MODELO RELACIONAL DE DISEO DE POLTICAS PBLICAS

GRAGLIA, Emilio
KUNZ, Daniela
MERLO, Ivana

CAPTULO UNO: SUJETO Y OBJETO DE LAS POLTICAS PBLICAS

1) Qu son las polticas pblicas?

Desde el enfoque que se presenta a continuacin, la insatisfaccin social en aumento
demuestra que no hay polticas pblicas o que stas fallan.
Hoy, gobernar y administrar en nombre y representacin del bien comn es gobernar y
administrar por polticas pblicas (Aguilar Villanueva, 1996: 24-36), lo que requiere saber
qu son y deben ser y, sobre esa base, cmo estudiarlas, disearlas y gestionarlas.
Desde este enfoque, las polticas pblicas son proyectos y actividades que un estado1
disea y gestiona a travs de un gobierno2 y una administracin3 a los fines de satisfacer
necesidades de una sociedad4.
Las polticas son pblicas por dos razones principalmente:

Una, porque su sujeto (o responsable) principal es un estado.

Otra, porque su objeto (o finalidad) principal debe ser una sociedad.

As, lo pblico de las polticas pblicas es una nocin en trnsito de lo estatal a lo

social y de lo social a lo estatal. Una zona de encuentro, ms grande o ms pequea, segn los
casos. Por tanto, no todo lo estatal es pblico ni todo lo social es pblico. Dicho en otros
trminos: lo pblico de las polticas pblicas es la interseccin de lo estatal y lo social.

a) Un estado como responsable principal

Se afirma que el sujeto (o responsable) principal de las polticas pblicas es un
estado. Ahora bien, en el marco de la globalizacin, se impone un modelo relacional de
diseo (y gestin) de polticas pblicas que reconozca, por una parte, la doble tendencia hacia
la integracin y la descentralizacin de competencias y recursos (Held, 1995: 129-175, Bilb
y Pastor, 1996: 464) y, por la otra, el protagonismo de los sectores privados (con y sin fines
de lucro) y ciudadanos (San Salvador Del Valle Doistua, 2000: 29-30).

Respecto al concepto de estado, se puede ver GOZZI (1983: 541-551) y SCHIERA (1983: 563-570).
Respecto al concepto de gobierno, se puede ver LEVI (1983: 710-712) y LLEIX (1996: 395-412).
3
Respecto al concepto de administracin, se puede ver PASTORI (1983:12-19) y SANZ (1996: 412-428).
4
Respecto al concepto de sociedad, se puede ver BOBBIO (1983: 1519-1524).
2

Desde este punto de vista, no importa que los proyectos y las actividades busquen (o
no) satisfacer necesidades sociales sino que sean proyectos y actividades estatales.
Vistas desde el sujeto, si no se pueden enumerar e identificar proyectos
gubernamentales5 y actividades administrativas 6, no hay polticas pblicas. Por tanto, puede
haber proyectos estatales sin polticas pblicas y puede haber actividades estatales sin
polticas pblicas.
Se dice proyectos y actividades, decisiones y acciones. No se dice proyectos o
actividades, decisiones o acciones. Se trata de una conjuncin y no de una disyuncin. Una
poltica pblica es una decisin gubernamental accionada por una administracin o una accin
administrativa decidida por un gobierno.
Las decisiones o los proyectos de los gobiernos, sin actividades no son polticas
pblicas. Si los planes o programas gubernamentales aseguran la educacin pero faltan
escuelas o clases, no hay polticas pblicas. Hay decisiones o proyectos, solamente. Las
acciones o las actividades de las administraciones, sin proyectos tampoco son polticas
pblicas. Si se construyen escuelas o se dictan clases pero no se definen los objetivos
generales y particulares de la educacin que se busca, no hay polticas pblicas. Hay acciones
o actividades, solamente.
Gobierno y administracin van de la mano. No administrar es desgobernar (Nieto,
1990: 5) y no gobernar es desadministrar. Para tener polticas pblicas, son imprescindibles
tanto los proyectos gubernamentales como las actividades administrativas, las decisiones y
acciones estatales (Heller, 1981: 246-256).
Claramente, las polticas pblicas no se pueden disear ni gestionar sin un estado. Y
as debe ser entendido por los sectores privados tanto empresariales como asociativos. Ahora
bien, las polticas pblicas tampoco se pueden gestionar con un estado a solas. Y as debe ser
entendido por el sector pblico. Los ciudadanos aguardan (paciente o impacientemente) que
as sea.

b) Una sociedad como finalidad principal

Se afirma que el objeto (o finalidad) principal de las polticas pblicas debe ser una
sociedad. Luego, en el marco de la globalizacin, se impone un modelo relacional de diseo
5

Aqu se define a los proyectos en sentido amplio, o sea, como sinnimo de planes o programas a cargo de
gobiernos, si bien en sentido restringido, como se ver ms adelante, los proyectos son ms especficos que los
planes y ms genricos que los programas.
6
Aqu se define a las actividades en sentido amplio, o sea, como sinnimo de acciones a cargo de
administraciones.

(y gestin) que reconozca la primaca, por una parte, de la sociedad sobre el estado (Garca
Escudero, 1979: 12 y Valverde Mucientes, 1979: 18) y el mercado (Butiglione, 1997: 70-73)
y, por la otra, de la persona sobre la sociedad (Rossetti, 1983: 34).
Vistas hacia el objeto, si no se pueden enumerar o identificar las necesidades
sociales a satisfacer mediante un proyecto y una actividad estatales, no hay polticas pblicas.
Por tanto, puede haber proyectos y actividades estatales sin polticas pblicas.
En las reformas constitucionales (provinciales o nacionales) que han posibilitado las
reelecciones de gobernadores o presidentes aumentando el nmero de legisladores, por
ejemplo, siempre hubo decisiones y acciones gubernamentales y administrativas pero no
siempre hubo necesidades sociales a satisfacer (Gatts, 2003).
Las polticas pblicas se deben orientar a la satisfaccin social, indefectiblemente. Es
decir, a alcanzar una calidad de vida deseada7 como bien comn8 y el consiguiente consenso
sectorial y ciudadano. De lo contrario, segn nuestro enfoque, no deben ser definidas como
polticas pblicas.

2) Necesidades sociales y problemas pblicos

Las necesidades son carencias de una sociedad (internacional, nacional o local)9, es
decir, lo que sta requiere o precisa10 para alcanzar una calidad de vida deseada como bien
comn11.
7

Situacin que determina el grado de bienestar integral de las personas o de una poblacin; por esta razn la
calidad de vida no se expresa slo en parmetros econmicos o materiales sino sociales, psicolgicos y
ambientales, los que a su vez deben estar en armona con la historia, tradicin y cultura de esa poblacin
(Planificacin local participativa, 1999: 202).
8
Segn la Doctrina Social de la Iglesia Catlica, por bien comn, es preciso entender el conjunto de aquellas
condiciones de vida social que permiten a los grupos y a cada uno de sus miembros conseguir ms plena y
fcilmente su propia perfeccin (Guadium el spes, 26). El bien comn comporta tres elementos esenciales.
Supone, en primer lugar, el respeto a la persona en cuanto tal. En segundo lugar, el bien comn exige el
bienestar social y el desarrollo del grupo mismo. El bien comn implica, finalmente, la paz, es decir, la
estabilidad y la seguridad de un orden justo. Segn el Prembulo de la Constitucin Argentina, sta ha sido
ordenada, decretada y establecida con el objeto de constituir la unin nacional, afianzar la justicia, consolidar la
paz interior, proveer a la defensa comn, promover el bienestar general y asegurar los beneficios de la libertad.
Estos seis valores (unin nacional, justicia, paz interior, defensa comn, bienestar general y libertad) sintetizan la
nocin histrica de bien comn de la sociedad argentina.
9
Finalidad principal de las polticas pblicas, desde un punto de vista prescriptivo.
10
La satisfaccin social de esas carencias puede ser demandada o no. Se diferencian, pues, las necesidades
demandadas y las necesidades no demandadas. Puede haber necesidades graves que no son percibidas como
urgentes.
11
Por ejemplo, segn la Mesa del Dilogo Argentino (Buenos Aires, 11 de julio de 2002) la sociedad argentina
requera o precisaba construir una sociedad ms equitativa (equidad en los costos de la crisis, atencin
prioritaria y renovada de la emergencia social, la salud como derecho inalienable, la educacin como poltica de
Estado y la vivienda digna como mbito de desarrollo humano), reconstruir un Estado al servicio de los
ciudadanos y fortalecer la democracia (reforma del sistema poltico y de representacin, la reforma de la
justicia, la transformacin y mejora del sistema de seguridad, un renovado proyecto de ley de coparticipacin
federal sustentado en una clara divisin de funciones y responsabilidades, la reforma del Estado y las finanzas

Al decir necesidades sociales a satisfacer se puede considerarlas en general o en

particular. Se las considera en general cuando se enumeran o identifican las carencias de
todos los sectores, en todas las materias y en todos los territorios (por ejemplo, las
necesidades a satisfacer por el estado provincial de Crdoba). En cambio, se las considera en
particular cuando se especifican las carencias:

en relacin con un sector (la niez, la juventud o la adultez, las mujeres o los varones, los

discapacitados, los desempleados o los pobres12, por ejemplo) y/o

en relacin con una materia o rea (necesidades a satisfacer en salud, por ejemplo, o ms

precisamente en atencin primaria de salud o en agua y saneamiento ambiental, alimentacin

y mejor distribucin de los productos agrcolas, control de las enfermedades endmicas,
educacin para la salud, inmunizacin, medicamentos esenciales, servicios curativos,
preventivos y de rehabilitacin y servicios materno infantiles, es decir, los ocho elementos
de la atencin primaria de salud segn la Organizacin Panamericana de la Salud) y/o

en relacin con un territorio o zona (necesidades a satisfacer en el norte, sur, este u oeste

de una ciudad, provincia o nacin13, por ejemplo).

Ahora bien, desde este enfoque, las necesidades sociales (generales o particulares) y
los problemas pblicos no son sinnimos. Los problemas son impedimentos que un estado14 ,
es decir, un gobierno o una administracin (nacional, provincial o municipal) debe resolver
para que una sociedad pueda satisfacer sus necesidades. Por ejemplo, la atencin de salud o de
educacin pueden ser necesidades mientras que las deficiencias o insuficiencias de hospitales
o de escuelas pueden ser problemas. La seguridad puede ser una necesidad insatisfecha
mientras que las deficiencias o insuficiencias de la legislacin penal, la polica preventiva, la
justicia penal o el servicio penitenciario pueden ser sendos problemas irresueltos.
De esa manera, un estado debe resolver los problemas pblicos como medio para una
sociedad pueda satisfacer sus necesidades. Si el dficit fiscal o la deuda pblica impiden
satisfacer las necesidades de la sociedad (salud y educacin, seguridad, etc.), el estado debe

pblicas solventes y un nuevo sistema impositivo) y una economa al servicio de la persona e integrada al
mundo (modelo de crecimiento econmico equilibrado y armnico, estabilidad monetaria, fomento del ahorro y
reconstruccin del sistema financiero e insercin de la Argentina en el mundo).
12
Este enfoque sectorial debe ser especialmente considerado en un pas como la Argentina donde los ingresos
del 10 % ms rico son ms de 28 veces superiores a los ingresos del 10 % ms pobre, por ejemplo.
13
Este enfoque territorial tambin debe ser especialmente considerado en un pas como la Argentina, donde la
Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires concentran un 60 % del Producto Bruto Geogrfico y las
Provincias de Crdoba, Santa Fe y Mendoza concentran otro 20 % y donde el ndice de Desarrollo Humano de la
Ciudad de Buenos Aires (0,867) es ms de cinco veces superior al de la Provincia de Formosa (0,156), por
ejemplo.
14
Responsable principal de las polticas pblicas, desde un punto de vista descriptivo.

resolverlos pero no como fin. Consiguientemente, el supervit o el pago nunca pueden ser a
costa de la insatisfaccin de las necesidades sociales, por ejemplo.

3) Fases del diseo y gestin de polticas pblicas

Para que un estado (como sujeto o responsable principal) pueda disear y gestionar
polticas pblicas, stas deben ser vistas y consideradas como un proceso cuyo punto de
salida (input) es una situacin de insatisfaccin social y cuyo punto de llegada (output) debe
ser una situacin de satisfaccin social (ver Grfico 1).
Grfico 1: Polticas pblicas como proceso de satisfaccin social

Situacin de
insatisfaccin
social

POLTICAS
PBLICAS

Situacin de
satisfaccin
social

Desde este enfoque, el proceso de polticas pblicas se puede clasificar en fases15. Las
fases primarias del proceso de polticas pblicas son: Diagnstico, Decisin, Direccin y
Difusin16. A esta clasificacin se la llama el modelo de las cuatro D. Cada una de las fases
primarias son subprocesos del proceso de polticas pblicas, con sus inputs y outputs. El
diagnstico y la decisin integran el diseo mientras que la direccin y la difusin completan
la gestin de polticas pblicas, como partes de un proceso tcnico poltico
administrativo17. Segn el modelo de las cuatro D, si un estado busca solucionar problemas
para que una sociedad pueda satisfacer necesidades, lo primero que debe hacerse es
diagnosticar las alternativas posibles (sobre la base de las necesidades insatisfechas y los
problemas irresueltos) y decidir los proyectos gubernamentales (sobre la base de las
alternativas posibles). A partir del diseo, lo siguiente que debe hacerse, es dirigir y difundir
los proyectos gubernamentales diseados convirtindolos en actividades administrativas
15

Las fases son perodos o etapas a los fines de disear y gestionar polticas pblicas. El inicio y el trmino del
proceso deben ser los estudios (de determinacin y de impacto) de polticas existentes.
16
En trminos del proceso de polticas pblicas adaptado de Jones (1984) y de Meny y Thoening (1992), en este
modelo, el diagnstico incluye tanto la identificacin del problema como la formulacin de una solucin,
se preserva la toma de la decisin como fase autnoma de las polticas pblicas, la direccin incluye tanto la
aplicacin de la accin como la evaluacin de los resultados y se agrega la difusin como fase autnoma de las
polticas pblicas.
17
En sentido amplio, suele identificarse la fase de la decisin con la funcin de gobierno y la fase de la direccin
con la funcin de administracin. Sin embargo, no hay buen gobierno sin diagnstico a priori y no hay buena
administracin sin difusin a posteriori.

gestionadas. As, el diseo anticipa (o alimenta) la gestin mientras que la gestin perfecciona
(o retro-alimenta) el diseo.

CAPTULO DOS: DIAGNSTICO DE POLTICAS PBLICAS

El diagnstico empieza con la identificacin de necesidades insatisfechas y

problemas irresueltos18 y concluye con la formulacin de alternativas posibles19 (ver
Grfico 2).

Necesidades
insatisfechas
y problemas
irresueltos

Identificar
necesidades
y problemas

Necesidades
y problemas
identificados

Formular
alternativas
posibles

Alternativas
posibles

Grfico 2: Fases secundarias del Diagnstico

En esta fase primaria, los diseadores20 son los encargados de identificar y formular
las necesidades, los problemas y las alternativas. A esos fines deben realizar estudios y
consultas mediante una investigacin accin participativa (IAP)21. Se destacan, entre las
fuentes de consulta, los gobernantes y administradores, dirigentes (empresariales y sociales) y
los ciudadanos y, entre los mecanismos de consulta (adems de la observacin directa de los
diseadores), las entrevistas claves, los grupos focales y las encuestas de opinin,
principalmente. En cuanto a los medios de comunicacin social (MECOS), se los incluye
dentro del sector privado con fines de lucro o empresarial.
Se puede decir que, para jerarquizar necesidades es imprescindible la consulta a los
dirigentes (empresariales y sociales) y ciudadanos mientras que para priorizar los problemas,
18

La Identificacin de necesidades y problemas se corresponde con el nivel de planeacin normativa de

Ozbekhan y a los momentos explicativo y normativo del planeamiento estratgico situacional (PES) de Carlos
Matus.
19
La Formulacin de alternativas se corresponde con el nivel de planeacin estratgica de Ozbekhan y con el
momento estratgico del planeamiento estratgico situacional (PES) de Carlos Matus.
20
Se entiende a los diseadores como politlogos especialistas en diagnstico y en preparacin de proyectos
gubernamentales en consulta con gobernadores y administradores, dirigentes (empresariales y sociales) y
ciudadanos.
21
La investigacin accin participativa es una herramienta metodolgica, que se plantea avanzar en forma
simultnea en la investigacin de situaciones que vive la poblacin, la sistematizacin y produccin de
conocimiento en torno a ellas integrando elementos del saber popular, la ciencia y la tecnologa. El producto del
nuevo conocimiento elaborado constituye la base de una accin organizada, que moviliza diversos recursos de la
comunidad y tcnicos para mejorar las condiciones de vida (Planificacin local participativa, 1999: 202).

enumerar y seleccionar las alternativas posibles es imprescindible la consulta a los

gobernantes y administradores.

1) Cmo jerarquizar las necesidades insatisfechas

Para identificar las necesidades y los problemas, los diseadores deben enumerar y
jerarquizar las necesidades insatisfechas.
Para enumerarlas, deben preguntar a los sectores privados y ciudadanos,
principalmente, cules son las necesidades a satisfacer por un estado (sujeto) respecto a un
sector en una materia y un territorio determinados?. Luego, para jerarquizarlas, deben analizar
la gravedad (en el tiempo y el espacio) y la urgencia (en la percepcin del sector pblico, los
sectores privados y el sector ciudadano) de las necesidades a satisfacer, siendo stos los
criterios de jerarquizacin propuestos. La gravedad (temporal y espacial) se puede analizar a
partir de estadsticas pblicas o privadas (censos nacionales, provinciales o municipales, por
ejemplo). La urgencia, en cambio, se debe analizar a partir de una investigacin accin
participativa (IAP) que consulte a los dirigentes (empresariales y sociales) y ciudadanos y,
tambin, a los gobernantes y administradores.
Establecidos los criterios, la metodologa que se propone supone que los diseadores
consideren cada una de las necesidades insatisfechas22 por separado y averigen: Es grave en
relacin con otros perodos?. Es grave en comparacin con otros lugares?. Es percibida
como urgente por los dirigentes empresariales y sociales?. Es percibida como urgente por los
ciudadanos?. Es percibida como urgente por los gobernantes y administradores?.
Para cada pregunta se admiten tres opciones y a cada una de ellas se le asigna un
puntaje que va de tres a uno:

Respecto a la gravedad en el tiempo, se asigna tres puntos si las necesidades insatisfechas

aumentaron, un punto si disminuyeron y dos puntos si no aumentaron ni disminuyeron en

comparacin con otro tiempo23.

Respecto a la gravedad en el espacio, se asigna tres puntos si las necesidades son

mayores, un punto si son menores y dos puntos si no son mayores ni menores en comparacin
con otro espacio24.

22

Metodolgicamente, en cuanto a las necesidades sociales, en los estudios de polticas existentes se las ve como
necesidades a satisfacer (o sea, en positivo, empleo, nutricin o alfabetismo, por ejemplo).En la jerarquizacin,
en cambio, se las considera como necesidades insatisfechas (o sea, en negativo, desempleo, desnutricin o
analfabetismo).
23
El desempleo en Provincia de Mendoza en 2004 respecto a 2003, por ejemplo: ha subido, ha bajado o es el
mismo?.

En cuanto a la urgencia en la percepcin, se asigna tres puntos si las necesidades

insatisfechas son percibidas como muy urgentes, un punto si son percibidas como poco
urgentes y dos puntos si son percibidas como urgentes por el sector pblico, los sectores
privados (con y sin fines de lucro) y el sector ciudadano, respectivamente.
No se comparan las necesidades insatisfechas entre ellas. Se considera cada una por
separado asignndole un puntaje en relacin con cada uno de los criterios establecidos. La
suma de los puntajes dar el orden de jerarquizacin que se busca.
A los fines de la jerarquizacin, no deben compararse necesidades a satisfacer por
distintos sujetos (por ejemplo, la Provincia de Crdoba versus la Municipalidad de Crdoba).
Tampoco deben compararse las necesidades a satisfacer por un sujeto respecto a distintos
sectores y en relacin con distintas materias o territorios (por ejemplo, la salud de los nios
del noroeste versus la educacin de los ancianos del sureste).
Mientras ms imprecisa sea la delimitacin de necesidades sociales, ms largo ser el
listado de problemas irresueltos.
A continuacin, se presenta como herramienta de anlisis metodolgico la Tabla de
jerarquizacin de necesidades insatisfechas.
Tabla N 1
Jerarquizacin de necesidades insatisfechas
Necesidad

Criterios de jerarquizacin
Gravedad

En relacin
con otro
tiempo

Total

Urgencia

En relacin
con otro
espacio

Del sector
pblico

Del sector
con fines de
lucro

Del sector
sin fines de
lucro

Del sector
ciudadano

N1
N2
N3
N4

Fuente: Elaboracin propia

Por tanto, para cada necesidad social, los puntajes van de un mximo de 18 (una
necesidad insatisfecha en aumento en relacin con otro tiempo, mayor en comparacin con
24

El desempleo en 2004 en Provincia de Mendoza respecto a provincias argentinas, por ejemplo: es mayor,
menor o igual?.

otro espacio, percibida como muy urgente por el sector pblico, los sectores privados y los
ciudadanos) a un mnimo de seis (una necesidad en disminucin en relacin con otro tiempo,
inferior en comparacin con otro espacio, percibida como poco urgente por el sector pblico,
los sectores privados y los ciudadanos). Indudablemente, una necesidad con ms puntaje
debera ser jerarquizada por encima de otra u otras con menos puntajes.
Muchas veces, al aplicar esta tabla, dos o ms necesidades sociales tienen un mismo
puntaje. Entonces, los diseadores deben determinar cul es el criterio predominante a los
fines de la jerarquizacin y desempatar a favor de la necesidad social con ms puntaje
segn dicho criterio.
Con esta tabla, se puede obtener un orden jerarquizado de necesidades sociales a
satisfacer como calidad de vida, que puede ser considerado como la visin de una sociedad
(objeto o finalidad principal de las polticas pblicas), en trminos de planeamiento
estratgico.
A partir de esa visin, los objetivos generales25 de cualquier poltica pblica son (o
deben ser) satisfacer una o ms necesidades sociales jerarquizadas.
Es muy importante destacar que a los fines de la calidad de vida deseada como bien
comn, hay que satisfacer cada una de las necesidades enumeradas y jerarquizadas. Para esto
es muy til que los diseadores averigen cunto de la calidad de vida deseada se alcanza si
se satisface cada una de las necesidades sociales. Sin embargo, incrementalmente, se
recomienda tomar una necesidad y seguir los pasos siguientes.

2) Cmo priorizar los problemas irresueltos

Despus de jerarquizar las necesidades insatisfechas, los diseadores deben enumerar
y priorizar los problemas irresueltos.
Para

enumerarlos,

deben

preguntar

los

gobernantes

administradores,

principalmente, cules son los problemas que impiden satisfacer cada una de las necesidades
a satisfacer y cules son sus causas?. Luego, para priorizarlos, deben analizar la incidencia de
los problemas a resolver, siendo ste el criterio de priorizacin propuesto. La incidencia se
debe analizar a partir de una investigacin accin participativa que consulte a los gobernantes
y administradores y, tambin, a los dirigentes (empresariales y sociales) y ciudadanos.26

25

Se entiende que un objetivo es general cuando es ms amplio en relacin con otros que estn subordinados a
l.
26
Metodolgicamente, se consulta sobre la urgencia de las necesidades insatisfechas y luego por la incidencia de
los problemas irresueltos.

Establecido el criterio, la metodologa que se propone supone que los diseadores

consideren cada uno de los problemas irresueltos por separado y averigen: Cunto incide la
solucin de cada problema sobre la resolucin de cada uno de los dems?.
Para cada pregunta se admiten tres opciones y a cada una de ellas se le asigna un
puntaje que va de tres a uno. Corresponde asignar tres puntos al problema que soluciona ms
de dos tercios de otro, dos puntos al problema que soluciona menos de dos tercios y ms de
un tercio de otro y un punto al problema que soluciona menos de un tercio de otro.
A diferencia de lo que se vio para jerarquizar las necesidades, se comparan los
problemas entre ellos. Se considera cada problema irresuelto por separado asignndole un
puntaje en relacin con cada uno de los problemas irresueltos. La suma de los puntajes dar el
orden de priorizacin que se busca.
A continuacin, se presenta como herramienta de anlisis metodolgico la Tabla de
priorizacin de problemas irresueltos.
Tabla N 2
Priorizacin de problemas irresueltos
Problemas

Incidencia
P1

Totales
P3

P2

P1

Cunto incide
sobre P2?

P2

Cunto incide
sobre P1?

P2

P3

Cunto incide
sobre P1?

P3 Cunto incide
sobre P2?

P1 Cunto incide
sobre P3?

P1

Cunto incide
sobre P3?

P2

P3

Fuente: Elaboracin propia.

A diferencia de la tabla de jerarquizacin de necesidades insatisfechas, los puntajes no

van de un mximo a un mnimo fijos, dependiendo, en cambio, de la cantidad de problemas
en anlisis. Indudablemente, un problema con ms puntaje debera ser priorizado por encima
de otro u otros con menos puntajes.
Muchas veces, al aplicar esta tabla, dos o ms problemas tienen un mismo puntaje.
Entonces, los diseadores deben realizar una comparacin adicional y desempatar a favor
del problema que ms incida.
Con esta tabla, se puede obtener un orden priorizado de problemas pblicos a
resolver, que puede ser considerado como la misin de un estado (sujeto o responsable
principal de las polticas pblicas), en trminos de planeamiento estratgico.
10

A partir de esa misin, los objetivos particulares27 de cualquier poltica pblica son (o
deben ser) resolver uno o ms problemas pblicos priorizados.
Segn este enfoque, los objetivos de las polticas pblicas (tanto el general como los
particulares) son a largo plazo, es decir, ms de cuatro aos, considerando el mandato
constitucional de los gobiernos nacionales, provinciales y municipales.
Es muy importante destacar que a los fines de la calidad de vida deseada como bien
comn, hay que solucionar cada uno de los problemas priorizados de cada una de las
necesidades jerarquizadas. Para esto es muy til que los diseadores averigen cunto de cada
problema se resuelve si se remueve cada causa y cunto de cada necesidad se satisface si se
resuelve cada problema. Sin embargo, incrementalmente, se recomienda tomar una causas de
un problema y seguir los pasos siguientes.

3) Cmo enumerar las alternativas

Para formular las alternativas posibles, los diseadores deben enumerar las
alternativas.
Se trata de contar o enunciar los diferentes cursos de decisin y accin para solucionar
los problemas priorizados. Cada alternativa debe desarrollarse en trminos generales
indicando los recursos financieros y organizacionales, la gestin de recursos y la consecucin
de objetivos previstas y la factibilidad tanto social como legal.
Es necesario pensar dos o ms alternativas a los fines de remover (total o
parcialmente) cada una de las causas principales de cada uno de los problemas priorizados
respecto a cada una de las necesidades a satisfacer. Deben ser por lo menos dos alternativas, a
los fines de definir un orden seleccionado de posibles y, sobre esa base, en la decisin,
adoptar la alternativa poltica y preparar el proyecto gubernamental a ejecutar y comunicar.
Esta tarea requiere creatividad e innovacin.
La enumeracin de las alternativas no debe limitarse por las posibilidades o
imposibilidades de gestionarlas, ejecutarlas o comunicarlas. Esas limitaciones se consideran
despus (al seleccionar las posibles).
Al enumerar las alternativas, es necesario analizar cada una de las causas principales
de cada uno de los problemas priorizados y saber si constituye una debilidad28 o una
amenaza29, en trminos del anlisis FODA.

27

Los objetivos particulares son medios para la consecucin de los objetivos generales. Los objetivos
colaterales, en cambio, son aquellos que se obtienen casi espontneamente al desarrollar los particulares.

11

Si las causas de los problemas a solucionar son debilidades, las alternativas

enumeradas deben suponer fortalezas30. En cambio, si aquellas son amenazas, stas deben
suponer oportunidades31. Tratar de solucionar debilidades estatales a partir de oportunidades
sociales32 o tratar de solucionar amenazas sociales a partir de fortalezas estatales, es errneo y
peligroso33. Enumerar las alternativas requiere buscar (y encontrar) tanto las fortalezas de la
organizacin como las oportunidades del entorno para superar las debilidades estatales y las
amenazas sociales, respectivamente.
Claramente, se trata de un trabajo de prospectiva a travs del cual se pretende anticipar
las consecuencias eventuales de la ejecucin y la comunicacin de las diferentes alternativas.
Las alternativas suponen decisiones o acciones incompatibles, por definicin. Es decir,
entre dos decisiones o acciones, si se toma o realiza una no se toma o realiza otra y viceversa.
Si hubiera una alternativa, los diseadores deben considerar mantener la situacin
existente como otra alternativa.
Una alternativa puede tender a remover una o varias causas de uno o varios problemas.
Ahora bien, si, a esos fines, se pueden o se deben realizar varias actividades, stas son partes
de una alternativa y as deben ser vistas y consideradas por los diseadores.34.
La enumeracin de alternativas se puede ampliar mediante consultas a especialistas, de
acuerdo con el sector, la materia o el territorio correspondientes.

4) Cmo seleccionar las posibles

Despus de enumerar las alternativas, los diseadores deben seleccionar las posibles.
A esos fines, metodolgicamente, primero, deben establecerse criterios de seleccin
de alternativas. Desde el punto de vista que se presenta, los criterios de seleccin de

28

Las debilidades son fuerzas internas (de la organizacin estatal, gubernamental o administrativa) que actan
negativamente.
29
Las amenazas son fuerzas externas (del entorno social) que actan negativamente.
30
Las fortalezas son fuerzas internas (de la organizacin estatal, gubernamental o administrativa) que actan
positivamente.
31
Las oportunidades son fuerzas externas (del entorno social) que actan positivamente.
32
Si el problema es el dficit y la causa es la disminucin de la recaudacin (debilidad de la organizacin), es
errneo y peligroso creer que la alternativa de solucin es la reactivacin de la economa (oportunidad del
entorno), por ejemplo.
33
Si el problema es el dficit y la causa es la recesin de la economa (amenaza del entorno), es errneo y
peligroso creer que la alternativa de solucin es el aumento de la recaudacin (fortaleza de la organizacin), por
ejemplo.
34
A los fines de eliminar la insuficiencia de recursos humanos como una de las causas de la deficiente atencin
del personal (problema), contratar o capacitar no son dos alternativas sino dos actividades de una alternativa
(mejorar la atencin del personal). Una alternativa sera, en cambio, privatizar el servicio: si se privatiza no se
contrata ni se capacita al personal y viceversa.

12

alternativas posibles pueden ser tres, a saber: capacidad real de intervencin, efectividad y
factibilidad poltica.
La capacidad real de intervencin depende de los recursos financieros y
organizacionales tanto gubernamentales como administrativos. Dentro de los recursos
financieros se incluyen tanto los propios como los provenientes de otras jurisdicciones (como
la coparticipacin federal a las provincias o la coparticipacin provincial a las
municipalidades). Dentro de los recursos organizacionales se incluyen tanto las estructuras
orgnicas como las plantas de personal (permanente y contratado).
A la capacidad real de intervencin, es conveniente agregar la efectividad como la
sntesis de eficiencia y eficacia. Si un proyecto es eficiente y eficaz, se puede decir que es
efectivo. Siguiendo a Hctor Sann ngel (1998: 40), se puede definir eficiencia como
racionalidad y rendimiento en el uso de los recursos para generar productos y eficacia como
grado de impacto social debido al cumplimiento del objetivo social y de generacin de los
resultados deseados en el medio ambiente. Tambin se puede decir que la eficacia es la
medida en que se logran o no los objetivos previstos mientras que la eficiencia es la relacin
entre los resultados y los recursos consumidos para lograrlos, en trminos del profesor
Eduardo Arnoletto (2001: 23). As, generalmente, se asocia la eficiencia a la gestin de
recursos y la eficacia a consecucin de objetivos. Por tanto, una alternativa es ms eficiente si
gestiona mejor los recursos y ms eficaz si consigue mejor los objetivos. Si una alternativa
gasta menos recursos y alcanza ms objetivos es, a la vez, ms eficiente y ms eficaz, o sea,
ms efectiva35. Sin dudas la eficiencia debe estar subordinada a la eficacia o, dicho en otros
trminos, la gestin debe estar subordinada a los objetivos. Ahora bien, ms tarde o ms
temprano, la ineficiencia causa ineficacia, o sea, la gestin ineficiente de recursos financieros
u organizacionales frena la consecucin de objetivos.
A la capacidad real de intervencin y la efectividad, es conveniente agregar la
factibilidad poltica como la sntesis de factibilidad social y legal. Si un proyecto es factible
social y legalmente, se puede decir que es factible polticamente (Fernndez, 1996: 441). Una
alternativa es factible desde lo social si puede ser aceptada por la opinin pblica mientras
que es factible desde lo legal si puede ser aprobada por el poder que corresponda36.
La capacidad real de intervencin, la eficiencia y la factibilidad legal se pueden
analizar a partir de entrevistas claves y grupos focales a administradores, principalmente a los
35

Aqu los diseadores deben anticipar genricamente la fase de operacin, es decir, cmo se operara cada una
de las alternativas que se analizan.
36
Aqu los diseadores deben anticipar genricamente la fase de implantacin tanto social (o legitimacin) como
legal (o legalizacin), es decir, cmo se legitimaran y legalizaran cada una de las alternativas que se analizan.

13

responsables de las direcciones, secretaras o ministerios competentes, y, tambin, mediante

consultas a especialistas, de acuerdo con el sector, la materia o el territorio correspondientes.
En cambio, la eficacia y la factibilidad social se debe analizar a partir de entrevistas claves y
grupos focales a dirigentes (empresariales y sociales) y de encuestas de opinin a ciudadanos.
La seleccin es simple si las alternativas son realizables y, adems, efectivas y
factibles. Pero es compleja si son irrealizables financiera u organizacionalmente, ineficientes
o ineficaces, inviables social o legalmente.
Establecidos los criterios, la metodologa que se propone supone que los diseadores
consideren cada una de las alternativas por separado y averigen: Es realizable
financieramente?. Es realizable organizacionalmente?. Es eficiente?. Es eficaz?. Es
factible socialmente?. Es factible legalmente?.
Para cada pregunta se admiten tres opciones y a cada una de ellas se le asigna un
puntaje que va de tres a uno.

Respecto a la capacidad financiera de intervencin, corresponde asignar tres puntos a las

alternativas con recursos financieros suficientes, dos puntos a las alternativas con recursos
financieros insuficientes y un punto a las alternativas sin recursos financieros. En cuanto a la
capacidad organizacional de intervencin, corresponde asignar tres puntos a las alternativas
con recursos organizacionales suficientes, dos puntos a las alternativas con recursos
organizacionales insuficientes y un punto a las alternativas sin recursos organizacionales.

Respecto a la eficiencia, corresponde asignar tres puntos a las alternativas que gastan

menos de un tercio de los recursos, dos puntos a las que gastan ms de un tercio y menos de
dos tercios de los recursos y un punto a las que gastan ms de dos tercios de los recursos
disponibles. En cuanto a la eficacia, corresponde asignar tres puntos a las alternativas que
alcanzan ms de dos tercios del objetivo, dos puntos a las que alcanzan menos de dos tercios y
ms de un tercio del objetivo y un punto a las que alcanzan menos de un tercio del objetivo.

Respecto a la factibilidad social, corresponde asignar tres puntos a las alternativas

aceptadas por ms de dos tercios de la opinin pblica, dos puntos a las aceptadas por menos
de dos tercios y ms de un tercio de la opinin pblica y un punto a las aceptadas por menos
de un tercio de la opinin pblica. En cuanto a la factibilidad legal, corresponde asignar tres
puntos a las alternativas que deben ser aprobadas por decreto del ejecutivo, dos puntos a las
que deben ser aprobadas por ley u ordenanza con apoyo de los legisladores del gobierno y un
punto a las que deben aprobadas por ley u ordenanza con apoyo de los legisladores del
gobierno y la oposicin.

14

A semejanza de la jerarquizacin de necesidades y a diferencia de la priorizacin de

problemas, no se comparan las alternativas entre ellas. Se considera cada alternativa por
separado asignndole un puntaje en relacin con cada uno de los criterios establecidos. La
suma de los puntajes dar el orden de seleccin que se busca.
A continuacin, se presenta como herramienta de anlisis metodolgico, la Tabla de
seleccin de alternativas posibles.
Tabla N 3
Seleccin de alternativas posibles
Alternativas
en
evaluacin

Criterios de seleccin

Capacidad de intervencin
Financiera Organizacional

Efectividad
Eficiencia en
los recursos

Eficacia en
los objetivos

Puntajes de
las
alternativas
Factibilidad poltica
Factibilidad
social

Factibilidad
legal

A1
A2

Fuente: Elaboracin propia

Tambin a semejanza de la jerarquizacin de necesidades y a diferencia de la

priorizacin de problemas, aqu los puntajes van de un mximo de 1837 a un mnimo de seis38.
Indudablemente, una alternativa con ms puntaje debera ser seleccionada por encima de otra
u otras con menos puntajes.
Muchas veces, al aplicar la tabla, dos o ms alternativas tienen el mismo puntaje.
Entonces, los diseadores deben determinar cul es el criterio predominante a los fines de la
seleccin y desempatar a favor de la alternativa con ms puntaje segn dicho criterio.
Con esta tabla, se puede obtener un orden seleccionado de alternativas posibles.
Es muy importante destacar que a los fines de la calidad de vida, hay que remover
(total o parcialmente) cada una de las causas principales de cada uno de los problemas
priorizados de cada una de las necesidades jerarquizadas. Para esto es muy til que los
diseadores averigen cunto de cada causa se remueve si se adopta cada alternativa. Sin

37

Una alternativa con recursos financieros y organizacionales suficientes, que gasta menos de un tercio de los
recursos disponibles, que alcanza ms de dos tercios del objetivo, aceptada por ms de dos tercios de la opinin
pblica y que debe ser aprobada por decreto del poder ejecutivo.
38
Una alternativa sin recursos financieros ni organizacionales suficientes, que gasta ms de dos tercios de los
recursos disponibles, que alcanza menos de un tercio del objetivo, aceptada por menos de un tercio de la opinin
pblica y que debe ser aprobada por ordenanza o ley con apoyo de los legisladores del gobierno y la oposicin.

15

embargo, incrementalmente, se recomienda tomar la o las alternativas de una o varias causas

de uno o varios problema y seguir los pasos siguientes.

CAPTULO TRES: DECISIN DE POLTICAS PBLICAS

La decisin comienza con la adopcin de alternativas polticas39 y culmina con la
preparacin de proyectos gubernamentales40 (ver Grfico 3).

Alternativas
posibles

Adoptar
alternativas
polticas

Alternativas
polticas
adoptadas

Preparar
proyectos
gubernativos

Proyectos
decididos

Grfico 3: Fases secundarias de la Decisin

Los gobernantes son los responsables de adoptar las alternativas polticas a preparar
mientras que los diseadores son los encargados de preparar los proyectos gubernamentales a
gestionar41 mediante estudios y consultas a gobernantes y administradores y, tambin, a
especialistas.
La adopcin es de naturaleza poltica (Sani, 1983: 1137-1140 y Cotta, 1983: 13481390) pero supone una perspectiva tcnica de los gobernantes respecto a las polticas
pblicas. Desde este enfoque, la adopcin de alternativas polticas corresponde a los
gobernantes. Son los ejecutivos (Presidente, Gobernador o Intendente, ministros, secretarios o
directores nacionales, provinciales o municipales), en sentido restringido, y tambin los
Legisladores del o los partidos del gobierno (Diputados y Senadores nacionales, legisladores
provinciales y Concejales municipales), en sentido amplio, quienes deben adoptar las

39
A los fines de estudiar y analizar la adopcin de alternativas polticas son tiles, por una parte, el concepto de formacin
de la agenda de Cobb y Elder y, por la otra, los conceptos de anlisis racional de Quade y de anlisis incremental de
Lindblom como las dos corrientes del anlisis de polticas.

40

La preparacin de proyectos gubernamentales se corresponde con el nivel de planeacin operativa de

Ozbekham y con el momento tctico del planeamiento estratgico situacional de Carlos Matus, supone escribir
el escenario en trminos de Bardach, disear la argumentacin postdecisional, segn Majone, que despus de
la decisin ofrece a la poltica su base doctrinal, busca aumentar el consenso, responde a las crticas, mejora su
congruencia con otras polticas, y la hiptesis causal, segn Pressmann y Wildavsky, que contiene condiciones
iniciales y consecuencias previstas.
41
En sentido amplio, los decisores tambin son diseadores. Sin embargo, en sentido restringido, se llama
diseadores a los tcnicos o profesionales que diagnostican alternativas posibles y preparan proyectos
gubernamentales.

16

alternativas polticas, a partir de valoraciones de criterios de seleccin y determinaciones de

alternativas posibles.
La preparacin es de naturaleza tcnica (Kliksberg, 1984: 19-54) pero supone una
perspectiva poltica de los diseadores respecto a las polticas pblicas. Desde este enfoque, la
preparacin de proyectos corresponde a los diseadores. Son los diseadores quienes deben
proyectar los objetivos y las actividades, a partir de entrevistas claves y grupos focales a
gobernantes y administradores, dirigentes (empresariales y sociales) y, tambin, mediante
consultas a especialistas, de acuerdo con el sector, la materia o el territorio correspondientes.

1) Cmo valorar alternativas polticas

Para adoptar las alternativas polticas, segn el modelo que se propone, los
gobernantes deben valorar las alternativas, es decir, apreciarlas o estimarlas polticamente.
El diagnstico ha dicho cules son las alternativas posibles, sobre la base de tres
criterios de seleccin, a saber: capacidad real de intervencin (recursos financieros y
organizacionales), efectividad (eficiencia y eficacia y factibilidad poltica (social y legal).
Ahora bien, segn el diagnstico, todos los criterios de seleccin valen igual. Sin
embargo, segn los tiempos y espacios de cada gobierno, los criterios de seleccin pueden
valer desigualmente. Para unos puede valer ms la capacidad real de intervencin, financiera
u organizacional, para otros la efectividad, eficiencia o eficacia, y para otros la factibilidad
poltica, social o legal. Unos gobernantes pueden decir: si no tenemos recursos financieros y
organizacionales, poco o nada importan la efectividad o la factibilidad poltica. Otros: si no
tenemos eficiencia y eficacia, poco o nada valen la capacidad real o la factibilidad poltica y
otros: si no tenemos factibilidad social y legal, poco o nada valen la capacidad real o la
efectividad.
Por tanto, se propone que los diseadores ajusten la Tabla de seleccin de alternativas
posibles del diagnstico. Cmo?.

Primero, preguntando a los gobernantes cunto vale polticamente cada uno de los

criterios de seleccin utilizados en el diagnstico?. A esos fines se puede pedirles que digan
desde su punto de vista poltico cunto vale sobre 100 cada uno de los criterios de
seleccin?. O sea: Cunto vale la capacidad financiera?. Cunto vale la capacidad
organizacional?. Cunto vale la eficiencia?. Cunto vale la eficacia?. Cunto vale la
factibilidad social?. Cunto vale la factibilidad legal?. Las respuestas definen el valor
poltico de cada uno de los criterios de seleccin utilizados.

17

Segundo, multiplicando el valor poltico de cada uno de los criterios de seleccin

utilizados por el puntaje diagnosticado de cada una de las alternativas. De esa manera, se
obtienen los puntajes polticos de cada una de las alternativas segn cada uno de los criterios
utilizados.

Tercero, sumando los puntajes polticos de cada una de las alternativas segn cada uno de

los criterios. De esa manera, se obtienen los puntajes polticos de cada una de las alternativas
segn todos los criterios utilizados.
A continuacin, se presenta como herramienta de anlisis metodolgico, la Tabla de
valoracin de alternativas polticas.
Tabla N 4
Valoracin de alternativas polticas
Puntajes de
las
Alternativas
posibles

Capacidad
financiera

Criterios de seleccin de alternativas posibles = 100

Capacidad
Eficiencia Eficacia Factibilidad Factibilidad
organizacional
en los
en los
social
legal
recursos
objetivos

Puntajes de
las
Alternativas
polticas

A1

A2

Fuente: Elaboracin propia

Por ejemplo, considerando dos alternativas (A1 y A2), ambas gastan ms de un tercio
y menos de dos tercios de los recursos disponibles (2 puntos de eficiencia) y alcanzan menos
de dos tercios y ms de un tercio del objetivo (2 puntos de eficacia), A1 es una alternativa con
recursos financieros suficientes (3 puntos de capacidad financiera) y con recursos
organizacionales suficientes (3 puntos de capacidad organizacional) pero es aceptada por
menos de un tercio de la opinin pblica (1 punto de factibilidad social) y debe ser aprobada
por ley con apoyo de los legisladores del gobierno y la oposicin (1 punto de factibilidad
legal) mientras que A2 es aceptada por ms de dos tercios de la opinin pblica (3 puntos de
factibilidad social) y debe ser aprobada por decreto del ejecutivo (3 puntos de factibilidad
legal) pero es una alternativa sin recursos financieros suficientes (1 punto de capacidad
financiera) y sin recursos organizacionales suficientes (1 puntos de capacidad organizacional).
Ambas suman 10 puntos, es decir, son igualmente posibles segn el diagnstico. Si un
gobernante aprecia o estima que la capacidad financiera y la capacidad organizacional valen
30 puntos cada una y que la eficiencia, la eficacia, la factibilidad social y la factibilidad legal

18

valen 10 puntos cada una, polticamente, A1 sumara 240 puntos42 y A2 160 puntos43. Si otro
gobernante aprecia o estima que la factibilidad social y la factibilidad legal valen 30 puntos
cada una y que la capacidad financiera, la capacidad organizacional, la eficiencia y la eficacia,
valen 10 puntos cada una, polticamente, A1 sumara 160 puntos44 y A2 240 puntos45. Porque
el primero privilegia la capacidad real de intervencin sobre la factibilidad poltica mientras
que el segundo privilegia la factibilidad poltica sobre la capacidad real de intervencin.

2) Cmo determinar alternativas polticas

Despus de valorar las alternativas polticas, los gobernantes deben determinarlas, es
decir, establecerlas e instituirlas polticamente.
Es decir, los gobernantes deben determinar cul es la alternativa a preparar como
proyecto y, consiguientemente, desechar la o las otras, incluyndola, de esa manera, en la
agenda poltica.
Desde este enfoque, la agenda poltica es el conjunto de alternativas adoptadas por
los gobernantes para remover (en todo o en parte) la o las causas del o los problemas que
impiden satisfacer las necesidades. Su origen son las alternativas posibles seleccionadas por
los diseadores y su destino son los proyectos gubernamentales a preparar tambin por los
diseadores.

42

90 de la capacidad financiera (3 puntos del diagnstico por 30 puntos de la valoracin poltica) ms 90 puntos
de la capacidad organizacional (3 puntos del diagnstico por 30 puntos de la valoracin poltica) ms 20 de la
eficiencia (2 puntos del diagnstico por 10 puntos de la valoracin poltica) ms 20 de la eficacia (2 puntos del
diagnstico por 10 puntos de la valoracin poltica) ms 10 de la factibilidad social (1 punto del diagnstico por
10 puntos de la valoracin poltica) ms 10 de la factibilidad legal (1 punto del diagnstico por 10 puntos de la
valoracin poltica).
43
30 de la capacidad financiera (1 punto del diagnstico por 30 puntos de la valoracin poltica) ms 30 puntos
de la capacidad organizacional (1 puntos del diagnstico por 30 puntos de la valoracin poltica) ms 20 de la
eficiencia (2 puntos del diagnstico por 10 puntos de la valoracin poltica) ms 20 de la eficacia (2 puntos del
diagnstico por 10 puntos de la valoracin poltica) ms 30 de la factibilidad social (3 puntos del diagnstico por
10 puntos de la valoracin poltica) ms 30 de la factibilidad legal (3 puntos del diagnstico por 10 puntos de la
valoracin poltica).
44
30 de la capacidad financiera (3 puntos del diagnstico por 10 puntos de la valoracin poltica) ms 30 puntos
de la capacidad organizacional (3 puntos del diagnstico por 10 puntos de la valoracin poltica) ms 20 de la
eficiencia (2 puntos del diagnstico por 10 puntos de la valoracin poltica) ms 20 de la eficacia (2 puntos del
diagnstico por 10 puntos de la valoracin poltica) ms 30 de la factibilidad social (1 punto del diagnstico por
30 puntos de la valoracin poltica) ms 30 de la factibilidad legal (1 punto del diagnstico por 30 puntos de la
valoracin poltica).
45
10 de la capacidad financiera (1 punto del diagnstico por 10 puntos de la valoracin poltica) ms 10 puntos
de la capacidad organizacional (1 puntos del diagnstico por 10 puntos de la valoracin poltica) ms 20 de la
eficiencia (2 puntos del diagnstico por 10 puntos de la valoracin poltica) ms 20 de la eficacia (2 puntos del
diagnstico por 10 puntos de la valoracin poltica) ms 90 de la factibilidad social (3 puntos del diagnstico por
30 puntos de la valoracin poltica) ms 90 de la factibilidad legal (3 puntos del diagnstico por 30 puntos de la
valoracin poltica).

19

Obviamente, la adopcin de las alternativas polticas no es inocua, tiene corolarios y

stos tambin corresponden a los gobernantes. Por ejemplo, si privilegian la capacidad real de
intervencin por encima de la factibilidad poltica, no pueden sorprenderse si el proyecto no
es aceptado por la opinin pblica o no es aprobado por el poder legislativo. En cambio, si
privilegian la factibilidad poltica por encima de la capacidad real de intervencin, no pueden
sorprenderse si el proyecto no cuenta con los recursos financieros y organizacionales
suficientes. En cuanto a los diseadores, luego, en la preparacin de los proyectos
gubernamentales, deben planear cmo aprovechar las fortalezas y superar las debilidades de la
alternativa poltica adoptada por los gobernantes.
Es muy importante destacar que para remover cada una de las causas de cada uno de
los problemas, se requiere una alternativa poltica adoptada (hiptesis uno). Ahora bien,
tambin puede ser que una alternativa poltica adoptada tienda a remover (total o
parcialmente) una causa de varios problemas (hiptesis dos), varias causas de un problema
(hiptesis tres) o varias causas de varios problemas (hiptesis cuatro).

3) Cmo proyectar objetivos

Para preparar los proyectos gubernamentales, segn el modelo que se propone, los
diseadores deben proyectar (o planear) los objetivos46.
Entre las alternativas del diagnstico, los gobernantes han adoptado una y desechado
otra u otras segn sus valoraciones y determinaciones polticas. Esa alternativa adoptada
polticamente debe ser preparada como proyecto. Los diseadores deben planear los objetivos
generales y particulares de los proyectos, en el marco de los objetivos generales y particulares
de las polticas, junto con los factores externos, indicadores y verificadores correspondientes.
Los objetivos generales y particulares de cualquier poltica pblica son (o deben ser)
satisfacer las necesidades sociales jerarquizadas y resolver los problemas pblicos
priorizados, respectivamente. Sobre esa base, los objetivos de los proyectos son (o deben ser)
remover, en todo o en parte, la o las causas principales del o los problemas priorizados
mediante las alternativas polticas adoptadas.
Por tanto, los objetivos de los proyectos son a mediano plazo (ms de un ao y menos
de cuatro aos) y corto plazo (menos de un ao), mientras que los objetivos de las polticas

46

Muchos especialistas consideran que se planifica a partir del diagnstico. Otros opinan que el planeamiento
integra o completa el diagnstico. Desde este enfoque, se sostiene que se planea sobre la base de la adopcin
poltica de una o ms alternativas diagnosticadas como posibles.

20

son a largo plazo (ms de cuatro aos), como se dijo, considerando el mandato constitucional
de los gobiernos nacionales, provinciales y municipales.
Junto con los objetivos generales y particulares de los proyectos, los diseadores
deben prever tanto los indicadores y verificadores como los factores externos.

Los indicadores son las guas o seales para el control de la ejecucin y la comunicacin

de los proyectos. Es decir, para saber si se ejecuta lo que se ha proyectado, por una parte, y si
se comunica lo que se ha proyectado y ejecutado, por la otra. Sin indicadores no se puede
analizar ni corregir la ejecucin ni la comunicacin. Los indicadores deben ser verificables.
Por tanto, los diseadores tambin deben prever cmo (monitoreo y supervisin, encuestas de
opinin, reportes de oficinas de informacin administrativa o de medios de comunicacin
social, etc.), quines (jefaturas, direcciones, secretaras, ministerios, etc.) y cundo (bimestral,
trimestral, cuatrimestral, semestral, etc.) se van a comprobar los indicadores47.

Los factores externos son las condiciones necesarias y suficientes para la ejecucin y

comunicacin de los proyectos. Sin ellas, los proyectos no se pueden ejecutar o comunicar.
Son suposiciones, hechos o circunstancias que deben darse para que el o los proyectos puedan
ser ejecutados y comunicados segn lo que se proyecta, pero escapan a las decisiones y
acciones de sus decisores y gestores, no dependen de ello48.
A continuacin, se presenta como herramienta de anlisis metodolgico, la Tabla de
proyeccin de objetivos.
Tabla N 5
Proyeccin de objetivos
Objetivos

Indicadores

Verificadores

Supuestos

Fuente: Elaboracin propia

Al definir los objetivos de las polticas y los proyectos, se puede construir un mapa de
diseo que incluye polticas y proyectos a gestionar, ejecutar y comunicar.
En sntesis, el diseo supone proyectar los objetivos generales y particulares de las
polticas y proyectos en funcin de las necesidades, problemas, causas y alternativas polticas
47

No se puede decir simplemente que la disminucin de los gastos pblicos es un objetivo, por ejemplo.
Adems, se deben definir los indicadores (un 15 % en seis meses y otro 15 % en 12 meses respecto al
presupuesto aprobado, por ejemplo) y los verificadores (monitoreo bimestral a cargo de la Direccin de
Presupuesto y supervisin semestral a cargo de la Secretara de Economa y Finanzas, por ejemplo).
48
Las polticas de otras jurisdicciones pueden ser vistas y consideradas como factores externos.

21

analizadas y, sobre esa base, anticipar las actividades de ejecucin, comunicacin y

evaluacin.

4) Cmo proyectar actividades

Despus de proyectar los objetivos, los diseadores deben proyectar las actividades.
Las actividades definen cmo, quines y cundo se va a llevar a cabo el proyecto. Proyectar o
planear las actividades requiere:

Listarlas y ordenarlas: Listar las actividades consiste en hacer un inventario completo de

las acciones que implica la realizacin del proyecto. Considerando que la gestin de cualquier
poltica pblica supone, bsicamente, ejecucin, comunicacin y evaluacin de actividades
(ejecutadas y comunicadas), los diseadores deben listar estos tres tipos de actividades,
principalmente, estableciendo un orden lgico para cada una de ellas, es decir: qu otra u otras
actividades deben ser ejecutadas, comunicadas o evaluadas con anterioridad, simultneamente
o con posterioridad.

Programarlas: Despus de listar y ordenar las actividades segn una secuencia lgica, los

diseadores deben programarlas. Para programar es necesario establecer la duracin

(apreciada o estimada) de cada una de las actividades. La programacin de los proyectos
puede ser a corto plazo (12 meses como mximo) o a mediano plazo (12 cuatrimestres como
mximo).
A esos fines, a continuacin, se presenta como herramienta de anlisis metodolgico,
la Tabla de proyeccin de actividades.
Tabla N 6
Proyeccin de actividades
Actividades

Meses, bimestres, trimestres o cuatrimestres

Actividades de
ejecucin
Actividades de
comunicacin
Evaluacin de
lo ejecutado y/o
comunicado

Fuente: Elaboracin propia

22

10

11

12

Presupuestarlas: Finalmente, con las actividades listadas, ordenadas y programadas, los

diseadores deben presupuestarlas, es decir, precisar todos los recursos necesarios y

suficientes para la realizacin de las actividades del proyecto, tanto los financieros como los
organizacionales (estructuras orgnicas y plantas de personal).
En sntesis, para preparar el proyecto, se debe anticipar cmo ser su gestin, desde la
ejecucin49 y comunicacin50 hasta la evaluacin51 de las actividades ejecutadas y
comunicadas.

a) Planear la implantacin
Para ejecutar las actividades proyectadas, los gobernantes deben implantarlas social y
legalmente52. Por consiguiente, el diseo debe anticipar cmo, quines y cuando se
implantarn socialmente y legalmente las actividades proyectadas. Se llama implantacin
social a la legitimacin e implantacin legal a la legalizacin de los proyectos
gubernamentales. Al formular las alternativas posibles, los diseadores han anticipado ambos
procesos como alternativas53. Ahora deben desarrollarlos como proyectos.
La legitimidad supone un grado de consenso social que asegure la obediencia a las
decisiones y acciones gubernamentales y administrativas sin que sea necesaria la fuerza. Por
tanto, todos los proyectos y actividades estatales tratan de ganarse el consenso social,
transformando la obediencia en adhesin. La legalidad supone que el gobierno y la
administracin obren de acuerdo con las leyes vigentes. De esa manera, lo contrario de un
poder legal es un poder arbitrario. Si bien todo estado produce normas jurdicas y se sirve de
ellas, un estado de derecho implica, adems, sometimiento del gobierno y la administracin a
los contenidos y procedimientos legales vigentes segn la organizacin poltica e
institucional.
Se puede decir que un proyecto ha sido legitimado si ha sido aceptado por la opinin
pblica. En la gestin, para legitimar las actividades proyectadas, los gobernantes deben
negociarlas socialmente, es decir, con dirigentes (empresariales y sociales) de sectores

49

Dentro de stas deben ser diferenciadas, por una parte, las actividades de implantacin y, por la otra, las de
operacin.
50
Dentro de stas deben ser diferenciadas, por una parte, las actividades de informacin y, por la otra, las de
divulgacin.
51
Dentro de stas deben ser diferenciadas, por una parte, las actividades de evaluacin de actividades ejecutadas
y, por la otra, las de evaluacin de actividades comunicadas.
52
A los fines de estudiar y analizar la implantacin social y legal, son tiles, por una parte, el concepto de
ajustes mutuos partidarios (mutual partisan ajustment) de Lindblom y, por la otra, el concepto de anlisis como
proceso social de Wildavsky.
53
Factibilidad social y legal, respectivamente.

23

privados con fines de lucro (comercial o industrial) y sin fines de lucro (asociativo o
voluntario), segn los objetivos de cada proyecto, es decir, de las asociaciones de intereses.
Asimismo, se puede decir que un proyecto ha sido legalizado si ha sido aprobado por el poder
ejecutivo o el poder legislativo, segn corresponda. En la gestin, para legalizar las
actividades proyectadas, los gobernantes deben acordarlas institucionalmente, sobre todo si
los proyectos gubernamentales requieren aprobacin legislativa, hacia adentro y hacia fuera,
es decir, con los legisladores del gobierno y de la oposicin. Se supone que la primera gestin
poltica ha sido hecha con motivo de la adopcin de alternativas polticas y que la segunda se
hace en la gestin, si fuera necesaria. Por lo tanto, los diseos deben prever los responsables,
las formas y los plazos para legitimar y legalizar las actividades proyectadas.
Desde este enfoque, slo es representativo un proyecto legtimo y legal, es decir,
negociado y acordado social e institucionalmente. Dicho en otros trminos, aceptado por la
opinin pblica y aprobado por el poder ejecutivo o el poder legislativo, segn corresponda.

b) Planear la operacin
Despus de implantar las actividades proyectadas, los administradores deben
operarlas administrativamente54. Por consiguiente, el diseo debe anticipar cmo, quines
y cundo se operarn administrativamente las actividades proyectadas. Con la operacin de
actividades proyectadas, se inicia la prestacin del servicio pblico a los fines de solucionar el
problema pblico irresuelto y, de esa manera, satisfacer la necesidad social insatisfecha.
En la gestin, los administradores deben adecuar los presupuestos financieros, las
estructuras orgnicas y plantas burocrticas de acuerdo con los objetivos proyectados55.
Muchas veces, errneamente, se observa el proceso inverso. La adecuacin de estructuras
orgnicas supone revisar los puestos de trabajo y las relaciones de autoridad tanto de las
estructuras polticas (ley u ordenanza de ministerios o secretaras) como de los mandos
medios (manual de misiones y funciones de jefaturas de departamento, divisin y seccin)56,
mientras que la adecuacin de plantas burocrticas supone revisar los regmenes de ingreso y

54

A los fines de estudiar y analizar la operacin administrativa, son tiles, por una parte, el concepto de
complejidad de la accin conjunta de Pressmann y Wildavsky y el concepto de juegos de la implementacin de
Bardach y, por la otra, el concepto de implementacin desde abajo como perfomance not conformance de
Williams, backward mapping de Elmore, adaptative implementacion de Berman y bottom up de Lipsky.
55
Con motivo de la descentralizacin de servicios de la Provincia a las Municipalidades, los gobiernos y las
administraciones municipales deben prever nuevos ingresos y egresos, nuevas estructuras polticas y
administrativas y nuevos regmenes de personal, por ejemplo.
56
Vale sealar que los organigramas constituyen la representacin grfica de la estructura orgnica de cualquier
administracin.

24

egreso, los sistemas de promocin, capacitacin y evaluacin, el rgimen de remuneraciones,

los agrupamientos y categoras en uso. Si bien la operacin de actividades proyectadas no
depende de los organigramas, de la ley de ministerios o los manuales de misiones y funciones
ni de los estatutos o escalafones de personal, stos constituyen una variable que se debe
adecuar necesariamente. Por lo tanto, los diseos deben prever los responsables, las formas y
los plazos para adecuar financiera y organizacionalmente los presupuestos y la
administracin.
En la gestin, cualquier operacin de actividades proyectadas requiere coordinacin,
consulta y consenso, tanto intraadministrativas como intergubernamentales, horizontal y
verticalmente. Por coordinacin intraadministrativa horizontal, se entiende la que se
establece entre unidades administrativas de igual jerarqua, es decir, entre ministerios de un
gobierno (provincial o nacional), entre secretaras de uno o varios ministerios, entre
direcciones de una o varias secretaras o entre jefaturas de una o varias direcciones, por
ejemplo. Por coordinacin intraadministrativa vertical, se concibe la que se instituye entre
unidades de distinta jerarqua, es decir, entre un ministerio y las secretaras dependientes,
entre una secretara y las direcciones dependientes, entre una direccin y las jefaturas
dependientes, por ejemplo. Por coordinacin intergubernamental horizontal, se entiende la
que se establece entre los gobiernos provinciales o entre los gobiernos municipales de una o
varias provincias mientras que por coordinacin intergubernamental vertical, se entiende la
que se establece entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales y entre los gobiernos
provinciales y los gobiernos municipales, por ejemplo. Difcilmente se pueda coordinar sin
consultar y consensuar las decisiones y acciones. Consultar y consensuar son reglas de oro a
los fines de operar coordinadamente las actividades proyectadas. En la operacin de las
actividades proyectadas, la productividad depende de la coordinacin y sta, a su vez, de la
consulta y el consenso. Por lo tanto, los diseos deben prever los responsables, las formas y
los plazos para coordinar, consultar y consensuar las actividades proyectadas.

c) Planear la informacin
Para comunicar las actividades proyectadas o ejecutadas, los administradores deben
informarlas a travs de la administracin pblica. Por consiguiente, el diseo debe
anticipar cmo, quines y cundo se informarn las actividades proyectadas o ejecutadas. Se
llama informacin administrativa a la difusin personalizada hecha a travs de la
administracin pblica a los sectores y ciudadanos. Va ms all de las mesas de entradas y

25

salidas de expedientes. Apunta a la transparencia de las decisiones y acciones

gubernamentales y administrativas.
La informacin administrativa se integra dentro de la apertura de la administracin
pblica a la sociedad civil. El derecho a la informacin administrativa supone que los sectores
y ciudadanos puedan conocer y, de esa manera, controlar los proyectos gubernamentales y las
actividades administrativas, en general, y, en particular, el derecho a ser escuchados y a
recibir una respuesta, siendo stos sendos deberes y no gracias del estado.
Un medio a los fines de hacer realidad ese derecho sectorial y ciudadano es la
organizacin y la puesta en marcha de las llamadas Oficinas de Informacin Administrativa
(OIA) (Martnez Bargueo, 1987: 175-179).
En cuanto a las competencias, las oficinas de informacin administrativa se deben
ocupar de:

Recoger las reclamaciones o quejas y las peticiones pero tambin las iniciativas que los

sectores y ciudadanos dirijan a la administracin como consultas o demandas, en general y en

particular (informacin vertical ascendente).

Notificarlas a las dependencias gubernamentales o administrativas correspondientes, es

decir, a las jefaturas, direcciones, secretaras o ministerios responsables de solucionar los

problemas y, adems,

requerirles respuestas reales y efectivas en tiempo y forma

(informacin horizontal).

Informar a los sectores y ciudadanos las respuestas correspondientes a las peticiones pero

tambin a las reclamaciones o quejas, los trmites y procedimientos administrativos a seguir,

segn la organizacin y el funcionamiento de la administracin (informacin vertical
descendente) y las polticas y proyectos existentes al respecto.
Respecto al marco organizativo y de relaciones, las oficinas de informacin
administrativa pueden ser: oficinas de primer grado (en las sedes centrales de los organismos
descentralizados, ministerios y secretaras), Oficinas de segundo grado (en las direcciones y
jefaturas) u oficinas de tercer grado (en las unidades administrativas especializadas por el
sector, la materia o el territorio(.
Adems de estas oficinas presenciales, los administradores pueden apelar a oficinas
virtuales a travs del soporte de Internet, por ejemplo.
En la gestin, sin informacin administrativa no hay comunicacin y sin
comunicacin no hay difusin. Sin difusin no hay transparencia y sin transparencia no hay
satisfaccin ni consenso social. Si se busca satisfacer necesidades sociales, la administracin
del estado debe informar los proyectos gubernamentales y las actividades administrativas. Por
26

lo tanto, los diseos deben prever los responsables, las formas y los plazos para informar las
actividades proyectadas.

d) Planear la divulgacin
Para comunicar las actividades proyectadas o ejecutadas, los gobernantes deben
divulgarlas a travs de los medios de comunicacin. Por consiguiente, el diseo debe
anticipar cmo, quines y cundo se divulgarn las actividades proyectadas o ejecutadas. Se
llama divulgacin a la difusin masiva hecha a travs de los medios de comunicacin (prensa,
radio y televisin). Va ms all de la propaganda o la publicidad oficial. Apunta a la
transparencia de las decisiones y actividades gubernamentales y administrativas.
A los fines de no sobreestimarlos ni subestimarlos, los gobernantes deben conocer los
efectos de los medios de comunicacin sobre la opinin pblica, sobre todo en el marco de la
sociedad teledirigida en trminos de Sartori (1998: 65-90). Sobre esa base, pueden utilizarlos
con el propsito de divulgar masivamente los proyectos gubernamentales y las actividades
administrativas y, de esa manera, transparentar las polticas pblicas.
Los sectores y ciudadanos demandan soluciones a los gobiernos y las administraciones
del estado a travs de los medios de comunicacin. Esta primera realidad ha sido vista por la
llamada teora o enfoque de los usos y gratificaciones (Monzn, 1996: 262-263). Luego, a
partir de intereses propios (empresariales y tambin polticos) los medios de comunicacin
publican o publicitan dichas demandas de solucin fijando prioridades. Esta segunda realidad
ha sido considerada por la llamada teora o enfoque de la fijacin de la agenda (Monzn,
1996: 249).
Ahora bien, si el gobierno del estado simplemente reacciona a las demandas
publicadas o publicitadas por los medios de comunicacin, renuncia como sujeto o
responsable principal del diseo y gestin de polticas pblicas. Pero si no reacciona, puede
perder legitimidad de desempeo, sobre todo si los medios de comunicacin social transmiten
problemas reales y efectivos.
Se puede reconvertir este dilema de hierro?. S. Cmo?. Diseando y, sobre esa
base, gestionando polticas pblicas.
La divulgacin masiva de polticas pblicas a travs de los medios de comunicacin
requiere proyectos gubernamentales y actividades administrativas que tiendan a la la
resolucin de problemas. Dicho en otros trminos: ms all de los intereses empresariales o
polticos, los medios de comunicacin van a divulgar masivamente proyectos o actividades de
inters social (sectorial o ciudadano) y no de inters gubernamental o administrativo. sta es
27

la salida del esquema reactivo que viene atrs de los medios y la entrada al esquema
proactivo que va adelante de los medios.
Distinta es la situacin de la publicidad oficial donde se garantiza la fidelidad en la
emisin pero a costa de la credibilidad en la recepcin. Se sabe que cualquier propaganda del
gobierno es menos creble que cualquier informacin de prensa.
En la gestin, sin divulgacin masiva no hay comunicacin y sin comunicacin no hay
difusin. Sin difusin no hay transparencia y sin transparencia no hay satisfaccin ni consenso
social. Si se busca satisfacer necesidades sociales, el gobierno del estado debe divulgar los
proyectos gubernamentales y las actividades administrativas. Por lo tanto, los diseos deben
prever los responsables, las formas y los plazos para divulgar las actividades proyectadas.

e) Planear la evaluacin de lo ejecutado

Para evaluar las actividades ejecutadas, los administradores pblicos deben analizar
la ejecucin. Por consiguiente, el diseo debe anticipar cmo, quines y cundo se analizarn
y corregirn las actividades ejecutadas.
Es indispensable evaluar las actividades ejecutadas. En la gestin, la evaluacin de
actividades ejecutadas significa que los administradores analicen comparativamente, por una
parte, lo ejecutado y, por la otra, lo proyectado. La pregunta gua sera: Se ha ejecutado lo
proyectado?.
Ahora bien: Cmo pueden saber los administradores si se ha ejecutado lo
proyectado?. Controlando mediante el monitoreo y la supervisin de las actividades
ejecutadas o en ejecucin. Se puede definir al monitoreo y la supervisin como un conjunto
de actividades diseadas para seguir la ejecucin de los proyectos. Tanto el primero como la
segunda tratan de controlar y, sobre esa base, corregir tempranamente los desvos de la
ejecucin. Monitorear o supervisar supone chequear el progreso o el retroceso respecto al
cumplimiento de los objetivos generales y particulares de los proyectos, a partir de los
indicadores de ejecucin diseados en su preparacin. El monitoreo suele hacerse por
personal de la unidad ejecutora mientras que la supervisin suele hacerse por terceros de la
misma administracin, de empresas privadas u organizaciones no gubernamentales
contratadas a esos fines.
En definitiva, el monitoreo y la supervisin de las actividades ejecutadas permiten a
los administradores saber si se ha ejecutado lo que se ha proyectado. Por lo tanto, los diseos
deben prever los responsables, las formas y los plazos para realizar los monitoreos y
supervisiones.
28

Los informes de monitoreo o supervisin deben ser analizados por los administradores
competentes, siendo este anlisis el punto de partida para la correccin a cargo de los
gobernantes.
Despus de analizar las actividades ejecutadas, los gobernantes deben corregir la
ejecucin, si fuera necesario. En la gestin, si el anlisis de actividades ejecutadas ha
descubierto que no se ha ejecutado lo que se ha proyectado, los gobernantes deben corregir la
implantacin (social o legal) o la operacin (administrativa). En sntesis, se trata de ajustar lo
ejecutado a lo proyectado, suponiendo que lo proyectado es correcto (o de revisar lo
proyectado si se concluye que la ejecucin ha sido correcta). Por lo tanto, los diseos deben
prever los responsables, las formas y los plazos para corregir la ejecucin.

f) Planear la evaluacin de lo comunicado

Para evaluar las actividades comunicadas, los administradores pblicos deben
analizar la comunicacin. Por consiguiente, el diseo debe proyectar cmo, quines y
cundo se analizarn y corregirn las actividades comunicadas. Es necesario evaluar la
comunicacin. En la gestin, la evaluacin de actividades comunicadas significa que los
administradores analicen comparativamente, por una parte, lo comunicado y, por la otra, lo
ejecutado. La pregunta gua sera: Se ha comunicado lo ejecutado?.
Ahora bien: Cmo pueden saber los administradores si se ha comunicado lo
ejecutado?. Controlando mediante encuestas de opinin y reportes de oficinas de informacin
administrativa y medios de comunicacin social. Las encuestas y los reportes son un conjunto
de actividades diseadas para seguir la comunicacin de los proyectos, tratando de corregir
tempranamente los desvos de la comunicacin, a partir de los indicadores de comunicacin
diseados en su preparacin.
Respecto a las encuestas de opinin, stas pueden ser hechas a travs de muestras
aleatorias, probabilsticas o al azar (muestreo aleatorio simple, muestreo aleatorio sistemtico,
muestreo aleatorio estratificado o muestreo por aglomerados) o muestras no probabilsticas o
empricas (muestreo periodstico, muestreo por cuotas o muestreo por telfono), dirigidas a
ciudadanos en general o a beneficiarios de polticas o proyectos en particular. En cuanto a los
reportes de las oficinas de informacin administrativa y los medios de comunicacin, es
indispensable distinguir, por una parte, los emisores y los receptores de los mensajes y, por la
otra, en relacin con stos, qu se dice (o sea, el nivel semntico o denotativo) y cmo se
dicen (o sea, el nivel esttico o connotativo), diferenciando, adems, apoyos y demandas
(Monzn, 1996: 370-371).
29

De esa manera, las encuestas y los reportes sirven a los fines de saber si lo que se
comunica a travs de las oficinas de informacin administrativa y los medios de
comunicacin coincide con lo que se entiende. Por lo tanto, los diseos deben prever los
responsables, las formas y los plazos para realizar las encuestas y los reportes.
Las encuestas y los reportes deben ser analizados por los administradores competentes,
siendo este anlisis el punto de partida para la correccin a cargo de los gobernantes.
Despus de analizar las actividades comunicadas, los gobernantes deben corregir la
comunicacin, si fuera necesario. Si el anlisis de actividades comunicadas ha descubierto
que no se ha comunicado lo ejecutado, los gobernantes deben corregir la informacin
(administrativa) o la divulgacin (masiva). En sntesis, se trata de ajustar lo comunicado a lo
ejecutado, suponiendo que lo ejecutado es correcto (o de revisar lo ejecutado si se concluye
que la comunicacin ha sido correcta). Por lo tanto, los diseos deben prever los
responsables, las formas y los plazos para corregir la comunicacin.

CONCLUSIONES

1) Las polticas pblicas son proyectos y actividades que un estado disea y gestiona a travs
de un gobierno y una administracin a los fines de satisfacer necesidades de una sociedad.
El sujeto (o responsable) principal es un estado. El objeto (o finalidad) principal debe
ser una sociedad. En el marco de la globalizacin, se impone un modelo relacional de
diseo y gestin que reconozca la doble tendencia hacia la integracin y la
descentralizacin de competencias y recursos, el protagonismo de los sectores privados
(con y sin fines de lucro) y ciudadanos, la primaca de la sociedad sobre el estado y de la
persona sobre la sociedad. Las necesidades son carencias de una sociedad, es decir, lo que
sta requiere o precisa para alcanzar una calidad de vida deseada como bien comn. Los
problemas son impedimentos que un estado, es decir, un gobierno o una administracin
debe resolver para satisfacer las necesidades de una sociedad.
2) Si un estado debe solucionar problemas para que una sociedad pueda satisfacer
necesidades, lo primero que debe hacerse es disear polticas pblicas, es decir,
diagnosticar las alternativas posibles y decidir los proyectos gubernamentales. A partir
del diseo, lo siguiente que debe hacerse, es gestionarlas, es decir, dirigir y difundir los
proyectos gubernamentales convirtindolos en actividades administrativas. El diseo
anticipa (o alimenta) la gestin mientras que la gestin perfecciona (o retro-alimenta) el
diseo.
30

3) El diagnstico empieza con la identificacin de necesidades insatisfechas y problemas

irresueltos y concluye con la formulacin de alternativas posibles.
a) Para identificar las necesidades y los problemas, los diseadores deben enumerar y
jerarquizar las necesidades insatisfechas, preguntando (a los sectores privados y
ciudadanos, principalmente) cules son las necesidades a satisfacer por un estado
respecto a un sector en una materia y un territorio determinados y, sobre esa base,
analizando la gravedad (en el tiempo y el espacio) y la urgencia (en la percepcin del
sector pblico, los sectores privados y el sector ciudadano) de las necesidades a
satisfacer. Despus de jerarquizar las necesidades insatisfechas, los diseadores deben
enumerar y priorizar los problemas irresueltos, preguntando a los gobernantes y
administradores, principalmente, cules son los problemas que impiden satisfacer cada
una de las necesidades a satisfacer y cules son sus causas y, sobre esa base,
analizando la incidencia de los problemas a resolver.
b) Para formular las alternativas posibles, los diseadores deben enumerar las alternativas
y seleccionar las posibles, preguntando a los gobernantes y administradores,
principalmente, cules son las alternativas a gestionar y, sobre esa base, analizando la
capacidad real de intervencin, la efectividad y la factibilidad poltica.
4) La decisin comienza con la adopcin de alternativas polticas y culmina con la
preparacin de proyectos gubernamentales.
a) Para adoptar las alternativas polticas, los gobernantes deben valorar las alternativas y
determinarlas polticamente. Es decir, los gobernantes deben adoptar la o las
alternativas a preparar como proyectos, incluyndolas, de esa manera, en la agenda
poltica.
b) Para preparar los proyectos gubernamentales, los diseadores deben proyectar (o
planear) los objetivos y las actividades. El diseo debe anticipar cmo (las formas),
quines (los responsables) y cuando (los plazos) se implantarn (socialmente y
legalmente) y se operarn (administrativamente) las actividades proyectadas, cmo,
quines y cuando se informarn y se divulgarn las actividades proyectadas o
ejecutadas, cmo, quines y cundo se analizarn y corregirn las actividades de
ejecucin y comunicacin.

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