Cuadernos para el Debate

El Control del Poder Pblico

en el mbito constitucional
Prof. Mara A. Bonnemaison

Abogada. Magster en Ciencia Poltica

Docente de la Facultad de Ciencias
Jurdicas y Polticas U.C.

Los constitucionalistas hacen nfasis en

recordar que el Derecho Constitucional
representa, en el proceso histrico de los Estados,
el ms serio y eficaz esfuerzo jurdico hasta hoy
realizado por los pueblos, para dotar al respectivo
Estado de un verdadero estatuto jurdico, con
un sistema de garantas de los derechos de la
persona y de los ciudadanos, que obre respecto
de la conducta jurdica de los que ejercen el poder
pblico y reconozca a la Constitucin como
orden supremo.

en un Estado Social y un Estado de Justicia, que

tiende a garantizar este valor, por encima de la
legalidad formal. Con este propsito se regula
expresamente el derecho de acceso a la justicia
y a la obtencin de la tutela judicial efectiva
respecto de los deberes e intereses de la persona y
el sistema de controles y limitaciones al ejercicio
del poder.

Surge entonces el Estado de Derecho en un

escenario que supone la sumisin del propio
Estado, las organizaciones sociales y los
particulares, al ordenamiento jurdico; es el
sometimiento al imperio de la ley, el predominio
de la legalidad, que deriva del principio de la
supremaca constitucional y de los sistemas de
control que le son propios.

El Poder Pblico es intrnsecamente limitado.

El Poder est slo para ser controlado, pero
solamente el Poder controla al Poder. La clave
del ejercicio del Poder reside en la auto-limitacin
del Poder, para lo cual se aplica un sistema de
frenos y de pesos y contrapesos que permite, tal
como lo expres Montesquieu en LEsprit des
Lois (1748): le pouvoir arrte le puovoir.

El artculo 2 de la vigente Constitucin de

1999 proclama lo siguiente:

Se ha sealado que el aristcrata francs

carg ms el acento sobre la idea del equilibrio
que sobre la separacin, precisamente como
mecanismo de limitacin y control del abuso del
poder; de manera de evitar desviaciones y para
que se defina el marco de actuacin del rgano
investido de Poder.

Venezuela se constituye en un Estado

democrtico y social de Derecho y de
Justicia, que propugna como valores
superiores de su ordenamiento jurdico
y de su actuacin, la vida, la libertad, la
justicia, la igualdad, la solidaridad, la
democracia, la responsabilidad social y, en
general, la preeminencia de los derechos
humanos, tica y el pluralismo poltico

De acuerdo con la transcrita norma del

artculo 2 constitucional, Venezuela se constituye,
no slo en un Estado de Derecho sino tambin

EL PODER PBLICO: UNA ACTIVIDAD

LIMITADA

CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL

CONTROL
Control es un concepto Jurdico-polticoconstitucional que implica limitacin
especfica al Poder y es uno de los

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Institucionalidad Democrtica
postulados fundamentales del Estado de
Derecho y de Justicia.

que las limitaciones impuestas a la actuacin los

rganos del Poder Pblico se mantengan.

En su origen etimolgico la palabra control

proviene de las voces contre- rol. Es un
barbarismo, concretamente un galicismo que
sustituye al trmino tutela, en tal sentido se infiere
que el control del Poder Pblico equivale a una
suerte del auto-tutelaje por parte del Estado.

Entre los rasgos caractersticos del control

habamos sealado precisamente, que el control
es diverso. En este sentido destacaremos un
sistema de control, en funcin de la naturaleza
y carcter del rgano que ejerce el control. As
tenemos el Control institucional que ejercen los
rganos oficiales del Estado, reconocido por la
El control podra entenderse. Bien como una
actividad de revisin, examen o inspeccin o, en Constitucin
un sentido ms amplio que abarque la facultad
Control Poltico
de impedir o intervenir las decisiones por parte
Control Administrativo
del rgano que ejerce el control e incluso la
posibilidad de aplicar sanciones.
Control Social
Control Jurdico o jurisdiccional
Histricamente, el control surge para tutelar
la Hacienda Pblica y ha ido evolucionando al
El Control Poltico
comps de la evolucin del Estado El control
El control poltico se atribuye al Parlamento,
como funcin posee una especificidad que se
concretamente, como un instrumento de limitacin
traduce en los siguientes aspectos:
al Poder Ejecutivo. Los actos susceptibles del
1. El Control es diverso: Se realiza a travs de control poltico puede ser:
2.

3.

tcnicas jurdicas y polticas distintas (sancin,

interpelacin, censura, etc.)
Da lugar a una terminologa propia o
especfica, cuando se habla de autorizacin,
aprobacin,
evaluacin,
supervisin,
inspeccin, examen, etc.
Los mecanismos de control suelen ir
conectados o concatenados entre distintas
instancias y a distintos niveles para producir
sinergias en todo el entramado sistmico del
aparto pblico.
Da lugar a una relacin jurdico-poltica entre
el ente controlante y el controlado.
Tradicionalmente, el objeto central del control
es el Poder Ejecutivo.

- Un acto poltico concreto

- Una actuacin poltica general
- Una norma

Pero lo que en realidad se persigue controlar

es el rgano del cual emana o al cual es imputable.
Ej. Cuando se aprueba o no un Decreto-Ley se
est controlando al gobierno que lo produce.
Efectos del Control Poltico

El control poltico no contiene efectos

sancionatorios per se, toda vez que su mero
ejercicio forma parte del control mismo. El
solo hecho de ponerse en marcha ya implica
5.
un resultado, sin que tenga que esperarse una
decisin final o la comprobacin de un hecho
especfico. La doctrina considera que el solo hecho
EL SISTEMA DE CONTROL DE LOS
someter a las actividades pblicas a una crtica de
RGANOS DEL PODER PBLICO EN LA
valoracin, tambin pblica e institucionalizada,
CONSTITUCIN DE 1999
ya es por si mismo una limitacin y un control.
El Control es una funcin regulada Su labor crtica y permanente tiene, ms que una
constitucionalmente, cuya finalidad es garantizar fuerza inmediata de producir sanciones directas,
4.

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una fuerza para ir creando reacciones indirectas
sobre otras instituciones (del Poder Electoral,
Poder Ciudadano, Poder Judicial y Sistema
de Justicia) hacia el futuro. El Control Poltico
conlleva sancin cuando el ordenamiento jurdico
correspondiente lo prev expresamente. (Ej. La
mocin de censura cuando acarrea destitucin).

Eficacia del Control Poltico

Estos medios de control poltico tienen o no

efectos jurdicos vinculantes, segn cada caso.

Ratificacin de nombramientos
Mociones de Censura
Comisiones de Investigacin
Determinacin de Responsabilidad Poltica
contra Funcionarios de la Administracin
Pblica

La eficacia del control poltico del parlamento

reside principalmente en dos aspectos:
La Responsabilidad Poltica

1. La capacidad que tenga para poner en marcha

En el ejercicio del Control Parlamentario, tiene
otros controles a nivel de los otros rganos del especial relevancia la potestad de la Asamblea
Poder Pblico.
Nacional para declarar la Responsabilidad
Poltica de los funcionarios de la administracin
2. En sus resultados intrnsecos directos, en los pblica, quienes, a tenor de lo establecido en el
casos donde sea prevista la sancin
Artculo 223 de la Const.99, estn obligados a
comparecer ante las Comisiones de Investigacin
En la Const.99, el control poltico as como
y suministrarles informacin y documentacin
los mecanismos propios para su ejercicio, se
segn les sea requerido. En todo caso, el objeto
atribuye a la Asamblea Nacional como rgano
ms relevante del Control Parlamentario es la
del Poder Legislativo, cuyas competencias estn
Responsabilidad Poltica, la cual es en si misma
determinadas en el Artculo 187, entre las cuales la
una sancin, bien con efectos directos (Mocin de
tercera atribucin es la que atae especficamente
Censura con remocin) o en todo caso indirectos,
al Control Parlamentario, cuando establece:
mediante la solicitud a otros rganos del Estado
para que se tomen las sanciones jurdica aplicables,
o de ser el caso provocar el desgaste del rgano
Artculo 187: ... 3: Ejercer funciones
controlado, el rechazo popular de cara a futuras
de control sobre el gobierno y la
elecciones, etc.
Administracin Pblica Nacional, en los
trminos consagrados en esta Constitucin
y la Ley. Los elementos comprobatorios
obtenidos en el ejercicio de esta funcin
tendrn valor probatorio en las condiciones
que la ley establezca.

Segn la Const.99, el Control Poltico del

Parlamento est previsto:

- Contra el Vice- Presidente de la Repblica.(

Art. 241): Aprobacin de Mocin de Censura
con no menos de las 2/3 partes de los
integrantes de la Asamblea Nacional, la cual
Para ello la Asamblea Nacional aplica
acarrea remocin.
constitucionalmente los mecanismos ms
caractersticos
para el Control Poltico,
- Contra los Ministros (Art. 246): Aprobacin
establecidos en los Artculos 222 al 224:
de Mocin de Censura por una votacin
Autorizaciones
Preguntas
Interpelaciones

no menor a las 2/3 partes de los integrantes

presentes de la Asamblea Nacional, la cual
acarrea remocin.

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Institucionalidad Democrtica
La Responsabilidad Poltica Presidencial

la aprobacin del presupuesto por el legislativo,

forma parte de la actividad de control que le es
Los Artculos 232, 241 y 244 consagran la propia.
responsabilidad del Presidente de la Repblica,
del Vice-Presidente Ejecutivo y de los Ministros, EL Control Administrativo
respectivamente.
Se entiende que dicha
Es el que la Administracin Pblica ejerce
responsabilidad es toda ndole: penal, civil,
administrativa y tambin poltica. No obstante, no sobre ella misma, dentro del cual se destacan las
se establece la Mocin de Censura directa contra el modalidades de:
Presidente, lo cual podra interpretarse como una
Control Jerrquico: en virtud del cual
atenuacin de la responsabilidad poltica de ste
en virtud de una doble intencionalidad: proteger los rganos de rango superior pueden revisar,
la investidura del rgano y mantener el equilibrio modificar o anular los actos de los rganos
inter- orgnico al impedir la subordinacin del inferiores y establecer lsa responsabilidades a
hubiere lugar.
Ejecutivo frente al Legislativo.
Auto Tutela: Es la potestad que tiene la
En este nivel de la disertacin nos interesa
resaltar la importancia de la facultad del rgano administracin pblica de revisar, de oficio, sus
legislativo, en cuanto a la aprobacin de la Ley propios actos.
del Presupuesto, si ponderamos las diferentes
Control Fiscal: Recae sobre los ingresos,
funciones del presupuesto :
los gastos y los bienes del Estado, cuyo rgano
Es la autorizacin legal al poder ejecutivo para por excelencia es la Contralora General de la
Repblica, parte del Poder Ciudadano. El Poder
la utilizacin de recursos pblicos
Ciudadano, est concebido dentro de un enfoque
Es un instrumento de la poltica sistmico constituido por la trada del Consejo
Moral Republicano: Defensora del Pueblo,
macroeconmica del Estado
Fiscala General de la Repblica y Contralora
Es un mecanismo de asignacin de recursos
General de la Repblica. Aunque poseen reas de
competencia especficas y autonoma funcional,
Es una herramienta de gestin
conforman un sistema de control interconectado
sobre la tica pblica y la legalidad en el uso del
En razn de lo cual el presupuesto per se,
es considerado como uno de los mecanismos patrimonio pblico y en actividad administrativa.
potencialmente ms efectivos de control (Art. 274 Const.99).
institucional, el cual paralelamente a la funcin
de fiscalizacin, genera informacin para evaluar
econmicamente y mejorar las actuaciones
pblicas. Sin nimo de invadir una materia de
una gran especificidad y propiedad tcnica, nos
atrevemos a decir que el presupuesto tiene una
significacin doctrinaria y fctica muy particular,
que lo define como un instrumento jurdicopoltico, mediante el cual opera la ordenacin de
los gastos dentro de los lmites de la legalidad
financiera. El presupuesto supone la traduccin
en cifras de los objetivos polticos, de manera que
196

Destaca dentro de este particular compuesto

orgnico que es el Poder Ciudadano, la funcin de
control de la Contralora General de la Repblica,
por ser sta su funcin natural, en cuanto en
esencia, le corresponde ejercer el control de
gestin y evaluar el cumplimiento y resultado de
las decisiones y polticas pblicas de los rganos,
entidades y personas jurdicas del sector pblico
sujetos a su control.
En lo referente a la competencia de los estados
en materia de control, la Const.99 confiere a los

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Consejos Legislativos la competencia de sancionar
la Ley de Presupuesto respectiva y a la Contralora
del Estado, la potestad de ejercer el control, la
vigilancia y la fiscalizacin de los ingresos,
gastos y bienes estadales, sin menoscabo del
alcance de las funciones de la Contralora General
de la Repblica (Art. 163 Const.99) y respecto
al Poder Municipal, establece el Artculo 176 de
la Const.99, que es de su competencia, el control,
la vigilancia y la fiscalizacin de los ingresos,
gastos y bienes municipales, sin menoscabo del
alcance de las funciones de la Contralora General
de la Repblica.

completo desarrollo, tanto individual como

colectivo. Es obligacin del Estado y deber
de la sociedad facilitar la generacin de
las condiciones ms favorables para su
prctica

La institucionalizacin de la participacin
ciudadana en la Const.99 introduce al esquema el
Control Social y un nuevo agente: El ciudadano,
conforme a los mecanismos previstos en ella.

As como en el sector privado se verifica la

funcin auditora, en el mbito de la gestin
pblica se impone la rendicin de cuentas que
Por ltimo, no podemos dejar de mencionar
en la Const.99 es :
como rgano de control, a la Contralora General
de la Fuerza Armada Nacional, institucin, que,
1. Un principio de la Administracin Pblica,
a tenor del Artculo 291 de la Const.99, forma conforme al Art. 141:
parte del Sistema Nacional de Control, cuya
funcin se concreta en los ingresos, gastos y
bienes pblicos de la mencionada Fuerza y de sus
Art. 141: La Administracin Pblica
est al servicio de los ciudadanos y
rganos adscritos.
El Control Social
Se incorpora al orden constitucional para
enlazarse con la idea de democracia participativa y
el derecho al control de los representantes electos
por parte del pueblo, como derecho poltico y
de informacin. En la Const. 99 se establece la
participacin ciudadana en todos los estadios
de la gestin pblica, incluyendo la formacin
y ejecucin, para llegar hasta el control de la
misma, y as queda plasmado en el Artculo 62
lo siguiente:
Artculo 62: Todos los ciudadanos
y ciudadanas tienen el derecho de
participar libremente en los asuntos
pblicos, directamente o por medio de sus
representantes elegidos o elegidas.
La participacin del pueblo en la
formacin, ejecucin y control de la
gestin pblica es el medio necesario para
lograr el protagonismo que garantice su

las ciudadanas y se fundamenta en los

principios de honestidad participacin,
celeridad, eficacia, transparencia, rendicin
de cuentas, y responsabilidad en el
ejercicio de la administracin pblica, con
sometimiento a la ley y al derecho.

2. Un derecho poltico del pueblo consagrado

en el prembulo como: ...el derecho de control
por parte del pueblo, de los representantes
electos, el cual abarca la rendicin de cuentas
pblicas, transparentes y peridicas...Y en el
Art. 66, al expresar:
Art. 66: Los electores y electoras
tienen derecho a que sus representantes
rindan cuentas pblicas, transparentes y
peridicas sobre su gestin, de acuerdo
con el programa presentado .

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Institucionalidad Democrtica
Sin embargo la rendicin de cuentas de los
funcionarios ante los ciudadanos, mecanismo
de control no abarca expresamente a todos los
funcionarios (EJ: Poder Municipal, Procuradura
General de la Repblica, Vice-Presidencia,
Consejo Federal de Gobierno). En cuanto
al Presidente de la Repblica, se recurre a la
obligacin de presentar cada ao, un mensaje
ante la Asamblea Nacional, para ...dar cuenta
de los aspectos polticos, econmicos, sociales
y administrativos de su gestin durante el ao
inmediatamente anterior (Art. 237 Const. 99).

El control previo asegura la constitucionalidad de

los actos antes de su entrada en vigencia
El control sucesivo se produce una vez que
el acto ha sido adoptado. De acuerdo al
enfoque del objeto de control, pude ser:
Abstracto: Por contraste entre la norma
controlada y la controladora
Concreto: Sobre un problema concreto de la
vida del ordenamiento
4. De acuerdo a la exclusividad del ente
controlante, puede ser:

El Control Jurdico
Mediante el control jurdico se persigue
preservar la juridicidad; preservar una norma.
Se dice que el control jurdico es control duro
(frente al control soft que es el control
poltico), principalmente porque obedece
siempre a parmetros predeterminados del
ordenamiento jurdico, cerrando los mrgenes de
discrecionalidad, sin olvidar que las funciones
de control jurdico se asignan siempre a entes
especializados, como son los magistrados y
los jueces en la materia objeto del control. La
misin del control jurdico es la de anular toda
disposicin legislativa y actos del Poder Pblico
que en alguna forma colidan con la Constitucin
o vulneren los derechos fundamentales por ella
misma garantizados.
Sobre el control jurdico destacaremos los
siguientes aspectos:
1. Es un control de juridicidad: Su misin
es preservar una norma, sea sta de rango
constitucional o legal.

Difuso: todos los jueces tienen la potestad de

aplicar o inaplicar una norma que a su juicio
aparezca como inconstitucional (Art. 334
Const.99)
Concentrado: Corresponde exclusivamente a
la Sala Constitucional de Tribunal Supremo
de Justicia declarar la nulidad de las leyes
o actos por inconstitucionalidad (segn la
misma disposicin).
El control jurdico en Venezuela corresponde
dentro del Sistema de Justicia, al Tribunal Supremo
y los tribunales ordinarios. Aqu es imperante
detenernos sobre la funcin de control de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
creada por la Const.99, (Artculo 262) ya que a sta
corresponde la jurisdiccin constitucional, que es
la garanta de la Constitucin. (Artculo 266). La
Sala Constitucional se configura entonces como
juez de la ley y de los derechos fundamentales.
La jurisdiccin constitucional no interviene en
asuntos de mera legalidad que son competencia
de los tribunales ordinarios. La funcin de control
de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo
de Justicia se concreta, conforme al artculo 336
de la Const.99, en:

2. Es un control jurisdiccional: Se asigna bien

a un rgano ad-hoc a un sistema articulado
de rganos especializados con competencia
especfica, con un modo de seleccin exclusiva
de sus integrantes.
Control de constitucionalidad de las leyes
3. Prev las modalidades de control previo y
control sucesivo o posterior.
198

nacionales

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Control de constitucionalidad de las leyes
estadales y municipales
Control de constitucionalidad de los actos de
gobierno
Control de constitucionalidad de los tratados
internacionales
Control de constitucionalidad de los decretos
de estado de excepcin
Control de constitucionalidad por omisin de
los actos del Poder Legislativo
Control de constitucionalidad por colisin o
conflicto de leyes
Control de competencia de los Poderes
Pblicos
Control de constitucionalidad de la
jurisprudencia
El control jurdico, atribuido por excelencia al
Poder Judicial tiene sus extensiones en el mismo
Poder Ejecutivo, por la atribucin del Control de
la Constitucionalidad de los Proyectos de Ley,
contenida en el Artculo 214, en virtud del cual:
Artculo 214 : ...Cuando el Presidente
o Presidenta de la Repblica considere
que la ley o alguno de sus artculos
es
inconstitucional,
solicitar
el
pronunciamiento de la Sala Constitucional
del Tribunal Supremo de Justicia, en el
lapso de diez das que tiene para promulgar
la misma...

jurdico, se robustece la seguridad jurdica y se

coadyuva a la estabilidad del sistema poltico.
Con la incorporacin de los nuevos elementos
de participacin en materia de control, se
favorecen las condiciones para el desarrollo
de una cultura institucional basada en valores
democrticos que hacen posible que quienes
representan a los rganos del Poder Pblico sean
proclives al control y lo reconozcan como un
aspecto inherente al ejercicio del Poder mismo.
Sin entrar en confrontacin con la realidad
prctica, que sera materia de otro estudio,
la prescripcin de un sistema de controles
en la Constitucin de 1999 orienta h a la
institucionalidad del Estado venezolano en
un ngulo de perfeccionamiento del sistema
democrtico y del Estado de Derecho alcanzable
con su efectiva aplicacin.
El ser est constituido por la realidad
que en algunos casos puede estar impregnada
de anti-valores.
El deber ser, en cambio, es aspiracin constante
al crecimiento humano,
a la realizacin y calidad de vida en el
contexto de los valores
(Luis Ponce de Len,1998, p. 211)

CONCLUSIONES
En el sistema de controles destaca el llamado
control jurdico, control de juridicidad que
es ms bien un control de constitucionalidad,
el cual a simple vista podra parecer como un
problema de puro Derecho de inters exclusivo
de los juristas. Sin embargo no debemos obviar
su trascendental importancia: Gracias al control
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