capacitasuas

Sistema nico De Assistncia SociaL

CADERNO

ASSISTNCIA SOCIAL:
POLTICA DE DIREITOS
SEGURIDADE SOCIAL

Dezembro de 2013

EXPEDIENTE
Presidenta da Repblica Federativa do Brasil
Dilma Rousseff
Vice-Presidente da Repblica Federativa do Brasil
Michel Temer
Ministra do Desenvolvimento Social e Combate Fome
Tereza Campello
Secretrio Executivo
Marcelo Cardona Rocha
Secretria Nacional de Assistncia Social
Denise Ratmann Arruda Colin
Secretria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Arnoldo Anacleto de Campos
Secretrio Nacional de Renda e Cidadania
Luis Henrique da Silva de Paiva
Secretrio Nacional de Avaliao e Gesto da Informao
Paulo de Martino Jannuzzi
Secretrio Extraordinrio de Superao da Extrema Pobreza
Tiago Falco Silva

SECRETARIA NACIONAL
DE ASSISTNCIA SOCIAL
Secretria Adjunta
Valria Maria de Massarani Gonelli
Diretora de Gesto do Sistema nico de Assistncia Social
Simone Aparecida Albuquerque
Diretora de Proteo Social Bsica
La Lucia Ceclio Braga
Diretora de Proteo Social Especial
Telma Maranho Gomes
Diretora de Benefcios Assistenciais
Maria Jos de Freitas
Diretora de Rede Socioassistencial Privada do SUAS
Carolina Gabas Stuchi
Diretor Executivo do Fundo Nacional de Assistncia Social
Antonio Jos Gonalves Henriques

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Esta uma publicao da Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS.

O presente caderno foi produzido como objeto do contrato n BRA1020776/2012 Projeto PNUD BRA/04/046 Fortalecimento Institucional para
a Avaliao e Gesto da Informao do MDS, celebrado com a Fundao So
Paulo FUNDASP.

FICHA TCNICA
Fundao So Paulo FUNDASP
Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo PUC-SP
Reitora: Anna Maria Marques Cintra
Coordenadoria de Estudos e Desenvolvimento de Projetos
Especiais CEDEPE/PUCSP
Coordenadora: Maringela Belfiore Wanderley
Coordenao tcnica: Raquel Raichelis
Equipe de pesquisa e elaborao: Aldaza Sposati, Lus Eduardo Regules

COLABORAO TCNICA
Antnio Santos Barbosa de Castro Luciana de Barros Jaccoud
Denise Ratmann Arruda Colin Luis Otvio Pires de Farias
Jos Ferreira da Crus Simone Aparecida Albuquerque

REVISO
Denise Ratmann Arruda Colin
Jos Ferreira Da Crus
Luis Otvio Pires De Farias
Simone Aparecida Albuquerque

PROJETO GRFICO E DIAGRAMAO

Hugo Pereira - ASCOM/MDS
Tiragem: 5.000
Impresso: Grfica Brasil

Todos os direitos reservados.

Qualquer parte desta publicao pode ser reproduzida, deste que citada a fonte.

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Sistema nico De Assistncia SociaL

CADERNO

ASSISTNCIA SOCIAL:
POLTICA DE DIREITOS
SEGURIDADE SOCIAL

Dezembro de 2013

 2013 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.

BRASIL, CapacitaSUAS Caderno 1 (2013)

Assistncia Social: Poltica de Direitos Seguridade Social /
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome,
Centro de Estudos e Desenvolvimento de Projetos Especiais da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo 1 ed. Braslia: MDS, 2013,
144 p. : il.

Secretaria Nacional de Assistncia Social SNAS

Edifcio mega, SEPN W3, Bloco B, 2 Andar, Sala 229 CEP:
70.770-502 Braslia DF.
Telefone: (61) 2030-3119/3124
www.mds.gov.br
Fale com o MDS: 0800 707-2003
Solicite exemplares desta publicao pelo e-mail:
capacitasuas@mds.gov.br

SUMRIO
APRESENTAO

11

INTRODUO

13

ASSISTNCIA SOCIAL: POLTICA DE DIREITOS

SEGURIDADE SOCIAL
A. Direitos Socioassistenciais e a Afirmao da Poltica

de Assistncia Social nos Entes Federativos.
B. Campo De Responsabilidade Da Assistncia Social
na Seguridade Social

27

38
39

II SEGURANAS SOCIAIS COMO

RESPONSABILIDADE PBLICA DA ASSISTNCIA SOCIAL 53
A.
B.

C.

Compromissos ticos com os Direitos Socioassistenciais

Novas Construes do Direito dos Usurios no
Campo da Assistncia Social.
Direito como igualdade, fraternidade e solidariedade

III.
DIREITOS SOCIOASSISTENCIAIS.

75
80
85
90

A. Direitos Socioassistenciais na Perspectiva

dos Direitos Fundamentais
91
B. Significados Dos Direitos Scio Assistenciais Nos Textos Legais. 102
C. Consolidao De Direitos Socioassistenciais
106

IV. FUNO DE DEFESA DE DIREITOS

111

A. Direitos sociais e padres de qualidade na ateno

a.1) breves ponderaes sobre a regulamentao dos direitos
socioassistenciais e as parcerias com as organizaes da
sociedade civil: o caso do Municpio de So Paulo;
a.2) reconhecimento do Tribunal de Justia do Estado de
So Paulo dos direitos da populao em situao de rua
(Acrdo Des. Lineu Peinado; 29/06/99).
B. Instncias Recursais e de Defesa.
b.1) SUAS e o Sistema de Garantia de Direitos.
b.2) Defensorias Pblicas e o Ministrio Pblico:
alguns caminhos, o extrajudicial e o judicial.
C. Exemplo de Acesso ao Bpc: Entre Necessidades

e o Limite de Renda.
D. Exemplos De Participao Popular: As Ouvidorias,
A Lei De Acesso Informao. A Assistncia Social
em Movimento.

111

NOTAS CONCLUSIVAS

133

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

140

111

116
119
119
123
128

129

APRESENTAO
Assistncia Social: Poltica de Direitos Seguridade Social
O Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) pauta-se no Pacto Federativo,
com competncias e responsabilidades entre os trs nveis de governo, e materializa os princpios, diretrizes e os eixos estruturantes da Poltica Nacional
de Assistncia Social PNAS/2004, estabelecendo um novo modelo de gesto, com enfoque na proteo social, organizado por nveis de complexidade:
proteo social bsica e especial, de mdia e alta complexidade.
O Sistema parte do reconhecimento da Assistncia Social como direito
social, responsabilidade do Estado e da compreenso da complexidade da
realidade e estruturas sociais. A Constituio Federativa de 1988 afirma essa
concepo, ao preconizar a Assistncia Social como dever do Estado e direito
do cidado, pblico e reclamvel.
Aps oito anos de implantao do Sistema, percebe-se rapidamente o rompimento na rea com as aes pontuais, segmentadas, fragmentadas, desarticuladas e de carter emergencial, que sempre perpetuou na Assistncia Social.
A oferta de servios, benefcios e transferncia de renda passa a ser compreendida na sociedade como de carter continuado, regular e obrigatrio
reafirmado na Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS).

Este caderno 1, intitulado Assistncia Social: Poltica de Direitos Seguridade

Social constitui um marco importante para a Poltica Pblica de Assistncia

11
Caderno 1

Historicamente o trabalho no campo socioassistencial brasileiro foi marcado

pela precariedade de vnculos, de estrutura e de recursos. Essa precariedade
se reflete na descontinuidade e fragmentao das aes, na cultura do voluntariado, na precarizao dos vnculos trabalhistas que acabam por fragilizar a
relao com os usurios, na insuficiente formao e capacitao dos trabalhadores e, ainda, na ausncia de compreenso da especificidade de atuao e das
atribuies prprias de cada esfera de governo no mbito da Assistncia Social.

Social, ao materializar e disseminar contedos referentes funo de defesa de

direitos, no campo socioassistencial, no mbito de proteo social brasileira.
Importante ressaltar que a concepo de direito nesta rea ainda requer aes
estruturantes de todos os gestores e profissionais na perspectiva da continuidade e certeza de proteo social para os usurios desta poltica pblica.
Vivemos em tempos de efetivao do Sistema, uma gesto compartilhada
entre os entes federativos, momentos de firmar todas as conquistas advindas
desta ltima dcada de sua implantao. Todavia, esse caderno nos convida,
em especial, aos operadores desse direito, reafirmar nossos compromissos
ticos, tcnicos e polticos para e com os usurios visando construir a esfera
pblica e superar o assistencialismo ainda presente em nossa sociedade.

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12

INTRODUO
A perspectiva de uma poltica social, que construa identidade nacional no
Brasil por meio de um sistema nico, precisa ter em conta uma caracterstica
que , ao mesmo tempo, um desafio. Vivemos em um pas com mais de 5500
municpios, muitos dos quais se localizam em regies aonde s se chega com
o uso de barcos, balsas, entre outras formas alternativas de locomoo, para
alm de pneus ou trilhos, formas mais usuais de transporte coletivo.
O sentido de sistema nico supe forte referncia a significados e responsabilidades comuns entre os entes federativos. Embora unidade no signifique homogeneidade isto , ausncia de flexibilidade face s diversidades sociais, culturais,
territoriais ela exige que traos comuns sejam possveis na identidade de campo
e na ao dessa poltica social. Aqui, um desafio principal. A identidade social
da poltica de assistncia social, para alm de um movimento interno, supe seu
reconhecimento externo, isto , ela depende de como os outros captam seu contedo, atribuem significados, formam sua percepo e concepo. Nesse sentido
trata-se de, ao mesmo tempo construir sua identidade e seu reconhecimento
social. Esse processo conjuga o modo como aqueles que vivenciam internamente
essa poltica a entendem, com a forma com os que lhe so externos, lhe do
sentido e entendimento.

H clareza de que a poltica um processo histrico no linear. sempre

um movimento. Nesse sentido sofre mutaes, escolhas, coerncias e incoerncias, consistncia e inconsistncias, interferncias. um processo aberto

13
Caderno 1

Nessa identidade social, os direitos socioassistenciais so parte inerente e nela

devem estar inscritos, respondendo de pronto a questo: a poltica pblica
de assistncia social assegura determinados direitos de proteo social inscritos
no mbito da seguridade social brasileira cuja declinao se sustenta e se orienta
pela declinao de seguranas sociais pelas quais a poltica de assistncia social
responsvel com a responsabilidade de superar incertezas e desprotees sociais
que impedem ou fragilizam a seguridade social dos cidados e cidads independente de seu ciclo etrio.

historicamente, principalmente, se o considerarmos resultante de relaes

democrticas. Mas, essa mutabilidade no significa subjetividade, interpretaes pessoais ou individuais, pois se est tratando de uma poltica pblica,
portanto, de um conjunto de decises e aes ancoradas na prevalncia do
interesse pblico. O interesse pblico em nossa sociedade se constitui na
conflitante relao entre estado, sociedade e mercado isto , na disputa entre
interesses econmicos, quase sempre privados, e interesse sociais fundados
em pressupostos da tica pblica e social.
O conjunto de reflexes dos cadernos Capacita SUAS, em sua segunda edio, tem por inteno fazer avanar, no que for possvel, a unidade do SUAS
no pas, a partir do significado, concepo, estratgia que seus gestores e
trabalhadores a ele atribuem.
Este Caderno se dedica discusso de direitos sociais no campo da poltica pblica de assistncia social, isto os direitos socioassistenciais. Ele d centralidade
aos direitos socioassistenciais no SUAS - Sistema nico de Assistncia Social.
CULTURA DE DIREITOS E POLTICA PBLICA DE
ASSISTNCIA SOCIAL.
fundamental ter presente que a identidade atribuda assistncia social
pela Constituio de 1988 rompe com seu reconhecimento no campo de
prticas e aes pblicas ou privadas de carter eventual, personalista e descontnuo no submetida a tica pblica ou a tica do direito coletivo e social.

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14

Considerar a assistncia social sob o estatuto de poltica pblica gera mltiplos

impactos. O primeiro deles o provocar o confronto com a cultura conservadora e liberal predominante na prtica histrica dessa rea, na medida em que
essa compreenso se ope, desde a gnese, ao estatuto da proteo social como
poltica pblica regulada pelo Estado e direito do cidado.
O exame do percurso histrico das prticas de assistncia social so provas
factuais de que sua mutao para o campo de poltica pblica significa intro-

duzir uma ciso na cultura dos agentes pblicos que operam essa poltica. Mas
paradoxalmente a proposta a de caminhar para consolidar um sistema nico
de mbito nacional o que significa superar a diferena e a fragmentao. Temse nessa tempo desejado e rejeitado pelos vrios gestores de rgos federativos.
Construir historicamente e na forma de um sistema nico a identidade social
da poltica de assistncia social , sem dvida, um processo de objetivao
dos valores que orientam a ao pblica no mbito dessa poltica. Esses valores dizem respeito, sobretudo, relao do estado com o cidado. Ao remeter
essa compreenso a um sistema nico reitera-se que ela significa alcanar a
unidade entre os entes federativos, quanto a identidade social da poltica.
Trata-se de uma situao muito nova na histria brasileira, pois os demandatrios
de atenes no campo da assistncia social ainda so marcados pela estigmatizao e pelo moralismo e no pelo reconhecimento enquanto sujeitos de direitos.
A alterao da cultura dos agentes institucionais dessa rea, incorporando seus
usurios como sujeitos de direitos, exige muitas alteraes em procedimentos
institucionais e profissionais que a orientaram ao longo dos anos.
Operar novas perspectivas na poltica pblica de assistncia social exige resgatar a historicidade desse campo de ao que chega a se manifestar at mesmo nos processos de ocupao dos territrios das cidades e nas possibilidades
efetivas que esses territrios oferecem a quem neles vive.

A base de um sistema nico de gesto a partir dessas ponderaes ultrapassa a racionalidade de procedimentos institucionais, em geral pautados pelo

15
Caderno 1

A responsabilidade pblica que esse fato traz para a gesto e para o entendimento de cada trabalhador desse campo exige romper com caractersticas
(aparentemente genticas) que se interpe a cultura de direitos. A velha viso
da assistncia social composta por aes sociais fragmentadas, mutveis, isolada precisa ser alterada significativamente a fim de que se possa at mesmo
falar em acesso a direitos socioassistenciais atravs da rede de servios e da
incluso em benefcios.

cunho jurdico-administrativo e contbilfinanceiro. Seus resultados so por

hbito, declarados em mtricas de atendimentos sem exigir a racionalidade
tica fundada na disposio em ofertar acesso e resultados ao cidado na
condio de um direito social.
preciso ter presente que a assistncia social em sua trajetria de iniciativas
governamentais marcada pelo pragmatismo, pelo improviso, pela descontinuidade entre gestes, pela urgncia em atuar depois do ocorrido, por ser
refratria ao planejamento e um tanto descrente no investimento na profissionalizao de seus agentes institucionais. Esta uma das frentes de ao
principais que o SUAS vem atuando. Romper o imediato pelo planejado,
introduzir a preveno e no s a ateno a vitimizao. Esta perspectiva
que a conota com as exigncias de uma poltica pblica passam a requerer
que sua gesto se faa por meio de formulao de metas, analise e fixao de
custos, previso oramentria, condies de trabalho e meios institucionais
para sua realizao e investimento nas aes de formao e de capacitao
dos trabalhadores.
A partir dessas consideraes pode-se afirmar que as seguranas sociais e
os direitos socioassistenciais delas resultantes, so os pilares ticos para
constituir a unidade de um sistema nico de gesto em todo o territrio
nacional.
A GESTO POR SISTEMA NICO FEDERATIVO

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O sentido de sistema nico supe forte referncia a significados e responsabilidades comuns entre os entes federativos, isto , so quase 5.600 unidades
decisrias em todo o pas, pois os entes federados, alm dos municpios,
incluem os 26 Governos Estaduais, o Distrito Federal e o Governo Federal e,
isto, considerando somente o Executivo. Essas unidades federativas possuem
histrico institucional bastante diferenciado no que se refere presena da
gesto da assistncia social em sua diviso de trabalho institucional, bem
como, quanto a direo e contedo que foi recebendo ao longo das gestes.

Para a configurao do reconhecimento de direitos h uma questo central

que precisa ser entendida e superada. Uma poltica social do ponto de vista
do direito do cidado no pode ser flutuante, descontnua, ou resultante
simblica da obra de um gestor para que usufrua de vantagens pessoais. Sem
dvida, algumas gestes podem ser mais eficazes, mais impulsionadoras do
que outras, mas isto no pode significar que cada gesto desenvolva uma
inventividade de nomenclaturas, programas, atenes que simplesmente
acabam ao findar o perodo daquela gesto.
A concepo de direito supe continuidade, certeza. Isto muito novo
no campo da gesto da assistncia social dado as marcas histricas de
trato subjetivo que recebeu ao longo dos anos. Em um sistema nico de
gesto a unidade na ateno ao cidado ancorada no direito baseada na
isonomia, na igualdade, na permanncia.
Um dos elementos explicativos do histrico diversificado da assistncia social
entre os entes federativos brasileiros decorre da prpria diferenciao dessas
unidades entre si, pois de acordo com os dados do ltimo censo do IBGE
2010, 70% desses municpios tm at 20 mil habitantes e neles esto 17% da
populao do pas; 19% tm mais de 20 mil at 50 mil habitantes correspondendo a 16% da populao; 6% conhecidos como municpios mdios, tm
mais de 50 mil at 100 mil habitantes, com 12% da populao. Os grandes
municpios com mais de 100 mil at 900 mil habitantes so somente 266
unidades, ou 5%, mas concentram 33% dos habitantes do pas e, somente,
17 municpios, ou 0,31% so aqueles que tm mais de 900 mil habitantes.
Todavia mesmo a concentrao populacional entre estes bastante diferenciada. Nesses 17 municpios vivem 22% da populao brasileira. So Paulo,
o maior, conta com 12 milhes de habitantes.
17
Caderno 1

preciso entender que cidades mais populosas tendem a apresentar complexidades e demandas diferenciadas, bem como, a exigncia do trato territorial
intraurbano e de suas fronteiras. Cidades pequenas tendem a maior presena
da distino do trato rural-urbano bem como as demandas intermunicipais.

O tempo histrico de existncia dos municpios diferenciado e nem sempre atentamos para isso. Grande parte deles foi crescendo paulatinamente,
e muitos se tornaram novos municpios pelos desdobramentos de outros
municpios em pocas bem recentes, isto aps a CF-88.
Ao longo da histria varia no s o contingente populacional como o nmero de municpios. de se lembrar que sob a capa da nominao municpios
esto cidades, com sua dinmica, velocidade, aceleramento do tempo, entre
muitas outras coisas. Algumas poucas cidades tm tempo de existncia convergente com os 500 anos da nossa nao, todavia, boa parte no chega a
50 anos de vida face luta pela emancipao de pedaos de antigas cidades
como novos municpios. H, portanto, cidades brasileiras que esto vivenciando nova forma de poder e de representao poltico-social que vem se
identificando para um novo conjunto de habitantes.
A realidade dos mais de 5.500 municpios brasileiros marcada por identidades territoriais bastante diferenciadas o que influi fortemente, na dinmica
das suas relaes, na preponderncia maior ou menor de foras mais conservadoras. Nesse conjunto cabe distinguir a preponderncia da vida em meio
rural ou no meio urbano. Claro que aqui as cidades iro se diferenciar pela
densidade agrria, industrial, mercantil, financeira das foras polticas.
preciso ter clareza que os municpios guardam grande diversidade no s
em seu tamanho populacional quanto em sua histria e sua cultura em geral,
e em especfico, no campo da assistncia social. A histria da institucionalizao da assistncia social precisa estar presente para os trabalhadores dessa
rea de cada ente federativo. Efetivar o sistema nico com base em direitos
sociais implica em forte mudana cultural a ser impregnada no modo de
entender a assistncia social como poltica, e no mais como prtica.

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Este um grande desafio para a instncias estaduais e federal de gesto, pois

podem tender a fazer um amalgama plasmando diferenas em uma homogeneidade que se pe mais alm do real.

 UNIDADE, UNIFORMIDADE, HETEROGENEIDADE,

COMANDO NICO: ELEMENTOS DE GESTO
Construir unidade em face de tanta diversidade sem dvida, um grande
desafio, e esses fatores precisam ser levados em conta quando se pretende
construir um sistema nico nacional. Em outras palavras, ser nico no quer
dizer ser uniforme ou desrespeitar a diversidade, embora cada parte dessa
unidade deva conter os elementos que constroem a identidade comum.
essa identidade que ganha centralidade na reflexo de um sistema nico
e do consenso sobre o campo de resposta e os resultados especficos que
esto em seus propsitos de alcanar enquanto uma forma de articulao de
partes e de pares para o todo, de modo a efetivar as responsabilidades dessa
poltica como efetivamente pblica. Entendemos que o compromisso com a
efetivao de direitos parte essencial dessa identidade nacional.

preciso ter sempre presente que poltica pblica social significa obter
acesso a uma ateno fora da relao de compra e venda, isto , da relao
de mercado. essa condio de no ser desmercadorizada, isto , uma no

19
Caderno 1

Um sistema nico, para alm de uma forma de articulao, significa um

sistema de gesto que opera sob parmetros mutuamente reconhecidos.
preciso entender que gesto no um conjunto de atos burocrticos, mas
um processo estratgico e poltico, que pode adquirir variadas formas desde
as autoritrias, em geral centralizadoras, s descentralizadas, nem sempre
democrticas e participativas. Nesse sentido o movimento de um sistema
nico, sobretudo entre pares, os entes federativos, tambm um processo
poltico de reconhecimento de sujeitos e a expresso de suas ideias e concepes. Isto vale, no s para a relao entre os entes federativos, mas para
cada ente em si mesmo, pois se est tratando de um complexo processo de
gesto que possui diversos nveis desde a ao de trabalhadores de ponta, at
os dirigentes maiores. Mas, sobretudo, um sistema que se instala na relao
entre Estado, Sociedade, acrescida do Mercado, principalmente sob a relao
internacional de globalizao econmica.

mercadoria, ou um acesso a um bem por compra e venda que d o sentido de

pblico, diverso do privado. Com essa compreenso inadequado atribuir-se
a nominao assistncia social de poltica pblica gratuita ou no lucrativa.
Ao usar categorias do mbito privado, ainda que pela negativa, permanece
o entendimento de que a assistncia social um campo necessariamente da
alada privada e que no cabe seu trnsito para a esfera pblica.
Outro desdobramento da dimenso pblico privado nas polticas sociais,
est na aplicao de prticas de ativao junto a usurios de atenes da
assistncia social, pela introduo compulsria de contrapartidas, at mesmo, pela contratualizao do compromisso em tomar uma dada conduta, sob
pena de lhe ser negado ou suspenso seu acesso. Neste caso, ocorre o revs. a
gesto pblica que empurra a resolutividade para o indivduo e para o campo
do privado. Desfaz-se o carter pblico da poltica na medida em que ela passa a exigir determinado comportamento no campo privado para o cidado
para que possa permanecer usurio da ateno pblica, h uma exigncia
no mbito privado para obter a ateno pblica. A ao nessa configurao
aproxima como fossem idnticas a ao de polcia com a ao da poltica.
A previdncia social pblica tem particularidade diversa da assistncia social,
seu financiamento na forma de seguro, recolhe contribuio mensal do empregado e do patro mas sua operao pblica. A assistncia social, e com
ela outras polticas, ao operar com as Organizaoes no Governamentais
(ONGs) em seus servios e aes, ainda que sob convnio, aplica o recurso
financeiro pblico em uma organizao privada.

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equivocado reduzir o sentido de gesto a uma forma de organizar um sistema de tramitao de papis, enquadramento de procedimentos, exigncias
de apresentao de documentos, comprovao de responsabilidade, como
comprovar necessidade ou renda. Compreenso do processo de gesto restrito a linguagem institucional isola o rgo estatal de suas relaes sociais, e
termina por considerar que o sistema s um arranjo interno de um rgo
ou entre rgos governamentais e no entre Estado e sociedade. Essa forma
de entendimento caso seja atribuda a um sistema nico, parece considerar

que ele funciona como um processo que opera da porta para dentro e no,
um processo relacional e societrio. Esse modo de leitura e operao pode
resultar em equvoco, pois com ele ocorre um afastamento do fundamento
e do objetivo do sistema nico que o de: consolidar direitos de cidadania,
direitos esses que no se limitam a esfera de direitos individuais e polticos,
mas revelam preocupao com os direitos fundamentais em toda sua magnitude, ou seja, se voltam para os direitos sociais (integrados pelos direitos
socioassistenciais).
Caso nosso olhar e ao estejam unilateralmente dirigidos e enraizados para
o interior dos mecanismos do Estado, em que espao o cidado ser ouvido
ou falar? Como consolidaremos os processos de controle social e de representao?
A condio de existncia de um sistema nico no excludente da dimenso relacional da cidadania pelo contrrio, seu sentido deve ser o de
afirm-la.
Cidadania, enquanto condio de existncia do sujeito de direitos, tem fundamento democrtico na liberdade de expresso, na autonomia dos sujeitos
e na participao social. Por isso, incompatvel com o sentido de cidadania
a designao de usurios desse sistema como destinatrios, isto , aquele que
recebe algo, e no um cidado que tem direito a ter acesso a um bem ou
servio. incompatvel ainda que no modelo de gesto adotado, no lhe seja
garantido espao de escuta, de manifestao, de participao no processo de
gesto da poltica alm de outras instncias recursais.

21
Caderno 1

A noo de direito no significa que o Estado esteja doando/concedendo

algo para algum receber, mas sim, de que a ao do Estado est fazendo
jus, justia, direito em face de suas responsabilidades socais com os cidados.
completamente inadequada a substituio da nominao de cidados para
a de carentes ou necessitados como se pertencesse a outra espcie. Tais denominaes, de cunho discriminatrio, so de trato individual, isto , partem
do julgamento de um indivduo, ou de um grupo de indivduos e no do

reconhecimento da necessidade que estes cidados manifestam ou possuem.

A poltica de assistncia social torna-se pblica, no por que realizada por
um rgo pblico ou estatal, mas por reconhecer que superar uma dada
necessidade do mbito do dever do Estado e no uma concesso de mrito
eventual face a uma fragilidade de um indivduo. Temos aqui uma questo
bastante complexa para a compreenso e significado da assistncia social
como poltica pblica.
Sua materializao no o necessitado, mas sim, a necessidade de proteo social. Percebe-se que pelos usos e costumes a operao da poltica
ficou impregnada da categorizao do necessitado, preocupando-se logo
a sua entrada em saber: quanto ganha? qual a renda familiar? qual o
per capita? Este ritual de relao monetria contraponto com a relao
de proteo social. Pior ainda que confunde proteo social com capacidade de consumo.
bastante diverso quando o da ateno se volta para a necessidade, ou para
a demanda de proteo social, ou para objetivao da desproteo social vivida. Essa desproteo social como uma expresso da questo social no
uma particularidade de um dado sujeito ou caractersticas de alguns sujeitos
em sua particularidade, as determinantes sociais, polticas, econmicas da
sociedade ultrapassam a conformao histrico temporal da condio individual. Ao entender que uma poltica pblica trata de necessidades sociais,
individuais e coletivas, ainda que essas se manifestem concretamente em situaes e pessoas, preciso que a gesto ganhe competncia e conhecimento
na ateno, superao e at mesmo preveno dessas necessidades.

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Esse movimento, sem dvida, implica em um processo social que seguramente no descarta confrontos ou negociaes entre interesses conflitantes que exigiro a defesa tica da dignidade humana. De outro modo,
no se estaria tratando de uma poltica pblica e social, mas sim de
aes sociais direcionadas a indivduos, por muitas vezes nominadas de
operao enxuga gelo ou de aes-piloto ou, exemplares, que fogem ao
compromisso com a totalidade da expresso da situao de desproteo

social em face da proteo social a ser assegurada como direito. H um

carter preventivo no direito, assim como o h nas polticas pblicas.
No se coloca a perspectiva do direito to s na ocorrncia de uma violao. A proteo social bsica, conforme se desdobra nas normas e dispositivos, indica que a poltica de assistncia social deve atuar tambm, no
sentido de evitar que o direito seja violado, esta noo est estampada
na Constituio Federal como diretriz geral para todos os direitos (artigo
5, inciso XXX)1.
No h nenhuma condio especial ou inerente assistncia social perante as demais polticas que a distinga no sentido de assumir a condio
de arbitro para com a outra poltica quando um direito no tenha sido
cumprido ou tenha sido violado. Essa situao comum operao de
todas as polticas sociais sobretudo. Os usurios perversamente iro revelar alguma situao de violao de direitos humanos e sociais.
Alguns entendem que o exerccio da funo de defesa de direitos na assistncia social deve ser considerada sob o que se poderia chamar de leitura
alargada. Sob essa leitura a assistncia social no teria direitos a se responsabilizar, mas exerceria to s, uma advocacia social em defesa de acesso
aos direitos sociais a serem providos pelas demais polticas pblicas. Essa
leitura desconsidera que a assistncia social possa assegurar direitos especficos. Sob essa compreenso, ela nem seria propriamente uma poltica
de direitos sociais, mas uma mediao ao acesso a direitos humanos e
sociais. Nesse entendimento geraria tenses no acesso a direitos de outras
polticas sociais, mas a assistncia social em si mesma, no teria propria-

Tanto isto verdadeiro que a prpria Carta de 1988 se preocupa expressamente com o cidado ao
declarar, como clusula ptrea, que a lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou
ameaa a direito (inciso XXXV, artigo 5), logo a ordem jurdica como um todo, inclusive no campo
dos direitos sociais, no se ocupa (e preocupa) apenas com a leso a direito, mas tambm com sua
ameaa, o que inclui claramente um conjunto de iniciativas de cunho preventivo. Alis, seria absolutamente desarrazoado que a ordem constitucional, voltada para regular a conduta humana em todos
os seus nveis, deitasse interesse somente nas situaes de violao consumada a direitos e, paralelamente, renegasse ao segundo plano os meios disponveis na sociedade e no Estado para evitar a
violao a direitos dos cidados.

23
Caderno 1

mente uma responsabilidade pblica, ou at mesmo, no seria propriamente uma poltica, mas uma ao mediadora.2
bom ter claro que no acesso a qualquer uma das polticas sociais,
h sempre necessidades dos usurios a serem respondidas por outras
polticas sociais ou econmicas. Isto se d na sade, na educao, na
habitao. Esta no uma situao privativa dos usurios da assistncia
social. A introduo de formas de gesto intersetoriais ainda se fazem
necessrias de modo a aproximar linguagens institucionais e setoriais,
abrir campo para a complementariedade de conhecimentos, para a leitura em comum da realidade dos que atuam em territrios de abrangncia similar, da operao complementar entre os servios das diferentes
polticas e seus modos de operao.
O carter pblico da poltica implica em isonomia, isto , que sejam reconhecidos como iguais todos os que tm similitude de uma dada necessidade.
Embora o SUAS seja um sistema de gesto, bom ter claro que a gesto uma
estratgia institucional para o alcance de um dado objetivo. Portanto a nfase
no SUAS, um processo de gesto pblica interinstitucional, no significa, e
no pode significar, separar fins e meios, mas sim uma forma de objetiv-los,
caracteriz-los e articul-los, como partes de uma mesma realidade.
O esforo analtico aqui empreendido visa exatamente desdobrar a concretude da poltica de assistncia social, tendo sempre presente que essa concretude uma construo que est a depender muito dos seus trabalhadores e
gestores, bem como, do crescimento do processo democrtico de controle
social no qual os usurios sejam fora central.

capacitasuas

24
2

A assistncia social ao assegurar direitos especficos a indivduos e famlias, que no tiveram acesso
aos direitos humanos de primeira, segunda, terceira e quarta geraes incorpora no s a defesa de
manifestaes de violncia, como o abuso sexual, a violncia contra as mulheres, como o conjunto de
direitos que expressam o respeito dignidade humana.

O incio do ano de 2012 conquistou uma nova realidade, a Lei 12.435/2011,

reconhecida como a LOAS do SUAS que introduziu alteraes significativas
na redao da lei e, que de fato, se constitui na referncia da gesto da poltica de assistncia social pelo sistema nico, o SUAS. Nesse sentido preciso
que tudo o que se avanou desde 2005 (ano de aprovao da NOB-SUAS)
na experincia de construo desse sistema nico realimente de fora o enfretamento de desafios presentes e futuros.
PERSPECTIVAS DESTE CADERNO
A discusso deste caderno versa sobre uma das funes da poltica de assistncia social, a defesa de direitos. Espera-se que o dilogo que possa nascer
do contedo deste Caderno se coloque o mais prximo possvel da realidade
dos trabalhadores responsveis pela implementao do SUAS, apresentando
no s conceitos, ou perspectivas, mas trazendo discusso questes presentes na efetivao do SUAS entre os entes federativos. Ser motivo de imensa
completude se o dilogo posto neste texto possa vir a ser acessvel, em contedo e forma, aos usurios da poltica de assistncia social.
A perspectiva que este Caderno desenvolve parte da anlise da assistncia
social como poltica de direito seguridade social e, como tal, deve garantir determinadas seguranas sociais. Estas seguranas sociais so entendidas
como fonte de emanao da particularidade de direitos socioassistenciais no
mbito da proteo social.

25
Caderno 1

Por se tratar essa discusso, de direitos no campo da proteo social,

por vezes o enunciado de direitos socioassistenciais parecem revelar a
afirmao de garantia, respeito e ateno que j deveriam estar sendo
observados como trato social. Todavia as condutas que no raras vezes
eles enunciam na sociedade brasileira ainda permanecem como opcionais, campo de vontade individual, ou de escolha pessoal e no, de uma
obrigao, fruto do respeito dignidade do outro e do exerccio da responsabilidade pblica.

Ao se propor particularizar uma reflexo sobre direitos socioassistenciais, se

est bastante distante de uma forma de apartao social como alguns podero contestar considerando que esse caminho significa separ-los do conjunto dos direitos sociais como se fossem de outra natureza. O movimento desta
particularizao, pelo contrrio, ao discutir direitos, na particularidade de
socioassistenciais, tem a perspectiva estratgica de reforar e ampliar o sistema de garantia de direitos sociais e humanos com os quais dialoga e interage.
Este texto se desenvolve em quatro movimentos. Parte do entendimento pelo
qual a assistncia social foi instituda pela Carta Magna de 1988, como um
dos direitos da seguridade social brasileira, e enquanto tal, lhe cabe responsabilidade por um conjunto de desprotees sociais advindas desde as fragilidades inerentes ao ciclo de vida humano at aquelas socialmente construdas
nas relaes sociais. Fragilidade essas que se constituem em desprotees ou
demandas de proteo social que exigem a cobertura por seguranas sociais
a serem providas pela assistncia social.
Aps essa reflexo fundante este Caderno1, se ocupa da particularidade dos
direitos socioassistenciais e da funo de defesa de direitos que compem o
trip da poltica juntamente com a materializao da proteo social, tratada
no Caderno 3 e a Vigilncia Social da qual se ocupa o Caderno2.

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26

I ASSISTNCIA SOCIAL: POLTICA DE

DIREITOS SEGURIDADE SOCIAL.
Na sociedade em geral, na sociedade brasileira, nas reas de poltica social,
entre cientistas polticos, politiclogos, economistas, socilogos, assistentes
sociais, psiclogos, gestores, partidos polticos, igrejas, entre outros tantos
segmentos ocorrem mltiplos modos de ver, entender, verbalizar o sentido
poltico da poltica de assistncia social. Em geral, esses diversos modos de
conceber a assistncia social no so compatveis com a perspectiva do que est
na CF-88, na LOAS, at porque sua concepo como direito posta na Carta
Constitucional de 1988 , como tantas outras reas um vir a ser, e no uma
condio j instituda, pois era incompatvel com o estado de exceo que se
vivia e de no direito.

A presena da assistncia social no aparato estatal , como a de outras polticas sociais uma construo do sculo XX, acompanhando o processo de

27
Caderno 1

No Brasil ocorreu um descompasso entre as formas e o tempo histrico em que

a assistncia social incorporou a agenda da ao estatal na Unio, nos Governos
Estaduais e do Distrito Federal, e nas Prefeituras. Raramente essa incorporao
o foi como poltica e quase sempre como uma ao social, com nomenclatura
diferenciada, sem continuidade intensificada, principalmente em grandes centros urbanos, ao longo de dcadas. Outra caracterstica a da lateralidade dessa
incorporao, isto , essa ao social, por vezes nominada de Servio Social, se
integrava a outra unidade da hierarquia municipal, a um conselho ou a um grupo ligado esposa do governante. Como referncia ao tempo histrico demarcase, pelos dados conhecidos, a presena da assistncia social na gesto estatal, ao
ps Primeira Republica, ou ps anos 30, e mais particularmente no interior do
perodo ditatorial do Estado Novo Varguista, aps a Primeira Guerra Mundial.
Mas, mesmo nesse contexto aparentemente pblico e estatal, o espao de poder
e direo na assistncia social foi ocupada sobretudo como campo de presena e
resposta da Democracia Crist assentada nos compromissos da Encclica Rerum
Novarum.

industrializao, as condies dos contratos de trabalho, a legislao reguladora, a formao do operariado, ou seja, as particulares manifestaes das expresses da questo social no Brasil. A Previdncia Social reconhecida como
primeira poltica social no pas data de 1923. Algumas formas anteriores
legislao foram introduzidas por empresrios, como concesso aos prprios
trabalhadores, isto , anteciparam a legislao na aplicao, por exemplo, do
direito ao auxilio doena, todavia em carter pontual, isto , no extensvel
a todos os trabalhadores.
O primeiro rgo federal componente da gesto estatal direta foi a Secretaria
de Assistncia Social instituda em 1974, durante a ditadura militar, no Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Todavia esse rgo no chegava a
operar uma vez que a Fundao LBA, instalada em 1942, era quem aambarcava os recursos para as aes sociais do governo federal. At a Constituio
Federal de 1988, mais especificamente, at a promulgao da Lei Orgnica
da Assistncia Social (LOAS) em 1993, que estabeleceu e regulou a primeira
organizao estatal da assistncia social nos rgos federativos, nem todos os
entes incluam a assistncia social em sua organizao administrativa ou no
a incluam como campo de poltica social mas de atividades e aes.3
Em face desse histrico de institucionalizao no s diversificado, como
tendente a expressar o convvio aquecido com o pensamento conservador,
moralizador de prticas de ajuda pontuais e emergenciais, foi atribuda
assistncia social uma identidade que a conforma no campo da tutela, do
conformismo, do no direito.
O vir a ser, apontado nos textos legais da Ps CF-88 termina por sofrer uma
lentido e um rebaixamento no s face ao conjunto das experincias reais, de
predomnio conservador, mas pela lentido em que ocorreram as medidas ps

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28
3

bom lembrar que essa mudana demarcada pela Carta de1988 para a assistncia social no foi
incorporada com solidez similar pelos gestores municipais, do DF ou estaduais. Uma passada de olhar
sobre o contedo das constituies estaduais nesse campo mostra a incrvel diversidade em que suas
interpretaes trafegam mesmo no ambiente da gesto pblica.

88 que deveriam dar forma e aplicabilidade ao texto constitucional. Movimentos de luta em torno da assistncia social como direito, de fato s ganharam
visibilidade ps CF-88 e partiram mais acentuadamente de grupos sindicais,
corporativos e no amplamente da populao. Para alguns movimentos mais
combativos o horizonte /seria o de extino da assistncia social e no, sua
afirmao como direito social.
O retardo na regulao do disposto constitucional para essa rea como campo da seguridade social fez perdurar no ps CF-88 as velhas experincias que
mostravam o real bem distante da nova possibilidade legal. A leitura de um
difcil processo em construo no chegou a provocar a necessria unidade
de luta. Construir direitos luta histrica e sabemos que mesmo que eles estejam inscritos em lei isto no significa de imediato, uma alterao no modo
de entender e produzir as aes.
Muito dessas interpretaes sobre a assistncia social tem a ver com as alteraes que a direo da proteo social vem assumindo em contexto global,
ou mais especificamente atravs das agncias internacionais. A Poltica Nacional de Assistncia Social PNAS/2004, interpreta a CF-88 e a LOAS/93
conferindo ao campo da assistncia social a caracterstica de uma ampliao
do escopo da proteo social dos brasileiros, ampliao de alcance do direito
de cidadania, superando a leitura da proteo social adstrita to somente
ao campo da legislao do trabalho. Considera ainda, que essa ampliao
delimitada a algumas seguranas sociais no mbito da poltica de assistncia
social uma vez que o processo de proteo social mais amplo do que uma
s poltica social. Interpreta, que a poltica se organiza em unidade nacional
na forma de sistema que deve assegurar direitos atravs de proteo social
bsica e especial.
29
Caderno 1

Analistas nacionais e internacionais, em face da crise econmica de 2008,

vm insistindo na permanncia, e por vezes extenso, da proteo social
e no em sua restrio como forma de enfrentamento da crise econmica
do capital, com menores impacto sociais, como o aumento da misria e da
pobreza. Mas de forma paradoxal a essa compreenso em muitos pases vem

adotando propostas restritivas que retiram o carter universal da proteo

social e da seguridade social e os delimitam a grupos focalizados e em padres
considerados mnimos de proteo.
A concepo vigente para a assistncia social no Brasil, firmada pela
PNAS/2004, no corresponde plenamente ao proposto na atualidade pelas
agncias internacionais financiadoras. Ela mais abrangente do que essas
agncias tm propugnado, para a nova conjuntura econmica dos pases sob
crise do capital. Na prtica vm adotando polticas restritivas aos direitos de
proteo social j adquiridos.
Essas agncias tambm vm direcionando sua ao ao combate pobreza,
principalmente pela alternativa de programas condicionados de transferncia
de renda e no propriamente a uma extenso de servios de proteo social.
H uma tendncia mundial em favorecer a aplicao de recursos financeiros
nesse escopo de ao, embora sem a chancela de um direito social.
A forte presena de programas sociais de combate pobreza, imprime lugar
secundrio ao financiamento internacional de polticas sociais de direitos
socioassistenciais. Esta priorizao refora a concepo daqueles que consideram que a assistncia social no campo de direitos ou de poltica pblica,
mas s de ajuda humanitria.
Um grupo de crticos aponta que a assistncia social uma ao governamental que interdita, e no, um campo que constri direitos sociais, isto , ela seria
estigmatizadora, subalternizadora, e se reduz a prestar atenes focalizadas a
grupos de miserveis de forma subalternizadora. Com isto ela provocaria a
quebra da universalidade das polticas sociais nominando esse processo de
assistencializao das polticas sociais.

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30

Outros crticos, que no aceitam a assistncia social como poltica pblica

de direitos sociais consideram que a difuso da poltica de assistncia social
provoca uma reiterao do messianismo, na medida em que, de forma ufanista, seus trabalhadores ou gestores a entendem de forma acrtica como

uma poltica salvadora, isto , com capacidade em dar resposta a todas as

necessidades e males sociais.
Para alm dessas consideraes alguns ainda asseguram que a assistncia social
uma poltica de desmanche de polticas universais e no, uma poltica que
agrega novos direitos a seguridade social tornando seu alcance mais universal.
Em face desse conjunto de crticas, refletir sobre direitos socioassistenciais fica com
um aroma de uma questo de f ou religiosidade, e no, uma questo com base
cientfica de deciso poltica e scio jurdica. Antes de qualquer coisa, bom lembrar que no se est tratando de profecias, mas de um dispositivo que, votado,
estabeleceu na Constituio Brasileira um modelo de proteo social aos brasileiros
que inclui a assistncia social como um direito de seguridade social reclamvel juridicamente e traduzvel em proteo social no contributiva devida ao cidado.
Mas h que se pr em debate uma questo de fundo: ser que a cultura dos
brasileiros, dos gestores, dos agentes ou dos trabalhadores nessa poltica, das
organizaes sociais que nela se envolvem, incorpora e produz sua ao na
perspectiva de convalidar os direitos de cidadania de quem atende, os cidados usurios? Ser que tratam e consideram os usurios dos servios ou
dos benefcios sociais como sujeitos de direitos, como cidados, fazem valer
o que pensam, o que pleiteiam, incluem nas responsabilidades do Estado a
cobertura de suas necessidades na condio de direito?

31
Caderno 1

A assistncia social herdou a prtica secular da ajuda ao prximo transitvel

entre o campo religioso e o secular. Com isto apresenta resqucios da naturalizao de um valor religioso pelo qual qualquer ajuda ao outro um bem em
si. Com isto, a ao da poltica pblica ou da responsabilidade institucional
de um rgo estatal fica equivocadamente identificada como exerccio de
amor, de caridade, de doao, do no egosmo humano ou da solidariedade.
E ainda, no se exige dela um padro de qualidade da ateno como determina a lei, opera-se muitas vezes como se a presena em si, j fosse a resposta
adequada, posto que tratada como se fosse uma ajuda descomprometida
com a resolutividade, ou o direito socioassistencial.

Trazer essa discusso para o campo da poltica social tem outro significado,
pois implica em instituir um bem pblico, algo para todos os que o demandam. A ateno provem da condio de igualdade, de cidadania, do direito
a ter direitos. Na ao de benemerncia o que est em relevncia a boa
conduta moral e individual de um homem ou uma mulher que ao prestar
um auxlio, ao realizar uma ao social considerado aos olhos dos outros,
algum de bem, por praticar benemerncia. Este modo de pensar e agir nada
tem a ver com direitos e, por consequncia, com poltica pblica.
Do ponto de vista do direito de cidadania qualquer ajuda no um bem em
si. Pelo contrrio, pode ser a negao do outro como sujeito, como ser de direitos, de ideias, de propostas, de iniciativas, de protagonismo. Um cidado
de direito se relaciona com seus pares e diz o que quer de si, para si, para sua
famlia, para seus relacionados e para a sociedade a que pertence.
A ajuda pode ser um meio de seduzir o outro a ficar subordinado, sentir-se
fraco, dependente de um favor e agradecido, tendo um dbito a saldar com o
doador ou com a sociedade qui divina ou poltica enquanto protagoniza o processo de ajuda. A noo de ajuda no fundada na igualdade e, sim,
na diferena, em geral de classe, um tem o que o outro no tem e com
isto pode facilmente tornar-se prepotncia e sujeio.

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32

A noo de direito tem por base a igualdade e a equidade. Estas duas dimenses mudam completamente a natureza de uma relao estabelecida em um
servio ou ateno de proteo social como campo de direito. A igualdade,
de um lado, se prope a tratar a todos do mesmo modo ela que inspira a
concepo de universalizao. Esta noo quase inexistente na produo
de proteo na assistncia social. Via de regra a orientao que precedia suas
aes era de atender a quem chegasse, isto uma poltica de atendimento e
no, de cobertura de demandas. H aqui enorme dificuldade dos agente da
poltica terem o domnio da intensidade e da localizao da demanda. A
equidade por outro lado, um campo profcuo na assistncia social pois ela
se ocupa da diversidade, trata-se do respeito a diferena e no s da igualdade. A preocupao com idosos, jovens, mulheres, populao em situao de

rua, enfim uma srie de situaes, no particularizadas necessariamente, por

outras polticas, ganham centralidade na assistncia social.
No caso da seguridade social e da assistncia social, que de acordo com a
CF-88 uma das polticas que a compem, o campo de responsabilidades
estatal est dirigido ao direito proteo social fundado na cidadania, e
no como paralelo ao direito trabalhista.
Em sociedades de mercado4 como a nossa h quase uma identidade de percepo na avaliao de indivduos entre manifestao de fraqueza ou de ser frgil e
de no ter capacidade de consumir. Isto , ter dinheiro no bolso para comprar
smbolo de fora ou ao contrrio de fraqueza. Troca-se a noo de direito
em ter acesso, pela noo de ter renda para consumir ou de ter capacidade
de compra. Essa viso, baseada em tornar tudo uma mercadoria, nominada
mercadorizao (tudo se deve comprar e vender) considera que o mercado o
grande agente que regula as condies de vida e de viver.
Quem partilha da defesa de polticas sociais pblicas, defende a legislao
pblica na assistncia social, considera que o Estado deve prover, executar,
financiar e manter o acesso a um conjunto de servios sociais, que supram
necessidades comuns a um conjunto da populao.
Todavia, essa ideia/perspectiva social do Estado em financiar e desenvolver a
proteo social no contributiva no to simples e sofre severos ataques. A
cultura da permanncia da concesso para terceiros da operao dessas aes
persiste em vrios segmentos rejeitando que ela seja assumida como responsabilidade pblica. Considera esse entendimento uma forma de estatizao e no
de fazer valer o dever de Estado e o direito do cidado.

bom que se esclarea que o uso da referncia sociedade de mercado, no se est pondo a largo
o carter intrinsecamente capitalista dessa sociedade pautado no lucro, acumulao, desigualdade,
mercadorizao, que reproduzem as desigualdades sociais e obstaculizam a redistribuio da riqueza
social coletivamente produzida.

Caderno 1

33

Nesse modo de ver e agir o Estado no assume plenamente as atenes sociais, somente passa meios, em geral insuficientes, para organizaes sociais
operarem como se fosse da iniciativa da sociedade e no do Estado garantir
tal ateno. O trnsito pela esfera pblica fica invisvel aos olhos da sociedade, pois tramita pelo circuito jurdico-contbil, infelizmente ao gosto e costumes de alguns; no ocorre o transito do servio, do contrato, do convnio
pela esfera pblica, de forma publicizada. Como deciso que se ocupa do
interesse de uma ou outra organizao no chega a se constituir direito aos
olhos do Estado. A ateno tanto pode existir como no existir, pode atender
um, e no atender a outro, ou outra. No h responsabilidades ou obrigaes
claras com todos/as.
Os agentes institucionais, de certo modo, se acostumaram a no enxergar a totalidade das atenes prestadas uma vez que predomina o trabalho social caso
a caso, grupo a grupo, entidade a entidade, sem compromisso de direito com
todos os cidados em igual situao. O trabalho social no precedido de uma
anlise da demanda de uma dada necessidade ou proteo social existente na
populao de um territrio, ou de uma cidade, estado ou Unio.
Construir a perspectiva de direitos supe conhecer, identificar a totalidade da
demanda e identificar o quanto dela est sendo atendida e em que padres.
Eis aqui um servio da funo vigilncia social que inclusive deve subsidiar
o planejamento da gesto. Cabe lembrar que o Caderno 3 trata, a fundo, as
questes referentes a Vigilncia Social, uma das funes da poltica de assistncia social.

capacitasuas

34

Todas as polticas sociais tm que prover atenes ao cidado. Ocorre que

face desigualdade social instalada entre os brasileiros, esta proviso deve
ocorrer a partir das condies concretas diferenciadas e desiguais dos cidados e no do que seria suposto como adequado a que ele devesse dispor.
Cobrar das polticas sociais a ateno a todos os cidados significa que cada
uma delas inclua as condies reais de vida dos brasileiros independente da
precariedade em que estejam vivendo.

Ocorre, no raras vezes, uma lgica ilgica de gesto que toma a assistncia
social como um lcus onde diferentes polticas sociais buscam a supresso
das privaes causadas pela desigualdade social. Essa identidade difusa fez da
assistncia social o lugar da fralda (infantil ou geritrica), do remdio, da prtese, da cadeira de rodas, da dentadura, dos culos, do documento, do transporte, do alimento, do teto emprestado, do contra turno escolar, enfim de
um sem nmero de coberturas pontuais, no equacionadas pelas polticas de
sade, educao, habitao, transporte entre tantas outras.5
No momento em que a assistncia social torna-se poltica pblica, preciso que sua identidade social seja construda a partir de compromissos com
resultados e direitos que vo muito alm de um elemento processante das
outras polticas ao se darem face a face com as desigualdades sociais que marcam a vida dos usurios de seus servios. No cabe a ela remdio de sade,
uniformes de escola, etc. Cada poltica social deve dar conta das pr-condies efetivas para sua realizao.
Alguns analistas sociais, como j assinalados anteriormente, consideram que
a poltica de assistncia social deve ser defensora de alguns interesses e no
de direitos. Nesse sentido ela consistiria em uma advocacia social ou defensoria social contestando o processo de incluso dos cidados nas polticas
universais. Sabemos que a incluso nos direitos ou o acesso justia um
dos programas do Judicirio, sabemos tambm, que a assistncia social deve
ser responsvel por direitos socioassistenciais e no s, apontar o direito a ser
alcanado em outras polticas sociais.
H aqui, alguns sinais trocados. So as polticas consideradas universais que
no chegam a toda populao, principalmente quela parcela que vive em

Parece por vezes que, embora o acesso sade seja direito universal, o insumo necessrio sua
manuteno fica subordinado condio financeira de ser consumidor no mercado dos produtos
necessrios ao cuidados de sade. Caso o demandatrio no disponha de tal poder aquisitivo a sade
para ele, justamente, deixa de ser universal e sua necessidade se transmuta, passa a ser uma questo
de dispor de renda suficiente para tratar-se, e pela ilogicidade do no trato universal encaminhado
assistncia social.

35
Caderno 1

condio mais espoliada. So os protocolos dessas polticas que no incluem

o conjunto de necessidades, de cuidados e meios, que a populao, sem poder de consumo no mercado, necessita. Faltam vagas, faltam remdios, ter
acesso a uma consulta mdica especializada, um exame laboratorial, uma
cirurgia pode significar meses de espera.
No a assistncia social que precariza as polticas sociais ao estimular que
a populao frequente a oferta de servios socioassistenciais. Universalidade
significa incluir todo o brasileiro independentemente da situao em que
esteja. Trata-se aqui, de criar efetivos mecanismos de vigilncia e mediao
da presena/ausncia de recursos com que conta a populao atendida e no,
simplesmente, de saber de sua renda.
Para alguns, se a polticas bsica universal passar a incluir em sua ateno:
alimentao, material escolar, prteses, fraldas, entre outros meios para realizar por completo sua ateno, essa ao redundaria em assistencializar essa
poltica social. Perceba-se que nessa afirmao est contida a ideia de que
a assistncia social no uma poltica bsica. Alis esta uma questo que
advm do prprio Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) quando afirma, no seu art. n 87, que a assistncia social opera por polticas, no plural,
e programas, em carter supletivo queles que deles necessitem. Ocorre aqui
um paradoxo. Muitos dos servios para crianas, adolescentes e jovens so
do mbito da gesto da poltica de assistncia social. Abrigos, aplicao de
medidas socioeducativas em meio aberto so exemplos desses servios. Portanto do ponto de vista da proteo integral da criana e do adolescente no
compatvel enquadr-la em um campo supletivo, reduzindo o patamar de
direitos sociais que esses servios devem afianar.

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36

Essa noo de poltica complementar atribuda pelo ECA no reconhece as

protees que a assistncia social deve afianar como direito social. Claro que
se deve considerar que o ECA ao ser promulgado no contava ainda, com a
presena da LOAS, da Poltica Nacional de Assistncia Social ou e da NOBSUAS. Estas foram formuladas e aprovadas posteriormente. Todavia, aqueles
que leem o ECA sem essa noo histrica, ou de forma dogmtica atribuem

o lugar a assistncia social que a isola do contexto legal de poltica relativa ao

direito de seguridade social ou de proteo social.
A assistncia social poderia estimular pactos intersetoriais, desde a Unio
para que fosse dado incio a uma nova forma de relao, baseada na complementariedade entre as atenes dos diferentes servios sociais pblicos
bsicos que operam em uma mesma regio ou bairro, para que inclua em
suas respostas a completude da ateno.
preciso ter claro que h que se travar uma luta pela compreenso contnua
quanto a responsabilidade pelos direitos socioassistenciais. No basta a expresso do texto legal; preciso criar protocolos, padres, equipamentos para
que o direito transite de expresso de papel para acesso de fato. A forma com
que a poltica operada nos rgos pblicos que far com que ganhe, na
sociedade, o estatuto de direito social.
H uma dificuldade em objetivar a distino entre uma ao humanitria
entre pessoas, servidores, entidades sociais e o compromisso com os direitos
sociais e humanos a serem afianados.

H um lugar de tenso entre essas afirmaes essa tenso que precisa ganhar
luz, clareza, debate. Sintetiza se em uma pergunta: O que a assistncia social

37
Caderno 1

Afinal a assistncia social tem direitos prprios ou quem os promove so

s as demais polticas sociais? Como poltica de direitos, a assistncia
social deve produzir resultados como condio de direitos para alm de
se relacionar com outras polticas pblicas. Seu propsito o de manter
relaes intersetoriais e nestas mostrar e exigir a incluso de algum nas
demais polticas ou lhe cabe construir acessos aos usurios para efetivar
suas seguranas sociais? A assistncia social opera como advocacia social
ou tem, de fato, direitos afetos a seu campo de ao? S algumas polticas
sociais, que pela tradio so consideradas bsicas, tipo sade e educao,
que so polticas de direito e cidadania? Esse modo de ver exclui a assistncia social dessa condio?

faz, ou tem compromisso em garantir como direito, que a especifica como rea
de ao governamental? Afinal, sade, educao, habitao tambm constroem
atenes, por que elas no se confundem com caridade ou com intersetorialidade? Porque a assistncia social to referida intersetorialidade? Ela no tem
nenhuma finalidade prpria a qual deve dar resolutividade e ser garantida como
direito? Sua resolutividade o encaminhamento? disso de que ela se ocupa?
De fato a assistncia social traz esfera pblica um conjunto de necessidades
cuja ateno sob responsabilidade pblica ainda negada a fraes da populao fraes estas, onde preponderam os cidados vinculados s classes populares, marcados pelo trato subalterno e pela expropriao - que no tem sido
considerada como cidados, isto , com direito a ter direitos.
Ateno! A assistncia social no ter condies de realizar essa constatao
das privaes, se de fato, no desenvolver a funo de vigilncia social.
A resolutividade de todas essas privaes no campo isolado e nico da
assistncia social. O propsito de tensionar as demais polticas superao
dessas privaes no significa ser este o objeto ou objetivo exclusivo e nico
da poltica de assistncia social.
A . DIREITOS SOCIOASSISTENCIAIS E A AFIRMAO
DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL NOS ENTES
FEDERATIVOS.
O fato da CF-88 ter instalado a concepo da assistncia social como dever
de Estado e direito do cidado seguridade social, no significa que todas as
Constituies dos 26 Estados brasileiros, a do Distrito federal e as Leis Orgnicas dos Municpios tenham reconhecido, em sua redao, a assistncia
social como direito social.

capacitasuas

38

Os direitos humanos so inspiradores de interpretaes do que devem ser os

direitos socioassistenciais para efetivar cada uma das seguranas sociais. Caso
no se explicitem os contedos dessas seguranas, em suas expresses at mesmo cotidianas, de modo a permitir antever a qualidade esperada na ateno a

ser prestada, vamos permanecer sem referncias ou padres sendo subordinados s interpretaes subjetivas deste ou daquele dirigente.
Um primeiro resultado para afirmao unitria do SUAS o de desenvolver
um esforo para inscreve-lo nas leis maiores dos entes federativos. Todas as
leis maiores de cada um dos nossos 5593 entes federativos (exceo da
Unio que j o fez) precisam afianar a unidade legal de concepo da
poltica de assistncia social. No dispomos ainda de um levantamento de
como a poltica de assistncia social se configura em cada Lei Orgnica Municipal, em cada Constituio Estadual ou do Distrito Federal. esta uma
tarefa urgente em ser empreendida!
Qualquer direito precisa ser inscrito em lei e isto comea com o reconhecimento da poltica de assistncia social como direito de cidadania na lei que rege o
ente federativo. Assim cada Cmara Legislativa, cada Assembleia Legislativa
e cada gestor deveriam resgatar a leitura do modo como a assistncia social
aparece em sua legislao maior e o quanto do que ali est escrito est prximo
ou distante na nova LOAS, alterada pela Lei 12.435/2011. H aqui uma
demanda que o legislativo de cada cidade e de cada Estado da federao ainda
tm a cumprir.
B. CAMPO DE RESPONSABILIDADE DA ASSISTNCIA SOCIAL
NA SEGURIDADE SOCIAL

39
Caderno 1

A configurao da assistncia social como poltica pblica lhe atribui um

campo especifico de ao, no caso, a proteo social no contributiva como
direito de cidadania e no mbito da seguridade social. Esta leitura ainda,
um processo em construo do ponto de vista do SUAS, dos trabalhadores,
da sociedade, da academia. Inclui inmeros desafios desde a produo de
conhecimentos tericos e tcnico-operativos at a avalio dos resultados e
impactos que produz. Tudo isso para alm do seguro social contributivo que
pertence previdncia social e diz respeito aos direitos do trabalhador em
regime celetista como auxilio doena, regime de aposentadorias, penses,
seguro-desemprego, salrio famlia.

 na definio sobre quais protees sociais devem ser garantidas pela

assistncia social que se fundamentam os direitos socioassistenciais. O alcance dessas protees um debate que se coloca dentro e fora do ambiente
da assistncia social.
Uma das confuses aquela que superdimensiona, ou potenca, a capacidade da poltica de assistncia social como se ela fosse identificada com a
proteo social, em si mesma. Entender a assistncia social no mbito da
seguridade social e no campo da proteo social no a torna a nica a ter ao
nesse campo. H aqui uma confuso entre o poder de uma poltica e o seu
campo especfico de ao. Essa distino fundamental ao se tratar de direitos socioassistenciais. Estes devem ser especficos, responder por algumas
das desprotees no campo da proteo social, e garantir acesso a algumas
seguranas sociais.
um equvoco colocar a assistncia social como responsvel pelos direitos
sociais. Ainda que ela particularize o trabalho social com famlias, e sua funo protetiva para com seus membros, no conjunto das polticas sociais
preciso ter presente que cada poltica social efetiva um conjunto de direitos;
ao no realiz-los cabe a outras instncias de defesa de direitos humanos e
sociais interpelar o no cumprimento de suas responsabilidades e no, poltica de assistncia social. Isto no significa conformismo, mas significa que
a assistncia social no pode abrir mo de efetivar as seguranas sociais que
esto sob sua responsabilidade, das seguranas sociais que deve afianar face
s desprotees sociais.

capacitasuas

40

Com certeza no raro acontecer que a ateno a essas desprotees termina

por demandar o concurso de servios de outras polticas sociais. Nessa direo a
que se pensar e propor a realizao de pactos interinstitucionais, desde a esfera
local at a nacional. Os operadores dessa poltica devem ter clara definio de
suas possibilidades mas tambm de seus limites, como qualquer outra poltica
pblica; ao mesmo tempo, ao reconhecer que esta concepo de assistncia social
est em disputa na sociedade colaborar no seu mbito para o alcance de objetivos
comuns a vrias polticas, na perspectiva da luta por um projeto hegemnico.

So as garantias prprias da assistncia social que precisamos ter claro no desempenho dessa poltica. Por vezes, o padro de precariedade da vida das famlias e das pessoas to grave, que provoca o sentimento de isolamento ou
pequenez do que a assistncia social possa responder, diante do conjunto de
ausncias de atenes sociais da populao. Tambm ocorre o oposto, superdimensionar suas possiblidades de poltica setorial, atribuindo-lhe tarefas que
no lhe cabem. Isto sem dvida nos faz transitar no mbito especifico das polticas de seguridade social e destas para outras polticas sociais.
Embora a seguridade social se encontre no captulo II do Ttulo VII Da
ordem Social da CF-88 a correta percepo a de que todos os oito captulos
da Ordem Social e mesmo o Ttulo II da CF-88 a Dos Direitos e Garantias
Fundamentais, esto sendo descumpridos. No caso, estamos face a face com
uma situao de excluso do conjunto de garantias que todos os brasileiros
deveriam ter.6
Com certeza esta uma situao de indignao para a qual temos que construir estratgias coletivas de enfrentamento que chegam a ultrapassar os limites da ao institucional do rgo gestor.
Aprofundar essas complexas discusses exige resgatar alguns pontos polmicos:

A violao dos direitos e garantias fundamentais expresso clara de violncia um dos elementos
que produz a necessidade de garantia dos direitos socioassistenciais pela Assistncia Social.

41
Caderno 1

a. Assistncia Social e Servio Social so duas construes histricas

diversas, embora alguns unifiquem uma e outro pela presena do
profissional assistente social e por, equivocadamente, considerar que
ambos nascem da filantropia, da prestao de ajuda aos frgeis, carentes e pobres. Embora ambos tenham regncia pela justia social no
faz qualquer sentido igualar uma rea de formao de conhecimentos
profissionais com um campo de poltica social. Com certeza o projeto
tico poltico profissional do Servio Social influencia o trabalhador de

uma poltica pblica, mas profisso e poltica pblica so construes

de natureza diversa e no subordinadas. O mbito da poltica abrange
profissionais de mltiplas formaes e o processo de uma poltica e de
sua gesto no significa que se est operando o Servio Social, e sim, o
trabalho profissional via de regra em equipe, para atingir as seguranas
sociais. Sem dvida, muitos assistentes sociais trabalham nessa poltica e so profissionais preparados para desenvolver muitas das atenes
que a eles cabem. Ainda mais que inegvel ser a assistncia social,
historicamente, a principal mediao profissional do servio social,
bem como a identificao do assistente social como profissional de
referncia desta rea, dada a contribuio histrica de profissionais e
organizaes do servio social sua construo como poltica de direito no campo da seguridade social, tal qual est definida na CF-88.
Da sua grande responsabilidade terica, tica e poltica com os rumos
e a direo social do trabalho coletivo e interdisciplinar no mbito do
SUAS, cuja colaborao e construo deve estar em consonncia com
as diretrizes e compromissos do projeto tico-poltico profissional do
Servio Social.
b. A poltica de assistncia social no uma particularidade brasileira.
Enquanto poltica social est presente em vrios outros pases, todavia
nosso modo de articulao da assistncia social no mbito da seguridade
social, ao lado da previdncia social e da sade, organizada atravs de
um sistema nico que define responsabilidades desde o nvel local at
o nacional parece ser original. Os modelos europeus desde os escandinavos, Europa central ou do sul, em sua concepo primeira a partir
do modelo fordista de trabalho e pleno emprego, configuraram um
lugar supletivo a assistncia social. Cada um dos pesquisadores parte
de pontos diversos, alguns comparam a assistncia social no mbito dos
modelos do welfare state, outros com regimes de pobreza, outros com o
alcance dos seguros sociais. Para LEISERING7 a agenda da assistncia

capacitasuas

42
7

Tratam-se dos trabalhos de Leisering e Leibfried sob o ttulo: Time and Poverty in Western Welfare
States, da.Cambridge University Press (1999) e o segundo de Leisering sob o ttulo The Dynamics of
Modern Society, The London: Routledge,1999, que podem ser alcanados em: IN WERHLE, B,- From

social tende a entrar cada vez mais na agenda global por decorrncia da
ampliao dos direitos sociais, mas tambm, por conta da presso das
agncias internacionais quanto temtica da pobreza. H a leitura de
que essa entrada da assistncia social na agenda global venha tensionada
em duas direes quase opostas. Uma pela perspectiva de um horizonte amplo, enquanto efetivao de direitos de cidadania e outra, numa
perspectiva restrita, como estratgia de alivio das situaes mais graves
de misria e pobreza, aplicando a focalizao e os testes de meios.
De fato h na discusso internacional dois movimentos relativos
proteo social no contributiva que se aceleram em funo da crise financeira europeia, um com centralidade na Organizao Internacional
do Trabalho (OIT), coordenado pela ex-presidente do Chile, Michelle
Bachellet, nominado de piso bsico de proteo social que tende, ao
mesmo tempo, a estender a proteo social, todavia reduzindo-a a nveis
precrios e focalizados no apresentando os procedimentos e garantias
da passagem par o segundo nvel de proteo social como alude8. Um
dos ltimos documentos do Banco Mundial nominado: Estratgias de
Proteo Social e Trabalho-2012 (SPL) destaca a: Resilincia, Equidade
e Oportunidade, e se prope a ajudar os pases a abandonar enfoques
fragmentados em favor de sistemas mais coerentes de proteo social e
trabalho, contribuindo para mais sensveis, produtivos e includentes que
se tornem. A CEPAL apresentou em 2011 a alternativa de proteo
social inclusiva em que considera como provedores de proteo social:
o Estado, as Famlias, o Mercado e as organizaes sociais e comunitrias. Embora quase todas essas alternativas vinculem proteo social a
novas formas de trabalho(precrio) algumas acentuam a necessidade da
proteo social ser garantia cidad de acesso a um conjunto de atenes
sociais. As concluses da CEPAL procuram maior aproximao com

welfare to workfare: a modernizao da hegemonia capitalista. Anlise da Assistncia Social na Sua.

Dissertao de mestrado. Programa de Estudos Ps- Graduados em Servio Social da PUCSP.2011
Este grupo foi constitudo em agosto de 2010 pela OIT em colaborao com a OMS e ainda a FAO, o
FMI, comisses da ONU como UNESCO, PNUD, ONUHABITAT e Banco Mundial. http://www.socialsecurityextension.Org/gini/gess//showtheme.do?tid=1321

Caderno 1

43

capacitasuas

44

a situao da Amrica Latina. Como se percebe trata-se de agncias

internacionais que levantam alternativas para operar a proteo social
de modo globalizado, isto , em todas as naes de traos similares.
Mas tem ainda agncias como o BM que condicionam o acesso a seus
emprstimos a efetiva aplicao pelo pais auxiliado, em adotar suas concepes de poltica social.
c. A presena da assistncia social nos pases latino americanos bastante diferenciada, assim como o a densidade de presena das polticas sociais para os habitantes de cada pas. Pases como o Uruguai
que j significou uma das maiores coberturas em educao, sade,
previdncia, vem reconstruindo suas possibilidades e hoje, tem uma
das menores taxas de analfabetismo, mortalidade infantil, pobreza,
quase a semelhana da Costa Rica. A terminologia assistncia social
no comum dentre os pases latino-americanos, sendo mais utilizadas nomenclaturas de desenvolvimento social, alcance-cidado,
seguridade cidad entre outras. H um predomnio de programas de
transferncia de renda com grande influncia dos modelos desenvolvidos no Mxico e no Chile.
d. H muita diferena entre considerar a assistncia social uma prtica
e uma poltica pblica. Na condio de prtica ela pode ter mltiplas
expresses, ser realizada em direes e abrangncias diferentes, desenvolver experincias, fazer uma ou outra ateno, ser mais ou menos
profissional. Mas, como poltica pblica h uma mudana substantiva
em sua responsabilidade, pois qualquer ateno prestada no se refere
ao escopo de um indivduo, ou uma famlia mas deve ter presente
que sua responsabilidade exige que se organize para que a ela tenham
acesso todos aqueles que esto na mesma situao. Portanto, para
desencadear um servio ou um benefcio preciso ter claro quantos
so, onde esto os que demandam tal tipo de ateno. A isonomia
uma caracterstica fundamental a ser impregnada na ao da poltica
pblica, e s ela que constri o sentido de garantia de ateno e do
direito ao acesso. Nesse sentido, a poltica pblica no se limita a uma
pessoa mas sempre, a um coletivo, isto aos cidados que no esto
includos em polticas que se propem a ser universais. Portanto te-

45
Caderno 1

mos aqui trs categorias que se somam: a poltica de direitos pblica,

coletiva e social.
e. A cultura brasileira no campo da assistncia social foi quase sempre individualista, pessoa a pessoa, caso a caso. Mais do que isso, sua histria
marcada mais pela defesa da honra do doador, ou de quem a pratica,
do que do direito de quem a recebe. quase sempre reconhecida
como ato de entrega de um bem, em dinheiro ou em objeto, a algum
que se mostra sem condies de obt-lo por seus prprios meios isto
, ter capacidade de consumo para compra no mercado lucrativo.
A subalternizao, o estigma, o sentimento de ter que ser ajudado e
submetido a algum se reproduz tornando esse campo como o da manifestao do assistencialismo em contraponto ao direito. Quem recebe em geral, submetido a provas em vrios sentidos, pois aqueles
que partilham de uma viso liberal e ou conservadora, tm muita
desconfiana quanto efetiva necessidade daquele que demanda a
ateno da assistncia social, e no raras vezes, atribuem necessidade
mais a uma atitude de vadiagem ou de pouco trabalho do requerente.
O grande pecado a efetiva incapacidade de compra, uma vez que
a virtude, reside na lucratividade e no na necessidade. A associao
entre disciplinar pessoas, ao mesmo tempo em que lhe oferece algo,
extremamente frequente, vem de sculos, at por que o condicionamento aplicado como forma de educao. H sempre uma troca
em questo, a exigncia da demonstrao que tem boa vontade, ou
que vai se redimir como se tivesse cometido uma transgresso. Aqui se
repete a mxima exausto como se fosse auto explicativa sem implicar em contestao: no de o peixe mas ensine a pescar.
f. O campo de trabalho da assistncia social tem dificuldade em construir sua referncia no mbito pblico e estatal. Sua trajetria foi
sempre de omisso do Estado repassando tais responsabilidades para
organizaes sociais, irmandades religiosas e nunca as assumindo
como responsabilidades pblicas. Muitos dos servios socioassistenciais so desenvolvidos por entidades sociais, sendo que o poder pblico no lhes transfere recursos que cubram a totalidade da
ateno dentro de padres de qualidades necessrios. As entidades

por sua vez entendem esses recursos como uma espcie de auxilio
ou subveno e no acatam o carter pblico dessa ao. Temos que
encontrar uma forma de relao em que o carter pbico se destaque para que de fato os usurios desses servios possam us-los e
acess-los como direitos e no como misses de entidades privadas.
H aqui a necessidade de que os trabalhadores da assistncia social
se entendam enquanto agentes pblicos e tenham sua ao parametrada pelos princpios da tica pblica.
g. Afirmar a assistncia social como poltica focalista, que deturpa o
sentido de alcance universal, isto , para todos, bastante frequente,
todavia o revs tambm verdadeiro. As polticas que se conceituam
como universais no chegam a todos e, principalmente, so mais
difceis de chegar queles que esto em condies mais precrias
de vida e por vrios motivos. Direta ou indiretamente, as polticas
sociais pblicas exigem certa capacidade de consumo no mercado: o
medicamento, a prtese, a fralda geritrica, parte do material escolar, condies de que os pais orientem seus filhos em lies de casa,
distncia ou dificuldade para frequentar servios especializados, o
tempo de espera para ser atendido em confronto com o horrio de
trabalho, entre outras tantas condies que no so garantidas a todos brasileiros. Essas distncias so expresses da forte desigualdade
social a que submetida a populao brasileira, e que terminam por
serem apresentadas como demandas no campo da assistncia social

capacitasuas

46

Com certeza a assistncia social tem escuta para o conjunto das desprotees,
privaes e necessidades. Essa escuta tem um potencial na direo da justia
social se de fato for registrada, com a qualidade de um observatrio que
produz elementos do real vivido pela populao de um determinado territrio. H que se introduzir um procedimento institucional para o registro e
publicizao dessa escuta a fim de que ela possa ser meio de configurar aes
de justia social.
Uma das consequncias desse conjunto de necessidades tem trazido para o
mbito da poltica de assistncia social um forte impacto: em geral a assis-

tncia social uma poltica cujos servios se dispem escuta do cidado,

mas seu campo de resolues limitado ao seu mbito de ao na proteo
social. Assim, no raras vezes as necessidades apresentadas pelos usurios da
assistncia social so muito maiores do que o mbito dessa poltica.
Do ponto de vista terico-conceitual explica-se essa ocorrncia no s pela
multifatorialidade das necessidades decorrentes da privao, como pela ausente
universalidade de presena de vrios dos servios sociais urbanos nos lugares
onde vive a populao. Pode-se afirmar que os agentes da poltica de assistncia
social terminam por realizar uma escuta de mbito amplo, isto os usurios
relatam privaes que vo alm do mbito da ao da poltica.
Alguns consideram que constituir a unidade do SUAS algo externo que
se passa nas relaes entre os entes federativos e que no alcana as relaes
internas do rgo gestor, que no atinge as unidades coordenadoras de um
mesmo rgo gestor ou entre seus agentes institucionais. como se fosse
entendido que a unidade do sistema parece estar s na relao entre os entes
federativos e no entre as funes, unidades, servios, benefcios da poltica
operada por um mesmo ente gestor. O SUAS s ser um sistema de ateno
se tiver efetividade na ateno ao usurio.
Por vezes deve-se pr a pergunta: ser que o BPC em cada agncia do INSS
operado dentro das mximas que orientam a PNAS/2004 e o SUAS? Ser
que o gestor municipal, os agentes institucionais se ocupam dessa anlise ou
mesmo o Conselho Municipal pelo controle social? Portanto o que se quer
salientar que para o controle social voltado para os direitos e os usurios
como sujeitos de direitos cabe indagar e verificar tanto uma organizao privada conveniada prestadora de servios socioassistenciais como uma agncia
pblica tambm conveniada.
47
Caderno 1

O sentido de unidade fortalecedor da proteo social e deve constituir

sua direo unitria. Preveno e restaurao so partes de um todo. No
h razo objetiva na concepo da PNAS/2004 que proponha a apartao
entre a proteo bsica da especial. A ausncia dessa leitura tem levado

a um enquistamento de equipes como se cada CRAS fosse uma unidade

em si, o que ocorre no raras vezes. Tcnicos de um CRAS se digladiam
com os de outros CRAS, ou de outros CREAS. Por vezes a presena da
energia de luta por mudanas termina orientada para o poder pessoal interno, forma corporativista e restritiva da gesto na perspectiva de alcance
de direitos socioassistenciais. Ocorre ainda, a ausncia de unidade entre
as funes da poltica de assistncia social tais como proteo, vigilncia
social e defesa de direitos. No se pode afirmar que j esteja articulado o
intercmbio de experincias ou de leituras do real sobre como essas trs
dimenses estejam operando em cada ente federativo.
A complexidade das demandas sociais, geradas e reproduzidas pelo circuito
da desigualdade socioeconmica, traz uma forte necessidade de que o processo de gesto da poltica pblica de assistncia social seja unitrio entre
os entes federativos que operam essa poltica bem como territorialmente
pactuados entre os vrios agentes pblicos que operam nas cidades. Com
certeza este processo exige que se estabeleam vnculos organizativos com a
populao para que vocalizem as demandas que se colocam em suas vidas.
H aqui uma questo a ser colocada bem claramente. A possibilidade do
reconhecimento da totalidade da demanda fundamental para a aproximao dos direitos socioassistenciais.

capacitasuas

48

A assistncia social conforme posto na CF-88 no um governo paralelo

da pobreza. Qualquer problema que algum com baixa renda apresente no
campo da sade, moradia, educao, entre outros tantos no de resoluo
da alada da assistncia social. Nesse caso ela se transforma em um governo paralelo dos mais pobres. Pior que como no tem (e nem deveria ter)
profissionais ou organizao tcnica para enfrentar as mais diferentes necessidades, essa demanda polimorfa funciona como uma convocao para que
profissionais de uma determinada rea sejam capazes de cumprir mil e uma
outras atividades (bem para alm da competncia em que se formaram) e o
campo da assistncia social passa a correr o risco de ser aquele que d um
jeitinho, em geral, com reduo do padro tcnico e da qualidade, uma vez
que no so atribuies de suas especificidades.

ATENO! Se a assistncia social j desempenhou (ou ainda vem

desempenhando) esse papel polimorfo em algum lugar, em algum
momento, no isso que dela se espera como proteo social. Pelo
contrrio, cada poltica social deve incluir cada cidado a partir de suas
condies objetivas geradas pela profunda desigualdade socioeconmica. preciso combater a concepo de que a assistncia social auxiliar
da educao, da sade, para conseguir obter remdios, fraldas, todo
tipo de material e da para frente.
Por tudo isso, muito importante a realizao de pactos intersetoriais,
de preferncia contratualizados, que possam readequar tais situaes.
Uma delas , por exemplo, a situao em que famlias se apresentam em
servios de assistncia social solicitando benefcio eventual para cobrir
o pagamento de conta de luz ou de gua. Nessa situao a assistncia
social estaria aplicando seus recursos para pagar o prprio Estado que
precisaria praticar tarifas mais acessveis populao de menor renda.
H em movimento a perspectiva de reduo do custo da energia eltrica.
A assistncia social tem o que dizer sobre o impacto do pagamento de
contas de energia eltrica na vida das pessoas que ganham um salrio
mnimo ou menos do que isso.9
Temos nos defrontado com formas de pensar to conservadoras que so capazes de afirmar que o SUAS no altera nada, s muda nome. Restringem a
compreenso de um CRAS ao mero e velho planto e o princpio da territorializao abordagem da comunidade. A compreenso da poltica pblica e
sua perspectiva de universalidade, sua responsabilidade pela necessidade, sua
exigncia de prover cobertura, sua exigncia de garantir direitos, so esquecidos ou meramente subordinados a procedimentos ou nomenclaturas.

Quando do exame das atenes em benefcios eventuais promovidas o ano de 2011 pelos municpios brasileiros 32.5% das solicitaes foram para obter recursos para pagamento de contas de luz
ou gua atrasadas. Isto mostra que preciso rever a contratualizao entre as empresas promotoras
desses servios nos estados e cidades brasileiras das tarifas sociais, pois no faz sentido a assistncia
social despender recursos com esse pagamento que volta para o prprio Tesouro, sobretudo sabendo
que so servios essenciais populao.

49
Caderno 1

Alis, muito frequente essa operao que pode ser chamada de batizado
de nomenclaturas e que ocorre com frequncia no ambiente da assistncia social. Ocorre pela prtica do personalismo do gestor. Para marcar uma
diferena poltico-partidria entre nveis de gesto. Ocorre porque alguns
discordam em adotar a nomenclatura assistncia social apesar da CF-88
atribuir-lhe a conotao de poltica pblica no campo dos direitos sociais.
Consideram que essa nomenclatura lhes faz lembrar do assistencialismo.
A troca de nomenclaturas cria um efeito maquiagem, onde uma velha proposta recebe nova roupagem ou um efeito customizado pelo novo gestor
deixando sua marca pessoal. O gestor seguinte por sua vez retira aquela
nominao, e j no se sabe se , ou no, o mesmo servio que ser prestado.
Outros resistem ao fato de que a poltica pblica est sendo normatizada no
momento em que um dado partido est no governo, assim usar a nomenclatura oficial da poltica assume o significado poltico de reforar o governo federal. Outros, simplesmente no gostam da nomenclatura assistncia
social; preferem nominar de ao social, promoo social, desenvolvimento
social, incluso social, entre outros tantos nomes. H em curso uma nova
viso adotada pelo governo federal. Caso um programa de dada nomenclatura, financiado pelo governo federal, receba nova nominao local ou
regional sem meno ao programa a que se filia isto ser tomado como fator
a dificultar prximos acessos a financiamentos. De fato o uso de nomenclaturas nacionais no que compem as atenes bsicas necessrio. Mas
na assistncia social, principalmente quando opera com vagas em entidades
sociais registra que o ttulo do servio que est na Tipologia Nacional de
Servios Socioassistenciais recebe as mais diversas nominaes.

capacitasuas

50

O entendimento de uma poltica de proteo social e suas finalidades no

ainda de pleno sentido para gestores e operadores. Nem sempre os gestores
tem relao real com a rea ou o momento histrico da poltica de assistncia
social; por vezes so lideranas significativas, populares, poltico partidrias,
de coligaes, mas sem domnio do processo de transformao que precisa
ser enfrentado e levado adiante no Estado ou no municpio.

 muito importante a existncia de bons Planos de Gesto da Assistncia

Social na cidade ou no Estado, validados nos Conselhos, nas Conferncias,
divulgados em Dirios Oficiais e outras formas de acesso ao seu contedo.
De fato, superar o personalismo uma das questes polticas mais candentes
na gesto da assistncia social e ela no se esgota em romper com o entendimento e a prtica de que o campo de gesto da assistncia social assunto
de primeira dama. A forma de enfrentamento ao personalismo a de estabelecer e publicizar, at mesmo na forma de lei, as atenes de cada servio
socioassistencial, tornar pblico seu padro de operao, os resultados esperados e o que o usurio pode esperar do servio. Na Tipificao Nacional
dos Servios Socioassistenciais, j h muito posto nesse sentido. Um dos
cadernos Capacita SUAS trata exclusivamente dessa questo.
Temos frente uma questo de princpio: um Sistema nico de gesto da
Poltica de Assistncia Social, o SUAS, ganha pleno sentido quando se configurar, pela sua ao, em fora mobilizadora da extenso dos direitos de
proteo social a toda populao brasileira. Enfatizar a participao social e o
controle social uma movimento que tem que ocorrer em todos os mbitos
do SUAS no apenas nos Conselhos. Quanto mais participativo o processo
desenvolvido melhor qualidade tero os Conselhos.
preciso ter presente que o usurio da assistncia social um cidado
sujeito de direitos que nem sempre foi ou tratado dessa forma. Nesse
sentido muito importante que os direitos socioassistenciais sejam estabelecidos desde cada uma das modalidades de servios e benefcios para que
possam ser decodificados no processo de operao quer pelos usurios quer
pelos trabalhadores.

51
Caderno 1

H enormes responsabilidades no campo da assistncia social no sentido de

romper com todas as formas de domesticao e subalternizao; o incio
desse processo se d pelo acesso a informaes transparentes ao usurio de
CRAS, CREAS, servios, benefcios do que cada uma dessas atenes significa, a que ele tem direito em cada uma delas e onde poder recorrer da
ateno que lhe vier a ser prestada.

 necessrio que se possa dizer de pronto e com convico a que vem

responder a assistncia social como poltica de proteo social no Brasil,
que passos devem ser dados e priorizados para que ela garanta direitos
sociais e quais direitos so esses a partir de cada cidade, estado, do distrito federal e do pas.

capacitasuas

52

II SEGURANAS SOCIAIS COMO

RESPONSABILIDADE PBLICA DA
ASSISTNCIA SOCIAL
A matriz da objetivao dos direitos socioassistenciais so as seguranas sociais que a poltica pblica de assistncia social deve afianar como parte das
atenes da seguridade social brasileira. A construo de seguranas sociais
no mbito da assistncia social tem por perspectiva identificar a particularidade e a especificidade do campo dessa poltica social.10
Os direitos humanos so inspiradores de interpretaes do que devem
ser os direitos socioassistenciais para efetivar cada uma das seguranas sociais. Caso no se explicitem os contedos dessas seguranas, em
suas expresses at mesmo cotidianas, de modo a permitir antever a
qualidade esperada na ateno a ser prestada, vamos permanecer sem
referncias ou padres sendo subordinados s interpretaes subjetivas
deste ou daquele dirigente.
O conjunto das seguranas sociais tem por perspectiva o alargamento da
proteo social baseada no reconhecimento da cidadania que no pode des-

53
Caderno 1

10 A primeira formulao de seguranas sociais para a assistncia social procede do NEPSAS da PUCSP
no perodo 96-98, com a participao de vrios pesquisadores procedentes de diferentes cidades e estados do pas. Essa construo teve duas desencadeantes. A primeira delas foram os resultados de larga
pesquisa realizada na cidade de So Paulo sobre as iniciativas existentes no campo da assistncia social,
pblicas e privadas, conveniadas ou no, identificando do que elas se ocupavam e com que resultados.
Essa pesquisa nominada Rede de Assistncia Social, produziu um catlogo e mais do que isso, agregou
por finalidades do ponto de vista dos resultados para o cidado, as aes dessa rede. Uma segunda
desencadeante repousa na convico de que pela CF-88 entendeu-se a assistncia social como uma
poltica setorial e, enquanto tal, ela adquire finalidades especficas. Essas finalidades forma nominadas
como seguranas sociais. A discusso sobre essa seguranas foram intensas e dela participaram nomes
significativos da assistncia social, poca em mestrado ou doutorado na PUCSP, como Mrcia Lopes,
Alba Barroso de Castro, Ana Cartaxo, Heloisa de Oliveira, Magdalena Alves, Celia Sanda entre tantas
outras. Chegou-se nesse estudo a configurar cinco seguranas sociais: acolhida, convvio, equidade,
travessia e renda. Interessante registrar que poca, o NEPSAS concebia que cada uma das seguranas
deveria ser uma face da poltica pois seria necessrio operar a cobertura de necessidades em cada uma
dessas seguranas sociais. A atual operao do Suas ainda que tenda a considerar convvio e renda
como protees bsicas e acolhida como proteo especial, de fato as seguranas parecem ser mais
transversais aos dois nveis de proteo social de assistncia social.

conhecer a presena de fragilidades e vitimizaes. Esse reconhecimento pela

via da proteo social busca construir apoios que permitam o fortalecimento
do cidado e no sua tutela.
Destaca-se que, acolhida, convvio e sobrevivncia so seguranas muito prximas efetivao de direitos humanos isto , ao respeito dignidade da pessoa humana como garantia universal. A direo dessas protees aponta para
assegurar um patamar civilizatrio que afiance a todos, independentemente
de sua condio de renda pessoal, a garantia do trato cidado.
Quando se associa cidadania e poltica social trs supostos se mostram de
alto significado para orientar a assistncia social como efetivadora de direitos
sociais. Primeiro, a clareza de que a consolidao de uma poltica social supe entende-la e oper-la como um campo de lutas e de foras sociais ativas,
muito ao contrrio da viso pela qual uma poltica social depende to s de
um padro administrativo de acessos.
Segundo, a falsa construo, que distingue cidadania ativa de passiva tem
levado a interpretar falsamente, que atenes sociais pblicas providas
por essa poltica so expresses tuteladoras que ocasionam, ao mesmo
tempo, o assistencialismo e o trao poltico personalista do Governo e
do Estado descolando tais atenes da condio de acesso a direitos e ao
reconhecimento da cidadania ativa. No se avana em direitos sociais se
o modo de gesto no for, ele mesmo, propulsor da emergncia de foras.
Submeter o acesso a ateno no campo da assistncia social a regras de
negociao, do tipo voc recebe isso mas em troca tem que fazer aquilo,
nada mais do que mercadorizar a ao mesmo que no esteja ocorrendo
o uso da moeda diretamente.

capacitasuas

54

A resistncia ao direito social - que algumas regulaes pseudo-sociais pelo

seu carter mais mercadolgico adotam - tende a considerar que seguridade
social/cidad, ou direito social, por estar concebida fora da legislao social
do trabalho, significa a reiterao da tutela na medida em que o mantra dessa
perspectiva no d o peixe e ensine a pescar.

H os que consideram que o acesso ao direito social uma forma de assistencialismo a ser combatida, e substituda pela incluso produtiva de usurios
de atenes de assistncia social. Por decorrncia, treinamentos em ocupaes e colocaes no mercado (formal e/ou informal) em geral em bad jobs,
ocupaes precrias, tomados como porta de sada desejvel no esto
envolvidos com a perspectiva de consolidar direitos sociais. Pautam-se em
sadas individuais que exigem o esforo do suor do rosto de cada um. Esse
modo de ver reitera que proteo social s ocorre pela proteo ao trabalho
e no pela proteo social.
Terceiro, o acesso processualidade jurdica na efetivao de direitos sociais tem
se mostrado forte campo de luta pela cidadania principalmente no Brasil que
possui leis (situao de jure) mais avanadas do que a efetivao de direitos (situao de fato). Portanto no basta estabelecer direitos sem instalar o campo de
defesa desses direitos no s no Executivo, mas no Judicirio e no Ministrio
Pblico. Instncias de defesa so de extrema importncia no processo de consolidao dos direitos. Cabe, portanto instalar reas de ouvidoria, reclamos, direito
de contestao, para alm dos Conselhos no mbito da gesto da assistncia social. Esta dimenso ser tratada com mais detalhes frente quando este Caderno
se debrua sobre a defesa de direitos.
As conquistas objetivas de qualidade de vida e de viver, no territrio onde
ocorre a reproduo social de trabalhadores e de suas famlias, quebram barreiras para a seguridade social no mbito da cidadania que no fica mais
secundada formalizao.

55
Caderno 1

No se trata aqui de tomar o local sob a tradicional tica do comunitarismo

incentivado pela sociologia americana, como forma de soluo de problemas
pela prpria comunidade. Trata-se do local como recorte da qualidade de vida
cotidiana onde o processo de reproduo social e suas condicionantes se manifestam no mbito das relaes institucionais, convivnciais, familiares e pessoais. no local, territrio da vida e do viver, que emergem responsabilidades,
necessidades, violncias, culturas, imaginrios, desejos, foras e possibilidades.

Esse recorte aproxima-se da noo de seguridade cidad isto , um reforo

ideia de seguridade social na perspectiva de cidadania - da vida das pessoas
em uma cidade, um bairro ou uma regio de uma cidade fortalecendo as
relaes entre cidadania e democracia. Tem-se aqui um papel singular que os
CRAS podem desenvolver na direo de direitos sociais. Por consequncia,
as instituies estatais locais seriam compelidas a gerar novas formas de governar que pudessem responder a essa multiplicidade de questes prprias
ao convvio societrio.
A QUEM DELA NECESSITAR COMO EXPRESSO DE
DIREITO.
H uma insuficincia de discernimento no mbito da assistncia social sobre
a distino entre necessitado e necessidade. Insuficincia essa provocada pela
reiterao de procedimentos que exigem do trabalhador da assistncia social
realizar antes de qualquer ateno o estudo scio econmico do requerente
de proteo social, determinando a renda per capita de sua famlia. Esse
procedimento cria um interdito a ateno do demandante de proteo social
(Sposati,1989)11.
Essa lgica seletiva de meios exportada para as Agncias do INSS que operam a seleo do requerente do Benefcio de Prestao Continuada. O requerente de BPC antes de mais nada passa por uma seleo administrativa para
avaliao de seus meios financeiros de sobrevivncia. Os que so rejeitados,
por no serem plenamente necessitados, aos nveis gerencialmente desejados
de 1/4 de salrio mnimo de renda familiar per capita, so descartados sem
ter orientao quanto a possiblidade de ter escuta e orientao para sua necessidade de proteo social, embora seja esta a finalidade da poltica de
assistncia social no mbito da seguridade social.

capacitasuas

56
11 Em 1989 Sposati no artigo: Assistncia Social e a Trivializao dos Padres de Reproduo Social do
livro Os Direitos (dos Desassistidos) Sociais, traz esse debate mostrando que o olhar para o necessitado aquele que mede carncias.

Discriminar a populao brasileira pela renda per capita dos membros da

famlia a que pertena um processo de outra natureza e ordem. Fugir da
caracterizao da necessidade de proteo social um modo de negao do
campo da poltica posto pela Carta Constitucional de 1988.
necessrio colocar a questo: quando a CF-88 expressa que a assistncia
social deve proceder a ateno a quem dela necessitar ela est restringindo
seu acesso? Estaria ela determinando que, diferentemente de outras polticas pblicas, toda a ateno no mbito da assistncia social estaria sobre
determinada pela seleo econmica? Todos os que chegam a um servio de
assistncia social tm que ser avaliados quanto a sua renda pessoal e a renda
per capita da famlia?
Adotar essa linha de conduta significa abrir mo do direito de cobertura
necessidade de proteo social pblica operada pela poltica de assistncia social. preciso ter presente que incluir no Cadnico todos os
usurios de servios da poltica de assistncia social pode levar ao mesmo
lugar. A seleo de renda ganha lugar precedente ateno necessidade
de proteo social. Essa conduta seletiva pela renda no est concebida
na seguridade social, que universal. de se analisar essa incompatibilidade aqui apontada.
Essa tenso fica mais forte ao se tratar de operao de acesso a benefcios
em moeda ou em bens materiais. No so poucas as vezes em que a lgica
contbil considera que o acesso a bens (monetrios ou materiais) pelo usurio da assistncia social configura uma transferncia de patrimnio pblico.
Tal situao passa a exigir justificativas do trabalhador da assistncia social.
Embalado por usos e costumes mais conservadores a avaliao de renda do
demandatrio apresentada como alternativa.
57
Caderno 1

de se atentar que a incorporao desse benefcios na poltica pblica a

justificativa maior, e mais includente, de todos que o venham solicitar. No
podemos continuar operando por meio da lgica de concesses, doaes.

Reduzir a assistncia social poltica que proporciona ao cidado aquisies

materiais para sua sobrevivncia significa propor que ela seja subordinada
a direo ideo-poltica de carter liberal. Nessa situao a assistncia social
assume papel que refora sua identidade com a explorao desses espaos de
forma explicitar a renda, fora do trabalho e os bens, fora do mercado. Medir
incapacidade, ausncia, precariedade do demandatrio e selecionar aqueles
em piores situaes, vai permanecer como seu trao principal.
Sonia Fleury Teixeira esclarece, quando da construo do conceito de cidadania invertida, que direcionar os procedimentos para essa perspectiva tende a
discriminar categorias ou segmentos da populao. (Fleury,1989)12.
A avaliao das necessidades apresentadas pelos usurios no se pautariam,
no caso, pela avaliao de suas capacidades, mas sim, pelo clculo de incidncia de suas incapacidades como consumidor. Essa situao, demarcada
pela adoo de procedimentos classificatrios do requerente, para ingresso na
ateno prestada pelo servio socioassistencial, embora no elimine a presena do contedo socioeducativo das aquisies dos servios socioassistenciais,
ela no reconhece sua importncia mas d centralidade ao acesso a bens materiais. Sob essa lgica o direito socioassistencial vira direito a comer, a tomar
banho, a ter cesta bsica, etc.
de se lembrar que a presena de primeiras damas, direta ou indiretamente, na gesto da assistncia social fortalece a presena desse procedimento
enquanto forma de acesso a bens materiais e ampla visibilidade que produz
efeito ideo-poltico embora restrinja processos socioeducativos.

capacitasuas

58

O sentido de universalidade na assistncia social referido no texto legal,

expresso a quem dela necessitar, essa expresso d margem a interpretaes de que seria uma negao da universalidade. Seguramente h nessa
expresso o domnio da necessidade e no o direito universal de acesso a uma

12 Trata-se do mesmo livro citado no rodap 14, em que o artigo da autora Sonia Fleury Teixeira recebe o
ttulo de Assistncia na Previdncia social uma Poltica Marginal.

dada resposta que supre uma necessidade. A exemplo, quando se diz que
educao um direito universal, o que est em questo o acesso a uma vaga
em um servio educacional que pode ser uma creche, pr-escola ou escola,
a depender do tipo de necessidade advinda, por exemplo, da faixa etria, do
domnio do conhecimento curricular que normatizado, de no ter doenas
contagiosas, de ter todos os documentos necessrios, de morar a uma dada
distancia da escola em que est interessada, entre outros vrios requisitos.
Mas, por exemplo, sabemos que esse direito fica por vezes constrangido
quando a famlia obrigada a mudar de moradia por uma ocorrncia ou contingncia como um programa habitacional, uma desapropriao. Todavia h
o Conselho Tutelar, o Ministrio Pblico como fiscalizadores desse direito.
H um sentido de que o direito reside em poder ocupar uma vaga naquela
dada oferta pblica. O mesmo pode se inferir na sade, de um leito em um
hospital, ou o acesso a consulta mdica. Embora isto ainda no implique em
penalizaes pelo tempo de espera em meses de uma consulta especializada,
ou de uma cirurgia, como mostra a realidade. Portanto h o direito, mas h o
tempo de realizao do direito que, quando no objetivado deixa permanecer
a necessidade ou seu agravamento. Assim, a necessidade permanece em sua
anterioridade existncia da vaga disponvel.

59
Caderno 1

Com esta reflexo, ainda que sumria, pode-se firmar que antes da manifestao concreta do direito, h a manifestao concreta da necessidade. H aqui
uma relao entre institunte e institudo, ou mesmo, entre legitimo e legal no
sentido de que a relao entre uma necessidade, seu reconhecimento como de
responsabilidade pblica, e no s individual, e sua passagem como exigncia
legal um movimento histrico que se pode afirmar como parte do processo
civilizatrio de uma sociedade. Claro que no ter direito a uma vaga em creche o adulto, mas a criana de determinada faixa etria e que precise utilizar de
uma vaga de creche. A universalidade no significa homogeneidade, ou que
todos, necessariamente, tenham a mesma necessidade e ao mesmo tempo. H
forte relao entre necessidade e universalidade. A questo que deixa de ser
universal quando o fato desencadeador do direito no a necessidade, mas um
dado critrio de elegibilidade ou um privilgio.

Quanto a essa questo h boa polmica procedente da discusso da gerao,

ou no, de direitos com a poltica de cotas para ingresso na universidade.
Embora exista a necessidade geral dos que desejam cursar o terceiro grau, em
face da limitao de vagas, ocorre a introduo de critrios para ocupar as
vagas. O primeiro deles sem dvida o vestibular. S os mais aptos ou com
maior domnio de conhecimentos que podero ser classificados a ocupar
vagas. Da com certeza o carimbo de elitismo universitrio manifestado.
No se tem um claro dimensionamento da rede de servios socioassistenciais
necessria em nosso pas. A ausncia de servios socioassistenciais significa
a permanncia da desproteo social e a usurpao de direitos socioassistenciais, mas ainda no temos esse dimensionamento como um fato entre os
gestores federativos.
Quando o dispositivo legal na assistncia social afirma a quem dele necessitar,
no est sendo restringida a universalidade. S est reafirmada a necessidade.
Todavia, no h ainda, na assistncia social a aplicao de um gradiente de
necessidade que no seja o de renda, isto a capacidade de consumo no
mercado. A este proposito a razo de dependncia, que examina a relao
entre provedores e dependentes no interior de uma famlia, parece ser bem
mais pertinente se adequada composio de um gradiente.

capacitasuas

60

H aqui uma subordinao da necessidade capacidade de consumo o que

uma regra capitalista de consumo que no apresenta propriedade em ser
aplicada na poltica social. Dentre os malefcios dessa regra, o primeiro deles
que ela mede capacidade do requerente no campo econmico e no na
proteo social. O segundo que, ao medir capacidade financeira ou poder
de consumo a centralidade o poder de compra. Tem-se, portanto, uma
orientao econmica da poltica e no uma poltica social de desenvolvimento de capacidades ou de proteo social.
Uma decorrncia de usos e costumes acima resgatados, mostra que a assistncia social facilmente traduzvel como acesso a um bem em espcie
(dinheiro), fora da relao/remunerao de trabalho/emprego, ou a um bem

material fora da relao de mercado ou de compra. Essas duas situaes de

natureza econmico/financeiras do o tom de que a assistncia social opera
pela gratuidade. Neste caso, seria mais uma concesso do que um direito
embora, alguns direitos, possam ser considerados como emanados do campo
das concesses.
Na assistncia social no se desenvolveu ao longo dos anos a cultura do resultado, da resposta concreta em face da necessidade, mas a linguagem do
atendimento, do cadastramento, sem o significado palpvel e generalizvel
do que isso significa enquanto acesso real.
H uma dificuldade em materializar o direito tambm pela dificuldade em
se entender o que direito de proteo social de uma pessoa em situao de
rua. Ser que se entende que estar vivendo na rua um direito decorrente
de escolha e ainda individual? Diante do frio; da presena de drogas como
lcool, crack; doenas, o que concretamente dignidade do direito e no que
ele conflita com direito de liberdade de ir e vir?

Com esta breve digresso o que se quer afirmar que precisamos ter clareza
de quais necessidades, que traduziramos por desprotees sociais. Face s

61
Caderno 1

Mas seguramente, quem vive sobre a sola do p e sem um telhado em uma

rua sem endereo tem necessidade de abrigo, de referncias, possibilidades de
cuidados, alimentao, privacidade, higiene; como diz a CF-88 inviolvel
a intimidade, a vida privada, entre outras tantas necessidades. Neste caso,
estamos diante de uma situao clara de necessidade de proteo social especial de assistncia social. Essa necessidade deveria gerar direitos. H cidades
em que h leis fixando direitos da populao em situao de rua, em que
a Defensoria Pblica tem ouvidoria destinada a Populao de Rua, como
tambm ao direta do Ministrio Pblico. O fundamento III, do artigo
1 da CF-88, assentado na dignidade da pessoa humana, um paradigma
fundamental para o reconhecimento dos direitos ( de se lembrar das pessoas
em situao de rua) somado redao do artigo 6 da CF-88. Desta matria
se tratar mais a fundo adiante quando do exame dos dispositivos legais.

desprotees, suas formas de manifestao, incidncia, particularidades que

se pode propor modalidades de ateno que assegurem a proteo desejada e
possvel. Cabe poltica de assistncia social dar materialidade s ofertas de
atenes atravs de servios que tornem a proteo social palpvel e concreta.
Ao fazer meno proteo social como campo de ao da assistncia social preciso ter presente que esse campo poderia lhe configurar carter to
s de prtica reativa, isto , aquela que atua somente aps as ocorrncias
de vitimizao com possibilidades de ao limitada restaurao de danos.
Por vezes limitada a somente proceder a escuta, diante de um sofrimento
e ofertar apoio humano, social e conforto, no que se poderia nominar de
manifestao de solidariedade humana, vez que no h propriamente, uma
condio ou expresso tangvel de ao face ao sofrimento.
Na concepo do SUAS o sentido de a quem dela necessitar est sendo
encaminhado como poltica composta por trs funes: proteo social, vigilncia social e defesa de direitos socioassistenciais
DEMANDAS DE PROTEO SOCIAL ENTRE DESPROTEES
E NECESSIDADES
A assistncia social tem que dar conta de trs grandes seguranas sociais a de
acolhida, a de convivncia e a de sobrevivncia.
Acolhida - esta segurana implica em que a assistncia social seja no mbito do Estado brasileiro a poltica responsvel por criar condies para que
nenhum ser humano fique ao abandono ou ao relento, por ausncia de acolhida, sobretudo em momentos climticos ou de catstrofes que agridem a
condio humana;

capacitasuas

62

A segurana de acolhida est mais equacionada pela contribuio do ECA,

isto , relativa a crianas e adolescentes e, desde que seja exigida por determinao do Judicirio, transforma-se em dever do Estado. Para alm da
particularizao do ECA, a proteo de acolhida deve ser assegurada, in-

clusive pelo Estado, apesar da ausncia de um arcabouo normativo mais

slido. Embora a segurana de acolhida ainda se encontre expressa de forma
difusa entre vrios dispositivos, como em algumas legislaes especiais ela se
expressa claramente como na Lei Maria da Penha (Lei n 11.340/06) que
trata da proteo da mulher vtima de violncia, e inclui aes nos campos
cvel e criminal. O Estatuto do Idoso (Lei n 10.741/03) tambm trata da
matria embora com certa generalidade13.
Como se percebe preciso ser desenvolvido um esforo em direo ao ganho,
no plano normativo, de dispositivos reguladores da ao estatal direcionada
para afianar a segurana de a acolhida a pessoas em situao de abandono,
em situao de rua, vitimizados, inclusive por calamidades, independente de
sexo, idade, cor, ou qualquer outra caracterstica distintiva.14
O artigo 6 da CF-88 indica o carter protetivo da assistncia social quando
faz meno aos desamparados, isto , aos abandonados, aqueles sem eira nem
beira. Uma das heranas do entendimento da assistncia social como compensatria a produo de atenes sociais focalizadas nos mais frgeis. No caso,
h uma tradio moralista em considerar a fragilidade como incapacidade
para trabalhar e se auto manter. Essa concepo restringe-se a incluir pessoas
com graves deficincias e idosos, tambm, com deficincia. O critrio costuma abranger crianas at 12 anos, embora o ECA s aceite como aprendiz o
adolescente a partir dos 14 anos. O alargamento da agenda do desamparo, no
pode se restringir ao trabalho, como se todas as desprotees fossem mecanicamente por ele resolvidas. No pode, tambm, se restringir s situaes crnicas

63
Caderno 1

13 Estatuto do Idoso: Art. 3 obrigao da famlia, da comunidade, da sociedade e do Poder Pblico

assegurar ao idoso, com absoluta prioridade, a efetivao do direito vida, sade, alimentao,
educao, cultura, ao esporte, ao lazer, ao trabalho, cidadania, liberdade, dignidade, ao respeito
e convivncia familiar e comunitria.
Pargrafo nico. A garantia de prioridade compreende: (...)
V priorizao do atendimento do idoso por sua prpria famlia, em detrimento do atendimento asilar;
VIII garantia de acesso rede de servios de sade e de assistncia social locais.
14 O tratamento de vtimas de drogadio tem sido destacado nesse conjunto, todavia sua acolhida
passvel de outra discusso quanto a propriedade do uso, ou no, da internao compulsria, objeto
de debate tico-social que envolve a rea da sade e de direitos humanos.

impeditivas do acesso ao trabalho, devendo incluir circunstncias pessoais e

sociais que inibem as capacidades e as possibilidades de cada um em se auto
manter com dignidade.
O desamparo dos povos advm de razes culturais como as dos povos indgenas e dos afrodescendentes. A contempornea migrao latino-americana,
africana e da Europa do leste trazem demandas pela incluso do migrante na
segurana de acolhida da assistncia social. Ciganos, andarilhos, at mesmo
esportistas ou aventureiros, reclamam a acolhida que certamente requer a
articulao da assistncia social com outras polticas sociais. A populao em
situao de rua, em qualquer momento do ciclo de vida, da infncia velhice, exige prioridade na incluso em proteo social especial e bsica.
Convvio - ser responsvel por impedir o isolamento, o abandono gerando
condies para que o convvio social entre membros de uma famlia conte
com apoio principalmente na relao pais e filhos; estimular atividades de
convvio como exerccio de sociabilidade, afirmao da identidade e do reconhecimento social individual e coletivo em diversos ciclos de vida, nos territrios de vivncia, entre outras formas coletivas de convvio e sociabilidade;
combater o estigma a discriminao e as diversas formas de excluso social.
A noo de convvio d centralidade ao reconhecimento social do cidado. Tratase de um movimento de dupla direo, supe relacionar-se com outro mas tambm, ser reconhecido pelo outro. Esses dois movimentos permeiam o significado
das redes de apoio mutuo que para alm da parentela, incluem vizinhos, amigos,
formas associativas prticas religiosas. Este conjunto que tece as referncias de,
de proteo social sob diversas formas de vnculos sociais, que segundo Serge
Paugam, podem ser de filiao, de cidadania e eletivos (Paugam,2008)15.

capacitasuas

64
15 Serge Paugam publicou em 2008 pela Press Universitaires de France, o livro Le lien Social. Desenvolve
pesquisas sobre rupturas sociais e vnculos sociais que trazem bons elementos para o aprofundamento da discusso da segurana de convvio. Vrios outros autores tm trabalhado com redes sociais
como Eduardo Marques que nos ajudam a melhor entender o alcance da sociabilidade das famlias e
sua presena no fortalecimento da proteo social.

 de se lembrar que o ECA potencia a vivncia em famlia, contrapondo-a

vivencia institucionalizada, tornado-a parte da proteo integral e da garantia dos direitos da criana e do adolescente. Mas, no chega a estabelecer
padres de condies familiares que seriam consideradas recomendveis para
que, de fato e de direito, estivessem asseguradas pr-condies para afianar
a segurana de convvio.
Sobrevivncia esta segurana implica em afianar condies bsicas de
renda, meios materiais e cuidados enquanto elementos que possibilitam a
sobrevivncia em diferentes situaes limiares vividas em uma sociedade que
mercantiliza o acesso a bens e o acesso a condio para sobreviver, que permanece sobre determinada por regras de consumo privado, isto , dispor de
condio financeira para pagar o custo da mercadoria.
A segurana de sobrevivncia no se limita via monetria, ainda que essa
seja a via mais reconhecida como campo da assistncia social. Esse reconhecimento se estende s sociedades capitalistas movidas pelo consumo de
mercadorias. Aqui se est face a face com o que Potyara Pereira nomina
de viso stricto senso da assistncia social, que a toma como a via pblica
para acesso a bens materiais ou a meios financeiros para obt-los.

Esse reconhecimento, que de fato um des-reconhecimento da cidadania,

ou de direitos sociais de proteo social como parte da cidadania, a via que

65
Caderno 1

O limiar da sobrevivncia envolve desde alimentao, remdios, abrigo face

intempries, roupas, meios de higiene, entre outros. Com essa variao de
escopo diversas polticas sociais deveriam ser envolvidas. Todavia a cultura
conservadora aparta quem no possui capacidade de consumo sob a chancela
de um ser dependente sem autonomia para viver. O exerccio dessa chancelaria atribudo aos trabalhadores da assistncia social. Eles so quem atribui
justificativa de reconhecimento da condio de necessitado. Imagine-se um
aluno que fosse obrigado a ter a chancela de necessitado antes de frequentar
uma escola ou uma creche pblica, ou o mesmo ocorresse par que algum
fosse atendido na sade.

funcionaliza o escopo da ao dos trabalhadores da assistncia social como

certificadores de necessitados sociais. Por certo um processo estigmatizador
que, ao mesmo tempo, confere a algum o reconhecimento pblico de ser
dependente sem autonomia e sem direitos, e assegura a permanncia no mbito privado do consumo de bens materiais. No se insinua por esse arranjo,
qualquer reduo do consumo privado, pelo contrrio, pode at ser incentivado pela transferncia monetria. Mas acentua-se o trao discriminador no
mbito da poltica de assistncia social.
Outra implicao a identificao da condio de necessitado com a condio de pobre, mesmo que toda a fundamentao conceitual da poltica se
assente na concepo multidimensional da pobreza a valorao da renda per
capita familiar ganha estatuto soberano. Nessa situao recebe, este mbito
da poltica de assistncia social, a demanda por prover a garantia de renda.
No se trata de prover rendimento como expressam alguns, pois rendimento
a rentabilidade da renda ou uma operao econmico-financeira que no encontra sustentao ou aconchego no ambiente da poltica de assistncia social.
Efetivar o acesso dos brasileiros uma segurana de renda parte do alargamento da proteo social brasileira proposta pela seguridade social. Este
ainda um tpico que no foi esgotado embora j se tenha iniciado vrias
discusses a respeito. Trata-se de um tpico que deve ser discutido no mnimo, no ambiente da seguridade social. de se considerar que a segurana
de renda torna questionvel a presena de condicionalidades no processo de
acesso e manuteno do benefcio.

capacitasuas

66

H clareza de que limites oramentrios, ausncia de infraestrutura adequada, tcnicos no preparados, ou insuficientes, para o desempenho das atenes que terminam por definir padres da ao e estes, em suas expresses
de precariedade, so configurados como referncias alcanveis de respeito
dignidade humana distanciando-se de uma condio de reconhecimento
de direito de cidadania.

A consolidao das trs funes da poltica de assistncia social em todas as esferas de governo vai permitir a transio da ateno pautada
em indivduos para o compromisso com a demanda ou a totalidade de
manifestaes de desprotees, enquanto direo. Essa passagem da ateno individual, cujo requerente quem desencadeia, ao comparecer ao
servio para a leitura da demanda implica na estruturao da funo de
Vigilncia Socioassistencial, e nela da aplicao de indicadores, parmetros e novos instrumentos de gesto, que viabilizem a identificao da incidncia territorial de demandas, bem como, a capacidade par conhecer
a gradualidade das ocorrncias, de modo a estabelecer a especialidade da
resposta a ser garantida.
H que se fazer um esforo para produzir um conhecimento que produza
uma mtrica de gradualidade da necessidade de proteo social. Essa ferramenta dever ser construda a partir de um afastamento da mtrica que
relaciona analise de renda e poder de consumo. A mtrica de proteo/desproteo social estaria direcionada para os agravos de desproteo social e
para a capacidade para enfrentar as sequelas das vitimizaes.
A defesa de direitos gera a necessidade de concretizao de meios e resultados
a fim de concretiz-los como aquisies e atenes a que os cidados fazem
jus no campo do direito de cidadania. Trata-se de uma estratgia conceitual
pelo seu envolvimento operativamente universalizante, isto , por comportar
capacidade objetiva de vincular a oferta de ateno perspectiva de concretizar o alcance de direitos socioassistenciais. preciso tornar claro que
h resistncias a essa transformao por aqueles que tm por centralidade a
regulao do Mercado, ou da Sociedade e no do Estado.

67
Caderno 1

No sentido de melhor desenvolver esse entendimento apresenta-se a seguir

um quadro sntese do que se poderiam nominar de desprotees sociais, face
s seguranas sociais no campo da assistncia social. J se adianta que este
quadro no esgota a anlise, s apresenta um raciocnio com o intuito de nos
aproximarmos da materializao de direitos socioassistenciais.

Quadro 1
Quadro de referncia de desprotees protees sociais de assistncia social.
SEGURANA DE ACOLHIDA
Segurana de acolhida: alargamento da proteo social pblica no Brasil pela poltica de
assistncia social enquanto responsabilidade estatal de garantia de vida e respeito dignidade
humana e direito de cidadania no campo da seguridade social para restaurao de condies
sociais de vida pela garantia de oferta de ambiente que permita a sada do relento e vivncia
sob teto que oferea ambiente de acolhida com hospedagem e/ou albergagem com grau de
privacidade que proteja a vida e a individualidade humana. Essa segurana de acolhida implica em que o Estado afiance a todos, que por mltiplas situaes de fragilidades, destituies,
discriminaes, agresses humanas praticadas ou agresses da natureza lhes tenha sido retirada
por pessoa fsica ou jurdica sua condio de alojamento e abrigo permanecendo ao relento,
em situao de abandono e isolamento. O acesso a essa segurana estende-se a todo o ciclo de
vida incluindo crianas, adolescentes, jovens, mulheres, homens, idosos, pessoas com deficincia, migrantes. Estende-se s vtimas de violncia domstica que se veem obrigadas a sair da
moradia para salvar a prpria vida, a vida de crianas; pessoas em situao de rua, eventual ou
continua, que devem receber ateno para restaurao de suas vidas.
Esta segurana implica em que o poder pblico mantenha oferta diversificada de servios que
possibilitem o acolhimento de pessoas independentemente da idade, garantindo condies de
sobrevivncia, com alimentao, pernoite, higienizao, roupas, cuidados, escuta, medidas de
restaurao para: pessoas, famlias, adultos, crianas, jovens, idosos em situao de rua permanente ou eventual.
Esta segurana considera como responsabilidade da poltica de assistncia social:

capacitasuas

68

Manter e operar regulao sobre essa ateno praticada por pessoas fsicas ou jurdicas,
pblicas e privadas.
Manter referncias sobre servios existentes com tal finalidade, sua capacidade e qualidade
de operao de preferncia articulando-os para operar em rede.
Gerar dados e estimativas por municpios, Distrito Federal, estados e Unio:
-- incidncias de abandono e ausncia da relao familiar pelo isolamento da relao
com os membros da famlia (gentica ou afetiva), desde a famlia nuclear at a famlia
expandida, por diferentes motivos desde: inexistncia de parentes, apartao, distncia fsica ou emocional, priso, fuga, desaparecimento;
-- presena de violncia no ncleo de convvio, maus tratos, conflitos, precariedade, incapacidade por dependncia de drogas, por deficincia, por doena fsica e
ou mental;

-----

-----

presena de trabalho infantil obrigatrio, de carter legal ou ilegal, jovens grvidas

sem aceitao na famlia;
ausncia de moradia por danos decorrentes de: desastre com a moradia por incndio, desabamento, enchente, despejo, instaladas junto a lixes, reas contaminadas;
presena de desabrigo associada a presena de baixas temperaturas ao ar livre;
crianas e adolescentes em situao de rua ,em abandono, sob violncia fsica
familiar, demandatrias de outras formas de convvio, vtimas de violncia sexual,
exerccio de prostituio, trfico humano, obrigadas a trabalhar, perseguidas ou
ameaadas de morte;
adulto em situao de rua, jovens ou idosos ,com ou sem deficincia;
famlia vivendo em rea de risco sujeitados a deslizamentos, vtimas de enchentes, vivendo ao desabrigo em baixas temperaturas vtimas de incndio;
idoso vivendo s, sob violncia, sem servios de cuidados, apoio e alimentao;
pessoa com deficincia - vivendo s, sob violncia, sem servios de cuidados,
apoio e alimentao.
SEGURANA DE CONVVIO E CONVIVNCIA

Segurana de convvio/convivncia: expanso da proteo social pblica no Brasil pela ampliao do mbito da poltica de assistncia social, responsvel estatal pela oferta de trabalho social
voltado para ampliar a densidade das relaes de convvio e sociabilidade dos cidados desde a
esfera do cotidiano at atingir os diversos momentos do ciclo de vida do cidado e cidad em
que mais ocorrem fragilidades, que podem se agravar e ser danosas caso ocorra o estreitamento
da rede de relaes que ampliam suas possiblidade virtuais em contar com apoios e atenes.
A segurana de convvio amplia o campo preventivo da proteo social ao reconhecer a importncia do ncleo familiar que se contrape s formas institucionais de proteo pela internao
em instituio total, expande a proteo social pelo alargamento e fortalecimento de vnculos
sociais, desenvolve trabalho social que amplia o universo de relaes, informaes, referencias de
pessoas, famlias , grupos, segmentos que se constituem em recursos que contem possiblidade de
reduzir fragilidades no enfrentamento de situaes de desproteo ou risco.

--

escuta qualificada para acolhimento de manifestao de necessidades de proteo

social, orientao, referenciais, informaes , encaminhamentos, exerccio de

69
Caderno 1

Esta segurana implica em que o poder pblico mantenha oferta diversificada capaz de alcanar
os membros de uma famlia, nuclear ou alargada, a articulao entre os que vivem avizinhados
em um mesmo territrio, a aproximao entre queles que tm traos em comum de identidade
humana etria, cultural e tnica, de gnero, de momento de interesse comum na vida, de lutas
de reconhecimento social. As atenes para segurana de convvio e convivncia, incluem:

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70
--

sociabilidade, relao intersetorial entre servios sociais de ateno bsica no territrio, informaes sobre benefcios eventuais e continuados, transferncia de renda,
vivncia de vulnerabilidades, procura do CREAS por vivncia de direitos violados;
referenciais que possibilitem o enfrentamento e superao de situaes de fragilidade e agresso dignidade, a cidadania, aos direitos, de forma individual,
grupal e coletiva face a questes geracionais e/ou etrios, referenciais territoriais,
referenciais de gnero, referenciais de raa e etnia, referenciais de direitos e de pertencimento, referenciais de acesso a direitos;
fortalecimento de vnculos sociais, consolidao de identidade social e de representao social, relaes vicinais, fomento ao exerccio da representao e cidadania, insero na vida coletiva do territrio onde mora, reduo da fragilidade pelo
domnio de situaes relacionais de conflito; oferta proativa;
servio de convivncia para crianas e adolescentes em situao de risco de abandono escolar (risco medido com base em indicadores de faltas e de descumprimento de condicionalidades); em situao abandono escolar e de vivncia em territrio
marcados pela violncia; em situao de isolamento;
servio de convivncia para PCD e idosos em situao de isolamento, ou em famlia, com vivncia de direitos violados, em situao de dependncia; e de vivncia
dependncia grave e ausncia de mobilidade;
servio de convivncia com famlias em risco de ruptura de coeso familiar pela
ausncia de servios de apoio ao fortalecimento dos vnculos familiares, com crianas e adolescentes em situao de conflito com a lei, em situao de violncia, de
ausncia de cuidados, de no cumprimento de condicionalidades, com presena
de alcoolismo, de drogadio, de cumprimento de pena, com crianas e adolescentes institucionalizados, com adolescentes grvidas, pela vivncia de morte violenta
de um de seus membros; pela presena de perigo de risco por viver em territrios
degradados;
servio de convivncia com famlias com razo de dependncia alta, constituio
uni parental de provedores, demanda de cuidados agravada pela presena de demandas especiais como idosos ,doentes, PCD com dependncia que exige cuidados
especiais;
servio de convivncia com famlias, sem acesso a condies de convvio,
impedimento de manifestar opinio, exercer representao de seus interesses pela
ausncia de espaos pblicos;
servio de convivncia direcionados para coletivos com vivncia emterritrios
degradados com incidncia de trfico, drogadio, prticas transgressoras, com necessidades especiais e vivencia de excluso, como: indgenas, quilombolas, zonas de
fronteira e incidncia de migrao;
servio de convvio para adolescentes e jovens em medidas socioeducativas
impedidos da frequncia a ao socioeducativa para restaurao dessa condi-

o, sem contar com ao qualificada para promover a restaurao e acolhida

na convivncia familiar apartados do convvio familiar e comunitrio, crianas
e adolescentes agravados em seus direitos pela ausncia de lcus institucional
de defesa de seus direitos.

SEGURANA DE SOBREVIVNCIA (E RENDA)

Segurana de sobrevivncia uma das mais tpicas e disseminadas formas de presena da poltica de
assistncia social que expande, como responsabilidade estatal pblica, o mbito da proteo social
pela incorporao de atenes massivas, que do acesso a bens materiais, em objeto ou dinheiro, para
suprir condies limiares de sobrevivncia humana. A segurana de sobrevivncia opera por poltica
de benefcios: a idosos de 65 anos ou mais, que no tenham acesso ao seguro da previdncia social,
e vivam com famlia cujo baixo per capita de renda no atinja a do salrio mnimo; a pessoas
com deficincia desde seu nascimento at o momento que desejar, e desde que sua deficincia tenha
alcance de mais de 2 anos e a renda de sua famlia no chegue a registrar do salrio mnimo.
Um terceiro benefcio o que procede da transferncia de renda e se dirige aos membros de uma famlia para quem os pais, na condio de provedores, no afianam renda mensal superior a 140 reais.
Para contrapondo a iniciativas isoladas, de acesso a bens e condies desprotees advindas de
ocorrncias de vitimizaes coletivas por calamidades pblicas, como deslizamentos, enchentes, incndios, desalojamento s coletivos por ao da justia colocando crianas ao relento
e na rua; frentes frias que colocam em risco de morte populao em situao de rua; secas
continuas que provocam ausncia de alimentao, fome, doenas, e ainda ocorrncias com
incidncia individual que coloca os membros de uma famlia ao desabrigo por desabamento, incndio; h ainda aqui a ateno a migrantes nacionais e internacionais desalojados.
Nessas atenes h uma interface com a Defesa Civil e com a rea de Integrao Nacional da
esto a merecer maior definio de competncias principalmente quanto a restaurao das situaes de vivencia de riscos. Nessas situaes h que ter mecanismos com rpida capacidade
de prover alimentao, locomoo, albergagem, proviso de cuidados, de roupas, de materiais
para higiene pessoal entre outras medidas.

71
Caderno 1

sobrevivncia de adultos e crianas a partir do Programa Brasil Sem Misria tem o

dispositivo em afianar 70 reais per capita ms a todo brasileiro e se apresenta como um
recurso que pode ser acionado pela unidade local gestora da poltica de assistncia social,
em especial o CRAS, lembrado porem que no h autorizao decisria para acesso ao
benefcio pela gesto local, o que faz necessrio que a gesto municipal tenha regulao
e recursos para acesso a benefcios eventuais;
sobrevivncia de pessoas com deficincia e pessoas idosas , com 65 anos ou mais
e incapacitadas para automanuteno sem condies de se auto manter pelo prprio
trabalho, com per capita familiar de at do salrio mnimo podero ter acesso ao

benefcio continuado, lembrado que sua gesto se d pelo INSS portanto o gestor local
no tem autorizao decisria de acesso a esse benefcio ao demandante;
sobrevivncia de famlias com maior nmero de filhos, mono parentais, com ruptura
da coeso familiar, com situaes de fragilidade, sem acesso a benefcios para educao
dos filhos, em desemprego, sem renda ou renda precria; com fragilidade para manter e
educar os filhos,
sobrevivncia de migrantes com oferta de referncias para regularizao de documentos, localizao na cidade par alojamento, obteno de alimentos, deslocamentos, etc.

Um dos grandes desafios o de modelar iniciativas de cada ente federativo a uma poltica nacional pactuada em nveis, instncias, representaes e
aprovadas por um Conselho Nacional de Assistncia Social de constituio
paritria entre governo e sociedade. A primeira base do sistema, e um de
seus pilares de sustentao a matricialidade sociofamiliar. Trata-se de um
deslocamento da leitura de desprotees sociais centradas no indivduo para
alcance de suas expresses no ncleo familiar de modo a identificar quais se
configuram como do mbito da proteo de assistncia social.
A proteo social ao ciclo de vida , no cotidiano das relaes, atribuda
famlia ou convivncia familiar. Este carter inaugura a necessidade de
uma poltica de fortalecimento das famlias. Este , sem dvida, um ponto
comum na proteo social. Nos pases de industrializao avanada ou de
Estados Sociais consolidados o apoio s famlias se traduz h muito tempo
em transferncia de benefcios para educao dos filhos. H inclusive, uma
poltica de crescimento do valor do benefcio a partir do maior nmero de
filhos. No Brasil sempre existiu um obstculo a benefcios dessa natureza por
entender que seriam fomentadores da procriao e de famlias numerosas.
Crticas existem de que os idosos possuem mais apoio do que as crianas.
O modelo de proteo social de assistncia social tende precedncia de
ateno famlia, ao cidado, sem todavia descart-lo.

capacitasuas

72

O mbito singular da proteo social de assistncia social pode ser sintetizado em:
ampliar por meio de servios, benefcios e trabalho social a capacidade
de proviso da famlia e de seus membros, o que supe produzir aes

de fortalecimento de laos e de capacidades de exerccio da proviso de

proteo social;
ampliar a densidade das relaes de convvio e sociabilidade dos cidados desde a esfera do cotidiano at atingir os diversos momentos do
ciclo de vida do cidado e cidad em que mais ocorrem fragilidades, que
podem se agravar e ser danosas caso ocorra o estreitamento da rede de
relaes que ampliam suas possiblidade virtuais em contar com apoios
e atenes;
instalar condies de acolhida ;
reduzir as fragilidades da vivncia e da sobrevivncia;
reduzir e restaurar os danos de riscos sociais e de vitimizaes causadas
por violncia, agresses, discriminaes, preconceitos.

A PNAS/2004 estabelece como direitos socioassistenciais a serem assegurados na operao do SUAS a seus usurios:
atendimento digno, atencioso e respeitoso, ausente de procedimentos vexatrios e coercitivos;
direito ao tempo, isto , ser considerado como qualquer outro humano
que possui compromissos e horrios, de modo a acessar a rede de servios
com reduzida espera e de acordo com a necessidade;
informao, enquanto direito primrio do cidado, sobretudo queles
com vivncia de barreiras culturais, de leitura, de limitaes fsicas;
ao protagonismo e manifestao de seus interesses;
oferta qualificada de servio;
convivncia familiar e comunitria.
A NOB-SUAS/2005 considera como direitos socioassistenciais a serem
afianados nos servios de proteo social:
73
Caderno 1

ser organizados de forma a garantir, aos seus usurios, o acesso ao

conhecimento dos direitos socioassistenciais e sua defesa (ouvidorias, centros de referncia, centros de apoio scio-jurdico, conselhos
de direitos, entre outros);

 regular-se por normas que disponham sobre o seu funcionamento

e o acesso aos benefcios, sob garantia de concretizao dos direitos
socioassistenciais.
A dinmica da rede socioassistencial em defesa dos direitos de cidadania:
considera o cidado e a famlia no como objeto de interveno,
mas como sujeito protagonista da rede de aes e servios;
abre espaos e oportunidades para o exerccio da cidadania ativa no
campo social, atuando sob o princpio da reciprocidade, baseada na
identidade e reconhecimento concreto;
sustenta a auto-organizao do cidado e da famlia no desenvolvimento da funo pblica.
o cidado, antes mesmo do usurio, na condio de demandatrio potencial e universal, que entendido como o titular do direito igualdade e
equidade em face s iniquidades.
O usurio tem, por sua vez, o alcance dos seus direitos alargados at a
qualidade do convvio social. Seus direitos no esto confinados ao que se
passa dentre as paredes dos servios, mas ultrapassam as portas dos servios socioassistenciais, alcanando o cotidiano da famlia com quem vive
esse usurio, seja uma famlia gentica ou construda. Nessa perspectiva
os direitos dos usurios podem ser formulados sob trs grandes grupos:

capacitasuas

74

os gerais;
os especficos em cada modalidade de servio;
os direcionados restaurao e sustentabilidade do reconhecimento e
vnculo de cidadania, como ultrapassagem das aquisies imediatas e
materiais a que tem direito de obter em cada um dos servios.
Essa classificao de grupos de direitos de usurios no deixa de ter claro que
entender aceitar e efetivar as condies para que os usurios da assistncia
social sejam sujeitos de direitos das atenes socioassistenciais , ainda, uma

bandeira de luta em construo. Talvez, para alguns, a titularidade maior dos

direitos socioassistenciais seja o reconhecimento dos direitos dos usurios,
de modo geral, para depois explicit-los por segmentos. Parece correto que
o primeiro titular do direito socioassistencial seja o cidado, o que atribui
assistncia social dimenso preventiva e no s curativa.
Os direitos s o so se forem reclamveis, isto , caso existam lugares e autoridades para que seja arbitrada sua omisso ou deficincia.
O acesso justia para que as atenes de assistncia social sejam providas
como direito de cidadania e dever do Estado permanece como perspectiva
a ser desenvolvida. Todavia, vale destacar a proposta para que sejam criadas
Ouvidorias em cada instncia de gesto, urnas de opinio e manifestao em
cada servio, e ainda, acesso s Defensorias16.
A. COMPROMISSOS TICOS COM OS DIREITOS
SOCIOASSISTENCIAIS
A efetivao de direitos socioassistenciais exige a pactuao de compromissos
ticos para reger a dinmica da poltica de assistncia social entre gestores e
agentes institucionais governamentais e privados, sociedade civil organizada,
usurios e cidados:
a.1 a assistncia social como poltica pblica defende o protagonismo
e o alcance da autonomia de todos que a ela acorrem para o pleno
reconhecimento e exerccio de sua cidadania.

75
Caderno 1

16 Uma das experincias vividas na cidade de So Paulo foi a de instalao do DEFENDE uma coordenadoria composta por advogados, assistentes sociais, filsofo, psiclogo, na gesto da assistncia
social municipal. O DEFENDE um organismo de incluso social localizado no interior da SAS que
combate a discriminao de qualquer natureza seja ela de gnero, etnia, religio, social, visando a
garantia do atendimento de qualidade a todos os usurios que recorrem ao servio pblico no mbito
da assistncia social (Lus Regules e Glauco Pereira).

a.2 ateno prestada na rede socioassistencial deve romper com os

princpios da benesse e do favor e reconhecer a cidadania do usurio
atravs de:
ateno digna, atenciosa, com qualidade, agilidade, continuidade, sem
discriminao, nem atitude vexatria, com equidade, reconhecimento
da vulnerabilidade e da universalidade;
territorializao dos servios, tornando-os prximos da residncia dos usurios;
acompanhamento individualizado favorecedor do desenvolvimento da
autonomia submetido ao claro consentimento do usurio;
atitude facilitadora para com o outro de modo a estimular que ele seja
apto a exprimir sua vontade de participar da deciso que lhe diz respeito;
descentralizao e territorializao dos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS), assegurando o acesso da populao que vive em
reas urbanas e rurais;
a.3 a ateno na assistncia social na perspectiva de direitos deve romper com aes parciais, desqualificadas, descontnuas e incompletas.
Para tanto, deve ser operada em completude de acesso s atenes de
assistncia social estabelecidas pela CF-88 e LOAS/93, incluindo:

atenes emergenciais, eventuais e continuadas operadas para assegurar

capacitasuas

76

a digna sobrevivncia humana, restaurao da autonomia, capacidade

de convvio e protagonismo social;
ateno igualitria e equnime aos cidados e cidads das zonas urbana
e rural em servios, benefcios , programas e projetos com quadro tcnico
efetivo e qualificado;
acesso a servios continuados, benefcios, programas e projetos socioassistenciais com formao de rede de proteo social em todos os municpios,
de acordo com a demanda, operada por pessoal permanente, tcnico e
qualificado e financiamento;
garantia de proteo social universal no-contributiva a todos atravs de
benefcios, transferncia de renda e prestao de servios;

a.4 como poltica de proteo social com ao preventiva, a assistncia

social resgata a matricialidade da famlia como ncleo de convivncia e proteo social de seus membros provocando desenvolvimento
afetivo, biolgico, cultural, poltico, relacional e social. A famlia
zela por:
proteo social integral s famlias incluindo o apoio ao convvio familiar de todos seus membros, da infncia velhice,
prover ateno ao indivduo e sua famlia, respeitada sua autonomia e
emancipao de sua famlia;
convvio familiar e comunitrio das crianas, jovens, adultos, idosos em
situao de risco, buscando prioritariamente o resgate dos laos familiares, genticos ou adquiridos na dinmica de vida, s vivncias institucionais;
garantia da segurana de acolhida, esgotadas as oportunidades do convvio familiar, na perspectiva de restaurao da autonomia, capacidade
de convvio, protagonismo o que exige a oferta de meios (financeiros,
materiais, humanos) para construo de alternativas desinstitucionalizao;
ateno social e psicopedaggica que proporcione acesso a novas e continuadas oportunidades de sobrevivncia digna e justa de famlia sob
ocorrncia de situao de vitimizao de um ou mais de seus membros.
a.5 a assistncia social deve ser operada atravs de uma rede de benefcios, servios, programas e projetos que devem manter relao
de completude entre si e de intersetorialidade com outras polticas
sociais, para tanto, deve alcanar:

unidade da poltica de benefcios e de transferncia de renda como

77
Caderno 1

direito socioassistencial incluindo desde benefcios emergenciais, eventuais, aos continuados (ou por prazo determinado) e os de renda mnima
familiar;
acesso a benefcios e transferncia de renda pautada na avaliao social da necessidade, no vnculo tcnico com o desenvolvimento de tra-

balho social reconstrutor da autonomia e do protagonismo do cidado

e de sua famlia;
completude em rede da proteo bsica e especial a idosos e pessoas com
deficincia com oportunidades de autonomia socioeconmica e convvio
social;
acesso proteo social no-contributiva a migrantes, andarilhos, cidados de fronteiras, pessoas em situao de rua, ciganos, afrodescendentes,
grupos indgenas, apenados em processo de ressocializao, doentes crnicos, includos os soros-positivos, e dependentes de substncias psicoativas;
proteo social especial de assistncia social que atenda s vrias situaes de violao de direitos, combatendo e desenvolvendo aes preventivas ao abuso e explorao sexual na infncia e na adolescncia;
servios de proteo social especial de assistncia social para que desenvolvam, de modo articulado com a proteo bsica, aes preventivas
violncia e ao risco;
proteo especial de assistncia social praticada nas medidas socioeducativas em meio aberto aos adolescentes, trabalho social junto a suas
famlias e comunidade onde vivem;
ao integrada da rede socioassistencial na sociedade, ao educativa de
combate violncia e erradicao das vitimizaes;
integrao da poltica de assistncia social s demais polticas pblicas,
de modo a afianar o pleno direito de crianas, adolescentes, jovens,
idosos e pessoas com deficincia;

a.6 a assistncia social defende a renda digna como direito de cada

cidado e de sua famlia,

capacitasuas

78

pelo desligamento gradual do usurio de programas de benefcios e transferncia de renda de modo a construir condies mais permanentes de sustentabilidade;
pela restaurao das condies de autonomia quando vtima de calamidades e situaes emergenciais que aniquilam e reduzem a capacidade
produtiva do cidado e de sua famlia;

a.7 a assistncia social como poltica que deve assegurar direitos de cidadania deve ter seu processo de gesto requalificado, reestruturado
e profissionalizado de modo a:

garantir que a profissionalizao da gesto da assistncia social

mantenha pessoal especializado atravs de equipe Inter profissional desde os CRAS;

financiar, pelo oramento pblico, a infraestrutura de trabalho, com
oferta de espaos dignos de ateno aos usurios e meios de comunicao
e ferramentas de trabalho eficientes;
ter co-financiamento dos benefcios eventuais pelos oramentos estaduais;
garantir que a gesto municipal tenha co-financiamento, pelos oramentos dos Estados e da Unio, de forma a garantir a infraestrutura, e
os recursos humanos para operao da rede socioassistencial;
garantir que todos os municpios operem de forma profissional os benefcios, as transferncias de renda, os servios e os projetos de assistncia
social;
garantir o direito a ter a gesto de assistncia social preparada para realizar e manter a vigilncia social territorializada de riscos e vulnerabilidades sociais;
possibilidade de uso das transferncias federais para pagamento de trabalhadores ,desde que tenham ingresso por concurso e sejam estveis.

a.8 a assistncia social como poltica de gesto democrtica e descentralizada deve ter constitudo os espaos para a construo democrtica de decises, negociaes e exerccio do controle social e defesa
de direitos atravs de:

des, com plena participao de usurios, reconhecidos como instncias

legais do controle social;
poltica de informao sobre os direitos e os servios socioassistenciais e divulgao em todas as unidades de servios e nos projetos de assistncia social;

79
Caderno 1

garantia de instalao e funcionamento de conselhos em todas as cida-

 presena em todos os servios da rede socioassistencial de urnas para manifestao dos usurios;
instalao de Ouvidorias de assistncia social em todos os municpios,
Estados e no mbito federal da gesto do SUAS.
B. NOVAS CONSTRUES DO DIREITO DOS USURIOS NO
CAMPO DA ASSISTNCIA SOCIAL.
Outra aproximao significativa a de considerar os direitos dos usurios nas
atenes e servios socioassistenciais:
b.1 direito do usurio dos servios socioassistenciais em receber ateno qualificada o que implica em:

conhecer o nome e a credencial de quem o atende;

ter local digno e adequado para sua acolhida e atendimento;
ter ateno pronta, de forma digna por todos que o atendem;
ter seus encaminhamentos por escrito de forma clara e legvel e identificados com o nome do profissional e seu
registro no Conselho ou Ordem Profissional;
ter protegida sua privacidade, observado o segredo profissional, desde
que no acarrete riscos a outras pessoas;
ter sua personalidade preservada e sua histria de vida resgatada.
b.2 direito do usurio dos servios socioassistenciais em receber informao e referncia qualificada:

capacitasuas

80

receber explicaes sobre os servios e seu atendimento, de forma clara,

simples e compreensvel;
ter acesso informao sobre benefcios, servios, programas e projetos
socioassistenciais; servios sociais pblicos e rgos de defesa de direitos;

b.3 direito do usurio dos servios socioassistenciais em ter reconhecido e exercido seu direito como cidado:
ter reconhecimento de seus direitos e responsabilidades;
ter a importncia de sua participao em ambiente pblico reconhecida fortalecendo oportunidades para exercer protagonismo;
ter possibilidade de avaliar o servio recebido, contando com espao de
escuta para expressar sua opinio; ter acesso ao registro dos seus dados
se assim o desejar;
receber informaes sobre como e onde manifestar seus direitos e requisies sobre o atendimento socioassistencial;
ter acesso participao em fruns, conselhos, movimentos sociais e
organizaes comunitrias;
b.4 direito qualidade no servio socioassistencial:

81
Caderno 1

ter acolhida e escuta individual voltada para a identificao de necessidades;

ter orientao e encaminhamentos para a rede socioassistencial, seus
servios bsicos e especializados;
ter a efetividade dos encaminhamentos realizados acompanhada e
controlada;
ter acesso a espao de referncia e de acolhida;
ter acesso sada das ruas e de situaes de violaes e abusos e acolhida em padres de dignidade;
ter garantia do acesso vaga na rede de servios socioassistenciais;
ter garantido que o rgo gestor mantenha sistema de registro e acompanhamento da capacidade e da ocupao dos servios socioassistenciais, principalmente os de acolhida;
ter acesso ateno profissional para desenvolvimento e alcance de
autonomia pessoal e social;
ter vivncia de aes pautadas pelo respeito a si prprio e aos outros, fundamentadas em princpios ticos de justia e cidadania; direcionadas para
o desenvolvimento de autoestima, de potencialidades e de capacidades; de
construo de projetos pessoais e sociais, para a autonomia e sustentabilidade;

 ter acesso a atividades de estmulo construo de projetos pessoais e

sociais e alcance de autonomia pessoal e social;
ter vivncia de aes profissionais direcionadas para o resgate de vnculos familiares e sociais geradores do melhor convvio familiar e social;
ter acesso a benefcios socioassistenciais e previdencirios e a outros
como bolsa-aluguel;
ter atendimento psicossocial individual e em grupos de usurios com
necessidades de ordem psicoafetiva;
ter orientao jurdico-social em casos de ameaa ou violao de
direitos individuais e coletivos, mediante atuao tcnica e processual e
articulao com o sistema de garantia de direitos;
ter orientao e apoio sociofamiliar atravs de visitas domiciliares e
contatos, para o reestabelecimento de vnculos e insero das famlias
em trabalho de acompanhamento;
ter oportunidades de convvio e fortalecimento de laos sociais, familiares e societrios e fortalecimento de autoestima;
ter acesso ao direito convivncia familiar associada garantia de
proteo integral da criana, do adolescente e do jovem;
ter acesso a oportunidades para insero profissional e social, bem como a
servios pblicos e a projetos que possibilitem a aquisio de conhecimentos;
ter acesso a meios de desenvolvimento de potencialidades, ampliao do
universo informacional e cultural.
Essa significativa listagem que apresenta um conjunto de expectativas
quanto s reas de incidncia de direitos socioassistenciais possibilita concluir que o detalhamento de direitos de cidadania para o campo da poltica
pblica de assistncia social destaca:

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82

direito autonomia - significa ter preservado nas atenes da poltica de assistncia social, o respeito capacidade de escolha, o reconhecimento do direito
do cidado em conduzir sua prpria vida, a efetiva participao poltica na
construo de processos emancipatrios e exerccio pleno de cidadania;
direito ao protagonismo - significa ser ouvido, ter acesso a informaes
disseminadas pelos gestores em linguagem que respeite a diversidade cultural

dos brasileiros; que torne pblica a responsabilidade oramentria de cada ente

gestor, a poltica de transferncia de uso de recursos pblicos por toda a rede de
assistncia social; o exerccio do contraditrio; o acesso arbitragem do que
reclamado; a participao na gesto e o exerccio do controle social; isto supe:

garantia de informaes populao sobre a rede socioassistencial nos

trs nveis de governo com contedo em linguagem acessvel e com transparncia;

direito efetiva representao dos usurios da rede socioassistencial em
todos os municpios brasileiros com assento em Conselhos de Assistncia
Social municipais, estaduais e nacional que tenham infraestrutura e
capacitao de seus membros;

direito a ser respeitado - significa ser reconhecido pelo outro como pessoa
e como cidado como se fosse ele mesmo, isto , a partir de atitude tica de
reciprocidade;
direito participao na sociedade - por meio de organizaes representativas na formulao das polticas e no controle da ao;
direito liberdade de credo e de expresso - em toda a dinmica dos
servios scio assistenciais prestados diretamente ou sob parceria/convnio
com organizaes da sociedade civil;
direito capacitao para representao social - provida com recursos
financeiros estatais para o exerccio da representao e da delegao na gesto
e controle da poltica de assistncia social (Escola de Conselheiros);
participao nos processos de gesto de servios - para exerccio do controle social.

A efetivao dos direitos socioassistenciais supe fazer dessa perspectiva um

compromisso que se torne fora motriz da poltica de assistncia social,

83
Caderno 1

Os cidados precisam ter acesso a espaos institucionais onde possam se manifestar

quanto violao de seus direitos. Nesses locais devem arbitrar sobre a manifestao da violao e, se consideradas procedentes, sero adotadas medidas e procedimentos que retratem o processo de violao a que o cidado tenha sido submetido.

sua normatizao e gesto pblica, o que ainda no o . E por diferentes

motivos.
O alcance de direitos socioassistenciais no Brasil ainda, mais um discurso,
uma utopia, do que uma efetiva bssola que norteia e conduz os passos do
caminho dos dirigentes e agentes institucionais em sua relao com os cidados usurios de servios e beneficirios.
Dito de outro modo, os direitos socioassistenciais ainda no aterrisaram. Sua
presena na legalidade atravs de claros dispositivos reguladores e na processualidade jurdica ainda, apenas inicial. A dinmica da gesto pblica da assistncia social adotada pelos entes federativos precisa investir nessa dimenso.
Com certeza, a poltica de assistncia social se colocou como direito de seguridade social pela CF-88. Isto significou o alargamento da concepo e alcance de proteo social de seguridade social no Brasil. Posteriormente, com
a LOAS/93, o constructo de poltica pblica ali contido, afirma a assistncia
social como dever de Estado e direito de cidadania e estas decises foram
alargadas pelos demais dispositivos legais que os sucederam.
A V Conferncia Nacional de Assistncia Social de 2005 aprovou o Declogo dos
Direitos Socioassistenciais que tem sido avocado e incorporado pontualmente, em
anlises, discursos, textos, sem, contudo, ganhar a condio de direcionar concretamente decises de gesto ou a materialidade do exerccio do controle social.
A VII Conferncia Nacional de Assistncia Social de 2007 resgatou o debate
sobre os direitos socioassistenciais, mas no chegou a deliberaes programticas quanto sua efetivao na gesto de poltica ou das responsabilidades
dos entes federativos.

capacitasuas

84

Para alm dessas iniciativas mais abrangentes na direo da efetivao de

direitos na assistncia social, temos construes por segmentos sociais em defesa de direitos que trazem compromissos para a assistncia social. Exemplo
claro est no campo da criana e do adolescente ou, especialmente, o ECA.

Nesse caso, direitos negados pela presena do risco, da violncia, da no

ateno ganham espao como materialidade dos deveres da assistncia social
no campo dos direitos.
O que se pode afirmar o ainda inexistente consenso sobre o contedo dos
direitos socioassistenciais, sua matricialidade na conduo da poltica ou,
sua concreta aplicao no processo de gesto de cada ente federativo. No
h consenso tambm, entre executivo, legislativo e judicirio sobre o campo
desses direitos.
Cabe uma ressalva. Falar, escrever, notificar sobre a categoria dos direitos
pode ser identificado com frequncia no mbito da assistncia social. Todavia,
esta abundncia se apequena quando se procura identificar a concretude do
direito socioassistencial para o usurio.
A razo dessa pequenez no pode ser deduzida da existncia de fragilidade dos
agentes institucionais, mas provavelmente, reflexo da resistncia da sociedade
brasileira em caminhar para uma conduo mais igualitria e a superao do seu
trao histrico em reduzir o sentido de fraternidade, solidariedade a um processo
de ajuda que enobrece o doador, ou seja, que significa uma expresso do elitismo.
H ainda uma dificuldade em materializar o que direito do cidado na
assistncia social para alm do Benefcio de Prestao Continuada, o BPC,
claramente instituda na CF-88.
C. DIREITO COMO IGUALDADE, FRATERNIDADE E
SOLIDARIEDADE

A cultura elitista de solidariedade muito forte no Brasil. Chega por vezes, a

ganhar maior destaque como um libi para obter renncia fiscal, e no, infe-

85
Caderno 1

O sentido de fraternidade construdo no bero da Revoluo Francesa irmo siams da igualdade. O que est em questo a construo do que se
torna igual ou comum de todos.

lizmente, uma questo que compe os contedos de reforma tributria capaz

de operar a reduo das desigualdades sociais e econmicas. Solidariedade
assume o caminho de filantropia, de gratuidade, de beneficncia, de caridade
e no de construo republicana de igualdade.
Uma das grandes resistncias ao avano dos direitos socioassistenciais diz respeito exatamente a este confronto: propor direitos no mbito da assistncia
social significa admitir igualdade e solidariedade entre todos os brasileiros, o
que significa incluir desde os mais vulnerveis e indigentes.
Isso significa ter presente que:
a poltica de assistncia social ao estender a proteo de seguridade
social fora do mercado alcana a populao de baixa capacidade de
consumo, isto , de baixa renda e no se vincula legislao social
do trabalho mas necessidade social;
a cultura de desigualdade socioeconmica, prevalente no Brasil, tem
manifestado preconceito em fazer transitar o alcance da proteo
social para o campo das garantias. Prefere-a como ajuda aliada a
procedimentos de alta seletividade que identifiquem os que mais
precisam, os necessitados sociais e no as necessidades sociais que
devem ser de responsabilidade coletiva;
o princpio de seletividade o avesso da igualdade de direitos. Ou
seja, a universalidade na assistncia social s ser alcanvel quando
ocorrer a materializao do disposto constitucional do a quem dele
necessitar. Mais uma vez a ascendncia do campo das necessidades
sociais no de necessitados sociais/carentes,

capacitasuas

86

A prtica institucional de gesto de assistncia social tem por marcas de um lado

a seletividade e de outro a ateno ao reclamante. A exigncia da PNAS/2004
(e com ela o Sistema nico da Assistncia Social - SUAS) do reconhecimento
de demandas traz nova possibilidade material para fazer transitar o processo de
gesto, da leitura tpica de ocorrncias pontuais e individuais para a aplicao
do princpio da totalidade dos que vivem a mesma condio de necessidade.

Olhando o tema ao revs, de se ressaltar que a assistncia social abre campo

significativo para detectar direitos negados passo importante para detectar o
pleno acesso justia por odos os brasileiros. Nesse movimento a expanso
dos direitos socioassistenciais supe aes de articulao com os defensores
de direitos sociais e humanos.
Tem ocorrido resistncia entre magistrados, promotores, defensores pblicos
quanto violao de direitos da criana e do adolescente em ambiente do
CREAS - Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social. Surgem
acusaes de que a ateno dos adolescentes pela assistncia social significa
o retorno ao paradigma de menoridade em confronto com o ECA. No se
tem claro at onde estaro fatos e onde iniciam preconceitos, nessas afirmaes. O que certo a necessidade de uma aproximao entre a rea de assistncia social com a dos promotores dos direitos de crianas e adolescentes no
sentido de apurar a presena de ao tuteladora nos dispositivos reguladores
da assistncia social ou na prtica de agentes institucionais. No pode ocorrer
a censura a priori, sob o risco de se estar cometendo um profundo equvoco.
H, ainda, outra dimenso a ser enfrentada para a constituio dos direitos
sociais. O velho paradigma da assistncia social estigmatizador e faz dos
espaos institucionais de gesto da assistncia social espaos de apartao
social. Ser usurio de assistncia social traz o estigma de no ser alcanvel
por outras polticas sociais. Neste caso, a assistncia social passa a ser negada pelos prprios usurios pois no se apresenta como uma salvaguarda.
Exemplo patente o do Movimento de Populao de Rua que embora tenha
acolhida nos aparatos de gesto da assistncia social inclusive em sua legislao, rejeita-a por que considera que precisa ser reconhecido por outras
polticas sociais. Aceitar a ateno a suas necessidades na assistncia social
poderia significar optar por no ser alcanvel por outras polticas.
87
Caderno 1

Sinais trocados ou persistncia do velho paradigma onde a assistncia social

funciona como governo paralelo dos necessitados. Por decorrncia o movimento entende, (ou vive), a assistncia social como exemplo de apartao social. Ele quer corretamente resolver sade na sade, habitao na habitao,

trabalho o rgo gestor do trabalho e no, um arremedo dessas necessidades

na gesto da poltica de Assistncia Social.
Muitas das atenes na assistncia social ainda so programticas e no, efetivos cumprimentos do dever de Estado a ser incluso na processualidade jurdica
para alm do controle jurdico-financeiro-contbil do exerccio de gesto.
Em contrapartida, podemos afirmar que o BPC um benefcio de assistncia
social que pode ser reclamado perante a Justia e que esta tem arbitrado sua
concesso pela necessidade do solicitante que obtm a concesso do benefcio pelo paradigma da necessidade, diversamente da prevalncia da renda per
capita que se funda no paradigma do necessitado. Trata-se, portanto, de uma
ateno de assistncia social (pois ainda operado pela Previdncia Social,
nas agncias do INSS sob princpios que no seguem aqueles que orientam
o SUAS, ou aqueles destacados neste texto). O trnsito entre o executivo e o
Judicirio efetiva direitos, todavia no est presente em todas as protees de
assistncia social. Este um movimento a ser ainda consolidado.
No que se refere ao Programa de Transferncia de Renda s Famlias ou o
Programa Bolsa Famlia (PBF), embora tenha sido institudo em lei, no
considerado como um direito, pois no pode ser reclamada por nenhum
cidado sua incluso na condio de direito. Tem se aqui um campo do
direito a ser construdo que afeta inclusive a criana e ao adolescente visto
que o valor do benefcio calculado por filho.
Outra face do direito o reconhecimento dos que esto na mesma situao, ou
igualmente demandantes de cobertura do direito ateno ou a o benefcio. Essa
a direo de universalidade da LOAS, atender a todos que dela necessitarem.

capacitasuas

88

Outro campo a incluir nesta anlise o da construo do campo pblico do

direito. As organizaes sociais no tm por proposta a ateno de totalidade da demanda. Isto compete ao Estado. Sua responsabilidade estatutria
lhe limita o campo de trabalho. Portanto, a ao de organizaes sociais na
direo do direito supe atuar em rede e ter perspectiva/considerao/conhe-

cimento da demanda. Esta uma grande mudana que afeta a construo

dos direitos socioassistenciais.
Voltando ideia de fraternidade/solidariedade da Revoluo Francesa baseada na igualdade, ela implica na construo de solidariedade horizontal com
base na identidade de classe social. Ela baseada no reconhecimento mtuo
de desigualdade do cidado. Ocorre que no Brasil foi afirmada a noo de
solidariedade vertical, que marcada pela diferena (doador e receptor como
subordinao) e no pela igualdade. A solidariedade vertical. De composio interclasses sociais, no reconhece os direitos, no reconhece o usurio
ou o beneficirio como sujeito de direitos. Esta uma das questes que
se colocam na realizao de parcerias entre a gesto pblica e organizaes
privadas para produo de atenes de assistncia social.
Efetivar direitos socioassistenciais supe ir alm de conceitos, preciso a
construo de condies objetivas para sua materializao. Uma delas implica em provocar a ruptura com a desigualdade entre as polticas sociais que se
baseiam em referenciais diferenciados para a vida das pessoas.
Em contexto de alta desigualdade social preciso ter presente que a efetivao de direitos exige levar em conta a situao real, o suposto sujeito de
direitos. De outra forma parece que a desigualdade vence a igualdade nos
esforos de polticas sociais voltadas para o alcance de direitos sociais.

Caderno 1

89

III. DIREITOS SOCIOASSISTENCIAIS.

Os dois primeiros captulos buscaram situar as discusses que se colocam
quanto ao contedo dos direitos socioassistenciais vinculando esse debate
s seguranas sociais que articulam a poltica seguridade social. Neste e no
prximo captulo a anlise do tema ser realizada sobre outra centralidade
com o propsito de andar alguns passos adiante na consolidao dos direitos
socioassitenciais.
Trata-se agora do exame dos direitos socioassistenciais na perspectiva dos
direitos fundamentais, buscando-se o significado e o processo de consolidao desses direitos nos textos legais, de modo que nos permita refletir, mais
adiante, sobre a complexidade da Funo de Defesa de Direitos.
Os direitos socioassistenciais so parte da legislao protetora do ser humano,
todavia no derivam imediatamente dos direitos liberais primeira gerao
relativos ao patrimnio, mas derivam, sim, dos direitos sociais resultantes
das lutas sociais e das demandas advindas das condies dos trabalhadores.
Nesta perspectiva so direitos de segunda gerao, isto , pautados na igualdade e no no contrato ou na propriedade. Sua matriz ultrapassa, porm, a
igualdade na direo da equidade, isto , referida aos direitos que tratam
desigualmente os desiguais de acordo com suas necessidades e possibilidades
sem que com isso seja ferida a igualdade.
Pela CF-88, os direitos socioassistenciais emergem do artigo 1, inciso III, ou
do princpio da dignidade da pessoa humana. Outra fonte para constituio
dos direitos socioassistenciais o objetivo da Repblica do Brasil: em erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais.

capacitasuas

90

As responsabilidades de assistncia social devem ser alargadas. Para tanto

existem inclusive pareceres a serem coletados em manifestaes do Ministrio
Pblico Federal e dos estados, dos Juizados Especiais, do Tribunal de Contas
da Unio, dos estados e dos municpios, favorveis extenso da incluso na
cobertura das atenes da assistncia social.

Os direitos socioassistenciais no se restringem pobreza, podendo-se estabelecer como seu campo:

... benefcios e servios de assistncia social oponveis contra o
Estado, estabelecidos ou, s vezes, em processo de consolidao,
sempre derivados da Constituio Federal e da LOAS e concernentes, primordialmente, s iniciativas estatais concentradas na
proteo social, vigilncia social e defesa de direitos dos usurios
da assistncia social, com fundamento na dignidade da pessoa
humana.17
Com o propsito de atribuir densidade ao perfil dos direitos socioassistenciais, torna-se pertinente formular algumas indagaes bsicas: O que significa quando se (re)afirma o carter jurdico da assistncia social? Qual o
contedo destes direitos e a sua fonte normativa? Qual o grau de eficcia
dos direitos socioassistenciais e que vetores podem ser adotados para a sua
efetivao? A qualidade dos servios faz parte do universo jurdico?
Para tanto adequado realizar breve incurso sobre os direitos sociais e o
carter jurdico das normas fundamentais, cuja centralidade repousa na
Constituio Federal, de modo a descortinar aquilo que se est propondo
compreender.
A. DIREITOS SOCIOASSISTENCIAIS NA PERSPECTIVA DOS
DIREITOS FUNDAMENTAIS

17 Mestre em Direito Prof. Lus Regules, opera entre outras frentes como participante do NEPSAS/PUCSP onde desenvolve a discusso sobre os direitos socioassistenciais.

91
Caderno 1

Para um adequado entendimento deve-se cindir a Assistncia Social como

poltica pblica especfica da Seguridade Social, calcada na noo de direitos,
daquilo que vulgarmente se conhece como assistencialismo. Este fenmeno que no guarda, repita-se, relao com uma prtica de direitos que se

relaciona esmola (doe se quiser) (mera liberalidade) ou ao proselitismo

poltico (por exemplo, a entrega de ambulncia por autoridade pertencente
edilidade para o mero benefcio poltico-eleitoral).
Isto implica em dizer que o assistencialismo, prtica nefasta e contrria aos
ditames da Constituio Federal, pode estabelecer algum liame com o que
tradicionalmente se concebe como Educao, Sade, Assistncia Social (e
no apenas Assistncia Social), e mesmo outras polticas e aes encampadas
por certas autoridades, sem o dilogo com as polticas pblicas pautadas na
construo e na concretizao dos direitos fundamentais.
Em suma, estamos num campo em certa medida regulado pelo direito, a ttulo de exemplificao podemos invocar a legislao penal que
repele a exposio de crianas e adolescentes para pedir esmolas em
locais pblicos (abandono intelectual)18, no entanto sabe-se que,
para alm da poltica criminal neste caso, jamais a mera doao de um
bem (esmola) nas esquinas redundar em prtica condizente com o
Direito. Primeiro, porque no opera mudana efetiva na vida daquelas
pessoas que recebem o auxlio transitrio, havendo sim, o risco de
dependncia por parte delas dissociada do carter emancipador do ser
humano; segundo, porque no existe uma nica base normativa (e mesmo, a nosso ver, tica) que justifique esta prtica permanente e s vezes
corriqueira em nossas cidades.

capacitasuas

92

O Direito no se confunde com a esfera moral, ainda que com ela mantenha
uma nvel de relao. Quando estamos na esfera do Direito no podemos nos
afastar daquilo que gera obrigatoriedade, ou seja, as relaes jurdicas revelam
um dever ser (Hans Kelsen), enquanto que as relaes morais se relacionam a
um campo de reprovabilidade (moral) que no se confunde com a consequncia
prpria da esfera jurdica (por exemplo, sano administrativa, pena, etc.).

18 Cdigo Penal (Decreto-lei n 2.848, de 7 de dezembro de 1940) artigo 247, inciso IV.

Em sntese, no Direito Social no se fala esmola ou liberalidade, a tnica

reside no plano obrigacional, conforme decorre do pensamento de Miguel
Reale (2001:48), O Direito composto por normas que vinculam a conduta
humana pois existe a previso de sanes ou consequncia jurdicas (coercibilidade) nesta esfera, o Estado faz valer a sua fora.
Com efeito, na relao jurdica existe um vnculo entre credor e devedor.
Hans Kelsen, terico do Direito, autor da obra Teoria Pura do Direito,
buscou cindir as leis naturais das leis humanas (Direito - mundo do dever
ser): enquanto algumas normas dizem respeito s leis da natureza (Lei da
gravidade: toda vez que algum soltar um objeto a certa altura o mesmo se
deslocar em direo ao centro da terra em decorrncia da fora gravitacional)19, outras normas (as jurdicas) revelam claramente um dever ser. No
plano do dever ser, podem-se cogitar variadas espcies de relaes jurdicas, como: o Estado credor, o cidado-contribuinte devedor (Cobrana de
Impostos). Outro exemplo ilustrativo o do cidado em situao socioeconmica precria que nos termos da lei deve receber renda mnima: Estado
figura como devedor, o cidado como credor.
A Assistncia social se aloca no campo do Direito (campo normativo dever
ser), do ponto de vista constitucional no uma benesse, um ato de bondade
do Estado, consiste numa relao jurdica pressupe um sujeito ativo (credor) e um sujeito passivo (devedor).

19 O processo de evaporao tambm se explica dentro de uma lei universal em que a gua submetida a
certa temperatura (100C) recebe energia de modo a movimentar de tal forma as suas molculas que
se transforma em vapor.

93
Caderno 1

Os direitos socioassistenciais integram o campo dos direitos sociais. Evidentemente, nem todos os direitos sociais dizem respeito assistncia
social. O Art. 6 da Constituio Federal estabelece direitos sociais
educao, alimentao, ao trabalho, moradia, ao lazer, segurana,
previdncia social, proteo da maternidade e da infncia, assistncia dos desamparados, na forma da prpria Carta. So direito sociais

genricos que se confundem com os direitos do artigo 7 da CF-88

relativos aos trabalhadores. No artigo 194 (caput) a Lei Maior estabelece
a Seguridade Social tendo como trip os direitos relativos sade, previdncia social e assistncia social20.
Pela dico constitucional, que melhor detalhada nos artigos 203 e 204 da
CF-88, por serem especficos da Assistncia Social e pelos demais diplomas
normativos infraconstitucionais, como a Lei n 8.742/93 (dispe sobre a Lei
Orgnica da Assistncia Social), percebe-se que se est a tratar de uma pluralidade de direitos (direitos relativos ... assistncia social), e no direito
assistncia social meramente.
Como se pode ler no captulo anterior, h ali uma pluralidade de indicaes
a compor o contedo de um conjunto de direitos socioassistenciais a cargo
do Poder Pblico a que determinados cidados fazem jus e cuja determinao descende do texto da Constituio de 1988 e da legislao especial. O
detalhamento normativo dar-se- mediante dispositivos reconhecidos como
normas tcnicas ou normas operativas da Assistncia Social. Pelo carter democrtico de gesto tais normas so submetidas aos Conselhos de Gesto
da Poltica de Assistncia Social Conselho Nacional de Assistncia Social,
Conselhos Estaduais de Assistncia Social, Conselho de Assistncia Social do
Distrito Federal e os Conselhos Municipais de Assistncia Social.
Sob a perspectiva histrica, pode-se circunscrever a Assistncia Social no
panorama evolutivo dos direitos humanos. Nesse contexto, torna-se relevante destacar que duas vises marcaram tradicionalmente a viso acerca da
origem dos direitos do homem. Os jus naturalistas defendem, em sntese, que
os direitos fundamentais so inerentes condio humana, portanto independe do reconhecimento estatal vez que precedem existncia do Estado.

capacitasuas

94
20 Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes
Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social.

A corrente histrica adotada por Norberto Bobbio concebe os direitos do

homem numa perspectiva de evoluo dos fatos histricos, como conquista
da evoluo humana e no como um mero dado da natureza. Estes direitos
passam, portanto a integrar o patrimnio jurdico do homem de acordo
com a evoluo histrica. Trata-se de direitos que no so excludentes,
apesar da origem em fases distintas da histria; ao contrrio, so tratados
pelas Cartas modernas na sua dimenso cumulativa. Alis, o surgimento
do Estado Social em contraposio ao Estado Liberal no implica em substituio das necessidades bsicas do homem, mas na cumulao de valores
expressos nas Cartas Constitucionais, como bem expressa a doutrina de
direito pblico (Agustin Gordillo)21.
Norberto Bobbio explicita ento os direitos humanos por geraes. A primeira gerao, dos direitos individuais (como o direito liberdade e propriedade), decorre das revolues burguesas no sculo XIX. Diz respeito fundao
do Estado Liberal em que se verifica marcadamente a absteno estatal, surge
o Direito como freio e contraposio ao Estado absolutista. A legislao
prima pela proteo do ser humano no tocante liberdade e ao patrimnio.
A pauta deste perodo mantm centralidade na ideia de liberdade.
A segunda gerao dos direitos humanos, segundo Bobbio, diz respeito aos
direitos sociais e polticos, decorrentes da revoluo industrial, a partir das demandas advindas do pleito por melhores condies de trabalho. Neste perodo
o Estado inaugura uma fase de interveno na sociedade e na economia (ao
do Estado, e no absteno). Entre os documentos polticos de destaque neste perodo temos a Constituio Mexicana (1917), a Constituio Sovitica
(1918) e a Constituio de Weimar (1919). A pauta neste perodo mantm

95
Caderno 1

21 En realidad, si tomamos la nocin tradicional de Estado de Derecho parecera tal vez que ha sido
sustituida por la de Estado de bienestar; pero ello no sera verdaderamente exacto. A nuestro juicio la
nocin de Estado de bienestar ha venido a operar como un correctivo para la nocin clsica de Estado de Derecho, revitalizndola y actualizndola, pero en modo alguno suprimindola o sustituyndola.
Prosigue Gordillo: El hecho de que la idea de Estado de bienestar implique en algunos casos restricciones a los derechos individuales para mejor lograr ciertos objetivos de bien comn, tampoco es demostracin de que sera antittica con la de Estado de Derecho, pues esta tambin admite la limitacin
de los derechos individuales con finalidades de inters pblico (Gordillo,1966:54)

centralidade na noo de igualdade (no apenas formal, mas tambm material). de se lembrar que foi na Repblica de Weimar (Alemanha) que foi concebida a primeira forma de previdncia social com participao financeira do
Estado, pelo modelo concebido pelo conhecido chanceler de ferro Otto Von
Bismarck, que introduziu o direito ao acidente de trabalho, o seguro doena
dentre outros direitos do trabalhador. Interessante que a introduo dessas leis,
se deu por um regime de fora em confronto com democratas e liberais.
A terceira gerao de direitos diz respeito passagem do homem genrico para o
homem especfico, tomado na diversidade do seu status social (os idosos, as pessoas
com necessidades especiais, as mulheres, etc.). Documentos vitais que retratam este
perodo so a Declarao dos Direitos das Crianas (1959) e a Declarao dos
Direitos das Pessoas com Deficincia (1975). A centralidade neste perodo repousa
na marca da equidade. Igualmente, nesta fase pode ser detectada uma atuao do
Estado na sociedade para a consecuo desses direitos fundamentais.

capacitasuas

96

Em que estgio dos direitos humanos se enquadraria a Assistncia

Social? Primeiramente, devemos destacar que a Assistncia Social no
Brasil na perspectiva de direitos da cidadania surge com a Constituio
de 1988. No se confunde com a fase inicial dos direitos humanos (direitos de liberdade), ainda que deva ser interpretada de maneira a conciliar tal perspectiva de direito, todavia a Assistncia Social tem a marca
dos direitos humanos de segunda e terceira geraes. A previdncia
social, cuja denominao se confundiu classicamente com a chamada
seguridade social, decorre dos direitos tpicos dos trabalhadores, rol
de direitos fundamentais originrios da segunda gerao. A assistncia
social, por sua vez, apresenta a sua gnese na segunda gerao de direitos humanos, no entanto se espraia pela terceira gerao de direitos
humanos, enquanto proteo a segmentos especficos (e no genricos),
como a criana e ao adolescente, o idoso, a pessoas com necessidades
especiais, etc. Claramente a Assistncia Social no prescinde da presena e, portanto, da atuao (no d absteno) do Estado para a sua
realizao. A Assistncia Social mantm um carter hbrido na medida
que a sua concretizao est assentada em dois pilares: os benefcios e

os servios socioassistenciais (art. 203, CF-88), enquanto a Sade se

caracteriza pela prestao de servios (art. 196 e 200, CF-88), ao passo
que a Previdncia Social pela definio de aposentadorias e penses aos
segurados do sistema de benefcios contributivos. Todavia, deve-se destacar que os servios socioassistenciais so de extrema relevncia na medida em que neles reside uma das facetas mais vigorosas da Seguridade
Social, conforme observado anteriormente.
No plano do direito positivo, cumpre assinalar que a Constituio de 1988
estabelece as bases do que se deve compreender como direitos socioassistenciais. Num primeiro olhar, a Carta de 1988 consagra, em seu artigo 1
(inciso III), o princpio da dignidade da pessoa humana, como um dos
fundamentos da Repblica, que se irradia sobre todo o ordenamento jurdico. O artigo 3, inciso I da Carta (88) consagra, entre os objetivos da
Repblica Federativa do Brasil, a construo de uma sociedade livre, justa
e solidria (inciso I) e a erradicao da pobreza e da marginalizao e a
reduo das desigualdades sociais e regionais (inciso III).
Estes princpios no se referem somente poltica de assistncia social, mas
tambm poltica econmica, pois se aplicam aos objetivos da Repblica
do Brasil. Os direitos individuais so alocados fundamentalmente no artigo 5, sendo que os direitos sociais, tambm detentores de primazia no
concerto constitucional, foram alocados nos artigos 6 a 11, no Ttulo
II da Constituio sob a nomenclatura de Direitos Fundamentais. No
h, portanto, distino pelo constituinte de 1988 entre os direitos de primeira geraes e os direitos de segunda ou terceira gerao, na medida em
que todos esto amparados sob o mando dos Direitos Fundamentais.
Logo, no lcito ao intrprete da Constituio fazer qualquer distino.
97
Caderno 1

Vale observar que a Assistncia Social pertence ao campo dos direitos fundamentais de natureza social, destacando-se que a Constituio Federal (1988)
no faz distino entre os direitos individuais e os direitos sociais quanto ao
status dos mesmos, ambos as categorias integram o rol de direitos fundamentais (art. 5 e art. 6 da Carta Magna). Numa dico mais direta, pode

afirmar que no existe nvel hierrquico no plano constitucional e, portanto, das polticas pblicas quando o intrprete se depare, por um lado, com
o direito de ir e vir (direito liberdade), direito individual genuno e, de
outro, com o direito acolhida no mbito da assistncia social, um tpico
direito social. Ambos integram o mesmo manto de proteo dos direitos fundamentais conforme consagra a Carga Magna, inclusive devendo-se conferir
aos mesmos a efetividade mxima, diante do comando constitucional que
assegura: as normas definidoras de direitos e garantias fundamentais tm
aplicao imediata (art. 5, pargrafo 1 - CF-88).
Alm disso, deve-se destacar que a Assistncia Social ser prestada a quem
dela necessitar independentemente de contribuio seguridade social
(art. 203, caput). Neste aspecto reside a distino bsica entre estas polticas (Trip) integrantes da Seguridade Social: a previdncia social (natureza
contributiva), a sade (direito no contributivo) e assistncia social (nesse
aspecto assemelha-se sade direito no contributivo).
A expresso a quem dela necessitar no encontra a priori uma resposta
especfica na CF-88, todavia a legislao que trata da matria ao esmiuar
os direitos socioassistenciais haver de faz-lo de modo a harmonizar esta
poltica pblica com os princpios e objetivos fundantes da Repblica, entre eles, o princpio da dignidade da pessoa humana (art. 1, inciso III).

capacitasuas

98

Nesse campo, a expresso independente de contribuio para a poltica de Assistncia Social no pode ser considerada num contexto de mero
recorte de renda ou, ainda, de simples aceitao da dicotomia prpria da
lgica privatista na construo das polticas pblicas: no lucrativo versus lucrativo; gratuito versus pago. Ainda que a Constituio no seja
unvoca no tratamento da matria, note-se que a Educao na Carta de
1988 traz a meno da gratuidade (Art. 208 ... 1 - O acesso ao ensino
obrigatrio e gratuito direito pblico subjetivo), enquanto a Sade na
mesma Constituio contempla a noo de acesso universal e igualitrio
s aes e servios. A Assistncia Social se perfilha numa poltica de carter
universal, pblica e laica voltada a assegurar a prestao de servios pbli-

cos e benefcios aos cidados tendo como eixo os princpios e diretrizes dos
artigos 203 e 204 da Constituio Federal.
Deve-se alertar que a Assistncia Social estabelece valores de duas ordens:
valores materiais (exemplo: benefcios) e imateriais (exemplo: aquisies
decorrentes de servios que atendem idosos focados no convvio direito
convivialidade, autonomia, resgate da autoestima tais provises, concebida numa acepo genrica, transcendem os valores materiais).
Vale assinalar que a Assistncia Social est ligada umbilicalmente prestao
de servios pblicos o que se revela imprescindvel para a consolidao dos
direitos socioassistenciais luz da ordem jurdica. Outro no o entendimento sustentado no brilhante estudo sobre servios pblicos no Brasil pelo
Prof. Augusto Neves Dal Pozzo (2012:42):
(...) todos os servios pblicos que se prestam a tornar efetivos os
direitos sociais ganham importncia transcendente. Com efeito,
medida que os direitos sociais so alados condio de direitos fundamentais, cria-se paralelamente, para o Estado, o dever de concretiz-los, por meio da prestao dos servios pblicos de educao, de
sade, de previdncia, de lazer, entre outros.
Nessa passagem, naturalmente, esto inseridos os servios socioassistenciais
que se relacionam com os direitos fundamentais.

Os direitos fundamentais no so aplicados de maneira fragmentada pois

devem guardar uma relao de articulao e harmonia. As normas ju-

99
Caderno 1

Determinados servios de assistncia social, inseridos nos servios pblicos e relacionados a direitos sociais devem buscar a sua compatibilizao
com os direitos individuais (direito intimidade, privacidade). Nesse
contexto, os servios socioassistenciais de acolhida podem (e devem), para
alm das instalaes coletivas, manter espaos em que se faculte ao cidado
exercer a sua individualidade, a sua intimidade.

rdicas se aplicam na sua integralidade, quando se aplica um artigo do

Cdigo aplica-se todo o Cdigo (jus filsofo Stammler, em obra de Karl
Engish)22.
Quanto necessidade a que se refere a CF-88 (quem dela necessitar),
consideramos que no se resume a uma condio de pobreza. H estudiosos que focam na viso que relaciona assistncia social pobreza, todavia
no nos parece uma posio que se adque com a CF-88. Tal entendimento
implicaria, em rigor, na necessidade de mudana legislativa e, sobretudo,
constitucional.
O inciso I do artigo 203 alude proteo da famlia, da maternidade, da
infncia, da adolescncia e da velhice. Por sua vez, o inciso II se refere ao
amparo das crianas e adolescentes carentes. Pois bem, a Constituio est
a repetir criana e adolescente, todavia existe um giro bastante claro na sua
concepo: de um lado, o texto fixa o manto protetivo sobre as crianas e
adolescentes sem qualquer conotao socioeconmica de suas famlias, de
seus lares, enquanto no dispositivo seguinte (inciso II) a preocupao central
da assistncia social est associada s crianas e aos adolescentes que vivem
em condies socioeconmicas desfavorveis. Portanto, a pobreza revela
elementos importantes no contexto da definio das condies socioeconmicas, mas no o nico, e muito menos poder servir como fator definitivo
(ou exclusivo) para fundamentar o no acesso aos servios socioassistenciais.
Sposati, em anlises desenvolvidas no NEPSAS - Ncleo de Seguridade e Assistncia Social, da PUCSP de maneira clara e percuciente, detectou h muito tempo as funes centrais da assistncia social que hoje encontram assento
legal no seguinte trip: a proteo social, a vigilncia social e a defesa de

capacitasuas

100
22 Karl Engish sugere que podemos considerar esta tese um pequeno exagero. Todavia, ela pe em evidncia a unidade da ordem jurdica, a qual no nosso contexto se traduz em que as premissas maiores
jurdicas tm de ser elaboradas a partir da considerao de todo o Cdigo, e mais ainda, socorrendose tambm de outros Cdigos e leis. Subentendemos que as regras de um ordenamento contm um
complexo homogneo e harmonicamente solidrios de pensamentos jurdicos (Engish,2004:118)

direitos socioassistenciais. Retomando o lcus da assistncia social pode-se

afirmar que esta difere da sade, vez que a sade tem o foco na reduo do
risco de doena e de outros agravos e no acesso universal e igualitrio s aes
e servios para sua promoo, proteo e recuperao (art. 196, CF/88).
Seria necessrio analisar os sistemas de sade e de assistncia social respectivamente SUS e SUAS. H um debate central que permeia esses sistemas: a
sade tambm trata de bens imateriais como a qualidade de vida digna. A relao que este estabelece de devedor (Estado) e credor (cidado), contudo,
o processo de aplicao do Direito nem sempre milita em favor da superao
de dificuldades no plano dos direitos imateriais. O atendimento nos servios pblicos voltados assistncia social historicamente tem padecido da
omisso e do descumprimento CF-88. Os direitos ditos imateriais, como
o direito ao convvio e acolhida, entre outros, tm sido postergados muitas
vezes de maneira injustificada.
Situao merecedora de destaque o reconhecimento dos direitos da populao em situao de rua dever do Estado de proteo de assistncia social,
o que foi objeto na cidade de So Paulo de ao civil pblica, promovida
pelo Ministrio Pblico estadual, cujo desenlace resultou em condenao
do Estado e da Prefeitura de So Paulo ao atendimento (abrigamento) deste
segmento social (TJ/SP Acrdo Des. Rel. Lineu Peinado; 29/06/99), a
ser analisada adiante.
Em sntese, tais observaes permitem algumas concluses parciais:

101
Caderno 1

i. a assistncia social reside no campo normativo (dever ser)

ainda que a sua concretizao ocorra no plano ftico (ser);
isto implica, portanto, na sua retirada definitiva e irreversvel
da esfera de liberalidade, de benesse, de mera benemerncia.
ii. a assistncia social como repositrio de direitos sociais do
cidado se aproxima dos demais direitos fundamentais
(art. 6; art. 194 da CF/88) por terem uma carga social,
ou seja, por representarem direitos a serem usufrudos em

decorrncia do status de indivduo como membro da polis,

da coletividade, e como tal reunir condies de pleitear
determinados direitos no plano estatal; todavia esses direitos socioassistenciais se distanciam dos demais na medida
em que se tornam inconfundveis no modus operandi pelo
qual garantem a vida digna, como a acolhida, a proteo
social (bsica e especial), a sobrevivncia dentro de padres
que observem os mnimos sociais (art. 1, caput Lei n8.
742/93), entre outras conquistas trazidas pelo legislador e
o SUAS (Sistema nico de Assistncia Social).
iii. os direitos socioassistenciais so direitos de natureza social
que compreendem benefcios e servios pblicos de assistncia social oponveis contra o Estado [obrigatrio e no
benesse], estabelecidos ou, s vezes, em processo de consolidao [emergentes], sempre derivados da Constituio
Federal e da LOAS e concernentes iniciativas estatais primordialmente, concentradas na proteo social, vigilncia
social e defesa de direitos dos usurios da assistncia social,
com fundamento na dignidade da pessoa.
B. SIGNIFICADOS DOS DIREITOS SCIO ASSISTENCIAIS NOS
TEXTOS LEGAIS.
Os direitos socioassistenciais devem ser abordados luz dos textos normativos. Tanto a Constituio Federal, a LOAS, o PNAS/2004, a NOBSUAS/2005, entre outras leis e atos normativos e aqui devemos destacar
tambm a jurisprudncia (a reiterao das decises judiciais sobre direitos
sociais) nos fornecem uma compreenso da extenso desses direitos.

capacitasuas

102

A Constituio Federal (art. 203), conforme salientado anteriormente, confere ao cidado um rol de direitos, independentemente de contribuio seguridade social, cuja caracterstica reside na figura daqueles que necessitam
dos servios pblicos de assistncia social e tambm dos benefcios previstos neste subsistema para a superao da excluso social e o atendimento

s diversas necessidades humanas ao longo do ciclo da vida. A Carta de 88

circunscreveu claramente estes servios e benefcios no plano dos direitos
fundamentais, portanto exclui-se qualquer caracterizao de benesse ou liberalidade, como j foi observado.
A LOAS, por sua vez, ao detalhar esse subsistema23 da Seguridade Social,
cumpre um papel primordial nas definies dos servios e benefcios, bem
como na qualidade dos mesmos, ainda que no seja exaustivamente tratado
por ela, pois determinados aspectos peculiares e tcnicos devero ser tratados
nas esferas dos Conselhos de Direitos, que tm poderes normativos como se
ver adiante.
Nesse contexto, a LOAS estabelece princpios da Assistncia Social; destacamos
os da supremacia do atendimento s necessidades sociais sobre as exigncias de
rentabilidade econmica (art. 4, inciso I), do respeito dignidade do cidado,
sua autonomia e ao seu direito a benefcios e SERVIOS DE QUALIDADE,
bem como convivncia familiar e comunitria (...) (inciso III), bem como
diretrizes, que merecem destaque, como (art. 5) a descentralizao poltico
-administrativa e da participao popular, a primazia da responsabilidade do
Estado na conduo da poltica de assistncia social em cada esfera de governo.
Vale salientar que esta primazia da responsabilidade do Estado no colide com
a noo de participao da sociedade civil, inclusive no tocante execuo
dos servios socioassistenciais que podero ser tambm prestados em regime
de parceria, sem obviamente o carter substitutivo das iniciativas privadas em
relao poltica de Estado (CF/88 - art. 204, inciso I).

23 Assistncia Social na qualidade de integrante do sistema de Seguridade Social (art. 194, da Constituio Federal).

103
Caderno 1

A aprovao da PNAS/2004, seguramente, representou um dos principais

passos do CNAS para a construo e consolidao do SUAS principalmente
ao acolher as deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social
(2003) comemorativa dos dez anos da LOAS/93. A PNAS/2004 define di-

retrizes e elementos centrais para a estruturao da poltica de assistncia

social no plano nacional, com a categorizao das suas funes, o que alcana
maior densidade por meio da NOB/SUAS/2005 e, posteriormente, com a
Lei 12.435/2011 reconhecida como a LOAS/SUAS.
Neste contexto, oportuno observar que os textos normativos acerca dos
direitos socioassistenciais no se reduzem ao plano legislativo e, como sabido, instrumentos regulatrios outros originrios dos Conselhos de Polticas
Pblicas tm auxiliado no processo que confere completude legislao.
Temos o CNAS (Conselho Nacional de Assistncia Social), que por meio
da NOB-SUAS/2005 (Norma Operacional Bsica Sistema nico da
Assistncia Social)24, esmiuou as funes da Poltica Pblica de Assistncia
Social: a Proteo Social, a Defesa Social e Institucional, e Vigilncia
Socioassistencial25.
A Proteo Social se dividiu em bsica e especial tendo em vista os nveis de
complexidade do processo de proteo (bsica prevenir situaes de risco;
especial prover atenes queles que sofrem situao de risco pessoal e social).
Outra funo da Poltica de Assistncia Social, a Defesa Social e Institucional
deve se voltar para a garantia de direitos e de condies dignas de vida, o que
demanda um sistema de escuta e de controle das iniciativas na Assistncia
Social ancorado na defesa de direitos, como ouvidorias, interface com as
Defensorias Pblicas, etc.
Por sua vez, emerge a funo relativa Vigilncia Socioassistencial que
consiste no desenvolvimento da capacidade e de meios de gesto assumidos
pelo rgo pblico gestor da assistncia social para conhecer a presena das

capacitasuas

104
24 Outras Resolues merecem destaque como as que instituram a NOB-SUAS-RH (2006) - Diretrizes Recursos Humanos e a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais (Resoluo 109, de
11/11/09).
25 O Plano Nacional de Assistncia Social/2004, tambm do CNAS, fazia meno s trs funes bsicas da Assistncia Social.

formas de vulnerabilidade social da populao e do territrio pelo qual responsvel. Esta funo produz, sistematiza informaes, constri indicadores
e ndices territorializados das situaes de vulnerabilidade e risco pessoal e
social que incidem sobre famlias e pessoas (diversos ciclos da vida: idosos,
infncia e adolescncia), entre outras atividades correlatas.
H tambm na NOB/SUAS-2005 meno rede socioassistencial, a chamada gesto compartilhada de servios. Note-se, ademais, que a NOB/SUAS
(2005) estabeleceu estabelece diversos nveis de gesto inicial, bsica e plena,
para fins de repasses de recursos aos Municpios, Estados e DF, em que fixa,
entre outras medidas, incentivos s unidades federativas para que assumam
os nveis de gesto, numa aluso ao Federalismo Cooperativo.
Perceba-se a diversidade e a riqueza do processo de participao na Assistncia
Social: o PNAS/2004, influenciado diretamente pela IV Conferncia Nacional
da Assistncia Social, trouxe diretrizes e definies primordiais para a edio em
2005, tambm pelo CNAS, da NOB-SUAS, que confere maior clareza e densidade s funes da Poltica de Assistncia Social. Tal processo no foi paralisado
pela NOB-SUAS/2005, pois alguns anos depois o legislador federal colheu esta
experincia e introduziu na LOAS os eixos centrais da NOB-SUAS, entre eles, a
organizao e a gesto do SUAS (Lei n 12.435/2011).

Em suma, o modelo institucional que delineia os direitos socioassistenciais

e o sistema responsvel pelo seu cumprimento tm como fonte inaugural a
CF-88, recebem tonalidade prpria a partir da obra do legislador especial-

105
Caderno 1

A proteo social (bsica e especial) tambm integrou formalmente o repertrio da LOAS (Art. 2, inciso I e Art. 6-A, incisos I e II), por fora da
Lei n 12.435/2011, fenmeno que acompanhou igualmente a vigilncia
socioassistencial e a defesa de direitos (art. 2, incisos II e III). Os prprios
atos normativos do CNAS passaram por uma atualizao como se o sistema
se retroalimentasse, referimo-nos edio da NOB/SUAS 2012, editada
pelo CNAS, e que tambm inova (mantidas naturalmente as bases contidas
na LOAS) na estruturao do SUAS, na gesto e ofertas de servios pblicos.

mente por intermdio da LOAS e, por fim, passam por um processo de

uniformizao e detalhamento que prprio dos rgo colegiados responsveis pela deliberao das Polticas Pblicas, como o CNAS.
C. CONSOLIDAO DE DIREITOS SOCIOASSISTENCIAIS
A assistncia social est inserida no universo das relaes jurdicas, bem como
os servios socioassistenciais demandam a interveno do Estado, no apenas
na prestao dos servios pblicos propriamente ditos, mas tambm na regulao da matria especfica em observncia legislao.
Note-se que a LOAS (Lei n 8.742/93) prev no artigo 4, inciso III que a
assistncia social rege-se pelos princpios do respeito dignidade do cidado,
sua autonomia e ao seu direito a benefcios e servios de qualidade, bem
como convivncia familiar e comunitria, vedando-se qualquer comprovao
vexatria de necessidade.
A lei no traz uma definio do que sejam servios de qualidade ainda
que fique clarssimo que o direito do cidado no ao servio socioassistencial, mas sim aos servios socioassistenciais de qualidade. Estes servios de
qualidade sero aferidos luz dos princpios e objetivos delineados pela CF88 e pelo regime da prpria LOAS, exemplo, a Resoluo 109/2009 que
prova a Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais, instrumento
normativo indispensvel para a qualificao dos servios e a delimitao dos
parmetros para se alcanar um padro de qualidade nos servios (Resoluo
CNASn109, de 11 de novembro de 2009).

capacitasuas

106

Nesse sentido, clara a LOAS (art. 19, inciso I) ao estipular a competncia

do CNAS para a avaliao e a deliberao atinente aos padres de qualidade
na prestao de benefcios, servios, programas e projetos:
Art. 19. Compete ao rgo da Administrao Pblica Federal
responsvel pela coordenao da Poltica Nacional de Assistncia
Social:

I - coordenar e articular as aes no campo da assistncia social;

II - propor ao Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS)
a Poltica Nacional de Assistncia Social, suas normas gerais,
bem como os critrios de prioridade e de elegibilidade, alm de
padres de qualidade na prestao de benefcios, servios,
programas e projetos;.
Torna-se pertinente asseverar que o Estado corporifica a vontade da
coletividade, pois meios de mecanismos prprios impem normas jurdicas como expresso da soberania visando o bem comum. O Poder do
Estado uno (O Poder uno), todavia pode-se falar em fracionamento em razo das funes e rgos estatais (por isto se fala em Diviso
Orgnica: Legislativo, Executivo e Judicirio). A diviso espacial do
Estado reflete-se no sistema federativo, trata-se em nosso pas da diviso entre unidades federativas. Enfim, o Estado brasileiro se fraciona,
conforme a Constituio, a fim de conferir ao aparato administrativo
uma racionalidade na sua atuao, bem como assegurar que tarefas especiais sejam desempenhadas por instncias especficas (Princpio da
especialidade).
nesse contexto em que o Estado desenvolve funes normativas para a
definio do campo da assistncia social e tambm da qualidade dos servios socioassistenciais que o CNAS tem a sua importncia fixada pelo
legislador, em consonncia com o princpio da participao popular. Este
Conselho tem composio paritria entre representante do Poder Pblico e
da sociedade civil (art. 194, inciso VIII e art. 204, inciso II da CF/88; art.
17, 1, incisos I e II da Lei n 8.742/93). O papel do legislador e do CNAS
tem relevncia superior, sobretudo se consideramos que a assistncia social se
caracteriza pela regulao tardia26.

26 A Assistncia Social teve Regulao Tardia se comparada com a Sade. (Alm da Constituio da
Repblica, a Lei n. 8.080/90 institui o Sistema nico de Sade- SUS).

Caderno 1

107

O Poder Legislativo rgo do Estado responsvel pela produo normativa

primria (art. 1, pargrafo nico, art. 5, inciso II CF/88)27. O Legislativo
traduz o exerccio da soberania popular.
O Poder Executivo exerce o poder regulamentar e o faz fundamentalmente
por meio de expedio de decreto, em fiel observncia lei, conforme competncia atribuda ao Presidente da Repblica no artigo 84, inciso IV da
Constituio Federal28.
O Decreto e os Regulamentos em geral devem ser expedidos para a fiel execuo da lei (atividade infra legal). O decreto, em sntese, visa adequar e
padronizar o entendimento da lei pelos diversos rgos da administrao
pblica acerca quando da sua aplicao aos casos concretos.
Note-se que o artigo 20, pargrafo 8 da LOAS estabelece que o BPC
(Benefcio de prestao continuada) ter o seu procedimento de concesso
previsto em regulamento, leia-se pelo Poder Executivo, entendemos, mediante Decreto.
Portanto, se as NORMAS GERAIS so de responsabilidade da esfera
FEDERAL, a EXECUO dos servios cabe aos Estados/Municpios e s
organizaes da sociedade civil29.
As competncias normativas do mbito federal dizem respeito edio de
normas gerais e abstratas acerca de determinada matria cujo exerccio fica

capacitasuas

108

27 Art. 1 (). Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
Art. 5 (). II - ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei;
28 Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para
sua fiel execuo;
29 As organizaes do terceiro setor tem um papel fundamental nas relaes de parcerias e na execuo
das iniciativas de assistncia social. H necessidade de atualizao das regras de parcerias. As parcerias (convnios) devem assegurar regras claras e promover os direitos da cidadania, como ocorreu em
So Paulo com a Lei municipal n 13.153/01.

adstrito aos limites da lei, portanto sem inovar primariamente na ordem

jurdica30.
Com efeito, a competncia normativa (normas gerais) repousa na ideia de
que existem certas normas cuja natureza tcnica demanda um rgo especializado, bem como no tocante durabilidade/mutao, vez que estes atos
normativos podem ter carter mais efmero do que a lei.
Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, no so normas gerais aquelas
que produzem consequncias dspares nas diversas reas sobre as quais se
aplicam31. Portanto, em sua viso, as normas gerais so: (i) Preceitos que estabelecem os Princpios, os Fundamentos, as Diretrizes, os Critrios Bsicos;
(ii) Preceitos que podem ser aplicados uniformemente em todo o pas, por se
adscreverem a aspectos nacionalmente indiferenciados. Existem limites para
a edio de atos normativos a partir do disposto em:
i. a Constituio da Repblica estabelece que a normatizao
no pode apreciar matria que no esteja afeta diretamente
Assistncia Social (stricto sensu);
ii. o Princpio da Reserva Legal, existem matrias objeto de regulao pela LOAS, como os Benefcios Eventuais ou ainda
atinentes ao estatuto dos servidores pblicos, tambm regidas
por lei especfica, que no podero receber tratamento diferenciado pela esfera federal;
iii. observncia ao critrio de Norma Geral (no podem extrapolar noo de Princpios, Fundamentos, Diretrizes,
Critrios Bsicos ou ainda de Preceitos a serem aplicados
Uniformemente em todo o Pas).
109
Caderno 1

30 Inovao primria, na ordem jurdica se d por meio da lei, ato produzido pelo Poder legislativo ,por
sua vez, outros atos tambm de cunho normativo ,tm fora jurdica ,porm, no inovam primariamente (a ordem jurdica),pois dependem de lei anterior na qual encontram o seu fundamento de validade,
o que ocorre com o Decretos e as Resolues ,nesses casos atos editados por um dos rgos
colegiados.
31 Curso de Direito Administrativo, Ed. Malheiros, 14a ed., pp. 473-474.

Deve-se observar, portanto, que a normatizao federal no pode tudo, mas

pode muito vez que recebeu da Constituio e do legislador a titularidade
para produzir atos normativos de modo a estabelecer parmetros e critrios
mais objetivos e claros acerca dos servios socioassistenciais, e a partir desta
atividade reguladora fixar critrios bsicos, como a qualidade desses servios,
entre outras matrias, tarefa esta primordial para a consolidao dos direitos socioassistenciais. Esta competncia tem sido exercida, exemplo disto
a edio da NOB-SUAS/2005 que trouxe tantos reflexos na edificao do
Sistema nico de Assistncia Social, sem prejuzo da edio de atos complementares.
As competncias fixadas em lei so repartidas de modo que o rgo gestor
da Administrao Pblica federal exercer a formulao da poltica nacional
de assistncia social, por meio da competncia de proposio, assim como
dos critrios de prioridade e de elegibilidade, alm dos padres de qualidade
na prestao de benefcios, servios, programas e projetos (art.19, inciso II
Lei n 8.742/93), enquanto ao CNAS compete a aprovao, ou no , dos
contedos e dispositivos propostos para a poltica nacional, ou mesmo nela
introduzir alteraes (art.18,inciso I Lei 8.74/93) que melhor atendam s
necessidades coletivas e consolidao dos direitos socioassistenciais.

capacitasuas

110

IV.

FUNO DE DEFESA DE DIREITOS

A funo de Defesa de Direitos, como j dito, decorre das categorias institudas pela PNAS/2004 e a NOB/SUAS-2005, atualmente prevista formalmente na LOAS, por fora da Lei n 12.435/2011 (art. 2, inciso III) e que
atualmente recebe nova roupagem por meio da NOB/SUAS-2012 (oriunda
da Resoluo CNAS n 33/2012).
Assim, a LOAS prev atualmente como um dos objetivos da Assistncia
Social, a defesa de direitos que visa a garantir o pleno acesso aos direitos no
conjunto das provises socioassistenciais (art. 2, II).
Perceba-se que no se trata aqui apenas da tarefa institucional de definio
dos direitos socioassistenciais; mais do que isto, o que est em jogo atravs
desta funo da Assistncia Social so os meios de efetivao destes direitos
de natureza social. No basta proclamar os direitos do homem, nem mesmo
se trata de justific-los, como observa Bobbio, mas o de proteg-los. Trata-se
de um problema no filosfico, mas poltico (Bobbio, 1992:24).
Ademais, oportuno realar, o sistema no teria completude se composto de
proteo social e vigilncia socioassistencial, pois a organizao do sistema
de proteo social exige mecanismos para coibir, corrigir e superar as omisses
e prticas comissivas que atentem contra os direitos socioassistenciais.
Da a relevncia de tratarmos de medidas que explicitem a efetivao dos
direitos socioassistenciais, seja no plano normativo (regulamentao de legislao de parcerias e direitos dos usurios), seja no plano judicial.

a.1 Exemplo sobre a regulamentao dos direitos socioassistenciais e as

parcerias com as organizaes da sociedade civil.

111
Caderno 1

A. DIREITOS SOCIAIS E PADRES DE QUALIDADE NA

ATENO: EXEMPLOS.

A legislao imprescindvel para a consolidao dos direitos socioassistenciais. Todavia, com a sua edio, no se pode desconsiderar a relevncia dos
atos regulamentares que, ao detalhar e conferir um tratamento uniforme
matria prevista em lei, tambm podem representar instrumentos efetivos
para o fortalecimento dos direitos fundamentais. o que ocorre com o
Decreto municipal n 43.698, de 02 de setembro de 2003, cujo significado
normativo resulta na regulamentao da Lei n 13.153, de 22 de junho de
2001 (que dispe sobre a poltica pblica de atenes da assistncia social,
sem fins lucrativos, operada atravs de convnios).
Cumpre observar que as parcerias se revelam de primordial relevncia para
as polticas pblicas, alis, assunto tratado anteriormente pela NOB/SUAS2005 e mantida na NOB/SUAS-2012. Contudo, no qualquer parceria a
que o Estado deve perseguir. Para tanto regras que fixem com clareza, objetividade, isonomia, compromisso com o SUAS certamente respondero
satisfatoriamente quilo que a Constituio preservar em termos de valores
fundamentais.
Exemplo disto a referida Lei municipal n 13.153/2001 que estabelece
alguns mecanismos inovadores para a celebrao de parcerias na Assistncia
Social com organizaes da sociedade civil, o que indubitavelmente repercute positivamente na consolidao dos direitos socioassistenciais e veremos
diante, tambm na defesa de direitos:
i

capacitasuas

112

Padres sociais bsicos (como o faz Lei municipal n 13.153/01

de So Paulo), para tanto indispensvel fixar as modalidades
dos servios socioassistenciais, as suas caractersticas bsicas,
respeitando as peculiaridades locais e as contribuies das prprias organizaes do terceiro setor;
ii Fixao de editais de chamamento resguardando a Publicidade
e a Impessoalidade no tratamento do terceiro Setor;
iii Possibilidade de instituio de Audincias Pblicas assegurando a participao da Sociedade Civil, do MP, do CMDCA, etc.

Nesse contexto, o aludido Decreto municipal, com base na lei que lhe deu
respaldo, estabeleceu um extenso rol de direitos dos usurios (dezenove itens),
numa dimenso indita no direito nacional, especialmente no que se refere
legislao de parcerias, muito preocupadas com a forma e, no raramente,
silentes em relao ao contedo das relaes jurdicas, sobretudo no tocante ao
cidado que a razo de ser do SUAS e de toda poltica pblica.
Com efeito, assim instituiu o Decreto municipal n 43.698/03 acerca dos
direitos dos usurios:

113
Caderno 1

Art. 23. So direitos dos usurios a serem assegurados no desenvolvimento dos servios ou projetos:
I - ter atendimento humano, atencioso e respeitoso, por parte de
todos os trabalhadores sociais;
II - ter local digno e adequado para seu atendimento;
III - receber informao por escrito, ao dar entrada no servio conveniado, contendo seus direitos, deveres e registro da agenda de
atendimentos que lhe est programada;
IV - no sofrer discriminao nos servios de assistncia social e ser
identificado pelo nome e sobrenome;
V - no ser chamado por qualquer termo que designe a sua situao, de forma genrica ou por quaisquer outras formas imprprias,
desrespeitosas ou preconceituosas;
VI - receber do trabalhador social, presente no local, auxlio imediato e oportuno para a melhoria de seu conforto e bem-estar;
VII - ter entrevistas marcadas, de preferncia por antecipao,
de forma que o tempo de espera no ultrapasse 30 (trinta) minutos;
VIII - receber explicaes sobre o trabalho a ser realizado e para
qual finalidade, de forma clara, simples e compreensvel, adaptada
sua condio cultural;
IX - ter respeitada sua intimidade, por ocasio de questionrios e
pesquisas pessoais aplicados aos usurios exclusivamente para fins
de execuo do convnio;

X - consultar, a qualquer momento, e conhecer todas as informaes

relativas sua pessoa, fornecidas de maneira clara e transparente;
XI - ter seus encaminhamentos por escrito, identificados com o
nome do trabalhador social e seu registo no Conselho ou Ordem
Profissional, de forma clara e legvel;
XII - ter resguardada sua privacidade, observado o sigilo profissional, desde que no acarrete riscos a terceiros;
XIII - fazer-se acompanhar por outra pessoa, se desejar, nas entrevistas, desde que no represente ameaa sua pessoa;
XIV - ter assistncia adequada nos servios continuados, mesmo em
perodos festivos, feriados ou durante greves profissionais, quando
estiverem em situao de risco iminente, pessoal e social, conforme
normas especficas da Secretaria Municipal de Assistncia Social;
XV - recusar as orientaes que no estiverem previstas no plano de
trabalho do convnio ou que representem violaes a seus valores
pessoais, ou s quais faa objeo de conscincia;
XVI - ter atendimento com padro de qualidade assegurado pelo
convnio;
XVII - ter acesso a informaes referentes a programao, recursos
e utilizao de verbas pblicas aplicadas no convnio, inclusive a
periodicidade de entrevistas com os trabalhadores sociais;
XVIII - poder avaliar o servio recebido, contando com local apropriado para expressar sua opinio;
XIX - representar contra a inadequada prestao de servios Superviso Regional de Assistncia Social ou Secretaria Municipal
de Assistncia Social, bem como ao Conselho Municipal de Assistncia Social COMAS.

capacitasuas

114

Note-se que esse rol no esgota os instrumentos para a Defesa dos Direitos
dos usurios da Assistncia Social, todavia o aludido Decreto estabelece de
maneira completssima e clara os direitos bsicos a serem respeitados no
atendimento decorrente da prestao dos servios socioassistenciais por meio
de parcerias (convnios).

Alguns itens bsicos, como o atendimento humano, atencioso, respeitoso, em local adequado e digno, o recebimento de informaes por escrito
acerca dos aspectos fundamentais do servio, a proibio de discriminaes nos servios socioassistenciais, a proibio de ser chamado (o usurio) por qualquer termo que designe a sua situao de forma imprpria,
desrespeitosa ou preconceituosa, o direito a entrevistas marcadas, de ter
conhecimento formal do nome dos atendentes, o direito de poder avaliar
os servios prestados, enfim, o aludido diploma normativo fixou o rol dos
direitos dos usurios dos servios socioassistenciais com uma densidade
sem precedentes na legislao nacional e que merece, por esta razo, ser
objeto de anlise e estudo para inspirao de outras experincias na defesa dos direitos socioassistenciais.
Muito tem se falado de um Cdigo de Defesa de Usurios dos Servios
Pblicos, a exemplo da iniciativa inovadora adotada pelo legislador nacional, inspirado na Carta de 1988 (art. 5, inciso XXXII), ao promulgar
o Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei Federal n 8.078, de 11 de
setembro de 1990). Certamente uma codificao poderia estabelecer de
maneira expressa e efetiva os direitos dos usurios nos servios pblicos, neste sentido a recente lei de acesso s Informaes Pblicas (Lei n
12.527/2011) representa notvel avano na promoo da participao
cidad e de controle da Administrao Pblica.
As parcerias com as organizaes da sociedade civil tambm devero
observar aos direitos socioassistenciais, vez que no faz sentido que o
atendimento ao cidado dispense a catalogao de direitos dos usurios
nas mais diversas reas sociais e especialmente na Assistncia Social,
tendo em vista que o Estado concorre com recursos pblicos.
115
Caderno 1

Assim, a legislao de parcerias na Assistncia Social (SP), incluindo-se

o decreto regulamentador (43.698/03), estabeleceu um excelente marco jurdico para a discusso e o aprofundamento do tema em todas as
esferas.

a.2 Exemplo de reconhecimento dos Tribunais de Justia sobre os

direitos da populao em situao de rua.
Entendemos que a consolidao dos direitos socioassistenciais e o aprimoramento do sistema de defesa desses direitos no dependem apenas da legislao, ainda que ela seja indispensvel para tal mister. Cada vez mais se faz
imperioso o fortalecimento do controle dos servios pblicos. Isto porque no
se pode admitir a omisso na prestao dos servios pblicos, especialmente,
atinentes a direitos fundamentais, nem a prestao defeituosa ou contrria aos
princpios, objetivos, diretrizes e regras institudos na Constituio Federal,
na LOAS, nas demais legislaes especficas, bem como nos Conselhos de
Direitos, neste ponto destaque-se, novamente, o papel normativo do CNAS.
A Constituio Federal consagra vetores interpretativos, como o princpio
da dignidade da pessoa humana (art. 1, inciso III ), que impe ao Estado o
dever de atuar e suprir certas carncias graves na rea da Assistncia Social. O
servio pblico concernente ao atendimento populao em situao de rua
um desses deveres ao qual o Estado no pode se furtar.
Importante salientar o contexto em que este direito socioassistencial comea a ser cobrado pela sociedade. Na segunda metade da dcada de 90, o
Municpio de So Paulo de So Paulo, de maneira pioneira, editou legislao
especfica no ano de 1997, sobre a obrigatoriedade do poder pblico municipal a prestar atendimento populao de rua (Lei n 12.316, de 16 de
abril de 1997), estabelecendo, entre outras regras, o dever se fixar padres de
qualidade na rede de servios e programas direcionados populao em situao de rua. Detalhe: o atendimento j existia no Municpio de So Paulo,
todavia sem a caracterizao de um servio pbico padronizao e com a
preocupao em estabelecer padres de qualidade dos servios.

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116

Ocorre que paralelamente a esta lei, ao longo de dcada de 90, no tocante ao

abrigamento em So Paulo a este segmento social, foi constatado que os aludidos servios pblicos se revelaram insuficientes para a demanda apresentada, situao esta que se tornava ainda mais grave nos perodos de inverno.

A partir de representao formulada pelo Conselho Estadual dos Direitos da

Pessoa Humana (SP) e de vereadores da Cmara Municipal (SP), o Ministrio
Pblico, aps a investigao do caso, ajuizou uma ao civil pblica para a
defesa dos direitos da populao em situao de rua, devido omisso dos
Poderes Pblicos, processo este em que figuraram no polo passivo o Estado
de So Paulo e a Prefeitura de So Paulo.
A Justia do Estado de So Paulo, em 1 instncia, condenou o Estado e o
Municpio a cumprir os seus deveres constitucionais e legais consistentes na
prestao de servios socioassistenciais populao em situao de rua no
Municpio de So Paulo diante da inequvoca omisso estatal.
interessante assinalar que esta deciso de 1 instncia foi confirmada pelo
Tribunal de Justia do Estado de So Paulo (TJ/SP), 2 Cmara de Direito
Pblico, em brilhante voto exarado pelo Desembargador Relator Lineu
Peinado (Apelao n 9090950-10.1997.8.26.0000 data de registro do
Acrdo 29/06/1999).
Naquela oportunidade o TJ/SP considerou que no existiu interferncia do
Juiz no Poder Executivo, vez que por se tratar de atendimento social previsto na Constituio Federal cabe ao Judicirio reconhecer a existncia de
direito difuso tutelado por ao civil pblica. Em suma, a determinao para
implementao de poltica pblica prevista na Constituio no caracteriza
ingerncia no Poder Executivo (ementa de referido Acrdo).
De mais a mais, torna-se pertinente mencionar breve passagem do voto proferido pelo Exmo. Desembargador Relator Lineu Peinado, oportunidade em
que se faz um claro chamado para a ao das polticas pblicas no plano
federativo e da sociedade em geral:
117
Caderno 1

0 fato, e tal concluso est vista de todos, que enquanto se utiliza esta populao para matria de debates, ela continua a sofrer
as agruras dos desprovidos, sem que haja um articulao dos administradores pblicos, entidades de assistncia social e lideranas

polticas para que a questo seja enfrentada e solucionada dentro

dos limites da realidade da Nao.
Mais adiante arrematou o ento Desembargador Lineu Peinado:
Verberam ambas as apelantes em razo da imposio de multa,
ante o seu valor e o prazo consignado na ordem judicial. Sem razo
neste passo. Como j se viu, a norma constitucional determina o
atendimento social de forma obrigatria. Deste modo, tal atendimento, decorridos mais de dez anos da edio da constituio, j
deveria estar implementado e contando com as fontes de recursos.
Se inexiste tal atendimento, certo entender-se estar ocorrendo violao da norma. Assim, vivel a multa imposta, razovel o prazo
fixado para atendimento da determinao e o valor da multa, fixada est em um dcimo do sugerido na petio inicial.
No que se refere Prefeitura de So Paulo se esta ao civil pblica no
resolveu todos os problemas relativos ao atendimento da populao em situao de rua, ao menos colaborou na correo dos rumos que a poltica de
Assistncia Social at ento trilhava. Neste contexto, a deciso do Judicirio
paulista no um fato isolado (e nem resolve todas as questes que gravitam em torno desta palpitante questo social), contudo estabelece sim, num
concerto de vrios diplomas normativos e iniciativas pblicas e da sociedade
civil, o norte para o atendimento populao em situao de rua na dimenso de direito fundamental e de servio pblico a ser prestado pelo Estado,
sem a prevalncia de conflitos federativos.

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118

Em suma, decises do Estado desta natureza reforam a ideia que a Assistncia

Social deixa de ser uma benesse do Estado ou de grupos que se apoderam da
mquina pblica, isto , no se compactua com o mero ato de liberalidade,
que possa ser prestado de maneira fragmentada e sem qualquer padro de
qualidade. Diferente disto supera-se a noo de indivduos tratados historicamente como seres invisveis. Em resumo, torna-se assim cada vez mais
palpvel, a partir de uma viso renovada do Estado (legislador, administrao

e juiz) no mais ausente na ordem social, a expresso oportuna de Incio

Ramonet de que o servio pblico o patrimnio dos que no tm patrimnio, questo que mereceu destaque na explanao do Prof. Celso Antnio
Bandeira de Mello, no 1 Congresso Paulista de Direito Administrativo,
sobre Parcerias na Administrao Pblica32.
B. INSTNCIAS RECURSAIS E DE DEFESA.
O SUAS se relaciona com o Sistema de Garantia de Direitos, portanto, alm
do Judicirio, outras instituies relevantes para a aplicao da justia no
pas tambm devem ser objeto de estudo e abordagem, como a Defensoria
Pblica e o Ministrio Pblico.
No se fala aqui apenas do Sistema de Garantia de Direitos como um espao de litgios meramente, mas tambm uma instncia que pode propiciar a
oportunidade e o encontro de solues consensuais, seja por acordos, cmaras
de arbitragem, ou mesmo os clssicos termos de ajustes de conduta (TACs).
b.1 o SUAS e o Sistema de Garantia de Direitos.
Parece-nos que h um processo de interao entre o SUAS e o Sistema
de Garantia de Direitos que tende a se acentuar com o passar do tempo.
Entendemos que o Sistema de Garantia de Direitos abrange uma extensa
rede de instituies pblicas e privadas cuja constituio se inicia. Poder
Judicirio se espraia pelo Ministrio Pblico, pela Defensoria Pblica, pelas
Administraes Pblicas encarregadas de prover os mnimos sociais e pelas
organizaes da sociedade civil, sobretudo as que se dedicam defesa de
direitos.
119
Caderno 1

32 Incio Ramonet - Diretor do Le Monde Diplomatique (apud Emir Sader, Mercado contra o Estado Les
Dossiers de la Mandialisation, Carta Maior 27.01.2007). Em 03 de agosto de 2012, no encerramento de prestigiado simpsio Parcerias da Administrao Pblica e a Moralidade Administrativa,
organizado pelo IDAP (Instituto de Direito Administrativo Paulista), o Prof. Celso Antnio Bandeira de
Mello teceu relevantes consideraes sobre o servio pblico na atualidade, enfatizando a ideia-fora
lanada por Incio Ramonet (servio pblico como o patrimnio dos que no tem patrimnio).

Este encontro de sistemas (SUAS e Sistema de Garantia de Direitos) se

revela fundamental para a consolidao dos direitos socioassistenciais,
sobretudo para proteg-los, e no apenas justific-los, na preciosa lio de
Norberto Bobbio. Trata-se de uma interao que se justifica sobremaneira,
pois o Judicirio, por exemplo, ao encaminhar crianas aos Programas de
Acolhimento indica uma demanda por atendimento ao SUAS, decorrente de
medidas especficas de proteo da criana e do adolescente, como a incluso
em programa de acolhimento familiar ou colocao em famlia substituta incisos VIII e IX, artigo 101 do Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei n
8.069, de 13 de julho de 1990).
A relao entre o SUAS e o Sistema de Garantia de Direitos merece uma
ateno especial. Na Justia brasileira tramitam muitos processos concernentes a crianas e adolescentes, existem ainda deficincias e lacunas em
Programas de Acolhimento.
O CNJ Conselho Nacional de Justia tem revelado as dificuldades enfrentadas por Varas Judiciais especializadas (criana e adolescente) em relao
falta de infraestrutura e pessoal, bem como a necessidade de se estabelecer
uma poltica nacional do Judicirio para tratar da questo.

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120

Em verdade, a Justia tem reconhecido a importncia de uma anlise da situao de todos os adolescentes e crianas abrigados no pas, alm da realizao de audincias concentradas para reduzir o tempo de permanncia nos
abrigos e acelerar a reintegrao ao convvio familiar ou encaminhamento
adoo. H o entendimento de que ser preciso superar o abandono em
que muitas crianas se encontram (regime de ABRIGO) submetidas ao que
muitos consideram uma verdadeira privao da liberdade de ir e vir ainda
que interpretada dentro do regime de proteo especial condizente com as
suas condies peculiares.
Por sua vez, a criao do Cadastro Nacional de Adoo e de Criana em
Situao de Acolhimento Institucional representa um passo importante no
processo de integrao entre o SUAS e o Sistema de Garantia de Direitos,

que envolve diretamente a Justia brasileira. indispensvel que os rgos

do Estado disponham de informaes precisas e atualizadas, dados integrados a servio da gesto do sistema de acolhimento de crianas, inclusive a
consolidao de mecanismo de compartilhamento das informaes entre o
Judicirio e os Programas de Acolhimento integrantes do sistema de proteo
de criana e adolescentes e do SUAS.
Neste contexto, evitar que crianas permaneam indefinidamente em abrigos se revela uma estratgia fundamental, para tanto se torna indispensvel
o fortalecimento de servios socioassistenciais. O Conselho Nacional do
Ministrio Publico (CNMP, 2013) identificou a existncia de aproximadamente 30.000 crianas e adolescentes afastados do convvio com seus pais
ou responsveis, vtimas de negligncia, do abandono ou da impossibilidade,
pelas razes as mais diversas, de permanecerem em companhia de sua famlia
biolgica.
A preveno das situaes de acolhimento e a implantao das centrais de
acolhimento so essenciais para a garantia da convivncia familiar e comunitria e garantindo a brevidade e a excepcionalidade previstas no ECA.
No obstante, releva-se primordial a busca de um modus operandis que assegure
a interao entre os Poderes Pblicos como um todo, ou seja, o aprimoramento
das relaes entre os rgos integrantes do SUAS e do Sistema de Garantia de
Direitos, de modo que os direitos socioassistenciais ganhem cada vez maior efetividade tambm na rea da proteo dos direitos da criana e do adolescente.
Neste contexto, algumas consideraes merecem destaque:

121
Caderno 1

i. A ampliao dos servios por parte do Estado-administrao

relativos ao acolhimento e proteo de Crianas e Adolescentes pela via direta, admitidas as parcerias com as organizaes da sociedade civil, sem a substituio do Estado, mas
observadas as normas de controle pblico na prestao de servios e na qualidade dos mesmos.

ii. A aproximao entre Sistemas (o SUAS e o Sistema de Garantia de Dieitos) se afigura vital, sobretudo na troca de informaes estratgicas e fundamentais desses servios prestados
de modo a proporcionar que as decises do Estado-juiz e as
medidas do Estado-administrao ganhem maior efetividade.
Aqui se percebe o papel peculiar da funo da Assistncia Social consistente
na vigilncia socioassistencial (art. 2, inciso II Lei n 8.742/93), vez
que o ferramental decorrente da anlise da capacidade protetiva das famlias,
territorialmente, e a ocorrncia de vulnerabilidades, ameaas, vitimizaes e
danos, representa base de informaes essenciais para a atuao planejada,
conjugada e eficiente das diversas instituies pblicas e privadas integrantes
do SUAS e do Sistema de Garantia de Direitos.
Em suma, a natureza das medidas decorrentes dos encaminhamentos judiciais
recomenda que as informaes acerca da demanda dos servios socioassistenciais
estejam ao alcance de todos. A participao do Judicirio, do Ministrio Pblico
e das demais instncias do Sistema de Garantia de Direitos, observadas as competncias de que as respectivas instituies so titulares, bastante relevante, vez
que existem elementos relativos demanda por esses servios, como o quantitativo, o perfil, as condies scio territoriais, entre outros fatores, que poderiam
constar de uma base de dados integrada entre o SUAS e o Sistema de Garantia
de Direitos.
H tambm um campo de afinidade na formulao de regras do SUAS que
decorrem das necessidades e circunstncias encontradas pelo Poder Judicirio
quando da atuao na rea da criana e do adolescente, bem como da interveno tendo em conta o ncleo familiar.

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122

O Poder Judicirio no esgota, conforme mencionado, a estrutura funcional do Sistema de Garantia de Direitos, ainda que mantenha um papel de
protagonismo e de instncia definitiva de deciso jurdica (a funo jurisdicional, em sntese, diz respeito resoluo de controvrsias com carter de
definitividade). A Defensoria Pblica, o Ministrio Pblico e a defesa de

direitos sustentada por organizaes da sociedade civil integram este mosaico

de iniciativas de complementaridade e de reforo mtuo e no de excluso
ou supresso de instituies - na consolidao dos direitos socioassistenciais.
b.2 Exemplos de alguns caminhos, o judicial e o extrajudicial: o
Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica.
A Defensoria Pblica se apresenta como instituio imprescindvel na tutela
dos direitos dos necessitados incumbindo a orientao jurdica e a defesa,
em todos os graus (art.134 CF/88). Em rigor, trata-se da efetivao do direito constitucional ao acesso Justia, aqui compreendido no apenas como
acesso estrutura do Judicirio, e sim na perspectiva de resoluo de conflitos e defesa de direitos inclusive de direitos socioassistenciais em todos os
graus, seja no plano judicial como extrajudicial. O Texto Constitucional se
refere assistncia jurdica integral e gratuita aos que comprovarem insuficincia de recursos (art. 5, inciso LXXIV).
Note-se que pouca serventia teriam as normas constitucionais consagradoras de direitos se aqueles considerados como necessitados (portanto, os seu
titulares) no tivessem condies efetivas de pleitear a concretizao desses
direitos. Estaramos diante apenas de direitos de papel ou no papel e as
Cartas seriam meramente declaraes de intenes desprovidas de contedo
jurdico, ao menos em relao a parcela considervel da populao que no
tem condies efetivas de custear a sua defesa.
Ao contrrio, parece-nos que vigora o princpio da mxima efetividade das
normas constitucionais (J.Joaquim Gomes Canotilho33), mormente se es-

123
Caderno 1

33 Princpio da Mxima Efetividade: princpio, tambm designado por princpio da eficincia ou princpio
da interpretao efetiva, pode ser formulado da seguinte maneira: a uma norma constitucional deve
ser atribudo o sentido que maior eficcia lhe d. um princpio operativo em relao a todas e quaisquer normas constitucionais, e embora a sua origem esteja ligada tese da atualidade das normas
programticas (Thoma), hoje, sobretudo, invocado no mbito dos direitos fundamentais (no caso
de dvidas deve preferir-se a interpretao que reconhea maior eficcia aos direitos fundamentais).
(Jos Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e teoria da Constituio, p. 1.097).

tivermos diante da definio de direitos fundamentais, como o caso da

Assistncia Social, o que enseja a efetividade das normas constitucionais de
modo a justificar a edificao de um sistema de defesa de direitos, integral e
gratuito, para os cidados desprovidos de recursos.
O Ministrio Pblico tambm integra um espao privilegiado no plano
constitucional ao se incumbir, entre outras tarefas, da tutela dos direitos
difusos (art. 129, inciso III CF/8834), o que enseja a adoo de medida extrajudicial ou judicial na defesa dos direitos socioassistenciais. E nas
LOAS existem duas normas que no podem passar desapercebidas acerca
do liame entre o Ministrio Pblico e a Assistncia Social: o artigo 17,
pargrafo 1, inciso II (representantes da sociedade civil no CNAS sero
escolhidos em foro prprio sob fiscalizao do Ministrio Pblico Federal) e o
artigo 31 (Cabe ao Ministrio Pblico zelar pelo efetivo respeito aos direitos
estabelecidos nesta lei).
No mbito judicial o instrumento por excelncia para a tutela dos direitos
difusos e coletivos tem sido a ao civil pblica, movida entre outros legitimados pelo Ministrio Pblico (art. 129, CF/88; art. 5, inciso I Lei n
7.347/85) e a Defensoria Pblica (art. 5, inciso II Lei n 7.347/85). A ao
civil pblica tem por objeto a condenao em dinheiro ou o cumprimento de
obrigao de fazer ou no fazer (art. 3, Lei n 7.347/85).
De mais a mais, haver a possibilidade de composio de modo que os
interessados tomem compromisso de ajustamento de sua conduta s exigncias legais (art. 5, pargrafo 635 Lei n 7.347/85). O termo de ajustamento de conduta (TAC) pode ser realizado na esfera prvia judicial
pelos legitimados em firmar acordo juntamente com aquele (particular ou

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124

34 Competncia do Ministrio Pblico (art. 129, CF/88): III - promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos.
35 6 Os rgos pblicos legitimados podero tomar dos interessados compromisso de ajustamento
de sua conduta s exigncias legais, mediante cominaes, que ter eficcia de ttulo executivo extrajudicial.

agente pblico) que tenha causado danos (ou esteja na iminncia) a fim de
dar cumprimento lei.
Portanto, consideramos que o ordenamento jurdico brasileiro privilegia
instncias e instrumentos extrajudiciais de resoluo de controvrsias, como
Cmaras de negociao, Acordos, Recomendaes, Audincias Pblicas.
Neste sentido, cumpre acentuar que existem mecanismos extrajudiciais que
podem (e devem) ser utilizados pelas instituies pblicas competentes (outros, esto em processo de consolidao em razo do trabalho articulador instituies como a Secretaria de Reforma do Judicirio Ministrio da Justia
SRJ-MJ). Estas Cmaras de negociaes ou instncias de acordo para
a observncia dos direitos fundamentais e a resoluo mais clere e menos
custosa dos conflitos, com formulao de instncias recursais que permitam,
se necessrio, o controle e a revisibilidade dos atos produzidos. Portanto, os
instrumentos de resoluo extrajudiciais, com o reconhecimento do Estado,
integram atualmente uma das pautas mais importantes da Reforma do
Judicirio, em relao qual a SRJ-MF tem intensificado os seus esforos
mediante estudos, grupos de consultoria, escuta s vrias instituies, pblicas e privadas, envolvidas nestas questes em nosso pas. Enfim, trata-se de
um esforo decorrente do exerccio de sua misso articuladora e propositiva
para uma justia mais efetiva e prxima dos cidados.
Ademais, existem instrumentos conhecidos como Recomendaes: por meio
deles so indicadas as situaes de violao aos direitos fundamentais e se
faz a solicitao de providncias (recomendaes) geralmente aos Poderes
Pblicos de modo que sejam os cidados atendidos, em observncia legislao.
125
Caderno 1

Entendemos, ainda, que os direitos socioassistenciais vm revestidos pelo interesse pblico, deste modo so direitos indisponveis, portanto no podem
os seus titulares abrir mo do seu contedo ou dessa titularidade, todavia elementos como a forma ou os prazos de execuo de uma dada prestao pelo
Estado (que tenha o condo de assegurar direito socioassistencial) podero

ser objeto de ajustes para assegurar o exerccio dos direitos sociais, e no para
posterg-los, o que ocorre em processos judiciais longos e custosos que, nem
sempre, acompanham a dinmica das mudanas sociais e das necessidades
dos usurios e beneficirios da assistncia social.
Portanto, podem-se alinhavar algumas medidas para o fortalecimento da
defesa de direitos socioassistenciais:
i. Constituio, divulgao e fortalecimento de instrumentos
negociais, pr-judiciais, com reconhecimento e aval do Estado,
como Cmaras negociais, ou ainda, termos de ajustamento de
conduta (TACs), entre outros mecanismos congneres, para a
resoluo de controvrsias no mbito dos direitos socioassistenciais, com celeridade e segurana de modo a evitar a perpetuao na violao e postergao de direitos fundamentais.
ii. Constituio, divulgao e fortalecimento de instrumentos de
escuta aos usurios dos servios socioassistenciais no sentido
de conhecer as demandas e as violaes aos seus direitos, o que
tem relevncia para a funo da Vigilncia Socioassistencial
e, especialmente, na efetiva Defesa Institucional e Social de
direitos socioassistenciais.
iii. Representao ao Ministrio Pblico (MP) o que pode gerar uma recomendao por parte do MP, a celebrao de
termos de ajustamento de conduta (TAC) ou ainda o ajuizamento de ao judicial. O mesmo pode ocorrer em relao
Defensoria Pblica.

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126

iii.1. Neste contexto, a ao civil pblica (medida judicial)

a cargo do MP e da Defensoria Pblica pode ensejar a
condenao o responsvel a fazer (ou deixar de fazer) alguma coisa, ou ainda a ressarcir algum fundo de direito
em razo de violao e dano a esses direitos. Tal medida
judicial tem sido utilizada, renove-se, pela Defensoria Pblica (Lei n 7.347/85 art. 5, inciso II).

iii.2 No caso dos direitos socioassistenciais existe o Fundo de

Assistncia Social para o qual se destinam os recursos decorrentes de eventuais indenizaes no mbito da ao
civil pblica.
iv. Atuao conjugada e harmnica tendo em conta instituies,
como o Ministrio Pblico que tem a atribuio de promover
a defesa em Juzo dos direitos coletivos e difusos (art. 129,
Constituio Federal) e a Defensoria Pblica cuja incumbncia fixada pela Constituio Federal (art. 134) diz respeito
orientao jurdica e defesa, em todos os graus, dos necessitados, bem assim das relevantes iniciativas de defesa de direitos encampadas pelas organizaes da sociedade civil.
v. Incluso no currculo dos profissionais de direito, com a atuao especfica da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e do
Ministrio da Educao, de disciplina relativa Seguridade e
Assistncia Social de modo que o conhecimento aprofundado
e sistemtico desta matria concernente a um dos eixos dos
direitos fundamentais tenha guarida e difuso ampla nas Faculdades de Direito no Brasil.
Atualmente a Defensoria Pblica, em fase de implantao em alguns
Estados-membros da Federao, apresenta uma atuao que busca a
maior especializao, o que parece interessante diante da gama e complexidade de questes sociais e jurdicas que se colocam para a soluo deste
rgo de defesa de direitos. Prova disto a abertura de atendimento
jurdico especializado, pelas Defensorias Pblicas do Estado de So
Paulo e da Unio, populao em situao de rua e albergado da
cidade de So Paulo36.

36 Fonte: http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/Repositorio/31/Documentos/folheto-ajpsr.pdf - (acesso em 25.10.2012).

Caderno 1

127

C. EXEMPLO DE ACESSO AO BPC: ENTRE NECESSIDADES E O

LIMITE DE RENDA.
O benefcio de prestao continuada (BPC) se revela de inegvel relevncia
para a consolidao dos direitos socioassistenciais representa um direito
fundamental previsto na Constituio Federal (art. 203, inciso V37).
Alguns aspectos relativos ao critrio de limite de renda para a sua concesso
devem ser objeto de anlise para a sua melhor compreenso. A extenso deste direito terminou por se judicializar em razo de medidas propostas como
aquela movida na Justia Federal do Estado Santa Catarina, ao civil pblica
(n 5000339-37.2011.404.7210/SC), em que se discutiu que o INSS (Instituto
Nacional do Seguro Social) desconsidere, para efeitos de apurao da renda per
capita dos pedidos de BPC formulados por deficiente e idoso, os valores de at
um salrio mnimo decorrente da renda percebida por outro membro da famlia
do requerente que seja idoso (maior de 65 anos) ou deficiente.
Nesse caso, o pleito formulado se encaminhou, em sntese, no sentido de que
existem aes judiciais envolvendo referida temtica da no incluso da renda
dos idosos e deficientes na apurao da renda per capita dos requerentes de benefcio assistencial, estando o INSS a se basear em instrues normativas internas.

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128

Os tribunais tm entendido (inclusive do TRF 4 Regio a que est afeto referida ao civil) como cabvel a excluso do clculo da renda familiar o benefcio
assistencial de pessoa com deficincia como tambm o previdencirio de um
salrio mnimo. Em funo de deciso proferida na ao judicial houve a edio
de memorando Circular Conjunto no mbito do INSS (n 12 DIRBEN/PFE/
INSS, de 02/03/2012), que trata da deciso proferida na Ao Civil Pblica n
50003393720114047210, e da desconsiderao de outro BPC e de benefcio
previdencirio de valor mnimo na anlise da renda per capita familiar.

37 Art. 203 (...) V - a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia
e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria manuteno ou de t-la provida por
sua famlia, conforme dispuser a lei.

Deve-se observar que a excluso da anlise de requerimentos de BPC, para fins

de clculo de renda per capita familiar, de benefcios de valor mnimo percebidos por outro membro familiar (idoso ou pessoa com deficincia), responde
a uma preocupao de se dar integral aplicao ao Texto Constitucional que
prestigia o significado efetivo e real de garantir o BPC para aquele (idoso ou
pessoa portadora de deficincia) que comprove no possuir meios de prover
prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia.
Neste sentido, pode-se cogitar da formulao de ato normativo no mbito da
Administrao Pblica federal, em consonncia com o pleito acolhido no bojo
dessa ao civil pblica, de modo a pacificar o entendimento interno dos rgos
federais, o que pode, insista-se, conjugar melhor o critrio de renda com a anlise
decorrente de parecer social para a verificao no meramente contbil, mas
real das condies de manuteno prpria ou de ser provida pela sua famlia.
D. EXEMPLOS DE PARTICIPAO POPULAR: AS OUVIDORIAS, A
LEI DE ACESSO INFORMAO. A ASSISTNCIA SOCIAL EM
MOVIMENTO.
Muito tem se referido a doutrina acerca da Administrao Participativa. A
participao popular tem sido um princpio constitucional e mais do que
isto um direito do cidado.

A clssica democracia representativa, baseada no sistema de eleies na escolha dos governantes e representantes polticos (sufrgio universal), incorporou

129
Caderno 1

Sobre o tema tivemos a oportunidade de tratar no tpico Democracia

Participativa em que foi apresentada dissertao sobre o Terceiro Setor e o
Regime Jurdico das OSCIPs (Regules, 2006:38). Naquela ocasio, foi possvel assinalar que o Estado Democrtico busca garantir a participao do povo
no exerccio do poder poltico, cujo fundamento substancial decorre do artigo
1, da CF-88 (a Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrtico de Direito ...).

instrumentos tpicos da democracia participativa. Muitos deles podem ser

listados no prprio Texto Constitucional, como o plebiscito, o referendo e a
iniciativa legislativa popular (art. 14, incisos I, II e III).
Observamos naquele estudo que o vigoroso sistema participativo institudo
pelo constituinte de 1988 estabelece interferncia direta dos indivduos e
da sociedade civil na tomada de deciso por parte do Poder Pblico, tpica
do modelo de administrao participativa. Enuncivamos o coroamento da
democracia participativa.
De modo a materializar essas noes fundantes do Estado brasileiro, pode-se
listar uma srie de iniciativas de modo no exaustivo que indicam claramente que a existncia de uma administrao participativa:

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130

i. a constituio de Conselhos de Direitos ou os de Gesto da Poltica

cuja composio paritria atende representao da sociedade civil;
ii. a instalao de Ouvidorias na Administrao Pblica, e no caso
da Unio Federal a constituio de Ouvidorias nos Ministrios
de modo a permitir a escuta por meio de canais diretos e efetivos, por meio inclusive de a para o recebimento de reclamaes
e sugestes dos usurios dos servios pblicos;
iii. a instalao de Audincias Pblicas como instrumentos efetivos de participao popular e de instncia de mediao de
interesses ou conflitos de interesse e impacto na coletividade;
iv. a instituio de um marco regulatrio condizente com o acesso
s informaes pblicas, sem o qual no se poderia falar no aperfeioamento do Estado Democrtico de Direito (Lei de Acesso
s Informaes Pblicas Lei n 12.527/2011), que contou
com o empenho do Governo Federal, entre outras medidas em
formulao ou a serem constitudas neste processo poltico e
legislativo de abertura da Administrao Pblica cidadania
(democracia e administrativa participativa).

Os tericos tem se debruado sobre este fenmeno que no to novo mas que
mostra as suas marcas mais pujantes, seguramente, em nossa era. Os administrativistas espanhis Eduardo Garcia de Enterria e Toms Ramon Fernandez
Rodriguez sinalizam que a participao social tem a convenincia como tcnica
elementar de eficincia, de complementar, seno substituir, a tradio autoritria
a partir da Administrao participativa ou concertada38.
Pois bem, no tocante assistncia social parece-nos que a participao popular integra de maneira ontolgica esta poltica pblica, no apenas porque
a Constituio Federal e a LOAS estabelecem um rigoroso sistema voltado
Administrao participativa, mas tambm porque a prtica assim o tem
confirmado de maneira poucas vezes vista no Estado brasileiro.
Nesse contexto, note-se que a riqueza no processo de participao na
poltica de assistncia social, o que foi mencionado em tpico anterior, vem cristalizada em medidas poltico-administrativas e de ordem
legislativas que corroboram a simbiose entre cidadania e Estado na
formulao e no controle da poltica de assistncia social. Destacamos
anteriormente que o PNAS/2004, teve influncia direta das concluses
da IV Conferncia Nacional da Assistncia Social (as Conferncias na
Assistncia Social so tambm espaos democrticos por excelncia reconhecidos pela LOAS)39.
Nesse contexto, vale assinalar que as Conferncias Nacionais de Assistncia
Social, com a participao da sociedade civil e de amplo espectro de insti-

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Caderno 1

38 Traduo nossa Curso de Derecho Administrativo, Madrid, Civitas, 1993 (p. 253).
39 Art. 17 (...) 4o Os Conselhos de que tratam os incisos II, III e IV do art. 16, com competncia para
acompanhar a execuo da poltica de assistncia social, apreciar e aprovar a proposta oramentria,
em consonncia com as diretrizes das conferncias nacionais, estaduais, distrital e municipais, de
acordo com seu mbito de atuao, devero ser institudos, respectivamente, pelos Estados, pelo
Distrito Federal e pelos Municpios, mediante lei especfica. (Redao dada pela Lei n 12.435, de
2011)
Art. 18 (...) VI - a partir da realizao da II Conferncia Nacional de Assistncia Social em 1997, convocar ordinariamente a cada quatro anos a Conferncia Nacional de Assistncia Social, que ter a
atribuio de avaliar a situao da assistncia social e propor diretrizes para o aperfeioamento do
sistema; (Redao dada pela Lei n 9.720, de 26.4.1991)

tuies pblicas e privadas da rea da assistncia social, tm como atribuio

central avaliar a situao da assistncia social e propor diretrizes para o aperfeioamento do sistema (art. 18, inciso IV LOAS), portanto no se trata
de uma esfera esttica e burocrtica, mas sim de um espao de diversidade,
reflexo, aprofundamento dos temas centrais da Assistncia Social e apontamento de solues que tenham como norte o aperfeioamento do sistema.
Em retomada ao processo de participao na assistncia social, podemos
destacar que tanto a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, quanto
a PNAS/2004, contriburam para a edio da NOB-SUAS/2005, tambm
aprovada pelo CNAS, normativa esta essencial para a concepo do que se
conhece como SUAS (Sistema nico de Assistncia Social), matria esta regulada atualmente pela NOB-SUAS/2012 (Resoluo CNAS n 33/2012).
Esse processo de participao social e de produo normativa no se limita
esfera da Administrao Pblica, mas alcanou tambm o Poder Legislativo
tendo em vista, sobretudo, que a organizao e a gesto do SUAS ganharam
status legal, portanto no mais padecem da marca da transitoriedade, aps
a edio da Lei n 12.435/2011, que atualiza a LOAS (Lei n 8.7432/93).
E ainda podemos verificar que o movimento da poltica de assistncia social, marcadamente democrtico, tem um sentido de espiral na medida em
que pe a assistncia social em movimento haja vista as solues para a
consolidao dos direitos socioassistenciais que recebem contribuies dos
mais diversos Municpios e Estados brasileiros, de atos legais, normativos e
regulamentares a cargo das unidades federativas.

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Tal fenmeno, conforme detectado anteriormente, pode ser visto na edio do

Decreto do Municpio de So Paulo n 43.698/2003 que, ao dispor sobre a
poltica pblica de atenes da assistncia social, sem fins lucrativos, operada
por meio de convnios (regulamentao da Lei municipal n 13.153/2001), fixou de maneira avanada e bastante detalhada os direitos socioassistenciais dos
usurios dos servios conveniados, que representa, junto com outros diplomas
normativos, um marco no fortalecimento desses direitos fundamentais.

V NOTAS CONCLUSIVAS.
O Brasil vem desenvolvendo uma experincia particular em sua histria
que a de construir a unidade poltico governamental de conceituao
e operao da poltica de proteo social no contributiva. Esse processo
vem exigindo forte alterao no arcabouo institucional dos municpios,
governos estaduais, distrito federal e governo federal para construir a esfera
pblica nessa poltica superando o tradicional assistencialismo; alterando a
organicidade da ao estabelecendo a hierarquizao de protees; a unificao de iniciativas gerando o aumento da cobertura e do perfil redistributivo da poltica social.
Est em curso a transio de polticas de governo para o patamar de polticas de Estado e, com isto, a construo de possibilidade de constituio de
direitos sociais no campo dessa proteo. Trata-se de um esforo em ampliar
legalmente a proteo social superando sua vinculao ao trabalho formal.
As notas que aqui seguem permitem o registro do conjunto de implicaes
dessa transio para a seguridade social
1. Os enunciados da assistncia social como direito social e humano, no
caso brasileiro, s se tornaram possveis a partir da CF-88, mas ao abrigo
do direito genrico seguridade social que s foi corretamente interpretado pela PNAS/2004 como direito proteo social.

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Caderno 1

2. No foi desenvolvida uma base humanista na sociedade brasileira

propugnando por um conjunto de protees sociais, fora do modelo
contributivo da previdncia social, a ser assegurada, pelo Estado e pela
sociedade, ao cidado para alm de sua situao de trabalho ou scio
ocupacional. A emanao do direito constitucional assistncia social
fluiu menos da conscincia social proteo social e mais da diviso
poltico-institucional das atribuies da previdncia social, premida pela
regulao de seu financiamento como seguro.

3. O direito assistncia social surgiu primeiro como construo legal e aps

como construo poltico-social que reconhece a prestao de servios socioassistenciais e benefcios ao cidado como ser de direitos, ao contrrio,
por exemplo, do que ocorreu com o ECA. Antes da sua promulgao a
criana e ao adolescente foram entendidos como seres de direitos. Para superar essa ausncia preciso que os agentes da assistncia social se coloquem a
questo: quem o ser ao qual se reconhece, e se compromete, como sujeito
de direitos de proteo social bsica e especial e no contributiva afianando seguranas de acolhida, convvio, renda, sobrevivncia? Com certeza todo o cidado ou cidad que vivencie uma das situaes j descritas.
4. Instituir os direitos socioassistenciais implica em completar ou especificar
o que a CF-88 propem como direito genrico seguridade social, ou direitos relativos a assistncia social na seguridade social. O reconhecimento
das seguranas sociais, na condio de direitos sociais, inscreve a poltica
de assistncia social na condio de provedora pblica de um conjunto
de iniciativas na forma de servios e de benefcios. preciso um esforo
para produzir clara formulao de direitos socioassistenciais desdobrados
da perspectiva em garantir acesso s seguranas sociais atentando para sua
clara expresso enquanto exigncia dos cidados perante o Estado.
5. A assistncia social ingressa definitivamente por obra da Constituio
Federal de 1988 no cenrio das polticas pblicas como responsabilidade
do Estado e fonte de direitos de natureza social dos cidados, consubstanciados em benefcios e servios, independente da prvia contribuio,
o que demarca a gratuidade no tocante ao seu destinatrio.

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6. No se configura como benesse do Estado ou de quem quer que seja, revelase a Assistncia Social uma fonte multplice de direitos, alguns consolidados,
outros em construo, em que valores materiais, como benefcios socioassistenciais, convivem com o que se denomina valores imateriais, estes traduzidos
em protees decorrentes de servios que asseguram o convvio, o resgate da
autoestima, entre outros elementos vitais que revelam a vasta dimenso e potencialidade da Assistncia Social como fonte de direitos do cidado.

7. Assistncia Social traz em sua gnese as chamadas seguranas sociais:

Acolhida, Convvio e Sobrevivncia. As seguranas sociais e os direitos
socioassistenciais emergem como os pilares ticos para a constituio da
unidade de um sistema nico de gesto no pas como um todo.
8. A noo de direito afasta por completo a concepo de que o Estado
esteja doando/concedendo algo para algum receber, o que se revela
nesta relao entre cidados e Estado que existem responsabilidades
sociais impostergveis deste em relao queles.
9. Tanto o direito, quanto as polticas pblicas guardam um carter preventivo, deste modo estas dimenses no se revelam apenas na ocorrncia de uma violao, vez que a proteo social bsica revela um compromisso da poltica de assistncia social em atuar no sentido de evitar que
o direito seja violado.
10. Mesmo a partir da crise econmica de 2008, analistas tm defendido
a permanncia da proteo social e no a sua restrio como forma de
enfrentamento da crise que assola milhes de pessoas em todo o mundo.
11. A Constituio Federal de 1988 caminha num sentido oposto ao das
Agncias Internacionais: no deve se restringir as aes ao combate
pobreza, sobretudo pela alternativa de programas de transferncia de
renda, existe um campo de atuao especfico relacionado extenso de
servios de ateno social.
12. Deve-se exigir um padro de qualidade da ateno como determina a lei,
afastada de uma ajuda descomprometida com a resolutividade ou com
o direito socioassistencial.
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Caderno 1

13. Os direitos socioassistenciais se assentam nas noes de igualdade e equidade, o que no se traduz em qualquer ajuda, mas na consolidao da
proteo social (bsica e especial) e dos benefcios socioassistenciais.

14. O Estado deve prover, executar, financiar e manter o acesso a um conjunto de servios sociais, que supram necessidades comuns a um conjunto da populao. Neste contexto, deve-se sublinhar que ao Estado cabe
exerce o poder de regulao no campo da Assistncia Social, alm das
prestaes de servios propriamente ditos, inclusive fixando as diretrizes
que norteiam a relao do Estado com as organizaes da sociedade civil.
15. A funo Vigilncia Social, que deve subsidiar o planejamento da gesto,
guarda relevncia para o processo de conhecimento de direitos, a identificao da totalidade da demanda e do atendimento, alm dos padres
de qualidade.
16. Ainda que a CF-88 tenha adotado a concepo da assistncia social
como dever de Estado e direito do cidado seguridade social, tal fenmeno no implica que as Constituies dos 26 Estados brasileiros, a do
Distrito federal e as Leis Orgnicas dos Municpios tenham reconhecido
a assistncia social como direito social.
17. A PNAS/2004 estabeleceu direitos socioassistenciais na operao do
SUAS a serem assegurados a seus usurios, como o atendimento digno,
atencioso e respeitoso, direito informao, oferta qualificada de servio, convivncia familiar e comunitria.
18. Os direitos de cidadania para a Assistncia Social implicam nos seguintes
direitos: autonomia, ao protagonismo, a ser respeitado (atitude tica
de reciprocidade), participao na sociedade, liberdade de credo e de
expresso, capacidade para a representao social, participao nos
processos de gesto dos servios.

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136

19. Os direitos socioassistenciais podem ser analisados sob a perspectiva

histrica, portanto numa dimenso evolutiva dos direitos humanos,
conforme nomenclatura dos direitos humanos adotada por Noberto
Bobbio (geraes de direitos obra A Era dos Direito). Neste contexto, a Assistncia Social se vincula s 2 e 3 geraes de direitos, esta-

mos a tratar de direitos fundamentais de natureza social e coletiva que

demanda ao do Estado, e no mera limitao de sua conduta.
20. A Assistncia Social integra o campo dos direitos fundamentais de natureza social, lembrando-se que o constituinte de 1988 no distinguiu
entre os direitos individuais e os direitos sociais quanto ao status dos
mesmos, so categorias que mantm a mesma relevncia na Constituio Federal (art. 5 e art. 6 da Carta Magna).
21. Assistncia Social representa uma poltica universal, pblica e laica erguida pela ordem jurdica para assegurar a prestao de servios pblicos
e benefcios aos cidados tendo como eixo os princpios e diretrizes dos
artigos 203 e 204 da Constituio Federal.
22. Estabelece valores de duas dimenses, os materiais (benefcios) e os
imateriais (aquisies decorrentes de servios focados no convvio direito autonomia, resgate da autoestima).
23. Quanto necessidade (quem dela necessitar art. 203/CF-88), a
mesma no se restringe condio de pobreza, a posio da CF-88 claramente mais ampla. Tal expresso no encontra resposta especfica na
Carta Magna, no obstante a legislao procura esmiuar os contornos
dos direitos socioassistenciais que havero de ser harmonizados com os
princpios e objetivos fundantes da Repblica, entre eles, o princpio da
dignidade da pessoa humana (art. 1, inciso III).

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Caderno 1

24. Os direitos socioassistenciais devem ser abordados luz dos mais variados textos normativos, a comear pela Constituio Federal, dando-se
sequncia pela LOAS, pela PNAS/2004, pela NOB-SUAS/2005, alm
das demais leis e atos normativos que compem o SUAS. As decises
administrativas e judiciais em alguma medida tambm integram o entendimento deste repertrio normativo. A sucesso de leis constitucionais, infraconstitucionais e de atos normativos, nestes casos editados
pelos Conselhos de Polticas Pblicas, evidenciam que as vrias normas

se retroalimentam, portanto, nota-se clara influncia recproca entre as

normas fundantes do SUAS.
25. Ainda que no exista uma definio legal de servios de qualidade,
os servios socioassistenciais de qualidade so assegurados pela ordem
jurdica. Tal expresso normativa deve ser aferida luz dos princpios e
objetivos delineados pela CF-88, pela LOAS, bem como por atos normativos, como a Resoluo 109/2009 do CNAS que prova a Tipificao
Nacional dos Servios Socioassistenciais (instrumento normativo indispensvel para a qualificao dos servios e a delimitao dos parmetros
para se alcanar um padro de qualidade nos servios).
26. A regulamentao dos direitos socioassistenciais e as parcerias com organizaes da sociedade civil podem se inspirar em experincias relevantes
nos planos locais, como o modelo adotado pelo Municpio de So Paulo,
que dispe sobre o atendimento humano, atencioso, respeitoso, em local adequado e digno, o recebimento de informaes por escrito acerca
dos aspectos fundamentais do servio, a proibio de discriminaes nos
servios socioassistenciais, a proibio de ser chamado (o usurio) por
qualquer termo que designe a sua situao de forma imprpria, entre
outros direitos do cidado (Lei Municipal n 13.153/2001 e Decreto
Municipal n 43.698/2003).
27. No se pode esquecer a relevncia de medidas judiciais que reconheceram direitos socioassistenciais, algumas delas pioneiras, como o Acrdo
do Tribunal de Justia de So Paulo (29/06/99), do Desembargador Relator Lineu Peinado, em que os direitos da populao em situao de rua
foram reconhecidos em So Paulo.

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28. No se pode esquecer a importncia na relao entre o SUAS e o Sistema de Garantia de Direitos. Torna-se essencial a busca de mecanismos
institucionais (modus operandis) que assegurem relaes mais eficientes
e equilibradas entre os rgos integrantes do SUAS e do Sistema de Garantia de Direitos (sobretudo do Poder Judicirio).

29. Para alm das decises judiciais, consideramos que o ordenamento jurdico brasileiro privilegia instncias e instrumentos extrajudiciais de resoluo de controvrsias, como Cmaras de negociao, Acordos, Recomendaes, Audincias Pblicas.
30. Administrao Participativa representa um marco da democracia (no
meramente formal) participativa, em que existe um marco regulatrio
bastante vigoroso, como ocorre na Assistncia Social, que se vale inclusive de instrumentos bastante avanados como a Lei de Acesso s Informaes Pblicas Lei n 12.527/2011.

Caderno 1

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