabajo ocupada.
l. NECESIDAD DE
MODERNIZAC~ON
EN LA ADMINISTRACION PUBLICA
SECTORIAL.
La prioridad que el gobierno de Mxico concede al desarrollo de las

actividades agropecuarias se traduce en muy diversas manifestaciones al
nivel de la definicin de polticas generales. Sin embargo, esas declaraciones de poltica, no siempre conducen a la formulacin y ejecucin de
programas y proyectos que efectivamente aumenten la productividad y los
ingresos de la mayora de los trabajadores del campo, especialmente de los
ejidatarios.
Una de las razones que han impedido que la prioridad actual que se
concede al desarrollo del sector agropecuario resulte en cambios ms rpidos para beneficio de los campesinos, es la falta de coordinacin y la
relativamente baja eficiencia administrativa de algunas instituciones y organismos que operan en este sector.
Es probable que el seor Presidente de la Repblica, estuviese aludiendo preferentemente a las instituciones que operan en el sector agropecuario
-aunque no, sin duda, de manera exclusiva- cuando seal la necesidad
de una reforma administrativa que modernizara los mtodos y sistemas del
aparato gubernamental federal.
En este contexto, adquiere especial significacin el documento dado a
conocer por el Secretario de la Presidencia de la Repblica, en el que se
sealan las bases de lo que ser la reforma y modernizacin administrativas.
En el documento se dice:
LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN EL SECTOR AGROPECUARIO
133
El Gobierno Federal tiene el firme propsito de modernizar la administracin pblica, hacindola gil y eficaz para servir mejor los intereses
del pas.
y ms adelante:
En los trabajos de la reforma administrativa, que cubrir los diversos

sectores, se otorga actualmente la mxima prioridad al agropecuario con
el propsito de mejorar los mecanismos de coordinacin que permitan
una accin inmediata, para elevar en forma significativa la productividad y el ingreso de las mayoras campesinas. 2
11. CRITERIO BASICO DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN EL
SECTOR AGROPECUARIO.
Las anteriores orientaciones sirven de estmulo para reflexionar en

torno a algunos problemas que plantea la reforma administrativa en el
sector agropecuario. En primer lugar, es evidente que a pesar del indudable
inters que merece y que ha despertado la reforma administrativa en los
medios acadmicos y polticos, no se ha incurrido en el error de otorgar
una importancia injustificada a esta medida de carcter instrumental. La
existencia de una maquinaria administrativa que funcione adecuadamente,
es factor indispensable para que las decisiones bsicas se transformen en
medidas prcticas que sean implantadas con eficiencia, pero de ningn
modo puede ser sustituto de una doctrina agraria y menos an de la voluntad poltica para ponerla en ejecucin.
En Mxico, la reforma o modernizacin administrativa en el sector
agropecuario no puede tener un carcter neutral, es decir, proponerse como
objetivo per se el mejoramiento de la productividad y la eficiencia administrativa. Tal vez esa actitud se justificara tratndose de organizaciones
que administran los servicios pblicos, empero, en el sector agropecuario
la reforma debe orientarse y servir los propsitos de la doctrina agraria.
Esto quiere decir que todas las modificaciones institucionales, de procedimiento o de sistema, habrn de tomar en consideracin, en primer trmino,
el beneficio inmediato de los ejidatarios y los pequeos agricultores. Sea
que se trate de la simplificacin de la tramitacin de cuestiones de tenencia
de la tierra; sea que se decida atacar el problema del costo de la administracin del crdito pblico destinado al campo; que se piense en fortalecer
la capacidad de formulacin y ejecucin de proyectos agropecuarios por
parte de diversas instituciones; perfeccionar los servicios de extensin
2
Martnez Manautou Emilio, op. cit.
134
agrcola o cualquier otra rea de operacin, la modernizacin administrativa

habr de propender al mejoramiento directo de la economa ejidal y la
del pequeo propietario.
Cabe sealar aqu otro criterio de carcter general que tal vez valdra
la pena no perder de vista en ningn momento.
La manera como han evolucionado las condiciones econmicas y sociales
en que se realiza el trabajo ejidal, apuntan hacia la necesidad y conveniencia de fomentar nuevos sistemas de explotacin de la economa ejidal,
que permitan el uso amplio y productivo de insumos y tcnicas agrcolas
modernas. Todo parece indicar que el principal factor limitan te para implantar la utilizacin de tales insumos y tcnicas es la inadecuada distribucin de la tenencia ejidal en muchas zonas y su manifestacin inmediata:
la excesiva divisin de los fundos ejidales. Por ello es imprescindible que la
modernizacin administrativa cree mecanismos institucionales suficientemente flexibles que funcionen por igual dentro del actual esquema individual de produccin ejidal o en el marco de nuevas formas de trabajo
colectivo, hacia las cuales seguramente se habr de evolucionar en el futuro
cercano. Sera lamentable que el gran esfuerzo que conlleva la reforma
administrativa en el sector agropecuario no tomara en cuenta las diversas
alternativas que se abren a la poltica ejidal en los prximos diez o veinte
aos, mismas que apuntan en direccin de tres metas de carcter general;
hacia formas colectivas de produccin; hacia la transformacin de las actuales relaciones entre los productores agrcolas y los intermediarios comerciales, y hacia la planificacin de la produccin agropecuaria a nivel
nacional. 3
La reforma administrativa debe estar precedida de una consulta amplia
sobre las etapas inmediatas que han de caracterizar a la Reforma Agraria,
que permita conocer las ideas de los organismos polticos de los campesinos,
de los acadmicos e investigadores y de los funcionarios pblicos que tienen
en sus manos el diseo de la poltica agropecuaria a corto plazo. Lo anterior
equivale a decir que la reforma administrativa en este sector debe servir
a los propsitos de la Reforma Agraria y desenvolverse paralelamente a ella.
111. PRIMER PROBLEMA GENERAL: GRADO DE DESCENTRALlZACION.
Una de las caractersticas ms significativas de la administracin pblica

de Mxico en el sector agropecuario, es aquella que se podra denominar
3 Hay quienes han considerado otras posibles alternativas; vase por ejemplo: El Problema
Agrario Actual, Ramn Fernndez y Fernndez, Mesa Redonda organizada por la Facultad
de Derecho de la UNAM, marzo 14 de 1968; en el peridico El Da se atribuyen al mencionado conferenciante los conceptos siguientes: "Debe legalizarse la venta de parcelas ejidales
para combatir al minifundismo".
135
la constelacin institucional del sector. En efecto, adicionalmente a la

Secretara del ramo, y al Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin, operan directamente en este campo cuando menos otra Secretara de
Estado -la de Recursos Hidrulicos- varios organismos descentralizados
-CONASUPO y ANDSA- y algunas empresas e instituciones estatales
que trabajan en todo el pas, como son los tres grandes bancos agrcolas
nacionales, y el de comercio exterior. Todas ellas son instituciones de primera magnitud, cuya naturaleza administrativa desde el punto de vista
de la formulacin de polticas es mixta, porque no podra negarse que aun
cuando son bsicamente ejecutores de la poltica agraria y agropecuaria,
salvo la Secretara del ramo, sus decisiones operativas son lo suficientemente autnomas como para modificar o influir en tales polticas. En tomo
a estas instituciones de primera magnitud, para continuar con el smil,
gira una amplia serie de otras organizaciones y empresas de segunda importancia, en diverso grado de conexin jerrquica y administrativa con las
primeras. En este respecto la administracin pblica de Mxico se asemeja
a la de otros pases latinoamericanos. En efecto, se ha sealado que:
La estructura tradicional de administracin pblica del sector agrcola
en Amrica Latina es muy descentralizada, en especial porque este
sector incluye un gran nmero de organismos autnomos que desempefan tareas ejecutivas. Su coordinacin financiera se efecta a travs de
los crditos presupuestarios del Ministerio de Hacienda, pero la coordinacin tcnica se hace difcil por la falta de relaciones administrativas
claras entre los rganos ejecutivos y las unidades correspondientes del
ministerio de Agricultura. 4
Ante la situacin descrita anteriormente, lo primero que cabra pensar,
tal vez, sera que el nmero de organismos actuando en el sector es mayor
al ptimo, y que el grado de descentralizacin administrativa es excesivo.
Empero, una conclusin de esa naturaleza slo se justificara tras de un
estudio detallado del cuadro de funciones que cumplen todas esas unidades.
Semejante estudio pondra de relieve si es que existe yuxtaposicin de funciones, o duplicacin de actividades, o si las tareas que ahora realizan dos
organismos no seran ms eficientemente desempeadas por uno solo. Todo
indica que en el sector agropecuario se requiere un grado mayor de descentralizacin que en otros sectores de la administracin pblica; por ejemplo, la administracin financiera. Mas es cierto que una estructura institucional demasiado pesada y compleja, es un serio obstculo para que se
acte con dinamismo en todo el sector. La determinacin del grado ptimo
4 Comisin Econmica para la Amrica Latina (CEPAL): Administracin de la Planificacin Sectorial; Sto ECLA/Conf. 30/L. 8, febrero de 1968.
136
de descentralizacin en el sector agropecuario, habra de ser uno de los

objetivos inmediatos que la modernizacin administrativa se propondra.
Para la determinacin de esa cuestin no parece ser suficiente el planteamiento tradicional que establece la dicotoma entre la centralizacin de
las decisiones de poltica y descentralizacin de la ejecucin. Habra que
matizar esa proposicin introduciendo el concepto del llamado "complejo
o ncleo administrativo central de direccin", que algunos estudiosos de la
planeacin econmica han desarrollado.
En materia de administracin de la planificacin econmica y social, ha
sido usual que se recomiende la concentracin de las funciones de planificacin en una sola unidad, que es el rgano central de planificacin o su
equivalente. Sin embargo, la observacin de los resultados alcanzados en
diversos pases indica que no necesariamente es este tipo de estructura el
nico o el ms apropiado en todas las circunstancias. Para decirlo con las
palabras de un reconocido experto:
En muchos pases ha nacido ya la ilusin del rgano central de planificacin. Esta ilusin se anida en los mitos ampliamente difundidos y
profundamente arraigados de la omnipotencia central, y ayuda a propagarlos. Segn estos mitos cualquier organizacin o sistema social es
dirigido por un solo individuo, o por un grupo pequeo que simplemente da rdenes que otros tienen que obedecer.
y ms adelante:
Para contrarrestar la ilusin del rgano central de planificacin, hay que

aplicar el principio siguiente al encarar la base orgnica que se ha de
dar a la planificacin nacional:
La planificacin efectiva del desarrollo exige un ncleo de organizaciones del gobierno central que cumplan varias funciones, no slo en el
sentido de suministrar servicios de personal especializado y general, sino
tambin en el sentido de ser fuente de liderazgo nacional, de administracin financiera, y de estudio y resolucin de problemas crticos".
Vale la pena pensar hasta qu punto es vlido trasladar el concepto del

ncleo administrativo central de direccin al mbito de la planificacin
econmica sectorial. Parecera, que en el caso del sector de la administracin agropecuaria de Mxico s lo es, porque se aproximara ms al modo
como opera la maquinaria gubernamental mexicana. Habra quienes pudieran sealar el hecho de que en la administracin pblica de Mxico
existe un alto grado de centralizacin de las decisiones al nivel del titular
s Administracin de la Planificacin del Desarrollo Econmico; Principio )' Falacias, Bertram B. Gross, ONU. STjTAOjWj32. 1968.
L REFORMA ADMINISTRATIVA EN EL SECTOR AGROPECUARIO
137
del Poder Ejecutivo. Esto es, sin duda, cierto. Empero, en ese caso se trata
de las decisiones bsicas, fundamentales, en los mbitos poltico, econmico
y social. Nadie habr de negar que el poder para instrumentar los objetivos
primarios a travs de polticas especficas, se distribuye entre un considerable nmero de centros de decisin.
Lo anterior quiere sugerir la idea de que al presentarse el problema de
la conveniencia de centralizar la formulacin de las polticas agraria y agropecuaria, como parte de la modernizacin administrativa en el sector, no
debe pensarse en funcin de un esquema piramidal de organizacin con
un nmero muy reducido de centros de decisin en la cspide, de los cuales
emanan las directrices que el resto de la pirmide institucional habr de
realizar.
Ms bien habra que mantener -mejorndolo sustancialmente- el
actual sistema que presupone varios centros de decisin, cada uno de los
cuales contribuye, en cierta medida, a la formulacin del conjunto de la
poltica agraria y agropecuaria. El mejoramiento habra de consistir tanto
en que se perfeccionara el proceso mismo de la formulacin de polticas,
es decir, el proceso decisorio, cuanto que se elevara considerablemente el
grado de coordinacin entre los diversos centros de decisin. Ahora bien,
es ampliamente conocido el hecho de que la coordinacin administrativa
slo es posible conseguirla en torno a un factor catalizador, que no necesariamente conlleva el establecimiento de organismos de coordinacin tales
como juntas o comits intersecretariales, etc. Los elementos de coordinacin
en la administracin pblica suelen ser los programas y aun los proyectos
especficos, que atraen los esfuerzos conjuntos de varias dependencias y
que presuponen una accin concertada plurilateral. La coordinacin eficaz
se obtiene mediante el concurso de programas bien elaborados.
IV. SEGUNDO PROBLEMA GENERAL: LA CAPACIDAD DE FORMULAR
PROGRAMAS Y PROYECTOS.
La modernizacin del sector agropecuario de Mxico habr de proponerse como otra meta fundamental, elevar sustancialmente la capacidad de
los diversos organismos, -por igual secretaras, departamentos de Estado
y organismos descentralizados- para formular programas y proyectos. La
posibilidad de conseguir un incremento significativo -a corto plazo- de
la productividad en el campo, depende de los volmenes de inversin que
el sector pblico pueda canalizar hacia el mismo; lo que a su vez est
condicionado por la capacidad de la maquinaria administrativa para formular el suficiente nmero de programas y proyectos viables. Huelga decir
qne de poca trascendencia sera la determinacin del gobierno de asignar
138
un volumen significativamente mayor de recursos al campo, si no existiese

la estructura administrativa que pudiese aprovechar tales recursos de manera ptima. La evidencia disponible tiende a indicar que en la administracin agropecuaria del pas se presenta, precisamente, el problema de una
baja capacidad administrativa para absorber recursos de inversin. A la
luz de esta proposicin puede explicarse el hecho en apariencia contradictorio, de que no obstante las declaraciones provenientes de los ms altos
niveles en el sentido de que el sector agropecuario tiene prelacin, el monto
de la inversin pblica en este dominio es notoriamente ms bajo que en
otros renglones de la economa. 6
No parecera exagerado insistir de nuevo en la atencin preferente que
ha de requerir la consideracin de este problema, dentro del esquema de
modernizacin del sector de la administracin que nos ocupa. En las palabras de un experto:
El mejoramiento de la administracin de proyectos puede resultar en
una contribucin significativa al proceso de desarrollo nacional. Esto es
cierto ya sea que los proyectos se consideren parte integral de un plan
de desarrollo econmico y social, o como esquemas individualmente concebidos para el logro de propsitos especficos.
La falta de proyectos bien concebidos es un obstculo al proceso general
de planeacin nacional. Si se carece de proyectos, la planeacin pennanecer demasiado general y agregada como para permitir que pueda
verificarse la validez de sus supuestos, y proporcionar bases concretas
para su ejecucin". 7
En el estudio citado se sealan las etapas ms importantes de la administracin de proyectos sobre las que conviene actuar, ellas son: a) concepcin; b) formulacin; e) anlisis y evaluacin; d) aprobacin; e) ejecucin; f) informacin y control; g) transicin a la administracin normal;
h) evaluacin de los resultados.
Sin duda alguna se ha dado un paso de importancia en esta materia,
con la implantacin del sistema llamado de "anualizacin de los programas
de inversiones" que consiste en que:
6 Martnez Manautou, Emilio: op. cit.: "Las inversiones programadas para 1968" -mayores
en 1l.4% que las de 1967- ascienden a 24500 millones de pesos, que con la intencin
sealada (conjugar el crecimiento econmico con el desarrollo social). se han distribuido
como sigue: fomento agropecuario y pesquero, 3200 millones (13.1%); fomento industrial.
9650 millones (39.4%); transportes y comunicaciones, 5630 millones (23%); obras de beneficio social, 5550 millones (22.6%), Y obras y equipos de administracin y defensa. 470
millones (1.9%).
7 Public Administration Diuision (UN): Sorne aspects o/ administration o/ projects uiithin
the context o/ development planning. ST/ECLAjConf. 30/L. 13, 1968.
139
... aun cuando se proyectan a plazos mayores, slo se autorizan las inversiones que es factible llevar a cabo cada ao de acuerdo con la capacidad de las entidades del sector pblico. Con ello se elimina la posibilidad de diferir la ejecucin de obras que por falta oportuna de proyectos,
ausencia de estudios econmicos, o trmites para la obtencin de financiamientos, tenan que realizarse en aos posteriores al de su aprobacin,
lo que limitaba los efectos de la inversin pblica e impeda obtener
sus beneficios en la forma .prevista debido al retraso en la ejecucin de
las obras. 8
Otra ventaja de este procedimiento consiste en que ahora podr determinarse con mayor precisin la capacidad relativa de cada dependencia
para poner en ejecucin los programas aprobados.
V. PROBLEMAS ESPECIFICOS PRIORITARIOS.
En prrafos anteriores se discutieron algunos objetivos generales que

habra de proponerse la modernizacin administrativa. Estos objetivos abarcan toda la estructura institucional en direccin horizontal.
Al mismo tiempo, el proceso de modernizacin debe actuar sobre un
grupo de procedimientos que preocupan directamente a los campesinos,
porque lesionan o benefician sus intereses de manera inmediata.
Estos procedimientos administrativos se desarrollan verticalmente a todos
los niveles de la estructura administrativa. Parecera que cuatro son los
sistemas que habran de recibir tratamiento prioritario:
El de tramitacin agraria, el de extensin agrcola, el de comercializacin de productos bsicos y el de otorgamiento de crdito. En la prctica
estos sistemas son de una gran complejidad administrativa y, salvo el caso
de la comercializacin de productos bsicos, carecen de unidad funcional
y orgnica, puesto que intervienen en cada caso numerosas instituciones con
procedimientos propios. No es un secreto para nadie que existen ejemplos
de trmites agrarios que se han extendido por ms de dos dcadas, y que
el promedio de duracin de las resoluciones de dotacin es de casi diez
aos. Igualmente, para sealar otra instancia, si bien sera explicable que
los campesinos protestasen por la insuficiencia del crdito, no parece admisible que la falta de oportunidad en un prstamo ya otorgado sea una
queja ms o menos frecuente. Los ejemplos de este tipo podran multiplicarse. En fin, cada uno de estos sistemas requiere una revisin de fondo
con el auxilio de las modernas tcnicas de anlisis de sistemas.
Martnez Manautou, Emilio: op. cit.
1970
8
El municipio como fuerza
de desarrollo 1
INTRODUCCION
En este trabajo se proponen bsicamente dos reas de reflexin: la de

la ubicacin del Municipio en el contexto de la programacin regional,
como premisa terica, y la del anlisis de las recientes experiencias en
materia de colaboracin intermunicipal registradas en el Estado de Mxico.
Deseamos subrayar, desde un principio, que las experiencias que se
analizan no pretenden constituir una innovacin en materia de funciones
municipales. Se han propuesto, solamente, intensificar el empleo de los
mecanismos institucionales existentes para que el fortalecimiento del Municipio sea la base adecuada del ejercicio de su libertad y autonoma tradicionales.
1. EL MUNICIPIO EN EL CONTEXTO DE LA PROGRAMACION REGIONAL.
No es ste, evidentemente, el foro ms apropiado para la discusin de

las premisas de teora econmica de la programacin regional del desarrollo.
Sin embargo, parece indispensable hacer referencia al contenido bsico de
sta, como punto de partida del anlisis del Municipio como fuerza de desarrollo.
El planteamiento del desarrollo regional no sugiere, en rigor, algo
distinto del desarrollo nacional: se trata slo de un enfoque diferente de
la misma cuestin, de un matiz que se imprime en su tratamiento, para
1 Conferencia sustentada en la Asamblea de Desarrollo Regional, organizada por el JEPES,
Aguascalientes, 1970.
142
que ese desarrollo nacional se realice tomando en cuenta las diferencias que
se observan entre las distintas regiones que integran el Pas.
El estudio del desarrollo regional no es el anlisis de las partes que
integran el todo del desarrollo nacional. Incluso el enfoque de que son
"desarrollos" complementarios resulta ya inexacto. Se trata solamente de
enfoques yuxtapuestos, en unidad indisoluble, para identificar y resolver
los problemas del desarrollo econmico y social.
En general, la concepcin del desarrollo regional supone un nfasis
en las diferencias entre regiones para modificarlas en trminos de necesidades nacionales y de lineamientos de poltica a nivel nacional. En Mxico,
a las consideraciones estrictamente productivas, que atienden la integracin de las regiones en trminos de la explotacin de los recursos y de las
caractersticas de los mercados, se agregan con el enfoque regional consideraciones estratgicas para el logro de los objetivos distributivos de la
poltica econmica. En las Administraciones revolucionarias, en efecto, el
enfoque regional persigue ante todo la eliminacin de los desequilibrios
regionales, y se propone como un criterio de orientacin de la poltica econmica que atene y resuelva diferencias entre distintas regiones, tal como
se orienta tambin a atenuar las diferencias entre clases o grupos de la
poblacin.
La programacin, por otra parte, como modo racional de enfrentar el
desarrollo econmico que paulatinamente se constituye en forma de gobierno de nuestro Pas, significa sobre todo una orientacin consciente de la
accin pblica al logro de los objetivos nacionales. La programacin econmica regional significa, por tanto, la decisin de incorporar a la accin
del Estado, en forma consciente y racional, consideraciones regionales que
cumplan un doble objetivo: de produccin, por una parte, para que las
necesidades nacionales puedan ser atendidas mediante el uso diferenciado
de los recursos con que cuenta cada regin del Pas; y de distribucin, por
otra parte, para conseguir que el desarrollo sea armnico y equilibrado entre
las distintas regiones. De este modo, la programacin regional del desarrollo se refiere inevitablemente a cuestiones de orden nacional, integrndose al sistema general de programacin del desarrollo, y a cuestiones de
orden local, para atender de manera apropiada las necesidades de los habitantes de cada regin.
Aunque hace falta, sin duda, unificar los sistemas de regionalizacin
del Pas, los disponibles resultan evidentemente tiles para la promocin
del desarrollo. Con base en ellos, es posible obtener informacin bsica
sobre las caractersticas de las distintas regiones del Pas, tanto para la
explotacin racional de sus recursos como para la atencin de las necesidades especficas de cada una. Tal informacin sirve de base para la formulacin de lineamientos de poltica a nivel nacional, fundada en un
EL MUNICIPIO COMO FUERZA DE DESARROLLO
143
sistema de prioridades que jerarquice las necesidades nacionales, y para

emprender acciones concretas, a nivel local, que modifiquen las condiciones que acentan las desigualdades entre regiones.
En todo caso, tales sistemas de regionalizacin pueden servir de parmetros de la accin pblica y guiar las acciones de algunas entidades pblicas federales, pero no pueden fundamentar la promocin directa del
desarrollo, cuya organizacin debe basarse en la divisin poltica del Pas.
La Constitucin General de la Repblica, en efecto ,concede a la Federacin facultades especficas relacionadas con el desarrollo nacional, pero
reserva a los Estados y Municipios las principales acciones de promocin
del desarrollo. A la Federacin compete el planteamiento de objetivos de
poltica que han de perseguir Estados y Municipios, en funcin de los
intereses de la Nacin, pero a stos corresponde, sin restricciones, la tarea
de atender directa y adecuadamente las necesidades de los habitantes, la
actividad fundamental de promover el desarrollo econmico y social.
Como fuerza de desarrollo, el Municipio se asienta en la base de una
pirmide, que a travs de las relaciones intermunicipales (estatales) e
interestatales (federales) se plantea la unificacin de los esfuerzos de los
mexicanos para programar y organizar su propio desarrollo. Con la divisin poltica que establece los Municipios, se definen tambin los rganos
pblicos encargados de programar y promover el desarrollo local y los
mecanismos institucionales conforme a los cuales tales acciones se integran
a nivel regional, estatal y nacional, en la programacin del desarrollo
econmico y social.
11. MECANISMOS INSTITUCIONALES DE PROGRAMACION REGIONAL, A
NIVEL INTERMUNICIPAL (UN ESTUDIO DE CASO).
A) Mecanismos institucionales existentes.
En el Estado de Mxico, la ley establece las reas en que los Municipios

y el Estado suman sus esfuerzos al cumplir funciones especficas, y define
los mecanismos institucionales a travs de los cuales se instrumenta tal
colaboracin.
En materia electoral) los funcionarios de los Municipios tienen obligaciones especficas como auxiliares del Registro Estatal de Electores y para
el cumplimiento de las leyes federales y estatales relativas a las elecciones.
En materia de obras pblicas y privadas) las leyes respectivas establecen
diversas formas de colaboracin entre los Municipios y el Estado, especialmente en lo relativo a la va pblica, el fraccionamiento de terrenos, la
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PlBLlCA E:\ 1\iXICO
realizacin de obras por cooperacin y la proteccin de nuevas construcClones.
En materia agropecuaria, la colaboracin Municipal con el Estado y

con la Federacin abarca aspectos informativos, legales y econmicos. Los
Municipios, en efecto, deben proporcionar informacin a las agencias estatales y federales de agricultura y ganadera; han de vigilar la aplicacin
de las leyes vigentes en estas materias (en especial para la conservacin de
los recursos naturales, la aplicacin de normas sanitarias y el trnsito de ganado); y deben participar activamente en la promocin del desarrollo
agropecuario, contribuyendo de diversas maneras a la realizacin de programas estatales y federales en este aspecto.
En materia turstica, los Municipios colaboran activamente con las dependencias estatales y federales a cargo de la promocin de esta actividad,
tanto mediante su informacin a las mismas y la vigilancia del cumplimiento de las leyes respectivas, como mediante el fomento o impulso del
turismo en sus territorios.
En materia educativa, los Municipios comparten con los Estados y la
Federacin las obligaciones que la Constitucin establece al respecto. Diversos mecanismos institucionales permiten a los Municipios asumir esta
responsabilidad, bien mediante la organizacin y sostenimiento de escuelas municipales (que deben sujetarse a reglamentos federales y estatales),
como mediante la promocin del establecimiento de escuelas organizadas
por el Gobierno de la Federacin o el del Estado. De especial importancia
es la participacin de los Municipios en materia de alfabetizacin, y, en
el Estado de Mxico, la que desempean en la fundacin y sostenimiento de
escuelas secundarias por cooperacin.
En materia industrial, comercial y artesanal, se han establecido en el
Estado de Mxico mecanismos especficos para la colaboracin entre los
Municipios y el Gobierno del Estado, a travs de su Direccin de Promocin Industrial, Comercial y Artesanal, cuyas funciones se vinculan directamente a cooperar con los Municipios y encauzar sus promociones.
En materia de seguridad pblica y trnsito, las funciones de la Direccin de Seguridad Pblica y Trnsito del Gobierno del Estado concurren
con las de los Municipios en cuanto al uso de calles y va pblica en
general, de tal manera que en este campo Estado y Municipios integran
prcticamente una sola organizacin que atiende tales funciones.
En materia laboral, diversas prescripciones legales establecen modalidades especficas de la colaboracin de los presidentes y jueces menores municipales con la Junta de Conciliacin y Arbitraje.
145
En materia de salubridad, el Cdigo Sanitario del Estado de Mxico

asigna responsabilidades especficas a los Municipios, que se cumplen en
estrecha relacin con los Servicios Coordinados de Salubridad y Asistencia
Pblica del Estado y con las actividades de la Secretara de Salubridad y
Asistencia.
En materia de defensa, las funciones estatales y federales guardan estrecha relacin con las de las Juntas Municipales de Reclutamiento, asociadas al cumplimiento de la Ley del Servicio Militar Nacional.
En material legal y administrativa, un amplio conjunto de disposiciones
define responsabilidades comunes y formas de colaboracin del Estado y
los Municipios, con expresiones institucionales y orgnicas.
B) Experiencias recientes en el Estado de Mxico.
La presente Administracin del Estado de Mxico se ha propuesto dar

el ms alto dinamismo posible a los mecanismos institucionales existentes
para la colaboracin entre los Gobiernos Municipales y el del Estado. Se
trata, en lo fundamental, de dar cabal vigencia a la tradicin de libertad
y autonoma del Municipio en Mxico con un impulso vigoroso a su
desarrollo. Los esfuerzos que realiza el Gobierno del Estado se han orientado consistentemente a fortalecer la vida del Municipio, reforzando su
capacidad de organizacin y operacin, mejorando sus finanzas y aprovechando las ventajas de una colaboracin estrecha.
Los 120 Municipios que integran el Estado de Mxico constituyen una
muestra completa de las diferencias existentes entre los Municipios de
todo el Pas. Junto a los cuatro Municipios predominantemente urbanos
que han registrado durante la ltima dcada el crecimiento demogrfico
ms acelerado de la Repblica y un notable desarrollo industrial, se encuentran en el Estado de Mxico algunos de los Municipios ms atrasados
del Pas, con escasos recursos y las ms graves carencias. Este gnero de
desequilibrios ha sido fuente de serias dificultades en el desarrollo e
impone crecientes tensiones polticas y sociales en el Estado.
En este contexto, la actual Administracin del Estado consider indispensable concentrar buena parte de sus esfuerzos en la promocin del
desarrollo a nivel municipal. Al mismo tiempo que se coordinan esfuerzos
con la Federacin y que los recursos estatales se canalizan a la atencin
de las necesidades ms urgentes, se tom la decisin de aprovechar cabalmente los mecanismos institucionales disponibles para que una colaboracin fructfera entre el Estado y los Municipios pudiese traducirse rpidamente en una realidad operativa.
146
1.
EL SEMINARIO DE INFORMACIN MUNICIPAL
En primer trmino, se procedi a organizar un Seminario de Informacin Municipal, destinado a proporcionar a los Ayuntamientos recin constituidos las informaciones bsicas necesarias para el cumplimiento de sus
funciones y a darles a conocer los programas del Gobierno del Estado para
emprender una activa colaboracin.
El Seminario se desarroll del 17 al 19 de diciembre de 1969, con la
asistencia de 360 funcionarios municipales y de los principales funcionarios
del Gobierno del Estado.
Los resultados del Seminario fueron sumamente alentadores. A la
colaboracin orgnica entre el Gobierno del Estado y los Ayuntamientos
que de ese modo se puso en marcha, se agreg la oportunidad de establecer
contactos personales entre los distintos funcionarios que pronto empezaron
a fructificar. El solo hecho de iniciar un dilogo abierto con los funcionarios del Estado, ha permitido a los Ayuntamientos emprender sus gestiones ante ellos con mayor facilidad y conocimientos.
El Seminario, en definitiva, sent las bases para que el Estado y los
Municipios pudiesen proceder a una efectiva programacin regional del
desarrollo efectiva. El conocimiento de los planes estatales permiti a los
Municipios encauzar sus propios programas y desat un proceso de interaccin tendiente a ajustar, simultneamente, ambos grupos de planes. Fue
posible definir los campos en que el Gobierno del Estado puede ocuparse
con sus propios recursos y con apoyo de la Federacin de atender necesidades municipales, y aquellos en que los programas deben ser emprendidos independientemente por los Municipios, con o sin la colaboracin
estatal.
2.
LA LEY DE HACIENDA MUNICIPAL.
Al considerar que la mejor manera de respetar la libertad y autonoma

municipales consiste en robustecer sus finanzas, se promovi ante la Legislatura del Estado una nueva Ley de Hacienda Municipal, cuyas consecuencias para la economa municipal ya se estn dejando sentir. Hasta
cierto punto, la nueva Ley fue producto del Seminario y constituy una
respuesta a las cuestiones que en l se plantearon. En la nueva Ley, se
eliminaron restricciones a la tributacin de los Municipios que no les
permitan aprovechar el desarrollo de las empresas establecidas en ellos,
se renunci a algunos derechos estatales que pasaron a robustecer la
Hacienda Municipal y se establecieron diversas disposiciones que dan
mayor agilidad y eficacia a la Administracin Municipal.
3.
147
EL FINANCIAMIENTO DE OBRAS MUNICIPALES
Con el mismo objetivo de robustecer la economa municipal y para

atender necesidades urgentes de la poblacin, la presente Administracin
del Estado tom medidas para auxiliar a los Municipios en el financiamiento de obras productivas.
Por conducto de la Direccin General de Hacienda, el Gobierno del
Estado ha estado promoviendo la obtencin de crditos para los Municipios, y esta gestin centralizada est reportando considerables ventajas.
En primer trmino, de este modo ha sido posible encuadrar las obras
municipales en el marco de la programacin del desarrollo, de un modo
sencillo pero eficaz. Al promover iniciativas para la realizacin de obras
en los Municipios, o al recibir las solicitudes de financiamiento que stos
presentan espontneamente, el Gobierno del Estado tiene la oportunidad
de ubicarlos en el contexto de la programacin regional, analizando junto
con los Municipios las prioridades de las obras que se pretende realizar.
En segundo lugar, tanto para el desarrollo de proyectos como para las
gestiones financieras (bsicamente ante el Banco Nacional de Obras y
Servicios Pblicos, S. A.) el Gobierno del Estado puede prestar un eficaz
apoyo a los Municipios, que a menudo carecen de los recursos econmicos
y de la capacidad operativa indispensables para tales actividades.
Finalmente, en la realizacin misma de las obras el Gobierno del Estado
puede concertar los esfuerzos de varios Municipios, para abatir los costos
de obras semejantes que se realizan en una misma regin.
Conviene sealar que en todo este proceso los Municipios conservan
sus facultades de decisin para la contratacin de los crditos y la realizacin de las obras. Si bien e! Gobierno del Estado ha de otorgar su aval
para que se realicen estas operaciones, afectando sus participaciones en
impuestos federales, no condiciona el otorgamiento de! aval a su intervencin directa y mide su colaboracin en trminos de las necesidades y
deseos de los Municipios.
4.
PROGRAMAS DE CONSTRUCCIN.
En diversos programas estatales para la realizacin de obras pblicas,

como los de caminos, viviendas, escuelas, electrificacin y otros conceptos,
e! Gobierno del Estado ha promovido un dilogo constante con los Municipios para ajustar los planes, tcnicamente elaborados, a las necesidades
concretas de cada Municipio. Se trata, ante todo, de traducir en una realidad operativa las diversas formas de colaboracin intermunicipal que puede
existir en esos programas, pero tambin de darles un contenido social
concreto que responda a las exigencias de la poblacin.
148
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA E;-'; MXICO
El sistema nacional de prioridades, como el estatal, pueden ser atendidos

de muy diversas maneras. La calendarizacin de las obras, sus especificaciones tcnicas y sus condiciones operativas puede determinarse conforme a
diversas alternativas eficaces. En la seleccin de alternativas, el esfuerzo
de la actual Administracin se orienta de manera fundamental a incorporar los criterios de las Autoridades Municipales, que pueden aportar
elementos de juicio de importancia decisiva.
5.
EL SEMINARIO PARA TESOREROS MUNICIPALES
Como otra forma de colaboracin intermunicipal, el Gobierno del

Estado ha organizado un Seminario para Tesoreros Municipales, que persigue la unificacin y compatibilizacin de procedimientos administrativos
en todo el Estado para el adecuado manejo de las finanzas pblicas. Asimismo, tiene por objeto proporcionar a los Municipios informaciones
tiles para ese fin, con base en la experiencia estatal, y obtener de ellos
elementos sobre sus problemas administrativos especiales.
6.
EL MANUAL DE ADMINISTRACIN MUNICIPAL
En cierta forma como resultado del intercambio de opiniones celebrado

en el Seminario de Informacin Municipal y para estimular el funcionamiento armnico de los Municipios, el cumplimiento de sus funciones y
su colaboracin con el Gobierno del Estado, se edit un "Manual de
Administracin Municipal". El Manual cumple la intencin del Gobierno
del Estado de Mxico de "presentar en forma sencilla, para facilitar la labor
de los miembros y funcionarios de los Ayuntamientos, las normas bsicas
que rigen sus actividades ... Ausente de ideas acadmicas, se renen (en
el Manual) las disposiciones ms usuales en el cotidiano trabajo de los
Ayuntamientos".
El contenido bsico del Manual es el siguiente:
a) El Municipio (resea histrica y fundamentacin jurdica) ;
b) El Municipio en el Estado de Mxico (naturaleza, constitucin y
funciones de los Ayuntamientos).
e) Instructivos municipales.
d) Colaboracin de las autoridades municipales con el Gobierno del
Estado y los organismos descentralizados estatales.
e) Promocin municipal.
f) Apndices sobre la Bandera y el Himno Nacionales, el Escudo del
Estado de Mxico y su ereccin.
g) Leyes vigentes en el Estado de Mxico.
149
El Manual est sirviendo ya a todos los Municipios del Estado, para

la realizacin de sus actividades, y se espera que con su experiencia se enriquezca paulatinamente.
111. CONCLUSIONES
Las recientes experiencias de la actual Administracin del Estado de

Mxico han puesto de manifiesto que el Municipio constituye la base
operativa principal para la programacin del desarrollo regional. Al mismo
tiempo, no se ha observado la necesidad de establecer nuevos mecanismos
institucionales para instrumentar esa programacin o la colaboracin orgnica a nivel intermunicipal, pues se ha demostrado que los existentes
pueden dar cabida apropiada a los esfuerzos que es preciso desarrollar.
Desde luego, no se trata de mecanismos que operen automticamente.
Parece indispensable realizar una intensa actividad de promocin, sostenida con firmeza y vigor, entre otras cosas porque en muchas ocasiones los
mecanismos existentes haban dejado de funcionar con eficacia. La experiencia reciente, empero, indica que ello no se debi a las deficiencias de
los propios mecanismos, sino a la ausencia de una promocin adecuada.
Al ponerlos en funcionamiento con dinamismo, tanto los Gobiernos Municipales como el del Estado han logrado avances muy importantes. Con
el fortalecimiento decidido de los Municipios, con el cabal respeto de su
autonoma a travs de una intensa colaboracin orgnica, el Gobierno del
Estado ha podido acelerar considerablemente sus programas de desarrollo.
Los Municipios, por su parte, han encontrado de este modo una ruta
fructfera para multiplicar sus esfuerzos y modificar los trminos de su
relacin con los dems Municipios, con el Estado y con la Federacin. Su
fuerza potencial como promotores del desarrollo est comenzando a traducirse en una realidad.
1971
9
La reforma administrativa
en los Estados!
INTRODUCCION
El presente trabajo tiene como propsito explorar la validez de una

proposicin de carcter administrativo relacionada con las actuales preocupaciones de reforma administrativa. Esa propuesta se resume del modo
siguiente: La administracin pblica de las entidades federativas puede
constituirse en un factor de desarrollo econmico regional.
Para su anlisis la proposicin mencionada se ha descompuesto en varios
elementos:
a) El desarrollo econmico de Mxico ha sido desequilibrado. Se entiende por ello que las diversas regiones del Pas se encuentran en grados
muy distintos de desenvolvimiento. En consecuencia, un objetivo de la
poltica econmica nacional es la disminucin de tales desequilibrios regionales.
b) El Gobierno Federal ha intentado combatir el desequilibrio regional
haciendo uso de dos instrumentos diferentes, a saber: los planes de desarrollo interestatales, por un lado, y el desarrollo por regiones econmicas
definidas sobre la base de cuencas hidrolgicas.
e) El xito conseguido en la aplicacin de los planes interestatales ha
sido nulo; por el contrario, el desarrollo regional a base de cuencas hidrulicas ha tenido un xito limitado.
d) No obstante lo anterior, el desequilibrio econmico regional en
Mxico se ha acentuado; es necesario buscar medidas adicionales que pro1
Este trabajo fue presentado en el Ciclo de Conferencias sobre Reforma Administrativa
y Desarrollo, organizado por el Instituto de Administracin Pblica, Mxico, 2 de abril

de 1971.
Se public originalmente en la Revista Comercio Exterior, Volumen XXI, p. 1088, dcembre de 1971.
152
plclen la eliminacin de esos desajustes. La administracin pblica de las

entidades federativas, modernizada y fortalecida por una tesorera poderosa, debe ser un factor decisivo para conseguir un mejor equilibrio regional, a pesar de que las regiones econmicas no coincidan, por lo general,
con las fronteras poltico-administrativas de los Estados.
e) El Gobierno Federal debe modificar enfoques y procedimientos en

sus relaciones con las entidades federativas; los Gobiernos Estatales deben
ser vistos como el instrumento ptimo de desarrollo regional.
En los siguientes prrafos se desenvuelven las consideraciones anteriores.
l. PREOCUPACION POR EL CRECIMIENTO ECONOMICO EQUILIBRADO
Los ltimos aos han visto un progresivo inters del Gobierno en incorporar el objetivo del crecimiento equilibrado como elemento de su
poltica de desarrollo econmico. Pero este inters se ha acentuado en el
presente, tal vez por la tendencia, que el crecimiento del pas ha experimentado, de grandes desproporciones regionales y estatales, comprobada
por estudios recientes. 2 As el candidato presidencial seal en sus discursos:
"Nos proponemos atacar con la mxima atencin y energa los problemas
de las regiones, de la provincia mexicana, para disipar los grandes contrastes que hoy distinguen desfavorablemente a muchas y amplias zonas
de la Repblica, para que no haya varios Mxicos, sino uno slo: el
Mxico del desarrollo rpido y equilibrado, en camino hacia sus ms
altos objetivos de bienestar e independencia". 3
Otras muestras de la preocupacin anterior en la presente administracin se encuentran frecuentemente:
"Las reformas administrativas, deben orientarse de acuerdo con las
metas y programas que persigue el pas en esta etapa de desarrollo y
que, por lo tanto, han de contribuir a la descentralizacin econmica y
a la elevacin de la productividad, entre otros objetivos"."
2 Vase: Desarrollo Desigual de Mxiro: 1900-1960; K. Albrechtsen. R. Domnguez y D.
Murayama. Centro de Estudios Econmicos y Demogrficos, El Colegio de Mxico, 1970 (mimeo). The Mexican Reuolution: Federal Expenditures and Social Change Since 1910; James
Wilkie. University of California Press, Berkeley y Los Angeles, 1970, segunda edicin, revisada,
pp. 246-257.
a Vase: Todos en Mxico, Reuniones Nacionales de Estudio, discursos Lic. Luis Echeverra Alvarez, 1970. pp. 132 Y 166. Reunin Nacional de Estudio para el Desarrollo Regional
de Aguascalientes.
" Vase: Acuerdo del Poder Ejecutivo que establece las bases para la promocin y coordinacin de las reformas administrativas del sector pblico federal. Diario Oficial de la
Federacin del 28 de enero de 1971.
LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN LOS ESTADOS
15~
Los lineamientos expuestos por el Secretario de Hacienda como normativos del proyecto de presupuesto de egresos de la federacin para 1971:
"40. Que se incluyan las medidas necesarias para que la poltica fiscal
y la inversin pblica tengan fuerza suficiente para dirigir el crecimiento de la economa, y que el gasto que se proponga a la consideracin
de la H. Cmara de Diputados, tienda a un desarrollo econmico equilibrado para una mejor distribucin del ingreso, evite el alza injustificada
de los precios y coadyuve para mantener las polticas monetarias y de
intercambio con el exterior". 5
La iniciativa de Ley de Ingresos de la Federacin para el Ejereicio 1971:

"En resumen, la inversin del sector pblico seguir ampliando la infraestructura econmica y social, supliendo las deficiencias y omisiones de
la inversin privada, y asegurando el adecuado desenvolvimiento de los
renglones estratgicos que tiene a su cargo. En su distribucin tendr
particular importancia el crear un mayor nmero de empleos, sobre
todo en el sector rural, y conseguir un desarrollo ms equilibrado, tanto
en trminos geogrficos como en las actividades econmicas". 6
11. PLANES INTERESTATALES.
Se dijo en la introduccin, que uno de los instrumentos usados por el

Gobierno Federal para conseguir el desarrollo econmico ha sido los planes
interestatales. Mencionaremos los principales: el Plan del Sureste de 1962,
que comprenda a Chiapas, Tabasco y Oaxaca y el Plan de Yucatn de
1960, que abarcaba a Campeche, Quitana Roo y Yucatn.
A travs de estos planes se buscaba agregar a los criterios tradicionales
de jerarquizacin de inversiones, el concepto de prioridades regionales, y
se consider conveniente efectuar la planeacin regional por grupos de
Estados. Se requera que la Secretara de la Presidencia coordinara las
acciones de los gobiernos estatales con la federacin, y todas las acciones
de las diversas Secretaras en cada Estado. Se esperaba que la coordinacin de polticas de las Secretaras de Estado a nivel regional, sera el primer
paso para la coordinacin a nivel nacional.
La idea de planes interestatales, que tuvo su nacimiento en la antigua
Direccin de Planeacin de la Secretara de la Presidencia, encontr reflejo
:; Vase: Revista Comercial Exterior, enero 1971, pp. 26.
6 Iniciativa de Ley que present el Ejecutivo al H. Congreso de la Unin el 15 de diciembre de 1970.
154
en el llamado proyecto de Ley que crea la Comisin Nacional de Planificacin. Al debatirse en el Senado de la Repblica la iniciativa, la perspicacia poltica de los senadores la transform en proyecto de Ley Federal
de Planificin. Ese proyecto nunca se aprob.
Los planes interestatales, tcnicamente superiores, no se ejecutaron. Las
dificultades polticas y administrativas que la labor descrita implica, mantuvieron dentro de los escritorios de los expertos aquellos proyectos. Empero, aportaron una experiencia positiva: a saber no menospreciar la
sensibilidad poltica de los Gobiernos Estatales.
Parece claro que este tipo de planeacin regional no operar en el
futuro inmediato, salvo aquellos proyectos interestatales para tratar problemas especficos, como el Plan Huicot y el Plan del Desierto.
El primero abarca la zona Huichol, Cora y Tepehuana, y el segundo las
zonas ridas del pas, por lo que las similitudes de las zonas comprendidas
son notorias. Estn encaminados a promover el desarrollo, beneficiando
regiones donde ms se ha concentrado la pobreza, e incorporar a la riqueza
nacional la potencialidad de esas zonas.
111. LAS CUENCAS HIDROLOGICAS.
Los intentos serios de desarrollo regional, se han realizado mediante la

creacin de comisiones ejecutivas que operan sobre cuencas hidrolgicas.
El propsito que se persigue es el de aprovechar la riqueza natural de esas
cuencas para construir en ellas presas, canales de riego, obras de contencin
de inundaciones, revestimiento de canales, perforacin de pozos profundos,
construccin de sistemas de aspersin, construccin de redes de atarjeas,
actividades de conservacin del suelo, construccin y mejoramiento de caminos vecinales, obras de electrificacin, construccin de escuelas, campaas sanitarias, urbanizacin de poblados, centros de experimentacin de
semillas, establecimiento de viveros, construccin y rehabilitacin de plantas avcolas, porcinas, etc. etc. 8
Las comisiones de las cuencas hidrolgicas se crearon a semejanza de
ciertos organismos descentralizados, para realizar programas especficos que
no encajaban claramente dentro de las dependencias gubernamentales existentes. En trminos de la tradicin administrativa mexicana, la autonoma
de esas comisiones, en particular en sus primeros aos, ha sido amplia.
7 Los comentarios descriptivos de este apartado se basan principalmente en dos trabajos,
a saber: Desarrollo Econmico Regional, David Barkin y Timothy King, Siglo XXI, Editores,
S. A., Mxico 1970. The Papaloapan Project, Thomas T. Poleman, Standford Unversty Press,
California, 1964.
8 Coordinacin de los Organismos Oficiales de Fomento Econmico Regional. Reunin
Nacional de Estudio para el Desarrollo Regional, Lic. Jos Herrera Domnguez, lEPES, 1970.
LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN LOS
ESTADOS
155
Sus limitaciones no fueron de tipo administrativo, aunque quiz hoy en da

s lo sean, sino de carcter presupuestal. Los observadores extranjeros, empero, piensan lo contrario, es decir, que su autonoma ha sido limitada
puesto que responden directamente ante la Secretaria de Recursos Hidrulicos. Estas comisiones representan un mecanismo administrativo para asignar fondos y ejecutar programas de inversiones en gran escala en unas
cuantas regiones aisladas del pas.
La elevacin de rendimientos agrcolas, por un lado, y la generacin
de energa para el establecimiento de industrias por el otro, seran la base
del nuevo auge econmico regional. Empero las comisiones ejecutivas de
las cuencas han tenido, sobre todo en sus primeros aos, un objetivo
mucho ms ambicioso, el del desarrollo social y econmico total de las
zonas. En efecto, comprendan los proyectos la creacin de nuevos centros
de poblacin, la construccin de vas de comunicacin en los tramos navegables de los rios, puertos fluviales, maritimos y areos, carreteras, ferrocarriles y lneas telegrficas y telefnicas.
A partir de la Segunda Guerra Mundial e inspirados, en cierta medida,
en la famosa "Autoridad del Valle del Tennessee", surgieron en Mxico
las comisiones por cuencas hidrolgicas; stas han sido:
Comisin
Comisin
Comisin
Comisin
Comisin
Comisin
Comisin
Comisin
del Papaloapan (enero de 1947)

del Tepalcatepec (mayo de 1947)
del Ro Fuerte (junio de 1951)
del Grijalva (junio de 1951)
del Sistema Lerma-Chapala-Santiago (noviembre de 1950)
Hidrolgica de la Cuenca del Valle de Mxico.
de la Cuenca del Ro Pnuco.
del Ro Balsas (1960)
Obviamente una caracterstica atractiva de estas organizaciones, es la

posibilidad que ofrecen para trabajar en varios Estados simultneamente, y
para coordinar los esfuerzos de las diferentes Secretarias. En algunos casos,
las comisiones han asimilado la autoridad sobre inversiones regionales que
eran la responsabilidad de otras Secretaras o de gobiernos estatales. Sin
embargo, la coordinacin de las funciones de otros organismos que trabajan
en la misma regin es problemtica, debido a que la comisin no puede
exigir, sino slo estimular tal cooperacin, y carece de los recursos para
realizar por s misma las funciones de otros organismos si esos llegaran a
rehusar su cooperacin. El cuadro No. 1, proporciona informacin sobre
la inversin de las comisiones de las cuencas hidrolgicas. Estas cifras no
incluyen todos los gastos pblicos dentro de una cuenca, slo aquellos
que se canalizan a travs de las mismas comisiones.
156
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN Pnl.ICA EN MXICO
Trataremos en un poco de mayor detalle las comisiones ms importantes.

La Comisi6n del Papaloapan establecida en 1947 fue el inicio de un
nuevo enfoque del problema del desarrollo regional. El modelo que se
tom fue la "Autoridad del Valle de Tennessee", pero sin su autonoma,
aunque el campo de responsabilidad de la comisi6n era ms amplio. Si
bien se inici con gran fuerza, actualmente el proyecto se encuentra sin
terminarse en un estado de suspensin, con un presupuesto menor que
la quinta parte del mayor que tuvo, apenas adecuado para la conservacin
de los trabajos ya construidos. El Cuadro No. 1 muestra en trminos financieros cmo disminuyeron las actividades de la comisin despus de 1958.
El balance de resultados de la Comisi6n del Papaloapan, en lo que toca
a su efecto equilibrador del crecimiento, ha sido hecho por algunos estudios
en trminos inusitadamente crticos. Al hablar de la comisin se la llama:
" ... un monumento a la inhabilidad del Gobierno mexicano para planear algo que perdure de una administracin a otras futuras, y un
ejemplo perfecto de proyectismo, la tendencia a proclamar la intencin
de realizar grandes proyectos, pero de fracasar para terminarlos con
xito. Quizs esto sea una exposicin un poco ruda de las cosas ... pero
es cierto que lo logrado es muy limitado. El proyecto ha contribuido
algo al progreso econmico de Mxico. Pero en trminos del objetivo
de descentralizacin regional, los resultados han sido desalentadores". 9
Los mismos investigadores aludidos manifiestan que al intentar evaluar los efectos combinados de los proyectos del Papaloapan y del Grijalva,
se pone en claro que dos dcadas de cuantiosa inversin en la regin del
Golfo s610 han tenido un efecto muy limitado en trminos de la descentralizacin en la localizacin de la actividad econmica. 10
Es la opini6n general de los estudiosos del problema, que las desigualdades regionales se encuentran tan profundas, casi, como antes. JI Ver
Cuadro 3.
9 David
10
Barkn y Timothy King, op. cit. pp. 103 Y 104.

p. 108.
n Ensayo Anolttico Metodolgico de Planeacin Interregional en Mgico, Ricardo Carrillo
Arronte, 1969, pp. 18-35; La Planeacin Hidrulica en el Valle de Mxico, dentro de las
Planeaciones regionales del Pas, lng. Jos Ramos Magaa, Reunin Nacional de Estudio
para el Desarrollo Regional, lEPES, 1970; Relacin entre la Federacin, los Estados 'V los
Municipios para la Implantacin de un Programa Nacional de Desarrollo Regional: Lic.
Adolfo Lpez Romero. lbid; James Wilkie, op. cit. p. 205; K. Albrechtsen, R. Dominguez y
D. Murayama, op. ct.; Mxico Y su Poltica Hidrulica, Jos Hcmndez Tern, 1967, p. 35.
tu,
CUADRO 1
GASTOS POR LAS COMISIONES DE LAS CUENCAS HIDROLOGICAS 1947-1964
(Millones de pesos)
----------------_._-------
Papaloapan
A precios
corrientes
Aos
Grijalva
A precios A precios A precios

de 1960 aj corrientes de 1960 al
2.4
7.8
16.0
2l.0
37.5
77.9
1ll.6
115.1
99.7
96.6
88.9
89.0
102.8
40.8
24.3
30.0
21.1
23.7
20.0
18.6
35.8
43.5
70.9
122.3
167.4
174.9
137.6
117.9
103.1
98.8
1l0.0
42.8
24.3
29.7
20.5
22.5
19.8
5.5
9.9
13.6
26.3
28.0
34.8
24.3
57.9
49.4
246.9
412.3
135.0
8.4
13.7
16.6
30.5
31.1
37.2
25.5
57.9
48.9
239.5
39l.7
129.6
1023.8
I 360.4
1043.9
1030.6
1947
1948
1949
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
:Fuerte
Tepalcatepec
(inel. Balsas)
A precios A precios A precios A precios
corrientes
de 1960 al corrientes del960 aj
1l.5
14.1
16.8
20.7
27.3
27.7
25.7
32.5
30.6
38.3
33.2
19.9
26.6
10.9
22.3bj
53.9bj
5Mbl
5.7
25.8
29.3
3l.8
32.5
40.9
42.0
35.5
39.6
35.5
42.5
35.5
20.9
26.6
10.8
2l.6
5l.2
52.2
2.9
38.0
1ll.6
144.1
12l.9
60.2
35.7
20.0
32.9
23.2
25,3
42.0
62.2
3.8
57.8
154.0
175.8
14l.4
66.8
38.2
21.0
32.9
23.0
24.5
39.9
59.7
579.9
720.0
838.8
-------~----~--
Total
468.8
al Gastos corrientes ajustados por el ndice de precios para la inversin pblica, Manual de estadsticas, bsicas, Banco de Mxico.
bl Incluye gastos para toda la cuenca del Balsas. Para la cuenca delTepaicatepec exclusivamente, los gastos corrientes en 1962 fueron
13.9 millones, para 1963, 13.8 millones y para 1964, 10.4 millones.
David Barkin y Timothy King, Desarrollo Econmico Regional, Siglo XXI Editores, 1970, pg. 97.
CUADRO
ESTADO
DE
2
MEXICO
ESTRUCTURA DE EGRESOS
(miles de pesos)
1965
1966
1967
1968
1969
1970
197 1 1/
2/ Egresos Netos
294 798 612
352 903 243
410 863 386
519 507 467
609 211 846
767 418 993
800 000 000
3/
Gastos Corrientes
183 527 633
225 878 407
263 791 594
292 360 824
435 153 565
476 037 000
498 150 768
4/
Gastos de Capital
111 270 979
127 024 836
147 071 792
227 146 643
174 058 281
291 381 993
301 849 232
l j Cifras presupuestales. (Estimadas para 1971. Los anteriores aos son cifras realizadas) .
2/ Egresos Brutos menos Resultado en Operacin y Cuentas de movimientos compensados.
3/ Gastos Administrativos ms transferencias,
4/ Obras Pblicas y de Fomento ms Deuda Pblica.
Fuente: Estados Financieros del Gobiemo del Estado.

Nota: Comprese el monto de inversiones del Estado de Mxico con los g,p;tos cfr-rt u.idos por las Comisiones de las cuencas hidrolgicas.
Ver Cuadro 1.
159
CUADIlO 3
DIFERENCIAS REGIONALES EN MATERIA DE EGRESOS
Presupuesto de
Egresos
1970
$
Poblacin-1970
(Datos preliminares)
Presupuesto
per cpita
1970 $
Noroeste
Norte
Noreste
Pacfico Sur
Centro-Occidente
Centro-Sur
Golfo de Mxico
Pennsula Yucatn
908,566.088
1.160,649.971
230,000.000
346,616.555
1.016,700.105
4.459,504.663
503,503.359
212,529.364
3.346,245
6.393,853
1.438,350
5.163,224
10.329,746
15.946,615
4.579,959
1.115,446
271.52
181.53
159.91
67.13
98.42
279.65
109.91
190.53
TOTAL
8.838,070.105
48.31M38
182.93
/ El ingreso presupuestal per cpita del Estado de Mxico con base en un ingreso total de
670 millones para el ejercicio de 1970 resulta de $176.54.
NOTA: Se utiliz la divisin en zonas geoeconmicas que establece el Sr. Angel Bassols
Batalla en el libro La Divisin Econmica Regional de Mxico, pp. 182-183.
FUENTE: Oficina de Informacin de asuntos econmicos de los Estados y Territorios.
El xito limitado del mtodo de las cuencas hidrolgicas para el desarollo regional equilibrado, debe analizarse bajo dos enfoques conceptualmente distintos. Por un lado, se trata de la estrategia empleada, es
decir, el tipo de empresa acometida. Por el otro, del instrumento administrativo utilizado, y que en nuestro caso, es de mayor inters.
Algunos mencionan que la estrategia general es incorrecta, toda vez de
que es poco probable que un esquema basado en la agricultura atraiga por
s solo a la industria. Adems, el enfoque es demasiado parcial al no considerar suficientemente las interrelaciones de otros sectores, necesarias para
lograr un desarrollo balanceado, y se considera que la agricultura tiene
efectos en cadena hacia atrs y hacia adelante ms limitados que otras
actividades para lograr un foco de desarrollo integral y no meramente sectorial. 12 Parece ser que la conclusin final, es que se requiere de una
estrategia ms positiva en los proyectos de las cuencas hidrolgicas para
lograr el desarrollo de las regiones atrasadas.
Por lo que respecta a nuestro inters, pensamos que el cauce administrativo que ha sido utilizado, no es el ptimo. Quiz parecera un tanto
12 La Estrategia del Desarrollo Econmico, A. O. Hirschman, Fondo de Cultura Econmica
de Mxico, 1961. Ver tambin Rich Lands and POOl", Gunnar Myrdal, New York Harper,
1957, pp. 23-38; Ing. Jos Ramos Magaa, op. cit.
160
inconsistente buscar la descentralizacin econmica, utilizando un cauce

centralizador como lo es la administracin pblica federal. Resulta obvio
que dentro del marco de polticas de descentralizacin deba contemplarse
el instrumento de la administracin pblica estatal. Tomar un mecanismo
distinto, sin seguir las fronteras estatales, es exponerse a que la realidad
poltica muestre su rechazo, como lo ha hecho con anterioridad. Adems encontrar las determinaciones comunes que identifiquen a una regin es
tarea nada Icil: con frecuencia las zonas son, o muy grandes o muy pequeas, por lo que el utilizar las zonas polticas puede resultar ms conveniente.
Las administraciones pblicas estatales, como mecanismos de desarrollo
regional, tienen ventajas muy importantes. Pueden lograr una mayor participacin de los habitantes de la localidad, a travs de los municipios, de
los diputados locales, de las organizaciones de agricultores y otras semejantes. La comunicacin social que as puede lograrse es muy positiva para
provocar el inters personal, el conocimiento necesario, y un sentido de
pertenencia de los habitantes respecto de los proyectos que se realicen.
IV. LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA PARA LA PLANEACION
REGIONAL.
En la medida en que es preciso poner distinto nfasis en las orientaciones de la planeacin regional, resulta indispensable adaptar el aparato
administrativo que ha de instrumentarlas, a nuevas directrices de poltica.
No es suficiente establecer orientaciones regionales en las decisiones
de inversin del sector pblico federal. Para conseguir resultados, una poltica slida de desarrollo regional exige organismos permanentes de promocin, que puedan realizar sus tareas con un pleno conocimiento de las
necesidades de cada regin, para vincular los proyectos, federales, estatales
y municipales, por una parte, y del sector privado, por la otra, a las condiciones y orientaciones del desarrollo nacional.
Las tareas de promocin del desarrollo regional han sido impulsadas,
de manera principal, por el sector pblico federal, y si bien se ha planteado explcitamente la necesidad de establecer corrientes de informacin
y decisin de la periferia al centro, en la prctica estos flujos de informacin y decisin han reflejado las desigualdades existentes, sin contribuir a
corregirlas. Ello, sin duda, se debe en parte a la debilidad tcnica de los
aparatos administrativos del sector pblico estatal y municipal, que agregados a los factores econmicos, polticos y sociales generales, han impedido
la coordinacin operativa de los mltiples esfuerzos realizados. En estas
condiciones, parece haber llegado el momento, en el desarrollo nacional,
en que la promocin a nivel regional puede y debe apoyarse en el aparato
161
administrativo de los gobiernos estatales, como instrumento central de la

planeacin regional, aunque se mantengan otros dispositivos tendientes al
mismo fin, y se tomen medidas para reforzarlos tcnicamente y corregir sus
deficiencias tradicionales.
Diversas razones concurren a fortalecer este punto de vista.
A) Marco Jurdico-Poltico
La Constitucin General de la Repblica concede a la federacin facultades especficas relacionadas con el desarrollo nacional, pero reserva a
los Estados y municipios las principales acciones de promocin del desarrollo. A la federacin compete el planteamiento de objetivos de poltica
de orden nacional, a los que han de sujetarse Estados y municipios en
funcin de los intereses de la Nacin, pero a stos corresponde, sin restricciones, la tarea de contribuir a la atencin directa y adecuada de las
necesidades de los habitantes, o sea la actividad fundamental de la promocin del desarrollo econmico y social.
A nivel federal, con el manejo de las relaciones interestatales se plantea
la unificacin de los esfuerzos de los mexicanos para programar y organizar
su propio desarrollo. Pero con la divisin poltica que establecen los Estados
y los municipios, se definen tambin los rganos pblicos encargados de
programar y promover el desarrollo local, y los mecanismos institucionales
conforme a los cuales tales acciones se integran a nivel regional, estatal y
nacional, en la programacin del desarrollo econmico y social.
Si los esfuerzos de planeacin regional se organizan slo al nivel federal,
no solamente se descuidan -como se han descuidado- necesidades locales
de la ms alta prioridad, sino que todos los proyectos enfrentan restricciones jurdicas, polticas y econmicas, presentndose problemas de coordinacin, duplicaciones e incluso esfuerzos contradictorios, muchas veces
insalvables.
En la medida en que se haga descansar la poltica de desarrollo regional
en las administraciones de los Estados, ser posible instrumentar ms adecuadamente los planes nacionales, apoyndolos en los regionales y coordinndolos con ellos. De este modo, entre otras cosas, ser posible asegurar
que los proyectos mismos correspondan no slo a las necesidades, sino tambin a las capacidades de cada regin, evitando que los proyectos organizados
con la tecnologa y criterios de la federacin se conviertan en enclaves de
alto desarrollo en un contexto general de atraso.
B) Criterios de Regionalizacin.
Se han propuesto, en Mxico y en otros pases, mltiples metodologas

de regionalizacin para la promocin del desarrollo. Los enfoques pura-
162
DIEZ AOS DE PLA:-lIFICACIN y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
mente econmicos han sufrido serias crticas, sobre la base de que descuidan
el sentido general, social y poltico, que tiene necesariamente el desarrollo
y de que el xito de los programas a que sirven determina la desaparicin
de las regionalizaciones as preparadas. En Mxico, entre los intentos de
disear una regionalizacin general, apoyada no slo en elementos econmicos sino tambin en aspectos ecolgicos, polticos, sociales y de otra
ndole, destaca el trabajo del profesor Angel Bassols, que dividi el pas
en 8 grandes zonas y ms de 100 regiones econmicas. Adems, diversas
dependencias gubernamentales, a nivel federal y estatal, emplean distintos
sistemas de regionalizacin para propsitos especficos, referidos al uso de
los recursos naturales, las comunicaciones y otros aspectos.
Sin embargo, tales esquemas de regionalizacin no pueden sustituir la
organizacin administrativa que corresponde a la divisin poltica del pas>
por muy tiles que sean como base de informacin.
En primer trmino, definir una zona para promover su desarrollo implica su desaparicin con el xito del programa. Esto significa que la
reorganizacin basada solamente en criterios econmicos y sociales carece
de la permanencia que exige un esfuerzo sostenido para corregir las desigualdades regionales.
Por otra parte, los rganos administrativos creados en funcin de planes
regionales, tanto por su carcter provisional y limitado como por otras
razones, no pueden enlazar adecuadamente sus actividades con las regiones
colindantes, producindose desfasamientos en el seno de cada entidad federativa por la falta de coordinacin entre rganos federales y administraciones estatales. Estos problemas de coordinacin no pueden resolverse adecuadamente mientras la capacidad de decisin de tales rganos administrativos
(cuando existen como tales, a nivel regional), o de sus representantes (cuando se trata de delegados regionales de rganos federales), est decisivamente
restringida por los organismos centrales. A menudo, los planes regionales
se desarrollan con "ejecutores" de decisiones de los rganos centrales, y
mientras stos carecen de informacin y posibilidades reales de adaptar los
planes a las necesidades y caractersticas locales, aqullos no poseen la capacidad de decisin indispensable para realizar tales ajustes.
La divisin poltica que conforma la integracin de las entidades federativas, posee las caractersticas de estabilidad y permanencia que se requieren para mantener un esfuerzo sostenido destinado a atenuar las
desigualdades, y poseen, asimismo, el poder de decisin indispensable para
atender las condiciones regionales con polticas y planes flexibles.
LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN
LOS ESTADOS
163
C) Las Administraciones Estatales como Instrumento de Desarrollo.
Para que las administraciones estatales se conviertan en organismos

efectivamente promotores del desarrollo regional, es preciso tomar mltiples medidas tanto a nivel federal como al estatal. No obstante las dificultades implcitas, es el camino a seguir.
En el Gobierno Federal, precisa introducir cambios de fondo en la
orientacin de sus polticas de inversin, a fin de que los criterios de decisin sobre la asignacin de recursos den suficiente prioridad a objetivos
distributivos. No se trata, simplemente, de preferir proyectos "ptimos"
para regiones atrasadas; es preciso que se establezcan normas generales
sobre el empleo de los recursos del sector pblico federal, orientadas a canalizar recursos a las zonas atrasadas, independientemente del nivel de "optimizacin" de cada proyecto.
Asimismo, es preciso reorganizar los centros de decisin en la ejecucin
de programas federales. Aunque al ms alto nivel se seguirn tomando las
decisiones sobre la orientacin general de cada programa, es preciso dotar
a los responsables directos de su ejecucin, ubicados en las distintas regiones, de poder de decisin suficiente para instrumentar ajustes en los programas. Para ello, y para resolver los problemas de coordinacin entre
distintos programas federales en una misma regin, sera necesario establecer
mecanismos operativos que organizasen los esfuerzos federales y estatales.
en tomo a los cuadros bsicos de la administracin de cada entidad. Si los
ejecutores de programas federales quedan agrupados en un solo cuerpo de
decisin, en la cual participan los funcionarios de las administraciones estatales, ser posible integrar adecuadamente los esfuerzos de unos y otros,
adaptndolos a las necesidades regionales.
En cuanto a los gobiernos estatales, parece indispensable, sin duda,
avanzar ms aceleradamente, en extensin y en profundidad, en los planes
de reforma administrativa que la mayor parte de ellos han emprendido.
Slo con un aparato gil, suficientemente informado y con la flexibilidad
indispensable, ser posible coordinar realmente los programas federales y
los estatales en una efectiva promocin del desarrollo regional.
Entre las diversas medidas de reforma administrativa que pueden emprenderse, destacan dos. En primer trmino una reforma fiscal a fondo,
que implique la revisin de la totalidad de la legislacin fiscal. Tal reforma, obviamente, debe ir acompaada de la adopcin de los ms avanzados
procedimientos de administracin tributaria.
En segundo lugar, los gobiernos estatales, necesitan fortalecer considerablemente su capacidad de generacin de proyectos, pues buena parte de
los problemas observados hasta ahora se deben a que los organismos federales han tenido la mayor parte de la iniciativa en cuanto a la promocin
164
de nuevos proyectos. Es preciso, por ello, que los gobiernos de los Estados
sean capaces de plantear constantemente proyectos que requieren la participacin federal y de concertar internamente los esfuerzos que los apoyarn.
No sera posible, aqu, analizar en detalle las mltiples medidas administrativas que integraran este nuevo enfoque, cuya definicin e instrumentacin finales, adems debern corresponder a un proceso de estudio
y negociacin entre todos los rganos polticos y administrativos involucrados. Conviene subrayar, empero, que el conjunto de medidas que se
tomen han de corresponder a la necesidad urgente de establecer un tejido
administrativo apropiado para la aplicacin efectiva de los concepciones
regionales del desarrollo, de sentido distributivo, que forman ya parte
explcita de los grandes objetivos nacionales. Apoyarse para ello en los
gobiernos estatales, hacer de sus aparatos administrativos los ncleos bsicos de la promocin regional, alrededor de los cuales se integren y ejecuten
los programas federales, resulta una decisin operativa y urgente para todo
el pas.
Una consideracin final permite aclarar las posibilidades que en los
prximos aos presentan las administraciones estatales en comparacin con
las cuencas hidrolgicas como mecanismos de inversin pblica regional.
Como puede verse en los cuadros 1 y 2, el monto del gasto de capital del
Gobierno del Estado de Mxico en los ltimos aos, representa dos o tres
veces ms que el monto de las inversiones totales realizadas en un solo
ao por cualquiera de las comisiones de cuencas hidrolgicas. Esto significa
que los principales estados federales de la Repblica estn en posibilidad
ya de invertir en programas de desarrollo, montos anuales superiores a los
que se contemplan para las comisiones de las cuencas hidrolgicas. La conclusin que podra desprenderse de la anterior consideracin, es que el
Gobierno Federal debe apoyar directamente con recursos financieros y
tcnicos los programas de inversin estatales, en lugar de crear formas
paralelas de inversin.
En los prrafos anteriores se ha sealado que a pesar de la relativa
debilidad administrativa y tcnica de muchas entidades federativas, su
organizacin y aparato gubernamental son superiores a las comisiones que
por su propia naturaleza resultan precarias.
V. UN EJEMPLO CONCRETO.
En forma sucinta se mencionan las principales medidas de reforma

administrativa emprendidas por el Gobierno del Estado de Mxico a partir
de septiembre de 1969: un nmero elevado de las medidas que aqu se
sealarn no son, en lo fundamental, dispositivos que pudieran considerarse
165
de tipo administrativo en su intencin primaria. Son medidas de poltica

econmica que tienen un reflejo inmediato en la estructura de la maquinaria gubernamental.
A) Cambios en el sedor de las Finanzas Pblicas:
a) Se form la comisin de reforma fiscal para la reVISIOn de la

legislacin de la materia. Entraron en vigor los siguiente nuevos
textos fiscales:
Cdigo Fiscal del Estado de Mxico
- Ley de Hacienda del Estado de Mxico
Ley de Hacienda Municipal
Ley de Catastro.
Ley para el Control de los Organismos
Descentralizados en el Estado de Mxico. 13
b) Se cre el Centro de Cmputo y Automatizacin del Gobierno
del Estado de Mxico para el clculo y procesamiento de estadsticas fiscales y patrones de causantes.
e) Se modific la estructura programtica del presupuesto de egresos
del Estado y se estableci un sistema de control presupuestal automtico.
d) Se cre un sistema de control de organismos descentralizados. a
e) Se cre un sistema de crdito y financiamiento para los Ayuntamientos del Estado.
f) Se llev a cabo el levantamiento catastral urbano por medios aerofotogramtricos y se cre la oficina tcnica del catastro.
B) Cambios en el Sedor Agropecuario.
a) Se cre la Comisin de Desarrollo Agrcola y Ganadero del Estado

de Mxico (DAGEM) que tiene la organizacin completa del
sector agrcola, ganadero, pecuario y forestal y que representa
la coordinacin de todas las entidades estatales y federales en
ese campo.
b) Se cre el organismo denominado PROTINBOS que es Protectora e Industrializadora de Bosques con el propsito de llevar
Gaceta del Gobierno del 30 y 31 de diciembre 1970.
Reglamentos para el Control de Organismos Descentralizados, Gaceta del Gobierno, 6
de enero de 1971.
13
14
166
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA EN MtXICO
a cabo una enorme tarea de reforestacin invirtiendo en esa

accin los productos que se obtengan de la explotacin razonable del bosque. 15
c) Se cre la oficina de Proyeccin Agrcola con el propsito de
centralizar toda la informacin tcnica del sector agropecuario y
formular planes de trabajo para ese mismo sector. Se establecieron las bases para obtener una estadstica agrcola continua.
C) Cambios en el Sedor de Inversiones y Obras Pblicas:
a) Se reorganiz la Direccin de Comunicaciones y Obras Pblicas

para llevar adelante programas de inversin del orden de 500
millones de pesos anuales.
b) Se cre el sistema de control de inversiones por procedimientos
automticos.
e) Se cre la Constructora del Estado de Mxico para que un solo
contratista, empresa propiedad del Estado, llevara a cabo la mayor
parte de las inversiones de la Entidad.
D) Cambios en el Sedor Promotor del Desarrollo Sodal.
a) Se cre el organismo descentralizado AURIS. Instituto de Accin

Urbana e Integracin Social. 16 con objeto de promover e intervenir en forma intensa y decidida en todas las acciones tendientes
al desarrollo y mejora de la vivienda popular, incluyendo las
acciones derivadas de la expropiacin de zonas ejidales que forman parte de los centros urbanos.
E) Cambios en la Interrelacin con los Municipios.
i~.
a) Se celebraron seminarios de informacin y estudio para autoridades y funcionarios de los Ayuntamientos.

b) Se prepar y edit un manual de administracin municipal.
c) Se proporciona asesora a los Ayuntamientos, principalmente en
el campo del financiamiento de las obras y servicios municipales
a travs de una nueva oficina de promocin municipal.
J5
Gaceta del Gobierno, 3 de enero de 1970.
le Gaceta del Gobierno del 3 de enero de 1970.
LA REFORMA ADMINISTRATIV A EN
LOS ESTADOS
167
F) Cambios en. las interrelaciones con el Gobierno Federal.
a) Se coordin la accin de las dependencias federales y estatales en

materia de promocin agrcola, centralizando las funciones de
direccin de las delegaciones de la Secretara de Agricultura y
Ganadera y de la Direccin General de Agricultura del Estado,
en una sola unidad administrativa.
b) Se centraliz igualmente en una sola unidad administrativa la
direccin de las dependencias federal y estatal en materia de
turismo.
e) Se sustituyeron las gerencias regionales de Recursos Hidrulicos
con influencia en zonas especficas del Estado, en una sola gerencia para toda la entidad federativa, con participacin de las
autoridades estatales en la materia.
G) Cambios en el Sector Administrativo propiamente dicho.
a) Se vienen aplicando tcnicas avanzadas para la seleccin y asignacin de los recursos humanos, principalmente en materia de
exmenes psicotcnicos y anlisis y valuacin de puestos.
b) Se opera un programa permanente de capacitacin al personal
del sector pblico en todos los niveles, incluyendo el de altos
funcionarios del Gobierno del Estado.
e) Se cre un grupo de organizacin y mtodos encargado de llevar
a cabo una revisin integral de los mtodos y procedimientos de
trabajo y de elaborar manuales de operacin.
PARTE
La Reciente Reforma Administrativa

en el Gobierno Federal
1971
10
Ultimos desarrollos"
1. EVALUACION INICIAL DE LA REFORMA

ADMINISTRATIVA DURANTE 1964-1970.
l. SENTIDO Y ORIENTACION DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA
Al iniciarse la administracin federal 1964-1970, se reconoci en forma

explcita la necesidad de coordinar las mltiples acciones del sector pblico
para acelerar el proceso de desarrollo econmico.
La reforma administrativa como objetivo de poltica fue planteada desde
el principio como un proceso dilatado y complejo: "es una tarea de estudio
y preparacin que abarcar aos", seal el Presidente de la Repblica.
Esta tarea tena que partir de un diagnstico del estado de la administracin
pblica, a fin de orientar los esfuerzos en el sentido de las necesidades
prioritarias y los problemas ms graves.
La reforma administrativa surgi en el contexto de la programacin
econmica. El planteamiento inicial, reforzado a medida que avanzaron los
trabajos, seal que toda reforma administrativa tena que referirse a un
programa de accin. El programa, a su vez, no sera otra cosa que la formulacin de las actividades a realizar para lograr los objetivos de desarrollo
econmico y social asociados a las necesidades nacionales. En la medida en
que estas necesidades se haban modificado y su orden de prelacin era
distinto, la administracin pblica tena que adaptarse a ellas, tanto en su
estructura como en sus procedimientos.
El presente captulo fue redactado teniendo a la vista las extensas notas preparadas por
el seor licenciado Gustavo A. Esteva Figueroa, quien no slo es un reconocido estudioso de
estas cuestiones, sino participante muy destacado en los trabajos de reforma administrativa
durante 1964-]970.
172
11. EL ORGANO COORDINADOR DE LA REFORMA: LA COMISION DE

ADMINISTRACION PUBLICA (CAP).
Para coordinar los esfuerzos de reforma administrativa, se cre la Comisin de Administracin Pblica. No tom la forma de un organismo multi
secretarial, porque era preciso contar previamente con un diagnstico, que
sistematizara los esfuerzos, y con un programa, que sirviera de parmetro y
gua de la reforma. Se ubic en la Secretara de la Presidencia, porque a
sta se haban encomendado las tareas de organizacin de un sistema central
de planeacin. Por acuerdo presidencial, en efecto, en marzo de 1965 la
Secretara de la Presidencia solicit a todas las entidades pblicas la infor
macin que servira de base a las actividades de programacin durante el
perodo 1964-1970, los lineamientos de poltica de cada una, los problemas
nacionales y regionales que trataran de resolver, las metas por alcanzar, los
medios y recursos finacieros que requeriran para lograrlas, y las necesidades
de la poblacin que atenderan. Mediante el anlisis y discusin de los in
formes proporcionados por las entidades, se procedi a formular el Programa
de Accin del Sector Pblico para el perodo 1966-1970, revisado y complementado posteriormente a travs de diversos mecanismos de programa
cin y coordinacin. Este programa habra de servir de base para la reforma administrativa.
La CAP qued integrada por funcionarios de la Secretara de la Presi
dencia (a nivel de Directores) y expertos en administracin pblica, en el
papel de asesores. Su tarea inicial, la de formular un diagnstico del estado
de la administracin pblica, significaba ante todo analizar en qu medida
sta era capaz de llevar a cabo el Programa de Accin que se haba trazado
y proponer medidas de reforma administrativa para que los pudiese ejecutar con mayor agilidad y eficacia. Para normar sus actividades, se sealaron a la Comisin los siguientes objetivos: "determinar la ms adecuada
estructura de la administracin pblica y las modificaciones que debern
hacerse a su organizacin, a fin de coordinar mejor sus actividades y acelerar
el proceso de desarrollo econmico y social del pas; introducir las tcnicas
modernas de organizacin administrativa que resulten convenientes para
alcanzar ese objetivo y lograr una mejor capacitacin del personal gubernamental". 1
11I. LAS ACTIVIDADES DE LA COMISION DE ADMINISTRACION PUBLICA
La CAP elabor, al cabo de meses de detenido estudio de la situacin

y antecedentes del sector pblico, un informe sobre la Reforma de la
1
Secretara de la Presidencia, La Planeacin en Mxico, Mxico, 1969, p. 19.
LTIMOS DESARROLLOS
173
Administracin Pblica Mexicana.? El informe comprenda bsicamente

los siguientes puntos: anlisis del funcionamiento de las dependencias del
Ejecutivo Federal y del sector paraestatal; los sistemas de coordinacin
general del gobierno; la utilizacin de los elementos materiales de la administracin; la eficacia de la administracin de personal; el aspecto administrativo de la programacin de las actividades del sector pblico; los
sistemas de elaboracin del presupuesto federal y la reforma en que la
administracin pblica atiende a los diversos sectores de la actividad econmica y social. En el propio informe se propusieron principios fundamentales que deberan regir las reformas a la administracin pblica y los mecanismos para ejecutarlas.
En cuanto al fondo, el Informe puso de manifiesto la necesidad de
emprender la reforma a partir del anlisis de los problemas que afectan
simultneamente a diversas entidades del sector pblico que cubren campos de actividad bsica para el desarrollo econmico y social. De esa manera, se incorporaron criterios programticos y sectoriales a las tareas de
la reforma. De otro lado, se seal la necesidad de actuar simultneamente
en dos frentes: el de los problemas de coordinacin en todo el sector pblico (cuestiones de eficacia en el logro de los objetivos establecidos) y
el de los problemas que afectan a cada entidad, en su funcionamiento
administrativo (cuestiones de eficiencia interna de las entidades pblicas) .
De este modo, se plantearon dos tipos de actividades: las que podran llamarse de "macro-reformas", relativas al funcionamiento general del sector
pblico, y las de "micro-reformas", o sea, las de los medios tcnicos, materiales o humanos empleados por cada entidad pblica en el cumplimiento
de sus funciones.
En cuanto a la forma, se propusieron diversos instrumentos. En primer
trmino, grupos de estudio encargados de analizar materias especficas y
formular proposiciones que habran de presentarse a las autoridades pertinentes, para su decisin o informacin. Estos grupos quedaran integrados
por expertos en la materia y funcionarios de las dependencias involucradas,
bajo la coordinacin del Secretariado Tcnico de la CAP. En segundo
lugar, grupos de trabajo encargados de estudiar los problemas especficos
de coordinacin de las entidades concurrentes a un campo de actividad del
sector pblico y de proponer soluciones a los mismos. Estos grupos, tambin coordinados por el Secretariado Tcnico de la CAP, estaran integrados
por representantes de las entidades involucradas en cada sector de la
programacin. Los grupos de trabajo serviran de antecedente y fundamentacin de mecanismos sectoriales de participacin en la programacin, que
podran proceder al planteamiento y ejecucin de macro-reformas adminis2
Secretara de la Presidencia, documento indito, 1965.
174
trativas O proponer en forma conjunta las que requiriesen autorizacin

del Jefe del Ejecutivo o cambios en la legislacin.
Entre los mltiples grupos de estudio que se integraron, a diversos
niveles tcnicos y operativos, destacan por su importancia y avances los
siguientes: los de reformas en los mecanismos de la programacin y el
presupuesto; los de anlisis y codificacin de las estructuras de organizacin
y las bases jurdicas de las entidades pblicas; y los de estudio de los
recursos materiales (adquisiciones, almacenes e inventarios; locales y equipos), de los recursos humanos y de la planificacin administrativa (correspondencia, archivo, organizacin y mtodos).
Las actividades sectoriales de la reforma se concentraron en el sector
agropecuario y forestal, en virtud de su prioridad en la poltica econmica
general. En junio de 1968, por acuerdo presidencial, la Secretara de la
Presidencia propuso la creacin de un mecanismo "para obtener la adecuada coordinacin de las actividades agropecuarias" a las principales entidades con atribuciones en este campo: Secretaras de Agricultura y Ganadera, Recursos Hidrulicos y Hacienda y Crdito Pblico, Departamento
de Asuntos Agrarios y Colonizacin, Banco Nacional Agropecuario, S. A,
Banco Nacional de Crdito Agrcola, S. A, Banco Nacional de Crdito
Ejidal, S. A, Compaa Nacional de Subsistencias Populares, S. A, y Guanos y Fertilizantes de Mxico. 3
El grupo de trabajo se integr con representantes de todas esas dependencias, coordinados por el Secretariado Tcnico de la CAP, en las siguientes subcomisiones: metas fsicas de produccin y consumo; regionalizacin y zonificacin; tenencia de la tierra; organizacin de productos
minifundistas; crdito y seguro; conservacin de recursos; investigacin y
asistencia tcnica; comercializacin y almacenamiento; produccin y aprovechamiento de insumos; desarrollo ganadero, desarrollo forestal e inversiones pblicas. El mtodo propuesto para los trabajos de las subcomisiones
comprendi los siguientes puntos: el sealamiento del propsito que perseguira cada subcomisin; el anlisis de la situacin y problemas del tema
de cada una; las tareas que habran de realizarse para proponer reformas
y la metodologa para la presentacin de sus conclusiones. 4
Las subcomisiones se reunieron peridicamente durante ms de un
ao y rindieron sus dictmenes, que incluyeron el sealamiento de los principales problemas detectados y una opinin conjunta sobre sus soluciones.
Con base en las conclusiones de ese grupo de trabajo, la CAP plante
proposiciones globales y por esferas de actividad, as como un programa
de accin. La ms importante de sus recomendaciones, que se puso en
3 Documento ledo en el Saln de los Estados, Palacio Nacional, Mxico, el 27 de junio
de 1968.
4 Secretara de la Presidencia, documento indito.
LTIMOS DESARROLLOS
175
prctica de inmediato, fue la integracin de un Mecanismo de Participacin para la Programacin del Sector Agropecuario, con representantes
de las entidades que tomaron parte en el grupo de trabajo y los de Almacenes Nacionales de Depsito, S. A, y la Aseguradora Nacional Agrcola
y Ganadera, S. A Para su adecuado funcionamiento, se definieron dos
niveles de operacin: representantes del ms alto nivel ejecutivo de las
entidades concurrentes integraron un Cuerpo Colegiado para tomar decisiones, con base en los estudios y recomendaciones de un Secretariado Tcnico) formado por tcnicos de la Secretara de la Presidencia, con la asesora
directa de la Secretara de Agricultura y Ganadera y la participacin
sistemtica y constante de representantes tcnicos de las entidades. 5
El mecanismo de participacin funcion hasta el trmino del perodo
gubernamental 1964-1970 y adems de los avances a que se hace referencia
ms adelante contribuy directamente a la formulacin de recomendaciones
de reforma administrativa que se hicieron llegar a la siguiente administracin.
IV. PRINCIPALES RESULTADOS
La Comisin de Administracin Pblica funcion desde su creacion

como catalizador de las medidas de reforma administrativa. Pero los avances logrados no se contrajeron a sus actividades. Acaso la principal medida
de su eficacia radique en el alto nivel de participacin de numerosas entidades en las tareas, medidas y planes asociados a la reforma administrativa.
Por su nmero y alcances, resulta imposible presentar aqu una enumeracin completa de todas ellas. Conviene destacar, empero, las ms importantes, sobre todo por la medida en que sirvieron de antecedente a las
acciones de la administracin del licenciado Luis Echeverra Alvarez.
A) Reformas en los mecanismos de programacin
Ninguna actividad de reforma administrativa recibi ms atencin que

la relativa a los mecanismos de la programacin. Con apoyo en los avances
de pasadas administraciones, se registraron otros en torno al sistema central de planeacin.
Ese sistema, al que concurren todas las entidades pblicas, centraliza
sus decisiones en la Comisin Intersecretarial encargada de la formulacin
de Planes de Desarrollo Econmico y Social. {I Para fortalecerla, se cre
la Subcomisin de Inversin-Financiamiento, en la que se combinaron las
funciones de autorizacin de inversiones de la Secretara de la Presidencia
5 Secretara de la Presidencia, CAP, Recomendaciones de Reforma Administrativa en el
Sector Agropecuario, documento indito, 1970.
6 Ver infra. pp.
176
DIEZ AOS DE PLANIFICACIl'i y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
y de financiamiento de la de Hacienda. La Subcomisin oper como un

mecanismo gil para evaluar y coordinar proyectos de inversin pblica
y programar adecuadamente su ejecucin y el flujo de recursos correspondientes.
Para la elaboracin del Programa de Accin del Sector Pblico 19661970, se cre en el seno de la Secretara de la Presidencia la Comisin de
Programacin del Sector Pblico, que analiz y proces la informacin
proporcionada por todas las entidades pblicas y la someti a un proceso
de discusin y negociacin.
Con la concurrencia de numerosas entidades, coordinadas por la Secretara de la Presidencia, se integr la Comisin de Estudios del Territorio
Nacional y Planeacin. Este organismo, adems de eliminar duplicaciones
y superposiciones en las actividades de identificacin de los recursos nacionales como base de la planeacin, logr avances de la mayor importancia
en este campo. Desarroll su propia metodologa e integr los equipos
tcnico, material y humano para llevar a cabo un estudio sistemtico del
territorio nacional, con una evaluacin de sus recursos orientada a la
planeacin y organizacin de las acciones pblicas.
En general, se procedi a perfeccionar los sistemas de informacin para
la planeacin: los de elaboracin y coordinacin de programas de inversin; los de su evaluacin, autorizacin y vigilancia; y los del control de
su ejecucin.
El acuerdo de marzo de 1965, para la formulacin del Programa de
Accin del Sector Pblico 1966-1970, estimul y sistematiz las tareas
de programacin en todas las entidades y estableci canales operativos para
su coordinacin e integracin. La creacin de la Subcomisin de Inversinfinanciamiento --cuya mecnica ha servido ya de modelo para otros pasesenfrent operativamente el desfasamiento tradicional entre las entidades
planificadoras y las financieras, creando un mecanismo para la decisin
conjunta y simultnea sobre los proyectos de inversin pblica. La CETENAP reforz considerablemente el sistema de informacin para la planeacin. En conjunto, estas reformas operaron como catalizadores y encauzadores de numerosos avances en la programacin econmica y la reforma
administrativa. Fueron complementadas con los mecanismos de participacin que se mencionan ms adelante.
B) Reformas en la mecnica presupuestal del sector pblico 7
Cinco aos de prolongados esfuerzos en el estudio del sistema presupuestal permitieron consolidar recomendaciones tcnicas basadas tanto en
7 Secretara de la Presidencia, documentos inditos de la Direccin del Plan General
del Gasto Pblico.
LTIMOS DESARROLLOS
177
anlisis tericos como en la experimentacin concreta de nuevos procedimientos.

En primer trmino, se procedi a estudiar las condiciones de operacin
de la mecnica presupuestal del sector pblico. El diagnstico respectivo
mostr que el sistema responda bsicamente a las necesidades de control
y vigilancia de los fondos pblicos, en que se bas su diseo original, pero
era ya inadecuado para fines de programacin. Se analizaron, en consecuencia, las caractersticas, ventajas y posibilidades de aplicacin de diversas
tcnicas presupuestales, llegndose a la conclusin de que la ms adecuada
era la de presupuesto por programas y actividades.
En anlisis de gabinete, se realizaron estudios para adaptar la tcnica
a las condiciones operativas del sector pblico mexicano, mediante aplicaciones al caso del Programa Nacional de Alfabetizacin de la Secretara
de Educacin Pblica. Los resultados obtenidos fundamentaron la ampliacin del experimento, intentndose la aplicacin de la tcnica a cuatro
dependencias de la Secretara de Agricultura y Ganadera.
Ante la conclusin de que el mtodo podra ser de gran utilidad tanto
para la programacin econmica como para la reforma administrativa,
se plante que la transformacin de la mecnica presupuestal se iniciase
en el sector agropecuario, y concretamente en la Secretara de Agricultura
y Ganadera, por su prioridad en el contexto de las necesidades nacionales.
Aunque se mantuvo vigente el sistema presupuestal anterior, se emprendi
la formulacin del presupuesto por programas y actividades para 1970 en
23 dependencias de la Secretara de Agricultura y Ganadera, que abarcaban ms del 90% de sus operaciones. Ese presupuesto fue empleado como
referencia para las autorizaciones presupuestales de ese ao, especialmente
en lo relativo a las inversiones pblicas. Las experiencias obtenidas, adems,
permitieron formular el de 1971 con ms rigor tcnico y alcance administrativo.
En conjunto, las tareas realizadas pusieron de manifiesto la conveniencia de emprender la transformacin de la mecnica presupuestal del
sector pblico en el sentido de la tcnica de presupuesto por programas.
Al mismo tiempo, mostraron la viabilidad de su aplicacin, crearon una
infraestructura tcnica para ello y adiestraron a numerosas personas en la
tarea de su instrumentacin. Fue posible, asimismo, con base en el anlisis
de experiencias prcticas, evaluar los enfoques y mecanismos a travs de los
cuales podra instrumentar la tcnica en todo el sector pblico.
e) Los mecanismos de participacin para la programacin
El tradicional vaivn de la centralizacin a la descentralizacin en la

programacin econmica y la reforma administrativa del sector pblico
178
adopt formas imaginativas y eficaces durante el perodo 1964-1920 aunque

en parte tuvieron todava carcter experimental.
A nivel global, funcionaron los siguientes mecanismos: Comisin ntersecretarial para la formulacin de Planes Nacionales de Desarrollo (Presidencia y Hacienda y Crdito Pblico); Comisin de Administracin Pblica (Presidencia en la coordinacin y todo el sector pblico); Subcomisin de Inversin-Financiamiento (en el seno de la Comisin Intersecretarial
mencionada); Comisin de Estudios del Territorio Nacional y Planeacin
(centralizada en aspectos ejecutivos en Presidencia, con participacin de
todas las entidades con funciones relativas); Comisin de Programacin
(Presidencia en la coordinacin y todo el sector pblico); y Comisin
especial para el Control de Contratos de Obras Pblicas (Presidencia y
Hacienda).
A nivel sectorial, operaron los siguientes mecanismos: del Sector Agropecuario y Forestal; de Inversiones en Infraestructura Rural; de Adiestramiento y Capacitacin Agropecuaria; Comisin de Estudio del Area Metropolitana del Valle de Mxico (Presidencia, Departamento del Distrito
Federal y Estado de Mxico); Grupo de Estudio de Infraestructura Turstica (Presidencia, Hacienda y Banco de Mxico). Los tres primeros funcionaron con la participacin de las entidades del sector agropecuario ya
mencionadas.
No todos los mecanismos operaron en forma constante. Algunos tuvieron funciones operativas concretas: la Subcomisin de Inversin-Financiamiento, por ejemplo, canaliz en la prctica las decisiones sobre inversiones
pblicas. Otros tuvieron funciones de consulta y asesora. Otros, finalmente,
combinaron ambos tipos de funciones.
Acaso el mecanismo de mayor significacin general, por las experiencias
que acumul, sea el del sector agropecuario. Con base en las recomendaciones de las subcomisiones del grupo de estudio, el Secretariado Tcnico
del mecanismo procedi a plantear proposiciones concretas que reflejaban
la opinin conjunta de las entidades involucradas sobre problemas especficos. Estas proposiciones fueron llevadas al seno del Cuerpo Colegiado,
que tom decisiones concretas, debidamente coordinadas, para la realizacin de acciones conjuntas. Puede destacarse, entre ellas, la asociada a
planes para hacer frente a la sequa, tanto en el sentido de programas de
emergencia como en el de una accin institucional permanente para atender los problemas de las zonas ridas. En las decisiones de este mecanismo
se encuentran, sin duda, antecedentes de la Comisin Nacional de Zonas
Aridas constituida posteriormente.
179
LTIMOS DESARROLLOS
O) Estudios de aplicacin general en el sector pblico
Los grupos de estudio y los integrantes del Secretariado Tcnico de la

CAP, con la participacin de numerosos tcnicos y funcionarios, elaboraron diversos trabajos de aplicacin general en el sector pblico. En algunos casos, se trata de documentos informativos, cuyo valor principal radica
en la compilacin sistemtica y la presentacin ordenada de elementos
jurdicos o administrativos que se encontraban dispersos. En otros, se trata
de anlisis tcnicos y recomendaciones operativas para la solucin uniforme
y sistemtica de problemas administrativos concretos. Entre los principales
estudios se encuentran los siguientes:
1)
MANUAL DE ORGANIZACIN DEL GOBIERNO FEDERAL
1969-1970
Publicado por la Secretara de la Presidencia a finales de 1969, se

elabor "con el propsito de ofrecer una informacin completa, sencilla y
permanentemente actualizada de los principales aspectos de la estructura
orgnica (del Gobierno Federal), las funciones que se han atribuido a las
distintas entidades que lo integran, las relaciones de coordinacin y dependencia que guardan entre s y sus respectivos mbitos de autoridad y responsabilidad". (p. XV) Para cada entidad, tanto del sector centralizado
como del paraestatal, ofrece un resumen de los Antecedentes de las dependencias; de su Legislacin, incluyendo los principales ordenamientos de los
cuales se derivan sus Atribuciones; de su Estructura Orgnica y de las
Funciones que cada entidad realiza para cumplir sus atribuciones. Se
describen las principales unidades que integran cada dependencia hasta
el nivel de Direccin o su equivalente, incluyendo el organograma respectivo.
Aunque de carcter informativo, el documento se encuadra claramente
en el contexto de la reforma administrativa. Ofrece, bsicamente, un informe del estado que guardaba la administracin pblica mexicana en 1969.
Fue, con toda evidencia, un documento catalizador de reformas. Ya en su
elaboracin, el solo hecho de ordenar los materiales de entidades llev a
muchas de ellas a introducir cambios en su estructura o funcionamiento,
que se reflejaron en el Manual. Una vez publicado, sirvi como material de
referencia para emprender estudios o proponer cambios y fue el punto de
partida de mltiples planes de reforma administrativa.
2)
PRONTUARIO DE DISPOSICIONES JURDICAS PARA LAS

SECRETARAS DE ESTADO
Publicado por la Secretara de la Presidencia en 1970 tuvo por objeto

revisar y codificar las disposiciones jurdicas que regulan la actividad de las
180
DIEZ AOS DE PLAl>;IFICACIN y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO
entidades del sector pblico federal, a fin de depurarlas, actualizarlas y

complementarlas.
El trabajo, realizado con la participacin de todos los directores jurdicos
de las entidades pblicas federales, logr satisfacer una vieja necesidad de
informacin sobre las bases jurdicas de la accin pblica. La proliferacin
de leyes, reglamentos, decretos y acuerdos, dispersas en el tiempo y en las
unidades administrativas, constitua fuente de errores, confusiones, duplicidades, superposiciones, conflictos de atribuciones, etc. El documento elaborado constituye slo un punto de partida, que debe complementarse una
revisin formal que en orden de prioridad proceda al anlisis del sistema
jurdico del gobierno federal y presente recomendaciones. Pero logr ya
superar una de las etapas ms difciles de esta tarea.
3)
MANUALES DE ADQUISICIONES, ALMACENES E INVENTARIOS
Elaborados con la participacin de los funcionarios responsables de las

entidades pblicas, fueron publicados por la Secretara de la Presidencia en
1970. Contienen proposiciones para implantar sistemas homogneos de
almacenes, adquisiciones e inventarios. Adems de servir de base para medidas centralizadas en estos campos, tomadas posteriormente, estos manuales
permiten orientar los esfuerzos de reforma administrativa de cada entidad.
4)
LOCALES y EQUIPO
Se realizaron estudios tcnicos tendientes a fundamentar una poltica

del sector pblico en cuanto al uso, adquisicin, renta, construccin, conservacin y disposiciones y caractersticas de 105 bienes inmuebles que emplea
el sector pblico, as como en lo relativo al uso y aprovechamiento de equipos (computadoras, maquinaria de construccin, transportes, ete.). Los estudios llegaron hasta el planteamiento de lineamientos generales y comprenden un diagnstico de la situacin en esta materia.
5)
RECURSOS HUMANOS
Se elabor un diagnstico general sobre los aspectos humanos de la administracin pblica, con base en el cual podra ya jerarquizarse la problemtica de la administracin de personal y formular las alternativas ms
viables para la implantacin de sistemas integrales. Los trabajos realizados
contaron con la colaboracin de funcionarios responsables de las entidades,
organizados en comits tcnicos consultivos.
6)
CORRESPONDENCIA y ARCHIVO
Los estudios permitieron proponer un sistema uniforme e integral para

el manejo de la comunicacin escrita (archivo y correspondencia), consi-
181
LTIMOS DESARROLLOS
derando por separado las funciones de los archivos administrativos y los

histricos. El proyecto presentado comprendi aspectos estructurales y de
presupuesto.
7)
ORGANLZACI:-': y
M}:TODOS
El Secretariado Tcnico de la CAP estimul la creacin de unidades de

organizacin y mtodos en diversas entidades pblicas, contribuy a reforzar las existentes y edit varias guas tcnicas para uniformar y perfeccionar
su operacin.
El pliego de mortaja
En las postrimeras del perodo 1964-1970 de acuerdo con instrucciones
explcitas del presidente, todas las entidades pblicas se avocaron a la preparacin de informes que condensaran sus experiencias, evaluaran los resultados de sus esfuerzos y presentaran recomendaciones de poltica o accin.
Estos informes, cuyo objeto central era abastecer de informacin a la nueva
administracin sobre lo ocurrido en la que terminaba, dieron en llamarse
"pliegos de mortaja". Su clara funcin de enlace entre dos administraciones
gubernamentales, reflejo de la estabilidad institucional, fue cubierta en
muy amplia medida, a pesar de las diferencias en la calidad de los estudios
producidos: abrieron una coyuntura prctica para aprovechar las experiencias acumuladas.
En materia de reforma administrativa, se encomend a la CAP preparar
el "pliego de mortaja". Adems de la compilacin de informes y estudios
elaborados a lo largo de su actividad, la CAP condens en un documento
sus principales experiencias y present recomendaciones especficas. 8
"Se recomienda -dijo la CAP- que forme parte de los lineamientos de
poltica de la administracin pblica para el prximo sexenio la continuacin de los trabajos de reforma administrativa para el desarrollo econmico
y social. .. La continuidad de las etapas permitira aprovechar la informacin, los estudios y la metodologa que han dado base a las proposiciones formuladas, a los programas cumplidos y los instrumentos creados".
Apndices del documento dejan constancia de las tareas realizadas, de
los estudios que fundamentaron la creacin de los mecanismos de reforma,
de los anlisis que llevaron a proposiciones especficas. En el cuerpo del
documento, "como bases para programar los trabajos de reforma administrativa", se presentan recomendaciones en los siguientes aspectos:
i) Mejoras en el mecanismo de planeacin, incluyendo:
- Reformas a la Ley de Secretaras y Departamento de Estado;
8
Secretara de la Presidencia. documento indito. 1970.
182
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PllUCA EN MXICO
Iniciacin de trabajos que permitan implantar sistemas de programas simultneos de accin y su financiamiento (Presupuesto
por programar) ;
Mejorar los mecanismos de participacin existentes y crear otros
complementarios (se proponen: subcomisin para preparar,
elaborar e implementar presupuestos por programa; mecanismo
para revisar los sistemas de informacin y control contable: mecanismo para mejorar el sistema de informacin para la programacin; mecanismos de participacin para elaborar programas
sectoriales) .
ii) Acciones generalizadas a todas las dependencias del sector pblico.
Las recomendaciones abarcan los siguientes aspectos:
Reformas macroadministrativas: sistema jurdico, sistema de recursos materiales (adquisiciones, almacenes e inventarios; locales; equipos) ; sistema de recursos humanos; sistema de planificacin administrativa (correspondencia y archivo; organizacin y
mtodos) .
Reformas microadrninistrativas, cuya promocin se propone a
travs de las unidades de organizacin y mtodos y una unidad
central de reforma administrativa que podra asesorarlas.
iii) Integracin de programas por sector de actividad. Se formulan recomendaciones generales sobre Sil necesidad y caractersticas.
El "pliego de mortaja" explic a la siguiente administracin, las razones
subyacentes en las reformas implantadas. Adems, le transmiti sus experiencias y conclusiones sobre aquellas otras que no fue posible poner en
marcha. Esto ltimo resulta, acaso, de mayor trascendencia que aquello. Los
avances concretos logrados de 1964 a 1970 en las principales tareas que se
emprendieron fueron limitados: la transformacin del sistema central de
planeacin, a travs de mecanismos de participacin y otros instrumentos;
la modificacin de la mecnica presupuestal del sector pblico, a travs
de la tcnica de presupuesto por programas y actividades; y el desarrollo de
estudios, tcnicas y metodologas para la implantacin de reformas macro y
microadministrativas, no tuvieron, evidentemente, la extensin y alcances
que se plantearon originalmente. Pero su valor como experiencias concretas de reforma, en la superacin de obstculos y dificultades, resulta innegable. Como seal el Presidente Daz Ordaz desde un principio: la reforma
administrativa "no es una labor para unas semanas o para unos meses: es
una tarea de estudio y preparacin que abarcar aos, como ha sucedido en
otros pases que han emprendido trabajos similares". Es indudable que lo
LTIMOS DESARROLLOS
183
realizado bajo su administracin sent bases tcnicas y operativas de importancia para la realizacin de cambios de gran alcance, en esa tarea permanente que es la reforma administrativa del sector pblico.
11. LA REFORMA ADMINISTRATIVA EN LOS PRIMEROS

MESES DEL REGIMEN DEL LIC. LUIS ECHEVERRIA
1. OBJETIVOS DE CAMPAfiilA EN MATERIA DE ADMINISTRACION
PUBLICA
"He pensado en la continuacin de una reforma administrativa que ha

proyectado el patriota presidente Daz Ordaz" dijo el candidato Luis Echeverra el 27 de enero de 1970, apenas tres meses despus de su lanzamiento.
Con esa frase, en el contexto del discurso correspondiente y de la campaa
en general, se defina un aspecto central de la posicin del nuevo rgimen
ante la reforma administrativa: la conviccin de la necesidad de realizar
cambios administrativos y el planteamiento de que stos habran de darse
dentro de la estabilidad institucional del pas, sin perder un enlace indispensable con la administracin que terminaba.
A lo largo de la campaa, fueron configurndose objetivos de reforma
administrativa que seguramente se desprendieron como fruto de un diagnstico de conjunto del estado de la administracin pblica mexicana. Tal
diagnstico comprendera tres aspectos fundamentales: la estructura general
de la organizacin administrativa, los mecanismos y procedimientos de la
administracin y las actitudes humanas de funcionarios, tcnicos y empleados del aparato estatal que afectan su funcionamiento administrativo.
A) Opiniones sobre la estrudura de la administracin
Se reconoci, en la campaa, que la rigidez tradicional de la administracin pblica haba generado una paulatina desadaptacin de sta a las
cambiantes necesidades del desarrollo econmico y social. Se plante, por
ello, la urgencia de realizar cambios bsicos en la organizacin administrativa, para que sin romper el marco jurdico administrativo del aparato
estatal cumpliese ms adecuadamente las funciones que le competen. En
este contexto, se puso nfasis especial en las cuestiones de la centralizacin
y se fue perfilando una concepcin conforme a la cual se lograse instrumentar una efectiva descentralizacin, tanto para la eficiencia interna del
sector p blico como para dar facilidades en sus gestiones a la poblacin.
184
DIEZ AOS DE PI_ANIFICACIN y ADMINISTRACIN PBLICA EN 1\1~:XICO
Las siguientes citas ilustran, aunque sea brevemente, estas concepciones:

"Edificar una estructura social ms justa. .. supone... una planeacin
coordinada de los esfuerzos e inversiones del sector pblico y del sector
privado. .. Entendemos la planeacin como un proceso tcnico que no
vulnere nuestro sistema constitucional de libertades" (Mxico, D. F., 15 de
noviembre de 1969).
"Debemos alejarnos de la improvisacin y el azar ... sobre todo en la
Administracin Pblica. Esto corresponde a un concepto moderno de planeacin: . " la consideracin vertebrada y jerarquizada de los problemas
generales de Mxico y de los particulares de cada regin y de cada entidad
federativa, a efecto de prorratear mejor, con un criterio ms creador, los
recursos econmicos y humanos de que en un futuro inmediato dispongamos" (Tepic, Nay., 8 de diciembre de 1969).
"Entre algunos aspectos del espritu nacional que debemos renovar,
est el de desterrar la improvisacin como un sistema de trabajo; ... el
Mxico moderno requiere de la organizacin de todos los elementos que
armnicamente jerarquizados sean el mejor instrumento de nuestros propsitos" (La Paz, B. C., 16 de diciembre de 1969).
De la Federacin al Municipio debe vertebrarse la accin, con un sentido de coordinacin y eficacia. "Nuestro rgimen constitucional establece
una federacin de Estados. Es una organizacin en que cada uno conserva,
s, su independencia, su soberana, pero comparte propsitos nacionales que
conduce la propia federacin. Se comparten responsabilidades, y cuando
logramos, entre todas las entidades federativas de todo el pas y el Gobierno
Federal, armonizar estudios y soluciones, obtenemos eficaces avances en la
vida pblica de Mxico" (Temozn, Yuc., 22 de febrero de 1970). "Nos
proponemos coordinar los esfuerzos de todas las entidades, en todos los
niveles de la responsabilidad gubernamental, para que el municipio pueda
irse liberando por s mismo de las trabas tradicionales que han imposibilitado, obstruccionado o simplemente detenido su desenvolvimiento" (Len,
Gto., 28 de noviembre de 1969).
"Tenemos que hacer ahora un gran esfuerzo de imaginacin para formular planes en que pongamos en juego todos los recursos humanos y econmicos que existen en el pas, para lograr la solucin de los principales
problemas que nos aquejan. Formular planes coordinados, jerarquizados,
de inversiones y de desarrollo, que quizs sean el marco de circunstancias
dentro del cual podamos en Mxico dar un serio, un slido, un audaz paso
hacia adelante" (Campeche, Camp., 13 de febrero de 1970). "Pienso que
un aspecto esencial de una reforma administrativa a fondo, ser la descentralizacin en el manejo de asuntos pblicos" (Huatusco, Ver., 27 de enero
de 1970).
LTIMOS DESARROLLOS
185
B) Sealamiento de necesarias reformas en Jos procedimientos
Al mismo tiempo que la reestructuracin paulatina y ordenada de la

administracin pblica, conforme a los lineamientos de la planeacin econmica y la descentralizacin administrativa, se plante explcitamente la
necesidad de reformar los procedimientos del aparato estatal. Se trataba con
ello de darle mayor eficiencia en sus actividades y de facilitar al pblico
la realizacin de sus gestiones y trmites.
"Tenemos que hacer una diaria rectificacin de viejos o recientes procedimientos". "Es preciso aumentar cada da el fruto del esfuerzo humano mediante la aplicacin de los procedimientos ms avanzados" (Tuxtla Gutirrez, Chis., 6 de febrero de 1970) .
"Padecemos, hace siglos, esa centralizacin que hace. " que los ciudadanos tengan que ocurrir, perdiendo tiempo y dinero, a hacer largas esperas
a oficinas pblicas, teniendo que regTesar luego. .. gastados y desilusionados ... a esperar, durante mucho tiempo, a veces infructuosamente, que sus
asuntos sean resueltos" (Huatusco, Ver., 27 de enero de 1970).
C) Conveniencia de que haya cambio en las actitudes
Pocos aspectos recibieron tanto nfasis en la campaa como la necesidad

de un cambio en las estructuras mentales. En materia de reforma administrativa, ello se expres de manera muy concreta en las mltiples referencias
a la conducta de los funcionarios pblicos como a la de la poblacin frente
a la administracin pblica ...
"Cuando se habla de la necesidad de reformas en las estructuras ...
pienso en la necesidad, en Mxico, de un cambio en las estructuras mentales" (Morelia, Mch., 23 de noviembre de 1969).
" ... sobre todo, haciendo que en los cuadros superiores del Gobierno,
se de un continuo testimonio de desinters en el trabajo y de espritu de
servicio" (Guaymas, Son., 5 de enero de 1970). "Pienso que el prximo
gobierno de Mxico y los siguientes deben estar integrados por personas de
autntica vocacin de servicio. " Una actitud que debemos exigirnos los
servidores pblicos, de total entrega al servicio pblico" (Autobs Ignacio
Allende, 19 de noviembre de 1969). Los funcionarios pblicos "debedn
entregarse a sus tareas con una gran pasin de servicio dentro de lo humano,
sin lmite de tiempo, con desinters, con alteza de miras, proyectando sus
mejores cualidades a su trabajo" (Guaymas, Son., .5 de enero de 1970) .
186
11. PRINCIPALES CAMBIOS ADMINISTRATIVOS DEL

NUEVO REGIMEN
Al momento de redactar estas notas resulta an prematuro cualquier

intento de evaluacin de los cambios administrativos introducidos por
el nuevo rgimen. Cualquier intento de clasificarlos, incluso, corre el
riesgo de traicionar su sentido general.
Los cambios han comprendido bsicamente los siguientes puntos: nuevos organismos federales; cambios en la estructura interna de las dependencias del Gobierno Federal; creacin de comisiones de coordinacin (a
diversos niveles) ; nueva legislacin en materia de administracin pblica;
instrumentacin de planes especficos de desarrollo; medidas de reforma en
procedimientos especficos o en los mecanismos de instrumentacin de reformas administrativas; y cambios en reas de actividad.
El nmero de medidas de reforma administrativa tomados en este corto
lapso resulta impresionante. A reserva de evaluar, en su lugar y momento,
los objetivos especficos que persiguieron en el contexto de una nueva estrategia de poltica econmica y social, parece conveniente agruparlas, con
fines meramente enunciativos y descriptivos, en una clasificacin tcnicamente ortodoxa que corresponde a los temas trazados en la campaa: reformas a la estructura organizativa de la administracin pblica, para adaptarla a las necesidades del desarrollo; reformas a los procedimientos administrativos, para hacerlos ms eficaces y giles; y reformas en las actitudes
humanas, para dar a la administracin pblica un sentido social y a la
actividad de los funcionarios pblicos una autntica vocacin de servicio.
A) Nuevos Organismos y mecanismos de participacin.
1) Comisin Nacional de Zonas Aridas.

2) Comisin Nacional de la Industria Azucarera.
3) Fideicomiso para el Estudio y Fomento de Conjuntos, Parques y
Ciudades Industriales en las Entidades Federativas.
4) Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa.
S) Comisin Nacional Coordinadora de Puertos.
6) Juntas Coordinadoras de Puertos.
7) Instituto Mexicano de Comercio Exterior.
8) Plan Huicot.
9) Comisin Intersecretarial Transitoria, para dictaminar sobre las
obras de reparacin y acondicionamiento del Palacio Nacional.
10) Instituto Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de
la Vivienda Popular.
LTIMOS DESARROLLOS
187
11) Comisin Tcnica de Bienes Culturales.

12) Comisin de Estudios del Lago de Texcoco.
13) Comisin para el Aprovechamiento de Aguas Salinas.
14) Comisiones Agrarias Mixtas.
15) Comisin Nacional Tripartita. para colaborar con el Gobierno en
el Anlisis, Estudio y Planteamiento de los Problemas que afectan el Desarrollo del pas.
16) Comit Promotor del Desarrollo del Estado de Yucatn.
17) Comisiones Internas de Administracin (CIDAS) de las Dependencias, los Organismos y las Empresas Pblicas.
18) Unidades de Organizacin y Mtodos (UOMS) para asesorar tcnicamente a los titulares de las entidades gubernamentales en materia de
Reforma Administrativa.
19) Unidades de Programacin (UPS) para auxiliar tcnicamente a
los titulares de todas las entidades gubernamentales en materia de programacin y de informacin econmica y social y cuidar, en el seno de las
CIDAS. que los progTamas de reforma se adecen a los programas de
las dependencias.
20) Comisin Coordinadora y de Control del Gasto Pblico.
21) Comisin Consultiva Intersecretarial para revisar la constitucin
de fideicomisos bancarios en las zonas prohibidas al dominio de extranjeros,
en las costas y fronteras.
22) Centro Nacional de Capacitacin Administrativa del ISSSTE.
23) Comits Consultivos de inversiones en los sectores de Energticos,
Comunicaciones y Transportes y Agrcolas.
24) Comits Tcnicos Consultivos para la reforma administrativa de
los Sistemas de Organizacin y Mtodos, Archivo y Correspondencia, Codificacin y Anlisis de Normas Jurdicas, Informacin y Estadstica, Adquisiciones, Almacenes, Unidades de Sistematizacin de Datos y de Recursos Humanos.
B) Reorganizaciones internas de las distintas entidades pblicas.
1) Secretara de Educacin Pblica.

Desaparecieron: La Subsecretara General y la Subsecretara de Asuntos Culturales.
Se crearon: la Subsecretara de Educacin Primaria, la Subsecretara de
Planeacin y Coordinacin Educativa, la Subsecretara de Cultura Popular y Educacin Extraescolar y el Consejo Nacional de Recursos Humanos
y Relaciones Industriales. La Subsecretara de Enseanza Tcnica y Supe-
188
rior absorbi tambin la Promocin y Coordinacin de la Educacin Media en todo el pas.

2) Secretara de Recursos Hidrulicos.
Desaparecieron: las Subsecretaras "A" y "B" Y se crearon la Subsecretara de Construccin, la Subsecretara de Operacin y la Subsecretara de
Planeacin.
3) Secretara del Trabajo.
Desaparecieron: Las Subsecretaras HA" y "B".
Se crearon: la Subsecretara del Trabajo y la Subsecretara de Previsin
Social; la Direccin de Asuntos Jurdicos Consultivos, el Instituto del
Trabajo y las Escuelas de Capacitacin en Trabajo Social.
4) Secretara de Gobernacin.
Desapareci: el Departamento de Previsin Social.
Se cre: la Direccin de Servicios Coordinados.
5) Secretara de Industria y Comercio.
Desaparecieron: Las Subsecretaras "A" y "B".
Se crearon: la Subsecretara de Industria, la Subsecretara de Comercio
y la Subsecretara de Pesca. Se integr una Comisin de Adquisiciones,
dependiente de la Oficiala Mayor.
6) Secretara de la Presidencia.
Desaparecieron: la Direccin de Planeacin, la Direccin del Gasto
Pblico y la Direccin de Legislacin e Informe Presidencial. La Direccin Jurdico Consultiva absorbi las funciones de registro de legislacin.
Se crearon: las Direcciones de Estudios Econmicos y la de Estudios
Administrativos.
7) Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin.
Se crearon: la Secretara General de Organizacin y Fomento Ejidal y
la Secretara General Jurdica.
8) Departamento del Distrito Federal.
Se crearon: la Secretaras Generales "A", "B", "c" y "D", la Comisin de Planificacin del Distrito Federal, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo y las Juntas de Vecinos. Se comenz a descentralizar
la administracin del Distrito Federal en dieciseis delegaciones.
9) Se llev a cabo una depuracin preliminar y reestructuracin de la
Polica Judicial y de las agencias del Ministerio Pblico en el Distrito y
Territorios Federales.
10) Se moderniz la Legislacin Carcelaria, en lo que respecta a la
administracin de las crceles y al tratamiento que se da a los prisioneros.
LTIMOS DESARROLLOS
189
11) Se cre en el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin

la infraestructura orgnica necesaria para instrumentar la aplicacin de la
nueva Ley de Reforma Agraria, incluyendo una unidad para sistematizacin de datos. La nueva legislacin agraria renueva y simplifica el trmite
para dotacin o restitucin de tierras a campesinos.
12) Se fusionaron en una sola las Direcciones de Polica y Trnsito del
Departamento del Distrito Federal y se sometieron a una depuracin y
reorganizacin.
13) Se hicieron en la Procuradura de Justicia del Distrito y Territorios
Federales los movimientos necesarios para integrar los rganos encargados
de instrumentar las reformas al Cdigo Penal en materia de accidentes de
trfico.
14) Secretara de Comunicaciones y Transportes.
Se esiahlecio: la Subsecretara de Radiodifusin.
15) Secretara de Obras Pblicas.
Se cre: la Subsecretara "B" y las Direcciones Generales de Caminos
de Mano de Obra, y de Obras Urbanas. Tambin se establecieron las Comisiones de Planeacin de la Infraestructura del Transporte, del Desarrollo Urbano del Pas, de Capacitacin, y de Caminos Alimentadores y
Aeropistas.
16) Secretara de Salubridad y Asistencia.
Se instaur: la Subsecretara de Mejoramiento del Ambiente.
17) Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
Se crearon: la Subsecretara de Investigacin y Ejecucin Fiscal y las
Direcciones de Inspeccin de Impuestos Especiales y de Vigilancia y Notificacin que dependern de la primera. Asimismo quedaron adscritas a
esta Subsecretara las Direcciones Generales de Aduanas y del Registro
Federal de Automviles. Tambin fue creada la Direccin de Programacin y Descentralizacin Administrativa.
C) Reformas a la legislaci6n.
1) Se establecieron legalmente las bases para la promocin y coordinacin de las reformas administrativas del Sector Pblico Federal, as como
las necesarias para coordinar y propiciar la programacin del Sector Pblico Federal, otorgando atribuciones al respecto a las distintas dependencias en lo particular y a la Secretara de la Presidencia en lo general y comn a varias entidades pblicas.
.
Se emiti una nueva Ley para el Control, por parte del Gobierno Federal, de los organismos descentralizados y empresas de participacin es-
190
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN p( 11 I.I CA EN M-:XICO
tatal, que define con mayor precisin las atribuciones al respecto de la

Secretara del Patrimonio Nacional.
2) Se emiti la nueva Ley Orgnica del Departamento del Distrito
Federal.
3) Se promulg la Ley Orgnica del Ejrcito y la Fuerza Area Mexicanos.
4) Fue promulgada la Ley Orgnica de Petrleos Mexicanos y el Reglamento de la Ley Reglamentaria del Artculo 27 Constitucional, en el
ramo del Petrleo, en materia de petroqumica.
5) Se reform la legislacin aplicable a: la Auditora Fiscal; al Centro
de Investigacin y Estudios Avanzados del Instituto Politcnico Nacional;
al Patronato de Obras e Instalaciones del propio Instituto; al Centro Nacional de Enseanza Tcnica Industrial; al Banco de Mxico; al Instituto
Mexicano del Seguro Social; a la Comisin Nacional de Fruticultura y al
Banco Nacional de Comercio Exterior.
111. ENFOQUE GENERAL DE LA REFORMA ADMINISTRATIVA.
La multitud de medidas que se han enumerado, y otras muchas de

diversa importancia que se han tomado a nivel macro y micro administrativo, pretenden responder a una visin de conjunto, orientada a una
transformacin ms o menos profunda de la administracin pblica.
Parece evidente que las medidas tomadas en los primeros nueve meses
de la nueva administracin corresponden a un diagnstico de la administracin pblica que se plante en el perodo inmediato anterior a la toma
de posesin. El 28 de enero de 1971 la necesidad de llevar a la prctica la
reforma administrativa como una accin sistemtica se expres en un
acuerdo del Jefe del Ejecutivo Federal en el que se establecen las bases,
objetivos y polticas generales para la promocin y coordinacin de las
reformas administrativas. Del contenido de este acuerdo cabe destacar los
siguientes aspectos de la concepcin en que se apoya:
1) En la actual etapa del desarrollo es indispensable optimizar el uso
de los recursos del sector pblico y para ello introducir reformas en sus
estructuras y sistemas administrativos, as como seleccionar y capacitar debidamente al personal que le presta servicios.
2) La reforma administrativa ha de realizarse en funcin de los programas de desarrollo.
3) Las reformas sern llevadas a cabo por unidades ad hoc en las entidades pblicas (principio de descentralizacin) y su promocin y coordinacin quedar a cargo de la Secretara de la Presidencia (principio de
centralizacin) .
LTIMOS DESARROLLOS
191
Una vez sentadas las bases de la reforma, y al habrsela vinculado con

el programa de desarrollo, el 11 de marzo de 1971 el Ejecutivo Federal
expidi un acuerdo para la creacin de unidades de programacin, como
organismos gemelos de los de reforma que atiendan este aspecto. El funcionamiento conjunto de las unidades a cargo de las tareas de reforma
administrativa se puso pblicamente de manifiesto por primera vez en la
reunin que celebraron en junio de 1971 los jefes de las unidades de organizacin y mtodos del sector pblico federal, en la cual se plantearon los
aspectos mnimos que debern cubrir los programas internos de reforma
de cada entidad. Esos programas de reformas habrn de comprender los siguientes puntos:
1) Instrumentacin de los organismos de reforma administrativa (creacin de la Comisin Interna de Administracin, la Unidad de Programacin y la Unidad de Organizacin y Mtodos de cada entidad) .
2) Programacin (determinacin de objetivos, metas y programas) .
3) Revisin de la organizacin (precisar objetivos, revisar funciones y
estructurar y formular manuales de organizacin) .
4) Revisin y actualizacin de las disposiciones legales y reglamentarias.
5) Revisin y adecuacin de los procedimientos bsicos de trabajo.
6) Promocin de la descentralizacin operativa.
7) Perfeccionamiento de las aptitudes y actitudes de los servidores pblicos (con programas de capacitacin y adiestramiento, de divulgacin y
sensibilizacin, de motivacin e incentivacin, y de estudios de anlisis y valuacin de puestos y calificacin de mritos) .
8) Determinacin de polticas para el mejor aprovechamiento de los
recursos materiales (con prioridad en lo relativo a estudios de la rentabilidad de equipos de alto costo y la construccin, arrendamiento y localizacin de los edificios y locales destinados a los servicios pblicos) .
9) Mejoramiento de los servicios de atencin al pblico.
10) Proposicin de reformas macro-administrativas.
La situacin general de los avances de la reforma puede resumirse en
este aspecto con los siguientes datos. En mayo de 1971 la Secretara de
la Presidencia inform que de los 42 organismos federales que realizan
coordinadamente las reformas, se haban emprendido en 30 de ellos antes
de 1969; se realizaban a esa fecha 28 programas de reforma y se tenan en
proyecto otros 37. 1)
Como ha sealado Ral Martnez Almazan, si se considerara que las
42 entidades que comprende el proceso de reformas deben realizar un
9
Secretara de la Presidencia, en memorndum indito de mayo de 1971.
192
mnimo de 8 programas cada una, los trabajos realizados en el proceso

comprenden solamente el 28.3% del total de programas por realizar. Pero
"no obstante la lentitud en el proceso de reforma, es alentador considerar
que si durante el perodo 1966-69 se realizaron 30 programas, en I1\enos de
dos aos se estn desarrollando 18, encontrndose en proyecto 7 ms". io
Un factor limitante de los avances se encuentra, sin duda, en la disponibilidad de personal tcnico, pues las unidades a cargo de la instrumentacin de la reforma no han podido hasta la fecha integrar adecuadamente
sus equipos humanos.
IV. LA CONSIDERACION ESTRATEGICA FUNDAMENTAL: REFORMAS EN
LAS ACTITUDES
Ms all de la enumeracin y descripcin de medidas y programas de

trabajo, los cambios que pueden resultar de mayor trascendencia en materia de reforma administrativa se asocian a las modificaciones en las actitudes dentro de la administracin pblica.
Por otra parte, se trata de una transformacin en los esquemas mentales, en las concepciones en que se apoya el servicio pblico y en las actitudes ante el trabajo por parte de los funcionarios. De otra parte, se
trata de modificar los procedimientos concretos para la realizacin de las
funciones pblicas: eliminar la improvisacin y el azar, como se seal
en la campaa, mediante la introduccin de tcnicas de programacin; y
aplicar conscientemente, a todos los niveles, principios de coordinacin
que multipliquen la participacin de los servidores pblicos en el proceso
de toma de decisiones y enlacen la actividad de las unidades que por razones tcnicas o formales se encuentran separadas.
Como ya se ha indicado, an es prematura toda evaluacin sobre las
consecuencias de estos cambios. Pero debe registrarse la esperanza de que
en el seno formal de las reformas (acuerdos, decretos, disposiciones administrativas, programas de trabajo) se est operando un cambio de la ms
alta importancia en el aspecto central de toda reforma administrativa, en
el comportamiento de los hombres que tienen a su cargo la administracin
pblica. Por su ndole, la profundidad de estos cambios y su significacin
ltima no pueden descubrirse ni someterse al mismo gnero de anlisis que
las medidas especficas en la organizacin o los procedimientos. Pero es
evidente que stas tendran efectos muy limitados si no fuesen acompaados de esa otra transformacin de gran alcance que parece caracterizar
los esfuerzos de reforma administrativa del actual rgimen.
io Ral Martncz Almazn, La Reformo Atl minist rnt irr: en Mcxico 1970-7j, documento
an indito.
LTIMOS DESARROLLOS
193
111. DESCRIPCION DE ALGUNOS DE LOS NUEVOS

ORGANISMOS MAS IMPORTANTES
l. CREACION DE LA COMISION NACIONAL DE LAS ZONAS ARIDAS.
El 5 de diciembre de 1970 se expidi el decreto que crea la Comisin

Nacional de las Zonas Aridas. Aprobado apenas unas horas despus de la
toma de posesin de la nueva administracin, el decreto se apoy en estudios previos: "Mi experiencia de funcionario mexicano -seal el Presidente en la primera sesin del Consejo Directivo de la Comisin-, un
largo viaje por todo el pas que incluy las regiones a que el Decreto se
refiere, el contacto con distinguidos tcnicos mexicanos, todo ello me permiti, antes del da primero del presente mes, llegar a redactar el Decreto
que despus, ya con base legal, pude expedir". 11 El Decreto prolonga esfuerzos anteriores, como se precisa en sus considerandos: "la misma preocupacin de rehabilitar y desarrollar las regiones ridas se hizo sentir ya
bajo anteriores administraciones, que emprendieron programas diversos,
destinados a resolver problemas especficos". 12 Como ya se ha indicado,
el Mecanismo de Participacin para la Programacin del Sector Agropecuario se avoc concretamente al estudio de estos problemas en las postrimeras del rgimen del Lic. Daz Ordaz.
El artculo 30. del Decreto establece las atribuciones de la Comisin
en los siguientes trminos:
1) Evaluar y recopilar toda la informacin pertinente acerca de dichas
zonas (las ridas), tanto por entidades federativas como a nivel nacional,
inventariando los recursos humanos y naturales con que cuentan;
2) Realizar, por lo que respecta a las zonas ridas, estudios sobre las
principales actividades que en ellas se desarrollan; tecnologa utilizada, sistemas de produccin, infraestructura, servicios pblicos, comunicaciones,
rgimen de crdito, precios de los productos y costos de produccin, actividades complementarias y, en general, todos aquellos que sean conducentes al desarrollo de estas regiones;
3) Promover y coordinar ante las diversas dependencias oficiales los
trabajos de desarrollo aprobados para las zonas ridas;
4) Promover la organizacin de los productos regionales y sectoriales
para favorecer la obtencin de crditos, subsidios y precios adecuados a la
11 Presidencia de la Repblica, El Gobierno Mexicano, Mxico, 1, 1/31 de diciembre de
1970, p. 128.
12 Diario Oficial, Mxico, 5 de diciembre de 1970.
194
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PRLICA EN MXICO
produccin, por medio de la venta directa o la industrializacin de los

productos, a travs de la propia organizacin de productores;
5) Promover la participacin directa de los habitantes de las zonas
mencionadas en los progTamas de desarrollo y en la ejecucin de las tareas que se emprendan, llevando a cabo, para ello, la divulgacin de la
informacin tecnolgica necesaria;
El artculo 40. establece el Consejo Directivo de la Comisin, cuya presidencia recaer en la persona que designe el Presidente de la Repblica y
del cual formarn parte los subsecretarios designados por los titulares de
los ramos de Industria y Comercio, Agricultura y Ganadera, Obras Pblicas, Recursos Hidrulicos y Salubridad y Asistencia; un Secretario General del Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin; los subdirectores generales del Instituto Nacional de Comercio Exterior y del Instituto
Nacional para el Desarrollo de la Comunidad Rural y de la Vivienda
Popular, en cuanto estn integrados estos organismos, y un representante
de cada uno de los gobiernos de Baja California Sur, Baja California,
Sonora, Chihuahua, Coahuila, Nuevo Len, Tamaulipas, San Luis Potos,
Zacatecas, Durango e Hidalgo.
La creacin de la Comisin se fundamenta en el hecho de que la
atencin de los complejos problemas a que se refiere "no puede llevarse
a cabo por una o varias instituciones pblicas actuando aisladamente, sino
que es preciso promover y coordinar el concurso de los ms variados y
sostenidos esfuerzos y recursos" (Considerando 40.) .
La Comisin responde esencialmente a una necesidad de coordinacin:
8 entidades pblicas y 11 estatales concurren a ella, para integrar sus esfuerzos en la solucin de problemas que son fuente y consecuencia de
desequilibrios en el desarrollo nacional.
11. REORGANIZACION DE LA INDUSTRIA AZUCARERA.
El 17 de diciembre de 1970 el Presidente de la Repblica seal:

"Ayer aprob la elevacin del precio del azcar ... Tuvimos que atender
a la solucin de una larga crisis, que produjo un endeudamiento que
tendr que pagar el pueblo de Mxico porque los precios eran artificiales.
El incremento justificado de los salarios en los ingenios, el costo de la
produccin, el costo del manejo, venan haciendo que se mantuviera un
precio artificial del azcar y que paralelamente ya no hubiera estmulo
para los productores de caa de azcar ... El panorama previsible era el
de tener que recurrir, en poco tiempo, no solamente a privarnos de las
LTIMOS Dl'SARROLLOS
195
exportaciones, sino tambin que tendramos que importar azcar a precios

mucho mayores que los que ahora se producen en Mxico". 13
Se elev el precio del azcar. Pero no fue una medida aislada, sino
una parte ms -aunque bsica- de un programa de reorganizacin de la
industria azucarera. Para coordinar e instrumentar este progl"ama, el 18
de diciembre de 1970 se expidi el decreto que crea la "Comisin Nacional de la Industria Azucarera" como organismo descentralizado responsable de "dirigir y coordinar armnicamente los diversos aspectos que en
materia de azcar competen al sector pblico". 14
En el artculo 40. del Decreto se establecen las siguientes atribuciones
de la Comisin:
1) Planear el desarrollo de la industria azucarera, tomando en cuenta
las necesidades actuales y futuras de la demanda interna y del mercado
in rernacional.
2) Procurar la elevacin en la productividad de la industria azucarera
nacional, mediante el aprovechamiento integral y adecuado de los recursos humanos, fsicos, y financieros, y la introduccin de tcnicas modernas
de produccin.
3) Asegurar la adecuada distribucin interna y externa de la produccin de azcar, alcohol y mieles incristalizables, mediante el establecimiento y ejecucin de polticas comerciales coordinadas y eficientes.
4) Vigilar la calidad y posicin competitiva de los productos de la
industria azucarera.
5) Propiciar, a travs de la Financiera Nacional Azucarera, S. A., y
en coordinacin con la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, el financiamiento de la industria en volmenes y condiciones adecuados para
estimular la inversin productiva que requiere el desarrollo de la industria.
6) Establecer un organismo para la administracin y manejo de los
ingenios propiedad del sector pblico o administrados por este, de conformidad con la poltica general que la propia Comisin formule.
7) Organizar un cuerpo de planeacin y de estudio e investigacin
tecnolgica de las actividades azucareras con vistas a propiciar su sano
crecimiento.
8) Organizar comits asesores que representen, respectivamente, a los
industriales azucareros, a los campesinos caeros y a los trabajadores de
la industria azucarera.
13 Presidencia de la Repblica, El Gobierno Mexicano, Mxico 1, 1/31 de diciembre
de 1970, p. UIl.
14 Diario Oficial, Mxico, 18 de diciembre de 1970.
196
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN Pl;BLICA EN MXICO
En el artculo 50. se establece la Junta de Gobierno de la Comisin

integrada en la siguiente forma: Secretario de Industria y Comercio; Secretario de Agricultura y Ganadera; Secretario de Hacienda y Crdito
Pblico; Director General de la Financiera Nacional Azucarera, S. A; Director General de la Unin Nacional de Productores de Azcar, S. A;
Director de la entidad; un Vocal Ejecutivo y un Secretario.
En la Comisin concurren, por tanto, todas las entidades pblicas con
atribuciones en materia azucarera y el principal organismo representante
de los productores, para coordinar las actividades pblicas y privadas de
tal modo que aseguren una sana evolucin de la industria.
111. CONSTITUCJON DE UN FIDEICOMISO PARA ESTUDIOS Y FOMENTO
DE CONJUNTOS, PARQUES Y CIUDADES INDUSTRIALES.
Como parte de la poltica de fomento industrial y en especial para la

descentralizacin, "que es un objetivo importante de la poltica de fomento de las industrias que el gobierno realiza", el 24 de diciembre de
1970 se constituy un fideicomiso, a cargo de Nacional Financiera, S. A,
para la creacin de conjuntos, parques y ciudades industriales.
El Comit Tcnico y de Distribucin de Fondos del fideicomiso tendr las siguientes funciones:
1) Determinar las poblaciones donde se promovern conjuntos, parques o ciudades industriales conforme a las polticas del Gobierno Federal.
2) Sugerir los tipos de industrias que se fomentarn en los conjuntos,
parques y zonas.
3) Promover la participacin de los gobiernos y de las asociaciones de
empresarios, as como de las empresas interesadas.
4) Promover ante los Ejecutivos Federal y Estatales, las obras de infraestructura que se requieran o el complemento de las existentes, en las
reas que sean seleccionadas.
5) Promover en los conjuntos industriales, integrados principalmente
por pequeas y medianas industrias, tecnologa, asesoramiento y financiamiento, as como auxilio y servicios comunes.
6) Estudiar y sugerir a quien corresponda las operaciones de compraventa de terrenos y ejecucin de obras de todo tipo, as como el otorgamiento de financiamientos, relacionados con el desempeo del fideicomiso.
7) Administrar los programas y realizar todas las operaciones activas
y pasivas de crdito necesarias para el cumplimiento de sus funciones, ya
sea directamente o por cuenta de terceros.
8) Formular los presupuestos anuales de gastos del fideicomiso.
LTIMOS DESARROLLOS
197
9) Las dems que la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico oyendo

la opinin de la de Industria y Comercio seale conforme a los recursos
de que se disponga.i"
El Comit estar integrado por representantes de las Secretaras de
Hacienda y Crdito Pblico, Industria y Comercio, Obras Pblicas, Presidencia, Recursos Hidrulicos, del Departamento de Asuntos Agrarios y
Colonizacin y de Nacional Financiera, S. A. Se invitar a participar en
el Comit a la Confederacin de Cmaras Industriales de los Estados Unidos Mexicanos y a la Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio,
as como a los gobernadores de las entidades federativas interesadas.
A la coordinacin que supone esa integracin del Comit, se agrega
una declaracin explcita, en el texto del Acuerdo, sobre la vinculacin
del fideicomiso a otras actividades pblicas y privadas: "En los programas
de inversiones del sector pblico, se estudiar la posibilidad de crear
conjuntos industriales o de propiciar su desarrollo. Los estudios se harn
en coordinacin con el fideicomiso. Se invitar a los particulares a estudiar sus programas de inversin en coordinacin con el fideicomiso, con
la misma finalidad".
Se trata, por tanto, de un mecanismo promocional que organiza esfuerzos nacionales de fomento industrial, conforme a los lineamientos de
poltica de la nueva estrategia de poltica econmica.
IV. CREACION DEL CONSEJO NACIONAL DE CIENCIA Y TECNOLOGIA.
Una preocupacin sistemticamente reiterada en la campaa del candidato presidencial culmin en la ley que cre, el 29 de diciembre de
1970, el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, como organismo descentralizado "asesor y auxiliar del Ejecutivo Federal en la fijacin, instrumentacin, ejecucin y evaluacin de la poltica nacional de ciencia y
tecnologa". 16
Entre las principales funciones del Consejo se establecieron las siguientes:
1) Fungir como asesor del Ejecutivo Federal en la planeacin, programacin, coordinacin, orientacin, sistematizacin, promocin y encauzamiento de las actividades relacionadas con la ciencia y la tecnologa, su
vinculacin al desarrollo nacional y sus relaciones con el exterior.
2) Ser rgano de consulta obligatoria para las dependencias del Ejecutivo Federal, organismos descentralizados y empresas de participacin
15
16
Diario Oficial, 24 de diciembre de 1970.

Diario Oficial, Mxico, 29 de diciembre de 1970.
198
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA E:\ Mt:XICO
estatal, en materia de inversiones o autorizacin de recursos a proyectos

de investigacin cientfica y tecnolgica. educacin superior, importacin de
tecnologa, pago de regalas, patentes. normas, especificaciones, control
de calidad y en general, en todo lo relacionado para el adecuado cumplimiento de sus fines.
3) Asesorar en su materia a los gobiernos de los estados y territorios
de la federacin, a los municipios, as como a las personas fsicas o morales en las condiciones que en cada caso se pacten.
4) Elaborar programas indicativos de investigacin cientfica y tecnolgica ...
5) Promover la ms amplia intercomunicacin y coordinacin entre
las instituciones de investigacin y de enseanza superior, as como entre ellas, el Estado y los usuarios de la investigacin.
6) Fomentar y fortalecer las investigaciones bsicas tecnolgicas y aplicadas que se necesiten ...
7) Canalizar recursos adicionales hacia las instituciones acadmicas y
centros de investigacin ...
8) Promover la creacin de nuevas instituciones de investigacin y
proponer la constitucin de empresas que empleen tecnologas nacionales
para la producin de bienes y servicios.
13) Formular y llevar a cabo un programa nacional controlado de
becas, y concederlas directamente, as como intervenir en las que ofrezcan
otras instituciones pblicas nacionales. o los organismos internacionales y
gobiernos extranjeros en los trminos de las convocatorias correspondientes.
14) Actuar como coordinador de la cooperacin tcnica que se pacte
con los organismos internacionales y gobiernos extranjeros, a solicitud de
la Secretara de Relaciones Exteriores.
17) Fomentar programas de intercambio de profesores, investigadores
y tcnicos, con otros pases.
18) Promover cursos o sistemas de capacitacin, especializacin y actualizacin de conocimientos en ciencia y tecnologa.
26) Investigar en forma directa exclusivamente sobre la investigacin misma ...
La Junta Directiva tendr ocho miembros permanentes: los Secretarios de Educacin Pblica (Presidente). Industria y Comercio, Hacienda
y Crdito Pblico, Agricultura y Ganadera y Salubridad y Asistencia, el
Rector de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, el Director
General del Instituto Politcnico Nacional y el Director General del
propio Consejo.
LTIMOS DESARROLLOS
199
La creacin del Consejo responde, fundamentalmente al "imperativo

nacional de llevar adelante, con firmeza y determinacin, una poltica
cientfica y tecnolgica acorde con las prioridades que se adopten en la
satisfaccin de las necesidades del pas". Se entrecruzan, de hecho, mltiples objetivos de poltica y acciones pblicas y privadas en la creacin de
este organismo: de educacin, de independencia econmica, de fomento
agrcola e industrial. En general, se trata de enfrentar cuestiones bsicas
del desarrollo, aprovechando las experiencias, positivas unas, frustradas
otras, que acumularon administraciones anteriores: desde la fundacin del
Consejo Nacional de la Educacin Superior y de la Investigacin Cientfica, en 1935, o la Comisin Impulsora y Coordinadora de la Investigacin
Cientfica, en 1942, hasta el Instituto Nacional de Investigacin Cientfica, en 1950 y sus reformas en 1961. Como subray el Secretario de Comunicaciones y Transportes en su exposicin ante la Cmara de Diputados, el nuevo Consejo se ubic en el contexto general del desarrollo:
"La investigacin cientfica no puede concebirse aislada de la estructura
social, econmica, poltica y cultural de una nacin". Y se concibe como
un instrumento de promocin: "La ciencia y la tecnologa son factores
bsicos del desarrollo general y herramientas esenciales en su aceleramiento". 17
V. CREACION DE LA COMISION NACIONAL COORDINADORA DE
PUERTOS Y DE LAS JUNTAS COORDINADORAS DE PUERTOS.
El 29 de diciembre de 1970 se expidi la Ley que crea la Comisin

Nacional Coordinadora de Puertos "con el objeto de coordinar en los puertos martimos y fluviales las actividades y servicios martimos y portuarios;
los medios de transporte que operen en ellos, as como los servicios principales auxiliares y conexos de las vas generales de comunicacin para su
eficiente operacin y funcionamiento't.w Como seal el Secretario de
la Presidencia, en la exposicin correspondiente en la Cmara de Senadores, "no se trata de que esta Comisin sea un organismo descentralizado y
que descentralice, por servicio, las funciones de dependencias del Ejecutivo.
No se trata, tampoco, de una desconcentracin de autoridad, sino de una
coordinacin de facultades y funciones... (La iniciativa) constituye un
enrgico llamado del ciudadano Presidente de la Repblica a las dependencias gubernamentales y a las organizaciones de trabajadores y patronos
portuarios, a que coordinen sus actividades y logren hacer ms eficaz el
funcionamiento de los puertos". 19
17
18
19
El Da, Mxico, 18 de diciembre de 1970.

Diario Oficial, Mxico. 29 de diciembre de 1970.
El Nacional, Mxico, 16 de diciembre de 1970.
200
DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADl\llNISTRACIN PBLICA EN MXICO
No se atribuyeron a la Comisin facultades adicionales a las que ya

posea el sector pblico, La Comisin "ser el rgano encargado de coordinar en los puertos el ejercicio de las atribuciones que correspondan a las
diversas dependencias del Ejecutivo Federal" en las materias a que corresponde la Ley que la crea. La preside la Secretara de la Presidencia, por ser
sta, "ante todo, una Secretara de coordinacin de funciones't.w Tendr
representantes de las Secretaras de Agricultura y Ganadera, Comunicaciones y Transportes, Gobernacin, Hacienda y Crdito Pblico, Industria y
Comercio, Marina, Patrimonio Nacional, Salubridad y Asistencia y del
Trabajo y Previsin Social, del Departamento de Turismo, y de los siguientes organismos: Instituto Mexicano de Comercio Exterior, Petrleos
Mexicanos, Ferrocarriles Nacionales de Mxico, Almacenes Nacionales de
Depsito, Compaa Nacional de Subsistencias Populares y Puertos Libres
Mexicanos. Asimismo, "se invitar a participar en la Comisin con voz y
voto, a cuatro representantes que designen de comn acuerdo las organizaciones de trabajadores portuarios, cualquiera que sea su personalidad jurdica; un representante de la Confederacin de Cmaras Nacionales de
Comercio; un representante de la Confederacin de Cmaras Industriales;
un representante de la Confederacin de Asociaciones de Agentes Aduanales de la Repblica Mexicana; un representante de las empresas autorizadas de autotransporte de servicio pblico federal; un representante designado de comn acuerdo entre la Asociacin Nacional de Importadores y
Exportadores de la Repblica Mexicana y el Consejo Nacional de Usuarios
del Transporte para el Comercio Exterior; un representante de los navieros nacionales de altura: un representante de los navieros de cabotaje;
un representante de los agentes consignatarios de buques y un representante de la Confederacin Nacional de Cooperativas". (texto del Decreto) .
La Comisin actuar en los puertos por medio de Delegados Coordinadores auxiliados por Juntas Coordinadoras y Comisiones Consultivas.
La sola enumeracin de los integrantes de la Comisin hace ver la complejidad del problema de coordinacin a que se hace frente con esta medida. Se trata de un caso de concurrencia mltiple, en que ningn rgano
ejecutivo -a menos que chocase con toda la estructura de la administracin- poda enfrentar directamente el problema. Se opt, por ello, por
un mecanismo operativo, de coordinacin y participacin, que aglutine los
esfuerzos pblicos y privados en trminos de las necesidades reales y las
condiciones operativas de los servicios portuarios.
20 Declaracin del Secretario de la Presidencia, citado en el Banco Nacional de Comercio

Exterior, S. A. Mxico: la poltica econmica del nuevo Gobierno. Mxico. 1971, p. 208.
LTIMOS DESARROLLOS
201
VI. CREACION DEL INSTITUTO MEXICANO DE COMERCIO EXTERIOR.
El 31 de diciembre de 1970 se promulg la Ley que crea el Instituto

Mexicano de Comercio Exterior, como entidad coordinadora del esfuerzo
nacional, pblico y privado, en materia de promocin y fomento de las
exportaciones mexicanas.
En el artculo 20. de la Ley, se establecen las atribuciones del Instituto,
entre las que destacan las siguientes:
1) Fomentar el comercio exterior del pas, en todos sus aspectos;
2) Estudiar y proyectar polticas, planes y programas en materia de comercio exterior, y someterlos a la consideracin del Presidente de la Repblica, a travs del Secretario de Industria y Comercio:
3) Ser el instrumento de coordinacin de las actividades de los sectores
pblico y privado que participan en el comercio exterior. Para este efecto
coordinar sus propias actividades con las Secretaras y Departamentos de
Estado, organismos descentralizados y empresas de participacin estatal;
6) Promover la asociacin de productores, comerciantes, distribuidores
y exportadores, a fin de estimular y promover el incremento del comercio
exterior;
7) Realizar investigaciones para identificar, cualificar y cuantificar, los
productos y servicios nacionales que puedan tener demanda en el exterior;
9) Realizar una labor permanente de difusin en el mercado internacional de los productos nacionales para crear, extender e intensificar su
demanda en las mejores condiciones;
10) Colaborar con la Secretara de Industria y Comercio en la fijacin
de las normas de calidad de los productos destinados a la exportacin, y en
la vigilancia de su debido cumplimiento, de acuerdo con el reglamento y
disposiciones que se expiden al efecto;
17) Promover la exportacin de artculos artesanales;
18) Impulsar la exportacin de productos semimanufacturados y man ufacturados.
19) Organizar la participacin del pas en ferias y exposiciones comerciales que se realicen en otras naciones;
20) Organizar y dirigir en el exterior, temporal o permanentemente,
ferias y exposiciones comerciales de productos nacionales, as como establecer o autorizar centros de exhibicin de artculos exportables.
40) Formular y mantener actualizado el Registro Nacional de importadores y exportadores.
202
En el artculo 50. de la Ley se establece el Consejo de Administracin

del Instituto, que estar integrado por un representante de cada una de las
siguientes Secretaras de Estado: Industria y Comercio, Relaciones Exteriores, Hacienda y Crdito Pblico, Agricultura y Ganadera. Comunicaciones y Transportes, Marina y Patrimonio Nacional; y por un representante de cada una de las siguientes instituciones: Banco Nacional de Comercio Exterior. Banco de Mxico, Confederacin de Cmaras Industriales,
Confederacin de Cmaras Nacionales de Comercio, Cmara Nacional de
la Industria de Transformacin, Asociacin Nacional de Importadores y
Exportadores de la Repblica Mexicana.
El hecho de que participen en el Instituto entidades pblicas (siete secretaras de Estado y dos instituciones nacionales de crdito) y los principales organismos representativos de la iniciativa privada, refleja la intencin
de evitar la dispersin de esfuerzos en materia de comercio exterior. Se
trata de organizar y encauzar los esfuerzos nacionales en esta materia, a fin
de enfrentar, mediante la participacin conjunta de todos los sectores involucrados, los problemas del comercio exterior de Mxico a partir de su
base (la estructura productiva) y a travs de todos los mecanismos nacionales e internacionales con los que est vinculado.
VII. PUESTA EN MARCHA DEL PLAN HUICOT
El 22 de julio de 1970 los gobernadores de Durango, Jalisco, Nayarit y

Zacatecas constituyeron el Comit Interestatal para el Desarrollo de la Sierra Occidental, con objeto de promover el desarrollo de los grupos humanos del rea Huicot. Base del acuerdo fue la Operacin Huicot, que desde
1965 haba emprendido el Plan Lerma de Asistencia Tcnica para atender
a los gTUpOS huicholes, coras, tepehuanes y mestizos Huicot, habitantes
de la zona ms abrupta de la Sierra Occidental.
El Comit inici un Programa de Accin Inmediata, a cuyo desarrollo
decidi contribuir el Gobierno Federal en 1971 mediante un mecanismo de
coordinacin y participacin de diversas entidades pblicas, que recibi el
nombre de Plan Huicot. Con la intervencin directa del Presidente de la
Repblica, acudieron al auxilio de los habitantes del rea Huicot las Secretaras de la Presidencia, Agricultura y Ganadera, Obras Pblicas, Salubridad y Asistencia y Educacin Pblica, el Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin, la Compaa Nacional de Subsistencias Populares, el
Comit Administrador del Programa Federal de Construccin de Escuelas,
el Instituto Nacional de Desarrollo de la Comunidad Rural y la Vivienda
Popular, la banca oficial y otras entidades pblicas.
LTIMOS DESARROLLOS
203
El Plan Huicot se gest en las primeras semanas de la nueva administracin y fue puesto en marcha por el Presidente de la Repblica el 19 de
diciembre de 1970. Se plante en esa fecha que seis meses despus se celebrara una reunin de trabajo para evaluar los resultados del Plan en ese
lapso, o sea, el desarrollo del Programa de Accin Inmediata y de los estudios necesarios para planear acciones a mediano y largo plazo. 21
Al celebrarse esa reunin de trabajo el 9 de julio de 1971, se pudo apreciar ... que el programa se ha cumplido ntegramente". 22 En esa etapa, las
acciones principales se refirieron a cuestiones de tenencia de la tierra, tiendas CONASUPO, aeropistas y caminos, agua potable, centros de salud, construccin de albergues y escuelas y otras acciones. En el propio mes de julio
se dio forma al programa para el resto de 1971 y prosiguieron los estudios
para la configuracin de los planes a mediano y largo plazo. Se ha planteado, al respecto, la conveniencia de crear un organismo ad hoc, propuesta
que se ha sometido a estudio.
Desde el punto de vista administrativo, debe destacarse que la organizacin del Plan Huicot constituye una experiencia del mayor inters por
su mecnica operativa: se trata de un programa de accin coordinada que
en cierta manera se llev a cabo fuera de un marco formal e institucional
estricto. Puede describirse, ms bien, como la concurrencia funcional y
operativa de entidades pblicas federales y gobiernos estatales, dentro del
marco de sus facultades y atribuciones, en torno a un programa bien definido con objetivos especficos a corto plazo. Del desarrollo mismo del
programa, como fruto del anlisis de las experiencias, podr o no derivarse
una organizacin formal que lleve el Plan ms adelante. Por lo pronto,
se han cubierto las metas inmediatas que se plantearon, mediante la coordinacin gil y eficaz de las acciones pblicas, respetando los marcos
institucionales existentes y evitando la improvisacin y la dispersin de
los esfuerzos.
VIII. CREACION DEL INSTITUTO NACIONAL PARA EL DESARROLLO DE
LA COMUNIDAD RURAL Y DE LA VIVIENDA POPULAR.
El 20 de febrero de 1971 se promulg la Ley que crea el INDF.co, en

sustitucin del Instituto Nacional de la Vivienda. para actuar en un m-
bita ms amplio y con mayores facultades y recursos.

~l Banco Nacional de Comercio Exterior, Mxico: la Poltica Econmica del Nuevo Gobierno, Mxico, 191. pp. 77 Y sigs.; Primer Congreso Nacional de Desarrollo y Comercio
Exterior (SIC, IMCE, CNAFINDRE), Ponencias sobre planes y organismos de desarrollo
regional, Lic. Rodolfo Rueda Enrquez, Plan Huicot, Mxico, 1971, tomo V; Presidencia de
la Repblica, El Gobierno Mexicano, No. 4, 10./31 de marzo de 1971, pp. 28 Y 82. Y No. 8.
10./31 de julio de 1971, p. 55 Y sgs,
~~ Presidencia de la Repblica, El Gobierno Mexicano, :'\0. 8. 10./31 de julio de El71, p. 62.
204
"El Instituto participar en las tareas de desarrollo de la comunidad

rural y de vivienda popular que efecten las entidades federales y descentralizadas, coordinndolas y sealando las normas a que han de sujetarse;
propiciar la construccin de viviendas populares y la regeneracin de las
zonas de tugurios; promover formas de trabajo y cooperacin colectiva
con obras de mejoramiento colectivo en las poblaciones pequeas, y, en
general, fomentar el mejoramiento ambiental y sanitario de las comunidades rurales'l.f"
El Instituto funcionar como un organismo pblico descentralizado,
con un Director General que formar parte de un Consejo de Administracin, con seis consejeros, cuyo presidente ser el Secretario de Hacienda
y Crdito Pblico. 24
La creacin del INDECO corresponde a una estrategia de desarrollo que
comprende mltiples medidas de reforma administrativa en ese mbito
de accin. La transformacin del INV en el INDECO significa sobre todo
reforzar los instrumentos para el desarrollo de la comunidad y para la construccin de viviendas populares.
IX. PUESTA EN MARCHA DEL PLAN LAGO DE TEXCOCO
El 21 de julio de 1971 el Presidente de la Repblica puso en marcha el

Plan Lago de Texcoco. De esta manera, se cerr una etapa que comprendi
casi un cuarto de siglo de estudios y esfuerzos y se abri otra de accin
concreta y coordinada.
El 19 de marzo de este ao, por acuerdo presidencial, se haba creado
una Comisin de Estudios del Lago de Texcoco, de tipo intersecretarial y
transitorio, que se ocupara de la formulacin del Plan. La Comisin parti de los estudios que aos atrs haba realizado la Comisin del Lago de
Texcoco y cont con la colaboracin de un abultado nmero de tcnicos
de instituciones federales, estatales y privadas.
EllO de junio de 1971, un decreto del Jefe del Ejecutivo modific los
lmites del vaso del Lago de Texcoco, a fin de poder llevar a cabo las obras
necesarias para un adecuado rgimen hidrulico. Unos das despus, el 23
de junio de 1971, se expidi un acuerdo presidencial conforme al cual se
aprueba el Plan Lago de Texcoco y las recomendaciones de la Comisin
de Estudios creada el 19 de marzo. Las obras sern realizadas conjuntamente
por las Secretaras de Recursos Hidrulicos y Agricultura y Ganadera, con
las intervenciones correspondientes de las de Presidencia y Hacienda y
23 Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A., Mxico: La politica economice del nuevo
gobierno, Mxico, 1971, pp. 8283.
24 Diario Oficial, Mxico, 20 de febrero de 1971.
LTIMOS DESARROLLOS
205
Crdito Pblico para la autorizacin de las inversiones y la obtencin de su

financiamiento. El Plan requerir una inversin total de 563 millones de
pesos y el programa de actividades se prolongar durante 21 aos, hasta la
regeneracin total de la zona de 'Texcoco.P"
X. CREACION DE LA COMISION NACIONAL TRIPARTITA
El 17 de mayo de 1971 se llev a cabo una junta con la participacin de

representantes del Gobierno Federal y de los sectores obrero y empresarial
para la constitucin de la Comisin Nacional Tripartita. Se trataba, a travs de ese mecanismo, de crear un foro apropiado para la expresin de los
intereses de obreros y empresarios, que desembocara en la definicin de
polticas realistas que el Gobierno Federal pudiese traducir en medidas
de Estado.
La Comisin qued integrada por diez representantes del sector obrero,
diez del sector empresarial y cinco funcionarios federales. Se formaron seis
comisiones de estudio: Inversiones, Productividad y Descentralizacin Industrial; Desempleo y Capacitacin de los Recursos Humanos; Industrias
Maquiladoras y Exportaciones; Caresta de la Vida; Vivienda Popular y
Contaminacin Ambiental.
El Secretario del Trabajo seal el 23 de junio que "la lucha por la
mejora de los mexicanos a travs de lo que se llama la lucha de clases no
se mediatiza por esta Comisin Nacional Tripartita, sino que se reconoce
y se vuelve orgnica". 26 El lo. de julio, el Presidente de la Repblica se
refiri al tema en los siguientes trminos: " ... nos est sealando un mtodo sencillo, democrtico y gil de trabajo que ya no habremos de detener. .. Pienso que debemos mantener con todos los sectores privados esta
relacin gil -tal vez nica en el mundo- con un sentido democrtico,
muy a la mexicana) que nos hace encontrar caminos de resolucin para
nuestros problemas ... Con los empresarios, con los lderes obreros, (estamos) ... encontrando con rapidez mejores medios para el trato adecuado
de los asuntos; tanto de aquellos asuntos sobre los que se tiene la posibilidad de encontrar frutos inmediatos, como de otros. " que slo a travs de
muchos aos se lograr que haya soluciones perdurables". 27
25 Presidencia de la Repblica, El Gobierno Mexicano, Mxico, No. 4, 10./31 de marzo

de 1971, pp. 159-161, Y No. 8, 10./31 de julio de 1971, pp. 116-124.
,26 Presidencia de la Repblica, El Gobierno Mexicano, No. 7, 10./30 de junio de
19i1, p. 165.
27 Presidencia de la Repblica. El Gobierno Mexicano, No. 8, 10./30 de julio de 1971,
pp. 11-12.
206
DIEZ AOS DE PLA;\IIFICACIN y ADMIXISTRACN 1'1;;LJCA EN MXICO
XI. CREACION DE LA COMISION COORDINADORA y DE CONTROL DEL

GASTO PUBLICO.
En enero de 1971 se tom la resolucin de integrar la Comisin Coordinadora y de Control del Gasto Pblico con el propsito central de
reforzar los mecanismos de programacin del gasto pblico.
La Comisin, integrada por representantes de las Secretaras de la Presidencia, Patrimonio y Hacienda y Crdito Pblico, en ejercicio de las
atribuciones que les corresponden a estas dependencias, debe formular
proposiciones sobre el gasto pblico que comprendan aspectos de la programacin y control del mismo y de la reforma administrativa. Aprovechando las experiencias de la Subcomisin de Inversin-Financiamiento,
se trata de aplicar mtodos de trabajo semejantes para el gasto corriente
y los subsidios. A partir de planteamientos programticos, a niveles global y sectoriales, la Comisin propondr polticas y elementos de la integracin del gasto pblico, de las formas de controlarlo y de los cambios
que deben introducirse en la administracin para aj ustarla a los programas.
Se ha incluido entre las tareas de la Comisin la de avanzar en los
estudios y disposiciones para la implantacin general del sistema de presupuesto por programas en todo el sector pblico.
Aparentemente, la Comisin tiene un carcter consultivo, ms que
operativo, aunque las dependencias representadas en ella tienen facultades suficientes para instrumentar sus conclusiones. Puede entenderse, por
ello, que se trata de un rgano de coordinacin que se basa en la comunicacin entre diversas dependencias para integrar puntos de vista comunes
sobre las cuestiones del gasto pblico.
XII. NUEVA lEY SOBRE CONTROL DE ORGANISMOS
DESCENTRALIZADOS.
El 31 de diciembre de 1970 se promulg la Ley para el Control por

parte del Gobierno Federal, de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal, que sustituye a la que estaba vigente desde
1965.
La nueva ley ampla considerablemente el mbito del control de los
organismos descentralizados. Por una parte, se crean mecanismos que permiten lograr una coordinacin mayor dentro del subsector paraestatal y
con el Gobierno Federal, de tal modo que sea posible orientar el sector
pblico en conjunto en trminos de programas de desarrollo. Por la otra,
LTIMOS DESARROLLOS
207
se fortalecen los mecanismos para el control y vigilancia de las operaciones

de estas entidades pblicas.
De acuerdo con la nueva ley, la Secretara del Patrimonio Nacional
"controlar y vigilar la operacin de los organismos y empresas... por
medio de la auditora permanente y de la inspeccin tcnica, para informarse de su marcha administrativa; procurar su eficiente funcionamiento
econmico y correcta operacin; verificar el cumplimiento de las disposiciones que dicte la Secretara de la Presidencia en materia de vigilancia
de las inversiones y con las normas que para el ejercicio de sus presupuestos seale la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico". La Secretara
del Patrimonio "deber revisar los sistemas de contabilidad, de control
y de auditora interna y externa, revisar los estados financieros mensuales y
anuales y vigilar el cumplimiento de los presupuestos y programas anuales de operacin". La ley crea, adems, una serie de mecanismos de control que operar la propia Secretara del Patrimonio. 28
XIII. LA REFORMA EDUCATIVA: UN CASO ESPECIAL
En su discurso de toma de posesin, el Presidente de la Repblica anunci que su administracin emprendera una vasta reforma educativa. "Nada
de lo que Mxico ha logrado hasta el presente puede explicarse sin la obra
educativa realizada por sus gobiernos. .. Hagamos de cada aula un agente
dinmico del cambio social, del progreso cientfico y del desarrollo econmico. " Que surja de la escuela la nacin que ambicionamos ser. Una
autntica reforma educativa exige revisar, profunda y permanentemente,
los objetivos, los conceptos y las tcnicas que guan la docencia. Desconfiemos de los cambios espectaculares y las decisiones arbitrarias. La reforma
que iniciaremos no ser fruto de una imposicin burocrtica. Surgir de
cada aula y estar fundada en la veracidad y en el dilogo. 29
Un ao antes, durante la campaa, el candidato haba sealado: "Si el
pueblo me lleva a la Presidencia de la Repblica, en las primeras semanas
de mi ejercicio constitucional propondr al pas un cambio radical de estructuras educativas. .. Si vamos a proponer reformas al sistema educativo
nacional en todos sus aspectos, habremos de considerar desde los primeros
escalones de la enseanza primaria, hasta los ms elevados doctorados universitarios; vamos a tomar en cuenta desde las primeras enseanzas para las
destrezas artesanales, hasta los elevados estudios de los institutos tcnicos;
vamos a tratar de ligar orgnicamente, con la colaboracin libre, sin corn28
2'9
Diario Oficial, Mxico, 31 de diciembre de 1970.

Presidencia de la Repblica, El Gobierno Mexicano, 1, 1;31 de diciembre de 1970, p. 21.
208
DIEZ AOS DE PLANIFICACI;' y ADMINISTRACIN PBLICA EN :MXICO
pu1siones, de todos los sectores, los puntos de vista de la educacin estatal

con los de las instituciones autnomas". 30
La reforma educativa es una cuestin poltica, econmica y social, cuyo
anlisis rebasa el marco que se ha trazado a este trabajo. Pero es tambin
una cuestin administrativa.
En los textos citados, se apuntan ya los lineamientos generales conforme
a los cuales se ha desatado el proceso. Se trata, fundamentalmente, de "reducir la distancia entre la escuela y la realidad y poner el sistema educativo,
especialmente en los campos de la educacin tcnica y el adiestramiento
para el trabajo, al servicio de los objetivos generales del desarrollo. Se pretende pasar de la educacin elitista, cuyos beneficiarios son casi siempre los
individuos pertenecientes a los grupos de altos ingresos, a una educacin
ntimamente ligada con las necesidades del desarrollo de la que se beneficien todos los estratos de la sociedad mexicana". 31
La reforma no puede darse por imposicin burocrtica. Ante todo, el
problema central parece encontrarse en la falta de recursos. "A pesar de su
elevado monto, los recursos que invertimos en educacin son insuficientes",
ha reconocido el Presidente de la Repblica. Y no parece haber posibilidad
alguna de que el Estado cuente, a corto plazo, con los recursos que haran
falta, con los necesarios, por ejemplo, para atender a dos millones y medio
de nios que carecen de escuela y ocupar a 25,000 maestros sin empleo.
Pero hay, adems, muchas otras razones de que la reforma no pueda ser
burocrtica: la autonoma de las universidades, la existencia de instalaciones educativas privadas de las que no puede prescindirse, la naturaleza misma de la reforma, asociada a actitudes humanas y relaciones sociales, y
muchas ms.
La reforma se ha desatado, principalmente, en el sentido de la promocin social y la coordinacin de esfuerzos. Se trata de lograr una participacin general de todos los sectores sociales en la integracin de un sistema
educativo que corresponda a las actuales necesidades del pas. Se trata de
apoyar y coordinar formal o informalmente los esfuerzos de instituciones
acadmicas, semioficiales o privadas, federales, estatales o municipales, elementales o superiores, pedaggicas o de investigacin. Se trata de alentar
los estudios, crticas y proposiciones que pueden contribuir a trazar los programas de reformas. Se trata de aprovechar las experiencias acumuladas y
vincularlas a las nuevas realidades, a las actitudes y planteamientos de las
nuevas generaciones. Se trata, reiter el Presidente el 27 de septiembre de
1971, de que la "reforma educativa sea no solamente un redescubrimiento
de la realidad social, de su crecimiento y de sus sincrnicas carencias y afaUniversidad de Guadalajara, Jal., 29 de noviembre de 1969.
Banco Nacional de Comercio Exterior, S. A. Mexico la poltica econmica del lluevo
gobierno, Mxico, 1971, p. 86.
30
31
LTIMOS DESARROLLOS
,
209
nes de progreso y de justicia, sino tambin el mirar ms de cerca la realidad de cada una de las instituciones educativas y sus perspectivas concretas, regionales, con estrecha vinculacin con el mbito humano, geogrfico
y econmico en que desarrollan sus tareas". 32
La reforma educativa, con tales enfoques, supone necesariamente un proceso de descentralizacin. Este proceso ya se ha puesto en marcha. Comprende cambios internos en la Secretara de Educacin Pblica, multiplicacin
de instituciones de enseanza tcnica asociadas a necesidades regionales,
apoyo decidido a los centros de educacin superior de provincia y muchas
otras. "Las universidades de provincia van a la vanguardia en la reforma
educativa", seal el Presidente en el discurso recin citado. En ellas descansa en medida muy considerable el esfuerzo, como centros catalizadores
de la reforma a nivel regional. Pero este proceso debe incluir necesariamente, una descentralizacin de gran alcance del sistema educativo federal.
El 24 de septiembre de 1971, el Secretario de Educacin critic el "gigantismo" de la dependencia a su cargo, calificndolo como "uno de los absurdos administrativos ms graves". "En la Secretara, seal, "estamos manejando el 60 por ciento de todas las plazas federales y consideramos la descentralizacin educativa una necesidad nacional, tanto en' lo acadmico
como en lo administrativo". 33
No ha habido cambios espectaculares. No puede haberlos. Pero al muy
amplio nmero de medidas especficas que se han tomado, econmicas, administrativas o pedaggicas, se agregan planteamientos formales que apuntan soluciones concretas de gran alcance. Un proceso efectivo de descentralizacin de la Secretara de Educacin Pblica, por ejemplo, aunque
inevitablemente complejo y dilatado, podra resultar en progresos inmediatos de la reforma. No se necesitan, para emprenderlo, cambios radicales
e inciertos; bastan medidas con decisin poltica y eficiencia administrativa.
La cuestin es evidentemente compleja. La reforma educativa significa,
en realidad, una transformacin profunda, poltica y social, a la que correspondan cambios econmicos y administrativos. Es un proceso de interrelaciones mltiples en que todo el camino est erizado de obstculos.
il2
:::
El Dia, Mxico, 2!l de septiembre de 1971.

Excelsior, Mxico. 25 de septiembre de 1971.
1972
A manera de conclusin:
Administracin Pblica 1982
INTRODUCCION
En el decenio al que se refieren los artculos que han sido presentados

en este volumen, los polticos y administradores que trabajan en el Gobierno Federal llevaron a cabo una serie de cambios y adaptaciones al aparato
burocrtico que presentan en conjunto un abigarrado panorama. Se requiere una visin coherente que permita discernir en qu medida han
conseguido el propsito que les dio origen o hasta qu punto se han nulificado unos a otros, dejando los niveles de coordinacin y de eficiencia sin
modificacin. Alguien debe hacer ese intento.
En las presentes lneas de resumen final se ensaya una visin de lo que
deber ser la Administracin Pblica de Mxico en 2 3 lustros ms. No
se trata de indicar los objetivos por alcanzar ni determinar si las medidas
tomadas llevarn o no a conseguirlos. La intencin es ms hien delinear un
modelo administrativo basado en unas pocas variables.
He aqu, lo que la imaginacin del autor sugiere que habr de ser la
Administracin Pblica de Mxico en sus principales rasgos durante la dcada de los aos ochenta.
1. CAMBIOS EN LA ESTRUCTURA DEL PRIMER NIVEL.
Las funciones del titular del Poder Ejecutivo y la estructura del nivel
primario del aparato gubernamental, es decir, de los Secretarios de Estado
y otros altos funcionarios sufrirn una transformacin profunda. El Presidente se habr liberado de su carga pesada de trabajo que consista en la
operacin diaria de la Administracin y podr destinar su tiempo a gobernar o sea a decidir sobre las cuestiones ms generales de la poltica econmica y social, y a modelar las caractersticas futuras de la Nacin.
212
Los Secretarios de Estado tendrn responsabilidad poltica personal de

sus actos de gobierno. Se habr dejado atrs la prctica de solicitar -y a
veces obtener- acuerdos frecuentes con el titular del Poder Ejecutivo.
Tendrn acceso al Presidente de la Repblica en dos ocasiones nicamente:
en las reuniones colectivas de gabinete que semanalmente se llevarn a
cabo en la oficina del Presidente y en los acuerdos de excepcin, escogidos
por el propio Presidente para conocer con detalle la marcha de alguno de
los grandes asuntos pblicos encomendados al despacho de cada ministro.
Tocar a su fin la poca clebre del culto a la personalidad administrativa del Presidente de la Repblica. Se hace referencia no al culto de
las alabanzas y elogios, que no es el ms perjudicial, sino a la carga inconmensurable que representaba el manejo personal de la maquinaria burocrtica y la toma de decisiones administrativas de todo tipo que los altos
funcionarios eludan para dejarlas en manos del Presidente, en el entendimiento de que as fortalecan la autoridad y la imagen de la Presidencia.
Esto ocurra por dos razones: primero, porque la organizacin constitucional atribua una funcin primordialmente administrativa a los Secretarios de Estado, quienes en la prctica quedaban exentos de toda obligacin
de responder polticamente de sus actos, ante el Congreso y la opinin pblica. En segundo lugar, porque se lleg a creer ciegamente en el principio
de que para actuar con criterio "poltico", era necesario que la voluntad
y los actos de un alto funcionario apareciesen como el ms fiel reflejo de
la voluntad presidencial.
En la dcada de 1980 Mxico tendr 70 75 millones de habitantes.
La complejidad de la sociedad en general y de la Administracin Pblica
en particular sern tales que los Secretarios se habrn transformado en Ministros de Estado, es decir, respondern en trminos polticos por las grandes
reas de funciones que conciernan a su encargo. El Presidente de la Repblica slo decidir las cuestiones de excepcin, con la ptica del plazo largo.
A la altura y nivel de la Presidencia de la Repblica no podrn tomarse decisiones que afecten el manejo diario de la Administracin Pblica aunque
as se pretendiese. Los altos funcionarios carentes ya del mando abrigador
y seguro del Presidente de la Repblica, harn frente a la responsabilidad
que conllevan sus propias decisiones. A nadie se le ocurrir atribuir la
totalidad de sus xitos administrativos a la accin del Presidente, actitud
que inconscientemente, pero en forma por dems perjudicial, haca pensar
a contrario sensu que todas las decisiones y acontecimientos negativos eran
obra tambin del Presidente.
No surgir un parlamentarismo a la manera clsica. Ser un sistema
ministerial dentro de un marco realmente presidencialista. Quienes en el
futuro lo estudiarn habrn de compararlo con el diseado por el General
Charles de Gaulle para la 5a. Repblica Francesa. Sus rasgos fundamen-
A MANERA DE CONCLUSIN: ADMINISTRACIN PBLICA
1982
213
tales sern: la formacin de un autntico gabinete con reuniones semanales;

la responsabilidad poltica de los Secretarios de Estado sobre sus propias
decisiones, a quienes habr de llamrseles legtimamente Ministros de Estado; la consolidacin de la prctica constitucional que faculta al Poder
Legislativo para tomar cuentas a los Ministros y la creacin de los secretarios permanentes.
11. LOS SECRETARIOS PERMANENTES Y LOS MINISTROS DE ESTADO.
Como consecuencia de la transformacin de los antiguos secretarios en

Ministros de Estado, se crear la institucin de los secretarios permanentes.
Sern funcionarios del ms alto nivel tcnico-administrativo que voluntariamente se apartarn de la poltica activa para dedicarse ntegramente a
la tarea de alcanzar el mayor grado de eficiencia en la implantacin de los
objetivos y programas que en cada rea respectiva escoja el ministro. La
accin ministerial no ser ya "manejar" o administrar una Secretara de
Estado, sino disear polticas, formular proyectos e impulsar con vigor
los programas que se presenten como opciones ptimas; sern juzgados por
su capacidad para decidir con iniciativa y por su habilidad para sacar adelante proyectos completos. El manejo de los ministerios y departamentos
ser la funcin de los secretarios permanentes. Estos funcionarios tendrn
una larga experiencia administrativa en diversas reas de la funcin pblica;
sern oficiales de carrera, alrededor de los cuales se crearn equipos de trabajo de relativa inamovilidad. Los ministros podrn, entonces, dedicar la
parte del tiempo sobrante a preparar sus intervenciones ante la Cmara de
Diputados y la memoria de labores que la antigua doctrina constitucional
mexicana, ahora nuevamente en vigor, exigir.
111. EL SERVICIO CIVIL DE ALTO NIVEL.
En cada ministerio el secretario permanente ser la cabeza de un servicio civil de administradores y tcnicos de la ms alta calificacin. El
servicio civil permanente y de carrera, para altos niveles de la burocracia
federal y estatal se habr convertido en una realidad operante. Una de las
caractersticas que distinguirn a ese servicio civil en la dcada de los aos
ochenta, misma que se convertir en un requisito sine qua non del servicio
ser la actualizacin tcnica a la que peridicamente se habrn de someter
tales funcionarios. Los avances tecnolgicos en general y particularmente
los relacionados con la administracin por computadoras, acortarn cada
vez ms su perodo de obsolecencia. Ello obligar a que cada 5 aos los
funcionarios del servicio civil recurran a los cursos de actualizacin en
214
las academias y las universidades nacionales o extranjeras, debindose separar por lo menos un ao de su encargo.
El servicio civil habr terminado para siempre con la infecunda especializacin. No seguirn las barreras profesionales que impiden la buena
marcha de la Administracin Pblica. Nada har pensar que al ministerio
de Agricultura y Ganadera por ejemplo, debern admitirse preponderanternente agrnomos en los niveles altos de la burocracia; ni tampoco mdicos nicamente en el Ministerio de la Salud; ni maestros nada ms para
el Ministerio de Educacin, etc. Los ms aptos e inteligentes alumnos egresados de las universidades y tecnolgicos del pas tendrn acceso al servicio
civil permanente, indistintamente de cualquiera de sus ramas.
El servicio civil, junto con la ctedra, conllevarn el mayor prestigio
como actividades profesionales. El hecho de ser admitido a los altos niveles
de la burocracia federal y estatal, ser el ms claro reconocimiento de la
capacidad tcnica, profesional y humana de un hombre o una mujer. El
servicio civil permanente ser el instrumento ms poderoso para terminar
con el absurdo desperdicio de talento que significa excluir de los altos niveles administrativos a las mujeres profesionales. De hecho el servicio civil
estar integrado mayoritariamente por mujeres, para poder destinar a los
tcnicos varones de reconocida competencia al campo propicio de la investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico.
Se terminar el sigilo y consecuentemente el caos en cuanto a la. escala
de remuneracin y compensacin que recibe la alta burocracia; al pas no
le costar sumas necesariamente elevadas la honradez y competencia de tales
funcionarios.
Naturalmente la organizacin interna de los ministerios habr de regirse estrictamente por el concepto de mrito al que aluden los investigadores de la Administracin Pblica. Empero, ministros fuertes y polticamente bien dotados evitarn los peligros que a la meritocracia y a la tecnocracia se les atribuyen. Habr una autntica vuelta al humanismo como
filosofa de gobierno. Ser un verdadero renacimiento humanista, porque
previamente se experimentar la indispensable y necesaria etapa del tecnicismo administrativo. Nadie propalar una filosofa humanista de gobierno
cuando de hecho se viva en una gran pobreza tcnica. El regreso a la filosofa que considera prioritariamente a los valores superiores del espritu,
en contraste con un "simple" materialismo, supone que ya se alcanz abundancia relativa y bienestar material; de otro modo el humanismo como
principio de gobierno, es demagogia.
1982
215
IV. LA INFORMACION y LA DEMOCRACIA.
La aceptacin por parte de los ministros de Estado de su responsabilidad poltica, la confrontacin permanente de los actos de los ministros ante
la representacin popular y la elevacin de los niveles culturales de la opinin pblica, exigirn que termine para siempre el sigilo en la Administracin Pblica. No se tolerar ni dentro ni fuera de la administracin el
secreto como forma de gobierno. La creacin de un sistema central de estadsticas, adscrito al ministerio de Estado que har las veces de oficina presidencial de asesoramiento, evitar rivalidades y suspicacias. La elevada
calificacin tcnica de los burcratas encargados de la operacin de las estadsticas, permitir tener informacin cuantitativa, precisa y confiable.
El funcionario, el investigador y el ciudadano comn no necesitarn
hacer pesquisas personales para obtener datos sobre cualquier aspecto de
la funcin pblica. Una poderosa oficina de documentacin gubernamental,
con sus propios sistemas de divulgacin, colocada en relativa cercana administrativa a las oficinas centrales de estadsticas, permitir conocer el
pensamiento y la poltica del gobierno en todos sus aspectos. Los ministros
se sentirn obligados a expresar por escrito, por lo menos una vez al ao,
hacia donde quieren llevar su funcin para que la opinin pblica pueda
hacer evaluaciones y los ciudadanos un verdadero gobierno de participacin
y de co-gestin.
Se habr invertido la posicin antigua respecto de la informacin: censurable, criticable habr de ser la falta de explicacin, el silencio. Lo que
dar calidad poltica y fuerza a un ministro ser la adopcin de posturas
definidas frente a la opinin pblica del pas, la aceptacin ntegra de su
responsabilidad.
Los tecncratas acumularn informacin, los polticos la harn llegar
a la opinin pblica de manera tal que sta pueda de alguna forma genrica manifestar su preferencia ante las opciones. El pas no habr de admitir
que algunos pocos informados o supuestamente informados tomen decisiones econmicas que afecten el rumbo de la nacin, sin responder en trminos polticos por esas mismas decisiones,
Menos an se aceptar la supuesta capacidad superior de la burocracia
para decidir lo que le conviene saber o no al ciudadano sobre las grandes
cuestiones de su pas. El ciudadano tendr en sus ministros y representantes al Congreso, a los hombres a quienes corresponder evitar los excesos
de los tecncratas. A estos ltimos tocar llevar la administracin pblica
a un nivel de eficacia y de racionalidad que no se encontrar en otros sectores del pas.
Los ojos de las organizaciones privadas, corporativas, empresariales y
216
sindicales estarn siempre atentos a lo que ocurra en las entraas del servicio civil, porque ah se darn cita los hombres ms competentes y enterados
en materia de administracin y computacin. El servicio civil permanente
tendr como una de sus principales funciones introducir cambios y transformaciones. Surgir a la vida de la administracin pblica como un refinado instrumento tcnico, capaz de promover y de aceptar cambios sociales
radicales. Habr de sugerirlos a los ministros y de encontrar la frmula
para implantarlos.
La informacin abundante y confiable que sin interrupcin fluir del
sector gubernamental a la opinin pblica sobre la marcha de la administracin, ser el fundamento de la futura participacin poltica de los ciudadanos. El formidable desarrollo de los medios de comunicacin masiva
har posible volver al gobierno fundado en la discusin en el gora. Ser
un gobierno realmente de participacin: se llegar a la gestin colectiva.
V. LA CENTRALlZACION y LA DESCENTRALlZACION ADMINISTRATIVAS.
La dcada de los aos ochenta contemplar con satisfaccin un fenmeno aparentemente contradictorio: la centralizacin rigurosa frente a la
ms amplia devolucin o descentralizacin administrativa.
Como reliquia para investigacin habr quedado aquel aparato de la
administracin federal caracterizado por la multiplicidad de organismos que
operan en la misma rea. No ms confusin entre organismos que definen
objetivos y polticas y aquellos que las ejecutan. No ms instituciones diferentes que desempean funciones similares, ni la inversa. Surgir un ncleo
central de ministerios que concentren rigurosa y absolutamente la formulacin de polticas, la elaboracin de directrices, el diseo de los grandes
programas, en una palabra, de planificacin. Los rganos de ejecucin tendrn campos de accin perfectamente definidos; la incoordinacin y la
duplicidad se combatirn mediante programas de conjunto.
Los ministerios de Estado que formarn parte del gabinete, pues otros
no formarn, aunque reducidos en nmero tal vez, sern verdaderos ncleos
concentradores de decisin sobre directrices generales.
De otra parte, la descentralizacin por regiones, que es una de las formas
ms completas de desconcentracin, estar perfectamente establecida. No
por regiones econmicas supuestamente identificadas por los tcnicos. La
descentralizacin ser a travs de los gobiernos estatales. Al nivel de cada
regin, es decir de cada entidad federativa, los ministerios de Estado tendrn organismos ejecutores mixtos, es decir, con participacin de los gobiernos estatales en los que delegarn la ms amplia autoridad para tomar
decisiones operativas. En algunas instancias los ministerios de Estado dele-
A MANERA. DE CONCLUSIN: ADMINISTRACIN PBLICA
1982
217
garn funciones de ejecucin y operacin de los programas, en los organismos correspondientes de las entidades federativas. Los grandes ministerios
del Gobierno Federal operarn como oficinas de planificacin y de control
para las reas en las que la descentralizacin acte. Sus organismos estatales
o los propios gobiernos de los Estados sern las partes ejecutoras de la
poltica federal.
VI. LOS ORGANISMOS DESCENTRALIZADOS.
En la dcada de los aos ochenta habr terminado definitivamente la

primera fase de evolucin de ese extraordinario fenmeno administrativo
del presente siglo que son los organismos descentralizados y las empresas
pblicas. Ya no actuarn con independencia absoluta, con libertad plena
para su labor administrativa y financiera. Los ministros de Estado sern
responsables de la poltica general implcita en la actuacin de los organismos descentralizados pero de una manera personal y directa y no a travs
de ineficaces consejos de administracin. Los directores de esos organismos
a su vez habrn de responder inmediata, personalmente, no slo ante el
Presidente de la Repblica y sus respectivos ministros, sino ante el Congreso. No darn cuenta de la formulacin de su poltica general, pues se
supone que no toca a ellos elegirla, pero s de la operacin y la administracin diaria de la empresa que dirigen.
La informacin que obligatoriamente sometern ante el Congreso los
directivos de las empresas, permitir juzgar sobre la eficacia con la que se
desempean y cuando resulte que estn operando a bajos niveles el director
y su ministro harn frente al propio Congreso de la Unin.
Se habrn establecido criterios de medicin que no dejen lugar a duda
sobre el desarrollo de las labores de las empresas pblicas. Se crearn mecanismos de informacin al pblico que le permitan conocer el resultado de
la medicin.
Algunos grandes organismos pblicos no operarn ya como descentralizados, porque en realidad nunca lo fueron; se transformarn en autnticos
ministerios de Estado. Los que si lo son tendrn siempre la perspectiva de
ser entregados al manejo del Sector privado si no demuestran su capacidad
para operar al ms alto nivel de racionalidad econmica o social.
VII. LAS RELACIONES FEDERACION-ESTADOS
Algunas entidades federativas, hacia final de la dcada de novecientos

ochenta habrn alcanzado un alto grado de desarrollo econmico y pre-
218
ponderancia poltica. Otras estarn en vas de lograrlo. El gobierno federal

transformar profundamente su actitud respecto de los Estados federados.
Se iniciar el fenmeno de la devolucin al que se aludi antes. Es decir,
se entregar a los gobiernos estatales el manejo de recursos y de funciones
que ellos pueden operar con mayor eficacia. Se asignarn a los Estados,
obligatoriamente, recursos financieros destinados a la inversin procedentes
elel presupuesto federal. Las erogaciones resultantes se guiarn slo por criterios generales establecidos por los ministerios federales.
Disminuir la influencia que para canalizar recursos a una u otra entidad federativa tienen las gestiones de los ministros y de los gobernadores.
La asignacin de recursos federales se har sobre la base de un anlisis
riguroso de costo-beneficio, sujeto a lineamientos predeterminados, claros
y conocidos. El sistema fiscal federal no ampliar sus campos de accin en
detrimento de los erarios de las entidades federativas.
No se crear una comisin nacional o federal de planificacin. El ncleo
central del gobierno federal, integrado por los principales ministerios de
Estado, ser aprovechado como rgano central de planificacin, para toda
la nacin, estas funciones caern sobre los principales ministerios de Estado.
Las entidades federativas ajustarn sus planes de accin, por conveniencia
pero voluntariamente, al conjunto de directrices emanadas de los ministerios. Los gobiernos estatales tendrn en los ministerios federales, unidades
de planificacin y de control del ms alto nivel tcnico a los que podrn
acudir para satisfacer sus propias necesidades de programacin.
La asistencia tcnica y la transmisin de conocimientos tecnolgicos
ser brindada por los ministerios del gobierno federal a los gobiernos estatales en una escala muy amplia. Ser una de las ms trascendentes tareas
de los ministros. Los gobiernos de las entidades sern los instrumentos de
desarrollo regional ms importante. Salvo en el caso de grandes proyectos
pblicos multi-estatales, la accin equilibradora del desarrollo regional correr a cargo de los gobiernos estatales.
VIII. EL AUTOMATISMO.
Hacia el final de la prxima dcada se habr consolidado la revolucin

administrativa generada por la computacin electrnica dentro del sector
pblico. Sin erogar sumas mucho mayores a las que actualmente se destinan al procesamiento electrnico y a la computacin, la administracin
pblica federal y estatal operar mediante procedimientos electrnicos la
mayor parte de sus sistemas burocrticos. Se incluye entre tales procedimientos el de la sistematizacin de informacin para tomar decisiones y
controlarlas.
1982
219
En el rea del procesamiento electrnico de datos el servicio civil federal

y estatal tendrn una elevada capacitacin. Los polticos y los administra-
dores comprendern cabalmente el uso de esos instrumentos y ejercern

estrecha supervisin sobre los mismos. Se habr reconocido que la computacin electrnica aplicada a la administracin es algo demasiado importante para dejarlo en manos de los expertos. La Administracin Pblica
de Mxico habr creado su propia tecnologa aplicativa en esta materia.
IX. LA PLANIFICACION ECONOMICA.
Renacer la idea de la planificacin econmica a nivel nacional. Sin esa

planificacin el pas correr el ms grande riesgo de disminuir su ritmo
de crecimiento. La tesis de la planificacin econmica y social subsistir
bsicamente con las mismas caractersticas que hoy tiene, pero se abandonar la idea de sobreponer un organismo formulador y ejecutor de planes
en adicin a la administracin pblica federal. El ncleo central de ministerios federales importantes constituir el organismo de planificacin nacional. Los planes nacionales sern el conjunto coherente de directrices y
normas emanadas de los ministerios y sancionados por el Presidente de la
Repblica. No habr ya planes experimentales; se habrn eliminado los
planes piloto.
X. LA REFORMA ADMINISTRATIVA.
Cuando estas decisiones polticas se hayan tomado, se iniciar la reforma

administrativa.
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Diez Arios de Planificacin y Administracin Pblica en Mxico, en los talleres
de SEI, S. A., Felipe Carrillo Puerto
No. 603, Mxico 17, D. F. La edicin estuvo al cuidado de la Lic. Lidia Camarena.

10 Años de Planificación y Administración Publica en Mexico - Ignacio Pichardo Pagaza

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INSTITUTO DE ADMINISTRACION

_Copyright by Ignacio Pichardo Pagma.

Diez Aos de Planificacin y

PARTE 1: ASPECTOS ADMINISTRATIVOS DE LA PLANIFICACION

CAPTULO 4. La Proyectada Comisin Federal de Planeacin. 196,). '

CAPTULO 6. Reflexiones sobre el Propsito y el Mtodo

CAPTULO 7. La Reforma Administrativa en el Sector

CAPTULO 10. Ultimos Desarrollos. 1971.

El propsito que se persigue al publicar esta coleccin de artculos,

DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

En Mxico se ha hablado de planeacin econmica desde hace aos.

DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

El Plan Sexenal elaborado, como se ha dicho, por la Comisin del

ANTECEDENTES DE LA PLANEACIN DEL DESARROLLO

de promocin de nuevas industrias y de planeacin del desarrollo industrial

DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

AXfECEDENTES DE LA PLANEACIN DEL DESARROLLO

en el establecimiento de prioridades, la jerarquizacin de los proyectos

La primera decisin de importancia en la administracin del presidente

Secretara de la Presidencia. A esta Dependencia le corresponden las siguientes atribuciones:

DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

e inversiones del Poder Ejecutivo y los programas especiales que fije el

El Acuerdo Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federacin

ANTECEDENTES DE LA PLANEACIN DEL DESARROLLO

cutivo en materia de planeacin econmica. Se reconoce implcitamente

DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

que centralizadamente formulara los planes rectores de toda la actividad

ANTECEDENTES DE LA PLANEACIN DEL DESARROLLO

la planificacin econmica y social l

Tanto entre los altos funcionarios gubernamentales como en la opinin

DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

tales, que permiten suponer que la adopcin de un sistema de planificacin

d) Que las decisiones econmicas bsicas, tanto en el sector pblico

La nocin de planificacin central va ms all de la simple elaboracin

DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

a) Concentracin de informacin estadstica y su anlisis

b) Elaboracin de inventarios previos

e) Formulacin del diagnstico econmico y social

d) Formulacin de planes de desarrollo econmico y social a mediano

e) Coordinacin con los sectores productivos

i) Asesoramiento en materia de organizacin administrativa

DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA EN l\fXICO

g) Vigilancia, control y evaluacin

a) Una oficina staff.

b) Respaldo del Poder Ejecutivo

TCNICAS ADMINISTRATIVAS DE LA l'LANIFICACIN

sional y moral impedir que la oficina central de planificacin anteponga

a) Seleccin de directrices bsicas macroeconmicas

DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

c) Programacin del desarrollo regional

En cuanto al financiamiento de los planes de desarrollo, el rgano

La planificacin central consiste, bsicamente, en la coordinacin de

La puesta en marcha y ejecucin del plan, es la fase que aporta los

DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PBLICA EN MXICO

locales y que se obtenga el apoyo efectivo de la poblacin a los esfuerzos

En realidad el xito de la ejecucin del plan depende en gran parte

TCNICAS ADMINISTRATIVAS DE LA PLANIFICACIN

1) Utilizacin de organismos de "Plana Mayor".

Para garantizar el xito en la ejecucin de los planes de desarrollo, es

DIEZ AOS DE PLANIFICACIN Y ADMINISTRACIN PUBLICA EN MXICO

XI. VIGILANCIA Y CONTROL DE LA EJECUCION DE LOS PLANES.

Durante el perodo de ejecucin del plan, los organismos que integran

La evaluacin de los resultados deber efectuarse a un doble nivel: por

En este estudio se procura poner de relieve la circunstancia de que