1

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL: UM OLHAR CRTICO

Ana Paula Barril Camargo do Nascimento [1]

Trabalho Acadmico Artigo [2]

RESUMO
Este artigo reconstitui, em linhas gerais, a trajetria poltica monetria e da LRF Lei
de Responsabilidade Fiscal, da administrao pblica brasileira nos ltimos 20 anos,
analisando os principais avanos e novidades, inclui os erros de conduo das
reformas e os problemas de gesto que ainda persistem at os dias de hoje. Aps
fazer um balano que percorre desde a era Jos Sarney, Fernando Afonso Collor de
Melo, Fernando Henrique Cardoso, Jos Incio Lula da Silva e Dilma Vana
Rousseff, o texto apresenta eixos estratgicos para modernizar a gesto pblica
diante dos desafios do sculo XXI.
O estudo proposto tomou como abordagem e reviso doutrina relativo ao Direito
Pblico, Administrativo, Financeiro e Tributrio.
Palavras-chave: Direito:
Responsabilidade Fiscal.

Pblico,

Administrativo,

Financeiro

Tributrio;

1 INTRODUO

A transio do regime militar para a democracia colocou mostra a

fragilidade fiscal do pas. Um balano sobre o processo de reforma fiscal nos ltimos
20 anos revela duas realidades distintas. Por um lado, houve inovaes, avanos e
marcas profundas de modernizao. Mas, por outro, verifica-se que os resultados ao
longo do tempo foram desiguais e fragmentados para o conjunto da Administrao
[1]

Assistente Social Instituio Toledo de Ensino de Presidente Prudente.

Ps-Graduao
em
Gesto
Pblica
e
Projetos

UNIFAI(maro2015-maro2016)
Curso Avanado de Transtornos do Controle do Impulso curso terico e prtica supervisionada IPq-HC-FMUSP Instituto de Psiquiatria do Hospital das Clnicas da Faculdade de Medicina da
Universidade de So Paulo (maro 2015 a maro 2016)
anapaulabcn@hotmail.com
[2]

Artigo apresentado como exigncia parcial para a obteno do ttulo de Especialista no Curso de
Ps-Graduao Lato Sensu em Gesto de Polticas Pblicas e Projetos Sociais, disciplina Noes de
Direito Aplicado rea Social, em parceria com o UNIFAI Centro Universitrio Assuno SP,
sob orientao da Professora Ms.Flvia Orsi Leme Borges.

Pblica, alm de colocar em evidencia problemas que no foram devidamente

atacados ou solucionados. Apresentar a histria, conceitos da LRF Lei de
Responsabilidade Fiscal procurando refletir sobre o seu sentido o intuito deste
artigo. [3]
Vejamos a seguir alguns pontos histricos e importantes:
Em 1989 houve um encontro na capital dos Estados Unidos chamado
Encontro

de

Washington.

Nesse

encontro,

realizou-se

uma

srie

de

recomendaes visando ao desenvolvimento e ampliao do neoliberalismo nos

pases da Amrica Latina, e envolveu instituies e economistas de perfil neoliberal,
alm de alguns pensadores e administradores de pases latino-americanos.
As ideias desse encontro tidas como um receiturio, e no como uma
imposio j eram proclamadas pelos governos dos pases desenvolvidos,
principalmente EUA e Reino Unido.
As concluses daquele encontro, ao final resumida nas seguintes regras
universais: disciplina fiscal, eliminao do dficit pblico; focalizao dos gastos
pblicos em educao, sade e infraestrutura; reforma tributria dos impostos
diretos e indiretos; liberalizao financeira objetivando o fim de restries que
impeam instituies financeiras internacionais de atuar em igualdade com as
nacionais e o afastamento do Estado do setor; taxa de cmbio competitivo;
liberalizao do comrcio exterior, com reduo de alquotas de importao e
estmulos exportao; eliminao de restries ao capital externo; privatizao de
empresas estatais; desregulao, com reduo da legislao de controle do
processo econmico e das relaes trabalhistas e propriedade intelectual. [4]
Apesar de o Brasil ter sido um dos poucos pases que no aceitaram de
imediato essas medidas, foi um dos que mais rapidamente as aplicou, em um
[3]

Sobre este assunto ver: Instituto de Estudos Plis

http://www.direito.mppr.mp.br/arquivos/File/PoliticaHabitacionalnoBrasil.pdf
HTTP://polis.org.br/
Acessado em 15/04/2015
[3]

Sobre este assunto ver: Brasil Escola

http://www.brasilescola.com/geografia/consenso-washington.htm
Acessado em 15/04/2015

processo que conheceu o seu pice ao longo da dcada de 1990. A principal ao

do governo brasileiro nesse sentido foi implantao da poltica de privatizaes,
em que empresas estatais dos ramos de energia, telecomunicaes, da minerao e
outros foram transferidos para a iniciativa privada.
No Brasil, a Lei de Responsabilidade Fiscal, foi sancionada pelo ento
Presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso (Lei Complementar n 101 de
4 de maio de 2000). [5]

2 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL LRF

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) Lei Complementar n 101

entrou em vigor em 4 de maio de 2000. Ela vem regulamentar a Constituio
Federal no que diz respeito Tributao e Oramento (Ttulo VI) e atender ao artigo
163 da Constituio Federal. O Artigo trata das Finanas Pblicas..
Esta lei prev, portanto, um mecanismo de maior controle nas contas
pblicas, passando haver maior rigor para que o governo no contraia emprstimos
ou dvidas, visando ainda os princpios com caractersticas de organizao,
planejamento e transparncia de governos democrticos e realmente dedicados ao
interesse pblico. Propondo antes de tudo, uma reeducao dos governantes e
agentes pblicos, no sentido de moralizar os representantes do povo, dando origem
a um novo comportamento moral to almejado pela sociedade.
Lei de Responsabilidade Fiscal aplicada a todos os governantes, nas trs
esferas Unio, Estados e Municpios - e nos trs Poderes Executivo, Legislativo
e Judicirio - passaram a seguir regras e limites claros para conseguir administrar as
finanas de maneira transparente e equilibrada. Caso contrrio, estaro sujeitos a
penalidades da Lei.
A LRF representa um importante instrumento de cidadania para o povo
brasileiro, pois todos os cidados tm acesso s contas pblicas, podendo
[5]

Sobre este assunto ver: Lei Complementar nmero 101 04/05/2000. DOU Dirio Oficial da
Unio
Acessado em 16/04/2015
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm

manifestar abertamente sua opinio, com o objetivo de ajudar, fiscalizar e garantir

sua boa gesto.

3 INSTRUMENTOS PRECONIZADOS PELA LRF

H alguns instrumentos preconizados pela LRF para o planejamento do

gasto pblico, que so: o Plano Plurianual PPA, Lei de Diretrizes Oramentrias
LDO e Lei Oramentria Anual LOA. So leis institudas pela Constituio Federal
art. 165.
PPA - O Plano Plurianual um instrumento destinado a organizar e viabilizar

a ao pblica. Por meio dele, declarado o conjunto das polticas pblicas do

governo para um perodo de quatro anos e os caminhos trilhados para viabilizar as
metas previstas, construindo um Brasil melhor.
LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias compreende as metas e prioridades
da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio
financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor
sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao
das agncias financeiras oficiais de fomento.
LOA - Lei Oramentria Anual uma lei elaborada pelo Poder Executivo que
estabelece as despesas e as receitas que sero realizadas no prximo ano.
A Constituio determina que o Oramento deva ser votado e aprovado at o final
de cada ano (tambm chamado sesso legislativa).
Na construo e execuo das aes da administrao pblica conta com a
participao popular na discusso e elaborao dos planos e oramentos j
referidos, a disponibilidade das contas dos administradores para consulta e
apreciao pelos cidados e instituies da sociedade e emisso de relatrios
peridicos de gesto fiscal e de execuo oramentria, igualmente de acesso
pblico e ampla divulgao.

RECEITA CORRENTE LQUIDA

Um conceito importante e necessrio para entender como funciona a LRF

a Receita Corrente Lquida (RCL), uma vez que ela a base para todos os clculos.

Ela o somatrio das receitas tributrias, de contribuies patrimoniais, industriais,

agropecurias, de servios, transferncias correntes e outras receitas tambm
correntes.
Da RCL so deduzidos: da Unio, os valores transferidos aos Estados e
Municpios por determinao constitucional ou legal, e as contribuies para a
Previdncia Social do empregador incidente sobre prestao de servio de terceiros
e a contribuio previdncia feita pelo trabalhador e tambm s contribuies para
o PIS (Programa de Integrao Social); dos Estados, as parcelas entregues aos
Municpios por determinao constitucional e na Unio, nos Estados e nos
Municpios, a contribuio dos servidores para o custeio do seu sistema de
previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao
financeira entre diferentes sistemas de previdncia.
A verificao da Receita Corrente Lquida deve ser para o perodo de um
ano, mas no necessariamente o ano civil. Ento, para verificar a RCL do ms de
abril, por exemplo, de um determinado exerccio financeiro, devemos contar as
receitas arrecadadas desde maio do exerccio anterior at o ms de abril em
questo.
No que diz respeito s despesas, toda e qualquer despesa que no esteja
acompanhada pela LOA, pelo PPA e pela LDO e, no caso de despesa obrigatria de
carter continuado, de suas medidas compensatrias, considerada no autorizada,
irregular e lesiva ao patrimnio pblico. [6]

5 LIMITES DE GASTOS

So definidos em lei os limites mnimos de gastos com Educao, Sade e

o limite mximo de gasto com pessoal.
Assim, de acordo com a Constituio Federal, no seu art. 212, o municpio
dever destinar Educao, no menos que 25% de sua arrecadao. Desses 25%,
60% devem ser destinados ao financiamento do ensino fundamental e os 40%
restantes ao financiamento de outros nveis de ensino (ensino infantil, por exemplo).
[6]

Este pargrafo e os outros subttulos: 2; 3 e 4, esto contidos na Lei Complementar nmero 101
04/05/2000. DOU Dirio Oficial da Unio
Acessado em 17/04/2015
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm

Para o FUNDEB (Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao

Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao), criado pela Emenda
Constitucional n. 53/2006 em substituio ao FUNDEF que durou de 1998 a 2006,
tambm so definidas regras de como o recurso dever ser usado. Desta
forma, 60% dos recursos do FUNDEB devem ser destinados exclusivamente para o
pagamento dos profissionais do magistrio da educao bsica. O mnimo a ser
gasto dos recursos do FUNDEB de 95%, sendo que os 5% restantes podem ser
gastos no primeiro trimestre seguinte e com a abertura de crdito adicional. E, ainda,
fixado um valor mnimo a ser gasto anualmente por aluno (R$ 2.285,57 em 2014).
O FUNDEB ter vigncia at 2020 e definido pelo artigo 60 da Constituio
Federal:
O FUNDEB regulamentado pela lei n 11.494/2007 e pelo Decreto n
6.253/2007.
Os recursos aportados ao Fundo sero distribudos, de acordo com
o nmero de matrculas efetivadas nas redes estadual e municipal, multiplicadas
pelo valor nico por aluno estabelecido. Se os valores por aluno forem mais
elevados na rede estadual em relao municipal, haver uma redistribuio de
recursos da primeira para a segunda. Se o valor por aluno, em cada Estado, no
alcanar o mnimo definido nacionalmente, a destinao de recursos do Governo
Federal para Estados e Municpios ser feita automaticamente, considerando o
nmero de matrculas efetivadas nas redes do ensino fundamental.
J na Sade, a porcentagem mnima que dever ser aplicada de 15% da
arrecadao municipal definida no inciso III do artigo 77 da Constituio Federal.
Os gastos com a folha de pagamento de pessoal representam o principal
item de despesas de todo o setor pblico brasileiro.
A LRF determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no setor
pblico 50% da RCL para a Unio e 60% da RCL para Estados e Municpios.
Na Esfera Federal o limite de 40,9% para o Executivo, 6% para o
Judicirio, 2,5% para o Legislativo e 0,6% para o Ministrio Pblico.
Na Esfera Estadual 2% para o Ministrio Pblico, 3% para o Legislativo,
incluindo o Tribunal de Contas do Estado, 6% para o Judicirio e 49% para o
Executivo.

Na Esfera Municipal 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do

Municpio, quando houver e 54% para o Executivo. [7]

6 DVIDA PBLICA

Em relao Dvida Pblica, definido em lei o mximo de endividamento

para Estados e municpios. Houve a necessidade de impor limites ao endividamento
pblico devido ao crescimento da Dvida no perodo 1994-2000 como consequncia
do aumento da despesa pblica. A Dvida Pblica no dever ultrapassar o limite
mximo de duas vezes a Receita Corrente Lquida e para os Estados e 1,2
vezes para os Municpios. Os municpios tm at 15 anos para corrigirem o excesso
de endividamento, caso haja. Vale lembrar que compete ao Ministrio da Fazenda
divulgar, a cada ms, os entes pblicos que estiverem acima dos limites de
endividamento (artigo 31, 4). [8]
[...] No texto para discusso do Tesouro Nacional Anlise dos Impactos da
Lei de Responsabilidade Fiscal sobre a Despesa de Pessoal e a Receita
Tributria nos Municpios Brasileiros mostra resultados obtidos por
Fioravante et. al (2006) mostram que, no caso da despesa com pessoal
como proporo da receita corrente lquida, o erro de calibragem na
imposio do limite de 60% estimulou o aumento dessa despesa para a
maioria dos municpios que apresentavam gastos muito inferiores ao teto
determinado. No entanto, a minoria que ultrapassava esse teto se ajustou.
Para o indicador de endividamento, a lei gerou um efeito controlador para o
pequeno nmero de municpios que ultrapassava o limite imposto, segundo
os resultados encontrados. No entanto, os municpios que no se ajustaram
aumentaram sua participao na dvida agregada de todos os municpios.
Portanto, nesse caso, notaram-se Anlise dos Impactos da Lei de
Responsabilidade Fiscal sobre a Despesa de Pessoal e a Receita Tributria
nos Municpios Brasileiros dois efeitos: alm do controle da dvida de alguns
municpios, houve uma concentrao de endividamento de outros que no
[9]
foram controlados [...].

[7]

e [8] BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia DF: Senado, 1988

Acessado em 20/04/2015.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm
[9]

Sobre este assunto ver: Ministrio da Fazenda - http://www.fazenda.gov.br/

Acessado em 20/04/2015
Analise dos impactos da LRF sobre a despesa de pessoal e a receita tributria nos Municpios
brasileiros.
http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/textos_discussao/downloads/td3.pdf

Ainda o estudo demonstra dificuldades em cortar gastos vinculados a

finalidades especficas, que se reflete no corte de despesas essenciais como o
investimento e, portanto, na piora da qualidade do gasto pblico.
Na medida em que os administradores de recursos pblicos respeitem a
LRF, agindo com responsabilidade, o contribuinte deixa de pagar a conta, seja por
meio do aumento de impostos, reduo nos investimentos ou cortes nos programas
que atendam sociedade.

PENALIDADE DA LEI

Existem dois tipos de punies para o no cumprimento das regras

estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal: as punies fiscais, que
correspondem ao impedimento do ente para o recebimento de transferncias
voluntrias, a contratao de operaes de crdito e a obteno de garantias para a
sua contratao, e as sanes penais, que envolvem o pagamento de multa com
recursos prprios (podendo chegar a 30% dos vencimentos anuais), a inabilitao
para o exerccio da funo pblica por um perodo de at 5 anos, a perda do cargo
pblico e a cassao de mandato, e, finalmente a priso.
Os crimes contra as finanas pblicas no excluem o seu autor da reparao
civil do dano causado ao patrimnio pblico. Certamente que a punio criminal
baseada na Lei de Crimes levar ainda o transgressor a responder por outros crimes
associados. Considerando ainda que o Poder Legislativo, junto com os Tribunais de
Contas, so os rgos competentes para o julgamento das contas da administrao
pblica, no que tange ao cumprimento da LRF, no h dvidas de que cresce a
importncia e o poder destes rgos com a Lei de Responsabilidade Fiscal. [10]

[10]

Sobre este assunto ver: Ministrio da Fazenda - http://www.fazenda.gov.br/

Acessado em 20/04/2015
Punies para o Descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal
Edson R. Nascimento-Analista de Finanas e Controle da Secretaria do Tesouro Nacional
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_30/artigos/Art_Edson.htm

CONCLUSO

Na busca de um olhar critico para a Lei de Responsabilidade Fiscal fica mais

evidente a necessidade da escolha de quem vai gerenciar as Receitas Pblicas seja
em qualquer uma das esferas e para alm do conhecimento acadmico (nem
sempre levado em considerao) necessrio para o gerenciamento sejam realmente
pessoas compromissadas com a sociedade, ticas e srias.
E a importncia da apropriao, divulgao e monitoramento dos gastos
pblicos j que a Lei no evita que voc no faa alguma coisa que errada.
Apenas evita que voc faa algumas coisas, mas no todas.
Ainda que haja necessidade de um cuidado maior com as despesas
correntes para que no seja maior que a receitas oramentrias impedindo os
Governos e Poderes de investirem e atenderem as necessidades de seus
habitantes.

No o que parece acontecer no Brasil j que nos ltimos anos os

Governos realizaram alteraes na LRF conforme os seus gastos e descuidos O ExPresidente Fernando Henrique Cardoso fez alteraes em 2001 e o Ex-Presidente
Luis Incio Lula da Silva, em 2008 e 2009, e a atual Presidente Dilma Vana
Rousseff, em 2011, 2013 e 2014.
O planejamento governamental, especialmente no mbito federal, tem sido
descuidado ultimamente. O artigo 174 da Constituio praticamente nunca foi
aplicado, e no temos planejamento nacional, registrando-se to somente planos
setoriais, como o Plano Nacional de Educao (PNE) aprovado ano passado, para
os prximos dez anos, e cujo efetivo cumprimento precisa ser acompanhado, alm e
ser necessria a aprovao dos planos estaduais e municipais, o que dever ocorrer
at o prximo dia 25 de junho (PNE, artigo 8).
Prejuzos transparncia ficaram por conta da contabilidade criativa, que
contaminou as contas pblicas nos ltimos anos, distorcendo as informaes
levadas ao conhecimento pblico. A prtica recorrente de atrasar o pagamento de
servios prestados por fornecedores do setor pblico e repasse dos ministrios
setoriais para que bancos pblicos e privados paguem os benefcios sociais e
postergao no pagamento de subsdios devido a bancos pblicos s promoveram a
quebra de confiana no governo para postergar por pouco tempo as ms notcias
sobre as finanas pblicas, que agora vm tona.

10

Uma clara demonstrao que a Lei de Responsabilidade Fiscal existe para

ser cumprida, pois atos de gesto fiscal irresponsvel como esses s mostram que
as consequncias aparecem rapidamente, e as tentativas de burlar a lei s resultam
em prejuzos segurana jurdica e credibilidade no governo.
Muitas das recentes discusses sobre o ajuste fiscal decorrem da
implementao da Lei Complementar 148, de 25 de novembro de 2014, que
autorizou a Unio a recalcular as dvidas dos entes subnacionais, que agora lutam
pela sua efetiva implementao.
O poder pblico no Brasil tem sido, tradicional e infelizmente, muito
pouco pblico, muito pouco do povo ou das necessidades do povo.

REFERNCIAS E FONTES DE CONSULTAS

Sobre este assunto ver: Instituto de Estudos Plis
http://www.direito.mppr.mp.br/arquivos/File/PoliticaHabitacionalnoBrasil.pdf
HTTP://polis.org.br/
Acessado em 15/04/2015
Sobre este assunto ver: Brasil Escola
http://www.brasilescola.com/geografia/consenso-washington.htm
Acessado em 15/04/2015
Sobre este assunto ver: Lei Complementar nmero 101 04/05/2000. DOU Dirio Oficial da Unio
Acessado em 16/04/2015
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia DF: Senado, 1988
Acessado em 20/04/2015.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm
Sobre este assunto ver: Ministrio da Fazenda - http://www.fazenda.gov.br/
Acessado em 20/04/2015
Analise dos impactos da LRF sobre a despesa de pessoal e a receita tributria nos Municpios brasileiros.
http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/textos_discussao/downloads/td3.pdf
LEITURA COMPLENTAR: Revista Consultor Jurdico, Acesso em 21 de abril de 2015, 8h00
IRRESPONSABILIDADE FISCAL AINDA PERSISTE, 15 ANOS APS A PUBLICAO DA LEI
Jos Mauricio Conti Juz de Direito em So Paulo, professor da Faculdade de Direito da USP, doutor e livredocente em Direito Financeiro pela USP.
Acessado em 21/04/2015
http://www.conjur.com.br/2015-abr-07/contas-vista-irresponsabilidade-fiscal-persiste-15-anos-publicacao-lei
CARVALHO, Deusvaldo, Lei de Responsabilidade Fiscal Doutrina e Jurisprudncia, So Paulo. Edio 6, ano
2009
JUNIOR ADAUTO, Viccari, Lei da Responsabilidade Fiscal Comentada, So Paulo, Edio 7, ano 2011