Gobernancia, gobernabilidad y

democratizacin

A dnde va Bolivia?
i

Marc HUFTY, Claude AUROI y

Manuel De La FUENTE, comp.

NDICE

iudgenve, NCCR north-south, 2005

Plural editores, 2005
Primera edicin: octubre de 2005
DL: 4-1-1775-05 ISBN:
99905-63-83-7
Produccin:
Plural editores
C. Rosendo Gutirrez N 595, esquina Av. Ecuador
Telfono: 2411018; casilla: 5097; La Paz, Bolivia
Email: plural@acelerate.com
Impreso en Bolivia

Presentacin:............................................................................

El paulatino ascenso de la participacin popular en Bolivia

(hasta la Ley de Participacin Popular de 1994) Claude
Auroi............................................................................. 15
1. Introduccin.................................................................. 17
2. Ejes.................................................................................. 19
3. Caractersticas generales de los ejes
de participacin ............................................................ 31
4. Los objetivos de los ejes de participacin ................. 33
5. Los medios de progresin de la participacin ......... 35
6. Rol de los lderes........................................................... 35
7. Conclusin..................................................................... 36
Bibliografa......................................................................... 40
Populismo e integracin social en los aos 90
Radio Televisin Popular y la integracin
de los migrantes aymars en La Paz
Ingrid Villavicencio de Wallart.................................................
1. Introduccin..................................................................
2. La integracin de los aymars
en la sociedad boliviana .....................................
3. Quines son los aymars?..............................

45
47
51
51

NDICE

4. Primera tentativa de integracin de los aymars

durante Revolucin del 1952 ......................................
5. Segunda tentativa de integracin de los aymars
durante la transicin democrtica de 1993 ...............
6. El caso de Carlos Palenque y la Tribuna
Libre del Pueblo............................................................
7. Conclusin.....................................................................
Bibliografa .........................................................................

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57
69
74

Balanza de ocho aos de descentralizacin

Cambios estatales a partir de la Descentralizacin
y la Participacin Popular en Bolivia
Jean Paul Guevara vila ........................................................... 79
1. Introduccin.................................................................. 81
2. Avances en los municipios .......................................... 84
3. Desafos futuros para los municipios ........................ 91
4. Conclusiones sobre la descentralizacin boliviana . 98
Bibliografa ......................................................................... 103
Cul consolidacin para la descentralizacin
a nivel local en Bolivia?
LaurentThvoz.......................................................................... 105
1. Introduccin .................................................................. 107
2. Algunos aspectos de la implementacin
de la descentralizacin................................................. 108
3. El "Dilogo Nacional" como proceso
de concertacin de una poltica nacional de lucha contra la
pobreza .......................................................... 110
4. Los aportes del proceso a la consolidacin
de la descentralizacin local ....................................... 113
Bibliografa ......................................................................... 115
El control social en la interfase de comunidades campesinas y
municipios, un proceso de aprendizaje social para el desarrollo
sostenible Stephan Rist, Freddy Delgado, Rubn
Flores............................ 117

1. Introduccin.................................................................. 119
2. El concepto de procesos de aprendizaje social
y el desarrollo local sostenible.................................... 122
3. Mtodos ......................................................................... 124
4. La situacin actual del control social por medio
de los comits de vigilancia ........................................ 125
5. El control social desde el punto de vista
dlas comunidades campesinas ................................ 128
6. Politizacin de las estructuras municipales
descentralizadas............................................................ 139
7. Conclusiones ................................................................. 143
Bibliografa ......................................................................... 147
Gobernanza de los bosques y conservacin en Bolivia
Mare Hufty y Patrick Bottazzi.................................................. 149
1. Introduccin.................................................................. 151
2. Los bosques bolivianos................................................ 153
3. El movimiento conservacionista nacional ................ 160
4. Apoyo e intervenciones exteriores............................. 166
5. Descentralizacin administrativa
y gestin forestal........................................................... 169
6. Conclusin..................................................................... 177
Bibliografa......................................................................... 179
A propsito de la representacin poltica
en Bolivia despus de las elecciones de 2002
Jean-Pierre Lavaud.................................................................... 183
Bibliografa ......................................................................... 196
Las elecciones y la Ley de Participacin Popular
Manuel de La Fuente......................................................- 197
1. Las elecciones y la Ley de Participacin Popular .... 199
2. El MNR o el retorno de Goni........................................ 201
3. El MIR, de la crtica al cogobierno con el MNR .......... 203
4. La debacle de los otros partidos neoliberales
y de CONDEPA ......................................................... 204

5. El MAS y la Participacin Popular..............................

6. El MAS y los movimientos sociales.............................
7. El MIP o la revuelta de los aymars............................
8. La NFR, de primera en las encuestas
a un desabrido tercer puesto.......................................
9. Consideraciones finales ...............................................
Bibliografa .........................................................................

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209
210

PRESENTACIN

211
212
216

En Noviembre del 2002, el Instituto Universitario de Estudios del Desarrollo (IUED) de Ginebra, en colaboracin con el
Grupo de Trabajo "Europa-Amrica Latina" de la Asociacin
Europea de Estudios del Desarrollo (EADI por sus siglas en
ingls), organiz un Seminario titulado Dnde va Bolivia?
Gobernancia y participacin popular, evaluacin y perspectivas.
El IUED ha realizado este Seminario al interior de las actividades que desarrolla en el Polo Nacional de Competencias
para la Investigacin Norte Sur (NCCR NS por sus siglas en
ingls). Y ahora se complace en publicar este libro que recoge
las ponencias que fueron presentadas en dicho Seminario, a las
que hemos agregado un texto de Jean Paul Guevara, presentado
en un Seminario organizado por el Instituto de Estudios del
Desarrollo de la Universidad de Lovaina la Nueva, en el marco
de la EADI.
Los textos que se publican en este libro, fueron elaborados a
unos meses de la toma de posesin a la presidencia por Gonzalo
Snchez de Lozada. Presidente que como bien sabemos tuvo
que renunciar, despus de unas conflictivas y sangrientas
jornadas. Son textos entonces que han sido elaborados hace unos
aos y que recin han sido traducidos por Celine Jeffroi, a quien
agradecemos su colaboracin. Pero no han perdido su
actualidad, es por ello que los publicamos, esperando que su

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asimilacin permita al lector entender mejor la actual coyuntura, que como sabemos es extremadamente conflictiva y cuya
solucin parece complicada e incierta.
El libro se inicia con la presentacin que realiz Claude
Auroi, quin tiene una mirada histrica de lo que suceda con
los movimientos populares antes de la implementacin de la
Ley de Participacin Popular (LPP de ahora en adelante). Analiza
los movimientos que tienen un carcter tnico, tanto del
Occidente como aquellos que provienen de las tierras bajas del
pas. Luego examina al movimiento obrero (particularmente a
los mineros), al sindicalismo campesino, a los movimientos
guerrilleros y a los grupos de defensa de los derechos humanos.
El hilo conductor de esta mirada es la lucha de estos movimientos para salir de la exclusin en la que los grupos dominantes han mantenido a amplios sectores de la poblacin. Es la
lucha porque se les reconozcan sus derechos polticos, econmicos y culturales. Lucha que est lejos de haber concluido, ya
que aquellos que "poseen la riqueza" estn lejos de aceptar estas
reivindicaciones. Parecera que solo las movilizaciones y los
bloqueos de caminos estn logrando un mayor equilibrio en la
reparticin del poder.
En este artculo, Auroi tambin estudia a los partidos polticos, que desde la recuperacin de la democracia en 1982, prcticamente han ocupado todo el espacio poltico, desplazando a
los militares y al movimiento obrero, convirtindose en los
actores principales de la poltica boliviana. Actores que, sin
embargo, son fuertemente criticados por sus prcticas caudillistas, prebndales y clientelistas.
En el siguiente texto, Ingrid Villavicencio analiza a Conciencia de Patria (CONDEPA). Un partido poltico que tiene una
carrera meterica. Se crea en 1988 y consigue apenas sobrevivir
un par de aos, despus de la muerte de su lder ocurrida en
1997. Logr por un corto perodo, gracias a la figura carismtica de Carlos Palenque, convertirse en uno de los principales
portavoces e intrpretes de las reivindicaciones populares,
principalmente de los migrantes aymars de El Alto y la ciu-

11
dad de La Paz. Para llegar a esta situacin, Palenque utiliz
hbilmente los medios de comunicacin que controlaba, es
decir, el sistema de Radio y Televisin Popular (RTP). La utilizacin de este sistema es justamente uno de los temas en que
se concentra el estudio de Villavicencio.
Enseguida se presentan cuatro evaluaciones del proceso
de descentralizacin, que tienen no solamente enfoques diferentes, sino que tambin privilegian ciertos contextos y temticas
relacionadas con el proceso de descentralizacin en curso.
En la primera evaluacin, Jean Paul Guevara se centra en la
LPP, mostrando los avances que se han producido en los
municipios, tanto a nivel de su gestin financiera y administrativa, como en cuanto a su capacidad de planificar y de relacionarse. Sin embargo, nota que si bien hay avances todava
queda mucho camino que recorrer. Particularmente, cabe remontar y resolver los factores de desestabilizacin e interferencia poltico partidaria en los municipios, para lo cual es
necesario un cambio en el comportamiento de los partidos, que en
muchos casos carentes de propuestas, gobiernan mediante la
cooptacin y las prebendas. Concluye su artculo, sealando que
el proceso de descentralizacin ha significado cambios en la
configuracin del Estado, logrndose una mayor "densidad
institucional"; un acercamiento entre la sociedad poltica y la
sociedad civil; y una posibilidad de construccin y ampliacin
de la ciudadana. Lo que est trasformando el panorama
poltico del pas.
Laurent Thvoz, por su parte, presenta las principales caractersticas del proceso del "Dilogo Nacional" y determina
sus efectos en cuanto al proceso de descentralizacin. Nos recuerda que surge de una iniciativa internacional para lograr un
cierto alivio en el pago de la deuda externa de algunos pases
pobres (entre ellos Bolivia) altamente endeudados (HIPC por
sus siglas en ingls). En el dilogo en consecuencia, se busca
establecer una poltica nacional concertada de lucha contra la
pobreza, y en particular, se trata de definir la utilizacin de los
recursos provenientes del HIPC.

12

Durante este proceso de concertacin los actores municipales son reconocidos como interlocutores importantes en la
elaboracin de la mencionada poltica nacional. Por otra parte,
en razn de la Ley del Dilogo Nacional 2000, se confiere un
rol a los municipios en la lucha contra la pobreza y se otorga la
mayor parte de los recursos del HIPC para que sean administrados por los gobiernos municipales. Consideraciones que llevan
a plantear a Thvoz que con este proceso se est consolidando
la descentralizacin a nivel local, y se est fortaleciendo la
gestin municipal y su capacidad para promover el desarrollo
local.
En cuanto al texto de Stephan Rist, Freddy Delgado y Rubn
Flores busca comprender porque los Comits de Vigilancia,
instancia de control social creada por la LPP, no estn funcionando adecuadamente. Para este fin parten del estudio de
los procesos de aprendizaje social de algunas comunidades
campesinas, situadas en el Departamento de Cochabamba.
Segn Rist, Delgado y Flores el conocimiento de los procesos
de aprendizaje social permite una mejor visibilizacin del grado
de complementacin y de conflicto entre las estructuras pblicas
y comunitarias. Estructuras pblicas que imponen formas de
control social, mecanismos de nominacin de autoridades y de
toma de decisiones que son contradictorias con las
concepciones del "mundo andino". Estas nuevas normas han
estado siendo adoptadas por las comunidades campesinas al
principio de manera prcticamente a crtica, pero ahora
mediante un proceso de aprendizaje social estn siendo
reinterpretadas y "andinizadas". Sin embargo, este proceso de
apropiacin sigue siendo conflictivo por lo que es necesaria una
flexibilizacin de las estructuras de la descentralizacin y la inclusin, por ejemplo, de instrumentos de la democracia directa
practicada por las comunidades. Los autores de este artculo
dejan entrever que las comunidades tienen un "proyecto" poltico
que va ms lejos que la descentralizacin y que solo se resolver
con una reforma de los "fundamentos sociales de la convivencia de
las agrupaciones indgenas con las otras".

13

Por su parte, Marc Hufty y Patrick Bottazzi inician su estudio presentando toda una serie de datos sobre los bosques
del pas y la deforestacin, que es preocupante. Luego analizan
al movimiento conservacionista boliviano y su capacidad, iunto
con la cooperacin internacional, de influir en las polticas
pblicas relacionadas con el sector forestal. Polticas que estn
produciendo una serie de conflictos locales, como lo que sucede
en el Parque Ambor.
Por otra parte, estas polticas plantean una cierta descentralizacin del sector, sin embargo, como no son lo suficientemente
claras, los municipios tienen dificultades de llevar adelante una
gestin forestal apropiada. Gestin, que adicionalmente se complica por la presencia de actores locales con intereses diversos,
como ser los indgenas y los madereros. Hufty y Bottazzi concluyen sealando algunas cuestiones que deberan ser resueltas
en lo inmediato, como las carencias de competencias de las
unidades forestales municipales.
Despus de estas evaluaciones, como cierre de este libro,
tenemos dos textos que examinan con mayor detenimiento los
cambios polticos que se estn produciendo en Bolivia, que sin
duda estn relacionados con la implementacin de la LPP, sin ser
exclusivos a esta ley.
Jean Pierre Lavaud analiza el descrdito de la clase poltica a
pesar de los esfuerzos que han realizado varios gobiernos, para
hacer mas transparente el proceso electoral y de las medidas que
se han tomado como la LPP y la creacin de circunscripciones
uninominales, buscando acercar los gobernantes a los
gobernados.
Para Lavaud el descrdito tiene varios orgenes. Un primero es la ingeniera electoral, que en la medida en que los
candidatos a la presidencia tienen una base electoral dbil, los
lleva a realizar alianzas, que a la larga ponen en duda la seriedad
y honestidad de las propuestas electorales. Un segundo, tiene
que ver con la corrupcin con la que se han visto envueltos
muchos polticos. Un tercero, con la aparicin de nuevos
dirigentes, particularmente indgenas campesinos, que apare-

14

cen como "libres" de las taras de los polticos tradicionales y

que han logrado en las ltimas elecciones una importante votacin. Concluye su artculo con unas reflexiones sobre el probable impacto de estos ltimos cambios sobre el sistema de
representacin boliviano y sobre la encrucijada en la que se
encuentran dichos dirigentes, que podrn tener un comportamiento renovado o por el contrario caern en las prcticas "retorcidas" de los partidos tradicionales.
Por su parte, Manuel De La Fuente presenta los resultados
de las elecciones nacionales del 2002, mostrando la disminucin del nmero de electores de los partidos tradicionales y el
crecimiento de la convocatoria de los partidos de origen indgena campesino. Polarizando de esta manera a la sociedad
boliviana. Polarizacin que tambin se produce a nivel regional,
puesto que Oriente y Occidente han votado de manera
diferente, en el primer caso ratificando a los partidos que estuvieron en el gobierno y en el segundo caso ms bien votando
por los partidos contestatarios.
Luego, se hace un anlisis de los resultados que obtuvieron
cada partido, particularmente se examina el impacto de la LPP
en los resultados del Movimiento al Socialismo (MAS). Partido que
sorprendentemente logr un segundo lugar, posibilitando la
entrada al Parlamento de numerosos diputados y senadores, lo
que ha cambiado la fisonoma del Congreso, no slo en su
composicin tnica, sino tambin en cuanto a que ya no ser
una institucin totalmente controlada por el Ejecutivo, sino un
lugar donde se deberan debatir fuertemente las polticas
nacionales y el futuro del pas.

EL PAULATINO ASCENSO DE
LA PARTICIPACIN POPULAR
EN BOLIVIA
(hasta la Ley de Participacin Popular de 1994)
Claude Auroi*

Manuel de La Fuente
Coordinador Regional
JACS SAMJ1P8/NCCR-NS

Prof. de Desarrollo Rural y Regional Instituto Universitario de Estudios

de Desarrollo (IUED) Ginebra, Suiza.

1. INTRODUCCIN
Hace 35 aos, el 9 de octubre de 1967, Ernesto Che Guevara mora asesinado en La Higuera. El haba querido instaurar una nueva forma de gobernancia y dar a la accin poltica un nuevo contenido. Su fracaso, sin embargo, puede
ser considerado corno un elemento de victoria popular, un
momento de avance inexorable hacia una mayor democracia en
Bolivia.
El 22 de marzo 1980, el Padre Espinal, luchador infatigable
por los derechos del hombre y los pobres, era asesinado en un
barrio de La Paz por los esbirros del Luis Garca Meza. All
tampoco hubo una muerte "intil", porque el martirio de
Espinal marca tambin la victoria de los derechos populares
de los aos 80 y el retorno al estado de derecho, a pesar del
deterioro de la situacin econmica.
Como el UNRISD lo defini en los aos 80, en su gran programa de investigacin sobre la participacin popular, ste es
un movimiento social que se expresa principalmente en un
proceso conflictivo orientado a una redistribucin del poder.
Desde ese punto de vista, Bolivia representa un caso particular
destacado de movilizaciones populares crecientes en la
segunda mitad del siglo XX, pero con antecedentes histricos

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18

ms lejanos. Los fenmenos actuales de participacin "otorgada" y de descentralizacin no pueden, sin duda, ser comprendidos sin reconocer que la presin popular constante, al
igual que las dificultades econmicas, ha conducido a una
cierta redistribucin del poder. Esta presin no ha llevado a la
edificacin de un poder popular central pero ha permitido, sin
embargo, la instauracin progresiva de dos elementos claves
en el contexto de la participacin: el reconocimiento de los
derechos cvicos universales y la afirmacin de hecho y de
derecho de los movimientos sociales como protagonistas del
poder.
Nosotros nos proponemos en este artculo revisar la historia
de los movimientos populares en Bolivia desde hace unos 50
aos, en la perspectiva de la afirmacin de los derechos cvicos,
culturales y econmicos por los "oprimidos" y de su negacin
por los que poseen las riquezas.
Las reivindicaciones de participacin no siempre tienen
las mismas significaciones segn los actores y los movimientos
sociales que los expresan. En lugar de seguir un mtodo
diacrnico clsico, nosotros trataremos de situar los grandes
momentos histricos sobre "ejes de participacin" predefinidos.
Estos ejes toman en cuenta la especificidad de los movimientos
sociales, su naturaleza y sus objetivos. Nosotros podemos as
distinguir seis grandes ejes de participacin:
1. Identitario /comunitario
2. Sindical (obrero / campesino / intelectual)
3. Revolucionario (lucha armada)
4. Derechos del hombre
5. Territorial/migratorio
6. Poltico o elector alista
Vamos a cualificar cada eje y situarlo histricamente, luego
trataremos de comparar el camino de los ejes antes de realizar
una sntesis.

2. EJES
21 El eje identitario/comunitario
podramos haber llamado a este eje "tnico", pero dadas
las dificultades en definir la "etnicidad", la nocin de identidad
colectiva deja abierta la va de la auto-definicin de un grupo
en un contexto de pluriculturalidad1. As, los aymars se
definirn voluntariamente a travs de ese trmino, mientras
que "indio" sera rechazado (Albo, 1983:174)2. La participacin
identitaria reivindica el reconocimiento del derecho a existir en
un Estado en tanto grupo que presenta particularidades socioculturales distintas, histricamente condicionadas. Generalmente
a travs de este concepto, se hace referencia a los grupos
autctonos (aymars, quechuas, chiriguanos, chiqui-tanos, etc.)
que tienen una larga historia en el pas, una lengua propia, una
serie de costumbres ancestrales.
No es necesario detenerse largo tiempo sobre el hecho que
esos grupos han sido sometidos por la conquista espaola,
destruidas su religin y sus instituciones, sus derechos econmicos negados y sus miembros colocados en dependencia servil.
Eso desde 1532. Pero ese hecho y sus desarrollos estructurales
ulteriores en el rea rural y minero tuvieron consecuencias que
motivaron la constitucin de un eje de reivindicacin
identitaria con un contenido bien definido. Este elemento
esencial ha sido el derecho de reencontrar la "tierra", no como
propiedad de derecho romano, sino como el elemento estructurante de toda la vida social y su cosmogona. A partir de entonces, la lucha contra la extensin de las haciendas a fines del
XIX es la reafirmacin de un movimiento antiguo y que nunca
ha cesado. Podemos, sin embargo, reconocer que en 1874 y el
decreto de desmembramiento de las comunidades indgenas
("exvinculacin") ha marcado una radicalizacin de las luchas
contra el robo de las tierras por las haciendas. Ese proceso ha
culminado con la Reforma Agraria de 1953, fin de una poca,
pero comienzo de una nueva etapa por el reconocimiento de

21

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los derechos polticos, econmicos y sociales de las comunidades3. A partir de ah, est claro que el eje identitario no se apag
en absoluto, aunque haya adquirido formas ms complejas en la
realidad, mezclando lo econmico (precios agrcolas, banca
agraria, infraestructura, etc.) con lo poltico y lo social.
En las proclamaciones polticas ms recientes, lo identitario se
hace marcadamente cultural con el Manifest de Tiahuanacu
(1973), la creacin de movimientos campesinos especficamente
indgenas (kataristas), una dinmica que culmina en 1990-92
con la constitucin de un movimiento guerrillero el Ejrcito
Guerillero Tupak Katari (EGTK) dirigido por Felipe Quispe
Huanca. Ese movimiento marca el apogeo de lo identitario
como movimiento radical que busca constituir un "gobierno
indio". Pero en la larga trayectoria de la reivindicacin identitaria, esta radicalizacin no es ms que una de las formas de
expresin de este eje, una forma que podramos llamar "pura",
por oposicin a las formas que se mezclan con los ejes sindicales
y de derechos humanos. Adems, el eje identitario se confunde
cada vez ms con los movimientos sociales y sindicales, incluso
polticos Movimiento al Socialismo (MAS), un buen ejemplo
del cual es el sindicato de cocaleros de Evo Morales.
Otra forma del eje identitario ha surgido ms recientemente en
los aos 80 y sobre todo en los 90. Se sita en la prolongacin de
las discusiones de la Conferencia de Ro sobre los derechos
colectivos de los grupos autctonos en lo que se refiere a sus
recursos naturales, incluso sus derechos a la autodeterminacin.
En Bolivia, como en otros pases, esos grupos se sitan en las
regiones bajas preamaznicas y del Chaco. En la discusin
internacional sobre el rgimen de la biodiversidad y el compartir
los beneficios, los grupos autctonos adquieren una creciente
importancia apoyados por las ONGs en aspectos jurdicos y
polticos. Como escriban Caldern y Laserna (1994: 50-51):
"Ellos (los grupos) no solamente emergen con reivindicaciones
propias, resumidas en su demanda de territorialidad, sino que se
encuentran en coincidencia de intereses con las demandas
actuales de grupos ecologistas preocupados por arti-

cular demandas de conservacin ambiental en el rea amaznico con una base social activa". El carcter de reivindicacin
territorial es una novedad en el contexto boliviano y va a chocar
como en otros pases con la lgica "nacional" y con los ejes
sindicales (sindicatos de cocaleros particularmente, activos en
las mismas regiones) y electoralistas, hasta con el eje
identitario aymara y quechua. Pero, en las regiones del Oriente
los procesos de organizacin de las migraciones sobre base
sindical va, sin duda, a contribuir a una insercin nacional "suave"
ms que a reivindicaciones de autonoma territorial como
aquellas emitidas en 1996 (Franqueville 2000: 75-80) durante la
"Marcha por el territorio, el desarrollo econmico y los derechos
polticos".
El eje identitario ha alcanzado sus objetivos? Ha progresado mucho y progresa todava. Se ha admitido el principio de
que Bolivia es una nacin multitnica, que los autctonos son
ciudadanos completos. Se ha admitido el principio del multilingismo, aunque ste sea difcilmente aplicable en los hechos. l permitir probablemente, algn da, crear un verdadero Estado multitrco y plurilinge.
2.2 El eje sindical obrero y campesino
Es interesante ver que en el panorama social de Bolivia, el
mundo obrero, para no hablar de la "clase obrera", ha jugado un
rol importante. Sin remontarse a las minas de plata de Potos
que durante la colonia hicieron la fortuna de Europa, las minas
de plomo, de bismuto y sobre todo de estao han constituido un
elemento mayor en la vida econmica y social del siglo XX.
Concentrados en regiones bien precisas -podemos hablar de
enclaves- los mineros han sido un elemento motor de la
Revolucin Nacionalista de 1952, para luego, ya desde los
aos 60, chocar sin cesar con el poder en vigencia, sobre todo
cuando exista un Estado militar (gobiernos de Barrientes,
Ovando, Banzer y Garca Meza) de 1965 a 1982. Aunque estaban
en lenta disminucin (36.000 en 1960,24.000 en 1974 segn

23

22

Guzmn 1990: 357), nada poda hacerse sin los mineros quienes
producan la materia prima constituyendo cerca del 60% de las
exportaciones (56% entre 1965 y 1969, Guzmn 1990:419). La
participacin sindical ha logrado instalarse prolongadamente en
las minas, pero ha sufrido fuertes periodos de represin en
diferentes pocas (1942-49-64-65-67) llegando al menos 2.000
muertos. De hecho, la "participacin" obrera involucraba sobre
costos importantes para el Estado desde 1952 y, a lo largo del
ciclo de vida de las minas de estao, su produccin fue
deficitaria para el Estado. La represin estaba ligada a los planes
de reestructuracin que los mineros no aceptaban, pero que de
todas maneras eran vanas, porque la crisis del estao estaba en
marcha desde los aos 50 y el modelo exportador no tena ms
porvenir.
"A su vez, la nacionalizacin de las minas se produjo en
momentos en que el modelo primario exportador estaba prcticamente agotado: las empresas haban dejado de invertir, estaban
consumiendo sus ltimas reservas y se acercaban a la
obsolescencia tecnolgica. La expropiacin reemplaz los criterios de eficiencia empresarial por los de eficiencia poltica, de
beneficio econmico por utilidad social, y permiti no solamente
que las empresas continuaran funcionando, sino que incluso
generaran nuevos empleos y respaldaran la expansin del gasto
pblico con base en un complicado sistema de cambios de
divisas por subvenciones. Fue conservadora, entonces, en el
sentido de haber hecho posible la prolongacin del modelo
minero exportador; aunque al mismo tiempo fue so-cialmente
progresiva al permitir la reasignacin de los recursos de modo
que se pudiera impulsar un mayor equilibrio espacial en el
desarrollo" (Caldern y Laserna 1994: 54). Los ltimos
sobresaltos del eje sindical minero se desarrollaron a principios
de los aos 80. Podramos haber credo que el retorno a la
democracia electoral podra permitir la sobrevivencia del bastin
minero, pero no se tomara en cuenta el cambio del paradigma
econmico. Con Vctor Paz Estenssoro, se pas del
proteccionismo a la apertura comercial neoliberal, as los secto-

res no rentables seran sacrificados. Con el cierre de las minas

de estao en 1985 llega tambin el fin de todo el eje sindical
obrero y la derrota de la COB en sus tentativas de jugar al socio
corporativista. Pero, ese desmantelamiento no iba a significar
forzadamente el fin de todo el eje sindical, pues se desplaza hacia
el sector agrario y ms especficamente hacia los productores de
coca.
2.3 El eje sindical campesino
Este eje existi desde la Revolucin Nacional, en el momento de la Reforma Agraria de 1953. Pero se constituy en
los aos 404. Desde el inicio del proceso nacionalista, la participacin campesina fue supervisada por el Estado a travs de
mecanismos de pactos y alianzas verticales prximas al corporativismo.
Un primer periodo, de 1956 a 1964, los sindicatos son relativamente libres. Pero el periodo 1964-1978 est marcado por un
conflicto entre el Estado y el campesinado, por causa del Pacto
Militar Campesino firmado en 1966 que garantizaba la Reforma
Agraria, pero con el apoyo sindical al gobierno militar. El conflicto entre militares y sindicatos campesinos tiene que ver particularmente con la aplicacin de un impuesto nico que reemplaza una multitud de impuestos heredados, tal vez, del periodo
colonial. A principios de Diciembre de 1968, el General Barrientos
convoca, en La Paz, a una conferencia econmica de trabajadores
campesinos, donde l busca que los dirigentes sindicales
avalen su propuesta. Pero se produce una ruptura sindical entre
la oficialista Confederacin Nacional de Trabajadores Campesinos
de Bolivia (CNTCB) muy burocratizada y respetuosa del "Pacto
Militar-Campesino". Un ala radical, el Bloque de Campesinos
Independientes de Bolivia desencadena grandes manifestaciones
en La Paz y movilizaciones en todo el Altiplano. El gobierno tuvo
que ceder a fines de Diciembre y la aplicacin del impuesto nico
fue postergada. Por el contrario, en 1974, el gobierno del General
Banzer reprimi duramente (ms de 60 muer-

25

24

tos) una sublevacin campesina en los alrededores de

Cochabamba que protestaba contra un alza de 100% de los precios de los productos de primera necesidad (sobre estos acontecimientos, ver Lavaud 1986: 277-312).
Cuando el descontento se haca muy fuerte el Estado no
necesitaba utilizar la represin. Este modelo fue roto en algunas
ocasiones de apertura poltica (1971 y 1979), pero los parntesis
eran rpidamente cerrados. Sin embargo, cansados de este
corporativismo, ciertos dirigentes crearon en los aos 70
sindicatos clandestinos que se reclamaban tambin del eje
identitario (kataristas). El Manifiesto de Tiahuanacu (20 de julio
de 1973), repitmoslo, es una mezcla de reivindicaciones
culturales, econmicas y polticas. Los firmantes son tambin los
sindicatos de maestros y una asociacin de estudiante, dos
grupos que vamos a encontrar en otros dos ejes: revolucionario y
humanista/ legalista (derechos cvicos). Hacia el final de la
dictadura de Banzer, en 1979, los diferentes grupos sindicales
campesinos se unen instigados por la COB y podemos decir desde
entonces que el eje sindical campesino deviene ms socioeconmico que identitario en sus reivindicaciones5. Pero al
mismo tiempo, el eje sindical obrero se tie de identitario, y los
lazos entre campesinos y obreros (ellos mismos aymars y
quechuas) se solidifican (Rivera 1987: 139-40). Ellos van a reforzar ms durante la resistencia al golpe de Estado de Garca
Meza el 17 de julio de 1980, a travs de la formacin de milicias
obrero-campesinas en las minas y en torno a ellas.
Nosotros ya lo dijimos, otros reagrupamientos pueden ser
ubicados en el eje sindical, en primer lugar estn los "maestros
de la escuela", que han jugado un gran rol en el campo. Sus
reivindicaciones nunca han sido puramente corporativistas,
sino que se han insertado en los objetivos de otros ejes, el
identitario y el de derechos cvicos. En el cruce de los mundos
campesino, obrero y urbano, su combate ha permitido hacer
de la escuela un instrumento de promocin cultural y poltica, y
hacer del maestro rural un elemento indispensable de la reivindicacin participativa.

Los estudiantes presentan, desde los aos 60, un elemento

de politizacin y sindicalizacin que les hace jugar un rol bastante importante en las ciudades. En primer lugar, basados en
los conceptos del eje revolucionario (guerrilla del Che y sobre
todo el grupo de Teoponte en 1970), luego tomaron parte activa
en lo que concierne a los derechos humanos, con la creacin de la
Asamblea Permanente de Derechos Humanos en 1971. Las
numerosas huelgas estudiantiles a menudo duramente
reprimidas (Cochabamba 1970), hicierm avanzar la conciencia
nacional de los intelectuales, les dieron una base conceptual y
prctica de primer orden.
2.4 El eje revolucionario /lucha armada

Bolivia haba sido escogida como el lugar de implantacin

de un foco guerrillero por el Che Guevara porque estaba situado
en el centro de Amrica del Sur, que geogrfica y estratgicamente colindaba con otras cinco naciones y permita entonces
soar con una irradiacin en torno a ella. El problema con el eje
revolucionario fue su carcter reducido y no representativo, en la
medida en que reposaba sobre un pequeo grupo de
intelectuales y veteranos cubanos previamente escogidos por
sus cualidades intrnsecas, pero no por su representatividad
poltica. Por diferentes razones, que no valen la pena analizar
aqu, el Partido Comunista boliviano no haba sido contactado
seriamente. Si los objetivos revolucionarios se juntan sin discusin con los de numerosos intelectuales y estudiantes, su
conexin prctica con los medios obrero y campesino, y sobre
todo con el eje identitario, fue problemtica. Sin propaganda
previa ni contactos estructurados, las acciones del pequeo
grupo de Vallegrande causaron simpata a los mineros, porque
ellos estaban muy politizados, pero mucho menos entre los
campesinos, que en esa poca seguan an la propaganda de los
gobiernos militares (Pacto Militar Campesino).
Los observadores destacan, a partir de ese hecho, la casi
total ausencia de contactos funcionales de ese eje con otras for-

27

26

bispado y empezar con la mencionada huelga el 28 de diciembre

de 1978, (Buss 1982: 213-217). La APDH se plegar a esta
accin en un segundo tiempo y va a cristalizar el movimiento
ulterior de restablecimiento de la democracia y de respeto a los
derechos humanos. A pesar del asesinato de lderes como Luis
Espinal y Marcelo Santa Cruz, esta accin persistente, organizada,
no violenta, va a producir sus frutos reagrupando detrs de sus
objetivos a los ejes identitario, sindical y electoralista.

mas de lucha (Buss, Guzmn, Romero). De all su desaparicin

estaba predestinada. Pero el efecto demostracin hizo que la
experiencia se repitiera tres aos ms tarde, con la guerrilla de
Chato Peredo en Teoponte, en el Beni. Este nuevo fracaso haba,
sin embargo, permitido movilizar todo el eje sindical
universitario y esta vez tambin los ejes de derechos humanos y
sindicalistas obreros. Sin embargo, el anlisis de las dificultades
de este eje por los grupos iba a incitar a no seguir lo desafortunados ejemplos sino ms bien a seguir las vas basadas
tradicionalmente en la accin de la masa (huelgas, bloqueo de
rutas, manifestaciones y, en 1978, la huelga de hambre). El eje
revolucionario se convirti en el smbolo de un cierto herosmo y
ha producido mrtires simblicos. La tmida tentativa del grupo
de Felipe Quispe y del Ejrcito Guerrillero Tupak Katari
(EGTK) en 1991 muestra una imitacin del movimiento Sendero
Luminoso de Abimael Guzmn en el Per, sin futuro en un
contexto donde el mismo Sendero Luminoso estaba en
desaceleracin. Fundamentalmente, ese grupo ha chocado con el
mismo problema que las guerrillas de 1967-70: pocas relaciones
orgnicas funcionales con otros ejes, a pesar de un discurso rojotnico extremadamente radical. Tiempo despus se transformar
en partido poltico (MIP).

2.6 El eje territorial-migratorio

Es necesario entender por esta amalgama una realidad i
nportante de Bolivia, es decir, los constantes desplazamientos
de una gran parte de su poblacin de una parte del territorio a
otro, y hacia el exterior. Al interior del pas encontramos
migraciones de colonizacin (Beni, Santa Cruz) que comenzaron
de manera dirigida en los aos 50, pero que existan de
manera espontanea desde el final de la Guerra del Chaco (1935).
Campesinos que disponan de muy pocas tierras, buscaban
mejores condiciones, los migrantes han "participado" en un
movimiento que an no est terminado y que se auto alimentar
mientras perdure la miseria del Altiplano. Algunos de ellos han
salido del pas y viajaron al Brasil y sobre todo a la Argentina,
principalmente a Buenos Aires. Pero la migracin hacia los
Estados Unidos es tambin frecuente y encontramos migrantes
organizados en clubes y restaurantes hasta en Washington.
Como bien lo ha mostrado Genevive Cortes, la migracin
internacional es a menudo temporal y repetitiva. Es necesario
"partir para quedarse" (ttulo del libro de G. Cortes 2000) porque
la emigracin tiene como objetivo la acumulacin de fondos
que permitan una reinversin en la comunidad de origen bajo la
forma de compra de tierras, plantaciones, pozos, mquinas,
etc. Se trata de mejorar la situacin socioeconmica de la
familia, que a menudo queda en el lugar de origen y de
asegurar el porvenir de los hijos. En el caso de la colonizacin
interna, por ejemplo en el Chapare, los colonos tienen un "do-

2.5 El eje de los derechos humanos

Este eje se desarroll a fines de los aos 60, luego de la
fuerte represin de obreros e intelectuales por los gobiernos
militares. Durante el gobierno de Banzer (1971-78), el movimiento se estructur (creacin de la Asamblea Permanente de
Derechos Humanos - APDH) gracias al aporte de numerosos
estudiantes e intelectuales, y probablemente tambin de la poltica de los derechos humanos de Jimmy Crter (1976-80). Pero la
gran huelga de hambre de 1978-79, que hizo ceder a Banzer en
varios puntos es una manifestacin del eje sindical, ms
especficamente de esposas de mineros encarcelados, que tuvieron que viajar a La Paz para ocupar las oficinas del Arzo-

28

ble espacio de produccin" (Cortes: 143), sin abandonar totalmente sus tierras en la comunidad de partida. Segn la coyuntura
ellos privilegiarn un espacio agrcola ms que el otro. Ellos
reproducen as la vieja costumbre andina de produccin en
archipilagos situados en diversas zonas ecolgicas (Franqueville 2000: 184-86) y desde siempre reinvindicada como
solucin a la falta de tierras.
Esta ocupacin de nuevos territorios, an temporal, es una
forma de participacin, sin duda a causa de otra cosa, pero es
real. Ella contribuye a difundir el eje tnico fuera de su territorialidad habitual y mediante ello lo diluye en otras realidades
de tipo ms sindical y de defensa de los derechos humanos. Su
expresin poltica es tambin creciente y sin duda se reforzar
en el futuro.
2.7 El eje poltico (electoralista)
No podramos hablar de participacin en Bolivia sin tener en
cuenta a los partidos polticos y al sistema institucional
Aunque criticado en los todos tiempos (golpes de Estado, corporativismo) y descuidado despus del advenimiento de la era
neoliberal, el Estado en Bolivia es una realidad fuerte. Apuesta de
luchas feroces entre liberales y conservadores a fines del siglo
XIX (guerra civil de 1899) y luego un sistema de renta
econmica desde los aos 30, se ha convertido en el denominador comn de todas las reivindicaciones desde la instauracin
del rgimen corporativista de 1952. El control del Estado daba
acceso a las grandes rentas nacionalizadas o nuevamente
creadas, a los puestos de direccin, a los salarios y prebendas
confortables. Es por eso que tambin los militares se han mantenido en sus comandos y han reforzado sus privilegios en el
Estado.
En ese contexto, los partidos modernos han nacido en relacin a ese Estado rentista, para aprovecharse de l. El Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) es naturalmente la
gran referencia en tanto partido que hizo la "revolucin nacio-

29

nalista", que ha ocupado el poder el tiempo ms largo y durante muchas ocasiones, y en el cual algunos dirigentes han
hecho y hacen la figura de dinosaurios de la poltica nacional
(Paz Estenssoro, Siles Suazo, Guevara Arce y Snchez de
Lozada). Los partidos que han sido creados ms recientemente
en la izquierda, como el Movimiento de Izquierda Revolucionario (MIR) a principios de los aos 70 y Accin Democrtica
Nacionalista (ADN) en 1979, sin hablar de las escisiones internas
del MNR (MNR-I), son partidos que no han cuestionado el
procedimiento clsico de ocupacin del poder antes que nada
por su propio inters, identificando sus organizaciones con la
accin estatal centralizada. Este esquema tampoco fue alterado
por la aparicin en la escena poltica de partidos neo-populistas
como la UCS y CONDEPA o incluso el Movimiento Bolivia Libre
(MBL) a finales de los aos 80, aunque algunos de esos partidos
hayan sido apoyados fuertemente por una franja electoral hasta
all marginalizada, como por la empresa privada.
Otra caracterstica de la democracia boliviana es su aspecto
de democracia llamada "pactada" (Mayorga Rene, citado en
Mayorga, Fernando 2001: 308) que hace referencia a la formacin de coaliciones presidenciales selladas por pactos entre
partidos. Desde los aos 80, el vencedor electoral siempre ha
designado ministros de otras formaciones pactadas, alargando
su base de maniobra. Pero al mismo tiempo, la formacin
ganadora se comprometa de jure o defacto devolver el favor en
las prximas elecciones, apoyando en el congreso una alternancia en el poder. Este sistema dio un resultado nada desdeable estabilizando la democracia y evitando los pretextos de
intervencin de los militares, desde 1985.
En relacin con los otros ejes ciertamente ha contribuido a
su integracin en el rgimen poltico. El eje sindical ha sido
desplazado de su pedestal de contra poder y remitido a su funcin semntica. Esto ha sido facilitado por la prdida de miembros
en los sindicatos, como consecuencia de su desmantela-miento
y la privatizacin del aparato de produccin (minas,
administracin de rentas, empresas, reestructuracin de la ad-

31

30

ministracin), aunque se mantiene fuerte en el mundo rural. El

eje identitario ha sido integrado en varios partidos (MNR,
CONDEPA, etc.) a partir de 1990 y su expresin se ha alargado
an ms por la creacin de partidos que se reclaman identitarios
(MIP, MAS). El eje de los derechos avieos ha sido endosado por
todos los partidos como condicin del funcionamiento de la
nueva democracia y de la Constitucin de 1994. Slo el eje territorial-migratorio queda voltil, podramos decir que por
definicin. Pero, ciertos partidos como el MAS lo han recuperado
y contribuyen a su integracin.
Sin embargo, an queda transformar la cultura poltica de
Solivia, que est marcada por aos de prcticas poco participativas. Las principales quejas que ciertos autores le atribuyen
conciernen:

Prctica caudillista y vertical de la gestin poltica,

falta de transparencia en todos los niveles,
prebendalismo y clientelismo de la administracin,
asistencialismo como medio de atraer a los electores,
atribucin de cargas pblicas a gente sin capacidades profesionales,
falta de continuidad de la administracin de un gobierno a
otro. (Vila de Prado: 2002).

La huella del eje electoralista o poltico a nivel local slo es

una realidad tangible a partir de la promulgacin de la Ley de
Participacin Popular de 1994. Antes el poder local estaba enteramente subordinado al Estado central, a travs del Prefecto
del Departamento, del subprefecto de provincia y de los servicios
desconcentrados. "De 1949 a 1987 no hubo elecciones de
gobiernos locales, todos los concejos municipales fueron abolidos y los alcaldes fueron otra vez designados por el gobierno
central" (Nickson 1995: 108). La puesta en pie en 1972 de las
Corporaciones de Desarrollo Departamentales (CDD) ha significado una cierta desconcentracin del desarrollo econmico y
social, pero en absoluto una creciente participacin de las po-

blaciones. De hecho, las CD absorbieron los pocos servicios municipales todava controlados localmente (catastro, permisos
para construir, agua, electricidad, saneamiento) (Nickson 1995:
108). El retorno a la democracia en los aos 80 no hizo sino
reforzar lentamente el eje de participacin local, porque las capacidades locales de gestin eran dbiles y la burocracia
omnipresente. Exista un vaco prctico de participacin que la
promulgacin de la Ley Orgnica de Municipalidades de 1985
no hizo ms que llenar parcialmente (el hinterland rural haba
sido olvidado!). La creacin de Comits Cvicos Departamentales, la realizacin de las elecciones municipales en 1987
hacen progresar la toma de conciencia de la importancia de lo
local. Un nuevo sistema de participacin ha emergido bajo la
presin de las numerosas mociones parlamentarias a principios
de los aos 90, conduciendo a la adopcin de la Ley de 1994
que liga el control democrtico a las Organizaciones Territoriales
de Base (OTBs), encargadas de hacer contrapeso al caciquismo
y al clientelismo. Tambin a este nivel los ejes identitarios,
sindicales y electoralistas se funden poco a poco en el principio
poltico de reconocimiento de actores sociales como socios.

3. CARACTERSTICAS GENERALES DE LOS EJES

DE PARTICIPACIN
Las formas de participacin en ciertos casos son dadas por la
definicin de los ejes. La lucha armada se autodefine, lo mismo
que la participacin electoralista. Por el contrario, existen ejes
que implican medios de lucha y de presencia diferenciados; as
la participacin territorial, que comprende las migraciones hacia
los Yungas, el Beni y el Oriente, pero tambin el
desplazamiento de poblaciones rurales hacia las ciudades, la
formacin de nuevas urbes, como El Alto, 400.000 habitantes. La
colonizacin puede estar "dirigida" (ro Beni) o ser salvaje
(Chapare), al igual que la extensin urbana sea pacfica o con-

32

duzca a enfrentamientos con los propietarios de terrenos, las

fuerzas del orden y el ejrcito.
La participacin se desarrolla en perodos ms o menos
largos. Ciertos ejes tienen una profundidad histrica plurisecular (eje identitario y comunitario), otros no tienen ms que
una existencia muy breve (eje de la lucha armada, la guerrilla de
1967 que no dur ms que algunos meses), otros finalmente no
hacen ms que emerger (sistema electoral como forma de
participacin poltica universal). Por el contrario, las formas de
participacin y la continuidad de los ejes mismos no se sitan en
una perspectiva lineal, el uno no sigue al otro y no lo reemplaza
forzosamente de una manera definitiva. As, las reivindicaciones
comunitarias / identitarias no han muerto porque las formas
sindicales, poltica y de los derechos humanos han dominado la
vida poltica en los aos 70-80. En 1973, el Manifiesto de
Tiahuanaco hizo resurgir el valor tnico un poco esfumado
anteriormente o escondido detrs de las luchas ms
socioeconmicas en los aos 50 y siguientes (lucha por la tierra,
reforma agraria).
Esto nos lleva a percibir un embrollo de ejes de participacin
en ciertos momentos, el eje identitario se mezcla estrechamente
con la lucha sindical a fines de los aos 70, cuando la Central
Obrera Boliviana (COB) se aproxima a los sindicatos campesinos
indigenistas (1978) e influencia sus formas de lucha. Pero en la
misma poca, el eje de los derechos cvicos surge como fuerza
mayor en las ciudades y reagrupa rpidamente las
reivindicaciones campesinas y obreras, los partidos polticos (eje
electoralista) e indirectamente el eje identitario. Este embrollo
se consolid enseguida con las medidas de ajuste estructural de
1985 y los aos siguientes, el cierre de las minas de estao y la
emigracin de mineros hacia Cochabamba y el Chapare, la
formacin de un sindicato de cocaleros constituido
principalmente con poblaciones del Altiplano. Paralela-Diente,
la urbanizacin masiva de poblaciones indgenas lleva a una
ocupacin territorial culturalmente hbrida, tradicional y
modernizante. Ms recientemente, desde los aos 90 el eje

33

identitario se mezcla ms y ms con el eje electoralista, con la

aparicin de CONDEPA y la Vicepresidencia de Vctor Hugo Crdenas (dirigente katarista) en el gobierno de Gonzalo Snchez
de Lozada de 1994 a 1997.

4. LOS OBJETIVOS DE LOS EJES DE PARTICIPACIN

Estos objetivos estn diferenciados en su contenido especfico,
pero se articulan con la voluntad poltica de emancipacin (escapar a
la dominacin de ciertos grupos, como los "barones del estao"
en los aos 50), de afirmacin poltica de grupos hasta ahora
excluidos de la vida pblica y la obtencin de un reconocimiento
institucional de los grupos concernidos. Poco a poco, existe una
inversin de la pirmide de poderes, conduciendo no a la
eliminacin de los grupos de poder sino a un reequilibrio de las
fuerzas presentes. Este movimiento est lejos de haber terminado
y contina hoy en da sobre los ejes legalistas y de derechos
humanos (reconocimiento de las libertades y principios democrticos y sindicales, Ley de Participacin, Popular etc.).
Los movimientos y las movilizaciones no estn centradas,
en Bolivia, en la reivindicacin de una autonoma y autonomizacin en relacin con la sociedad nacional. Los movimientos
indigenistas no reivindican un territorio propio sino el reconocimiento de derechos, particularmente sobre la tierra y en lo que
se refiere a sus costumbres (Rivera 1987). Para ello, se dirigen al
Estado, sea como socio, sea como aparato al que se debe resistir
(dictadura de Hugo Banzer). Tambin es una de las particularidades de otros movimientos, sindicales y regionalistas
buscar imponerse frente al Estado en el marco nacional. Siempre
existe identificacin con la Nacin. Es la "dimensin nacin"
definida por Caldern (1982) o la dimensin "nacional
popular". La reivindicacin regionalista, cuando ella existe, no es
esgrimida como medio de presin sobre el poder central (Santa
Cruz, Tarija, etc.). Desde 1953, los principales medios de
produccin pertenecen al Estado por las nacionalizaciones

35

34

(minas, petrleo -ya desde 1937-, gas, fundiciones, ferrocarriles,

etc.). A partir de ah, el nico socio de peso era el Estado y todas
las reivindicaciones convergan en torno a l. Pero, ese Estado
de hecho no resuelve el problema de la finalidad de la
participacin, que es la de ocupar el poder o de compartirlo;
pero en los dos casos, de hacer parte de los mecanismos de
decisin y de aplicacin de esas decisiones polticas. Sin embargo, los movimientos identitarios y sindicales tienen como
originalidad, en Bolivia, que raramente tienden a ocupar el
poder. Incluso en el caso de la COB y de su lder carismtico
Juan Lechn, ste ha preferido, despus de su mandato de Vicepresidente de Siles Suazo entre 1965 y 1960, jugar a las eminencias grises cuando el poder le era favorable. En las situaciones contrarias, tal vez se puede considerar la posicin de
contra-poder desempeada por la COB como un contra-Estado,
sin tener las responsabilidades del Estado central. Sobre el eje
legalista, slo la constitucin de la "Asamblea Popular" en 1971
(Buss 1982:170), bajo el efmero rgimen del General Juan Jos
Torres puede ser considerado como una tentativa de "eludir el
Estado", pero teniendo como objetivo el subvertirlo.
Otra singularidad boliviana: las convergencias entre el campesinado y el mundo obrero. Desde la colonia, las minas de
plata de Potos constituyen el smbolo de la metamorfosis temporal de campesinos en mineros, por rotacin de algunos aos. El
retorno a sus comunidades, si no haban fallecido, marcaba
tambin su reincorporacin al mundo rural. Este sistema ciertamente ha evolucionado en el siglo XX hacia una divisin de
trabajo permanente, los mineros volvindose tales para toda la
vida y viviendo en campamentos mineros, pero sus lazos con
las comunidades campesinas se mantenan vivos. Obligados a
someterse al gobierno bajo el "Pacto Militar-Campesino"
impuesto por los militares de Barrientes (1965) a Banzer
(1979), los sindicatos campesinos se dirigieron posteriormente
hacia la COB y sus dirigentes. De una manera general, la estructura de participacin se encuentra en numerosas comunidades, al lado de instituciones ancestrales.

5 LOS MEDIOS DE PROGRESIN DE

LA PARTICIPACIN
Las movilizaciones conducen generalmente a las acciones de
masas. Sobre el eje sindical e identitario notamos el sndrome de
"paro nacional" y del "bloqueo de caminos". Idea de parlisis,
para tener el privilegio de desbloquear el cuerpo social a continuacin. Estos mtodos son privilegiados por los ejes identitarios y
sindicales, ellos no corresponden a los ejes revolucionario y legalista, que buscan ya sea las acciones relmpago (guerrillas de
1966-7 del Che y de 1970 de Oswaldo Peredo) o las manifestaciones
clsicas "en la plaza pblica", hasta las huelgas de hambre
(movimiento de los derechos humanos a fines de los aos 70 y
principios de los 80). La accin termina a menudo en el Parlamento, sin que necesariamente salgan de ah leyes adecuadas.
Cuanto ms fuerte es el bloqueo poltico, ms vigorosos son los
medios utilizados por los ejes populares.

6. ROL DE LOS LDERES

Los lderes presentan a menudo un fuerte carisma, pero
tambin efmero. Tupac Katari en el siglo XVIII, Pablo Zarate
Willka a fines del siglo XIX, Domitila de Chungara en los aos
70, los hermanos Peredo tuvieron apariciones fulgurantes, pero
breves. Un caso especial es el del lder sindical Juan Lechn
Oquendo, quien fue un protagonista de la poltica nacional durante 40 aos y de Genaro Flores, lder campesino, desde los
aos 706. Habra que estudiar con mayor atencin la relacin
del lder con su movimiento y tambin con los otros lderes.
Entonces, se podra entender mejor la aproximacin de los ejes
entre s. Pero, de una manera general, parece que los lderes por
prestigiosos e inteligentes que sean, no habran hecho evolucionar
los derechos democrticos sin una fuerte movilizacin de sus
movimientos. Otro elemento importante es discernir que no hay
poca manipulacin de las masas por los lderes,

36

que estos han, a menudo, escogido la va dura antes que el

movimiento mismo. Esto no quiere negar el "entreguismo",
pero ste es sobre todo una relacin con el extranjero, las grandes
compaas, los EE UU. Al interior, notamos la existencia de
relaciones de compadrazgo y de padrinazgo" que son tradicionales en el mundo andino.
El rol de los lderes campesinos y obreros es mucho ms grande
que en el Per. El lder es ms respetado, representativo y muy
ligado a su movimiento. En el Per, la capital Lima, sobre la costa
del Pacfico, est lejos del pas real. En BoHvia, La Paz andina est
ms cerca de las zonas rurales y los centros mineros.

7. CONCLUSIN
7.1 Hacia la emergencia de lo poltico como eje prioritario de
participacin
Las conclusiones no pueden ser sino provisorias, puesto que
sera necesario cruzar mucho ms los ejes, particularmente a
travs de sus lderes y en consecuencia afinar el anlisis. Nosotros
hemos buscado destacar la importancia relativa de cada eje de
participacin en diferentes periodos, en funcin de su actualidad.
Esto implica un rodeo en cierto modo "meditico" en la medida
en que si un eje aparece como ms "revoltoso" en una cierta
fase, eso no quiere decir que los otros ejes hayan cado en el
letargo. Tomemos un ejemplo, cuando la guerrilla del Che estalla
en 1967, en el mismo momento una dura represin militar se
haca sentir en las minas y por lo tanto el eje sindical era
fuertemente solicitado. Si nosotros hemos puesto en evidencia el
eje revolucionario es a causa de su surgimiento, de su novedad y
de su importancia simblica. Pero al mismo tiempo es necesario
subrayar que el eje sindical era mucho ms poderoso en su
organizacin y su presencia, y que iba a continuar sindolo
todava por un largo tiempo. Si el eje revolucionario reaparece
brevemente en 1991, no es el elemento

37

principal en el perodo 1985-94, marcado por el ascenso de lo

"poltico" y de la primaca de los partidos.
Lo poltico aparece, asimismo, como el eje ms slido en la
fase en curso, jugando un rol articulador. Aunque despus de
1992-4 los movimientos ecologistas estn avanzando y que
paralelamente el eje territorial-migratorio sea tambin muy
activo, no es menos cierto que a nivel de la nacin y del Estado la
poltica prevalece. Las elecciones tienen lugar regularmente
desde 1985, tanto a nivel nacional como municipal (desde 1987), y
el juego democrtico crea cada da una nueva cultura poltica.
Lo poltico se afirma como el eje articulador por cinco razones fundamentales:
1. La democracia representativa supone la primaca de los partidos
y el abandono de los golpes de Estado (militares) y otras
tentativas extra-constitucionales para ocupar el poder. En
Solivia, los partidos han sido siempre fuertes, por
corporativistas, gracias al sistema electoral. Desde los aos
80 han ocupado el primer plano del escenario, incluso cuando
el mismo Estado perda muchas de sus prerrogativas.
2. Lo poltico tiende a integrar otros ejes importantes, entre
ellos el identitario (derechos iguales sea cual fuere la procedencia tnica), el sindical (para salvar lo que resta), el
territorial-migratorio a nivel local y naturalmente los derechos humanos que son integrados en la Constitucin y
estn prximos a las reivindicaciones polticas.
3. Lo poltico integra nuevos grupos sociales urbanizados y
estructura incluso su marginalidad (UCS, CONDEPA). Los
ejes identitario, sindical y de derechos humanos acuerdan
por su parte dar ms importancia a la accin poltica, porque
ella ha vuelto a ser significativa.
4. Esta primaca de lo poltico no significa que los otros ejes
desaparezcan, lo poltico debe admitir su autonoma relativa.
Los otros componentes quedan presentes en la medida en
que la sociedad civil toma cuerpo. En realidad, los actores y
movimientos sociales actan ahora a distintos niveles, en
funcin de las ocasiones, para hacer progresar sus intereses.

39

38

5.

La corriente poltica es relativamente fuerte para las nuevas

orientaciones del Estado y de la economa. sta tiene
necesidad de una situacin poltica estable, basada en el
consenso social. Ella funciona por el momento bastante bien en
Bolivia, una suerte de pacto implcito en torno a las grandes
orientaciones ha sido firmada en los hechos. La alternancia
en el poder de los partidos as como las alianzas entre ellos
(contra-natura: MIR-ADN, 1989-94) tienden a probar que
este acuerdo existe. Este fuerte consenso es ciertamente
alentador, la estabilidad reina. Sin embargo, la economa y
las exportaciones se estancan, lo que muestra que las
reformas de gobernancia no han resuelto enteramente los
problemas del dinamismo empresarial (Auroi, 1997). No
es ste el lugar para analizar esta disyuncin, pero a nivel
poltico la concepcin patrimonial de los partidos en
relacin al Estado no favorece el dinamismo ni del sector
privado ni de las estructuras estatales, marcadas por ms
de 50 aos de funcionamiento burocrtico.

Anexo 1

Los ejes

1900-1952

1952-1964

de
partid]

>acin en 3olivia
1979-1985

1985-1994

1994-

1965-1978

Identitario

Poltico

Lucha armada

Derechos del
hombre

Poltico

Territorial
migratorio

Sindical

Sindical

Derechos del
hombre

Poltico

Derechos del
hombre

Sindical

Poltico

Identitario
Territorial
migratorio

Identitario
Sindical

Sindical
Identitario

Identitario
Sindical

Identitario
Poltico

Poltico

Territorial
migratorio
elecciones de
base tnico, ro,
campesino e
cvicos y liberta
rio armado s o
espontneas

Territorial
migratorio
cultural y
comn
intelectual Jes
fundamental

Derechos del
hombre

Poltico: a tra
Identitario: ha
Sindical: reivi
Derechos del
Lucha armad
TerrttoralAni{

rs de los
partid ce
referencia a I
ndicaciones de
t hombre: lucha
p J: eje de tipo
pol ratorio:
migraci

Territorial
migratorio
os polticos y las
os movimientos
ipo sindical obre
or los derechos
'tico
revoluciona
ones
planificada

itario es

La definicin de la etnicidad dada por Stavenhagen (2001:19) se acerca a

nuestro concepto de identidad colectiva:".. .los grupos tnicos se podran
considerar como colectividades que se auto-identifican o que son identificadas por otros, gracias a las caractersticas culturales mencionadas".
Desde el renacimiento indigenista de los aos 2000, el trmino "indio" ya
no es tan tab. Aparece particularmente en el muy oficial Movimiento Indio
Pachakutik (MIP), un partido poltico representado en la Cmara de
Diputados. Pachakutik o Pachakutek era un soberano inca, el primer inca
considerado como histrico, sus predecesores eran llamados "mticos"
(Auroi, 1992). Pachakutek es tambin el primer inca conquistador en el
siglo XTV, el verdadero fundador del imperio.
Sobre la extensin de las haciendas durante el perodo 1900-1920 cf.
Flores (1986:121-134). Las formas de lucha no consistan solamente en
sublevaciones de grupos de campesinos, sino tambin los medios legales
como peticiones ante el Congreso, demandas de fijacin de lmites de
tierras, "solicitudes de amparo" a la Cmara de Diputados, demanda de
abolicin de los servicios obligatorios a los patrones de las haciendas,
demanda de reduccin de impuestos.
En 1945, tuvo lugar el Congreso Nacional Indgena, en el gobierno del
General Villarroel. El Congreso marcaba una fuerte componente sindical
en los temas debatidos, pero est formado esencialmente por re-

41

40

presentantes del eje identitario, los campesinos "colonos" (de haciendas),

quechuas y aymars. Fue un congreso oficial, convocado por el gobierno.
Con consonancias a menudo paternalistas, Villarroel declara particularmente: ".. .hoy empieza el trabajo del gobierno que acta para ustedes
como un padre que se ocupa de sus hijos. Los abusos se acabaron. Pero si
las relaciones de trabajo servil fueron legalmente abolidas, el problema de
la propiedad de la tierra no fue abordado. El Congreso marca, sin
embargo, el principio de luchas radicales que van a culminar en la
Revolucin del 1952 del MNR, un partido representado en el congreso de
1945, que har la Reforma Agraria. Dandler y Torrico (1986:135-204).
Durante el perodo 1971-78, el eje sindical campesino aparece, a pesar de
sus numerosas manifestaciones como muy desunido. Est fragmentado
en sindicatos de todo tipo, desde los marxistas-leninistas hasta los
partidarios de ADN, el partido de Banzer (Flores 1986: 443-543). El eje
sindical obrero, al contrario, mantiene una destacable unidad.
Secretario Ejecutivo de la Confederacin Sindical nica de los Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB) en 1971. En desacuerdo con
los objetivos de unin de la CSUTCB con la COB, surge el Movimiento
Revolucionario Tupak Katari (MRTK), de tendencia ms indigenista que
sindical.
El padrinazgo involucra no slo el padrinazgo de un nio, pero tambin
del matrimonio, de la construccin de una casa, etc. Del padrinazgo se
desprende el compadrazgo. Las personas ligadas por una ceremonia de
matrimonio se vuelven aliadas, es decir, que se deben
implcitamente servicios recprocos, aunque estos no sean obligatoriamente simtricos ni codificados. La palabra compadre se utiliza ms
ampliamente entre personas de sexo masculino que se estiman o que
tienen intereses en comn y son de la misma generacin. El equivalente
femenino es comadre.

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POPULISMO E INTEGRACIN
SOCIAL EN LOS AOS 90
Radio Televisin Popular y la integracin
de los migrantes aymars en La Paz
Ingrid Villavicencio de Wallart*

Diplomada Instituto Universitario de Estudio del Desarrollo-

1. INTRODUCCIN
El estudio que sigue trata sobre la influencia de un canal de
televisin local para la integracin de los migrantes rurales en el
mundo urbano. Analiza los interfaces existentes entre la comunicacin y la cultura, la integracin social y la democratizacin. El
estudio en cuestin se cuestiona el papel de la televisin como
mediador de las demandas sociales de los migrantes aymars en
La Paz y su influencia en la revalorizacin de sus valores culturales
en los aos 90. Ms de la mitad de la poblacin boliviana est
compuesta por aymars y quechuas, el resto son mestizos, blancos,
pueblos indgenas de la Amazonia y del Chaco.
Hacia los aos 70, se conoca a Bolivia, en la opinin pblica
internacional y como numerosos pases de Amrica Latina, por
la presencia de muchos regmenes autoritarios. La dcada de los
80 marca la renovacin democrtica y los aos 90 se anuncian
como un periodo significativo para la consolidacin
democrtica.
En este proceso, la recomposicin de los partidos polticos y
de las organizaciones sociales as como la existencia de una
pluralidad de medios de comunicacin jugaron un rol significativo, consiguen que los mecanismos de funcionamiento del
Estado sean ms transparentes y permiten una expresin ms

48

amplia de las reivindicaciones de la poblacin reprimida durante los regmenes militares y acentuadas por el derrumbe de la
economa del pas que marc los aos 80.
En efecto, esta crisis dej huellas negativas en la vida econmica del pas de las cuales subsisten algunas hoy todava,
despus de unos 20 aos. Y eso, a pesar de la aplicacin de un
amplio programa que tena por objetivo inmediato parar la
hiperinflacin aplicando un tratamiento de shock, por objetivo
a mediano y largo plazo liberalizar la economa y adoptar
simultneamente una economa abierta y de libre mercado.
La apertura democrtica marcada por la crisis econmica y
el desborde de los conflictos sociales revel a los bolivianos el
abismo que separaba a los ms ricos de los ms pobres, el
mundo urbano del rural, la capital de las ciudades intermedias.
En esta coyuntura, los movimientos de reivindicacin tnica
aparecen como actores dinmicos demostrando la voluntad de
defender sus intereses no solamente en su relacin con el
Estado, pero tambin y sobre todo contra la exclusin en los
planos econmico, social y cultural.
Para ilustrar la amplitud y la importancia que adquirieron
estos movimientos, podemos citar dos ejemplos. El primero se
refiere a las reivindicaciones de los indgenas de la Amazonia
boliviana para "La Tierra y la Dignidad". En Octubre 1990, despus de un mes de marcha, un centenar de indgenas llegaron a
La Paz, sede del gobierno, desde Trinidad a 700 Kms., lugar de
origen de la manifestacin.
"Tierra y Dignidad" fue una consigna que resume en s
misma los rasgos culturales primordiales de los pueblos indgenas: el apego a la tierra legada por los ancestros y la aspiracin de reconocimiento de la especificidad de las sociedades
indgenas.
El segundo ejemplo reside en las transformaciones del sistema
poltico boliviano. En 1989, dos nuevos lderes hicieron una
sbita irrupcin en el escenario poltico: Carlos Palenque, director
y locutor de un canal de televisin en La Paz y Max Fernndez, el
cervecero ms poderoso del pas. Los partidos polticos orga-

49

nizados alrededor de Palenque y de Fernndez (CONDEPA y UCS) se

volvern las fuerzas polticas ms importantes del pas gracias al
apoyo de las capas ms pobres de la poblacin.
En efecto, Carlos Palenque y Max Fernndez reivindicaban
el respeto por la heterogeneidad tnica y cultural del pas,
distancindose ellos mismos de los partidos polticos tradicionales de izquierda como de derecha concebidos -segn Palenque
y Fernndez- como elitistas y antidemocrticos.
Los movimientos de reivindicacin tnica se convirtieron
en fuerzas de poder indiscutibles cuando en las elecciones presidenciales de 1993, el partido poltico Movimiento Nacionalista
Revolucionario (MNR) presenta como candidato a la presidencia
del pas a Gonzalo Snchez de Lozada, principal accionario
de una de las mayores empresas mineras privadas y a la vice
presidencia a un aymara, Vctor Hugo Crdenas, catedrtico
universitario conocido en el escenario poltico por sus luchas
contra la exclusin social y por la promocin de los derechos de
las etnias.
As, la unin entre dos candidatos representando a los
dos extremos tnicos y culturales del pas (uno de origen espaol, propulsor de la liberalizacin econmica y de la modernizacin del pas; el otro de origen indio y defensor de las
culturas indgenas del pas) propona a la vez la integracin
social y el refuerzo de la identidad nacional al interior del
pas, as como la aceleracin de la integracin de Bolivia al
mundo. Este objetivo ha sido puesto de relieve por Vctor
Hugo Crdenas durante la ceremonia de transmisin del
mando presidencial:
"Al mirar ms all de mi comunidad campesina, pertenezco a
otra comunidad mayor llamada Bolivia. (...) Sueo con una
Bolivia, un continente americano y un mundo donde existe el
respecto entre los pueblos y las culturas diferentes"1.
Era la primera vez en Bolivia que un indgena ocupaba tan
alto cargo poltico, despus de siglos de exclusin republicana, de
represin o de tentativas sin xito de integracin social.

50

Lo expuesto tiene como objetivo precisar el contexto en el

cual hay que ubicar este estudio, tanto por el poder que est
en juego, como por los conflictos que las reivindicaciones
tnicas movilizaron al interior de la sociedad boliviana.
Notaremos que en estos eventos, los medios de comunicacin
no solamente aseguraron la difusin de las informaciones, sino
que tambin tomaron partido en las relaciones de fuerza
puestas en juego y, a veces, desviaron algunos aspectos del
conflicto para su propio beneficio y para influenciar el curso
de los eventos.
Para analizar este proceso, hemos centrado nuestro estudio
en el caso de la "Radio-Televisin Popular" (RTP). La experiencia
de este canal de televisin es rica en distintos niveles:
RTP crea un nuevo espacio utilizado para la difusin de las
demandas sociales de los migrantes de la ciudad de La
Paz. La funcin de mediacin que desarroll este canal es
todava ms significativa si se toma en cuenta que las estructuras ms importantes de mediacin poltica inherentes
al sistema democrtico (partidos polticos, instituciones
estatales, sindicatos) se encuentran debilitadas por la crisis
econmica y social.
- RTP se encuentra en el origen de un proceso de recuperacin
de los valores culturales de los migrantes aymars en La
Paz, ejemplo que seguirn otros canales televisivos, promoviendo de esta manera la preservacin de la identidad
cultural de la poblacin aymara urbana de esta ciudad.
- RTP es el origen de un cambio en el espacio pblico, lo que
repercutir en una transformacin del sistema poltico boliviano, puesto que va a introducir en el discurso poltico
temas novedosos que giran en torno a la integracin de
los indgenas en la sociedad boliviana.

51
del Pueblo, as como la trayectoria de Carlos Palenque y su influencia en el sistema poltico boliviano.

2. LA INTEGRACIN DE LOS AYMARS EN

LA SOCIEDAD BOLIVIANA
Para comprender correctamente la problemtica de la integracin de los aymars en la sociedad boliviana, es indispensable explicar en primer lugar quienes son los aymars y
como fracasaron las diferentes tentativas de dominacin cultural
a lo largo de la historia. Luego, expondremos las dos tentativas
de integracin por el poder vigente.

Para entender estas cuestiones de manera ms profunda,

hemos estudiado la problemtica de la integracin de los
aymars en la sociedad boliviana, para luego abordar el anlisis
de RTP y de su programa ms importante La Tribuna Libre

3. QUINES SON LOS AYMARS?

Los aymars pertenecen a grupos tnicos originarios de
Amrica Latina que, hasta hoy en da, consiguieron preservar el
idioma y las tradiciones de sus ancestros, a pesar de siglos de
dominacin colonial primero y luego de las nuevas repblicas.
Una gran civilizacin dominaba los alrededores del lago
Titicaca hacia el ao 1200, eran etnias "collas" cuyo idioma era el
aymara. Estos pueblos no formaban un conjunto homogneo.
Se trataba de comunidades organizadas alrededor de los lazos
de parentesco y de los derechos de explotacin de la tierra, cuyo
nico rasgo en comn era el idioma. Una guerra estall entre
dos de las comunidades ms poderosas: los collas y los lupacas.
Los incas aprovecharon el conflicto para fundar una nueva
dinasta y se lanzaron a la conquista de los territorios que los
rodeaban.
Es bajo la dominacin inca que Francisco Pizarro va a emprender la conquista del corazn de los Andes, en 1530. El advenimiento de la sociedad colonial tuvo un carcter de dominacin acompaado de violencia fsica y de evangelizacin

52

cristiana. As, las comunidades indgenas dispersadas (ayllus)

fueron reorganizadas en pueblos concentrados (reducciones). El
indgena fue sometido al trabajo gratuito y forzoso en las
minas (la mita), a la adhesin obligatoria a la fe cristiana y al
pago de tributos.
En 1825 nace la Repblica boliviana y son los criollos y los
mestizos que toman el poder. En esta nueva situacin, los indgenas -liberados de las obligaciones que la sociedad colonial
les impona- fueron sometidos a una nueva reestructuracin
administrativa. sta hereda ciertos atributos de la
administracin colonial que persisten hasta hoy en da, por
ejemplo, los corregidores que representan a la autoridad administrativa ms importante en las zonas rurales.

4. PRIMERA TENTATIVADE INTEGRACIN DE LOS

AYMARS DURANTE REVOLUCIN DEL 1952
La toma del poder por Vctor Paz Estenssoro a la cabeza
del MNR el 19 de abril del 1952, una revolucin popular, marca la
inauguracin de un nuevo modelo de sociedad que seguir
vigente hasta 1985, cuando este mismo dirigente poltico tomar la presidencia del pas por cuarta vez para borrar las
huellas del antiguo modelo y proponer otro, aquel que sigue
vigente hoy en da.
La Revolucin del 1952 cambi profundamente a la sociedad
boliviana de la poca. La Reforma Agraria, la nacionalizacin de
las minas, la reforma educativa y la introduccin del sufragio
universal marcaron entonces la inauguracin de un nuevo
modelo de sociedad. El Estado Nacional Popular consigui
establecer un "compromiso social" entre las diferentes capas
de la poblacin. Este compromiso tena por fundamento la
construccin de la nacin: "Sentirse nacin en vez de sentirse
clase social" (Montenegro 1979: 18). Ese compromiso asegur
al gobierno de Paz Estenssoro una amplia legitimidad en
importantes sectores de la poblacin, particularmente las co-

53

munidades indgenas, que fueron objeto de importantes polticas de integracin social.

En efecto, el Estado cre un conjunto de reformas para dar a
las reivindicaciones indgenas una forma y una orientacin
compatibles con las exigencias del sistema poltico.
Una de las principales ventajas de la Revolucin del 1952
fue particularmente aquella de crear en el imaginario colectivo
la idea de pertenencia a una "comunidad" construida alrededor
de los valores indgenas y mestizos. De esta manera, la
recuperacin de los valores culturales permite a las poblaciones
indgenas reconocerse como actores histricos y a las lites
afirmar una identidad nacional alrededor de las races indgenas
del pas.
Los cambios operados por la Reforma Agraria dieron a los
aymars la posibilidad de mayores intercambios mercantiles
con otras comunidades rurales. Por otro lado, permitieron tambin
contactos cada vez ms frecuentes con las ciudades. Una nueva
ola migratoria se dirigi hacia La Paz en esta poca y en menor
medida hacia Oruro, a causa principalmente de la abolicin de
las haciendas, de los conflictos generados por la propiedad de la
tierra y la pobreza rural.
La misin de integracin social y de cohesin nacional asignadas a la escuela mediante la reforma educativa no se cumplieron ms que parcialmente en las escuelas rurales; en cambio,
los resultados de la escuela urbana fueron muy importantes
puesto que, a largo plazo, van a influenciar en la aparicin de
un pensamiento intelectual aymara que tiene por principales
representantes a los estudiantes de las escuelas normales y de la
universidad, as como los maestros de escuelas rurales. Es as
que en ciertos lugares, los aymars se volvieron maestros en las
escuelas del campo.
Los sindicatos organizaron a los aymars alrededor de su
papel econmico de "agricultores", integrndoles de esta manera a la COB, la central sindical obrera. As, los intercambios
con otras capas sociales se intensifican y se crean lazos de solidaridad (particularmente con los mineros).

55

54

Sin embargo, los sindicatos no reconocen a las autoridades

tnicas que defendan las formas tradicionales de ocupacin de
la tierra. Esto va a provocar permanentes conflictos entre los
aymars y los dirigentes sindicales.
De esta manera, el proceso de integracin social iniciado
por la Revolucin del 1952 se realiz desde arriba, es decir,
que fue impuesto por el Estado al conjunto de la sociedad boliviana. El Estado se dot de un cierto nmero de instrumentos
institucionales que le permitieron implementar sus polticas de
integracin sin establecer por otra parte ninguna negociacin
con los actores involucrados.
Entonces, el Estado afirma que el "problema indgena" se
haba resuelto al otorgar la propiedad legtima de la tierra al
indgena y al reconocer sus derechos ciudadanos.
Al principio de los aos 70, el MNR se dividi en diferentes
tendencias. Aprovechando esta crisis poltica, las fuerzas armadas derrocan al MNR por un golpe de Estado en 1964, dando
inicio al ciclo de las dictaduras militares.
En 1971, bajo la dictadura de Banzer, el ejrcito intervino
durante una protesta campesina matando numerosos manifestantes. A partir de ah, va a nacer una nueva corriente en el
interior del sindicalismo campesino, en la cual los aymars van a
transformar las estructuras del sindicalismo para convertirlas en
un medio de expresin de su identidad cultural. Se trata de la
aparicin de una fuerza poltica que tiene por objetivo
representar a los intereses de la poblacin aymara: el movimiento "katarista".
Al interior del movimiento katarista, dos tendencias se
dibujan: una fundamentalista que aspira a reconstruir la sociedad boliviana con base en las estructuras sociales y polticas
del mundo indio antes de la llega de la colonizacin espaola y
otra tendencia que busca integrar el mundo indio en una
perspectiva histrica contempornea, cuya principal caracterstica sera aquella del respeto a la diversidad cultural
en un Estado democrtico. Uno de los principales representantes de esta ltima tendencia es Vctor Hugo Crdenas,

quien se convertir en el primer Vice Presidente indgena de

Solivia, en 1993.
Este movimiento indigenista se desarrolla de manera subterrnea, tratando de escapar a la represin dictatorial y creando
un espacio autnomo de expresin, fuera de todo control del
Estado. Recin en el perodo de renovacin democrtica
tendr una gran expansin.

5. SEGUNDA TENTATIVADE INTEGRACIN DE LOS

AYMARS DURANTE LA TRANSICIN
DEMOCRTICA DE 1993
Despus de 18 aos de regmenes militares, se pudo establecer un rgimen constitucional en 1982 con la llegada al poder
de Hernn Siles Zuazo, apoyndose en un frente poltico de
izquierda. Las debilidades y las divisiones al interior de este
frente van a conducir a su programa econmico al fracaso y a
elecciones anticipadas en 1985.
Un acuerdo entre los dos partidos mayoritarios de las elecciones permite a Vctor Paz Estenssoro llegar nuevamente al
poder. Si bien su primer gobierno (1952-1956) est percibido
como una de las grandes epopeyas populares de Bolivia, el
ltimo (1985-1989) est visto como aquel del choque del ajuste
estructural para resolver los serios desequilibrios macro-econmicos y dirigir la liberalizacin del pas.
Pero el programa de ajuste estructural no slo fue un instrumento de poltica econmica para arreglar las distorsiones
macro-econmicas, tambin modific y reorganiz la naturaleza
del Estado y sus relaciones con la sociedad boliviana, destrozando
el modelo vigente desde 1952, en el cual el Estado era el motor
del desarrollo que intervena no solamente en la vida
econmica sino tambin como agente modernizador de
la sociedad.
As, los cambios buscan dar un rol preponderante a la iniciativa privada en el desarrollo del pas y potenciar la econo-

56

ma de mercado como el motor de la designacin de recursos.

En este contexto, el Estado debe volverse un agente de funcionamiento eficaz, apto para garantizar las condiciones de un
desarrollo de la produccin, el mantenimiento del orden y la
conciliacin de los conflictos sociales, pero sin intervencin activa
en la vida econmica y social del pas.
El sistema de los partidos polticos se fortalece mientras
que los sindicatos, en crisis desde las reformas econmicas, se
debilitan en su antiguo papel de principal interlocutor del Estado para permitir la renovacin de los mecanismos de mediacin poltica inherentes al sistema democrtico.
Pese a los resultados positivos en el saneamiento econmico del pas y la poltica de ajuste estructural (entre 1989 y
1993, la tasa promedio de inflacin es de un 13,5%, uno de las
ms bajas de Amrica Latina), las reformas no lograron crear un
crecimiento econmico suficiente para resolver los problemas
ms graves de la sociedad boliviana: el desempleo y la
extrema pobreza.
En este contexto, el crecimiento de la violencia es un sntoma
preocupante. Ante los poderosos carteles de la droga y la
presencia latente de grupos terroristas as como los permanentes
riesgos de una explosin de violencia social, el Estado se ve cada
vez ms obligado a elaborar nuevas formas de gestin
econmica, de integracin social y de identidad colectiva.
El vencedor de las elecciones generales de 1993, Gonzalo
Snchez de Lozada aceptar este desafo acompaado por
Vctor Hugo Crdenas, candidato a la vice-presidencia, un
poltico joven de origen aymara y quien goza de un gran prestigio intelectual y poltico. Lo novedoso de este programa gubernamental se debe a la presencia de las reivindicaciones
tnicas del partido poltico de Vctor Hugo Crdenas, el Movimiento Revolucionario Tupak Katari (MRTK): educacin escolar
multicultural y plurilinge y reconocimiento de las comunidades indgenas.
De esta manera, el Estado va a retomar por segunda vez
un proyecto de integracin social. Si bien la primera tentativa

57

fue una iniciativa del Estado e impuesta luego al conjunto de la

sociedad boliviana, esta nueva tentativa emprendida en 1993 por
Snchez de Lozada y Crdenas es la respuesta a las presiones de
las poblaciones indgenas por el reconocimiento de sus valores
tnicos y culturales.

6. EL CASO DE CARLOS PALENQUE Y LA TRIBUNA

LIBRE DEL PUEBLO
Para analizar la emergencia poltica de Carlos Palenque, es
necesario interesarse principalmente en el origen de su poder, es
decir, el programa de televisin que dirigi durante varios aos
y que le permiti una fulgurante entrada en el escenario poltico
del pas. Esta irrupcin no se har de manera solitaria puesto
que llevar con l a dos mujeres que lo rodeaban: Remedios
Loza, primera mujer aymara diputada en el Parlamento y su
futura esposa, Mnica Medina, quien se volver alcaldesa de La
Paz. Puesto que se trata del programa, nos vamos a interesar en
su papel en tanto espacio de libre expresin, lugar de expresin
de la pertenencia tnica y finalmente como espacio poltico.
En 1968, Carlos Palenque vuelve de Argentina despus de
haber ganado con su conjunto Los Caminantes un concurso internacional de msica folklrica y luego de haber conducido
una emisin sobre el folklore boliviano en la radio. De vuelta a
La Paz, el grupo folklrico empieza a dirigir la emisin de radio
Sabor a Tierra. Es en este momento que hay que buscar la
prehistoria de La Tribuna Libre del Pueblo, dos dcadas antes de la
creacin de Radio-Televisin Popular en 1985.
Gracias a la difusin de Sabor a Tierra en la radio de propiedad estatal y a la notoriedad lograda como artista folklrico,
Carlos Palenque empieza su aparicin en la televisin estatal en
1974 en el programa El hyper Show acompaado por Adolfo
Paco y Remedios Loza, quien aparece en la pantalla llevando el
vestido tradicional de la mujer aymara de la ciudad.

59

58

El evento confirma las expectativas de miles de auditores de origen

aymara que se felicitan por la aparicin de una mujer aymara en
la pantalla, lo que traer mayor audiencia y reconocimiento a
Carlos Palenque entre este grupo de poblacin de La Paz. En
cambio, entre los grupos sociales favorecidos, esta presencia
perturba. En efecto, hasta ahora la televisin era un espacio
privilegiado de las lites polticas e intelectuales de la sociedad;
mientras que la radio era un medio a travs del cual las clases
populares, entre ellas los aymars urbanos ya haban penetrado,
pero en lo que se refiere a la televisin era la primera incursin. A
pesar de los problemas que provoca la presencia de Remedios
Loza en la pantalla, Carlos Palenque y su programa se quedan
tres aos en la televisin estatal. El contenido de El hyper
show se parece mucho al programa de radio Sabor a Tierra:
presencia de artistas folklricos, presencia -todava tmida- de
"visitantes" que vienen a expresarse sobre diversos temas. Sin
embargo, Carlos Palenque introduce un nuevo componente:
las campaas de solidaridad.
Con la aparicin de la televisin privada, Carlos Palenque, ya dueo de una estacin de radio, compra un canal de
televisin y crea el Sistema Radio Televisin Popular (RTP) en 1985. Su
canal de televisin nace con el mismo espritu que la estacin de
radio: "Comunicacin alternativa y participativa, presentacin
de los hechos tal cual, servicios a la comunidad y programacin
de acuerdo con las expectativas del pueblo".
En la Tribuna Libre del Pueblo, numerosos participantes vienen
espontneamente a presentarse frente a las cmaras de televisin
para expresar sus necesidades, sus problemas cotidianos, lo que
refleja de esta manera los asuntos de los dems, pero buscando
a la vez comunicarse directamente con los grupos que comparten
los mismos intereses que ellos.
El anlisis de la Tribuna Libre del Pueblo, como escenario de
libre palabra, nos ha permitido observar una gran capacidad para
movilizar mecanismos de ayuda mutua entre los grupos sociales
ms desprovistos, particularmente en el caso de los aymars urbanos. Con el apoyo de sus servicios de asistencia social, Carlos

Palenque crea un espacio de solidaridad alrededor de RTP y frente al

cual, los telespectadores no quedarn indiferentes.
En 1985, Carlos Palenque se casa con Mnica Medina. Algn
tiempo despus, ella compartir con Carlos Palenque,
Remedios Loza y Adolfo Paco, la gestin de la Tribuna Libre del
Pueblo. Los auditores van realmente a apreciar la aparicin de la
pareja en RTP, tanto ms que Mnica Medina dar un nuevo
impulso a las campaas de asistencia social, asegurando el incontestable xito de RTP.
Entre las campaas de solidaridad ms importantes, se distingue aquella que se dirige a las vctimas de desastres naturales y
luego, un ao ms tarde, aquella a favor de los mineros de los
cuales ms de 10.000 llegaron a pie hasta La Paz para protestar
contra el cierre de la empresa principal del Estado. La ltima campaa de envergadura de este perodo fue destinada a recaudar
fondos para la construccin de un centro de hospedaje para nios
abandonados, obra que nunca se realiz. En la misma poca, las
campaas de solidaridad en favor de personas particulares se
intensificaron, como la donacin de lentes a las personas sin recursos, el hacerse cargo de trmites de salud o de justicia.
La televisin de Carlos Palenque, despus de haber interpelado al telespectador sobre los problemas del medio inmediato que lo rodea, se dedicar a partir de este entonces a sondear sus sentimientos, su vida ntima. Un da, cuando un
participante llega a la Tribuna Libre del Pueblo para exponer sus
problemas familiares, Carlos Palenque vol en su socorro:
"Deseamos citar pblicamente a la esposa Mara Ins del Castillo
para que se presente al servicio social de RTP para dialogar con
su marido. Puede ocurrir que el amor muera. Es cierto, no hay
otra cosa ms clara y amarga en algunos casos. Y la que mat el
amor en esta pareja fue la distancia. Sin embargo, esto no
significa que los nios deban sufrir tanto, sobre todo en
Navidad con la separacin de sus papas".
r

Los animadores justificarn esta incursin de RTP en la vida

privada, en la medida en que los problemas mostrados en la

61

60

pantalla son "los mismos que el telespectador enfrenta en su

vida familiar". As, la intencin de los animadores sera de hacer
pasar un contenido educativo para que el telespectador pueda
analizar el caso aparecido en la Tribuna Libre del Pueblo y luego
buscar soluciones a sus propios problemas.
De esta manera, gracias a la capacidad de RTP para encontrar
soluciones a ciertos problemas de la vida cotidiana, Carlos
Palenque se ganar el reconocimiento de sus telespectadores.
Esta relacin es tanto ms fuerte cuanto se trata de los ms
desprovistos, de aquellos que no llegan a ser interlocutores de
peso frente a las instituciones pblicas para hacer escuchar sus
pedidos. En este contexto, Carlos Palenque jugar un papel
importante como intermediario.
Por otro lado, Carlos Palenque demostrar tambin una gran
capacidad para movilizar a sus auditores alrededor de las necesidades de un participante, llamando a la comprensin de sus
similares, convocando su solidaridad e interpelndolos.
Palenque supo hacer salir de la marginalidad las reivindicaciones tnicas de los aymars urbanos, primero como animador de radio y de televisin y luego como dirigente poltico.
La presencia de Remedios Loza, representante "autntica" de
este grupo social en la RTP constituye tambin un elemento que
hay que destacar.
Entre los temas introducidos por los visitantes a la Tribuna
Libre del Pueblo que se refieren a la pertenencia tnica, hemos
podido destacar la medicina tradicional, la artesana, la formacin profesional de los artesanos, conflictos ligados a la llegada de nuevos residentes en las zonas de acogida de los
migrantes. Se valorizan las reivindicaciones tnicas tal como lo
ilustra una declaracin de Remedios Loza durante la presentacin de un libro sobre las cuestiones indgenas:
"Por qu vamos a tener vergenza de nuestra clase, de nuestro
idioma, de nuestra cultura? Porque en tanto que indgenas,
somos originarios de estas regiones andinas, debemos ser orgullosos, levantar la cabeza como los dueos de estas tierras".

Posteriormente, aade:
"Dividindonos, nos ensearon que son los mejores, pero no es
tan as. Ante Dios somos iguales, todos tenemos los mismos
derechos y las mismas obligaciones, como lo dice nuestra
Constitucin Poltica del Estado".

De esa manera, mientras que los otros canales enf atizaban

las declaraciones de las autoridades estatales sobre el comportamiento de los indicadores econmicos o sociales, la TLP enfatizaba la voz de personas annimas, sobre todo de las ms
desfavorecidas, sus angustias y su lucha cotidiana por la
sobrevivencia.
Este espacio se volvi rpidamente el programa con mayor
audiencia.2 A partir de ah, a las empresas les empez a
interesar difundir su publicidad durante el programa, provocando de esta manera su ampliacin.
Este xito meditico permiti a Carlos Palenque lanzarse a
la poltica. Pero tambin tuvo efectos profundos que, a largo
plazo, influenciaron en la creacin de nuevos programas nacionales en todo el sistema audiovisual boliviano.
En efecto, como los otros canales ya perciban una prdida
significativa de sus cuotas de publicidad, crearon a su vez
programas similares tratando de recuperar tambin los valores
culturales del pas. As, por primera vez en 1989, un noticiero
televisivo fue presentado en idioma aymara en otro canal
privado.
Con el xito de la Tribuna Libre del Pueblo y las campaas
de solidaridad, la popularidad de Carlos Palenque no deja de
crecer. Seguro de que su papel de lder se consolida a grandes
pasos, Palenque endurece las crticas dirigidas al gobierno de
turno y empieza a atacar a personalidades del mundo de la
radio y televisin.
En 1988, Carlos Palenque y Mario Vargas inauguraron el
programa Debate Nacional en el cual se invitaba a personalidades
para discutir sobre temas de la actualidad poltica. En una

62

de sus emisiones, Roberto Surez, traficante de droga perseguido por la justicia, llam por telfono a los animadores del
programa y profiri acusaciones durante ms de 20 minutos
contra el Presidente Vctor Paz Estenssoro. Este conocido narcotraficante quedar en la antena gracias a la actitud condescendiente de los animadores.
La reaccin del gobierno no se dejar esperar. Al da siguiente, dictar la suspensin temporal de los dos medios de
comunicacin de Palenque, invocando el hecho de que la TLP
haba hecho apologa del crimen. Los hechos ocurrieron muy
rpidamente. Aqu, solamente intentaremos exponer los ms
importantes para nuestro anlisis.
Las corrientes de opinin que se formaron a propsito de la
decisin gubernamental fueron diversas. Entre los que apoyaron
esta decisin estn los diferentes partidos polticos, la Corte de
Justicia, luego los dueos y periodistas de los diferentes medios de
comunicacin de todo el pas. Entre aquellos que se opusieron al
gobierno, podemos citar -segn las publicaciones aparecidas en la
prensa- la principal organizacin obrera del pas, la COB, la
Asamblea de Permanente de los Derechos Humanos de Bolivia,
los sindicatos de la prensa, de los artesanos, de los campesinos,
de los "colonizadores",3 luego las asociaciones de artistas, los pequeos comerciantes, los vendedores de los mercados y finalmente las organizaciones de barrio como las Juntas Vecinales de El
Alto y de los barrios populares de La Paz.
En esta crisis, se vuelve a presenciar el enfrentamiento entre
el poder poltico que se beneficia del apoyo de las lites
intelectuales y Carlos Palenque con el soporte de su pblico.
Sin embargo, los contornos de este pblico comienzan a
definirse mejor. Encontramos, por ejemplo, a la COB que antes
no haba expresado abiertamente su apoyo a Palenque.
En el caso de la RTP, la COB estar de acuerdo de sancionarla, pero no estar de acuerdo con suspender sus emisiones.
Este tmido apoyo de parte de la COB se explica porque al interior
del sindicato, existan partidos de izquierda que tenan mucho
poder. Y estos partidos no apreciaban la ambigedad

63
que rodeaba la figura de Palenque: su distancia respecto a las
corrientes de "derecha" y de "izquierda", su adhesin al "nacionalismo" y nada ms, su identificacin con el "pueblo"; mientras
que l mismo es un empresario privado. Sin embargo, como lo
hemos visto, Palenque haba movilizado muchos recursos a
favor de los 10.000 mineros que fueron a La Paz en defensa de
sus empleos, lo que justificaba una actitud positiva de la COB.
Por su lado, Palenque optaba tambin por mostrarse reservado en relacin a la COB, tal como lo explica Silvia Rivera:
"Carlos Palenque se distancia de los partidos que ocupan la
direccin del aparato y de sus discursos radicales, pero recupera a su favor las formas de solidaridad territorial y de parentesco, que estructuran en realidad los sentidos prcticos del
sindicalismo de base (...)". (Rivera 1993:116).

El gobierno de Paz Estenssoro se mantendr inflexible en su

posicin, a pesar de la huelga de hambre empezada por
Palenque y de las manifestaciones de apoyo organizadas por
sus simpatizantes. La agitacin que reinaba alrededor era tan
importante que se cre el Comit de Defensa de RTP con la
iniciativa propia de los simpatizantes, cuyo papel principal consista en proteger a los huelguistas y organizar manifestaciones
de apoyo a RTP.
Nueve das despus del principio de la huelga de hambre, la
Corte de Justicia dict la sentencia de suspensin por un ao
de las emisiones de la radio y de la televisin de Palenque.
Entonces, Carlos Palenque interrumpi su huelga de hambre
para apelar. Asimismo, los reclamos y las manifestaciones pararon. Esta situacin era favorable para todos los que deseaban
arreglar cuentas con Palenque, para los que haban sido
atacados en la Tribuna Libre y que haban iniciado juicios en
contra suya.
El 29 de julio del 1988, el recurso presentado por Palenque a
la Corte de Justicia le es favorable. Sus emisiones de radio y de
televisin van a reiniciarse a partir del 8 de agosto. Para

64

65

celebrar el evento, RTP organiz una fiesta popular en una plaza

ubicada en pleno centro de la ciudad, durante la cual se
proclamar a Palenque como candidato a la presidencia. Aunque
los hechos se desencadenaron como si efectivamente los
participantes hubieran propuesto espontneamente la candidatura a Palenque; en realidad y segn Archondo (1991:197), en
los bastidores de RTP, Carlos Palenque y algunos dirigentes del
Comit se habran puesto de acuerdo para que en la manifestacin algunos lderes proclamen a Palenque como candidato
presidencial. El animador de televisin deseaba expresamente
que su partido poltico nazca por iniciativa propia del "pueblo"
y como si l fuera el "elegido" del pueblo. Carlos Palenque
explica su irrupcin en el mundo poltico de la siguiente
manera:
"Compadres, varias veces les he pedido de no proclamarme
candidato a las elecciones municipales o en otras elecciones
porque pensaba que con RTP podramos defender el pueblo que
sufre en permanencia de los golpes de aquellos que lo
gobiernan mal. Pero ahora, compadres, y desde cuatro o cinco
das, cuando han visitado RTP, frente a la arrogancia, frente la
mala utilizacin del poder, frente al exceso, frente a los impuestos que se multiplican y a los otros que se enriquecen,
frente la increble falta de sensibilidad de la gente que echan a la
calle a familias enteras, acepto la voluntad de mi pueblo y me
proclamo candidato a la presidencia de la Repblica porque
quiero estar ms cerca a mi pueblo amado y servirle de rodillas
porque lo amo y siempre lo he amado. He jurado defender a los
pobres y a los sencillos. Y lo har desde el Palacio del Gobierno
por la voluntad de mi pueblo".4

Palenque empieza a organizar su partido poltico alrededor

del Comit de Defensa de RTP que se llamar CONDEPA.5 El Comit
tendr la tarea de organizar el acta de fundacin del partido en
Tiwanaku,6 tarea que no iba a desarrollarse sin incidentes puesto
que los habitantes de esta regin no apreciaban la apropiacin de
sus smbolos ancestrales por el partido de Palenque.

Es importante sealar que 15 aos antes, en los pies de

estas mismas ruinas pre-incaicas, cuatro de las organizaciones
ms importantes del movimiento katarista firmaron el Manifiesto de Tiwanaku, en el cual se expuso por primera vez "la plataforma 'clase y nacin' que subraya que la opresin de los
pueblos indgenas no es solamente econmica y poltica, sino
que tiene fundamentalmente races culturales e ideolgicas"
(Hurtado 1986: 59-60).
La organizacin del nuevo partido provocar una grave
crisis entre las personas cercanas a Palenque. En efecto, se van a
excluir paulatinamente del partido poltico a los principales
miembros del Comit de Defensa de RTP. Archondo (1991: 228)
evoca las siguientes razones para el alejamiento del Comit: "A
ellos, no solamente se les acusaba sutilmente 'de tener poco
conocimientos' pero tambin fueron mirados con temor porque
su pobreza poda dar lugar a transfugios polticos".
De esta manera, nuevos personajes entraron en el escenario
Se tratar principalmente de intelectuales de izquierda de los
cuales algunos asistieron a Carlos Palenque durante su entrada
en el mundo poltico, otros lo ayudarn en el uso sistemtico de
los valores andinos en el seno de Conciencia de Patria
(CONDEPA).
Entre los primeros, se vuelve a encontrar al Grupo Revolucionario Octubre (GRO). Se trata de un grupo de intelectuales
de inspiracin "nacionalista", consejeros de los gobiernos
militares de Alfredo Ovando (1969-1970) y de Juan Jos Torrez
(1970-1971). Los dos gobiernos tuvieron en comn el objetivo de
perseguir los ideales de la Revolucin del 1952, tarea brutalmente interrumpida por los golpes de Estado. El GRO se acercar
a Carlos Palenque con la ambicin de hacerlo heredero de la
Revolucin del 1952 y de llevar la figura de Palenque entre los
Desposedos a la altura alcanzada por Juan Domingo Pern entre
los Descamisados. Aparentemente, las proposiciones aportadas por
estos intelectuales sern bienvenidas porque, desde el principio,
Carlos Palenque les conceder lugares de primeras lneas en la
direccin del partido. Se puede citar por ejem-

67

66

po a Andrs Solz Rada, principal dirigente del GRO, quien se

presentar como uno de los primeros candidatos del partido
en el Parlamento.
Entre los que ayudarn a Palenque a sistematizar la utilizacin de smbolos de la cultura andina, se encuentra a Julio
Mantilla, ex-militante del Partido Comunista y catedrtico de la
universidad publica. l nos explic las razones de su acercamiento a CONDEPA de la siguiente manera:
"Como militante del Partido Comunista, me di cuenta que los
discursos de clases, de la clase obrera, no funcionaban. Es entonces que empec, primero, en tener un inters acadmico
por el fenmeno Palenque y constat que entre sus simpatizantes, no exista un protagonismo de clase. Se encontraba una
predominancia de pequeos comerciantes ejerciendo actividades en el sector informal. Haba un protagonismo
corporatista. Me di cuenta entonces que el discurso de clases
no funcionaba porque estaba alienado a la identidad tnicocultural de Solivia".

En la emisin la Tribuna Libre del Pueblo, se puede asistir

tambin a una recuperacin de las referencias utilizadas cotidianamente hacia una meta poltica. Ilustremos esta situacin con
las declaraciones de Carlos Palenque:
"No somos ni de izquierda ni de derecha, somos patriotas bolivianos, amamos nuestra Bolivia, sufrimos cuando est afectada, cuando se enferma, cuando est sangrienta, y amamos a
nuestro pueblo porque pertenecemos a l. Si algo ocurre a uno
de sus miembros, a un miembro de nuestra familia, lo defendemos. Es por estas razones que solo en La Paz, se ganaron
225.000 votos; si se adiciona a aquellos del resto de la Repblica,
son muchas ms personas que miraron CONDEPA y que
depositaron sus esperanzas en ella".

Como hemos observado, Carlos Palenque enf atiza el hecho

de que CONDEPA representa la voluntad de cambio. CONDEPA
aparece entonces como un partido de oposicin a un gobierno

que apoya los programas de liberalizacin del pas. CONDEPA

guarda tambin sus distancias con los partidos de izquierda
presentes en el sistema poltico boliviano. Sin embargo, Carlos
Palenque y sus simpatizantes ponen de relieve su adhesin al
sistema poltico y a sus reglas del juego. Como en su papel de
animador de la Tribuna Libre del Pueblo, la posicin de Carlos
Palenque (quien se define l mismo como 'perteneciendo al
pueblo, siendo l mismo un empresario privado') en el escenario poltico denota una gran ambigedad, caracterstica que le
permitir ubicarse en un lugar intermediario entre las clases
privilegiadas y los grupos ms desprovistos.
Los resultados de las elecciones generales de 1989 van a
permitir a CONDEPA volverse la cuarta fuerza poltica del pas
obteniendo 11,02% de los votos. El primer lugar est ocupado
por el MNR con el 23,07 %, seguido por la ADN y el MIR con el
22,7 % y el 19,64 % de los votos respectivamente7.
Estos resultados electorales permitirn a Remedios Loza
entrar en el Parlamento, la primera aymara en ocupar un escao.
La ADN y el MIR establecern un acuerdo para elegir a Jaime Paz
Zamora (candidato del MIR) como Presidente de la Repblica.
CONDEPA dar sus votos parlamentarios al MIR, gesto que ser
retribuido por el gobierno cedindole la direccin de
Corporacin de Desarrollo de La Paz (CORDEPAZ), la
institucin gubernamental encargada de la planificacin de los
programas de desarrollo del Departamento de La Paz. As,
CONDEPA traer a sus simpatizantes la certeza que el poder
poltico est al alcance de los aymars.
Carlos Palenque ganar las elecciones municipales del ao
1989. Sin embargo, no se lo elegir Alcalde, slo se convertir en
Presidente del Consejo Municipal. Ser la nica vez que
ocupar una funcin pblica.
En 1993, se expulsa a Julio Mantilla de CONDEPA. El "idelogo" de CONDEPA empezaba a ganar cada vez ms apoyo al
interior del partido, pero tambin entre los simpatizantes. Palenque optar entonces por su expulsin y decide presentar a
su esposa, Mnica Palenque, como candidata de CONDEPA en

68

las elecciones municipales de 1993, puesto que l prefera concentrarse en las elecciones presidenciales de 1997.
En la lucha electoral, Mnica Palenque tendr que enfrentar
el dirigente expulsado de CONDEPA, Julio Mantilla, que se
presentar como candidato del MNR y quien a pesar de los ataques proferidos en contra de l desde la Tribuna Libre del Pueblo,
ganar las elecciones. Sin embargo, un acuerdo poltico
realizado entre CONDEPA, el MIR y la ADN permitir a Mnica
Palenque ser elegida alcaldesa de La Paz.
En Marzo del 1997, Carlos Palenque y Mnica Palenque
deciden separarse. En la Tribuna Libre del Pueblo aparecern
entonces testimonios de apoyo a Carlos Palenque, mientras ste
se encuentra en plena campaa electoral para las elecciones
presidenciales de Junio del 1997.
Algunos das despus del inicio del trmite de divorcio, el 8
de marzo del 1997, Carlos Palenque muere de un paro cardaco.
Una multitud de simpatizantes acompaarn su entierro
mientras que su esposa, Mnica Palenque se jubilar de la vida
poltica de manera anticipada por miedo a las represalias de
parte de los electores de Carlos Palenque. En efecto, numerosos
participantes de la Tribuna Libre del Pueblo van a testimoniar su
dolor por la desaparicin sbita de su lder y van a culpar de
su muerte a su esposa y al proceso de divorcio.
En Junio del 1997, CONDEPA presenta como candidato a la
presidencia a Remedios Loza.
Durante estas elecciones generales del 1997, CONDEPA se
volver la quinta fuerza poltica del pas al obtener el 15,08 % de
los votos despus de UCS con el 15,09 %. El primer lugar lo
ocupa ADN con el 22,03 %, seguido por el MNR y el MIR con el
17,7 % y el 16,7 % de los votos respectivamente.
Sin embargo, la ausencia del lder de CONDEPA provocar
divisiones internas sin precedentes. La hija de Carlos Palenque,
Vernica Palenque, convertida en diputada se opondr a la
presidencia del partido de Remedios Loza y pedir a la Corte
Nacional Electoral otorgar a su fraccin el nombre de
CONDEPA y de reconocerla como dirigente legtima del parti-

69

do. Mientras tanto, Remedios Loza abandonar sbitamente la

presidencia de su partido para volverse candidata a la diputacin
por otro partido poltico, la Unin Cvica Solidaridad. Estos
graves problemas internos tendrn una gran repercusin en las
elecciones municipales de Diciembre del 1999 y luego en las
elecciones generales del 2002. En el primer caso, CONDEPA
obtendr solamente el 5,42 % de los votos mientras que en 2002 a
penas el O, 37% de los votos.

7. CONCLUSIN
El objetivo de este estudio consista en interrogarse sobre el
papel de la televisin y ms particularmente de la Radio Televisin
Popular como mediador de las demandas sociales de los
migrantes aymars y de su influencia en la revalorizacin de
su identidad cultural.
Para ello, hemos presentado en primer lugar la problemtica
de la integracin de los aymars en la sociedad civil boliviana y
mostrado como las diversas tentativas de integracin
fracasaron. Pero, todas las tentativas trataron de implementar
una integracin desde arriba. Con la aparicin de la RTP, los
migrantes van a tentar una integracin por abajo. En este proceso, hemos privilegiado tres perspectivas de anlisis.
La primera perspectiva es aquella de la comunicacin alternativa. Nos permiti enfatizar el papel de la participacin
de las clases ms desprovistas en los medios de comunicacin
Tambin plante preguntas en relacin al rol de los mediadores,
cuyo peligro reside en que pueden desviar la participacin de
los aymars hacia su propio inters.
La segunda perspectiva nos permiti poner en evidencia
las relaciones entre la comunicacin y la cultura. Consigui
que estemos atentos a los destinatarios de los medios que juegan
un rol activo en la recepcin de los mensajes y su traduccin. El
uso de los medios que hacen las clases populares reemplaza la
antigua visin de los medios como instrumento de

70

dominacin, por otra que los concibe como un lugar de

enfrentamientos de diferentes intereses.
Una tercera perspectiva nos permiti analizar el caso de la
RTP en relacin a la distincin entre vida pblica y vida privada.
Hemos visto como ciertos elementos del espacio privado han
invadido el espacio pblico, provocando de esta manera
cambios en el sistema poltico.
Estos puntos de vista tericos nos permitieron alumbrar
nuestro objeto de estudio a partir de diferentes ngulos. Para
perseguir el anlisis desde un punto de vista emprico, formulamos tres preguntas de investigacin. Se trataba de preguntarse
sobre el papel de la Tribuna Libre del Pueblo como espacio de
libre expresin, como lugar de expresin de la pertenencia
tnica y finalmente como espacio poltico.
En relacin al papel de la Tribuna Libre del Pueblo como espacio de la
libre palabra, hemos mostrado que Palenque y su emisin no
fueron los pioneros de la comunicacin alternativa tal como lo
afirmaba. En efecto, desde 1952 existan medios (radio y cine)
cuyo acceso estaba abierto a las clases ms desfavorecidas. Sin
embargo, estas formas de comunicacin eran relativamente
marginales y se quedaban sobre todo al interior del mismo
grupo social: los aymars se dirigan a otros aymars. Con el
xito creciente de las emisiones de Palenque, primero en la radio
y luego en la televisin, los aymars urbanos y los otros grupos
desfavorecidos van a penetrar en los espacios de expresin
tradicionalmente destinados a las lites y finalmente van a
conseguir hacer escuchar sus voces. Por lo tanto, es gracias a
estos xitos que Carlos Palenque llega a cruzar el espacio que
separaba a los diferentes grupos sociales.
Estas preguntas nos llevaron a preguntarnos con qu objetivos Carlos Palenque abre sus programas a la participacin
del pblico. En efecto, si la participacin del pblico se organiza
en funcin a las directivas dadas por Palenque, estas directivas
tambin pueden esconder objetivos diferentes, por ejemplo,
comerciales o polticos. Es lo que pudimos constatar en cierta
medida.

71

Si efectivamente cada uno est libre de venir a hablar a la

Tribuna Libre del Pueblo, la eleccin de los participantes en funcin a criterios de "espectculo" refleja ms bien un objetivo
comercial. Asimismo, los comentarios que introducen cada
emisin y que constituyen una parte substancial de aquellas
son de naturaleza poltica. Ocurre lo mismo con la fuerte presencia en la emisin de participantes que vienen a hablar de
temas ligados al partido de Palenque, CONDEPA.
Por otra parte, la predominancia de los enfoques "ntimos" en la puesta en escena visual juega un importante papel
para la identificacin del telespectador con los personajes de
la emisin; ste est acompaado de un movimiento de
simpata y un sentimiento de identificacin tal que se siente
semejante al otro y sufre con l. Esta constatacin refuerza
todava ms el aspecto espectculo en relacin al aspecto de la
palabra libre y del servicio a la comunidad que enarbolan los
organizadores.
Vimos que Archondo, quien fue el primero en estudiar esta
emisin desde el ngulo tnico, afirmaba que el xito de Palenque provena de la recuperacin de valores indgenas en la
comunidad, particularmente en lo que se refiere a los valores
tradicionales como la reciprocidad, la solidaridad, el compadrazgo. Segn nosotros, hay que matizar este punto de vista
por varias razones.
Primero, el pblico meta, los aymars urbanos, parecen
querer distanciarse de su cultura de origen: al llegar a la ciudad
renuncian a su vestimenta tradicional, los mismos
animadores afirman que los participantes a la emisin prefieren
no prestar demasiada importancia a su cultura; finalmente, los
temas tratados en la emisin la Tribuna Libre del Pueblo no
hacen mucha referencia a los valores tradicionales. Sobre todo
se habla de los problemas de la vida privada y familiar, de
problemas de adaptacin a una nueva vida para los que
escogieron el xodo rural. Entre los animadores, solamente
Remedios Loza est vestida con la vestimenta tradicional de la
aymara de la ciudad y refleja la imagen de una persona que

73

72

"ha tenido xito". Entonces, hemos observado la presencia de

valores tradicionales pero, a nuestros ojos, no es el elemento
ms importante de la emisin.
Para nosotros, el elemento fundamental est constituido
por el papel de bisagra actuado por Palenque, entre cultura
tradicional y cultura moderna, entre pobres y ricos, entre
aymars recin llegados a la ciudad, lites instaladas desde hace
mucho tiempo y finalmente entre mundo privado y sistema
poltico.
En el campo de la poltica, Carlos Palenque sita su discurso en tres espacios diferentes. Primero y aunque no siempre
sea de manera explcita, se vuelve el intrprete de las reivindicaciones de los aymars en contra de la exclusin en los
campos econmico, social y cultural. De esta manera, gracias a su
emisin, los aymars han podido introducir a uno de los
suyos (Remedios Loza) en el Parlamento.
En segundo lugar, mediante su programa, llega a desviar
los problemas privados hacia el escenario poltico. Es as que la
sola presencia de los ms pobres en la televisin puede ser
percibida como un acto de reivindicacin para una existencia
mejor, reivindicacin apoyada por el carcter directivo de los
dilogos en la pantalla y los comentarios "moralizadores" de
los presentadores.
En tercer lugar, hemos evidenciado la situacin ambigua
de Palenque y de su partido CONDEPA en el sistema poltico
boliviano. Este partido que no es ni de izquierda ni tampoco de
derecha, busca distinguirse de los partidos tradicionales que
representan a las clases acomodadas. Desea mostrarse como la
encarnacin del cambio, critica las reglas del juego democrtico
pero sabe aprovecharlas bien.
Las elecciones del 1989 marcan la aparicin de nuevos partidos polticos: Conciencia de Patria (CONDEPA) de Carlos Palenque y Unin Cvica Solidaridad (UCS) de Max Fernndez.
La irrupcin de estos dos dirigentes en el escenario poltico
provoc profundos cambios en el sistema poltico puesto que
cuestion la estructura y el funcionamiento de los partidos tra-

dicionales en su rol de mediadores de las demandas sociales,

un problema de fondo en un pas como Bolivia, que posee una
gran diversidad regional, tnica y cultural.
Por otra parte, gracias a estos partidos polticos, capas sociales que no tenan presencia ni acceso al sistema de partidos
tradicionales se incorporan al sistema democrtico. Estos partidos canalizan sus demandas y fortifican con su presencia el
modelo de sociedad que fue concebido en 1985: como democracia representativa y modelo econmico de libre mercado.
De esta manera, nuevos cambios comenzaron a instalarse,
no exclusivamente en el campo econmico, pero tambin al
nivel del sistema poltico y de los actores sociales. Estos
cambios buscan en gran parte legitimar un sistema econmico
basado en la iniciativa privada y la implementacin de un
sistema democrtico apoyado por nuevas formas de integracin social y de identidad colectiva. Hemos visto como el
Estado reinventa su papel y sus funciones para encontrar su
legitimidad en un nuevo contrato social, que reflejara mejor
las realidades de una sociedad boliviana multitnica y pluricultural.
1
2
3
4
5

Discurso de Vctor Hugo Crdenas durante la ceremonia de transmisin

de mando presidencial y vice presidencial del pas. La Razn del 7-8-93.
Segn el corresponsal de REUTERS en La Paz, Juan Javier Zeballos, en los
aos 1990 la TLP era "el programa ms visto en el pas desde hacia 5
aos". "Televisin sin careta", ltima Hora del 21 de agosto del 1994.
Son los colonos de las tierras bajas del Oriente que bajaron del Altiplano.
Extracto del discurso pronunciado por Carlos Palenque el 13 de agosto
del 1988 en la Plaza San Francisco, La Paz, Bolivia.
Conciencia de Patria. En la exposicin sobre los eventos que desembocaron en la creacin del partido poltico y el alejamiento de los principales
personajes del Comit y la llegada de nuevos militantes, nos vamos a apoyar
en el relato de Rafael Archondo (1991), testigo privilegiado de estos eventos.
En este trabajo, vamos a exponer solamente algunos , hechos importantes
para nuestro anlisis. Para una informacin ms profundizada, les
recomendamos vivamente la lectura de su libro.
Lugar donde se encuentran las ruinas ms importantes de una de las
culturas de los Andes del siglo IX.

74

75

Cifras oficiales de la Corte Nacional Electoral difundidas en Mayo del

1989.

BIBLIOGRAFA
ALBO, X. 1982: "Khitipxtansa? Qui sommes nous? Identit lcale,
identit ethnique et identit de classe chez les Aymars
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La
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BALANZA DE OCHO AOS DE

DESCENTRALIZACIN
Cambios estatales a partir de la Descentralizacin y la
Participacin Popular en Bolivia
Jean Paul Guevara vila'

Docente de posgrado de varias universidades bolivianas, entre ellas el

CIDES-UMSA, La Paz, Bolivia

1. INTRODUCCIN
Desde hace ms de una dcada que se han venido desarrollando reformas estatales en los pases de Amrica Latina y
otros pases en desarrollo. Estas reformas, tanto en el campo
econmico como poltico, son respaldadas y "sugeridas" por
los organismos de cooperacin internacional y las agencias financieras mundiales y tienen por objetivo la "modernizacin"
del Estado, el saneamiento de las economas y la profundizacin/consolidacin de las democracias. Especficamente, los
procesos de descentralizacin estatal han buscado "acercar el
Estado a la gente" y alentar la participacin de la ciudadana,
bajo el precepto de que no puede existir desarrollo sin la participacin de todos los actores directos.
El modelo de descentralizacin participativa que se lleva
adelante en Bolivia desde el ao 1994 -conocido como "Participacin Popular"-, se enmarca dentro de las reformas sealadas, pero parece haber dado lugar a cambios reales en el perfil
estatal de este pas.
En el presente artculo analizar, a partir de un estudio de
campo que se llev adelante en 32 municipios,1 los cambios
que se pueden observar en tres dimensiones que hacen al Estado. Estas son: a) la Densidad Institucional del Estado, tanto

82

como presencia fsica de un "aparato estatal", como la institucionalidad entendida como conjunto de reglas y normas compartidas; b) el Estado como espacio de encuentro entre la sociedad civil y la sociedad poltica;2 y c) el Estado como espacio de
construccin y ejercicio de ciudadana.
1.1 Origen del proceso
El origen del actual diseo de la descentralizacin en Bolivia, se remonta a los debates sobre una descentralizacin 3 va
departamentos o una va municipios que se inici a principios
de los aos 80. En esos aos, la alternativa de descentralizacin
va departamentos fue especialmente apoyada por los Comits
Cvicos que, por aquellos aos, fueron la expresin poltica de
las lites regionales y de los grupos econmicamente ms
poderosos de cada departamento. En este contexto, los Comits
Cvicos junto a los partidos con representacin parlamentaria,
consensuaron un Anteproyecto de Ley -a inicios de 1993- que
finalmente no fue aprobado por el Congreso Nacional.4 Luego de
ese intento, se desarroll la formulacin de un modelo de
descentralizacin va municipios.
La "confrontacin" de estas dos visiones se defini finalmente en 1994 a favor de una forma de descentralizacin
municipalista, que reflejaba una propuesta ms democrtica y
participativa. Con esta propuesta no slo se defini la descentralizacin administrativa en 311 municipios -con sus correspondientes gobiernos locales-, sino que tambin se abre el espacio institucional para la participacin de la sociedad civil por
medio de las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs)y los
Comits de Vigilancia.5
1.2 Situacin antes de 1994
Fueron muchos los cambios que ocurrieron en el pas desde
la implementacin de las reformas de descentralizacin
implementadas a partir de 1994 por medio de la Ley de Parti-

83

cipacin Popular y la Ley de Descentralizacin Administrativa.

En trminos estatales, anteriormente se contaba con un Estado
Republicano centralizado, corporativo, excluyente, citadino y
elitista. Producto de la Revolucin Nacional de 1952, el Estado
centralizaba todas las decisiones pero era una instancia que
estaba fsicamente ausente del territorio y de la vida cotidiana de
la gran mayora de la poblacin boliviana; tanto as, que para
cualquier reclamo de alguna poblacin fuera de la capital,
tenan que presentarse fsicamente, por medio de su dirigencia,
en la plaza central de la sede de gobierno, puesto que de otra
manera no era atendido.
A nivel departamental, el Estado estaba representado por
las Prefecturas y por las Corporaciones de Desarrollo Departamental. Las Prefecturas eran instancias reconocidas como
"polticas", con autoridades designadas desde el nivel central,
pero sin competencias definidas ms all de las de "control
poltico", ni capacidad administrativa o tcnica. En el caso de
las Corporaciones de Desarrollo, las mismas dependan del
Ministerio de Planificacin Nacional y, a pesar de contar con
una importante planta de tcnicos y profesionales, eran muy
criticadas por el carcter burocrtico de su funcionamiento;
repitiendo la lgica nacional centralizaban a su personal en la
capital de departamento y desde ah decidan las prioridades de
la regin.
A nivel del espacio local, antes de 1994 slo existan municipios urbanos en las capitales de departamento y algunas ciudades intermedias, mientras que en el resto del territorio y,
principalmente, para ms del 35% de la poblacin boliviana
que viva en localidades dispersas de menos de 250 habitantes,
la nica presencia "institucional" era la Central Sindical y las
autoridades originarias (o el sistema tradicional de autoridades).
El sindicato, lo comunario era la referencia institucional para la
sociedad civil y de lo local en ese momento. "La presencia del
Estado era como una especie de apostilla, sin relacin con la
comunidad. La organizacin sindical o comunitaria de base no
tena ninguna relacin ni con los maestros o con

84

los empleados del sector salud. Lo nico que haba era una
especie de agujas que llegan desde el nivel central, penetran en
el lugar (sin hacerse parte del medio) y no existe ningn
intercambio entre sociedad y Estado" (Blanes, 1996:167).
ste fue el contexto en el que se implementaron las Leyes
de Participacin Popular y de Descentralizacin Administrativa.

2. AVANCES EN LOS MUNICIPIOS

Para evaluar objetivamente los avances logrados en la gestin
pblica a nivel municipal, recuperar los hallazgos logrados en el
mencionado "Estudio de Evaluacin de Capacidades
Institucionales y de Gestin de los Gobiernos Municipales". Dicho
estudio realiz la evaluacin de las capacidades municipales en
las reas de: 1) Planificar y Decidir; 2) Gestin Financiera; 3)
Gestin Interna y 4) Capacidad de Relacionamien-to, en una
muestra de 30 gobiernos municipales seleccionados.6 Se definieron
los criterios de eficacia, eficiencia, equidad, transparencia y
sostenibilidad como los ms apropiados para valorar cualitativa
y cuantitativamente las capacidades de gestin de los gobiernos
municipales."
Antes de analizar estos avances, resulta necesario sealar, a
partir de la experiencia de dicho estudio, que la Participacin
Popular/Descentralizacin Municipal es un proceso social vital y en
pleno desarrollo. Un proceso de descentralizacin partipativa que,
una vez iniciado, no ha dependido del gobierno central en
funciones; ms an, en algunos momentos fue un proceso que
sigui avanzando a pesar de la poca voluntad de las autoridades
nacionales o del total abandono de las instancias del gobierno
central. Esta vitalidad ha logrado que el peso institucional de los
municipios se construya e incremente y que, actualmente, sea
imposible pensar en propuestas de gestin pblica o polticas
estatales al margen o sin participacin de los municipios.
En un anlisis especfico de cada una de las capacidades se
observa de mejor manera los avances alcanzados, as como

85

las debilidades que actualmente enfrentan los gobiernos municipales en este proceso de descentralizacin participativa.
2.1 Capacidad de Planificar y Decidir
En cuanto a la Capacidad de Planificar y Decidir, el estudio
encontr que los gobiernos locales tienen esta capacidad en un
nivel regular; de los valores de cero a cinco, el promedio se
ubica en 2,67. Esto significa que, en trminos de eficacia, los
gobiernos municipales en este promedio cuentan con Planes de
Desarrollo Municipal (PDM)8 producto del consenso -aunque en
su mayora no estn aprobados formalmente por el
Viceministerio-, y se relacionan solo parcialmente con los Planes
Operativos Anuales (POA's). En cuanto a su eficiencia, el
proceso de formulacin del POA -articulado en parte con el
PDM- se lleva adelante por medio de un proceso pausado y
participativo. Mientras que en lo referente a la equidad en la
capacidad de planificar y decidir, los PDM's y POA's estaran
incorporando fundamentalmente las demandas priorizadas por
los actores sociales del rea urbana y parcialmente del rea rural
municipal.
En trminos de transparencia, los gobiernos municipales
facilitan la informacin principalmente a sus adherentes polticos, mientras que la participacin de los actores sociales e
institucionales en el proceso de planificacin y decisin es selectiva. Finalmente, en trminos de sostenibilidad, el promedio
muestra que los gobiernos municipales contratan personal
externo (ONG's, Asistencia Tcnica PDCR, etc.) dedicado a la
planificacin, con contraparte del gobierno municipal que est
adquiriendo conocimientos por medio de la experiencia y que
se cumple parcialmente con los compromisos asumidos en el
proceso de planificacin.
Los gobiernos municipales con mejor desempeo en esta
capacidad no son necesariamente los ms grandes. Esta capacidad tiene mucho que ver con la participacin e involucramiento de la poblacin con sus autoridades y con la credibili-

87

86

dad de stas ltimas. Contrariamente, los niveles de desempeo

ms bajos en esta capacidad, se encuentran relacionados con
conflictos de coordinacin y falta de relacin entre los gobiernos
locales y la comunidad. Resulta pertinente resaltar que menos de
30 das despus de terminado el estudio citado, los dos
municipios con menor calificacin en esta capacidad confrontaron fuertes problemas entre las autoridades y la poblacin, conflictos que llevaron a la toma de rehenes y a enfrentamientos con las fuerzas del orden con los correspondientes
resultados de enfrentamientos violentos.
Si analizamos la capacidad promedio por categora de municipio,9 la muestra seala que los gobiernos municipales Categora "A" y "B" tienen una capacidad de planificar y decidir
por debajo del promedio y que los gobiernos municipales mayores. Mostrando que el tamao reducido del municipio, en el
caso de esta capacidad, si afecta la posibilidad de participacin e
involucramiento de la poblacin en el proceso. Un factor real que
puede incidir en este desempeo es el de la dispersin de la
poblacin y las grandes distancias que los separan.
Los gobiernos municipales Categora C tienen caractersticas ms dispares. Los gobiernos municipales Categora D, la
mayora podra caracterizarse como gobiernos que poseen una
buena capacidad de planificacin y decisin; existiendo algunos
municipios cuyo desempeo es ms bajo an que otros
gobiernos municipales categora "C" o "B".
En los municipios pequeos ("A" y "B") esta capacidad no
contribuye a mejorar el conjunto de capacidades. Lo que puede
deberse a que la planificacin no est respondiendo a lo
esperado, todava no existe participacin plena y la capacidad
de decisin de los gobiernos municipales es pequea; y aunque
se trata de poca poblacin, sta se encuentra menos informada y
no cuentan con apoyo directo del gobierno central; por lo que
requieren de mayor asistencia y transferencia de conocimientos
en esta rea.
En los municipios de la Categora C, el promedio en la
capacidad es superior al de las capacidades agregadas mos-

trando que esta capacidad contribuye de manera positiva a la

gestin de los gobiernos municipales de este grupo. A diferencia
de los municipios Categora D, donde el nivel promedio es
inferior al de las capacidades de gestin agregadas y, pese a la
contribucin negativa de sta, su nivel se sita en el rango de
aceptable. Puede que no se trate de contar con mayor asistencia
tcnica, sino en definir metodologas que permitan mejorar la
planificacin participativa -participacin de la gente-en
municipios urbanos donde existe apata y descreimiento.

2.2 Capacidad de Gestin Financiera

Respecto a la Capacidad de Gestin Financiera, el anlisis
agregado indica que la capacidad promedio de la muestra analizada tiene un nivel regular, levemente menor al de la Capacidad
de Planificar y Decidir (2,65/5). En trminos de eficacia, los
gobiernos municipales elaboran reportes de flujo de caja,
formulan y reformulan presupuestos, ejecuciones presupuestaria
y estados financieros en hojas de clculo y no se utiliza los
instrumentos que provee el Ministerio de Hacienda para estos
fines. Respecto a la eficiencia, existe personal capacitado en los
gobiernos municipales, pero ste no realiza seguimiento de la
programacin de ingresos, apalanca recursos solamente de fuentes
internas, slo captan ingresos tributarios y este proceso est
apoyado otra vez en hojas de clculo sin utilizar los
instrumentos provistos para ese fin.
En trminos de equidad, los servicios bsicos prestados
por los gobiernos municipales estaran subvencionados parcialmente, se realizan programaciones estacionales del flujo de
caja en funcin a la disponibilidad de ingresos y los pagos se
realizan de acuerdo con esta programacin, pero an atendiendo a
presiones de aquellos que estn mejor relacionados con el
gobierno municipal. Mientras que en la categora de transparencia, la informacin se actualizara parcialmente, existe informacin histrica suficiente, pero todava sta no es confiable y
se reporta informacin solamente al Concejo o al Comit de

88

Vigilancia. Finalmente, en trminos de sostenibilidad el personal

relacionado con el rea financiera es contratado o removido
sobre la base de evaluaciones peridicas, se programa el uso
de los recursos pero todava no se los controla y las polticas y
programas de capacitacin, si existen, an no se las aplica.
Analizando la capacidad promedio por categora de municipio, la muestra seala que los gobiernos municipales pequeos tienen una capacidad de gestin financiera por debajo
del promedio; mientras que los gobiernos municipales mayores
superan el promedio, aunque todava estn lejos de ubicarse en el
prximo nivel, que implicara una buena capacidad de gestin
financiera.
Para los municipios pequeos, el nivel promedio de su
capacidad de gestin financiera es similar o mayor al de su
capacidad de gestin agregada; por lo que este valor mejora el
promedio general y aporta positivamente a la capacidad conjunta de gestin municipal. Para los municipios Categora C, el
promedio es inferior al de su capacidad de gestin agregada,
contribuyendo esta capacidad de manera negativa al nivel del
conjunto de capacidades; por lo que se debera pensar en
asistencia tcnica focalizada en gestin financiera para los
municipios de esta categora. Finalmente, en la Categora D, el
nivel promedio de la capacidad de gestin financiera es apenas
inferior al de las capacidades agregadas, sin embargo, a pesar de
esta contribucin negativa, esta capacidad se sita en el rango de
aceptable, pudiendo mejorarse para que no disminuyan los
logros alcanzados en otras capacidades de la gestin.
2.3 Capacidad de Gestin Interna
La capacidad promedio de gestin interna se encuentra al
mismo nivel que la Capacidad de Gestin Financiera (2,65/5),
de lo que se deduce que, en general, estas dos capacidades se
encuentran muy condicionadas entre ellas por factores similares (recursos humanos, organizacin e instrumentos de gestin, etc.).

89

De acuerdo a la tipologa establecida el promedio caracteriza

a un tipo de municipio que, en trminos de eficacia, aplica
empricamente las normas de gestin, su estructura organizacional es adecuada pero no funciona, el control de personal es
limitado y no hay motivacin en los recursos humanos; los
manuales de gestin se aplican deficientemente y se realizan
acciones espordicas de coordinacin con el Concejo y Comit de
Vigilancia para la prestacin de servicios de competencia
municipal.
Con respecto a su eficiencia, el nivel promedio sealara
que los resultados alcanzados son menores a lo programado y
su costo es mayor al previsto, que la cantidad de recursos humanos es apenas suficiente y que su calidad es relativamente
baja, que la ejecucin de obras y proyectos se realiza fuera del
presupuesto programado y que ste debe reformularse permanentemente, que las actividades internas tienen dificultades
para realizarse por falta de flujos adecuados de recursos que
aseguren las operaciones.
Respecto al criterio de equidad en la capacidad de gestin
interna, las caractersticas promedio muestran una estructura y
organizacin insuficientes para atender la demanda de manera
equilibrada y que las oportunidades de desarrollo de los
recursos humanos estn solo parcialmente presentes, a la vez
que la produccin de servicios presenta desequilibrios a favor
del sector urbano. En trminos de transparencia, significa que
se cumplen las normas por coercin y no por convencimiento
propio, que el sistema de informacin que existe slo se aplica
por coercin y normativa y no se utiliza para la toma de
decisiones, y finalmente que las polticas de gestin interna no
son aplicadas por los funcionarios. En cuanto a la
sostenibilidad, la dependencia de los recursos de coparticipacin tributaria es relativamente importante, existiendo un
compromiso relativo con los objetivos institucionales pero que
la gestin interna no est garantizada, puesto que no existe
capacidad para generar a corto o mediano plazo recursos
propios a pesar de existir el potencial.

91

90

2.4 Capacidad de Relacionamiento

La Capacidad de Reladonamiento, no es otra que el ejercicio
cotidiano de las otras capacidades -esto es, la capacidad de
construir gobernabilidad-. En este caso, el anlisis agregado de
la muestra de municipios seala que la capacidad promedio
est por encima de los desempeos promedio en las Capacidades
de Planificar y Decidir, de Gestin financiera y de Gestin Interna
(2,76/5). Datos que reflejan que la gobernabilidad en los
municipios, en promedio, se mantiene ms all del desempeo en
las reas de las otras capacidades y, seguramente, apuntalando los
avances logrados en las mismas. Algo que puede leerse como
la existencia de un "compromiso" con el "modelo de
descentralizacin" (instituciones y forma de hacer las cosas),
que va ms all de los desempeos actuales en las otras reas.
De acuerdo a las caractersticas definidas en el estudio, el
municipio promedio, en trminos de eficacia, tiene relaciones
predominantemente institucionales pero sin claridad en los
roles que corresponde a cada actor institucional. En cuanto a la
eficiencia, el relacionamiento institucional es parcial con responsabilidades y acciones conjuntas de corto plazo o coyunturales y con un uso relativamente adecuado de esfuerzos y
recursos. En equidad, el relacionamiento est priorizando polticamente y estn primando objetivos coyunturales y de corto
plazo.
En trminos de transparencia, el relacionamiento est basado
en mecanismos de informacin improvisados e inoportunos.
Finalmente, en trminos de sostenibilidad, significa que la cooperacin interna y externa es fundamentalmente de corto plazo y
est basada en el cumplimiento de compromisos asumidos.
De acuerdo a los resultados el estudio, en la evaluacin de
las capacidades de planificar y decidir, gestin financiera, gestin interna y relacionamiento -en conjunto-, se observa que
en promedio los municipios alcanzaron un nivel de avance
positivo, por encima de un valor mnimo requerido. Un im-

portante avance y adquisicin de capacidades si se toma en

cuenta que hasta antes de 1994 no exista ninguna institucionalidad gubernamental en la mayora del territorio nacional. En
este sentido, vale la pena recalcar que la mayora de los
desempeos ms elevados no corresponde necesariamente a los
municipios grandes y urbanizados, sino que tambin resaltan
los municipios medianos y pequeos que no tenan experiencia
previa de gestin pblica, mostrando que los avances logrados
por los municipios en conjunto no tienen que ver necesariamente
con el tamao y la cantidad de recursos disponibles por los
gobiernos municipales.

3. DESAFOS FUTUROS PARA LOS MUNICIPIOS

A partir de los avances que se mostraron en el acpite anterior, plantear algunos de los desafos que tienen que enfrentar
los gobiernos municipales para consolidar los avances logrados
y mejorar los aspectos pendientes de fortalecerse. Con el
objetivo de ordenar y diferenciar las distintas reas/ campos en
las que se presentan estos desafos, adecundome al enfoque de
este artculo, distinguir los de contexto poltico institucional,
los desafos en las relaciones institucionales y los de contexto
local.
3.1 Poltico institucional
La gestin municipal es la gestin de un gobierno local en el
amplio sentido de la palabra. Como todo gobierno, autoridad
poltica mxima, se trata de una gestin poltica, una gestin de
representacin poltica, de decisiones polticas y de relaciones
polticas. En este contexto, el primer desafo es precisamente el
de remontar y resolver los factores de desestabilizacin e
interferencia poltica.
La composicin poltico partidaria del Concejo Municipal, la
dispersin de la representatividad y la conformacin de coali-

93

92

dones y alianzas, son algunos de los factores institucionales que

mayores desafos presentan para el ejercicio de las capacidades
municipales. El Concejo Municipal es un espacio de representacin poltica pero, simultneamente, es un componente
del gobierno municipal que hace parte de la gestin municipal y
del ejercicio de sus capacidades. Espacio de deliberacin y
representacin de intereses ciudadanos, al mismo tiempo que
espacio de ejercicio del gobierno local, una doble funcin que
requiere de una alta vocacin de servicio y de una visin estatal
de largo plazo.
Los concejales y los representantes elegidos estn constantemente presionados por el factor poltico partidario y, dado que
la mayora de los partidos no han profundizado ni acompaado
el proceso de descentralizacin y Participacin Popular con
propuestas y contenidos propios, lo poltico es slo un ropaje
que sirve para disfrazar conflictos basados en intereses
personales y particulares, ms que ideolgicos o de posicionamiento poltico. Por lo mismo, estos conflictos tienden a
resolverse por cooptacin y prebenda y no por consenso y
concertacin, mecanismos estos que si se practican adecuadamente fortalecen a la democracia.
Fruto de estas prcticas es que, donde existe una atomizacin
de fuerzas polticas en el Concejo Municipal, se observa una
alta y acelerada rotacin de la mxima autoridad del ejecutivo. En
otros casos, la rotacin y la falta de gobernabilidad se da por
las postulaciones de los alcaldes a otros cargos pblicos una
vez electos; -diputaciones o senaturas- o aceptan cargos en el
ejecutivo nacional o departamental, con el fin de continuar sus
carreras polticas. Casos que muestran la falta de madurez
democrtica de los partidos polticos, que siguen comportndose a
partir de una lgica caciquil y corporativa, incentivando la
conformacin de fuertes liderazgos regionales y locales que slo
responden a sus propios intereses y no cuentan con una visin
estratgica y de conjunto.
El desafo se encuentra en la falta de propuestas que sustenten las posiciones de los partidos. Lamentablemente, esta

"falta de adecuacin" de los partidos polticos al nuevo contexto poltico institucional del pas afecta la gestin municipal,
adems la dificulta y le otorga con frecuencia un carcter de
conflictividad; entrando as a un peligroso crculo de ingobernabilidad y hasta inoperancia que afectan el desempeo de las
capacidades evaluadas en los gobiernos municipales.
La composicin y capacidades del Comit de Vigilancia y su relacin con el gobierno municipal es otro de los factores del contexto institucional que condiciona el desempeo de las capacidades municipales. Todava existe un rezago en cuanto al
conocimiento de las leyes y normas por parte de los miembros
de esta instancia de control social. En varios municipios, las
relaciones del Ejecutivo Municipal con el Comit de Vigilancia,
se encuentran debilitadas, tanto por problemas de rivalidad
partidaria, como por la falta de reconocimiento a la importancia de esta instancia. Muchos gobiernos municipales no
dan importancia a esta instancia de control social y no cumplen la
norma, cuando no tienen al Comit de Vigilancia de su lado.

3.2 Relaciones institucionales

En el Campo de las Relaciones Institucionales los desafos se
dan en tres niveles distintos, por un lado en sus relaciones con
niveles del Estado central -prefecturas y sectores-, por otro en
un nivel horizontal con sus pares, es decir, otros municipios y,
finalmente, en las relaciones con la comunidad internacional.
La relacin con la Prefectura departamental es una de las relaciones institucionales que el gobierno local tiene que desarrollar
por ley. Como se dijo, las prefecturas son parte de la estructura
del poder ejecutivo con responsabilidades en el nivel
departamental, son la instancia articuladora entre el nivel nacional y el nivel local, correspondindole el rol de brazo operativo
de las instancias nacionales, con competencias concurrentes con
los gobiernos municipales. En el estudio de capacidades
municipales, se pudo constatar que esta relacin est condicionada por factores poltico-partidarios y su apoyo se maneja

94

polticamente. Los gobiernos municipales no tienen una relacin positiva ni cuentan con el apoyo de la Prefectura, cuando el
Alcalde no comparte militancia partidaria con el Prefecto. En
algunos casos, existen polticas definidas para no trabajar con
determinados municipios que se encuentran en manos de "la
oposicin".
En otros casos, ni la militancia compartida brinda la seguridad del apoyo y de una relacin positiva con las prefecturas
departamentales, ya que a pesar de compartir la militancia partidaria, por razones de lejana geogrfica o diferencias personales, los municipios estn abandonados por las prefecturas,
inclusive en sus competencias concurrentes. Lo mismo se repite
a nivel sectorial, donde la coordinacin del gobierno municipal
con las direcciones distritales de salud y educacin se da de
manera espordica, existe falta de voluntad de los directores
distritales por razones poltico partidarias en algunos casos y
en otros por instrucciones de los ejecutivos departamentales.
El relacionamiento con otros municipios es otra de las relaciones
institucionales prioritarias. La forma principal de relacin entre
municipios se da por medio de las mancomunidades.
Prcticamente la totalidad de municipios analizados son integrantes de alguna mancomunidad de municipios, es decir, que las
mancomunidades han cubierto casi todo el territorio nacional.
Pero, ms all de la primera percepcin sobre el "xito" en la
conformacin de las mancomunidades, se observa que la gran
mayora no fueron conformadas a partir de los requerimientos y
demanda de los municipios, sino que fueron inducidas por
instancias del gobierno central, por lo que muy pocas
mancomunidades tienen claro cuales son los objetivos de su
conformacin, mostrando resultados formales, que no afectan ni
mejoran la vida cotidiana de las comunidades. No es el caso de
las mancomunidades que se conformaron "a demanda", desde
el inters de los propios interesados, donde el compromiso de
los actores y los resultados son verdaderamente alentadores.

95

El campo de las relaciones con la comunidad internacional, se

refiere al apoyo que incide directamente en el desarrollo de las
capacidades y desempeo de los gobiernos municipales. Se
trata de una presencia que tiene una larga tradicin en el pas y
ha sido y es parte del proceso de diseo e implementacin de
la descentralizacin y Participacin Popular desde diferentes
espacios.
En algunos casos, funciona como alternativa al financiamiento de los Fondos de Inversin y Desarrollo y ha permitido
subsanar parcialmente las limitaciones de la falta de ingresos
propios de los municipios. Esta presencia ha ayudado a
fortalecer las capacidades de gestin municipal, permitiendo
un espacio de gobernabilidad a muchos gobiernos locales que
de otra manera no hubieran podido ejercer sus competencias
por falta de iniciativas o de recursos propios.
En otros casos, la relacin directa de la cooperacin internacional con los municipios permite que se comprometan proyectos conjuntos; pero por los requerimientos de gestiones fiscales al interior del gobierno central sucede que los desembolsos
de asistencia acordados no sean cumplidos en los tiempos previstos, con lo que los fondos de contraparte reservados por los
gobiernos municipales no son utilizados y se perjudica la programacin de inversiones.
Igualmente, las agencias de cooperacin tienen sus propias
agendas priorizadas, que si bien estn dirigidas a reas
necesarias, no siempre coinciden con las prioridades de los
municipios. En muchos casos, estas agendas no han sido objeto
de discusiones previas con los municipios lo que limita la
voluntad de destinar recursos de contrapartida de parte de los
gobiernos municipales.
La presencia de la cooperacin internacional, va ONG's,
concentra su trabajo en municipios accesibles y mas cercanos a
ciudades de tamao grande y mediano o en municipios que
tienen importantes atractivos tursticos, lo que le impide llegar
a lugares y municipios alejados de estos "centros" y que son
los que ms necesitan de esta colaboracin.

96

3.3 Contexto Local

En el campo del Contexto Local existen otro conjunto de desafos. El contexto local es el espacio en el que se ejerce y establece la
calidad del desempeo de las capacidades. Los factores de contexto
local estn relacionados con las potencialidades, los factores de
produccin, los agentes productivos, la organizacin de la sociedad
civil, el mercado local, su relacin con el mercado nacional e
internacional, potenciales en turismo, su ubicacin geogrfica y
caractersticas ecolgicas, adems de otros factores.
La falta de empleo y altos niveles de subempleo son factores de
contexto local que son compartidos por la totalidad de municipios analizados. Esto tiene como consecuencia, una mayor
presin y demanda social por proyectos que requieran mano
de obra directa, cuando no se identifica al gobierno municipal
como una bolsa de trabajo. Igualmente, la falta de empleo y el
subempleo limitan el desarrollo del potencial de mano de obra
local e impide el potenciamiento econmico del municipio. Es
imprescindible llevar adelante programas de empleo en el
mbito municipal o incluir a los municipios en los programas
de reactivacin econmica nacional.
La forma de organizacin predominante de la sociedad civil, y la
manera y profundidad en que se incorpora en la gestin pblica de los municipios, es un factor determinante. El modelo
de descentralizacin administrativa de Bolivia tiene uno de sus
pilares en la participacin de la poblacin; por lo que si sta no
funciona o si no se permite la participacin, tampoco funciona la
descentralizacin y, para el caso, la apropiacin y el ejercicio de
las capacidades de gestiones municipales.
Es importante reconocer que el pas tiene un capital social y
cultural abundante, puesto que la mayora de las culturas
originarias tienen una tradicin organizativa y de participacin
muy arraigadas. Cuando no existe tradicin de prctica
participativa, se observa alta indiferencia de la gente al momento de reclamar sus derechos o necesidades o al momento
de ejercer el control social sobre sus autoridades.

97

A partir del estudio realizado se pudo observar que el nivel

y la experiencia participativa de la poblacin estn relacionados
con el grado de organizacin de la poblacin, no importando el tipo
de cultura organizativa que prevalezca en la sociedad civil (puede
ser comunitaria, sindical, vecinal, etc.). El desafo est en
incorporar estas prcticas de raigambre cultural como
alternativas de organizacin.
El fortalecimiento y desarrollo de los distritos municipales permite ordenar el territorio en unidades distritales simtricas y
equilibradas, eligiendo en cada distrito a un representante al
Concejo Municipal (experiencia que ya se dio en algunos municipios).10 El resultado ha sido altamente positivo, puesto que el
funcionamiento del Concejo y del Comit de Vigilancia -con
representacin distrital- se da de manera coordinada y los
representados pueden solicitar rendiciones de cuentas a cada
concejal por distrito, de manera que la rendicin de cuentas y el
control social es mas directo y mucho mas efectivo.
Otro desafo del contexto local es la ubicacin geogrfica del
municipio. Por un lado, existe una relacin entre la proximidad
fsica del municipio a la capital del departamento y el desempeo de sus capacidades de gestin, ya sea porque las acciones
y determinaciones que se toman en la capital influyen en el
desarrollo del municipio o porque la proximidad a la capital
hace que gran parte de la clase gobernante del municipio, adems de los funcionarios municipales, vivan y se desenvuelvan
en la ciudad capital. El anverso de esta situacin es que no
existe presencia institucional -sea de la prefectura o del gobierno
central- en los municipios alejados de los centros urbanos
importantes. Siendo que son estos municipios los que ms asistencia requieren y cuyas capacidades de gestin estn entre
las ms dbiles. La distancia geogrfica con la capital poltica
del departamento y con la sede de gobierno, son tambin otra
de las causas del nmero reducido de proyectos concurrentes y
relativamente limitado fortalecimiento municipal recibido por los
municipios lejanos.

98

4. CONCLUSIONES SOBRE LA DESCENTRALIZACIN

BOLIVIANA
A partir de todo lo analizado, se puede sealar que, a 7 aos
de haberse implementado la Participacin Popular y la Ley de
Descentralizacin, ya se tienen elementos para evaluar las
capacidades adquiridas por los gobiernos municipales y sobre
sus debilidades y posibles requerimientos de asistencia
especfica. Esta conclusin es importante en dos sentidos: Primero se puede sealar, a partir de un avance real en el proceso de
descentralizacin, que ya se cuenta con un nuevo Estado; ya
existe una nueva institucionalidad instalada y consolidada -con
todas las limitaciones que tenga-, que cambi la configuracin
del Estado y que requiere de una nueva mentalidad y
mecanismos de poltica y gestin pblica. Por otro lado, al contar
ya con elementos objetivos y una metodologa clara y definida
para realizar la evaluacin y subsiguiente calificacin, se
presenta un nuevo instrumento para mejorar la asistencia tcnica
y las posibilidades de apoyo focalizado, con polticas diferenciadas, que puede llevar adelante el gobierno central.
Por otro lado, podemos resumir en tres las principales dimensiones en las que ocurrieron los cambios -producto del
proceso de descentralizacin- que afectaron al Estado y a todos
los habitantes de Bolivia.
La primera dimensin que constituye el teln de fondo de
las otras, est relacionada con la Densidad Institucional del
Estado y su estructura misma. Podemos sealar claramente que
con la Ley 1551 y la LDA cambi la fisonoma institucional del
pas y del Estado boliviano. Como sealamos anteriormente, el
Estado no slo era centralizado, no slo que se defina todo el
gasto y la inversin estatal desde la ciudad de La Paz, desde un
ministerio o desde un escritorio, sino que no tena presencia
fsica en ms del 80% del territorio nacional.
Frente al centralismo y su forma administrativa y social de
organizar el Estado desde la sede de gobierno, con las reformas
la organizacin del Estado se dio a partir del territorio.

99

Se llev adelante un tipo de descentralizacin donde no se

descentraliz slo la gestin administrativa sino tambin la
gestin poltica, logrndose gobiernos locales en el amplio sentido
de la palabra, logrndose la participacin de la poblacin de
manera permanente en la gestin pblica de su territorio (no
cada cuatro o cinco aos).
Esta densidad institucional, para ser real, tambin tiene
que reflejarse en el mbito econmico. Anteriormente, la definicin de la inversin y gasto que realizaba el Estado se definan desde La Paz, y slo llegaban hasta las capitales de departamento. Sin embargo, con la Ley de Participacin Popular se
transfirieron competencias y se deleg poder a los gobiernos
municipales, bajo el principio de subsidiaridad y concurrencia
con las instancias nacionales y regionales. En trminos
concretos, esto signific que se definiera por Ley que el 20% de
las recaudaciones nacionales deben ser transferidas a los gobiernos municipales del pas. Estos recursos de "coparticipacin" significaron 500 millones de dlares gastados directamente en los municipios durante la gestin 2000.
Una segunda dimensin es la referida al encuentro entre la
sociedad poltica y la sociedad civil. En este sentido, los
mecanismos para la participacin de la gente, que se implementaron desde la descentralizacin, pretenden respetar las diversas
identidades existentes. En un pas tan abigarrado y diverso como
es Bolivia, en el territorio municipal se condensa la diversidad
cultural, tnica, econmica, social, poltica y ambiental;
convirtindose cada municipio en un espacio particular y
diferenciado. Por lo que la descentralizacin basada en los
municipios, respetando las lneas de autoridad tradicional e
integrndolas formalmente al proceso, signific reivindicar y
respetar la diversidad y particularidad, reconociendo sus necesidades especficas de organizacin y desarrollo. Un encuentro
entre la sociedad poltica y la sociedad civil en los marcos de un
nuevo Estado.
El tercer factor de cambio trascendental fue el que est ocurriendo en la construccin de ciudadana. En el modelo de ges-

100

tin centralizada exista una profunda falta de cultura ciudadana.

El cambio que se est dando en el eje de construccin de
ciudadana, es un tema estratgico de fondo que caracteriza la
diferencia entre el Estado centralista y el Estado descentralizado,
democrtico y participativo. Hasta antes de estas reformas, el eje
de construccin ciudadana estaba centrado en espacios
corporativos ajenos al Estado, los espacios en los que se produca reconocimiento y derechos eran los sindicatos, asociaciones, partidos y gremios. Luego de la reforma, el eje se traslada
hacia los espacios e instrumentos institucionales; en el
municipio la gente puede ejercer sus derechos y asumir sus
obligaciones -entre otras, con la gestin pblica-. El municipio
se ha convertido en el espacio preferencial de las prcticas y
lecciones democrticas, adems del espacio donde se define, en
ltima instancia, la "titularidad ciudadana"; el espacio para
ejercer derechos e incidir en futuros posibles. Esta profunda
transformacin todava no se asimila completamente; el mismo
Estado central no termina de asumir esta nueva perspectiva y, por
lo tanto, no acompaa ni apuntala de manera categrica este
proceso.
En el mismo campo, otro de los elementos que permite la
construccin de ciudadana en este contexto, es la posibilidad de
la gente de aprender y rectificar procesos. La Participacin
Popular tiene uno de sus pilares de funcionamiento en el control
social. No es posible entender el modelo boliviano de descentralizacin sin la planificacin participativa y el control de la
implementacin de lo planificado, por medio de los Comits de
Vigilancia. Este fenmeno determina que el control social
dependa en parte de una actitud y accin de compromiso de la
sociedad civil, actitud que no siempre es fcil de encontrar, pero
que est creciendo en el tiempo.
La incorporacin en la gestin pblica a distintos grupos
poblacionales es parte de la ampliacin de la ciudadana. En
este sentido, el grado de madurez alcanzado por algunas organizaciones indgenas, han permitido la participacin de sus
miembros en todos los niveles de decisin y control social que

101

la Ley de Participacin Popular prev. El aprovechamiento de

esta situacin, legitimando y reconociendo estas organizaciones
en el poder local, permite una mejor gestin municipal, pero,
adems, est dando lugar a una transformacin del panorama
poltico del pas, tal como lo demostraron las elecciones
nacionales del pasado ao. Por primera vez en la historia
republicana de Bolivia, un partido poltico que representaba a
los sectores indgenas y campesinos estuvo muy cerca de ganar
las elecciones a la presidencia de la repblica.
En resumen, puedo resumir sealando que los procesos
de transformacin estatales son de largo aliento y tienen diversas formas de iniciarse. No siempre la intencin y los objetivos a partir de los que se elaboran las polticas pblicas se
reflejan en los resultados alcanzados; mucho depende de la
"disponibilidad" de la sociedad frente a las polticas que se
implementan.
En el caso de la descentralizacin boliviana, encuentro que
las intenciones iniciales del proceso de descentralizacin -provenientes de grupos regionales de poder y de las "recomendaciones" del Banco Mundial-, ha dado lugar a un proceso no
previsto en las intenciones originales y que est cambiando la
fisonoma del Estado boliviano.
1

Se trata del "Estudio de Evaluacin de Capacidades Institucionales y de

Gestin de los Gobiernos Municipales", que se llev adelante durante
los meses de Septiembre a Diciembre del ao 2001, cuyos resultados se
presentaron oficialmente en Febrero del 2002. Siendo parte integrante del
equipo que llev adelante el trabajo, fui responsable del rea poltico
institucional del estudio.
2
Dentro de la concepcin gramsciana de entender al Estado como la So ciedad Poltica ms la Sociedad Civil.
3
La Constitucin Poltica del Estado (CPE) de Bolivia seala, en su artculo
108, que "el territorio de la Repblica se divide polticamente en
Departamentos, Provincias, Secciones de provincias y Cantones". Los
Departamentos son la instancia "meso" de gobierno. De acuerdo a otra :
Ley, se "delimita como jurisdiccin territorial del Gobierno Municipal, a la
Seccin de Provincia", y seala que "habr un solo Gobierno Municipal en
cada Seccin de Provincia".

103

102
4

Las Leyes en Solivia tienen que se aprobadas por las dos Cmaras del
Congreso: Senadores y Diputados.
5
La Ley de Participacin Popular, N 1551, en su artculo 3.1, "define
como sujetos de la Participacin Popular a las Organizaciones Territoriales de Base, expresadas en las Comunidades Campesinas, Pueblos
Indgenas y Juntas Vecinales; organizadas segn sus usos, costumbres
o disposiciones estatutarias". Igualmente, de acuerdo al Art. 10 de la
mencionada Ley, se conforman los Comits de Vigilancia "con el objeto
de articular a las Organizaciones Territoriales de Base con cada uno de
los gobierno municipales en el ejercicio de los derechos y obligaciones
establecidos por Ley". Los Comits de Vigilancia tienen la atribucin,
entre otras, de "vigilar que los recursos municipales de participacin
popular sean invertidos en la poblacin urbana y rural de manera
equitativa, constituyendo el nexo para que las Organizaciones
Territoriales de Base ejerzan los derechos reconocidos por la presente
Ley".
6 No se trata de una muestra definida bajo estrictos parmetros estadsti-eos
o bajo un marco muestral determinado, pero por su nmero (casi 10%
del total de municipios), su diversidad (estn presentes las cuatro
categoras municipales) y su cobertura (ocho de nueve departamentos),
refleja la situacin de los municipios de manera bastante cercana a la
realidad que viven los 314 municipios de Bolivia.
7
Para cada una de las capacidades se elabor un indicador que tena
valores de O a 5, siendo el 5 el valor mximo que expresa una capacidad
amplia, en pleno ejercicio, eficiente, eficaz, equitativa, transparente y
sostenible.
8
Los Planes de Desarrollo Municipal (PDM's) son un instrumento de
planificacin concertado y participativo, que define las inversiones de
los gobiernos locales por un lapso de cinco aos. El PDM se
operativiza en los Planes Operativos Anuales (POA's), que tambin
tienen que ser elaborados de manera participativa, de acuerdo a la
normativa especfica.
9
La Norma de Planificacin Boliviana reconoce cuatro categoras de municipios, definidas en base a su poblacin, stas son: Municipios Categora "A" con poblacin menor a 5000 habitantes; Categora "B" con
poblacin entre 5001 y 15000 habitantes; Categora "C" que cuentan
entre 15.001 y 50.000 habitantes; y los Municipios Categora "D" con
poblacin mayor a 50.000 habitantes.
10 Actualmente, se eligen a los Concejales (miembros del "Legislativo"
municipal) por medio de una lista general que no representa necesariamente a todos los distritos municipales. Adems, usualmente se vota
por el candidato a primer concejal (que de ganar sera elegido Alcalde), sin
conocer a todos los candidatos que componen la lista.

BIBLIOGRAFA
AGUILAR, J. Carlos; GUEVARA, Jean Paul 2002: Estudio de Evaluacin de
Capacidades Institucionales y de Gestin de los Gobiernos Municipales, Ministerio de Desarrollo Municipal, PAP-Holanda, La Paz, Bolivia.
BLANES, Jos 1995: Bolivia: el municipio y la Ley de Participacin Popular.
Una apertura del Estado?, Universidad Catlica de Chile,
Santiago, Chile.
MINISTERIO DE DESARROLLO SOSTENIBLE Y PLANIFICACIN, Vice ministerio de Participacin Popular y Fortalecimiento Municipal 2000: Digesto: Participacin Popular y descentralizacin
Administrativa. Compilacin de Normas referidas a la participacin
popular y descentralizacin administrativa, La Paz, Bolivia.

CUL CONSOLIDACIN
PARA LA DESCENTRALIZACIN
A NIVEL LOCAL EN BOLIVIA?
Laurent Thvoz*

Director de investigaciones de la Comunidad de Estudios para el Ordenamiento Territorial (CEAT) L'ausanne, Suiza.

1. INTRODUCCIN
La eleccin del tema de la consolidacin de la descentralizacin en Bolivia corresponde a la preocupacin de dar cuenta y
de comprender algunos elementos de la dinmica, despus de
la adopcin histrica de la Ley de Participacin Popular, en 1994.
En efecto, por una parte, no basta la aprobacin de un texto
legal para cambiar la realidad, muchos otros factores intervienen
para permitir a una verdadera capacidad local de gestin surgir
y estabilizarse. Por otra parte, el proceso que fue lanzado, en
lo que concierne a la recompra de la deuda que benefici a
Bolivia (iniciativa HIPC-2) y sobre todo de la utilizacin de los
recursos nacionales "liberados" para luchar de esta manera
contra la pobreza y dar lugar a la implementacin de un proceso
de decisin particularmente interesante y que ha consolidado la
descentralizacin que empez con la Ley de Participacin
Popular.
Ms all de la voluntad de actualizar el conocimiento que
se tiene del proceso boliviano de descentralizacin, el caso presentado es una buena ilustracin de los aportes de la descentralizacin a la definicin de polticas pblicas nacionales de
lucha contra la pobreza.

108

Este breve artculo busca modestamente valorizar un proceso de concertacin a escala nacional, a mi juicio ejemplar, y
cuyos resultados contribuyen indiscutiblemente a fortificar la
gestin local y en particular su capacidad para promover el
desarrollo econmico local.
No pretende dar cuenta del conjunto de factores que contribuyen o cuestionan la consolidacin de la descentralizacin en
Bolivia. No tratar tampoco de las condiciones que permitieron
la emergencia, el desarrollo y la feliz conclusin de un proceso
que moviliz a ms de 2.000 actores, pues habra mucho por
decir, justamente en un momento en el cual la actualidad poltica
permite medir los costos de la confrontacin como modo de
gestin de los conflictos.2

2. ALGUNOS ASPECTOS DE LA IMPLEMENTACIN DE

LA DESCENTRALIZACIN
As como una ley no hace la descentralizacin, la Ley de
Participacin Popular debe afrontar muchas incertidumbres
antes de pretender concretizar todos los beneficios que se pueden
esperar tanto en trminos de democratizacin, como de
desarrollo local.
Tres factores, entre otros, nos conducen a constatar grandes
diferencias en la concretizacin de los textos legales de
descentralizacin entre los 317 municipios del pas en materia de
gestin local.
En primer lugar, la implementacin de la descentralizacin
depende en una parte no desdeable de los actores y de las
instituciones locales, tanto pblicas como privadas y no
solamente de los esfuerzos de las autoridades regionales y nacionales, as como de los aportes de la cooperacin internacional.
Asimismo, la voluntad y la capacidad de los actores locales no
estn en absoluto uniformemente repartidas ni en el territorio ni
en el tiempo.

109

Luego, la cuestin del desarrollo econmico local representa a la vez una fuente muy importante de disparidades
entre municipios, en razn de la desigualdad de sus recursos y
un desafo muy complejo de aceptar para las colectividades
locales en general desprovistas de experiencia en este campo y
presas de conflictos de intereses entre actores econmicos
locales.
Finalmente, ciertas decisiones nacionales cuestionan o refuerzan (segn el caso) de manera continua la descentralizacin
local; disposiciones sectoriales transfieren nuevas atribuciones o
exigencias a las colectividades locales sin atribuirles medios
suplementarios o un nuevo arreglo institucional en materia de
inversiones pblicas (con la creacin de fondos nacionales de
inversiones) puede sobrecargar los procesos locales de
decisiones (como es el caso actualmente en Bolivia) o, al
contrario, contribuir a aligerarlos.
En estas condiciones y ante la iniciativa HIPC,3 la cuestin
consista en saber a quines iban a beneficiar los recursos financieros liberados y para cul estrategia de lucha contra la
pobreza?
En efecto, Bolivia fue uno de los primeros pases en ser
beneficiados con la iniciativa HIPC-2, cuya meta es conjugar el
alivio de la deuda de los pases ms endeudados con la lucha
contra la pobreza, permitiendo tambin reforzar sta ltima.
Esta iniciativa apoyada por el conjunto de la comunidad internacional conduce entonces a los pases donantes a renunciar al
pago de una parte de la deuda pblica a cambio de la asignacin
de recursos financieros nacionales correspondientes a una
estrategia nacional de lucha contra la pobreza. Antes de que se
concretice esta iniciativa, numerosos actores se haban postulado
como beneficiarios de esos recursos adicionales: el aparato
administrativo del gobierno central para el refuerzo de ciertas
actividades sectoriales (salud, educacin), los empresarios
bolivianos para salir de la crisis que los sacude, el sector
urbano informal para la promocin de sus actividades, etc.

110

3. EL "DILOGO NACIONAL" COMO PROCESO DE

CONCERTACIN DE UNA POLTICA NACIONAL DE
LUCHA CONTRA LA POBREZA
Las respuestas a las dos cuestiones mencionadas, a quines
beneficiaran los recursos financieros adicionales y en qu
utilizarlos?, han dado lugar a un proceso de decisin novedoso y
excepcional, que desemboc en decisiones fundamentales y
concertadas en materia de lucha contra la pobreza.
3.1 Un nuevo proceso de decisin4

Las caractersticas principales del proceso de concertacin

que fue llamado "Dilogo Nacional 2000", son las siguientes:5
Un proceso ligado a la HIPC-2, para definir las reglas de la
asignacin de los recursos financieros liberados por la remisin
de la deuda a la lucha contra la pobreza. No se trata entonces
nicamente de "repartir el dinero", sino fundamentalmente de
definir el proceso general necesario, para repartir y utilizar los
recursos financieros; por lo tanto, perfilar el contenido de una
estrategia de lucha contra la pobreza.

La implementacin de un proceso de concertacin de envergadura nacional, con ms de 2.000 participantes,

esencialmente representantes del nivel municipal
(80% del total). Cada municipio mand a 4 epresentantes, independientemente de su tamao, el alcalde, el vicepresidente del consejo municipal -quien pertenece necesariamente a la oposicin- y dos representantes de la
sociedad civil, de los cuales una por lo menos tena que
ser mujer. Todos estos actores han sido institucionalizados o
reconocidos por el Estado boliviano en la Ley de Participacin Popular.
Un proceso estructurado en tres niveles y de manera progresiva, a partir de mesas de concertacin entre actores

111
municipales, pasando por mesas de concertacin regional
(nueve en total) para culminar en una mesa de concertacin
nacional.
Una duracin de ms de dos aos, entre 1999 y 2001, con
altibajos, momentos de crisis (suspensin del proceso) y
momentos fuertes (por ejemplo, el acuerdo concluido entre
todos los representantes de los municipios para defender
una sola proposicin de reparticin de los recursos financieros entre ellos y para afrontar las ltimas negociaciones
con los actores nacionales).
Con la participacin y el apoyo activo del Vicepresidente
de la Repblica, como "padrino" poltico del proceso, contra
una buena parte del gobierno y de las instancias dirigentes
de los partidos entonces en el poder. Un proceso ambicioso
puesto que el tema que estuvo en el corazn de las
discusiones se refera a las "reglas del juego" que deban ser
aplicadas para asignar los recursos de lucha contra la
pobreza. Es as que se debatieron pblicamente las
cuestiones siguientes:
a. Qu entidades pblicas, territoriales (los ministerios,
las prefecturas regionales o los municipios) deben beneficiarse de recursos financieros?
b. Mediante quin y cmo se efectuar el control social y
el buen uso de los recursos transferidos a las colectividades pblicas?
c. Cules son los campos y los sectores que deben beneficiarse prioritariamente de las inversiones financiadas
con los recursos financieros?
d. Cules sern las instancias responsables de administrar
la asignacin y la transferencia de los recursos financieros
y en funcin de qu mecanismos? e. Cules sern los
criterios de asignacin de los ecur-sos financieros entre las
diferentes colectividades territoriales beneficiarias?
Esta manera de proceder representa un desafo considerable
por su grado de abstraccin y por la complejidad de

113

112

los temas a tratar, sobre todo si se piensa que la pretensin es

dar, en el marco de un proceso abierto y pblico, respuestas que sean a la vez tcnicamente consistentes y polticamente concertadas.
La participacin constante de un equipo tcnico, imparcial,
que concibi y condujo tcnicamente todo el proceso para
facilitarlo y permitir su conclusin.

3.2 Los resultados significativos y concretos del proceso

Al finalizar el proceso "Dilogo Nacional 2000", una serie

de decisiones de importancia fundamental para la lucha contra
la pobreza fueron concertadas entre los principales participantes.
Estos acuerdos fueron traducidos, a veces al precio de cierta
aproximacin, por la adopcin y la implementacin de la Ley
del Dilogo Nacional,6 que prev (entre otros):

Una transferencia automtica a las municipalidades del

pas del 70% (aproximadamente) del total de recursos provenientes de la iniciativa HIPC-2. En los primeros aos, eso
debera corresponder a 70 millones de dlares, es decir, un
tercio de los recursos transferidos por el Estado central a
las municipalidades bolivianas.
La confirmacin del rol y de la responsabilidad de los
municipios en la poltica nacional de lucha contra la pobreza, porque la Ley del Dilogo Nacional dota a las municipalidades de nuevas competencias en materia social y
sobre todo para la promocin de actividades econmicas
de los actores locales (pequeos campesinos, artesanos, y
microempresarios).
La consolidacin de mecanismos de control social a nivel
local y sobre todo la creacin7 de mecanismos de control
social a escala regional (de los departamentos) y nacional.
Una institucionalizacin del proceso de dilogo comprometido en materia de lucha contra la pobreza, incorporando
en la ley de la obligacin de realizar peridicamente un

dilogo nacional, para su seguimiento y su evaluacin. El

prximo dilogo deber tener lugar en 2003!

4. LOS APORTES DEL PROCESO A LA CONSOLIDACIN DE

LA DESCENTRALIZACIN LOCAL
Finalmente, y en forma complementaria a sus resultados, el
proceso de dilogo ha permitido confirmar la existencia de una
dinmica positiva y constructiva a favor del fortalecimiento de la
descentralizacin y de la gestin local.
Los siguientes son elementos que consolidan el proceso
de descentralizacin en Bolivia:

La emergencia y el reconocimiento, por parte del poder de

los actores locales como interlocutores reales a nivel nacional en el marco de las decisiones de carcter nacional
que les conciernen.
La movilizacin de los actores locales y sobre todo su capacidad de concertar entre ellos mismos proposiciones comunes, para luego negociarlas con los actores nacionales
tanto pblicos (los ministerios) como privados (los partidos
polticos, las asociaciones de empresarios, los sindicatos, la
iglesia catlica, etc.).
La existencia de condiciones polticas nacionales favorables
que son esenciales, como:
a. La voluntad poltica de un gobierno de acudir y de apostar
por la concertacin de decisiones de una importancia
estratgica para el pas y la experiencia positiva que
resulta de ello.
b. La capacidad tcnica de profesionales bolivianos de concebir, conducir y concluir el conjunto del proceso, sin
otro apoyo externo que no sea financiero.
El apoyo y la participacin financiera de la cooperacin
internacional en el proceso, sin interferencia en sus resultados.

115

114

En conclusin es posible afirmar, que a pesar de las tensiones y de las incertidumbres de la poltica nacional, el proceso emprendido por el "Dilogo Nacional 2000" es un elemento que contribuye innegablemente a la consolidacin de la
gestin local y de sus actores (autoridades municipales y
sociedad civil), tanto mediante el fortalecimiento a corto plazo
de sus capacidades de accin y de su responsabilidad, como por
el camino de su reconocimiento en tanto que protagonista
permanente de grandes decisiones que orientan el desarrollo
del pas. Los ganadores son la democracia y su buen ejercicio.
1
2

3
4

6
7

Para una presentacin de los principales elementos de la Ley de Parti cipacin Popular, el lector puede, por ejemplo, referirse a (Thvoz, 1999).
Estamos completamente conscientes de la importancia del contexto poltico general, en particular en estos tiempos en los oales el pas sufre
graves eventos polticos (revueltas de Febrero de 2003). Sin embargo, a
mi juicio, el proceso que se presenta en este artculo representa un aporte a
la consolidacin de un Estado democrtico. A ese ttulo tambin hace
parte del contexto de los eventos que ritman el desarrollo de Solivia.
HIPC (Heavily Indebted Poor Country), Pases Pobres Altamente Endeudados.
Para ms detalle sobre el proceso en si ver, por ejemplo, Dilogo 2000,
Carafa 2000.
Calificamos a este proceso de "nuevo" en comparacin con la manera
segn la cual cuestiones nacionales de esta importancia y que implican,
instancias externas como el FMI o el BM, son tratados generalmente entre
cuatro paredes y de manera ms o menos confidencial. Es cierto, sin embargo, que un proceso de concertacin de tal amplitud no es verdaderamente una novedad en Bolivia, porque el pas ya conoci experiencias
similares con otros dilogos nacionales (en 1991-92 y tambin mas tarde,
entre 1997-99): Ellos tuvieron un carcter pblico, porque la clase poltica y
los representantes de entidades importantes de la sociedad civil haban sido
los principales protagonistas.
Nosotros destacamos aqu esas caractersticas que son importantes para el
tema contenido en este artculo: la consolidacin de la descentralizacin;
otros puntos de vista son posibles, por ejemplo, aquel que tratara el
contenido propiamente dicho de la lucha contra la pobreza.
Adoptado el 31.07.2001.
La Ley de Participacin Popular solo propuso esos mecanismos a nivel
municipal.

BIBLIOGRAFA
CARAFA, Carlos 2000: Dilogo Nacional y Lucha contra la Pobreza: memoria. La Paz, Dilogo, Secretara Tcnica Nacional, Octubre.
DILOGO 2000: Resumen ejecutivo: hacia la mesa nacional. La Paz, Secretara Tcnica Nacional, Julio.
THVOZ, Laurent 1999: La dcentralisation en Solivie: un modele en
construction in: Dcentralisition et dveloppement, Ecrits
sur la dcentralisation. Berna, Direccin del Desarrollo y
de la Cooperacin Pags. 168-191.

EL CONTROL SOCIAL
ENLAINTERFASE
DE COMUNIDADES CAMPESINAS
Y MUNICIPIOS, UN PROCESO
DE APRENDIZAJE SOCIAL PARA
EL DESARROLLO SOSTENIBLE
Stephan Rist*, Freddy Delgado**, Rubn Flores***'

Investigador del Centro de Desarrollo y Medio Ambiente. Instituto de

Geografa, Universidad de Berna, Suiza
** Director de AGRUCO-UMSS, Cochabamba, Solivia
*** Maestrante AGRUCO-UMSS, Cochabamba, Bolivia

1. INTRODUCCIN
Un postulado central del desarrollo sostenible consiste en el
principio de la subsidiariedad (PNUD, 2000). ste legitima la
construccin y el fortalecimiento de estructuras locales dentro de
la organizacin social y de esta manera aporta esencialmente a la
determinacin de los mrgenes de accin locales. Las estrategias
de descentralizacin en Solivia -como tambin en otros
muchos pases- empalman con este principio y conducen a la
creacin de nuevas estructuras municipales locales,
democrticamente legitimadas.
Una importante innovacin del modelo de descentralizacin de Bolivia tiene que ver con la implantacin de una instancia de control social que, mediante la constitucin de Comits
de Vigilancia, debe asegurar una permanente fiscalizacin de
las autoridades municipales.
Estas nuevas estructuras locales conducen por una parte a
una imponente ampliacin y profundizacin de la participacin de los actores locales en los procesos pblicos de decisin. Pero, por otra parte conducen tambin a nuevos desafos y
contradicciones. Una fuente de tensin y contradiccin se
desprende del hecho de que, en lo que atae a los municipios, se
trata de estructuras de mediacin introducidas desde 'arri-

120

ba' con el fin de poner en prctica el proyecto de descentralizacin. En lo que concierne a las estructuras comunitarias, se
trata por el contrario de instituciones generadas a lo largo de
los procesos histricos que son en gran medida autnomas y
dotadas de fundamentos sociales y culturales consolidados
(Delgado, 2002).
Las experiencias que se vienen recogiendo hace ya siete
aos en el proyecto para la construccin y puesta en marcha de
estructuras sociales locales democrticamente legitimadas, y de
los correspondientes instrumentos para su control social
permanente, han llevado a un consenso fundamental sobre la
necesidad de estas reformas. A pesar de los enormes esfuerzos
realizados por parte de organizaciones estatales, internacionales y
privadas que vienen apoyando decididamente la puesta en
prctica, solamente son el 20% de los 314 municipios los que
funcionan de manera satisfactoria, lo que significa que stos se
encuentran en una 'fase de consolidacin' mientras los restantes
80% padecen de varias limitaciones de consideracin (PNUD,
2000: 95).
En la interpretacin de esta situacin, se pueden observar
fundamentalmente dos posiciones diferentes. El patrn de
interpretacin dominante se basa en un punto de vista de los
expertos segn el cual se tiene que ver las actuales limitaciones
sobre todo como expresin de la excesiva insuficiencia de
formacin de competencias especficas entre la poblacin meta
del rea rural. Como otras razones, se menciona tambin los
problemas de pobreza que no pueden ser resueltos en el plano
local, as como algunas debilidades estructurales que padecen
los municipios, sobre todo en lo que se refiere a su fuerte
orientacin a una democracia indirecta que depende en fuerte
medida de los partidos polticos, hoy da sometidos a una
grave crisis de legitimidad (Ardaya & Thvoz, 2001).
Estos problemas, que desde una ptica externa pueden considerarse como en principio solucionadles, estn en clara contradiccin con la posicin de muchos actores locales. Pese al re-

121

conocimiento de ciertos avances en el plano local, aquellos ponen

de manifiesto, a travs de los movimientos sociales en que se
encuentran involucrados, una actitud que va desde la ambivalencia hasta el rechazo (sindicatos campesinos, partidos
indgenas, Coordinadora del Agua en Cochabamba, etc.). El
descontento se produce sobre todo por el hecho de que hasta
ahora no se ha logrado transferir a los niveles regional y nacional
los afanes locales por una mejor distribucin del poder, de los
recursos y de las competencias de decisin. De esta manera, la
perspectiva de los actores locales es mucho ms amplia que la
de los actores externos y coloca al conjunto de la sociedad ante la
difcil tarea de encontrar una base comn para la
profundizacin del proceso de reforma. Si se tiene en cuenta la
actual crisis de legitimidad, los procesos aplicados hasta ahora
resultan evidentemente insuficientes para ello. De esta manera,
surge una situacin que presupone procesos de aprendizaje
social cuya orientacin y cuyo contenido no vienen dados de
antemano sino que tienen que surgir ellos mismos como parte
del proceso.
Desde el punto de vista tanto sociolgico como de la actual
prctica poltica se plantea la cuestin de los factores y reglas
que impiden o favorecen los procesos de aprendizaje sociales o
societales. Es por esta razn que el Programa de Agroecologa
de la Universidad de Cochabamba (AGRUCO) ha decidido
estudiar desde la perspectiva de los actores locales, y en el
marco de un programa internacional de investigacin sobre el
tema "Social Learning for Sustainability" (SOLES),1 los rasgos y
la orientacin de los procesos de aprendizaje en el marco de la
introduccin del control social por medio de los Comits de
Vigilancia.
Sobre la base del presente estudio de caso, se pretende
mostrar cules son las consecuencias que se desprenden de la
aplicacin de semejante enfoque para el apoyo a procesos de
aprendizaje social en el campo de accin de los municipios y
las comunidades campesinas locales.

122

2. EL CONCEPTO DE PROCESOS DE APRENDIZAJE

SOCIAL Y EL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE
El encuentro de diferentes 'mundos de vida' (Lebenswelif en el
escenario de una poltica de descentralizacin se presenta como parte
de un proceso social en cuyo centro est la realizacin de
proyectos de vida, que pueden coincidir plenamente, en parte o no
coincidir en absoluto. Con esto se apela a una dimensin profunda
de las reformas polticas que ciertamente influye en las
discusiones polticas motivadas por la poltica partidaria y cotidiana, pero que para la mayora de los actores no son suficientemente conscientes como para ser incorporadas en sus discursos.
Por eso, los anlisis se concentran con demasiada fuerza en los
epifenmenos como los de la relacin ptima entre procesos de
decisin, funciones u organigramas. Lo que fcilmente se olvida es
que, sobre el horizonte de los universos vitales de los miembros de
la comunidad, las nuevas estructuras estatales slo pueden adquirir
legitimidad y consistencia a largo plazo si pueden vincularse de
manera inteligente con los propios 'proyectos' de los actores
locales (Rist, 2002). Por eso, se tiene que entender que desde la
perspectiva local las nuevas estructuras adqueridas solamente
pueden ser aceptables y por tanto sostenibles a partir del
significado que ellas adquieren como resultado de un proceso
complejo que conduce a la reorientacin de la relacin existente entre
prcticas sociales y modelos normativos y conceptuales tanto
formales como informales (Long, 1992: 36).
Si se traslada el foco de los epifenmenos estructurales a
las dimensiones profundas del cambio social, pasan a ocupar el
primer plano aquellas capacidades y saberes que por una parte
subyacen a la realidad de los 'mundos de vida' y por otra parte
se encuentran en estrecho contacto con la dinmica interna de
los procesos sociales de adaptacin y renovacin.
Con ello no se trata solamente de una adaptacin pasiva a
las estructuras existentes, sino simultneamente tambin del
intento de su transformacin, es lo que se pretende aclarar con la
aplicacin del concepto de los procesos de aprendizaje so-

123

cial. Esto empalma con la creciente aceptacin y expansin de

procesos participativo-comunicativos, en lugar de prescriptivos, para la elaboracin y aplicacin de las polticas e instrumentos del desarrollo sostenible (Kaufmann-Hayoz, 2001). Una
perspectiva de este tipo incluye la fe en el potencial de las siguientes caractersticas (Woodhill & Rling, 2000):

la reflexin autocrtica y colectiva

la comunicacin dialgica entre muchas y diferentes categoras de actores
las capacidades reflexivas tanto de los individuos como de
las sociedades
la posibilidad de que los movimientos sociales logren mejorar
las condiciones marco de tipo social y econmico.

En otras palabras, se presupone que los grupos sociales

son capaces de aprender cmo tienen que transformar sus patrones de interpretacin, de orientacin y de accin sobre la
base del discurso y la legitimacin de las acciones polticas con la
mirada puesta en una mayor sostenibilidad.
En lo que se refiere al anlisis institucional, el estudio de
los procesos de aprendizaje social significa un claro cambio de
posicin, desde un enfoque que por encima de todo considera
problemas, dficits o limitaciones, hacia un enfoque que intenta identificar, por medio de la comprensin de los procesos en
curso, aquellas fuerzas que pueden considerarse como potenciales para un desarrollo ms sostenible en el sentido de una
prosecucin de los procesos de aprendizaje social.
En este ltimo, por tanto, no es el comportamiento de los
actores el que ocupa el centro del inters, sino que ms bien se
trata de hacer comprensibles las relaciones entre valores, motivos
y patrones de interpretacin que subyacen a ese comportamiento
(Rist, Delgado, Wiesmann, 2003). Esto tiene consecuencias
directas para la reconceptualizacin de la teora y la prctica de la
definicin de lo que es poltica: si se entiende el desarrollo
sostenible en la perspectiva de los procesos de aprendizaje social

124

que afectan por igual a actores locales y externos, entonces ya no

puede orientarse exclusivamente a partir de enfoques prescriptivos. Ms bien, la definicin de poltica tiene que apuntar sus
conceptos e instrumentos a las potencialidades del aprendizaje
social, con lo que adquieren particular importancia el dilogo
mltiple entre los actores, la cooperacin, y tambin la investigacin
activa sobre la base de procesos transdisciplinares y deliberativos.
Los procesos de aprendizaje social son procesos colectivos que
afectan al conjunto de la sociedad y no pueden quedar restringidos a una lite de expertos, cientficos o polticos.
En el marco de la promocin de un desarrollo sostenible
en el plano local, adquiere una importancia decisiva el conocimiento mejor de estos procesos de aprendizaje social, ya que
ellos permiten adems una mejor visibilizacin del grado en
que se dan los elementos complementarios y contradictorios
entre las estructuras comunitarias y pblicas. Para el tipo de
prosecucin de las polticas de descentralizacin, esto significa
que aqullas no pueden reducirse a estrategias de optimizacin de las estructuras que se introdujo en un momento, sino
que deberan manejarse como parte de un proceso de aprendizaje
societal, bsicamente abierto, que no slo tiene en cuenta la
optimizacin de las estructuras existentes sino tambin la
creacin de nuevas opciones y estructuras.
A la hora de articular desde esta perspectiva las estructuras
comunales y municipales, no se puede echar mano simplemente
de los patrones de accin previamente dados, sino que se tiene
que contar con una cantidad creciente de indicaciones y
contradicciones, de creatividad social y de reflexin que constituyen una parte importante de la actual dinmica social cuyo
curso no se puede a largo plazo ni planificar ni manipular.

3. MTODOS
Para el estudio de los procesos sociales de aprendizaje que
estn vinculados con el control social, en los Comits de

125

Vigilancia, se ha escogido un enfoque de investigacin cualitativamente participativo y orientado a los actores. Adems
de la observacin participativa y la organizacin de grupos
de discusin para el procesamiento de las experiencias de
los miembros de los Comits de Vigilancia, se ha aadido
tambin la aplicacin de entrevistas abiertas y semi-estructuradas.
El rea de investigacin queda en el Municipio de Sipe
Sipe y abarca un total de tres cantones con 70 comunidades
campesinas (Flores, 2003). Se trata de comunidades de ex
hacienda que son habitadas por campesinos quechuas y que
comprenden varios pisos ecolgicos situados entre los 2.500 y
los 4.500 msnm. El Municipio de Sipe Sipe pertenece al
Departamento de Cochabamba y queda en los Andes bolivianos.

4. LA SITUACIN ACTUAL DEL CONTROL SOCIAL POR

MEDIO DE LOS COMITS DE VIGILANCIA
Los Comits de Vigilancia representan un elemento innovador de la modalidad boliviana de descentralizacin. Estas
instancias permanentes se componen, mediante elecciones,
de personas procedentes del crculo de los ms importantes
actores de la sociedad civil que el Estado reconoce como Organizaciones Territoriales de Base (OTB). Su tarea principal
consiste en el control social de los representantes municipales,
tarea que por tanto se entiende como complemento del
control social directo que se ejerce mediante las elecciones
que se repiten cada cinco aos. Las funciones del Comit de
Vigilancia son el control, supervisin de la elaboracin y ejecucin de los proyectos de desarrollo comunal, de los presupuestos y procesos de planificacin que estn vinculados con
aquellos.
En el Municipio de Sipe Sipe, el Comit de Vigilancia consiste de tres personas que representan tres diferentes comuni-

126

127

dades campesinas ubicadas en los tres cantones que conforman

en un plano estatal la jurisdiccin municipal.
Los resultados obtenidos en la puesta en prctica de los
mecanismos complementarios para el fortalecimiento del control
social, a siete aos ya de su implantacin, son todava insatisfactorios, pese al considerable esfuerzo que han realizado
instituciones privadas y estatales para apoyar a los Comits de
Vigilancia (PNUD, 2000). Junto a una elevada tasa de inestabilidad, aparece como principal obstculo la falta de competencia de los miembros de los Comits de Vigilancia. Al respecto, hay que tener en cuenta, sobre todo en el rea rural, que
los actores ms importantes son las comunidades campesinas.
La consecuencia es que los miembros de los Comits de Vigilancia se tratan muy a menudo de personas que no siempre
estn familiarizadas con la lectura y la escritura, y a las que por
tanto les suele resultar muy difcil la comprensin de complicadas
normas formales, como por ejemplo las que hay que observar
en una ejecucin presupuestaria.
Desde el punto de vista de los campesinos y campesinas
afectados, esto representa ciertamente una desventaja grave
que en principio es aceptable como parte de un proceso de
aprendizaje social, como lo muestra la siguiente cita:
..."Hemos tenido serios problemas porque hemos empezado a practicar la ley despus de que los gobiernos municipales ya la haban
practicado, entonces han ido aprovechando las autoridades de turno
en manejar los recursos del municipio, de la coparticipacin
tributaria; mientras que nosotros estuvimos en un proceso de aprendizaje y eso ha sido aprovechado por los polticos de turno, creo que
ahora las OTBs de las comunidades estamos aprendiendo sobre nuestros
roles".

En las comunidades investigadas se ha podido observar

fundamentalmente dos estrategias en la nominacin de sus
respectivos representantes a los Comits de Vigilancia. Teniendo
en cuenta el perfil requerido, a menudo se design a miembros
ms bien jvenes de la comunidad que contaban con una

educacin escolar superior al promedio. En otros casos, se hizo

ms hincapi en el aspecto de la representacin, lo que condujo a
que la designacin recayera en personas mayores que en la
mayor parte de los casos ya haban desempeado diferentes
cargos en la comunidad; por tanto, contaban con un mayor
nivel de confianza. Se ha comprobado que la efectividad del
control social ejercido por los Comits de Vigilancia alcanz su
mayor nivel cuando sus representantes, por un lado aportaban
las necesarias competencias para la comprensin de los
complejos mecanismos que se requiere para la supervisin del
presupuesto, y por otro contaban con un peso suficientemente
grande en su comunidad de manera que en caso necesario
pudieran movilizarla contra la autoridad municipal. Sobre este
horizonte resultaba comprensible por qu una y otra vez se
presentaba como un autntico dilema la designacin de representantes para el Comit de Vigilancia.
Este hecho muestra por lo tanto que, desde un punto de
vista orientado en los actores, se trata de un problema estructural consistente en la articulacin de dos patrones de orientacin
fundamentalmente diferentes y anclados en dos 'mundos de
vida': El sistema de cargos, propio de la comunidad y bien
ejercitado, se basa en la paulatina interiorizacin de competencias sociales, cognitivas y afectivas que tiene que presentar un
'buen' dirigente comunal. En cambio el perfil formal requerido
para la participacin en los Comits de Vigilancia exige
candidatos que en primer lugar cuenten con capacidades
cognitivas bien desarrolladas. Pero a causa de su edad, en la
mayor parte de los casos son an jvenes, este tipo de funcionarios todava no estn suficientemente avanzados en el camino
de formarse en las competencias cognitivas ampliadas en el
sentido de una cosmovisin andina que conlleva el desarrollo
paralelo de una serie de competencias sociales y afectivas que
se necesita para que puedan ser considerados como 'autnticos'
representantes de la comunidad. Este dilema pone en evidencia
que la cuestin de la mejor forma de designacin de los
representantes de la comunidad ante los Comits de Vigi-

129

128

lancia no se puede separar del 'mundo vital' de las comunidades

campesinas.

Sistema
Cargo

Cuadro 1 de gobernabilidad
en dos dife de ex hacienda

rentes comunidades
Funciones (Chahuarani)

Funciones (Chorlo)

5. EL CONTROL SOCIAL DESDE EL PUNTO DE VISTA

DE LAS COMUNIDADES CAMPESINAS
En esta parte, se ilustra algunas de las caractersticas fundamentales de la organizacin social en las comunidades campesinas estudiadas, de modo que con su ayuda se pueda visualizar su propio punto de vista respecto de lo que es el control
social, sobre todo en lo que se refiere al manejo de conflictos y a
la toma colectiva de decisiones. Sobre este horizonte, se podr
captar mejor las diferencias y los elementos comunes entre la
visin interna y la externa acerca de la comprensin y las
estrategias utilizadas en el control social, a la vez que se podr
volver a valorar su importancia para la profundizacin de las
polticas de descentralizacin.

Autoridades sindicales
Strio. General
Convoca y dirige las asambleas
(Dirigente)
Representa a la comunidad en el mbito
exterior
Interviene en la administracin de justicia
interna

dem

+ Asume el rol de representante de la OTB

Strio. de Relaciones
Strio. de Actas
Strio. de Hacienda
Strio. de Deportes
Alcalde Escolar
'Junta' Escolar

Colaborador ms cercano del Secretario General, al que reemplaza en su ausencia

Controla la asistencia a reuniones y redacta las actas de la reunin
Administra la parte econmica de la organizacin comunal (aportes, cuotas, multas etc.)
Organiza equipos y eventos deportivos y se encarga de la indumentaria
Apoya y coordina con los maestros para el buen funcionamiento de la educacin escolar
Apoya y coordina con los maestros para el
buen funcionamiento de la educacin escolar

Milicias Armadas

Encargado de mantener orden y disciplina en

las asambleas

5.1 Control social y sistema de cargos

3 Vocales

Cumplen el rol de comunicar, convocar y

apoyar al sindicato en aspectos operativos

El dilema antes descrito que se presenta al momento de

designar a los representantes de las comunidades ante los Comits de Vigilancia est en relacin directa con el sistema de
cargos, que constituye la columna vertebral de la auto organizacin comunitaria.
El sistema de cargos consiste en una rotacin obligatoria
de todos los cargos, los que deben renovarse anualmente. Los
cargos estn articulados jerrquicamente y renen instituciones,
que por lo general son diversas, en una sola red social que se
mantiene unida gracias al sistema de cargos. Las instituciones
que forman parte del sistema de cargos pueden diferenciarse
tanto funcionalmente como en lo que se refiere a sus
antecedentes histricos. Por regla general, en una comunidad
cada ao hay que cubrir de nuevo entre siete y nueve cargos
(Cuadro 1).

Representante de OTB

Es responsable de transmitir las inquietudes y

demandas de la comunidad ante el gobierno
municipal
Autoridades tradicionales
Alcalde o Corregidor
Encargado de velar por el desarrollo de la
produccin
Interviene y dirime en toda clase de conflictos,
su opinin es respetada
Mantiene la herencia cultural a travs de los
ritos y festividades

Coincide con el principal dirigente sindical

Juez de Aguas
Presidente del comit
de concesionarios del
ro Pancuruma

Corregidor encargado de velar por el

desarrollo de la produccin
Interviene y dirime en toda clase de
conflictos, su opinin es respetada

Administra y distribuye el agua de riego, haciendo cumplir la mita familiar

Realiza la gestin y administracin de la
explotacin de arena o agregados en el rio
del mismo nombre

El cuadro anterior muestra que junto a los sindicatos estn

tambin las autoridades tradicionales. De ah se deriva un patrn
institucional que, a travs de modelos muy diferentes, est
presente en prcticamente todas las comunidades. Si bien por
regla general, las comunidades aparecan como sindicatos for-

130

malmente constituidos, en realidad se trata de una red social de

instituciones que desde el punto de vista histrico-cultural
representan diferentes fases en su propio desarrollo histrico.
Mientras los sindicatos representan el pasado ms reciente, las
autoridades tradicionales responden a los valores y puntos de
vista que datan de los tiempos de los antepasados y que a travs
de su vnculo con la Pachamama establecen una clara relacin
con la cosmovisin andina. Para desempear un cargo
tradicional, por lo general se tiene que haber cumplido exitosamente los cargos sindicales, como se pudo demostrar claramente mediante el estudio de los criterios que se sigue para la
eleccin de los distintos dirigentes.
Las autoridades tradicionales juegan un papel central en la
relacin que tiene la comunidad con la naturaleza que la rodea
y con la dimensin cultural-espiritual del 'mundo vital'
representado por la Pachamama. Es esta cualidad la que lleva al
elevado prestigio que tienen estos cargos y que permiten que
los designados puedan ser tiles en la bsqueda de soluciones
para "cualquier tipo de problemas y conflictos". Desde esa
perspectiva los xitos logrados, incluso por ejemplo en el trato
de una comunidad con el municipio, adquieren adicionalmente
una dimensin cultural: los xitos son entendidos como 'bendicin' de la Pachamama, una bendicin que la comunidad y
sus miembros han recibido como recompensa por su comportamiento moral 'correcto' en el sentido andino. De esta manera,
entra en juego un horizonte de sentido que ampla los procesos
de aprendizaje y reflexiones internas de la comunidad
aadindoles una dimensin andina, en la cual tiene un significado importante la comprensin de los fundamentos de la
propia cosmovisin.
En el proceso de interiorizacin de los valores andinos y
de la cosmovisin que los fundamenta, este desempeo de un
cargo tradicional representa un punto culminante que le permite a la persona designada asegurar un amplio 'control' de
todos los miembros de la comunidad. La legitimacin necesaria
para ello no proviene de una subordinacin organizativa-

131

formal de todos los miembros de la comunidad, sino que tiene

su origen en una calidad de la persona que es adquirida mediante la interiorizacin de los valores fundamentales de la vida
comunitaria, ejercitada a lo largo de toda una vida.
La nominacin de autoridades, que anualmente tiene lugar
en una asamblea general de todos los miembros de la comunidad, tiene carcter obligatorio y obedece a una lgica en la
que cada miembro de la comunidad, en el marco de su biografa,
pasa por una carrera de cargos que va de abajo hacia arriba, es
decir, de los cargos menos importantes a los cada vez ms
exigentes. Esta forma de auto-gobierno no se basa en la
seleccin para un determinado cargo de los candidatos en cada
caso ms competentes, sino que se rige por la capacitacin de la
mayor cantidad posible de miembros de la comunidad para un
servicio crecientemente exigente de la misma. El sistema de
cargos no est pensado en primera lnea para garantizar el
mejor desempeo y efectividad posible de la organizacin, sino
que al mismo tiempo se orienta a la formacin, con el apoyo
ms amplio posible, de competencias sociales, afectivas y
cognitivas, que son de fundamental importancia para el
funcionamiento cotidiano de las comunidades. La formacin de
las mencionadas competencias va acompaada de una creciente
interiorizacin de valores ticos que a su vez se basan en las
concepciones andinas del hombre y del mundo.
En este contexto, se puede percibir que el control social de
las comunidades se basa en primer lugar en procesos de aprendizaje social, entre los cuales ocupa un primer plano la interiorizacin de los valores fundamentales de la organizacin
comunitaria. De esta manera, la estrategia comunitaria de control
social se encuentra en clara contradiccin conceptual y estructural con la que subyace la conformacin de los Comits
de Vigilancia: Adems de basarse esencialmente en una lgica
prescriptiva, se supone el desarrollo de las competencias requeridas fuera del cargo mientras que en las comunidades esto se
hace bajo un control social comunal como parte integral del
desempeo de los cargos.

132

En las discusiones en torno a las formas comunitarias de

articulacin con las estructuras sociales, la mencionada contradiccin representa un obstculo para ambas partes en la
medida en que no se realiza ningn tipo de dilogo sistemtico
acerca de las dos concepciones y estrategias diferentes en
relacin al control social. De esta manera, los antecedentes y
bases conceptuales de ambos 'mundos de vida' se quedan excluidos sistemticamente del proceso de aprendizaje social,
haciendo difcil encontrar una base comn para la complementacin de las estructuras municipales, que siguen funcionando
por debajo de lo ptimo. En lugar de buscar una estructura de
articulacin creada de manera compartida y adaptada a los
principios de la realidad local, el punto de vista de las instituciones de apoyo externas apunta a la transmisin de medidas y
mecanismos para una forma de control social, que a la concepcin comunitaria le resulta extraa. Si bien las instituciones
externas reconocen las ventajas de la forma comunitaria de
control social para el nivel local, no ven en ellas ningn
potencial para la verificacin crtica de los fundamentos sociales
del control social tal como se da -de manera reconocidamente
poco satisfactoria- a travs de los Comits de Vigilancia (vase a
manera de ejemplo PADEM 2002: 43 ss.).
Todo esto hace que a los dirigentes de la comunidad les resulte
muy difcil incorporar al Comit de Vigilancia, creado para ellos,
las concepciones, experiencias, competencias y potenciales que
ellos mismos tienen precisamente en el mbito del control social.
Con frecuencia, esto lleva a frustraciones en ambos campos, las
que se descargan en tensiones, las ms de las veces
improductivas, entre autoridades indgenas y estatales, tensiones
que a lo largo del tiempo siguen reforzando la valoracin
global, a menudo negativa, de las reformas existentes.
5.2 Estrategias campesinas para la toma de decisiones
El alcance de esta limitacin queda todava ms claro cuando
se estudia con mayor precisin las diferentes estrategias de

133

ambos 'mundos vitales' para la resolucin de conflictos y la

toma de decisiones. En el marco de las estructuras municipales,
el proceso de toma de decisiones est ligado a procedimientos
claramente definidos y fuertemente formalizados, en los que
juegan un papel central las decisiones mayoritarias. En el
contexto de las comunidades campesinas el voto, en la mayor
parte de los casos, slo juega un papel simblico que se limita
a sancionar las decisiones alcanzadas a travs de deliberacin, a
veces prolongada y orientada a la bsqueda de consenso. Esto
atae tanto a la designacin de nuevos dirigentes como a
debates de contenido, lo que lleva a largos procesos de decisin
que en ocasiones se extienden por semanas o meses. En vez de
fijar una forma determinada de toma de decisiones, se mantiene
el principio de la discusin deliberativa de los diferentes
argumentos en pro o en contra de un determinado tema sobre
el que hay que decidir. En ese proceso, se asume claramente las
diferentes posiciones de los diversos grupos de inters que hay
dentro de la comunidad.
Para acortar el proceso a veces largo y complicado de las
discusiones deliberativas, de cuando en cuando se propone una
decisin por mayora de votos. Por lo general, esto es rechazado
con el argumento de que "aqu se trata de una comunidad y no
de un concejo municipal o de una pelea partidaria!" De esta
manera, tambin queda claro que los actores locales son
conscientes de las diferencias fundamentales que tienen sus
estrategias para la toma de decisiones. El rol de las autoridades
est en este marco deliberativo, no en el de un juez que
despus de escuchar a los diferentes grupos interesados pronuncia un veredicto autorizado. Su papel consiste ms bien en el
procesamiento de los valores propios de la comunidad que en
todo caso deben ser tomados en cuenta a la hora de buscar
decisiones. Por eso no intervienen, mientras sea posible, en el
contenido de las discusiones sino que asumen la figura de un
moderador. En consecuencia intentan catalizar procesos de
aprendizajes sociales entre los distintos grupos de la comunidad,
haciendo aportes para la constitucin de una base comn

134

de valores que luego les permita a los grupos encontrar una

solucin propia y concertada.
Se trata de facilitar las deliberaciones, para lo cual, adems
de su saber, se requiere sobre todo sus capacidades sociales y
afectivas. De esta manera, se evita que el proceso deliberativo
pueda reducirse a una cuestin meramente terica, que por
consiguiente no suponga en la mayor parte de los casos
ningn tipo de compromiso social ni emocional. En todo ello
juega un papel importante el alto grado de autodeterminacin,
dado que ste conlleva que todo lo que se trata en el plano de la
comunidad es parte de un proceso autnomo de decisin, por
tanto tiene una relevancia que dirige las acciones a la hora de la
praxis social.
Si se intenta expresar estas circunstancias con los conceptos
de la democracia, las estrategias comunitarias para la toma de
decisiones responden ms al enfoque de una democracia
directa y de bases. Este enfoque contrasta con las estructuras
municipales que se construyen exclusivamente sobre una comprensin indirecta de la democracia. Por esta razn, las comunidades campesinas intentan ligar los procesos indirectos existentes con sus propias estrategias de democracia directa. De
ello da testimonio, por ejemplo, la norma informal que en caso
de que sea necesario los miembros del Comit de Vigilancia
piden la movilizacin de las bases de sus comunidades para la
celebracin de acciones de protesta frente a la administracin
municipal.
El alto grado de autonoma, junto con el bajo grado de
formalizacin de las estructuras y procesos, conduce adems a
que las deliberaciones apunten tanto al perfeccionamiento de
los procedimientos existentes como tambin al cambio de las
estructuras mismas de la organizacin social comunitaria. Un
ejemplo es la integracin de los representantes de las comunidades al Comit de Vigilancia: al principio se designaba
sobre todo a dirigentes jvenes como miembros del Comit de
Vigilancia, para lo que se cre un nuevo cargo. En razn de su
formacin escolar, que por lo general era mejor, se pensaba

135

que estaran en mejores condiciones para cumplir las exigencias

previstas como son la supervisin de presupuestos, planes
anuales y licitaciones pblicas etc. De esta manera, es cierto que
cumplan los requisitos formales externos, pero por el otro lado
tenan la desventaja de que en relacin con el 'camino de cargos'
solan estar todava al comienzo. Por tanto era fcil que su
legitimidad pudiera ser cuestionada por todos los miembros de
la comunidad o por una parte de ellos, cosa que no era
conveniente para el ejercicio de sus funciones.
Por otra parte, sus funciones que traan consigo en el plano
municipal se vieran involucrados, o debieran estarlo, en
muchos procesos de decisin en los que se tena que defender el
bienestar de toda la comunidad. De ello se derivaba una
considerable contradiccin con la lgica de la propia organizacin, en la cual es normalmente el Secretario General el que
defenda los intereses globales de la comunidad tanto hacia adentro
como hacia fuera. De todo esto comenz a brotar en las comunidades una rivalidad entre los mximos dirigentes -que
gracias a los cargos que haban desempeado a lo largo de
muchos aos contaban con los necesarios conocimientos y con la
confianza de sus bases- y los representantes al Comit de
Vigilancia, que todava se encontraban al comienzo de esa escala
jerrquica. Para la superacin de esta contradiccin se ha ido
introduciendo en los ltimos seis aos -con excepcin de una
comunidad- una nueva prctica: el cargo del representante de la
comunidad se ha vuelto a identificar con el del Secretario General
del sindicato. El proceso recorrido en la bsqueda de la
articulacin apropiada se basa en un 'aprendizaje de doble
ciclo': tras haber comprobado que la mera asimilacin de los
modelos externos -que representa un 'aprendizaje de ciclo
simple'- resultaba insatisfactorio, se encar el problema de
modificar las propias estructuras.
Sobre este horizonte se manifiesta con mucha claridad que
para los procesos de aprendizaje social tienen importancia fundamental una elevada flexibilidad de las estructuras existentes
y una formalizacin poco rgida de la toma de decisiones.

136

137

El ejemplo muestra que la flexibilizacin de las estructuras no

lleva a la arbitrariedad ni a la falta de compromiso cuando en
relacin a la meta existe un consenso, que en este caso es el
control social.
5.3 La evolucin del control social desde una ptica andina
En el curso de la investigacin se pudo ver, con ms y ms
claridad, que paralelamente a una comprensin cada vez mejor
de las tareas y funciones del Comit de Vigilancia empieza a
disearse un proceso de reinterpretacin o andinizacin del
concepto oficial, formalista y estrecho, de control social:
"Desde tiempos antiguos, siempre haba un marco jurdico. Desde el
tiempo de nuestros abuelos y mucho ms antes era mucho mejor todava, por ejemplo, aqu la subcentral Caramarca estaba bien parado.
El sindicato agrario y la subcentral Caramarca se haca sentir como
la segunda fuerza de Cochabamba en cuanto a leyes; el primero era en
el valle alto donde Ucurea haca el control social en todo el Valle
Alto y aqu en el Valle Bajo el control social lo haca
Caramarca. Esta vez Sipe Sipe todava no exista como municipio
sino como un pequeo pueblito. Pero en la jurisdiccin de Caramarca
existan grandes hombres que se manejaban incluso alzando sus fusiles
y escopetas... Pero esto se ha perdido con las nuevas leyes como es la
Participacin Popular. Pero ya antes haba otras leyes como el 21060,
a partir del cual el gobierno ha buscado dividir a los campesinos: Pero
hoy los campesinos ya se han dado cuenta y por eso estamos
queriendo agarrar las antiguas leyes, porque si no el gobierno va a
venir con ms leyes nuevas y va seguir dividiendo al sector
campesino...."

En la cita anterior, cuyo sentido tambin podra ser expresado por otros muchos actores, se puede comprobar que el
concepto de control social, originalmente formulado en trminos
externos, ha encontrado acceso a un discurso que se legitima
sobre el horizonte de la cosmovisin andina. Mediante la
contraposicin del tiempo presente con el antiguo, el anlisis
experimenta un giro histrico: el tiempo presente se contrapo-

ne a la poca de la Revolucin Nacional de 1952 y de tiempos

todava ms antiguos que es "cuando todava no exista el
pueblito colonial de Sipe Sipe". De esta manera, se evoca un
vnculo de las comunidades actuales con los antepasados que
'desde siempre' tuvieron sus propias formas de control social.
As, la orientacin poltica apunta a un horizonte de sentido
que hace referencia a un pasado lejano y por tanto responde a
uno de los principios fundamentales de la cosmovisin andina
(Rocha, 1999).
En esta perspectiva las leyes promulgadas por los diferentes
gobiernos son interpretadas como un intento de dividir a los
campesinos. La esperanza que se expresa en la cita de volver a
las 'antiguas leyes' muestra que el proyecto societal que
subyace a este punto de vista presenta vigorosos rasgos de una
concepcin milenarista y mesinica de la historia que, tanto en el
pasado reciente como en el lejano, jug un papel importante en
muchos movimientos insurreccionales de los grupos
poblacionales indgenas (Robins, 1997).
Con todo lo dicho queda claro que el proyecto de descentralizacin encuentra un eco creciente, pero esto significa tambin, a la inversa, que estas nuevas estructuras empiezan a vincularse con el propio horizonte de sentido y con los 'proyectos'
que estn ligados con l. Con estos antecedentes, el fuerte compromiso que se da en el plano nacional adquiere una notable
coherencia con la perspectiva local, segn la cual el concepto
de control social se alinea en un propio proyecto societal de
tipo global que intenta empalmar con el 'mundo vital' local.
5.4 Organizacin poltica de las comunidades campesinas
El rea de investigacin comprende la seccin municipal
de Sipe Sipe, en cuya jurisdiccin viven en total 70 comunidades
campesinas. El Comit de Vigilancia consta de tres miembros, de
los cuales todos son representantes de comunidades
campesinas. Este nmero limitado de representantes comunales
condujo en la prctica a que stos les dieran a los intereses

139

138

de sus propias comunidades una importancia mayor de la que

pareca legtima a los ojos de las comunidades que no estaban
directamente representadas. Por esa razn, se vio disminuida la
legitimidad de los miembros del Comit de Vigilancia, cosa que
repercuti negativamente en el peso poltico que tienen ante
las autoridades municipales a las que tienen que controlar. Esto
contribuy a que el desempeo de su rol fuera insatis-factorio, lo
que a su vez condujo a la prdida de apoyo moral y poltico de
una parte de las comunidades. Se ha podido observar que con
frecuencia esta mera circunstancia es suficiente para poner en
tela de juicio todo el sistema de Comits de Vigilancia como
instancia de control social.
En el curso de la bsqueda de los 'mejores' representantes
para el Comit de Vigilancia, que contaran con las necesarias
competencias y con suficiente legitimidad para representar los
intereses globales de todas y cada una de las comunidades,
aparecieron como la alternativa con mejores perspectivas los
representantes de la propia organizacin autnoma e inter-comunal. Cada comunidad se relaciona con otras cuatro comunidades vecinas en lo que se llama una 'subcentral'. En este
plano la designacin de los cargos se lleva a cabo siguiendo la
misma lgica que en cada una de las comunidades. El nmero de
cargos corresponde tambin al del sistema sindical de cargos. A
su vez las 'subcentrales' se agrupan en una 'central regional' que
abarca el rea administrativa del municipio. Tambin en este
tercer nivel de organizacin de las comunidades campesinas se
designa a los dirigentes siguiendo los principios andinos de
rotacin y de formacin de competencias. En la valoracin que
hacen las comunidades campesinas, un representante de la
'central regional' es el que se encuentra en mejores condiciones
para garantizar la defensa de los intereses del conjunto de las
comunidades campesinas, ya que slo l puede llegar a ser
nombrado gracias al consenso de todas las comunidades
subordinadas. Por esta razn, se decidi que los miembros del
Comit de Vigilancia deberan en lo posible tener experiencia
con la ocupacin de cargos a nivel de la cen-

tral regional o en uno de los niveles organizativos superiores,

como es en el caso del actual vicepresidente que fue dirigente
en la Federacin de Campesinos de Cochabamba.
De ah se desprende una nueva perspectiva que viene a
descubrir otra debilidad estructural del modelo de descentralizacin vigente hasta ahora. Por razones legales, el Estado slo
reconoce como 'Organizaciones Territoriales de Base' (OTBs) a
las diferentes comunidades tomadas individualmente. Ms
an, se excluye explcitamente del reconocimiento legal a las
organizaciones superiores de las mismas OTBs. Esta limitacin es
superada por las comunidades campesinas en la medida en que
hacen pasar a los representantes de las propias unidades
organizativas superiores como representantes de sus comunidades de origen.
La marginacin de las unidades organizativas superiores,
que se deriva de lo dicho anteriormente, conduce a una relacin
de competencia, a veces acrrima, entre la organizacin
campesina superior y la organizacin municipal. Las comunidades campesinas se ven amenazadas por este cortocircuito
'organizativo' -amenazadas en su autonoma y en el alcance
poltico de su auto-determinacin- y en consecuencia intentan
o bien ocupar el espacio de accin de los municipios, o bien
negarle su fundamental legitimidad. Esta articulacin
asimtrica de organizacin estatal y sociedad civil puede por
tanto convertirse muy rpido en un factor significativo de bloqueo de todo el proceso de integracin de las formas de organizacin indgenas y pblicas.

6. POLITIZACIN DE LAS ESTRUCTURAS

MUNICIPALES DESCENTRALIZADAS
Los resultados del presente estudio muestran que desde el
punto de vista de los actores locales, la politizacin de los
procesos de decisin en las estructuras municipales, que a veces
asumen formas extremas, proporcionan motivos para dudas

140

141

muy extendidas. En ello juega un papel central la circunstancia

de que los representantes de las comunidades campesinas slo
pueden ser elegidos como candidatos al gobierno municipal si
son presentados por alguno de los partidos con existencia legal.
Si se tiene en cuenta el tipo de procesos de toma de decisiones
que se dan en el marco del 'mundo vital' de las comunidades
campesinas, se comprende porque esta circunstancia es vista
como un chaleco de fuerza. Esto lleva a que los representantes
municipales se sientan en primera instancia responsables ante
los partidos, lo que en la prctica conduce a un perceptible
debilitamiento del control social de parte de los electores de
base. Los intentos de dejar a un lado este grave impedimento
han fracasado hasta ahora por la resistencia de los partidos del
sistema, que prefieren buscar una solucin a la crisis de confianza
en el marco de una democratizacin -hasta ahora apenas
perceptible- de sus propias estructuras.
Como lo muestran algunos ejemplos tomados de la prctica,
este hecho no significa sin embargo un obstculo de principio
para una colaboracin ms estrecha entre municipalidades y
comunidades en las que las consideraciones de tipo partidario
no juegan el papel central. Apelando a estos ejemplos positivos,
los partidos argumentan con frecuencia que en el caso de la
fijacin estructural de los partidos no se trata de un obstculo
que requiera para su superacin una transformacin estructural,
es decir, estatutaria de su hegemona. Pero esta posicin no
tiene en cuenta las perspectivas que nacen del 'mundo vital' de
las comunidades. Se olvida que semejante forma de proceder
fomenta una actitud instrumental respecto de las estructuras
estatales y por lo tanto hace difcil una relacin ms estrecha,
relacionado con los 'mundos vitales' de comunidades campesinas
y los planificadores de las estructuras estatales, tal como lo
muestra la siguiente cita:
"No nos importa controlar al alcalde... est bien que roben; pero que
tambin hagan obras para nuestras comunidades, eso es lo que nos
interesa..."

Por la misma razn, el movimiento social de los campesinos se vio obligado a 'prestarse' el nombre de un partido que
ya estaba autorizado para cambiar su funcin hacia una
articulacin poltico partidaria con las estructuras estatales
regionales y nacionales. El partido surgido de esta manera, el
Movimiento al Socialismo (MAS), se convirti en la segunda
fuerza poltica de Bolivia en las elecciones generales del ao
2002. A diferencia de los dems partidos, no se entiende a s
mismo como una voz que habla en nombre de sus electores,
sino como la plataforma parlamentaria de un movimiento social
popular que slo en la medida en que es inevitable se
subordina a las reglas de juego de la actual mecnica partidaria
(Morales, 2002).
En el rea de investigacin las comunidades campesinas
cierran filas a la hora de apoyar a su brazo poltico. Sin embargo, hay todava numerosas voces crticas: dado que en las
comunidades tambin estn representados otros partidos, las
discusiones en torno a la forma de relacionamiento con las
estructuras municipales adquieren un 'resabio' cada vez ms
poltico-partidario. Esta tendencia lleva a nuevos conflictos
internos que hasta ahora pudieron evitarse en la medida en
que la poltica partidaria era un asunto ms o menos 'externo'
que slo jugaba un rol subordinado en la toma de decisiones
interna.
Los concejos municipales, con una estructura claramente
determinada por los partidos, llevaron a acentuar su propia
importancia para la negociacin de concretos proyectos de
desarrollo por parte de las comunidades campesinas. Y como
los procesos de decisin de los municipios se encuentran fuertemente ligados a un comps poltico partidario y no a la bsqueda de metas objetivas, las comunidades se ven cada vez
ms metidas en contextos de negociacin que ellos en principio
rechazan, puesto que estn en clara contraposicin a la lgica de
sus procesos de decisin. Pero si quieren lograr el necesario
apoyo externo para sus propios proyectos de desarrollo, se ven
obligados a aceptar estas incompatibilidades.

143

142

En consecuencia, se puede observar un desplazamiento de

los pesos relativos en el relacionamiento de la comunidad
campesina autnoma con las organizaciones poltico-partidarias. Desde el punto de vista de las comunidades campesinas
es sobre todo el 'partido propio' el que vale como instrumento
'externo' del que es posible servirse para recabar una mejor
atencin de manera especial en los planos regional, nacional e
internacional. Sin embargo, se ha puesto de manifiesto una y
otra vez que tampoco el partido propio se ha librado de una
sobre valoracin de su importancia en los asuntos locales de
envergadura. Por tanto, ste puede dilapidar el capital de
confianza de la misma manera que los partidos tradicionales.
Esto habra llegado a ocurrir en el momento en que la
influencia sobre la poltica de desarrollo autodetermi-nada
fuera tan grande que por su causa la autonoma propia de la
comunidad se encontrara bajo una presin demasiado fuerte.
En el plano local el desplazamiento de los pesos relativos
esconde el peligro de que la relacin entre organizaciones indgenas y poltico-partidarias, que esencialmente debera apuntar a
la complementariedad, se vea sustituida por una relacin de
competencia. Desde el punto de vista de los miembros de la
comunidad, estas dudas sobre la pertinencia tienen su raz en el
'mundo vital'. En la actual lgica de las confrontaciones entre
partidos polticos se trata en primera lnea de imponer los
intereses de sus miembros, en la mayor parte de los casos contra la
resistencia de quienes representan otros intereses; mientras que en
las comunidades, donde la representacin de intereses
ciertamente existe y con bastante frecuencia lleva a conflictos
de larga duracin, se parte sin embargo para su resolucin de las
premisas de la autonoma, la autodeterminacin y la fe en las
propias capacidades sociales. Por eso, la resolucin de conflictos
y la toma de decisiones se llevan a cabo mediante la bsqueda de
un equilibrio o consenso, apelando para ello al permanente
consejo de personas afectadas y no afectadas.

7. CONCLUSIONES
La participacin activa de las comunidades campesinas en la
construccin de estructuras municipales y en su control social pone
en marcha procesos de aprendizaje sociales de largo alcance. En el
centro de los procesos colectivos de aprendizaje de las
comunidades campesinas se encuentran la bsqueda de posibilidades de una reconfiguracin de sus formas de articulacin con
las estructuras estatales. En ello juegan un papel central los valores
fundamentales, que subyacen a su propio 'mundo vital' y a su
propia organizacin social. Por eso, la cuestin del relacionamiento 'correcto' entre las estructuras comunitarias y las estatales
no se puede clarificar si se la separa del 'mundo vital' de la
poblacin rural. Como peculiar punto de referencia sigue teniendo
vigencia el sistema de cargos, que representa la columna vertebral
de la propia organizacin social y que puede considerarse como
expresin de una concepcin andina -en parte todava implcitade lo que es el control social: en lugar de la delegacin del control
social a una instancia representativa, el sistema de cargos lleva a
un proceso social de aprendizaje que dura toda la vida, que abarca
a todos los miembros de la comunidad y que apunta a la
permanente interiorizacin de los valores fundamentales de la vida
social. De esta manera, se intenta alcanzar el control social a travs
de un proceso de auto-formacin con fundamento tico, por lo que
no se requiere de instancias especficas.
Los ejemplos presentados de los cambios internos en el
sistema de cargos muestran que las comunidades entienden su
participacin en las nuevas estructuras estatales en el sentido de
una ampliacin de su propia organizacin social. Por esa va, la
interfase social de organizacin comunitaria y organizacin
social se convierte en una plataforma sobre la cual los miembros
de la comunidad -echando mano de sus propias capacidades y
conocimientos sociales, cognitivos y afectivos-buscan nuevas
formas de articulacin con la organizacin estatal. Como en ese
proceso no pueden recurrir a modelos de accin ya existentes, se
trata de un proceso de aprendizaje social.

144

Dentro del mismo chocan con una serie de obstculos entre

los cuales juegan un papel central la presin para la adhesin a
los partidos, la competencia de representacin entre el municipio
y la organizacin superior de los campesinos, as como el
amplio desconocimiento de las formas de funcionamiento de
las instituciones democrticas formales. Si bien Lazarte (2000)
resalta de manera particular el ltimo aspecto, ste tambin vale en
sentido contrario. Tambin los actores externos tienen una
percepcin demasiado unilateral, a menudo influida por estereotipos, de las verdaderas relaciones que se dan dentro de la
comunidad; lo que se expresa en el hecho de que apenas se reflexiona sobre las diferentes concepciones y estrategias que tienen
que ver con el auto-gobierno y el control social.
A continuacin, se puede mostrar que la participacin de
las comunidades en la construccin de las nuevas estructuras
estatales ha estado ligada con sus propios 'proyectos' polticos,
fundamentados tnica e histricamente, con lo que la descentralizacin viene a ser slo un elemento en la construccin de
un amplio proyecto social que no puede resolverse solamente en el
mbito local. Por tanto, el fuerte apoyo del movimiento social
campesino no se ver solamente sobre el horizonte de una
preferencia poltico-partidaria, sino que es expresin de una
concepcin amplia del control social que apunta a la reforma
de los fundamentos sociales de la convivencia de las
agrupaciones sociales indgenas con las otras.
En el lado de los actores externos, el centro de los procesos
de aprendizaje sociales lo ocupa la bsqueda de una ptima
puesta en prctica de las estructuras definidas. Por eso, las limitaciones existentes son percibidas sobre todo como expresin
de competencias -todava- deficientes en el manejo de los
procesos de decisin democrtico-representativos, intensamente formalizados. Parte de los partidos y de las ONGs interceden en favor de un ablandamiento de la fijacin demasiado
fuerte de los procesos de decisin locales en los partidos.
La contraposicin de los puntos de vista externos e internos
permite ver con toda claridad que en el marco de las po-

145

lricas de descentralizacin entran en colisin dos concepciones

diferentes cuyos fundamentos, en trminos de los 'mundos
vitales', slo son parcialmente conscientes, y en su forma actual
no son compatibles. Desde la ptica de las comunidades, se
trata de un proceso en cuyo centro se encuentra la vinculacin de
su propio 'mundo de vida' con las estructuras municipales. Dicho
proceso comprende no slo el aprendizaje de las nuevas
funciones sino tambin el procesamiento de experiencias,
basado en el 'mundo vital', gracias al cual es posible identificar
nuevas propuestas de cambios estructurales. Mientras los
cambios estructurales que forman parte de la propia
organizacin social se llevaron a cabo de manera autnoma, a
las propuestas de cambio de las estructuras externas se les presta
poca atencin a causa de la concentracin de los actores externos
en la puesta en prctica de las estructuras existentes. En las
comunidades se trata de un 'aprendizaje de ciclo doble' que
contiene tanto la optimizacin de los procesos de accin
existentes ('aprendizaje de ciclo simple') como tambin el cambio
de las estructuras que los condicionan.
De los actores externos se pide sobre todo procesos 'de
aprendizaje de ciclo simple' ya que no estn previstas las posibilidades para un proceso colectivo de 'aprendizaje de ciclo
doble'. All donde se plantea propuestas de transformacin de
las estructuras existentes, no queda claro hasta qu punto los
valores correspondientes pueden empalmar con los del 'mundo
vital' comunitario. Por estas razones, el enorme potencial de
creatividad social que ha desatado la descentralizacin en las
comunidades no es aprovechado en el marco del proceso de
aprendizaje social mayor en el que actores internos y externos
son involucrados simultneamente. La falta de flexibilidad de
parte de los actores externos se convierte por tanto en un estorbo
para un 'aprendizaje de doble ciclo', lo que conduce a
frustraciones en ambas partes y puede considerarse como factor
esencial para la explicacin de la actual crisis de legitimidad
que padece el proceso de reforma.

147

146

Del presente anlisis pueden desprenderse una serie de

consecuencias para un eventual modo de proceder ulterior.
Para que se pueda llegar a una mejor capitalizacin de los potenciales sociales de creatividad de los actores locales, se tiene
que crear un marco adecuado para un 'aprendizaje de ciclo
doble' que sea comn a los actores externos e internos. Para
que ello no lleve a la reproduccin de contradicciones basadas
en los 'mundos vitales', se tiene que incorporar los valores y
objetivos de ese dilogo a los procesos de aprendizajes sociales.
Un punto de partida es tener en cuenta las distintas concepciones de 'gobierno', representacin y control social. Esto
significa la flexibilizacin de los fundamentos estructurales de la
descentralizacin. La misma debera sentar las bases para que
los procedimientos que apuntan al control social puedan ser
elaborados o profundizados como resultados de procesos de
aprendizajes abiertos, dependientes del contexto, las capacidades
y los conocimientos de los propios actores locales en
colaboracin con los actores externos.
Un elemento que podra reforzar la realizacin de tal estrategia podra consistir en la introduccin de instrumentos de
la democracia directa, para lo que se podra tener en mente la
instauracin de referendums o iniciativas populares.
La implicacin del plano local con el nacional, basada en el
'mundo vital', muestra que a los ojos de los actores locales sera
insuficiente la mera concentracin en el plano municipal. Como
muchos de los obstculos que aparecen en el plano local slo
pueden modificarse a travs del plano nacional, esta
circunstancia adquiere una importancia especial.
1

En este programa de investigacin participan el CDE (Suiza), AGRUCO

(Solivia), SAMPARK (India) y el Rseau de Modrateurs (Mali). Para
ms informaciones ver http:/ / www.cde.unibe.ch/progranunes/global /
glo23_8.html
El concepto de "Lebenswelt" ha surgido del pensamiento fenmenolgico (Husserl, E., Die Krisis der europischen Wissenschaften und
die transzendentalen Philosophie, 1936) y fue introducido en el mbito
de las ciencias sociales por Alfred Schtz ("Phenomenology and Social

Sciences", 1940, "Husserl's importance for the Social Sciences", 1959). Se

enmarcan en una perspectiva "constructivista". El concepto de
'Lebenswelt' tiene diferentes traducciones al espaol como "mundo vivido"
o "mundo vital" etc. y se refiere a la realidad accesible en la cotidianidad, como algo que se percibe como "dado" para quien conoce
simplemente en la actitud natural en la vida precientfica. Husserl conceptualiza esta realidad del mundo vivido como mundo de la experiencia, del entorno subjetivo o mundo vivenciado.

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GOBERNANZA DE LOS BOSQUES

Y CONSERVACIN EN BOLIVIA
Mare Hufty* y Patria. Bottazzi**

Profesor de Teoras y Prcticas de la Gobernancia, Instituto Universitario

de Estudios del Desarrollo (IUED), Ginebra, Suiza. Doctorante NCCRNS y asistente del IUED.

1. INTRODUCCIN
Bolivia es conocida esencialmente por sus montaas y su altiplano. En realidad, los bosques cubren casi la mitad del pas, particularmente la regin llamada de "tierras bajas". Bolivia es por lo
tanto un pas de bosques. Es tambin un pas amaznico: sus bosques representan un 10% de la superficie de la cuenca amaznica.
Al ocupar una superficie importante y al cobijar ecosistemas
tnicos, el bosque boliviano es objeto de una competencia entre
diversas funciones. Constituye un recurso econmico de primera
importancia para la industria de la madera, pero se la considera, a
menudo, como una reserva de tierras potenciales para la
agricultura, lo que provoca la competencia entre la forestera y la
agricultura. Las industrias hidrocarburferas y mineras codician
tambin algunas zonas boscosas. Las poblaciones autctonas o
campesinas relativamente numerosas viven de sus recursos. Finalmente, los ambientalistas, nacionales o extranjeros, favorecen la
declaratoria de reserva de las zonas biolgicamente ms interesantes y, en general, la reglamentacin de los usos. Es inevitable
que estos actores y los usos que hacen del bosque entren en
conflicto cuando se interesan en las mismas zonas.
Para resolver estos conflictos, son necesarios arbitrajes entre
los actores. Ellos toman la forma de leyes o reglas consuetudinarias y de prcticas especficas. Al nivel del Estado, las

152

autoridades polticas priorizan los usos para la formulacin de

polticas pblicas, concretizadas a travs de leyes, reglamentos,
prcticas administrativas y medios simblicos, como los
discursos. El Estado boliviano implemento una legislacin que
se puede calificar de densa en materia de gestin forestal y de
proteccin de los bosques. La Ley Forestal 1700 del 12 de julio del
1996, el Decreto 24453 de 1996 especificando la aplicacin de la
ley, as como ocho "normas tcnicas" (reglamentos) constituyen
lo esencial de este aparato legal que delimita en teora las zonas
de proteccin, las zonas de explotacin comunitarias o
comerciales, los territorios indgenas, los derechos de los
interesados y los mecanismos de gestin. En su contenido, la
orientacin de estas normas se caracteriza particularmente por
la voluntad de descentralizar localmente la gestin y de
alcanzar un equilibrio entre proteccin y explotacin.
Si se busca examinar la efectividad de la aplicacin del dispositivo legal relativo a los bosques, se deben tomar en cuenta
los efectos de diversas leyes: la Ley de Medio Ambiente (Ley
1333 del 1992), la Ley INRA (Ley 1715 del Servicio Nacional de la
Reforma Agraria del 1996), la Ley de Participacin Popular (Ley
1551 del 1993) y la Ley de Descentralizacin Administrativa (Ley
1654 del 1995), a las cuales hay que aadir las "capas arqueolgicas" de leyes ms antiguas que generaron prcticas diversas.
Este esfuerzo legislativo fue seguido por una reestructuracin administrativa importante, conforme con su orientacin
conservacionista: Bolivia es uno de los nicos pases en el mundo
en tener un Ministerio de Desarrollo Sostenible. Adems, el pas
se adhiere a la mayora de las convenciones internacionales
ligadas a la conservacin de las especies: Convencin sobre la
Diversidad Biolgica, Convencin sobre el Cambio Climtico y el
Protocolo de Kioto, Convencin sobre la Desertificacin, 1 CITES
y Ramsar,2 Acuerdos Internacionales sobre los Bosques Tropicales
de 1983 y 1994, etc.
El esfuerzo realizado para la conservacin de los bosques es
considerable. El sistema nacional de las reas protegidas (SNAP)
cuenta con 66 reas protegidas de las cuales 21 son llamadas "de
carcter nacional". La mayora ha sido creada hace menos de 20

153

aos. Adems, la Ley Forestal alienta la explotacin sostenible y

Bolivia cuenta con una de las superficies de bosques naturales certificados ms importantes del mundo, es decir, cerca de un milln de
hectreas segn los criterios del Forest Stewardship Council.
Pero la implementacin de este programa gubernamental
choca, como en todas partes, contra la voluntad y la capacidad
del aparato administrativo y contra lgicas de competicin en el
seno de diversas administraciones. Horizontalmente, entre
ministerios u oficinas especializadas y sus relevos nacionales o
internacionales, y verticalmente, entre los diversos niveles administrativos, pero tambin con las prcticas locales. No se puede
asegurar la coherencia de las decisiones y cuando las decisiones
son coherentes, su implementacin no lo es.
Este artculo, basado esencialmente en una revisin bibliogrfica y un trabajo de terreno, adoptar como hilo conductor
una serie de interrogantes alrededor del bosque boliviano.
Cmo se presenta la gobernanza de los bosques en Bolivia ?
Cmo explicar la implementacin de un aparato legislativo tan
importante? De dnde viene el impulso inicial? Cules son
los mecanismos de difusin de las ideas ambientalistas? Quines
son los actores implicados? Cul es el alcance efectivo de su
aplicacin? Cmo se articula con los otros aparatos legislativos
destinados a regular los recursos naturales? Vamos a responder
en cuatro partes. La primera precisar un cierto nmero de datos,
la segunda describir la historia del movimiento
conservacionista nacional, la tercera analizar la influencia de
los regmenes internacionales de la ayuda y de la biodiversidad, y
la ltima examinar un caso especfico, los efectos de la descentralizacin administrativa en la gestin forestal.

2. LOS BOSQUES BOLIVIANOS

2.1 El sector forestal
De la superficie total del pas, 109 millones de Has., 3 53
millones de Has. estn pobladas por rboles, es decir, el 48%

154

del territorio (Bolfor, 1998; Pacheco, 2003), de los cuales 40 millones se encuentran en las tierras bajas. Se puede categorizar
corno bosques tropicales hmedos a un poco menos de la mitad,
es decir, a 22 millones de Has. Bolivia representa el 10% del
total de los 8 millones de Km2 de la superficie de la cuenca
amaznica (Richards, 1997).
Los bosques comerciales, los bosques susceptibles de producir madera comercial de manera continua, categorizados
como "tierras de produccin forestal permanente", representan
ms o menos la mitad de los bosques del pas (25 millones de
Has., es decir, el 47%). Bolivia cuenta tambin con 30.000 Has.
de bosques plantados (Cadefor, 2003), lo que es relativamente
poco. El resto de los bosques conoce, segn esta clasificacin,
una productividad potencial baja.

155

El sector forestal representa a un 3% del PIB y el 4% del

empleo, segn las fuentes (CFB, 2002; USAID, 2002). Se estima la
capacidad terica de la produccin industrial boliviana -su
explotacin sostenible- en 20 millones de m3 por ao (Cadefor
2003). En los hechos, la produccin es de ms o menos 300.000
m3.4 Las exportaciones de madera alcanzaban a 108 millones de
US$ en 1999 (contra 31 millones en 1980), es decir, el 10% del
total de las exportaciones bolivianas, el tercer lugar de las
exportaciones no mineras despus de la soya y las aceites comestibles. El sector hace ganar unos 12 millones de US$ por
ao al Estado en diversos impuestos (CFB, 2002). Los principales
problemas del sector son el bajo nivel tecnolgico y la inseguridad legal (la ausencia de definicin clara de los derechos, a
menudo por efecto del "pluralismo jurdico", mltiples capas de
derechos relativos al mismo territorio), pero sobre todo los
costos a la exportacin, que son hasta un 30% ms caros que
en Brasil para una calidad igual y obligan a una explotacin
muy selectiva: solamente se exportan las maderas de gran valor.
Aquello conlleva la bsqueda sistemtica de especies de
gran valor: mar (swietenia macrophylla), cedro (cedrela odorata),
roble americano (Amburana cearensis), morado (machaerium
sderoxylon). Lo que tiene por consecuencia su desgaste progresivo
debido a la tasa lenta de regeneracin. Este desgaste desva a los
productores hacia especies menos buscadas en los mercados o
hacia regiones todava intactas. La consecuente apertura de
caminos forestales, abre la va a los colonos agrcolas, a los
cazadores o a los especialistas en prospeccin minera. El
resultado es una "degradacin" de las regiones de explotacin de
la madera, principalmente el Este y el Norte del Departamento
de Santa Cruz (Chiquitana), el Oeste y el Sur del Beni, los
trpicos de Cochabamba, as como Pando.
Hacia fines de los aos 1980, se poda considerar al sector
forestal como poco eficaz, derrochando recursos, generando
pocos ingresos para el Estado y caracterizndose por la ausencia
de reglas claras, as como un alto nivel de conflictividad y

156

de corrupcin. En Agosto de 1991, durante la Presidencia de

Jaime Paz Zamora se declar una "pausa ecolgica histrica"
anunciando que se iba a congelar la atribucin de concesiones
forestales y toda otra clasificacin de tierras por cinco aos y
que se revisarn los contratos. Aunque no fue implementada,
esta "pausa" sealaba simblicamente la voluntad del Estado
de retomar el control de las cosas. Esta situacin presion al
gobierno del Presidente Snchez de Lozada (1993-97) a reformar
la industria a fondo. A ello se aaden las presiones de los grupos
ambientalistas nacionales e internacionales.
La Ley Forestal de Julio del 1996 tuvo importantes efectos
sobre el sector. Su principal objetivo fue desarrollarlo, pero de
manera sostenible, es decir, preservando el recurso y asegurando un acceso equitativo a los beneficios de la explotacin
forestal, tres objetivos potencialmente contradictorios al nivel
de la prctica.
En el plano administrativo, la ley cre un conjunto de instituciones especializadas: el Ministerio de Desarrollo Sostenible y
del Medio Ambiente (MDSMA), un rgano de regulacin de los
recursos naturales (SERENARE, independiente del Ejecutivo y dotado
de su propio presupuesto, por lo tanto tericamente protegido de
las presiones polticas), un servicio encargado de su
implementacin (Superintendencia Forestal), y un rgano de
financiamiento del desarrollo forestal (FONABOSQUE). Una de las
medidas ms importantes de esta ley, en relacin a las tierras
pblicas, consiste en el hecho que las compaas de explotacin
forestales deben pasar de una tasa impositiva calculada en
funcin a la cantidad de madera cortada (en metros cbicos), a
otra tasa proporcional a la superficie de las concesiones. Se limita
estas ltimas a 40 aos y se deben renovar cada cinco aos,
despus de una consulta tcnica. Esta forma de tasacin, adems
de la simplificacin tcnica que introduce, tiene la ventaja de
reducir la posibilidad de vender madera en el mercado negro. Su
efecto fue reducir de manera espectacular la dimensin nacional de
las concesiones comerciales, de 20 a 5 millones de Has.

157

Otras medidas sobre las cuales volveremos ulteriormente,

establecen el rgimen de conservacin, las reservas municipales
y los derechos forestales de las comunidades indgenas o de
propietarios privados.
2.2 Diversidad biolgica

Solivia cobija, por sus caractersticas geogrficas y climticas, algunas de las zonas ms densas en diversidad biolgica
del mundo. Se han identificado 40 tipos de ecosistemas, ms de
1.300 especies de pjaros, 18.000 de plantas vasculares (de las
cuales 1.330 especies de orqudeas), 319 de mamferos, 155 de
anfibios, etc. (MDSP, 1997) con un endemismo que va desde el
1% para los pjaros (compartidos con los pases vecinos) hasta
un 74% para las ccteas. La zona de encuentro entre la Cordillera
de los Andes y la Amazonia da nacimiento a ecosistemas de una
diversidad biolgica excepcional. La sucesin de ecosistemas
forestales que caracterizan a esta zona fue clasificada por
Conservation International como parte de un corredor que se extiende desde Vilcabamba hasta Ambor, que pertenece a su vez al
Tropical Andean Hotspot, que comprende otras dos regiones y cuya
proteccin est considerada como prioritaria al nivel mundial (CIWB-GEF, 2001). El conjunto forestal chiquitano (del nombre de una
etnia india), al Este de Santa Cruz de la Sierra es famoso por
constituir el conjunto forestal seco intacto ms grande del mundo
(bosque semi-caducifolio).
2.3 Diversidad cultural

Se ha destacado igualmente la diversidad cultural del pas.

Al nivel nacional, los pueblos indgenas 5 son mayoritarios, entre
el 50 y el 60% de los ms de 8 millones de bolivianos, segn las
fuentes, de los cuales unos 30% son quechuas y el 25% son
aymars.6 En contraste, los indgenas llamados de las "tierras
bajas", que slo representan el 2 o 3% de la poblacin (entre
125.000 y 200.000 personas segn las fuentes), cuentan con ms

158

de 30 etnias, entre las cuales la ms numerosa es aquella de

idioma guaran (50.000 personas) del Sud-Este. Los otros pueblos
comprenden, entre otros, a los guarayos, los mosetenes, los
moxeos, los tacanas, los sirionos y los yuracares. A pesar de la
discriminacin histrica que, hoy en da, se traduce en los
indicadores sociales ms bajos que para el resto de la poblacin,
los pueblos indgenas supieron organizarse y ganar poco a poco
un espacio poltico y ciudadano.
Se asocia por lo tanto el bosque, particularmente el de las
tierras bajas o del pie de monte andino, como para los otros pases
de la regin, con una alta diversidad biolgica y cultural. Pero
la extrema densidad biolgica contrasta con poblaciones
relativamente dispersas y los bosques sufren una fuerte presin
antrpica: colonizacin agraria alentada por el Estado, que pone en
conflicto a los migrantes indgenas del Altiplano con los de
tierras bajas, con los buscadores de oro y los forestales, las empresas petroleras o gasferas. Los intereses de la nacin no coinciden necesariamente con los intereses de los pueblos indgenas.
2.4 Deforestacin
En promedio, para el conjunto del pas, la deforestacin es
moderada, 0,31% por ao en los 20 ltimos aos, es decir, un
promedio anual de 150.000 Has. (FAO, 2003), mientras que el
promedio latinoamericano gira alrededor de los 0,7%. Pero esta
estimacin es criticable. No existe unanimidad alrededor de la
definicin de la FAO. Adems, si se relaciona con la poca poblacin de Bolivia, el ritmo de deforestacin parece ser, en realidad, relativamente elevado (Steininger et al., 2001). Por otra
parte, esta estimacin no toma en cuenta la fragmentacin de
los bosques (Riitters y alii, 2000), que fragiliza ciertas especies y
ecosistemas, y no rinde apropiadamente cuentas de las
disparidades regionales. El ritmo de deforestacin ha aumentado fuertemente, por ejemplo, en el Departamento de Santa
Cruz donde se produce la mitad de la deforestacin del pas.
La principal causa reside en la conversin de los bosques en

159

tierras agrcolas, en el pasado para el cultivo del arroz, de ctricos

de la caa de azcar y del maz y ms recientemente para el
cultivo industrializado de la soya y la crianza de ganado. Segn
un estudio reciente, los bosques ms amenazados estn ubicados
cerca de las carreteras y vas de comunicacin, cerca de los
mercados, contiguos a las zonas de colonizacin (en oposicin a
las reas protegidas o a las concesiones) y cuya tierra es la ms
propicia para la agricultura (Kaimovitz et al., 2002).

160

En otra regin, el Chapare por ejemplo, la cultura de la

coca, corolario de la migracin de los mineros del Altiplano
despus de la privatizacin de las minas, es un importante factor
de deforestacin. Las consecuencias de la agricultura por
chaqueos de las poblaciones indgenas, en cambio, parecen
insignificantes (Steininger et al., 2001).
Las cifras obviamente no hablan de una realidad local y
cotidiana a veces dramtica: tierras indgenas invadidas por
los madereros que buscan rboles de alto valor -casi tan pobres como aquellos a quienes perjudican-, concesiones ilegales o
cuestionadas, complicidades de los jefes locales y de las administraciones, violencias fsicas.
El gobierno nacional ha alentado la deforestacin hasta
hace poco, con el doble objetivo de explotacin forestal y de
desarrollo, por ejemplo en 1994, a travs del Plan Soberana,
Conservacin y Desarrollo en Pando, en el Norte del pas. Numerosas concesiones atribuidas a las empresas forestales en
esa poca incluyeron tierras indgenas o de colonos (World
Bank, 1993). Estos ltimos, segn la Ley Forestal de 1974, no
tenan derecho sobre la madera ubicada en sus propias tierras,
lo que autorizaba el Estado a atribuir esa madera a las empresas
forestales que podan explotarla legalmente! Esta situacin, como
podemos imaginar, ha generado importantes conflictos y ha
acelerado la deforestacin, los productores "informales" se
apuraban en cortar los rboles antes de la llegada de las
compaas.

3. EL MOVIMIENTO CONSERVACIONISTA NACIONAL

3.1 Los principios

La implementacin de una densa legislacin ambientalista y

forestal en Bolivia, y el cuidado aportado a la conservacin y a la
perspectiva ecolgica, se explican por la conjuncin de dos senes
de factores, domsticos e internacionales. Estos logros

161

institucionales se deben sin duda a un contexto internacional

propicio, pero no hubieran encontrado un terreno tan frtil sin la
contribucin de bolivianos integrados en redes de influencia
cientfica y poltica, nacional e internacional.
Si se sigue el histrico reconstituido por Steinberg (2001),
las primeras preocupaciones ambientales han abarcado la fauna,
particularmente las vicuas, y eso ya desde el principio del siglo
XIX, cuando Simn Bolvar en persona prohibi su caza. Esta
proteccin mtica as como numerosos decretos similares no
impiden que la poblacin de este camlido silvestre, buscado por
su lana, haya desaparecido a ojos vista y eso, particularmente
desde la distribucin de armas automticas a los campesinos
durante la revolucin del 1952! Armando Cardozo, Director
del servicio en el Ministerio de Agricultura del Presidente
Barrientes (1966-69), lanza las primeras medidas modernas de
conservacin al obtener, en 1968, del presidente un decreto de
proteccin de este animal, pronto acompaado de una reserva
(Ulla-Ulla) y de un tratado regional (Tratado de La Paz) ratificado
por Per, Chile y Argentina. El Ministerio de Agricultura se
vuelve un lugar de iniciativas a favor de la conservacin.
Un segundo hombre marca esta historia, Noel Kempff, director de los parques de la ciudad de Santa Cruz, que consciente
de las amenazas que pesan sobre la Amazonia, hace una tentativa
hacia el final de los aos 1960 para promover la creacin de tres
parques nacionales. Utiliza para este fin un contacto familiar en
el seno del Senado, pero fue en vano. Relanza la idea bajo el
gobierno del General Banzer (1971-78), utilizando como intermediario a su hermano que ocupa un puesto clave y a amigos
ligados con los militares. Activo en el plano internacional,
organiza una conferencia sobre la Amazonia e invita a cientficos
extranjeros a venir a Bolivia. Obtiene una reserva de 1.500 Has.
en 1971 (Huanchaca) y una segunda en 1973 (Ambor). Estos
xitos son la excepcin de una tradicin nacional de saqueo
sistemtico de los recursos naturales y de un contexto
institucional difcil que se prolongar hasta los aos 1980.

162

3.2 Las reas protegidas

La primera comunidad de conservadores bolivianos proviene
de las universidades, particularmente de los programas de biologa
fundados en los aos 1970. El Instituto de Ecologa de la Universidad Mayor de San Andrs (La Paz), fundado en 1978, estar en
el centro de esta red, formando, mal que bien por la inestabilidad
poltica crnica, una primera generacin de cientficos.
En 1983, dos grupos de militantes ambientalistas (SOBE y
PRODENA) se asocian al Instituto de Ecologa y al Museo Nacional de Historia Natural. Esta asociacin se volver, en 1985,
bajo la impulsin y el financiamiento de la Agencia para el
Desarrollo Internacional de los Estados Unidos (USAID), la Liga de
Defensa del Medio Ambiente (LIDEMA). Esta asociacin
agrupa a los ambientalistas antes dispersos, lo que les otorga
una capacidad de influencia decisiva en las polticas gubernamentales, un impacto meditico y les permite buscar fondos y
profesionalizarse en el extranjero. A partir de ah, las asociaciones ambientalistas locales se multiplican.
Mientras que se declaraba a la Reserva Huanchaca como
parque nacional, amplindolo a 50.000 Has. en 1979, Noel
Kempff fue asesinado por traficantes durante un trabajo de
campo, en 1986. Este trgico episodio da lugar a una movilizacin
nacional. Al nivel departamental, el Comit Cvico de Santa Cruz
compuesto por industriales, cientficos, sindicalistas, etc., hacen
presin sobre las autoridades. Se volvi a nombrar al parque,
Parque Nacional Noel Kempff Mercado y, hecho rarsimo en
los pases en desarrollo, el gobierno departamental atribuye
varias centenas de miles de dlares para su conservacin. Se
vuelve emblemtico.
Otro ejemplo de trayectoria ligada a la conservacin es la
de Oviedo Surez, presidente de la Academia Nacional de Ciencias
y fundador en 1982 de la Estacin Biolgica del Beni,
categorizada desde entonces, por la UNESCO, como reserva
internacional de la biosfera. Comprende una parte del territorio
de los chimanes que ya recibi una proteccin legal, y se

163

encuentra bajo tutela de la Academia de Ciencias de Solivia,

con un financiamiento del Estado.
Las reas protegidas de Bolivia se extienden hoy en da sobre
unos 17 millones de Has. Pero solamente 15 reas protegidas (10,7
millones de Has., es decir, el 10% del territorio nacional) estn
dotadas de instrumentos administrativos y de guardias, por lo que
se las puede considerar ms como "parques en el papel".

3.3 La Ley General de Medio Ambiente

El medio ambiente empieza a tomar lugar en el programa
poltico nacional bajo la presidencia de Paz Estenssoro (198589). En ella, se crea una agencia gubernamental especialmente
destinada a polticas ambientalistas. Bajo el siguiente gobierno,
y en la perspectiva de la CNUED en Ro, se vuelve un secretariado.
El Director del Instituto de Ecologa, Mario Beaudoin,

164

es invitado a dirigir una unidad de reas protegidas en el seno de

esta oficina. l aprovecha de este puesto para concluir, en 1994,
un acuerdo general con el Fondo Mundial para el Medio
Ambiente (GEF), que dotar de varios millones de dlares a la
red de parques del pas mediante un fondo de desarrollo
ecolgico, el FONAMA.
La Ley General 1333 del Medio Ambiente de 1992 constituye
un hito. Ella presenta como objetivos la conservacin de la
diversidad biolgica y la utilizacin sostenible de los recursos
naturales (contemplando tambin los recursos minerales)
ligados al desarrollo mediante el ordenamiento del territorio, as
como la coherencia legal y administrativa. De cierta manera,
retoma ntegramente las normas internacionales vigentes en ese
entonces. Es en el marco de esta ley que se implemento el
"Sistema nacional de las reas protegidas" con un servicio
encargado de su vigilancia. La hija del Presidente Snchez de
Lozada, biologista de formacin y lazo esencial entre la comunidad de los ecologistas y el mundo poltico, estar ubicada en su
cabeza. La llegada de Gonzalo Snchez de Lozada a la presidencia en 1993 da lugar a la creacin de un Ministerio de
Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible que acta de manera
multi-sectorial. Sin embargo, ste fracasar al promover una ley
de biodiversidad que implica un marco ms global.
8.3 Reacciones populares

En la primera fase de la implementacin de las reas protegidas bolivianas, casi no se ha consultado a las poblaciones
que viven en las zonas involucradas. Los resultados fueron
numerosos conflictos locales, algunos de los cuales perduran.
La reserva Ambor, creada por iniciativa de Noel Kempff
en 1968 y convertida en parque nacional, es uno de los casos en
los cuales es difcil conciliar a las partes. Los campesinos
quechuas establecidos en el parque protestan contra su expulsin, en nombre de la Reforma Agraria que otorga la propiedad
del suelo al que la trabaja. Pero el director del parque, un

165

ornitlogo britnico, contesta este derecho porque esos migrantes son de origen reciente y recomienda su expulsin antes
de que se instalen definitivamente (Steinberg, 2001). En un pas
sensible a las intervenciones extranjeras como Bolivia, el
conflicto se agudiza rpidamente. Los campesinos se organizaron y no fueron expulsados. Viven todava en este parque de
600.000 Has. (PNUD, 2003).
En otro caso, que tendr otro tipo de alcances, a los chimanes, moxeos, yuracars y movimas no fueron consultados en
el momento de la implementacin de la reserva del Beni o de la
creacin de su zona tapn, mientras que tierras tradicionales
fueron integradas al parque, todo esto conforme a una larga
tradicin de marginacin de los pueblos indgenas de Bolivia
(Steinberg, 2001). Durante las negociaciones en relacin al
ordenamiento de la regin en 1986-89, los principales
interlocutores eran las organizaciones ambientalistas nacionales,
entre las cuales se encontraban la LIDEMA, el gobierno provincial
y los representantes de la industria forestal local. Estos ltimos,
con la ayuda de la ITTO, 7 consiguieron imponer su punto de
vista y lograron entrar en las tierras indgenas para talar los
rboles de mar que se encontraban all.
Mientras que las movilizaciones quechuas o aymars eran
frecuentes desde los aos 1970, en los aos 1980 aparecieron las
organizaciones de los pueblos indgenas de las tierras bajas,
como el Centro de Pueblos Indgenas del Beni, la Asamblea del
Pueblo Guaran y la Confederacin de Pueblos Indgenas del
Oriente Boliviano, que comprende unas 70 delegaciones de
diferentes pueblos (Chiquitano, Chiriguano, Guarayo, Ayo-reo)
para unos 250.000 miembros. Descontentos con los arreglos
relativos al Parque del Beni y a los territorios adyacentes, los
indgenas van a organizar, en 1990, una Marcha para el Territorio
y la Dignidad sobre 800 Kms. de la Amazonia a los Andes. Si
el objetivo inmediato consiste en detener la penetracin de las
compaas forestales y de los ganaderos en las tierras indgenas,
el objetivo de fondo es un reconocimiento poltico y de sus
tierras. La marcha es acogida de manera triunfal

166

por las organizaciones indgenas del Altiplano, quienes descienden para acompaarlos hasta La Paz. Ellos entablan una
negociacin directa con el Presidente Paz Zamora (1989-93),
quien emite una serie de decretos para proteger sus tierras y los
invita a participar en la redaccin de una ley de pueblos
indgenas. Los indgenas de las tierras bajas ganan, de esta
manera, un reconocimiento simblico y, por medio de esta lucha,
se ponen al lado de las organizaciones nacionales de proteccin
del medio ambiente, como LIDEMA, y tambin las redes
indgenas internacionales que combinan el derecho a la tierra
con los derechos humanos y la conservacin.

4. APOYO E INTERVENCIONES EXTERIORES

La ayuda externa se vuelve determinante en el programa
de medio ambiente boliviano despus del 1994. Ella permite a
los conservacionistas cambiar de escala. Las universidades
extranjeras proveen consultora especializada, las cooperaciones
bilaterales y los organismos multilaterales proveen importantes
fondos. Las ONGs extranjeras proveen fondos, ideas y
consultoras especializadas.
La red boliviana de reas protegidas se beneficia actualmente de un fondo de 15 millones atribuidos por el GEF en
2001 (Sustainability of the National System of Protected reas
Project) y el pas se beneficia desde principios del 2004 de 108
proyectos Small Grants Programme, administrado por el PNUD en
el marco del GEF.
El apoyo del programa Bolfor (USAID) es determinante para el
apoyo al proceso legislativo forestal y la certificacin de los
bosques. Es despus de un seminario organizado en 1995 que
este programa toma importancia (Steinberg, 2001). Bolfor redactar
la primera versin de la Ley Forestal del 1996, en colaboracin con
los ambientalistas de la LIDEMA y la industria forestal. Bolivia fue
uno de los pases pioneros en lo que se refiere a la certificacin de
la explotacin forestal. Desde 1994, este pas

167

ha implementado un proceso voluntario de adhesin a los

estndares del Forest Stewardship Council (FSC). En 2001, era el
pas dotado de la superficie ms amplia del mundo de bosques
naturales tropicales certificados, casi de un milln de Has. Es
destacable que el primer bosque certificado haya sido un
bosque indgena (la TCO de Lomero con 53.000 Has.). En efecto,
los estndares bolivianos de certificacin incluyen la resolucin
de los conflictos y medidas para promover organizaciones
comunitarias.
Cmo explicar este entusiasmo para la certificacin de parte de
los empresarios privados y del Estado? Segn Contreras y Vargas
(2002), se trata de una situacin que califican de win-win, de la cual
todos los actores se benefician. Por una parte, con la nueva Ley
Forestal, el manejo sostenible de los bosques se vuelve inevitable
para los productores forestales. Luego, de un plan de manejo
sostenible a la certificacin slo hay un paso que permite obtener
una ventaja en los mercados internacionales. Aunque los precios no
son necesariamente ms elevados, la certificacin permite
conservar los mercados sensibles a esta calidad. Por otra parte,
los bosques certificados no estn sometidos a una auditora del
Estado, sino a las empresas de certificacin, los forestales prefieren
esta solucin a una confrontacin con la burocracia nacional.
Adems, la certificacin vuelve ms positiva la imagen de los
forestales, lo que podra ser una valiosa ventaja en una estrategia de
ordenamiento del territorio (Jack, 1999). En lo que concierne al
Estado, la certificacin libera recursos imprescindibles para el
control de los planes de ordenamiento forestal.
Sin embargo, segn un informe de la Rainf orest Foundation
(2002), una ONG britnica dedicada a la proteccin de los bosques tropicales, dirigida por Marcus Colchester, la certificacin
sufre numerosos problemas que impiden garantizar en los hechos la sostenibilidad ambiental o las buenas condiciones sociales de produccin. La certificacin se populariz demasiado
rpidamente como para poder controlar seriamente la calidad y
la ausencia de sanciones favoreci el no-respecto a las normas
para las empresas que obtuvieron la certificacin. Ade-

168

169

ms, los organismos de evaluacin de los estndares del FSC,

que son nacionales, se encuentran, a menudo, muy cercanos a la
industria. La certificacin tiene el riesgo de engaar al consumidor, concluye el estudio.
Los principios del Forest Stewardship Council
EL FSC tiene 10 requerimientos especficos de certificacin que habilitan para ser aprobado.
1) Conformidad con la ley y los principios de FSC.
La administracin de FSC debe respetar todas las leyes del pas en el cual ellos se
encuentran, adems de todos los tratados internacionales y acuerdos firmados por el
pas en cuestin, as como con todos los principios de FSC.
2) Plan directriz.
Un plan directriz apropiado en escala e intensidad para el funcionamiento debe ser
redactado, implementado y cumplido en las fechas establecidas. Los objetivos de largo
plazo y los logros deben estar claramente especificados.
3) Monitoreo y evaluacin.
El monitoreo debe ser conducido, adecuando la escala y la intensidad de la administracin del bosque, para aquilatar la condicin del mismo, el rendimiento de la produccin, la custodia y sus impactos sociales as como medio ambientales.
4) Impactos medio ambientales.
La administracin de los bosques debe conservar la diversidad biolgica y asociarla
con los recursos hidrocarburferos, el suelo, el frgil ecosistema, el paisaje y a la vez
mantener las funciones ecolgicas y la integridad del bosque.
5) Tenencia, derechos de uso y responsabilidades.
La tenencia a largo plazo, el uso de derechos de la tierra y los recursos forestales deben
ser claramente definidos, documentados y legalmente establecidos.
6) Derechos de los indgenas.
Los derechos legales y tradicionales de los indgenas el uso y administracin de las
tierras, territorios y recursos deben ser Reconocidos y respetados.
7) Relaciones comunitarias y derechos de los trabajadores.
Los trabajos forestales deben mantener o incrementar a largo plazo lo social y econmico, como ser el bienestar de los trabajadores y las comunidades locales.
8) Beneficios del bosque.
Las operaciones de administracin de los bosques deben fomentar el uso eficiente de
sus mltiples productos, asegurar la viabilidad econmica y los beneficios medio
ambientales y sociales.
9) Mantenimiento de los valores de conservacin forestal.
La administracin de los valores de conservacin forestal debe mantener o incrementar
los atributos que definen los bosques.
10) Plantaciones.
Las plantaciones deben ser planificadas y administradas de acuerdo a los principios 110.
Mientras las plantaciones puedan ofrecer beneficios sociales y econmicos, puedan
contribuir a satisfacer las necesidades de productos forestales que tiene el mundo; ellas
podran reducir las presiones y promover la restauracin y conservacin de los bosques
naturales.

Los problemas internos de las organizaciones extranjeras a

veces juegan un rol: por ejemplo, la escisin de una parte de los
militantes de una de las organizaciones de proteccin del medio
ambiente norteamericana no gubernamental ms importante, The
Nature Conservancy, en una nueva organizacin, Con-servation
International. Esta nueva ONG busca un " nicho ecolgico ",
una legitimidad. Escoge implicarse en el primer programa de
intercambio deuda-naturaleza, en Bolivia. Despus de la
negociacin de un acuerdo complejo, compra, en 1987, una parte de
la deuda boliviana al Citybank por la suma de 650.000 US$ y la
entrega al gobierno boliviano a cambio de su finan-ciamiento de
actividades ambientalistas. Este financiamiento, asociado a
fondos de USAID, permiti crear zonas tapn del Parque del Beni,
es decir, 1,2 millones de Has. del bosque chimane. Esta operacin
conocer un reconocimiento mundial.
Otra operacin innovadora consisti en entregar, en 1997,
siete millones de dlares americanos, donados por una empresa de energa de los Estados Unidos, American Electric
Power, para la extensin del Parque Kempff, en el marco de la
convencin sobre el cambio climtico y en nombre de la compra
del derecho de emisin de carbono. Esta operacin es facilitada
por The Nature Conservancy. Permite a American Electric Power
"secuestrar carbono" y de esta manera no equipar sus fbricas
con filtros ms costosos.

5. DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA Y
GESTIN FORESTAL
Desde el final de los aos 80, varias reformas jurdicas han
redefinido el papel de las colectividades locales en lo que concierne a la gestin del espacio pblico. La primera reforma significativa ha sido la aplicacin de la Ley de Municipalidades de
1985 que volvi obligatoria la eleccin de los alcaldes mediante
el sufragio universal. Sin embargo, esta Ley no prevea un
instrumento de control popular y era ineficaz en lo que se

170

refiere a la participacin poltica en los medios rurales. El Estado

boliviano mantena su tradicin centralizada secular. Slo fue
con el nuevo periodo de popularidad del Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), en particular gracias a su
alianza con el Movimiento Indgena Revolucionario Tupak
Katari, en 1993, que se puso en marcha un importante proceso de
cambio. Esta alianza facilit considerablemente el reconocimiento de los pueblos indgenas de Bolivia en el seno de la
nacin (Lavaud, 1998). Es tambin el principio de una ampliacin
de la participacin popular en las decisiones polticas.
La Ley de Participacin Popular de 1994 (LPP) 8 as como la
Ley de Descentralizacin,9 un ao ms tarde, son los productos
de una alianza entre los partidos polticos (principalmente el
MNR). Segn algunos analistas, estas reformas habran permitido
a Bolivia emprender un proceso de democratizacin
significativo (Centellas, 2000). Otros vern en ellas una estrategia gubernamental para eliminar las "corporaciones de desarrollo" de las organizaciones campesinas creadas en los aos 60
para promover el desarrollo regional. stas adquirieron una gran
autonoma poltica y empezaron a estimular los movimientos
secesionistas reinvindicando la necesidad de acordar ms
independencia a los departamentos (Lavaud, 1998).
La Ley de Participacin Popular (LPP) introduce cambios
importantes. Reconoce la identidad jurdica de las 311 municipalidades repartidas en los nueve departamentos que constituyen el territorio boliviano.10 Las competencias territoriales de
estas municipalidades se extienden ms all de los centros
urbanos, en el conjunto de las secciones de provincias (Art. 12 I)
y ellas administran de hoy en adelante los catastros rurales
adems de los catastros urbanos. Por otra parte, reciben ahora el
20% del presupuesto nacional en funcin de la prorrata de su
poblacin. Adems de estos importantes ingresos, estn
autorizadas a levantar un impuesto sobre la propiedad rural y
urbana (Art. 19 ). En el plano de las organizaciones locales, la
LPP "reconoce, alienta y consolida el proceso de participacin
popular de las comunidades indgenas, campesinas y urbanas

171

en la vida jurdica, poltica y econmica del pas" (Art. 1). Por

ello, las comunidades locales deben seguir un proceso formal de
reconocimiento como "Organizaciones Territoriales de Base"
(OTB), estatuto que acompaa de la formacin de "Comits de
vigilancia", constituidos por personas designadas para controlar la accin de las autoridades comunales.
En materia de forestera, las Leyes de Participacin Popular y
de Descentralizacin son muy poco explcitas. Simplemente
invitan los municipios a participar a los comits de ordenamiento de las reas protegidas, pero no dan precisiones en
lo que concierne a las modalidades de gestin de los bosques,
particularmente en lo que se refiere a la reparticin de los
ingresos. Esta laguna se encuentra en el origen de un conjunto de
reivindicaciones provenientes de las colectividades locales
(municipalidades, prefecturas). Antes de la Ley Forestal, el
Decreto N11686 del 1974 acordaba el monopolio forestal al
Estado que otorgaba concesiones a compaas privadas para un
perodo de uno a cinco aos. El Centro de Desarrollo Forestal
tena por funciones otorgar patentes a los diferentes usuarios y
cobrar las tasas de abastecimiento que se pagaban directamente
en una caja central.
A partir de 1994, las colectividades locales, apoyadas por
organizaciones de la sociedad civil presionan el gobierno central
para beneficiarse localmente de los retornos econmicos de la
explotacin de los bosques (Pacheco, 2003). En este contexto
poltico se promulg la Ley Forestal de 1996 que define nuevas
competencias para las colectividades locales y que pone un punto
final al Centro de Desarrollo Forestal, que tena fama de
corrupcin y de ineficacia (Contreras-Hermosilla & Vargas Ros,
2002). Uno de los principios fundamentales de la nueva Ley es
que la gestin sostenible de los recursos forestales es posible
gracias a una gestin racional de "proximidad". Introduce
principalmente una percepcin productivista de la gestin
forestal y se esfuerza por implicar a las colectividades locales
para que se encarguen de los planes de desarrollo locales creando
estmulos financieros. En esta lgica, la conservacin

172

de los recursos forestales slo es accesible si permite generar

beneficios a largo plazo. El contenido jurdico de la Ley Forestal de
1996 consiste luego en crear las condiciones-marco favorables a
una explotacin controlada y sostenible de los bosques, una lnea
de accin muy similar a la poltica de la FAO. Paralelamente a las
reformas forestales, se han operado importantes cambios
jurdicos a nivel de la propiedad agraria. Lo referente a las tierras
es uno de los componentes ms importantes de las reformas de
1994 emprendidas por el gobierno Snchez de Lozada. Al crear el
Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) con la ayuda de
un financiamiento de 20 millones de dlares del Banco Mundial,
Snchez de Lozada vuelve a plantear el debate de la
modernizacin de la agricultura ms de 40 aos despus del
fracaso de la Reforma Agraria de 1953.:; La principal atribucin del
INRA es distribuir o redistribuir equitativamente las tierras. Por
otra parte, crea una nueva categora de ttulo de tierras llamado
Territorios Comunitarios de Origen (TCO), considerado como "los
espacios geogrficos que constituyen el habitat de los pueblos y
las comunidades indgenas y originarias, a las cuales tienen
tradicionalmente acceso y donde mantienen y desarrollan sus
propias formas de organizacin econmica, social y cultural, de
manera a asegurar su sobrevivencia y su desarrollo. Son
inalienables, indivisibles, irreversibles, colectivos, distribuidos
por comunidad o por conjunto de comunidades [...]" (Art. 41.5).
Esta nueva reforma agraria no concluy para nada pero se
desarrolla ms bien como un largo y conflictivo proceso de
equilibrios entre diferentes grupos sociales. En 1996, sobre ms o
menos 14 millones de Has., que han sido objeto de una demanda, 11 millones han sido declaradas en proceso de regularizacin y solamente 1,6 millones de Has. han sido totalmente
formalizadas (Herrera, Crdenas, Terceros, 2003:35). Los procedimientos de regularizacin de ttulos de tierras son muy
onerosas y requieren de mucho tiempo. Adems, las zonas
declaradas TCO se superponen a menudo a las tierras de otros
usuarios y generan numerosos conflictos.

173

Por otra parte, la Ley INRA autoriza la venta de tierras en

favor de extranjeros, lo que suscita en los agricultores el temor al
despojo de sus tierras segn una lgica mercantil que los
pondra en una situacin de desventaja (Franqueville, 2000:
179). Al contrario, G. Flores considera que la definicin de un
estatuto de tierra comunitaria inalienable puede incrementar la
presin sobre los recursos naturales al alentar las prcticas
extensivas y bajando artificialmente el precio de las tierras en
los mercados de tierras (Flores, 1999:1-8). Finalmente, la Ley
INRA no siempre permite definir claramente la articulacin
entre propiedad comunitaria y propiedad individual al nivel de
los Territorios Comunitarios de Origen. En efecto, la apropiacin
comunitaria de la tierra no es una caracterstica perfectamente
homognea de las poblaciones indgenas de Boli-via. Desde la
poca pre-colonial hasta hoy en da, la propiedad comunitaria y
la propiedad individual se combinaron en unos sistemas
complejos de tenencia de la tierra. Con la Ley INRA, este estilo
de combinacin no encuentra su reflejo jurdico e impone a las
comunidades una difcil eleccin (Herniz & Pacheco, 2001).
Si tomamos en cuenta el conjunto de estas reformas, se
puede definir al rgimen forestal boliviano como una combinacin entre las leyes de Descentralizacin, la Ley Forestal y la
Ley INRA. Modifica sensiblemente el papel de las colectividades
locales en la gestin de la forestera. Los municipios disponen
actualmente del 20% de los bosques pblicos que se encuentran
en su jurisdiccin. Estas reas forestales municipales pueden ser
distribuidas como concesiones a pequeos productores,
constituidos en "asociaciones sociales locales" (ASL), sobre la
base de un plan de gestin forestal establecido con las
autoridades municipales. As, esta opcin permite a los pequeos
productores forestales comunales acceder a los recursos
forestales aunque no dispongan de fondos suficientes y de
equipamientos para administrar grandes concesiones.
Para establecer sus planes de gestin forestal, los municipios
deben crear "Unidades Forestales Municipales" consti-

174

tuidas por ingenieros agrnomos. Estas unidades tienen por

funcin principal apoyar a los pequeos productores en los
diferentes procedimientos de formulacin y de validacin de los
planes de gestin forestales. Sin embargo, los municipios
raramente disponen de recursos humanos suficientes. Las dificultades para cobrar la totalidad del monto de las tasas forestales
(patentes) debilitan tambin la motivacin para invertir en este
sector. Para numerosos municipios controlados por poblaciones
urbanas, el sector forestal no es prioritario. Las inversiones
necesarias a la constitucin de las Unidades Forestales
Municipales siguen siendo muy aleatorias de un municipio a
otro. Muy a menudo faltan los fondos para elaborar planes de
utilizacin de los suelos. Las exigencias burocrticas son tales que
los municipios tienen grandes dificultades en obtener la
regularizacin de sus reas forestales, que permitan a los
productores locales emprender su explotacin. En estos casos, la
Superintendencia Forestal tiene la posibilidad de retener los
fondos que proceden de los impuestos forestales si un municipio
no desarrolla las infraestructuras de gestin del sector forestal
previstas por la ley (Pacheco, 2003).
Actualmente, los impuestos profesionales de abastecimiento
forestal son compartidos entre el municipio (25%), la prefectura
(35%), el Fondo Nacional de Desarrollo Forestal (10%) y la
Superintendencia Forestal (30%). En lo que se refiere a los
impuestos profesionales de desmonte, se comparten entre el
municipio (25%), la prefectura (25%) y el Fondo Nacional de
Desarrollo Forestal (50%). En la prctica, numerosas dificultades
impiden el buen funcionamiento de este modo de cobranza,
particularmente al nivel de la Superintendencia Forestal, que
carece de legitimidad y de capacidad operacional. La pesada
burocracia y los costos generados por la formulacin de planes
de gestin, mantienen vigentes las prcticas de desmonte ilegal
que siguen siendo menos onerosas y ms rpidas que los
procedimientos formales. Las Unidades Operativas Locales
(UOL) de la Superintendencia no tienen los medios logsticos para
hacer respetar las normas forestales. Hay que admitir que

175

la dependencia financiera de la Superintendencia al cobro de

los impuestos plantea la cuestin del modo de financiamiento
de este tipo de institucin de inters pblico.
La ausencia de claridad a nivel del proceso de regularizacin
de las tierras emprendida por el INRA desde 1996 es otro factor
que retrasa los procedimientos de afectacin de las zonas
forestales a grupos locales. Numerosos casos de superposicin
de tierras conllevan conflictos importantes e impiden todo
procedimiento de formalizacin (Herniz & Pacheco, 2001).
Con la nueva ley forestal, los municipios tambin tienen
que participar en el comit de gestin de las reas protegidas.
Sin embargo, esta nueva disposicin no clarific las competencias de los municipios. Algunos, controlados por lobbies de
los pequeos productores forestales, han demostrado su hostilidad en relacin al establecimiento de un rea protegida bajo su
jurisdiccin. Por ejemplo, en la reserva de biosfera y territorio
comunitario Piln Lajas ubicada en el Departamento del Beni,
las autoridades locales han ejercido presiones para autorizar el
uso de la sierra mecnica que la ley haba prohibido
anteriormente (Pavez, 1998).
Las autoridades locales durante mucho tiempo han sido
refractarias a la Ley Forestal que consideran como destinada a
apoyar los intereses de las grandes compaas forestales en
detrimento de los pequeos productores. Sin embargo, parece
que el enrarecimiento de las maderas de gran valor, as como el
potencial econmico representado por el ecoturismo han
modificado fuertemente esta tendencia. Se observa actualmente
una trashumancia sectorial importante hacia el ecoturismo que
representa un potencial econmico muy importante. Los diferentes agentes locales han modificado sus discursos sobre los
recursos forestales. De una ecologa productivista, la mayora de
los agentes econmicos estn introduciendo un componente
ecolgico en sus actividades forestales. Para muchos, la crianza y el
corte ilegal de maderas preciosas se combinan con el
ecoturismo. La opcin "ecoturstica" no es, sin embargo, una

177

176

panacea puesto que la tasa de crecimiento elevada del sector

pone en peligro su sostenibilidad ecolgica por la falta de medios
de control adecuados.
Es obvio que la participacin de los pueblos indgenas en
los gobiernos locales est muy ligada al rgimen forestal. Planteamos la hiptesis que, las normas sobre las reas protegidas as
como aquellas que definen los Territorios Comunitarios de
Origen, son el soporte de una nueva ciudadana indgena. Esta
dinmica de refuerzo es el resultado de una alianza entre las
organizaciones internacionales de conservacin y las organizaciones indgenas en plena expansin. La COICA creada en
1984 ha jugado un papel importante durante la Cumbre de la
Tierra en Ro, en 1992, para hacer valer los derechos de los
pueblos indgenas sobre sus territorios (Morin, 1992). Ala misma
poca, en Bolivia, la Marcha por el Territorio ha llevado a los
pueblos indgenas del Oriente boliviano (Cuenca amaznica) a
obtener la inmovilizacin de ms de 16 millones de Has. en zonas
forestales (Pacheco, 2002). Este movimiento ha permitido la
organizacin de una federacin indgena nacional (CIDOB)
ligada a las federaciones regionales.
A pesar del vigor de estos movimientos en el plano internacional y nacional, los pueblos indgenas casi no llegan a ser
representados al nivel de los gobiernos municipales. Esta dificultad se explica muy claramente por un sistema poltico sectario
y organizado en funcin a criterios tnicos que sigue siendo
todava muy hermtico (Lavaud, 1998). Es particularmente en el
caso del Oriente boliviano, donde los pueblos indgenas
amaznicos cohabitan con poblaciones mestizas (cambas) y
colonos quechuas o aymars que provienen del altiplano andino
(kollas). Asimismo estos ltimos son cada vez ms numerosos y
esta dominacin numrica vuelve cada vez ms difcil la
representacin de los nativos al nivel de los municipios: no
consiguen hacer respetar su modo de gestin del bosque. En la
regin del Beni, los lobbies forestales mestizos y andinos
apoyados por el poder municipal o por sindicatos de colonos, no
dudan en alentar el corte ilegal de la madera ms all de los

lmites de las reservas y de los territorios comunitarios. En este

contexto, los pueblos indgenas se ven obligados a autorizar la
explotacin de los recursos ubicados en sus territorios a cambio
de un impuesto bajo, a veces pagado bajo forma de alcohol.
Este fenmeno explica el actual proceso migratorio de estos
pueblos hacia las reas protegidas, ltima barrera frente al modo
de vida consumista.
El rgimen forestal boliviano, por lo tanto, ha conllevado
numerosos cambios en lo que concierne a la definicin del papel
y las competencias de las colectividades territoriales. Pero estas
ltimas no siempre llegan a posicionarse de manera clara en este
proceso, debido a su complejidad y a la densidad de las
relaciones entre lo econmico y lo poltico, y de la confusin
entre las responsabilidades pblicas y los intereses privados de
las personas que se encuentran en puestos de autoridad al nivel
local.

6. CONCLUSIN
El ejemplo boliviano desmiente, a primera vista, la idea de
que los pases en desarrollo son demasiado pobres para preocuparse seriamente del medio ambiente. Muestra tambin la
importancia de un movimiento ambientalista nacional en la
implementacin de un programa de conservacin a gran escala.
La ayuda externa ha sido determinante, pero no explica por si
sola la dinmica ambientalista y forestal en Bolivia.
Este pas ha emprendido una reforma fundamental, con un
alcance excepcional para un pas en desarrollo, de su gestin
del medio ambiente natural y en particular de su rgimen forestal.
Los cambios institucionales son importantes, en particular en el
campo de la gestin forestal y de las reas protegidas. La
"modernizacin" y la profesionalizacin son innegables. Las
reglas son ms claras. Las empresas del sector se adaptan a este
nuevo juego y las comunidades indgenas se encuentran probablemente entre los beneficiarios de estas reformas.

178

Sin embargo, la aplicacin de las reformas es desigual en

las diversas regiones del pas y los recursos hacen falta para
controlar el conjunto del territorio. Tampoco es seguro que la
voluntad poltica sea constante. Numerosas cuestiones quedan
por resolver, tales como la superposicin de los territorios
indgenas y municipales, los conflictos de legitimidad entre las
instituciones a todos los niveles, las carencias de competencia
tcnica de las Unidades Forestales Municipales, la falta de ingenieros forestales, la politizacin de los municipios que les conduce
a ubicarse del lado de las compaas forestales buscando obtener
concesiones sobre los territorios indgenas, etc.
Desde el punto de vista de las ciencias sociales, el desarrollo
de un modelo de anlisis para rendir cuentas del proceso de
institucionalizacin queda por perfeccionar. La literatura est
constituida sobre todo por enfoques formalistas, generalmente
producidos por tcnicos (ingenieros por ejemplo). Las
entidades puestas en relacin son aquellas descritas por la legislacin que se busca promulgar. Por lo tanto, existe una necesidad muy fuerte de categoras sociolgicas de anlisis.
El proceso de institucionalizacin en curso no es un fenmeno homogneo que toma lugar en un terreno virgen. La Ley
Forestal slo existe desde hace menos de 10 aos. Coexiste
entonces con otras numerosas instituciones locales. Las prcticas
que resultan de ello pueden ser contradictorias. Por lo tanto, sera
interesante analizar las instituciones y las prcticas
preexistentes para ver como se entremezclan los conjuntos
normativos. Un anlisis dinmico es, por consecuencia, una
herramienta indispensable, en la medida en que no fija categoras
a priori para delimitar lo social pero se basa en interrela-ciones
directas entre los agentes locales.
Convencin de las Naciones Unidas sobre la lucha contra la desertificacin en los pases gravemente afectados por la sequa y/o la
desertificacin, particularmente en frica (1994); Convencin relativa a
las zonas hmedas de importancia internacional particularmente como
nabitats de los pjaros de agua (1971).

179
2

Convencin de Washington sobre el Comercio Internacional de las Especies de Fauna y de Flora Silvestre amenazadas de Extincin (1973).
3 Una hectrea es igual a 10.000 metros cuadrados.
4 Se trata de la produccin legal, la produccin ilegal parece importante.
5
Existe un debate alrededor de la designacin "autctona", "indgena" o
"nativo" para designar a los descendientes de los pueblos originarios
(precolombinos) de Amrica. En este texto, consideramos estas nociones
como sinnimas.
6 Los mestizos representaran el 35% de la poblacin y los blancos el 10%.
7
International Timber Trade Organizacin, organizacin internacional de
la ONU dominada por los pases consumidores de maderas tropicales y
fuertemente influenciada por la industria (Gale, 1998), que invirti un
milln de dlares en una tentativa de compensacin de las poblaciones
indgenas, que parece haber resultado en un desastre.
8 Ley de Participacin Popular N1551 del 20 de abril del 1994.
9 Ley de descentralizacin N1654 del 28 de julio del 1995.
10 Actualmente se cuenta con 314 municipios.
11 Esta reforma haba desmantelado el rgimen de las haciendas y favorecido
una parcelacin excesiva de la propiedad, particularmente en el altiplano
andino (Cortes, 2002 ; Chonchol 1995).

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A PROPSITO
DE LA REPRESENTACIN
POLTICA EN BOLIVIA DESPUS
DE LAS ELECCIONES DE 2002
Jean-Pierre Lavaud*

Profesor de Sociologa, Universidad de Lille, Francia.

Algunas de las reflexiones que siguen parten de una constatacin paradjica. Por una parte, existe una brecha, incluso
una suerte de divorcio, entre la clase poltica y la poblacin, pero
por otra parte, desde el retorno a un rgimen constitucional en
1982, se han hecho muchos esfuerzos para volver transparente y
eficaz el proceso electoral, para asegurar una mejor representacin, y una mejor proximidad entre la poblacin y los elegidos.
Todas las encuestas de opinin muestran el descrdito que sufren
la poltica y los polticos; en caso de conflictos sociales, en la
mayora de los casos, son necesarios mediadores entre el
gobierno y los manifestantes (la Iglesia, la Asamblea Permanente
de Derechos Humanos [APDH], la Defensora del Pueblo) para
llegar a soluciones negociables crebles; y, ltimamente, ha existido
una demanda para convocar a una Asamblea Constituyente
orientada, precisamente, a cambiar los modos de la representacin
poltica. Sin embargo, el trabajo de la Corte Nacional Electoral
ha sido eficaz y digno de crdito, la creacin de circunscripciones uninominales as como la municipalizacin han
aproximado sensiblemente a la poblacin con sus mandantes.
Cmo analizar esta contradiccin? Hay varias razones
para explicar el descrdito de la clase poltica. La primera se
refiere a la ingeniera electoral boliviana. Las elecciones presidenciales y legislativas estn fusionadas, pues cuando el Pre-

186

sidente de la Repblica no es elegido con la mayora absoluta,

es el Congreso (Cmara de Senadores y Diputados reunidos)
quien lo elige, tambin con la mayora absoluta (Art. 90 de la
Constitucin).
Este procedimiento debilita a los gobernantes por dos razones. En primer lugar, desde 1978, ninguno de los presidentes
ha sido elegido directamente. An ms, no siempre ha ocupado la
presidencia quien ha obtenido la mayora simple de sufragios:
en 1985, Paz Estenssoro estaba en segunda posicin; en 1989 Paz
Zamora en tercera posicin. Dicho de otra manera, los
presidentes nunca han tenido una base electoral firme. Esta
fragilidad de los gobernantes explica, en parte, el peso de un
conjunto de potencias extra-parlamentarias tales como la
Iglesia, la prensa, pero tambin los sectores sociales movilizados,
ltimamente sobre todo diferentes actores organizados del
campesinado.
En segundo lugar, el hecho de que el tipo de procedimiento
utilizado para elegir al Presidente de la Repblica obliga a
alianzas post-electorales. Los famosos pactos o acuerdos a propsito de los cuales han disertado mucho los politlogos,1 Pacto
por la Democracia, (1985), Pacto Patritico (1989), Megacoalicin (1997). A justo ttulo, porque ellos han permitido, hasta
ahora, asegurar la gobernabilidad del pas.
Pero el problema es que en Bolivia todos los partidos se
han aliado los unos con los otros. El ao 2001, el Movimiento
Nacionalista Revolucionario (MNR) y el Movimiento de Izquierda
Revolucionario (MIR) todava no haban co-gobernado, al
menos en el plano local. Sin embargo, ese tipo de alianza tiene un
triple efecto. En primer lugar, los ciudadanos se sienten en
cierta forma desposedos de su voto. Ellos pueden aparecer
posteriori como apoyando a alguien contra quien, precisamente,
ellos votaron. Ms exactamente, su voto es utilizado para
avalar la ascensin de aquel quien ellos no desean que alcance la
presidencia. Asimismo, esas alianzas hacen que la clase poltica
sea progresivamente confundida en un todo indistinto, al
menos hasta la votacin del ao 2002, sobre la cual volver

187

ms adelante. Finalmente, este procedimiento tiene como efecto

borrar las fronteras ideolgicas, poner constantemente en duda la
seriedad y la honestidad de las proposiciones de los polticos y
de sus partidos. Ello conduce a corroer lenta, pero firmemente, la
idea misma de la representacin democrtica.
Un umbral fue transpuesto, esto ha pesado innegablemente
sobre la futura vida poltica en este periodo democrtico, cuando
en 1989 el MIR y Accin Democrtica Nacionalista (ADN)
sellaron el Acuerdo Patritico. Esta alianza pragmtica ha suscitado el oprobio y el rechazo dando la imagen de polticos
dispuestos a todo para alcanzar el poder. El MIR no haba construido su imagen oponindose ferozmente a la dictadura militar?
Una oposicin pagada con sangre por numerosos militantes de
ese partido? A partir de ese momento, otros bolivianos se dieron
luz verde para integrar el transfugio en la cultura poltica. Con la
Megacoalicin que llev a Hugo Banzer a la presidencia en
1997, la confusin aument todava ms pues todos los partidos,
salvo uno, se re-encontraron para gobernar el pas.
En segundo lugar, ese tipo de procedimiento electoral termina por involucrar un problema de gobernabilidad. Existe
aqu una paradoja. Aquello que al inicio del ciclo democrtico
haba sido considerado como una suerte de victoria: los acuerdos
o pactos que permitan de hecho que el pas sea gobernado, se
vuelven desestabilizadores con el tiempo. Por qu? Porque el
acuerdo logrado en el momento de la eleccin presidencial no
significa en nada un acuerdo programtico o incluso un acuerdo
sobre las grandes orientaciones polticas para el pas. Esto hace
que la vida poltica se limite a un conjunto de decisiones
improvisadas, ms o menos adecuadas, sin un firme apoyo por
parte de los aliados polticos del partido del presidente -ni en el
plano nacional, ni en el local- donde por otra parte las alianzas
pueden ser diferentes.
La ausencia total de coordinacin fue muy clara en el gobierno de Hugo Banzer con una megacoalicin de cinco partidos, pronto reducida a tres, ms ocupados en disputarse las
pegas o puestos gubernamentales para ellos y sus seguidores,

188

que a realmente gobernar concertadamente. Las divisiones

pblicas alcanzan asimismo a los mismos partidos. Por ejemplo, en
el seno de la ADN, la divisin entre dinosaurios y pitufos (viejos y
jvenes). Los errores de gestin se vuelven evidentemente
catastrficos cuando se producen en perodo de recesin y
confrontacin como poderosas olas de protesta. Un ejemplo: la
Guerra del Agua en Cochabamba, en Abril 2000. La narracin
de los hechos muestra un conjunto de rdenes, de contrardenes,
de cacofona del conjunto de los responsables nacionales y
locales, un uso de la violencia a contratiempo, un estado de sitio
ilegal (De la Fuente, 2000). Evidentemente, difcilmente se puede
conceder crdito a una clase poltica, que parece incapaz de
gobernar o cuya manera de gobernar es tan grosera como
visiblemente criticable.
La segunda razn que yo propondra para explicar el descrdito de la clase poltica no es nada original y sobre todo no es
nueva: se trata de la corrupcin. Numerosos analistas de
principios de siglo lo haban ya sealado: Alcides Arguedas,
Carlos Romero, Bautista Saavedra. Cuando los militares tomaron
el poder en 1964, ellos pensaban poner fin a la corrupcin de los
polticos del MNR. Pero, ellos mismos fueron culpables de una
serie de escndalos, por ejemplo, el General Garca Meza fue
acusado de trfico de piedras preciosas y droga.
Evidentemente, es delicado cifrar los desvos de fondos
pblicos hacia usos privados. Proporcionar simplemente un
rango de estimacin sobre la base de dos documentos. El primero
proviene del balance de la Contralora General de la Repblica,2
quien ha identificado que en diez aos 100 millones de dlares
de fondos pblicos han sido desviados. Pero, evidentemente la
Contralora no tiene ni el tiempo ni los medios para verlo todo.
El segundo es una estimacin propuesta por el Colegio de
Economistas en 19973 para los seis aos precedentes, de mil
millones de dlares por ao. De hecho, estn incluidos en este
recuento los beneficios del contrabando y del trfico de droga.
Sea como fuere, el hecho que la corrupcin alimente las
crnicas periodsticas, que se trafique con todo,

189

desde el asfalto hasta las vacunas pasando por los semforos y

que los responsables sean nacionales (por ejemplo, la familia
Banzer) o locales (diversos ex-alcaldes de La Paz particularmente), es suficientemente patente para que el partido ganador
de las ltimas elecciones, el MNR, lo haya convertido en un tema
central de su campaa electoral.
Hacer poltica sigue siendo un medio rpido y poco arriesgado de enriquecimiento y de movilidad social ascendente,
tomando en cuenta que el sistema judicial es ineficiente y que al
igual que la polica percibida a travs de encuestas de opinin
como la institucin ms corrupta del pas; los riesgos son en
efecto menores, considerando los posibles beneficios. Las
posibilidades de desviar dinero para su provecho son mltiples
cuando se encuentra en posicin de decisin y encargado de
manipular -o de autorizar a manipular- fuertes sumas de dinero
de las cuales muchas provienen del extranjero bajo la forma de
donaciones, de prstamos, de financiamientos diversos.
En este contexto, se dira que los partidos polticos tienen un
deseo imperativo de formar parte del aparato gubernamental, de
ello depende su sobrevivencia. En efecto, los militantes y las
tropas slo acatan si encuentran algn beneficio en empleo y en
facilidades diversas. En caso contrario, vista la porosidad de los
sistemas partidarios, ellos irn a engrosar las filas de los partidos
vecinos. Durante la ltima campaa electoral hemos tenido una
notoria ilustracin con los candidatos de la UCS para muchos
trnsfugas de otros partidos que ya no les dejaba espacio
(CONDEPA, MIR). Este fenmeno se ha acentuado an ms, desde
hace varios aos, a raz de la crisis econmica; las tropas
partidarias presionan por ayudas, hasta por socorros.
Se debe an aadir a ese cuadro el hecho que las calificaciones y los niveles promedio de competencia de los elegidos
son relativamente bajos, y que una buena parte de ellos no tiene
otro recurso que la poltica para sobrevivir. La crisis acrecienta
las dificultades de reclasamiento an para los que tienen muchos
ttulos y que no encuentran empleos que correspondan

190

a sus diplomas o competencias; hay el caso de un ministro muy

calificado que, destituido, ha abierto un restaurante para sobrevivir. Evidentemente, desde el punto de vista que nos ocupa
aqu, el espectculo cotidiano de las malversaciones, de la
competencia encarnizada de los militantes y de los cuadros
polticos por las pegas y el acceso al dinero pblico o la impunidad de todos aquellos que por posicin poltica se han beneficiado de trficos ilcitos (droga, contrabando, productos de
rapias diversas), no puede sino agudizar la clera, el despecho,
el rencor contra la clase poltica.
Una tercera razn, por la cual se acrecent todava ms el
descrdito de la clase poltica durante el mandato presidencial de
Hugo Banzer y de su reemplazante Jorge Quiroga proceda de la
creciente popularidad de otras categoras de representantes de
ciertos sectores organizados de la poblacin; particularmente de
los sectores campesinos: Felipe Quispe (elMallku)* por una parte
del altiplano Norte, Evo Morales por los cocaleros, Marcial
Fabricano entre los guaranes. Ese fue tambin el caso de los
grupos estructurados para la defensa de ciertos intereses locales
(la Coordinadora del Agua de Cochabamba, el Comit Cvico de
Santa Cruz) o de sectores sindicales particularmente rebeldes, a
la vez polticamente radicales y aferrados a las ventajas del
corporativismo: los maestros por ejemplo.
La fuerza de unos, particularmente de los lderes sindicales,
provena de la debilidad de los otros, los elegidos. No quiero entrar
aqu en el debate sobre el origen del dficit de represen-tatividad
de los elegidos en relacin a la fuerza relativa de los
representantes sectoriales, porque eso obligara a un anlisis
histrico ms fino. Pero lo que est claro es que la existencia de
esos bolsones sectoriales acrecentaba an ms el divorcio entre
los polticos y la poblacin. Haba una situacin dinmica, en la
cual la prdida de legitimidad de unos estaba en cierta manera
acentuada por el ascenso de la legitimidad de los lderes de la
oposicin.
Me parece importante subrayar un aspecto de esas oposiciones, al menos de aquellas que han tenido mayor impacto, la

191

de los cocaleros y la de las tropas sindicales conducidas por el

Mallku en el altiplano. El hecho de que ellas estn articuladas
ideolgicamente e incluso materialmente a redes internacionales que las relacionan por una parte a los combatientes
antiglobalizadores y por otra a los combatientes indianistas, y
ms generrmente identitarios. Esta ayuda contribuye, en efecto,
a acrecentar an ms la legitimidad de sus dirigentes.
Ese dficit de representatividad de los elegidos, que est por
lo tanto acentuada por el ascenso de lderes locales que
aparecen como ms autnticos, verdaderos, se acrecienta todava
ms por el efecto perverso de las presiones ejercidas sobre los
gobernantes, principalmente por la administracin norteamericana, particularmente por sus planes de lucha contra el
narcotrfico. Un ejemplo, en Noviembre 2001, el gobierno tom
disposiciones para entrabar la comercializacin de las hojas de
coca en el mercado interno. Se asegura, aunque no existe en
esta materia ninguna certeza absoluta, que esta medida fue
concebida y adoptada bajo presin norteamericana. En Enero de
2002, esas disposiciones fueron puestas en aplicacin, el mercado
de la coca de Sacaba (Cochabamba) que comercializa la hojas
procedentes de la regin del Chapare (Cochabamba) fue cerrado.
Los campesinos cocaleros se manifestaron y con violentos enf
rentamientos se opusieron a la polica muriendo dos de ellos y
cuatro policas. En esa circunstancia, se destituye de su
diputacin a su lder, Evo Morales, por atentar contra el orden
pblico. A continuacin, el Embajador de los Estados Unidos
amenaza a los electores bolivianos con represalias en caso de que
el mismo Evo Morales, convertido en candidato a la Presidencia
de la Repblica, sea elegido; lo que casi estuvo a punto de
ocurrir, entre otras razones, por la popularidad que le dio su
desafuero parlamentario y el ostracismo "yankee".
En todo caso, est claro que la adhesin de los electores a
las imposiciones de los norteamericanos, hace de ellos una
suerte de marionetas sin crdito o sin consistencia; sirve, por
contrapartida, para reforzar la legitimidad de los representan-

193

192

tes o de los lderes, que con o sin razn no aparecen como pertenecientes a la clase poltica, aquellos que son bautizados como
"asistmicos" antes de las elecciones de 2002.
Han contribuido las elecciones a reducir la fractura entre
representantes y representados? La respuesta a esta cuestin no
puede ser sino prudente y matizada. El voto ha permitido una
cierta aproximacin, en la medida en que ha existido una
renovacin de una amplitud jams alcanzada anteriormente (en
todo caso despus de 1978) del personal poltico. En efecto, la
Cmara de Diputados cuenta con el 81,5 % de nuevos, contra el
63,8 % en 1997.
Cama

Antiguos

ra de
Diputados
2002
1997

Diputados

uninominales
plurinominales

49
34

56
50

1977
19
28

2002
12
12

Total
68
62

Desde ese punto de vista, ms importante es an la llegada

al Congreso de representantes que, anteriormente, hacan parte
de los lderes emblemticos del campo de los "asistmicos": los
cocoleras organizados por el MAS y los campesinos
sindicalizados del altiplano reagrupados en el Movimiento
Indio Pachakuti (MIP). En todo, 41 parlamentarios, a saber el 27
% del efectivo del Congreso.
Al mismo tiempo, la representacin parlamentaria de Conciencia de Patria (CONDEPA) desaparece (0,4 % de votos), Unin
Cvica Solidaridad (UCS) no obtiene ms que el 5,5 % de los
votos (5 diputados), en 1997 esos dos partidos capturaron el 30
% de los sufragios. En cuanto a los partidarios de Hugo Banzer
agrupados en Accin Democrtica Nacionalista (ADN) con el 3,4
% de votos, no disponen ms que de cinco representantes en el
Congreso contra 45 en 1997.
Este cambio es evidentemente muy significativo porque
muestra que el juego poltico en Bolivia, finalmente, es menos
rgido que lo que pareca en un primer momento y los recin

llegados tienen una real posibilidad de participar en l. Es evidente, que tanto la implementacin de circunscripciones
uninominales como el aprendizaje de la democracia y el ejercicio
de la ciudadana, provocados por la municipalizacin del pas
han permitido, facilitado, la renovacin del personal poltico. Pero
qu impacto puede tener sobre las percepciones de la poltica
y del personal poltico esta ruidosa entrada de los opositores
principalmente salidos de organizaciones campesinas diversas,
que se hacan escuchar hace poco a travs de manifestaciones
espectaculares? Es evidentemente demasiado temprano para
juzgar. Pero hay grandes obstculos para que el sentimiento
general de un dficit de representacin y la visin negativa de la
poltica cambien rpidamente, por varias
razones.
1. La coalicin que gobierna tiene todas las apariencias de
las coaliciones anteriores y sus prcticas son las mismas: nepotismo
(familias Snchez de Lozada, Paz Zamora), distribucin de la
torta (multiplicacin de puestos poltico-administrativos), carrera y
batalla por las pegas (ocupacin de ministerios o de oficinas
pblicas en Octubre por los militantes del MNR y del MIR).5
2. Los ex-"asistmicos" estn en la oposicin parlamentaria y
su juego es doble. Consiste, en primer lugar, en decir que no se
les da suficiente lugar, que se los rechaza, que se los aleja de las
decisiones. Al mismo tiempo, ellos amenazan al gobierno con
nuevas revueltas sociales, es decir, que juegan alternativamente
con su mandato de elegidos y con su liderazgo corporativo para
atacar al gobierno y a su mayora. Aunque ellos estn en el
corazn del juego poltico, an pueden actuar como si estuvieran
fuera. Desde el punto de vista de la representacin, esto plantea
el problema de saber a quienes son los que realmente
representan a sus electores o a sus tropas sindicales. Desde el
punto de vista de la percepcin del pblico, en relacin a la
poltica, eso no cambia nada, porque todo pasa como si ellos
estuvieran en una situacin ms autntica.
Hasta aqu, los diputados uninominales elegidos raramente
han jugado su rol de intermediacin entre la poblacin y el

195

194

Parlamento; no se ha visto surgir ninguna permanencia, ninguna oficina en la cual el diputado pueda recibir a sus administrados para registrar sus problemas o sus proposiciones. Han
existido diversas declaraciones de intencin relativas a la necesaria aproximacin con los electores o an la redistribucin o
la reversin de una parte del salario para usos colectivos.
Queda por ver si eso ir a implementarse efectivamente.
El juicio romntico segn el cual los lderes "indgenas" de
tal o cual partido son "esta vez, los instrumentos polticos de
los pueblos originarios",6 me parece en todo caso muy ingenuo y
osado. En la historia del sindicalismo campesino boliviano, no
faltan los lderes que han perseguido fines personales
aprovechando de su status y que han contrado compromisos o
alianzas con sus enemigos de ayer, es hasta una prctica corriente. Ya
vimos como los incita la ingeniera electoral boliviana y la
corrupcin. A eso se agrega el hecho que en toda organizacin de
envergadura, es el caso del MAS cuyo nmero de miembros se
incrementa y su cobertura nacional se extiende, por ms sensible
que fuera a los intereses del pueblo, existe una tendencia a la
oligarquizacin. Es la famosa ley de acero, puesta en evidencia por
Roberto Michels (1914), en su libro sobre los partidos polticos,
que hace que la lite se aleje de la base.
La frmula empleada ms arriba puede tambin ser criticada cuando se oponen unos representantes criollos a otros
representantes indgenas; por primera vez, los representantes
indgenas acceden en gran nmero al Congreso. Cuando se
mira un poco ms de cerca la biografa de los "indgenas" del
Parlamento, se percibe que una gran mayora de ellos son tcnicos o profesionales, tienen una larga trayectoria sindical o
poltica, viven en ciudades medianas o grandes, en otros trminos no corresponden mucho a la imagen convencional de los
campesinos. Todos o casi todos estn en un proceso de ascenso
social, en el cual el cargo de diputado constituye una suerte de
coronamiento. Desde el punto de vista del origen social, sera
interesante comparar ste con el primer elegido despus de la
Revolucin de Abril, en 1956. Aquel tambin

marcaba una suerte de ruptura. La proporcin de obreros o

ms bien de sindicalistas era muy fuerte. Cualquiera fuese el
resultado de esta comparacin, lo que distingue a los actuales
parlamentarios, a mi entender, es su indianismo, evidentemente
ms radical en el caso del Mdlku y de sus seguidores, mas que se
origen popular o indgenas
Para resumir en pocas frases lo esencial de lo que fue planteado, dir en primer lugar que las elecciones de 2002 han
mostrado la capacidad del sistema de representacin boliviano
para tomar en cuenta y absorber a los dirigentes salidos de las
principales corrientes contestatarias, que han agitado al pas estos
dos ltimos aos. Podemos luego considerarlas como un test
positivo para la democracia; las instituciones se han mantenido.
La oposicin no ha desembocado en un cambio absoluto de los
modos de representacin.
Planteado esto, los diversos obstculos de la clase poltica
para lograr una credibilidad ms importante siguen presentes,
mucho depender de la conducta de los nuevos parlamentarios y
de los elegidos de una manera ms general, porque si el sistema de
representacin actual favorece la renovacin de la clase poltica y
las alianzas de los polticos, sigue propiciando todas las formas de
traicin, transfugio, clientelismo, porque la corrupcin puede
continuar prosperando en tanto que la institucin judicial siga
siendo inoperante, aun si la prensa y ciertas instituciones ejemplares
como la Contralora General de la Repblica realizan un trabajo real
de informacin. Finalmente, porque los partidos opositores
pueden todava aparecer -durante cunto tiempo?- como los
opositores limpios de una clase poltica sucia y corrupta que ellos
pueden an estigmatizar como tal.
1
2
3
4
5
6

Cf. entre otros los escritos de Rene Antonio Mayorga.

La Prensa, 20/11/2002.
30 das, Octubre 1997.
Mallku : jefe tradicional de los linajes aymars.
Ver, por ejemplo, La Prensa, 10 de octubre y 30 de octubre 2002.
Boletn Boliviapress, N 11, 2002.

196

BIBLIOGRAFA
DE LA FUENTE, Manuel 2000: La Guerra por el Agua en Cochabamba.
Crnica de una dolorosa victoria. Cochabamba, MSS/PROMEC,
Documento de reflexin acadmica, N 15.
MAYORGA, Rene Antonio, 1992 : "Solivie: le role des lections dans la
phase de transition etde consolidation dmocratique",
Problmes d'Amrique latine, 7, oct.dc.1992, PP.39-61.
MAYORGA, Rene Antonio, 1995: Antipoltica y neopopulismo. La Paz,
CEBEM.
MAYORGA, Rene Antonio, 1997: Prsidentialisme parlementaris,
multipartidismo moderet transformation de l'EM: le cas de la
Bolivie, Cahiers des Amriques Latines, 26,1997-3, Pags .119144.
MAYORGA, Rene Antonio, 1998: Consolidacin institucional: asignaturas
pendientes y desarrollo de la ampliacin de la democracia representativa, Opiniones y anlisis, 33, Abril, Pags.173-220.
MAYORGA, Rene Antonio, 2000: Desmontaje de la democracia: crtica de
las propuestas de la reforma poltica del dilogo nacional 2000 y
las tendencias antisiste'micas. Reflexin debate, La Paz, CEBEM.
MAYORGA, Fernando, 2002: Neopopulismo y democracia. Compadres y
padrinos en la poltica boliviana (1988-1999), Cochabamba/
La Paz, CESU, PLURAL y CEPLAG.
MICHELS, Roberto 1914: Les parts politiques. Essai sur les tendances
oligarchiques des de'mocraties. Pars, Flammarion.

LAS ELECCIONES Y LA LEY DE

PARTICIPACIN POPULAR
Manuel de La Fuente*

Profesor de la Facultad de Ciencias Econmicas UMSS, Cochabamba,

Bolivia, Coordinador Regional JACS SAM/1P8/NCCR-NS.

1. LAS ELECCIONES Y LA LEY DE PARTICIPACIN

POPULAR1
Las elecciones de Junio del 2002 han producido sorpresas y
creado una situacin de esperanza. La sorpresa ms importante
fue la masiva votacin que obtuvieron el Movimiento al Socialismo
(MAS) y el Movimiento Indgena Pachakuti (MIP), dos partidos de
races indgenas y campesinas, que esta vez obtienen una
representacin congresal considerable, modificando radicalmente el
escenario poltico nacional. Esta insurgencia de la "otra Boli-via"
-la de los pueblos indgenas, de los campesinos, de los marginados, de los pobres- ha significado un paso adicional en el
proceso de democratizacin de la sociedad boliviana. Esta ltima
se manifest claramente en ocasin de la inauguracin del
nuevo Congreso, en el cual los Senadores y Diputados indgenas
del MAS y del MIP tomaron la palabra en aymara y en quechua y se
presentaron en el hemiciclo con sus vestimentas tradicionales. Por
primera vez, el Parlamento de visti con ponchos y "hojotas"
Adems, la votacin del MAS, del MIP y de la Nueva Fuerza
Republicana (NFR) est mostrando que una mitad de la poblacin quiere cambios, que no est satisfecha con el modelo
neoliberal, impuesto desde 1985, ya que no ha resuelto los graves
problemas de empleo, pobreza, corrupcin y exclusin

201

200

social que existen en el pas. Pero sabrn los polticos "tradicionales" y los grupos econmicos dominantes, entender el
significado de la votacin, y cambiar en consecuencia? Es lo
que vamos a tratar de responder mas adelante.
Por su parte, el Movimiento Nacionalista Revolucionario
(MKR) y el Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR) mantienen su electorado, mientras que Accin Democrtica Nacionalista (ADN) y Unidad Cvica Solidaridad (UCS) reconocen un
retroceso significativo. En cuanto el Movimiento Bolivia Libre
(MBL), debilitado, se present junto al MNR. Estos cinco partidos
que han estado en el gobierno en diferentes momentos desde
1985- lograron en anteriores elecciones ms del 70% de los
votos. Pero en Junio del 2002 apenas obtienen un 48% de los
votos vlidos3 (Cuadro 1).
Resultadc
PftMos

Cuadro 1 js de las s
onal
aleccione (en
nac
1915 190
porcentajes)

1997

2082

!S 19S3

Candidato a la presidencia
Movimiento Nacionalista Revolucionario
(MNR)
Movimiento de la Izquierda Revolucionaria
(MIR)
Accin Democrtica Nacionalista (ADN)
Unidad Ciwa Solidaridad (UCS)

Gonzalo (Goni) Snchez de

Lozada
Jaime Paz

30.4

25.6

35,6

18.2

22.5

10,2

21,8

21,1*

16,8

16,3

Ronald MacLean
Johnny Fernndez

32.8

25.2
13,8

22.3
16.1

3.4
5,5

72,7

5,3
75,8

3.1
76,4

^47,7

12.3

14.3

17.2

Movimiento Bolivia Ubre (MBL)

SUB TOTAL

73,4

Conciencia de Patria ICONDEPA)

Movimiento al Socialismo (MAS)

Nicols Valdivia
Evo Morales

Nueva Fuerza Republicana (NFR)

Manfred Reyes Villa

Felipe Quispe (Mailku)

Movimiento Indio Pachakutik (MIP)

Otros Partidos

TOW
Fuente: Corte Nacional Electoral. Elaborac *
En 1 993. el MIR se present con ADN y

n personal. >002. el MBL con

el MNR.

0.4
20,9
20.9
6,1

26.6
1M

15.0
1N

10.0
1N

6.4
1N

4.0
186

Sin embargo, la regresin de los partidos neoliberales no

d Ja misma en las diferentes regiones del pas. En efecto,
en 1993 los cinco obtenan en La Paz, Cochabamba, Oruro,
S1

Potos y Chuquisaca alrededor del 71% de los sufragios, mientras

que en las ltimas elecciones obtuvieron tan solo un 37% de los
votos. En cambio en Tarija, Santa Cruz, Beni y Pando el
retroceso electoral fue menor, habiendo los cinco logrado en
1993 un 87% del electorado y ahora un 70%. Veamos ahora con
mayor detenimiento lo sucedido con los dos partidos que han
sobrevivido al vendaval antineoliberal

2. EL MNR O EL RETORNO DE GONI

El MNR es el partido ms antiguo, tiene unos 60 aos de
historia y ha marcado para bien y para mal la poltica del pas.
Pas de ser, junto con los sindicatos, el autor de la Revolucin de
1952; fue el que implemento en 1985, junto con la derecha, el
modelo neoliberal. En 1993, obtuvo la mayor cantidad de votos
durante este periodo neoliberal, es decir, ms de 35% de los
sufragios (ver nuevamente Cuadro 1). Un gran logro que se
debe a un carismtico Gonzalo Snchez de Lozada, llamado
Goni, que en ese entonces posea un cierta gracia, alternaba sus
propuestas polticas con bromas que eran celebradas por
muchos, hasta su fuerte acento ingls tena encanto.
Lo que tambin le dio votos fue su apertura a la problemtica
campesina y su alianza con Vctor Hugo Crdenas, un lder
aymara con mucho prestigio, sobre todo en La Paz. En este departamento, con la mayor cantidad de electores, obtuvo en esa
oportunidad 45% de los votos, una cifra que se ha reducido a un
15% en las ltimas elecciones. La ausencia de un representante
indgena ha ocasionado esos resultados. Fue la imposibilidad de
encontrar una personalidad de la talla de Crdenas o una mala
apreciacin de la capacidad de convocatoria del MAS y del ME"?
Sea lo que fuera, Goni pensaba ganar, poniendo contra la
pared a los partidos que conformaban el gobierno saliente, y
apostando en ubicar el tema de la lucha contra la corrupcin al
centro del debate electoral. Es por esta razn que eligi como
acompaante de frmula a Carlos Mesa -periodista con mu-

202

203

cho prestigio y dueo de un canal privado de televisin- como

garanta de una verdadera lucha contra la corrupcin.
Sin embargo, el MNR se vio rpidamente arrinconado por el
rechazo que manifestaba una buena parte del electorado hacia
Goni,4 por la NFR que pareca invencible y por el MAS que
comenzaba a levantar cabeza. La capitalizacin 5 una de las
"realizaciones" importantes de su anterior gobierno estuvo en el
centro del debate electoral, todos los otros partidos casi sin
excepcin juzgaron duramente esta medida.
Al MNR no le qued ms que ofrecer obras, empleos y defender
como poda la capitalizacin y en general el orden neoliberal. Para
ello tena ingentes recursos que le permitieron inundar de
propaganda electoral canales de televisin, radios, paredes, parques
y cuanto espacio estaba a su alcance. Un solo dato para demostrar
este hecho, segn "La Razn", el MNR gast en propaganda
poltica, solo en la televisin de La Paz, Cochabamba y Santa
Cruz alrededor de 6,5 millones de dlares, una cifra considerable si la
comparamos a los 310 mil que gast el MAS (Cuadro 2).

Este despliegue publicitario, el voto conservador persisMaSreH P PaS' 1 l0 qUe Habra ^ aadir los es ^
alrededor dela candida
uta^e
E?7lograr
7f ^^elSeCre
-tura de Evo Morales, le
permiti
primer puesto
i a ru-

vel nacional, aunque bastante disminuido con relacin a 1993 y

llevando una leve ventaja a los partidos que le siguen, el MAS y
NFR Esta victoria se tradujo en una importante brigada parlamentaria, formada por 11 senadores y 36 diputados.
Como Goni no logr el 50% necesario para ser electo directamente6 y como no tuvo los suficientes parlamentarios, debi
negociar con las otras entidades polticas la conformacin de un
nuevo gobierno. Situacin que pareca relativamente fcil, ya
que en teora varios partidos estn muy cerca de las posiciones
del MNR. Sin embargo, esta tarea no fue tan sencilla, fue
necesaria la intervencin de la Embajada Americana, de los
empresarios privados, de los banqueros, de la prensa y de la
jerarqua de la Iglesia Catlica para que el MIR acept
cogobernar con el MNR.

3. EL MIR, DE LA CRTICA AL COGOBIERNO

CON EL MNR
El MIR tambin resisti a los fuertes vientos de cambio que
soplan en la actualidad, logrando ubicarse en un cuarto lugar,
con un 16% de los sufragios. Para conseguir esta votacin tuvo
que acomodarse a la situacin, adoptando un discurso similar al
de los antineoliberales. El pragmatismo del MIR lo llev a
respaldar la reivindicacin de los movimientos sociales que
luchan por la realizacin de una Asamblea Constituyente. Por
otra parte, plantearon la venta de gas por el Per y fueron muy
crticos de la capitalizacin.
Con respecto de ese ltimo punto, Jaime Paz lleg a tildar a
Goni de "vendepatria", una posicin totalmente demaggica ya
que fue en el gobierno del MIR-ADN (1987-1993) que se dio
inici al proceso de privatizacin, continundose ste, de lo
poco que ya quedaba, en el gobierno de Banzer / Quiroga (19972002), en el que el MIR tena una fuerte participacin.
Los planteamientos del MIR parecan antagnicos frente a
los propuestas de Goni, sin embargo, no lo fueron a la hora de

204

limar las asperezas en aras de formar un cogobierno con el

MNR. Los dos partidos se pusieron de acuerdo en una serie de
puntos, el "Plan Bolivia", que peca de una gran generalidad y
que han significado en los hechos la vuelta del MIR al redil
neoliberal, dejando su retrica contestataria y adoptando los
puntos de vista del MNR. Lo que parece muy lgico, ya que un
grupo importante del MIR est compuesto por empresarios de la
talla de Samuel Doria Medina, el "rey' del cemento.
Los dos partidos en realidad deberan haberse unido antes,
puesto que los grupos dominantes de ambas agrupaciones
tienen vinculaciones con poderosos intereses econmicos
nacionales e internacionales. Sin embargo, la lgica econmica a
veces entra en conflicto con las lgicas partidarias y de grupo.
En este caso agravada por las acusaciones mutuas de
corrupcin y de vinculacin con el narcotrfico. Pelea que lleg a
su punto mximo cuando Osear Eid, mano derecha de Jaime
Paz, fue encarcelado durante el primer gobierno de Goni.
Ahora estn unidos, pero esta unin parece frgil. Nuevamente si primara la lgica econmica no habra problema, pero la
ambicin de poder y la bsqueda de pegas, las enemistades y
los resentimientos siguen latentes. En la posesin del nuevo
gobierno el 6 de agosto estas animosidades se han demostrado.
A Jaime Paz no le gust el discurso del flamante vicepresidente y
hubo un fuerte tira y afloja en cuanto al nombramiento de los
nuevos ministros. El MNR esperaba que el MIR coloque a sus
dirigentes de primera lnea o por lo menos a eficientes
tecncratas, pero ni lo uno ni lo otro ha sucedido. Con justa
razn la prensa se preguntaba por los intereses o la estrategia
oculta que estara siguiendo Jaime7.

4. LA DEBACLE DE LOS OTROS PARTIDOS

NEOLIBERALES Y DE CONDEPA
^ La ADN junto a la llamada megacoalicin ha gobernado el
pas los ltimos 5 aos, cuatro de la mano del General Banzer

205
y uno bajo el mando de Tuto Quiroga. Sin entrar a una evaluacin
detallada de lo que fue este ltimo gobierno, se puede decir
que la gestin gubernamental de Banzer fue una de las peores.
Sin capacidad de respuesta frente al agotamiento del modelo
econmico impuesto desde 1985 y sin genio para afrontar la
complicada situacin externa, Banzer ha conducido al pas a
una grave crisis econmica.
Por otra parte, no pudo solucionar una serie de problemas, relacionados a la temtica de la coca, al tema de la tierra, el
agua y el territorio. Herencia pesada que dej a Tuto, quien a
pesar de la nueva imagen gubernamental que quiso proyectar no
logr encontrar mejores soluciones. El enfrentamiento,
particularmente con los cocaleros y campesinos del altiplano,
fue entre otros la norma y en su ao de gestin hubo mas muertos
que en los cuatro primeros aos de la megacoalicin. Con
semejante expediente y con un mal candidato la ADN ha desaparecido prcticamente del escenario, aunque la figura de Tuto
podra ser reflotada el 2007, seguramente con otra agrupacin
poltica
En cuanto a la UCS, socia menor de todos los gobiernos
desde 1993, ha visto sus sufragios reducirse a un 5% del electorado. Con seguridad, la mala gestin en la Alcalda de Santa
Cruz de Johnny Fernndez, lder ucesista y los problemas que
tiene con el fisco por no querer pagar los impuestos que debe,
ha determinado esa votacin Sin embargo, a pesar de esos resultados tan mediocres, la UCS vuelve al gobierno y nada menos
que al mando del Ministerio de Justicia. Ser que desde all
nuevamente Johnny podr evadir los impuestos?
Por su parte el MBL, despus de haber batallado para convertirse en una izquierda moderna y aceptada por la ciudadana,
abandona esas banderas en 1993 y se asocia con el MNR.
Asociacin que continua hasta ahora y que lo ha llevado a la
debacle total tanto en trminos organizativos como electorales.
De una eleccin a la otra ha perdido su capacidad de propuesta,
y ha visto reducidos sus militantes y votos. En el ltimo
sufragio, despus de muchas dudas, que demuestra la

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206

debilidad creciente de dicha organizacin, se present al lado

del MNR, sin que eso hubiera representado una posibilidad de
proyeccin partidaria a futuro.
Finalmente, Conciencia de Patria (CONDEPA), un partido
creado a la sombra de Carlos Palenque, un lder populista y
carismtico, no sobrevivi a la muerte de su caudillo, ni a las
peleas internas que sobrevinieron, cuando CONDEPA sin un
programa muy definido, aunque un tanto contestatario, decide
acoplarse al Gobierno de Banzer en 1997. Sin embargo, siguiendo
a Rafael Archondo hay que notar, que CONDEPA parece haber sido
un eslabn en esta larga marcha de los indgenas hacia la toma de
poder poltico. Masivamente los "condepistas" han votado por el
MAS (Archondo 2002:35).

los electores del MAS lo hizo porque votar por este movimiento
era votar por ellos mismos. En efecto, muchos de los candidatos
del MAS han sido elegidos en asambleas sindicales, comunales
o de los pueblos indgenas, todos en consecuencia tienen una
trayectoria en el seno de dichas organizaciones.
Adems, varios candidatos del MAS ya ocupaban papeles
polticos al nivel local gracias a la Ley de Participacin Popular
(LPP).10 Lo que nos conduce a evocar los impactos, tal vez no
deseados de esta ley, que fue otra de las medidas "estrella" del
primer gobierno de Goni; que paradjicamente se ha convertido
en un boomerang para el MNR. Esta Ley, fuertemente criticada
en sus inicios por los sindicatos campesinos y por las
organizaciones de los pueblos indgenas, ha sido una medida
que ha permitido:

5. EL MAS Y LA PARTICIPACIN POPULAR

El MAS de ser un pequeo partido regional se ha convertido

en la segunda fuerza poltica del pas. Con un discurso, en el
que se entremezclan propuestas como la recuperacin de los
recursos naturales, la defensa del sector productivo, la cultura y
la coca; y crticas contra la corrupcin, el racismo, la
intervencin de los Estados Unidos, el sometimiento a los dictados del Fondo Monetario y del Banco Mundial, la falta de
soberana y las polticas neoliberales; logr el apoyo de un 20%
del electorado. Un discurso con fuertes matices de izquierda,8
pero tambin con un contenido tnico y campesino que fue
presentado de manera inteligente en la propaganda electoral del
MAS.
Ahora bien, la gente muy esperanzada apoy al MAS, pero lo
hizo desde diferentes perspectivas. Una minora de sus electores,
en los que no vale la pena detenerse, votaron por Evo en
consonancia con sus ideas de izquierda o para canalizar su
bronca frente a los partidos tradicionales y a la intervencin del
embajador norteamericano. 9 Sin embargo, la mayora de

la municipalizacin de todo el territorio. Antes, las regiones

rurales no gozaban de poder local. De hoy en adelante,
estas regiones -y tambin los campesinos- disponen de una
alcalda, puesto que el territorio municipal engloba las
zonas urbanas y rurales de un espacio geogrfico determinado.
la reestructuracin de los municipios al dotarles de nuevas
competencias en el campo de la salud, de la educacin,
del deporte, de la cultura, etc. Adems, los municipios estn
encargados, ahora, del desarrollo de su territorio.
que los municipios tengan cierta capacidad econmica, lo
que resuelve, en parte, el eterno problema de la falta de
medios financieros de las alcaldas provinciales. Esto, en
parte, porque los recursos atribuidos son insuficientes frente a
la amplitud de los problemas a resolver.
la promocin de la Participacin Popular gracias al reconocimiento de las Organizaciones Territoriales de Base 11
(OTB), ya sean asociaciones vecinales, comunidades campesinas, pueblos indgenas o sindicatos agrarios. En realidad, cada OTB (que representa a la poblacin de un territorio
determinado) puede organizarse, segn las costumbres

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de cada regin, lo que reafirma la diversidad cultural del

pas.
En lo concierne a sus acciones, las OTB pueden proponer,
controlar y supervisar las obras pblicas y los servicios municipales de acuerdo con las necesidades comunitarias (Art. 7 de la
LPP). Este derecho de las OTB puede ser ejercido gracias a una
"planificacin participativa municipal", concretizada en los
Planes de Desarrollo Municipal (PDM) as como en los Programas
de Operaciones Anuales (POA).
La planificacin participativa se esfuerza en ir ms all
de los problemas que supone la planificacin "tradicional".
Desde este entonces, se ambiciona una planificacin ms integral. Se busca la coordinacin de todas las instituciones locales y la participacin de toda la poblacin por el intermedio
de las OTBs.
Todas estas disposiciones legales han dado una nueva vida a
los sindicatos campesinos. De hoy en adelante, pueden participar en las elecciones de las autoridades locales, y en los lugares donde la mayor parte de la poblacin forma parte de los
sindicatos campesinos, pueden operar estrategias para elegir a
las autoridades de su perferencia. Adems, en la medida en que
los municipios disponen de fondos financieros, son cada vez
ms envidiados por los sindicatos.
Desde hace algunos aos, en muchas regiones, los sindicatos campesinos ya hicieron la experiencia de escoger entre
sus miembros los candidatos al Concejo Municipal y a la Alcalda; adems, ciertos sindicatos hasta tomaron el control de
numerosos Gobiernos Municipales. Es el caso particularmente
de la regin del Chapare, base principal de Evo Morales,
donde todos los alcaldes y la mayora de los concejales municipales pertenecen al MAS. Desde estas zonas se produjo una
irradiacin hacia el resto del pas.
En realidad, al dirigir un gobierno local, los sindicatos tomaron conciencia de que, en los hechos, no tenan necesidad de
la mediacin de un partido ajeno a ellos. Esto explica, en

gran parte, el xito del MAS y la disminucin de los votos para el

MNR y otros partidos neo-liberales en el medio rural.

6. EL MAS Y LOS MOVIMIENTOS SOCIALES

Finalmente, otros candidatos del MAS han sido elegidos
gracias a su compromiso en las luchas sociales que han tenido
lugar desde el ao 2000. Este ao constituye, para Bolivia, un
fuerte momento de ruptura provocada por lo que se llam la
Guerra del Agua, la cual ha causado el levantamiento de la
ciudad y del campo de Cochabamba en contra de la privatizacin
del agua.12 En este periodo, cansada de la corrupcin y de las
negociaciones realizadas a espaldas de la opinin pblica, la
poblacin se ha movilizado slidamente, en un primer tiempo
para evitar que la empresa municipal que provee agua,
SEMAPA, sea entregada a los intereses privados y luego, para
enfrentar la represin y el estado de sitio que Banzer, en vano,
trat de implementar para imponer la privatizacin del agua.
Desde entonces, Bolivia ya no es la misma.
La Guerra del Agua ha constituido un giro muy importante.
Hasta ese momento, los gobiernos neo-liberales imponan su
voluntad a pesar de las protestas. Conseguan privatizar a los
cuatro vientos y a su antojo. Desde Abril 2000, las cosas
cambiaron y el gobierno tuvo que ceder ante diferentes reivindicaciones de la poblacin, particularmente en lo que concierne a
las privatizaciones.
Luego, otras batallas se sucedieron reclamando un reconocimiento mayor de los pueblos indgenas y una mayor atencin
al sector agrcola. Varios bloqueos de carreteras tuvieron lugar
sucesivamente.
Al principio del ao 2002, antes de las elecciones, estall
otro conflicto. El gobierno, siguiendo la lucha contra la comercializacin de la coca, prohibi el mercado de Sacaba (ciudad
muy cercana a Cochabamba), donde se vende legalmente este
producto. Como era de prever, los cocaleros reaccionaron muy

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210

fuertemente y se produjeron enfrentamientos dejando un saldo

de varios muertos, entre los cuales algunos policas.
Aprovechando el impacto que causaron estas vctimas en la
opinin pblica y pensando resolver el problema, el gobierno
impuso al Congreso la tarea de suprimir la inmunidad parlamentaria de Evo Morales. Esta injusticia lo proyect y a la
larga le signific ser el segundo candidato a la presidencia mas
votado, con derecho a terciar con Goni en el Congreso a la primera magistratura de la nacin. Evo trat de conseguir apoyos
para ese fin pero sin xito, ese deseo por el momento no fue
ms que un sueo, todava a Solivia le cuesta elegir un
presidente indgena.
Lo ms significativo de esta proeza del MAS es que dirigentes
sindicales y de los pueblos indgenas entran numerosos al
Congreso representndose a si mismos y no como en el pasado
que ocasionalmente participaban bajo la frula de partidos
liderizados por lites "criollas" generalmente citadinas. La presencia de parlamentarios electos por el MAS, a los que habra que
aadir los 6 diputados electos por el MIP supone un cambio sustantivo en cuanto a la composicin tnica del Congreso, pero tambin
supone el ingreso de los movimientos sociales, que llegan
cargados de una serie de reivindicaciones y que estarn defendindolas, no solamente en las calles y caminos como antes, sino
tambin en el Parlamento. Ahora el desafo del MAS es consolidar
su electorado y elaborar una propuesta que sea aceptada de
manera mas amplia, particularmente en las ciudades.

7. EL MIP O LA REVUELTA DE LOS AYMARS

El MIP, partido dirigido por Felipe Quispe, el "Mallku" ha
sido creado muy recientemente en medio de los enfrentamientos
que se produjeron entre el gobierno Banzer-Quiroga y los
campesinos del altiplano boliviano (en Septiembre-Ocrubre de
2000 y en Mayo de 2001). Estos enfrentamientos han permitido
que los campesinos reciban una mayor atencin de parte

del Estado. Engrandecido por sus xitos, el Mallku, quien es

tambin el Secretario Ejecutivo de la Confederacin nica de
Trabajadores Campesinos de Bolivia, ha decidido crear su propio
partido poltico.
Este partido tiene un programa ms indigenista que el MAS. Al
lmite como indica Bigio,13 Quispe llama a la destruccin de
Bolivia y a la reconstitucin del Kollasuyo, con comunidades
campesinas que se autogobiernen. Potencialmente el MIP puede
convertirse en una fuerza separatista aunque en el pasado el
Mallku, lider contradictorio, ha demostrado una posicin de
dilogo, obteniendo para sus bases campesinas una cierta
atencin del Estado.
En las elecciones de Junio del 2002, el MIP alcanz un interesante porcentaje de votos. Pero, ste ha sido inferior a lo que
esperaba el Mallku. Sus votos estn concentrados en las regiones
rurales aymars del altiplano paceo y tiene una cierta
presencia en la ciudad de El Alto. Sin embargo, an en estas
regiones, su rival Evo Morales gan ms votos.

8. LA NFR, DE PRIMERA EN LAS ENCUESTAS A

UN DESABRIDO TERCER PUESTO
La NFR de Manfred Reyes rpidamente se posesion, logrando alianzas con un amplio abanico social, con empresarios
de Santa Cruz, con lderes campesinos de Cochabamba y con
los socialistas que haban ganado la Alcalda de Potos. Tuvo
un discurso antineoliberal, proponiendo la realizacin de la
Asamblea Constituyente, la revisin de los contratos de
capitalizacin y el potenciamiento del Estado. Por otra parte,
mostrndose como una novedad en el mbito poltico nacional,
critic duramente a los viejos partidos.
Este posicionamiento rindi frutos y empez a crecer, llegando a ocupar el primer lugar en las encuestas, con cerca de
un 40% en las ms optimistas. Hasta que empez a equivocarse,
a mentir sobre su ex suegro y expresar opiniones retrogra-

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das, como en el caso de los gays a quienes consider enfermos.

Por otra parte, la dursima campaa que despleg el MNR contra
Manfred, acusndolo de tener una fortuna de origen dudoso y
de haber estado ligado a la dictadura de Garca Meza, penetr
en el nimo de la gente. Finalmente, la influyente Iglesia Catlica le
dio el tiro de grada, al pedir a la ciudadana no votar por candidatos ligados a grupos religiosos sospechosos en una clara alusin
a vnculos que supuestamente tena con la secta Moon.
Cuando se supieron los cmputos, la NFR que debera haber
festejado ya que de un modesto 8% que logr en las elecciones
municipales de 1999 pas a un 20%, no lo hizo, ya que esperaba
mucho ms. En realidad, los augurios que le daban un primer
lugar y los deseos de Manfred de superar la barrera del 50% no
se cumplieron. As que obtener un tercer puesto cerca de los
dos primeros signific una derrota electoral.

9. CONSIDERACIONES FINALES
La votacin del 30 de junio ha conformado un Congreso plural
con grupos parlamentarios minoritarios. Tan slo 84 de los 157
parlamentarios apoyaron la eleccin de Goni, lo que significa que el
gobierno actual posee una ligera mayora. Por la primera vez en
estos ltimos aos, la oposicin contar con una importante
bancada parlamentaria. Se tiene entonces un Congreso que ya no
es mas un apndice del Poder Ejecutivo, convirtindose en un
importante lugar de discusin y de negociacin poltica.
Por otra parte, los resultados electorales y las negociaciones
posteriores originaron la conformacin de un gobierno frgil,
formado esencialmente por dos agrupaciones polticas rivales
(MNR y MIR), que an despus de ser gobierno siguen
enfrentndose. Finalmente, el cuadro se complica an ms para el
gobierno ya que Bolivia atraviesa por una crisis econmica, con
muchas empresas endeudadas y al borde de la quiebra, con una
tasa de desempleo abierta del 12% y con otro 50% de la fuerza
de trabajo en situacin de precariedad.

213

Cmo salir de la crisis? Y sobre todo, cmo evitar que los

puntos de discordancia que conciernen temas tan fundamentales
como los cambios constitucionales, la exportacin del gas hacia
mercados norteamericanos, la problemtica de la coca y de la
tierra, no desemboquen en una sangrienta confrontacin? Se hace
cada vez ms urgente que el gobierno tome conciencia del hecho
que una gran mayora de la poblacin pide un cambio real,
perfectamente expresado en estas elecciones. Desde los destacados
eventos que se sucedieron a partir de Abril de 2000 (Guerra del
Agua, bloqueo de carreteras, lucha para la reapertura del mercado
de la coca de Sacaba ...) el pueblo desea participar en las
decisiones polticas y sobre todo, rechaza ser sometido a las
medidas gubernamentales que se le imponen.
Sin duda alguna, el pas permanece dividido. Es por esta
razn que es necesario repensar el modelo econmico y poltico,
adaptndolo a las nuevas realidades del pas. Goni ser capaz
de renunciar a su autoritarismo? Recordemos que en el pasado,
durante su primer mandato, Goni siempre impuso su voluntad,
a veces recurriendo a la fuerza. Hasta la Ley de Participacin
Popular fue decidida desde arriba sin tomar en cuenta la opinin
de la poblacin.
Goni est en el poder desde hace algunos meses y su gobierno ha lanzado mensajes contradictorios. Por un lado, algunas
seales hacen pensar que nos dirigimos hacia el dilogo. El hecho
de haber nombrado un prefecto aymara independiente en La
Paz y de haber anunciado que se tomara el tiempo necesario para
implementar una poltica nacional de energa, despus de consultar
a la sociedad civil, son algunos signos interesantes. Pero por otro
lado, el hecho de haber dado un importante poder a un hombre de
autoridad frrea, es decir, a Snchez Berzan, actual Ministro de
la Presidencia as como a su equipo, es una seal alarmante.
Adems, el haber impuesto una medida tan polmica como el
"BONOSOL",14 sin que realmente se d un debate en el Congreso es
otro signo preocupante.
Cul ser la accin del gobierno en el futuro? Recurrir a
la fuerza? En vez de debatir el fundamento de las leyes en el

214

215

seno del Parlamento, tendr por nica estrategia la emisin de

decretos? o al contrario, establecer un dilogo fecundo con la
oposicin, lo que significara la adopcin del principio de
consulta y de negociacin particularmente con el MAS?
Pero la responsabilidad tambin incumbe al MAS que, para el
pas, representa una verdadera esperanza. No debe enfrentarse
al gobierno, solo por el hecho de oponerse. Debe medir de
manera apropiada sus acciones y contribuir a la elaboracin de
polticas pblicas, de manera realista.

josto del 2002

Anexo 3 Composicin del

ento boliviano en

Parlam Partidos

Ac Nmero de diputados Nmero de senadores

MNR
MIR

36
26

11

UCS
ADN

5
4

1
0

MAS
NFR
MIP

27
25
6

8
2

PS

Parlamentarios para el gobierno

Anexo 1
Cronc

logia de los presidentes de B Olivia desde el 1985 bierno

Partidos en el gobierno
y de las alianzas de go
Presidente

Ao

Parlamentarios en la oposicin Fuente:

1985-1989
1989-1993
1993-1997
1997-2002

Victor Paz Estensoro (MNR)

Jaime Paz Zamora (MIR)
Gonzalo Snchez de Lozada (MNR)
Hugo Banzer (ADN)

2002-2007 Fuente: Gonzalo Snchez de Lozada (MNR) >n

Elaboracic

MNR y ADN

Elaboracin personal.

ADN y MIR
MNR. MBL, UCS,

ADN, MIR, UCS, CONDEPA, NFR

MNR, MIR, UCS. MBL

personal.

Anexo 2
Porcentaje de votos En las elecciones nacionales
de 1997

' y 2002

2002

1997

3
Nmero de votantes potenciales (poblacin de ms de 18 aos)

4.146717
(100%)

4.680.172
(100%)

Nmero de inscritos en las listas electorales

3.252.501
(78%)

Nmero de votantes

2.321.117
(56%)

4.155.055
(89%)
2.944.065
(64%)

Nmero de votos blancos o cancelados

143.559
(3%)
2.177.558
(53%)

215.257
(5%)

Nmero de votos vlidos

Fuente: Corte Nacional Electoral. Elaboracin personal.

2.778.808
(59%)

Una versin anterior, ms sinttica, de este artculo fue publicada en De

La Fuente (2002).
En 1985, el MNR gobern con ADN; en 1987. el MIR con ADN; en 1993, el
MNR con UCS y el MBL; en 1997, ADN con el MIR, UCS, NFR y
CONDEPA. Este ltimo partido, despus de oponerse al modelo neoliberal
ingresa en 1997 al gobierno, conociendo una serie de peleas internas, que
han conducido a su desaparicin el 2002. En cuanto a NFR, no estuvo
mucho tiempo en el gobierno y el 2002 se present, lo veremos, con un
discurso crtico.
Los votos vlidos no toman en cuenta a las personas que votaron en
blanco, que anularon su voto, que se abstuvieron o que simplemente no
se inscribieron en una notara electoral. Todas esa personas representaron el 2002 un 41% del electorado. Lo que quiere decir que un
porcentaje importante de la poblacin no se interesa mucho por la suerte de
los partidos polticos.
En las encuestas Goni era el candidato presidencial que mas antipatas
despertaba, un 42% de los electores decan que jams votara por l. La
Razn, 5 de mayo 2002.
Una forma original de privatizar las grandes empresas pblicas, entregando a cambio de promesas de inversiones, el 51% del paquete accionario y
el control de la administracin a las empresas transnacionales, particularmente en el caso de los hidrocarburos a empresas estadounidenses.
En Bolivia se tiene un sistema semiparlamentario, ya que si ningn
partido obtiene 50% de los votos es el Congreso quien designa al Presidente de la Repblica, entre los dos candidatos ms votados.

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12
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Ver el Semanario Pulso del 9 al 15 de agosto 2002.
Segn Gonzalo Rojas, la diferencia entre el MAS y la izquierda tradicional, es que esta ltima, contrariamente al MAS, fue "ciega a los problemas de la herencia colonial" Pulso, 5 al 11 de julio 2002, Pag. 10.
Unos pocos das antes de las elecciones el embajador amenaz a los
bolivianos de cortar la ayuda si votaban por un candidato favorable al
narcotrfico, una alusin directa a Evo Morales, aunque nunca se prob
la vinculacin del lder del MAS con estas actividades ilcitas:
Para ms detalle sobre la Ley de Participacin Popular, promulgada en
1995, ver De La Fuente (2001).
OTB es el nombre que se dio inicialmente a las organizaciones que conciernen a una comunidad. Este trmino ha provocado polmica y desde
entonces se utiliza el de "organizaciones comunitarias". Sin embargo, en
la medida en la cual la utilizacin del trmino inicial se mantiene en
numerosos estudios, seguiremos utilizndolo en este texto.
Ver los artculos publicados en OSAL (2000) y mi artculo intitulado La
Guerra del Agua en Cochabamba. Crnica de una victoria doloroso, De La
Fuente (2000).
Isaac Bigio, "Felipe Quispe: de "terrorista a lder parlamentario", El
Juguete Rabioso, 21 de julio 2002, Pag. 12.
El "BONOSOL" es un complemento financiero atribuido a las personas
de edad. La polmica alrededor de esta medida, implementada a partir
de Enero 2003, gira alrededor del hecho que su fuente de
financiamiento procede por una parte, de los fondos de la capitalizacin
y por otra de la cotizacin de las nuevas generaciones cuyas futuras
jubilaciones estn siendo hipotecadas.

BIBLIOGRAFA
ARCHONDO, Rafael 2002: Qu pas con CONDEPA ? Patria GrandeAo I,
No. 9 (segunda poca), Noviembre, Pags. 35-38.
BIGIO, Isaac 2002: Felipe Quispe: de "terrorista" a lder parlamentario, El
Juguete Rabioso, 21 de julio, Pag. 12.
DE LA FUENTE, Manuel 2001: (comp.) Participacin popular y desarrollo
local. La situacin de los municipios rurales de Cochabamba y
Chuquisaca. Cochabamba: PROMEC-CEPLAG-CESU.
DE LA FUENTE, Manuel 2000: La Guerra del Agua a Cochabamba. Crnica
de una victoria doloroso, "Documentos de reflexin acadmica",
No. 15, PROMEC, Facultad de Ciencias Econmicas y
Sociologa. Universidad Mayor de San Simn de Cochabamba, Mayo.

DE LA FUENTE, Manuel 2002: Del reino del neoliberalismo a la insurgencia de los indgenas y campesinos. La posibilidad de construir
una nueva Bolivia, Observatorio Social de Amrica Latina
(OSAL) Revista de CLACSO, Buenos Aires, ao III, No. 8,
Septiembre, Pags. 83 a 88.
MAYORGA, Fernando 2002: Neopopulismo y democracia. Compadres y
padrinos en la poltica boliviana (1988-1999), La Paz: CESU,
PLURAL y CEPLAG.
Varios autores 2002: Elecciones presidenciales 2002, Opiniones y anlisis,
La Paz: FUNDEMOS, Septiembre.
Varios autores 2000: La "Guerra del Agua" en Cochabamba, Observatorio
Social de Amrica Latina (OSAL), Ao 1, No. 2, Buenos
Aires: CLACSO, Septiembre.
ROJAS, Gonzalo, 2000: Los nuevos desafos sociales: construir una nacin
plural Pulso, 5 al 11 de julio, Pag. 10.