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Ivn J. M. Cullen
Anlisis de la Reforma
veinte aos despus
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1 | Introduccin
El da 22 de agosto de 2014 se cumplieron veinte aos de la sancin de la
Reforma Constitucional del ao 1994.
En dicha oportunidad, un grupo de convencionales organizamos una reunin convocando a todos aquellos que haban intervenido en la Convencin. El encuentro se desarroll entre el 22 y 23 de agosto en el Paraninfo
de la Universidad Nacional del Litoral, en la ciudad de Santa Fe, donde
volvimos a reunirnos alrededor de cien exconvencionales y varias decenas
de familiares de exconvencionales fallecidos.
El segundo da de este reencuentro lo destinamos a una Jornada de Reflexin donde cada uno de nosotros tuvo la oportunidad de expresar, sintticamente, su opinin sobre lo que habamos hecho veinte aos antes,
con un sentido objetivo y crtico.
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2 | La Reforma Constitucional:
memoria y perspectiva
Participo complacido en estas histricas jornadas de reflexin en las que,
quienes tuvimos el honor de integrar la Convencin Nacional Constituyente de 1994, podemos evaluar los resultados de la tarea realizada y aportar
ideas, sugerencias y propuestas para que los operadores del sistema poltico constitucional completen el trabajo an inconcluso de hacer efectivos
los lineamientos bsicos de la Reforma Constitucional ms amplia, representativa y legitimada realizada en nuestro pas.
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Ocurri, sin embargo, que ambos partidos se desconfiaban recprocamente y por ello se redact el Pacto de Olivos de tal forma que muchas instituciones nuevas requeriran leyes reglamentarias que luego el Congreso
debera sancionar. Esa indefinicin del perfil acordado al Jefe de Gabinete, al Consejo de la Magistratura, a la Auditora General de la Nacin y
muchos otros, era funcional a los partidos firmantes. A su vez, se requeran
garantas en el sentido que la Convencin no concluira con su tarea solo
votando la reeleccin.
Doctrina
Toda Reforma Constitucional requiere un amplio consenso de los ciudadanos y de los partidos polticos. Los temas de la convocatoria tambin
deben responder a una necesidad actual. Se opt, entonces, por un mecanismo novedoso. Con los votos de los dos partidos mayoritarios se lograba la mayora agravada que exiga la ley de declaracin de la necesidad de
la reforma. Y as se fue gestando el acuerdo poltico bilateral que se llam
Pacto de Olivos. Por una parte, el justicialismo buscaba la posibilidad de
reeleccin del presidente en ejercicio pero era receptivo en cuanto a introducir modificaciones en el texto de la Constitucin que, en gran medida,
ya se venan proponiendo desde la posguerra, se concretaban en los dictmenes del Consejo para la Consolidacin de la Democracia (1986-1987),
aparecan en las nuevas constituciones provinciales, e incluso haban sido
establecidas por el Estatuto de 1972 del gobierno de facto.
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Para asegurar el cumplimiento del acuerdo poltico suscripto el 14 de noviembre de 1993 explicitado en el documento del 13 de diciembre del
mismo ao, se estableci una distincin entre los temas del Ncleo de
Coincidencias Bsicas (fundamentalmente el nuevo esquema de poder)
que deba votarse en forma conjunta por s o por no y, en este punto, se
estableca una reforma refrendaria. Los otros temas que referan al fortalecimiento del Rgimen Federal, autonomas municipales, creacin de
rganos de control, incorporacin de nuevos derechos y garantas y los
institutos aptos para la integracin y jerarqua de tratados internacionales eran de libre debate y resolucin por la Convencin Constituyente.
Realizadas las elecciones nacionales el 10 de abril de 1994, los convencionales electos fueron 305. El Partido Justicialista obtuvo la mayora, con 136
convencionales, mientras que la Unin Cvica Radical consigui la primera
minora, con 70 convencionales.
La Convencin, que comenz a sesionar el 25 de mayo de 1994 y culmin
su tarea con el juramento unnime de todos los convencionales el 24 de
agosto del mismo ao, qued conformada por 302 miembros uno no se
incorpor y dos se retiraron, de ah que se requirieran 152 votos afirmativos para cualquier reforma.
3 | Las dificultades
que enfrent la Convencin
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Se entenda que esta ley haba sido sancionada por el Congreso sin respetar el
procedimiento establecido por la Constitucin Nacional. Este planteo no fue
admitido por la Convencin y, adems, result rechazado por la justicia.
2. Cuestionamiento parcial a la reforma en los temas que asignaban a la Convencin una tarea prcticamente refrendaria
Estos temas estaban incluidos en el art. 2 de la Ley de Convocatoria y referan fundamentalmente a reformas estructurales de la parte orgnica de la
Constitucin, explicitados en 13 acpites. Aqu no se discuta la validez de la
ley de convocatoria, ni siquiera los temas habilitados para la Reforma, sino exclusivamente la exigencia de votacin conjunta respecto de aquellos temas
incluidos en el Ncleo de Coincidencias Bsicas (arts. 2, 5 y 6, ley 24.309).
La discusin sobre estos puntos que constituyeron la esencia del Pacto de
Olivos se llev a cabo al debatirse el proyecto de reglamento que fue el que
insumi mayor tiempo de deliberacin y votacin en las sesiones plenarias.El
reglamento que en definitiva aprob la Convencin estableci ese sistema de
votacin, por lo que la justicia lo convalid.
En 1994, deba encararse este problema y se solucion por dos vas, mediante
la accin del Congreso de la Nacin y la propia Convencin Nacional Constituyente. Por una parte, la ley 24.309 que declar la necesidad de la reforma
parcial de la Constitucin Nacional de 1853, incluy a las reformas de 1860,
1866, 1898 y 1957, y dej afuera del texto a reformar a la Constitucin de 1949.
Este problema no fue tratado en la Convencin, pero resultaba necesario que
quedara definido, pues toda incertidumbre jurdica en materia de vigencia de
un texto constitucional debe evitarse. Y as se hizo, pues juramos una frmula
que exclua la Constitucin de 1949 y validaba la Reforma de 1957. Le doy una
gran importancia a este hecho pues el Justicialismo declin una bandera defendida por casi cuarenta aos para facilitar el consenso.
4. Evitar que por la va de las atribuciones del Congreso y del Poder Ejecutivo
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Las incorporaciones que se trataron en este punto, como la nueva clusula del
progreso (art. 75, inc. 19 CN) y las medidas de accin positiva para garantizar la
igualdad real de oportunidades (art. 75, inc. 23 CN), son consecuencia directa
de tratados internacionales de derechos humanos a los que ya se les haba
reconocido jerarqua constitucional (art. 75, inc. 22 CN). La prudencia con que
se manej el cuerpo evit que la reforma se detuviera en discusiones interminables sobre temas de poltica contempornea.
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Cuando se rene una convencin constituyente poco tiempo antes de un proceso electoral prximo, ocurre que es muy difcil que los convencionales no
pretendan posicionarse para ese desafo. Ocurri en 1957. La proximidad de
las elecciones presidenciales, de gobernadores, legisladores nacionales y provinciales y autoridades municipales, condicion a aquella Convencin. La proscripcin del justicialismo y la respuesta de sus votantes, con ms de 2.000.000
de votos en blanco, incidieron en la tarea de los convencionales. En aquella
oportunidad el temario era bastante amplio; sin embargo, el retiro de la bancada de la UCRI que luego hara un pacto con Pern para que los justicialistas
lo apoyaran a Frondizi- dej al cuerpo ante el riesgo de no tener qurum
para sesionar. La situacin se agrav cuando tambin se retiraron sectores del
conservadorismo (denominado luego Partido Conservador Popular aliado al
Justicialismo) y sectores radicales de la UCRP. En definitiva la Convencin se
qued sin qurum pudiendo votar solamente la ratificacin de la nulidad de
la Constitucin de 1949, la incorporacin de los derechos sociales (art. 14 bis)
y un agregado a las atribuciones del Congreso para que el rgano legislativo
sancionara el Cdigo de Trabajo y Seguridad Social.
(5) Puedo, en este punto, expresar mi satisfaccin personal. Me eligieron como independiente dentro de un partido y, si bien no me dieron el bloque, me incorporaron a la Comisin de
Labor Parlamentaria, que solo integran los presidentes de bloque. Pude hablar sobre el Ncleo durante una hora cuando solo los presidentes de bloque tenan posibilidad de hacerlo.
Cuando se permiti, finalizados los plenarios, que los representantes de los partidos polticos
expresaran su opinin sobre el funcionamiento de la Convencin y las reformas sancionadas,
fui invitado a hacerlo y finalmente, el da del juramento, integr la Comisin del Exterior
para recibir al Presidente de la Nacin y su comitiva y all fui calificado como Presidente del
Bloque Independiente. Esta generosidad de mis colegas, que me dieron el espacio que necesitaba para informarme y expresarme, se entiende por el clima de tolerancia y cordialidad
que predomin en la Convencin.
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Los temas incluidos en el Ncleo de Coincidencias Bsicas no eran nuevos. Muchas instituciones figuraban en constituciones provinciales como
el Consejo de la Magistratura, el Jurado de Enjuiciamiento o la eleccin
directa de los gobernadores, y se contemplaron en los dictmenes del
Consejo para la Consolidacin de la Democracia (1986-1987) e incluso antes, en el Estatuto Fundamental de 1972 y en muchos pronunciamientos de
los partidos mayoritarios.
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El Ncleo de Coincidencias Bsicas obtuvo 177 votos afirmativos; se requeran 152. Si hubiramos podido votar separadamente cada tema del
Ncleo..., pienso que se habra mejorado el diseo del Consejo de la
Magistratura, el rol del Jefe de Gabinete, los decretos de Necesidad y
Urgencia, la Auditoria General de la Nacin, e incluso se pudo haber incorporado la eleccin directa de senadores nacionales en el perodo de transicin. Difcilmente se hubieran registrado votos negativos en cuanto a la
agilizacin del trabajo parlamentario, ampliacin del perodo ordinario de
sesiones, jurado de enjuiciamiento, eleccin directa del Jefe de Gobierno
y el estatus especial de la ciudad de Buenos Aires.
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No debemos engaarnos. La Convencin estuvo integrada por muchos miembros de amplia experiencia y sobrados conocimientos sobre los temas en consideracin. Los diarios de sesiones ilustran el alto nivel de los debates. Ello
nos conduce a afirmar que si hubiramos podido votar separadamente cada
uno de los temas del Ncleo..., habramos evitado dificultades surgidas por
leyes reglamentarias posteriores que, aprovechando la falta de precisin de
muchos puntos, distorsionaron el sentido de la reforma en este aspecto.
7 | La etapa posconstituyente
La Reforma dej demasiado indefinidas muchas instituciones y rganos
que cre. Deriva al Congreso la facultad de dictar una ley reglamentaria
que cumpla con el objetivo constitucional.
El convencional Antonio Mara Hernndez nos dijo que se necesitaban
30 leyes reglamentarias y solo se dictaron 10. Lo cierto es que muchas leyes no se dictaron la de coparticipacin federal o el amparo, y otras
se dictaron con un contenido incompatible con la norma constitucional
a la que accede, como la ley de reforma del Consejo de la Magistratura
declarada parcialmente inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin.
A su vez, quienes integramos el reducido nmero de convencionales nacionales constituyentes no debemos considerar que concluyeron nuestros
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