gobierno de facto

Es el que se instaura o se ejerce al margen o en contra de la ley. Lo de facto sugiere

necesariamente la idea de antijuridicidad. Lo de facto est en permanente contradiccin
con lo de jure en materia poltica. De manera que gobierno de facto es el que se origina al
margen de la ley o el que se ejerce en contra o fuera del Derecho.
Un gobierno puede ser de facto por su origen o por su ejercicio. Por su origen, si no
emana en la forma y modo establecidos constitucionalmente; y por su ejercicio, si el
gobernante obra fuera de la ley aunque su asuncin del mando haya sido legal.
Se podra, adems, hacer una distincin sutil entre gobierno de facto y <dictadura, en el
sentido de que el primero, no obstante ser ilegal, no es necesariamente represivo. En
cambio, la dictadura s porque la represin es una de sus caractersticas esenciales. El
gobierno de facto no es necesariamente represivo. Es desptico en su forma dictatorial la
represin es, en ella, uno de sus elementos esenciales pero sta no es la nica
modalidad que aqul puede asumir.
La >monarqua y la >repblica incluidos sus sistemas combinados y sus variantes
son gobiernos de Derecho puesto que la eleccin o nominacin de sus titulares se efecta
con arreglo a la Constitucin y puesto que ellos se conducen legalmente en el ejercicio del
poder. La primera obedece a la legalidad monrquica y la segunda a la republicana. Hay, en
ambos casos y de algn modo, un sometimiento de las acciones gubernativas a la ley, aun
cuando en algunas formas monrquicas de gobierno la ley es la voluntad del monarca.
Pero, en oposicin a estas modalidades de gobierno, estn lasde facto, que no tienen un
origen constitucional o que, tenindolo, se ejercen arbitraria y dictatorialmente. Estas
formas de gobierno estn fuera o contra el Derecho, en el primer caso, porque no fueron
instituidas a travs del procedimiento constitucionalmente previsto sino mediante acciones
de fuerza, violatorias del Derecho preestablecido, y, en el segundo, porque pese a la
legalidad de su procedencia y ttulo se conducen despus al margen de la ley o en contra
de ella.

1. Los gobiernos de facto como manifestacin antijurdica. El rasgo esencial de los

gobiernos de facto es que escapan a la subordinacin jurdica en que deben estar bajo la
estructura normativa del Estado, sea en el proceso de su establecimiento, sea en el
ejercicio del poder, sea en ambas circunstancias.
El gobierno de facto es, en s mismo, una manifestacin antijurdica.
Algunos autores se inclinan por la idea de considerar tambin como gobiernos de facto
a aquellos que prolongan su mandato ms all del plazo constitucional o cuyo ttulo de
origen adolece de algn vicio que lo invalida, como el de fraude electoral u otros similares.
Segn este criterio, no slo sera gobierno de facto el que emana de un acto de fuerza, que
desgarra el ordenamiento constitucional, sino tambin el que se autoprorroga en sus

funciones o el que surge de una eleccin fraudulenta porque otorga al gobernante un ttulo
vicioso e ilegtimo para ejercer el poder. Dentro de esta ltima categora se incluiran todos
los gobiernos nacidos de elecciones irregulares o de la falsificacin de la voluntad popular
por medio de plebiscitos o consultas populares amaadas.
En conclusin, tanto los gobiernos surgidos de la imposicin de la fuerza como los que
nacen de una falsa consulta popular carecen de un ttulo conforme a Derecho para mandar.
Aunque en el primer caso, si se trata de una accin revolucionaria, tal carencia se convalida
en el momento en que ella se institucionaliza y toma forma jurdica, es decir, cuando se
implanta la nueva legalidad revolucionaria.

2. La validez de sus actos. Para efectos de establecer la validez o invalidez jurdica de

los actos producidos por los gobiernos de facto, algunos tratadistas del Derecho Poltico
entre ellos Daa Montao, Snchez Viamonte, Linares Quintana, Maurice Duverger, Daniel
Antokoletz acostumbran dividirlos en dos categoras: gobiernos de facto propiamente
dichos y gobiernos usurpadores. Divisin que se funda en la forma como ejercen el poder.
Si con cierto grado de respeto a los derechos humanos: gobierno de facto; si violenta y
tirnicamente: gobierno usurpador.
En el primer caso, el gobernante entra en posesin del cargo bajo apariencia de
legalidad afirman estos tratadistas, lo desempea dentro de los lmites impuestos por
las nociones universales del Derecho y sus actos, como dice Maurice Duverger, son
jurdicamente vlidos, no obstante el carcter ilegal de su autor, en la medida en que eran
estrictamente necesarios para asegurar la vida jurdica del Estado y de los particulares. Se
lo ve como una suerte de gestor de los asuntos estatales durante la vacancia del poder
legal. El tratadista Albert Constantineau ha elaborado una complicada doctrina de facto
para explicar este fenmeno. Sostiene que el gobierno de hecho, a diferencia del gobierno
usurpador, exhibe una apariencia de legitimidad que abre la posibilidad para que se
reconozca y aun se justifique su autoridad. Tiene lo que este y otros autores llaman color
of law, es decir, el color de los poderes y funciones de entes regularmente creados.
Segn l, la doctrina de facto es tanto ms importante cuanto que el fenmeno de este
tipo de gobiernos ha tenido en la historia una vigencia general. Qu imperio, qu reino o
qu Estado se pregunta puede jactarse de no haber tenido nunca su trono o su
soberana usurpados por un conquistador o un revolucionario? Y concluye: Si todos los
los actos realizados por usurpadores y por los funcionarios que bajo ellos gobernaron,
mientras los negocios del Estado estuvieron bajo su control, tuvieran que ser
subsecuentemente declarados nulos y sin ningn valor, habra una confusin sin fin y la
restauracin del poder legtimo sera peor que la usurpacin.
De acuerdo con el criterio de estos tratadistas, se consideran gobiernos usurpadores los
que se arrogan por la fuerza la facultad de mandar, no tienen ni siquiera la apariencia de
legalidad, violan los ms elementales principios del Derecho universal y sus actos carecen
de todo valor jurdico a menos que el gobierno constitucional que les suceda los convalide
retroactivamente.

A mi modo de ver, esta distincin propugnada por algunos tratadistas es oscura y difusa.
No permite establecer con claridad los lmites que separan a unos regmenes de otros. La
forma como ejercen el poder y el grado de respeto a los derechos humanos son asuntos
que estn en gran medida librados a la apreciacin subjetiva. En estas condiciones, tal
criterio resulta muy incierto para determinar la validez o invalidez jurdica de sus actos,
como pretenden algunos importantes investigadores de la teora poltica.
El problema es de fondo. Qu pasa con las leyes, reglamentos, sentencias judiciales,
tratados internacionales, cobro de impuestos, gastos pblicos y las mil y una decisiones
tomadas durante el imperio de un gobierno de facto? Son vlidos sus actos no obstante la
carencia de una credencial conforme a Derecho? La primera respuesta que se nos viene a
la mente es que no. Que lo antijurdico no puede causar efectos jurdicos. Que los
gobiernos nacidos del quebrantamiento de la ley no pueden comunicar legalidad alguna a
su acciones. Sin embargo, la cosa es mucho ms complicada de lo que aparece a primera
vista. La invalidez declarada como norma llevara a una situacin muy parecida a la
vacancia del poder. La absoluta nulidad de las disposiciones provenientes de los gobiernos
de facto significara un perodo de interrupcin jurdica del poder pblico, con todos los
problemas que esto entraara para la sociedad.
Tericamente slo existen dos soluciones al problema: la nulidad como norma y la
validez retroactivamente declarada como excepcin o, a la inversa, la validez jurdica como
norma y la invalidez como excepcin.
La primera solucin, que llevara a considerar como invlidos todos los actos de este
tipo de gobiernos a menos que el rgimen constitucional que les suceda los convalide
retroactivamente, sin duda causara perjuicios irreparables a todos aquellos que, de alguna
manera, entraron en relacin jurdica o administrativa con el gobierno de facto, puesto que
sus actos y contratos se veran afectados de nulidad, a lo menos mientras no se produzca
una convalidacin con sentido retroactivo. En tal caso, seran los terceros de buena fe los
ciudadanos los perjudicados con la aplicacin de este criterio.
Mucho ms viable parece la otra solucin: la de considerar como vlidos los actos
ejecutados por los gobiernos de facto mientras ellos no sean abrogados hacia atrs por el
nuevo gobierno. Esto satisfara las exigencias de la continuidad jurdica del Estado y del
mantenimiento del orden social, que no admiten interrupciones, y afectara menos los
intereses de los terceros de buena fe.
Terminado el gobierno de facto, correspondera al gobierno de Derecho que le sustituya
invalidar todos o algunos de los actos de su antecesor, dando a esta invalidez un carcter
retroactivo, hasta donde esto sea posible, mientras la vigencia de todas las dems
disposiciones de los funcionarios de facto no sufrira menoscabo.
En otras palabras, aceptando el gobierno de facto como un hecho consumado aunque
no querido, no ha quedado otra opcin, por razones de conveniencia pblica, que
considerar sus actos como jurdicamente vlidos mientras el gobierno que le siga no los
declare insubsistentes.

Claro est que lo que aqu analizamos no es la conveniencia o no de los gobiernos de

facto sino la validez o invalidez jurdica de los actos celebrados por ellos desde una
posicin a la que llegaron por medio de la violencia o el fraude.
Por eso nada de lo dicho puede entenderse como una aprobacin expresa o tcita de la
existencia de tales gobiernos, que contradicen una de las ms valiosas conquistas del
hombre en su lucha por la libertad: el <constitucionalismo. Slo excepcionalmente se puede
admitir la instauracin de un gobierno de facto cuando no queda otro medio para poner fin a
un despotismo impuesto por personas o por sistemas. Y esto slo como medida transitoria y
severamente limitada en el tiempo. En tal caso, el triunfo de la revolucin o el golpe de
Estado sobre la tirana plantea una grave opcin alternativa: gobierno de facto o anarqua. Y
sera de necios preferir la segunda posibilidad bajo la invocacin de principios
constitucionales que en ninguna circunstancia rigen menos que en el caos y el tumulto.

3. El fundamento de su poder. Esta es otra de las cuestiones de sumo inters en el

estudio de los gobiernos de facto. En efecto, cul es la base de la autoridad que ostentan?
En qu se apoya su facultad de mando? Cmo puede ser que, pese a la permanente e
insalvable contradiccin que mantienen con la ley, se les reconozca una potestad sobre la
sociedad?
El jurista argentino Federico Rayces, en su breve obra Base Jurdica de los Gobiernos
de Facto, contesta que la nica respuesta es la ms simple y elemental. El derecho de un
gobierno de facto a ejercer el mando poltico se explica por esta razn, y slo sta: que
necesariamente alguien tiene que mandar, que la sociedad poltica no puede pasarse sin
mando. Por lo tanto, si aquel a quien seala la Constitucin no tiene ninguna posibilidad
material de mandar, porque ha perdido los medios de imponer la obediencia, es necesario
que mande aquel que cuenta con esos medios, as se trate de un revolucionario triunfante o
de un usurpador.
Y agrega: Ante el hecho de la revolucin triunfante, el jurista no debe preguntarse si
estuvo justificada o no, porque aun si llegara a la conclusin de que no se justificaba, de
que el gobierno anterior llenaba la necesidad social, lo positivo, lo contundente, es que
ahora, triunfante la revolucin, inexistente el gobierno constitucional, ya no hay quien la
llene si no es el gobierno de facto.
Es la necesidad de optar entre dos males: gobierno de facto o anarqua, la que ha
inducido a los juristas a esta conclusin. Son las demandas del orden social las que han
determinado que al gobernante de facto se le reconozcan parecidas facultades de mando
social que las del funcionario de jure, a sabiendas de la ausencia de un ttulo habilitante. Es
que la disyuntiva, como dije antes, no deja mucho en qu escoger: <anarqua o gobierno de
facto.
Esta es la explicacin de por qu se reconoce validez jurdica a los actos celebrados por
los gobiernos de facto en tanto dichos actos no sean total o parcialmente anulados por los
gobiernos constitucionales posteriores.

4. Legitimidad o ilegitimidad de los gobiernos de facto. Antes dije que la legalidad es la

conformidad de algo con la ley mientras que la legitimidad es la conformidad con valores
ms importantes y trascententes que la ley. Consecuentemente, en atencin a la
conformidad o disconformidad que los gobiernos de facto guarden, no con el ordenamiento
jurdico, pues ya sabemos que todo gobierno de facto es esencialmente antijurdico, sino
con los principios morales inspiradores del orden jurdico, soy de la opinin de que pueden
distinguirse gobiernos de facto legtimos o ilegtimos.
Desde mi punto de vista, algunos gobiernos de facto pueden ser legtimos en
determinadas circunstancias. Nunca lo sern legales, puesto que para instituirse han
violado el orden jurdico preexistente, y la legalidad es, por definicin, la conformidad con la
ley. Pero pueden ser legtimos a pesar de las violaciones legales, puesto que la
>legitimidad es la conformidad con la equidad, con la dignidad humana, con la libertad, con
la idea de justicia que est ms all de la gramtica de las leyes, en suma, con los
principios que deben inspirar el ordenamiento jurdico de una sociedad.
Con esto quiero decir que un gobierno que para constituirse ha roto la normativa
establecida nunca podr ser legal, pero puede ser legtimo en razn de las circunstancias
que le rodean. Si un gobierno de este tipo ha sido establecido para poner trmino a una
>tirana y para propiciar el retorno de la paz y la seguridad pblicas, no obstante ser ilegal,
puesto que ha suprimido por la fuerza el orden jurdico y poltico preexistente, es legtimo
porque lo ha hecho para realizar en la sociedad una idea de justicia no alcanzada hasta
entonces por las leyes. Esta circunstancia legitima su ejercicio fctico del poder hasta que
los ideales revolucionarios se institucionalicen y se consagren en la nueva legalidad. Es
decir, hasta que la >revolucin se convierta en >rgimen.
Algunos gobiernos de facto pueden as no slo ser legtimos sino moralmente deseables
cuando no hay otra manera de terminar con despotismo impuesto por hombres o por
sistemas, pero siempre que tales gobiernos se conviertan en instrumentos de restauracin
constitucional. Ellos son, en cierto modo, la expresin del derecho de resistencia a la
opresin que, desde las viejas tablas de derechos hasta nuestros das, se ha reconocido a
los seres humanos.

5. El reconocimiento de gobiernos de facto. Adems de las implicaciones de orden

jurdico interno, los gobiernos de facto tienen tambin consecuencias en el campo de las
relaciones entre los Estados. Tratadistas, polticos y diplomticos han pensado en la
necesidad de sealar los principios del reconocimiento exterior de los gobiernos surgidos
por actos de fuerza. Se han propuesto varias doctrinas sobre el tema, especialmente en
Amrica Latina, que es donde el estudio de este tipo de regmenes ha alcanzado mayor
desarrollo, seguramente por la incidencia y reincidencia de dictaduras militares en largos
tramos de su historia.

Los crculos jurdicos, polticos y diplomticos latinoamericanos han elaborado diversas

teoras sobre el recurrente fenmeno de los regmenes de facto.
Pero es preciso aclarar que se trata del reconocimiento al gobierno y no al Estado. El
Estado existe por s mismo, independientemente de que lo reconozcan los dems Estados
o la <comunidad internacional. Existe cuando rene todos sus elementos constitutivos.
Como entidad soberana, su existencia no puede depender de voluntades extraas a la
suya. La Carta de la Organizacin de los Estados Americanos, en su Art. 9, define bastante
bien el asunto cuando dice que la existencia poltica del Estado es independiente de su
reconocimiento por los dems Estados. Aun antes de ser reconocido, el Estado tiene
derecho de defender su integridad e independencia, proveer a su conservacin y
prosperidad y, por consiguiente, de organizar como mejor lo entendiere, legislar sobre sus
intereses, administrar sus servicios y determinar la jurisdiccin y competencia de sus
tribunales.
Por tanto, la cuestin del reconocimiento se circunscribe a los gobiernos. Es la
aceptacin de que un determinado gobierno representa al Estado en el que rige y de que
puede ser admitido en la comunidad internacional y pueden los dems Estados establecer
relaciones diplomticas con l.
Se han formulado diversas teoras sobre el reconocimiento de los gobiernos
irregularmente establecidos. Ellas son principalmente la doctrina Tobar, la doctrina
Wilson, la doctrina Estrada, la doctrina Betancourt, la doctrina Lauterpacht y,
tangencialmente, la doctrina Stimson.
La doctrina Tobar fue formulada por el canciller ecuatoriano, doctor Carlos Tobar, el 15
de marzo de 1907, en una carta dirigida al cnsul de Bolivia en Bruselas, en la que afirmaba
que las repblicas americanas por su buen nombre y crdito, aparte de otras
consideraciones humanitarias y altruistas, deben intervenir de modo indirecto en las
discusiones intestinas de las repblicas del Continente. Esta intervencin podra consistir, a
lo menos, en el no reconocimiento de los gobiernos de hecho surgidos de las revoluciones
contra la Constitucin.
La doctrina Tobar tuvo inmediata resonancia. Y en el mismo ao de 1907 los gobiernos
de los cinco Estado centroamericanos firmaron un tratado por el que se obligaron a no
reconocer a ningn gobierno que en cualquiera de las cinco repblicas pudiese llegar al
poder como consecuencia de un golpe de Estado, o de una revolucin contra el gobierno
reconocido, en tanto los representantes elegidos libremente por el pueblo no hubieran
reorganizado constitucionalmente al pas.
En 1913 el presidente de Mxico Francisco Madero fue derrocado por el general
Victoriano Huerta, su ministro de guerra, y asesinado poco tiempo despus mientras se
encontraba bajo su custodia. Ante estos acontecimientos, el presidente Woodrow Wilson de
los Estados Unidos se neg a reconocer al nuevo gobierno. Dijo que no podemos
experimentar simpata por los que tratan de apoderarse del poder del gobierno, en
beneficio de sus intereses o ambiciones personales. Somos amigos de la paz, pero
sabemos que en estas circunstancias no puede haber una paz duradera o estable.

Las palabras del gobernante norteamericano conformaron la llamada doctrina

Wilsonsobre el no reconocimiento de ciertos gobiernos de facto, que fue aplicada por los
Estados Unidos durante el perodo comprendido entre 1913 y 1930 en sus relaciones con
los otros pases del continente.
En contraposicin a la anterior surgi en 1930 la doctrina que llev el nombre del
canciller mexicano, doctor Genaro Estrada, que sostiene que cada pueblo tiene el derecho
de establecer su propio gobierno y de cambiarlo libremente y que, en consecuencia, los
gobiernos no necesitan el reconocimiento de los dems para cobrar plena validez jurdica,
reconocimiento que, de otro lado, implicara una indebida intervencin de un Estado en los
asuntos internos de otro.
De acuerdo con estos principios la doctrina Estrada afirma que el gobierno de Mxico
no otorga reconocimiento porque considera que esta prctica es denigrante, ya que a ms
de herir la soberana de las otras naciones, coloca a stas en el caso de que sus asuntos
interiores pueden ser calificados en cualquier sentido por otros gobiernos, quienes, de
hecho, asumen una actitud de crtica al decidir favorable o desfavorablemente sobre la
capacidad legal de regmenes extranjeros. El gobierno mexicano slo se limita a mantener
o retirar, cuando lo crea procedente, a sus agentes diplomticos, sin calificar
precipitadamente, ni a posteriori, el derecho de las naciones para aceptar, mantener o
sustituir a sus gobiernos o autoridades.
Esta doctrina estuvo contenida en una nota dirigida por el canciller mexicano a los
representantes diplomticos de su pas en el exterior.
La conducta internacional del presidente de Venezuela Rmulo Betancourt, durante el
perodo 1959-1964 de su gestin gubernativa, conform una doctrina en el Derecho
Internacional pblico americano sobre el no reconocimiento de los gobiernos de facto.
La actitud del estadista venezolano fue motivada por los frecuentes >golpes de
Estado militares que, bajo el pretexto de defender los principios de la democracia
occidental y cristiana ante la subversin comunista, se dieron en aquella poca en
<Amrica Latina.
La doctrina Betancourt est contenida en diferentes documentos pblicos de Venezuela.
En el telegrama dirigido por el presidente venezolano al doctor Jos A. Mora, secretario
general de la Organizacin de los Estados Americanos (OEA), el 22 de agosto de 1960, con
motivo de la condenacin que la VI Reunin de Consulta de cancilleres aprob contra la
dictadura de la Repblica Dominicana, le expres que, en concepto de Venezuela, debe
utilizarse la oportunidad de la prxima Conferencia Interamericana de Quito para articular
una declaracin o tratado especfico en el cual se defina y precise que no pueden formar
parte de la comunidad jurdica regional los gobiernos que no hayan sido elegidos por el
voto del pueblo y cuyo carcter representativo no sea inobjetable.
En otro telegrama, dirigido por el presidente Betancourt al presidente Arturo Frondizi de
Argentina, el 12 de octubre de 1960, en circunstancias en que un golpe militar amenazaba
la estabilidad constitucional del mandatario argentino, le manifest:Venezuela ratifica por

mi voz su decisin de no mantener relaciones diplomticas ni comerciales con gobiernos no

legitimados por el voto de los pueblos y de propugnar en la Organizacin de los Estados
Americanos que los regmenes de usurpacin sean excluidos de la comunidad jurdica
regional.
Fiel a estas ideas, el gobierno de Venezuela rompi relaciones diplomticas con todos
los regmenes dictatoriales surgidos de golpes militares. Y aun cuando la validez y eficacia
de tales gobiernos no pueden estar condicionadas por factores externos, puesto que son
asuntos de competencia interna de cada Estado, la doctrina Betancourt trat de desalentar
el <golpismo militar en la regin por medio del aislamiento diplomtico, de la suspensin de
la cooperacin econmica y tecnolgica externa y de la expulsin de la comunidad
internacional.
Lo que la doctrina Betancourt se propuso fue utilizar la institucin del reconocimiento de
los gobiernos como instrumento para desalentar <cuartelazos e insurrecciones militares
contra el orden constitucional y para defender el sistema democrtico en la regin.
En los aos 30 surgi la llamada <doctrina Stimson que pretendi el desconocimiento
por la comunidad internacional de los Estados surgidos de actos o situaciones contrarios a
los principios mantenidos entonces por la Sociedad de las Naciones. Fue formulada en
1932 por el Secretario de Estado norteamericano Henry L. Stimson con ocasin de la
agresin armada del Japn contra China en 1931, que culmin con la creacin del Estado
de Manchuria a costa de la integridad china, y acogida enseguida por la Asamblea de la
Sociedad de las Naciones. Esta doctrina no se refiere nicamente al no reconocimiento de
los gobiernos nacidos de actos de fuerza, como sostienen las doctrinas Tobar y Betancourt,
sino que ampla su planteamiento a los Estados que en concepto de la comunidad
internacional emerjan irregularmente, esto es, al margen de los principios del Derecho
Internacional prevalecientes en su tiempo.
El calificado internacionalista britnico, H. L. Lauterpacht, en su libro Recognition in
International Law, propuso en 1948 una teora que ha tenido mucha resonancia en Europa
sobre el reconocimiento de los gobiernos de facto. Es una teora muy pragmtica.
Considera que el factor fundamental que debe ser tomado en cuenta es el de la
efectividad. Si un gobierno, independientemente de la forma como se ha constituido,
ejerce control efectivo sobre el territorio y el pueblo de su pas, debe ser reconocido. Sobran
las consideraciones ticas. La vida internacional es demasiado dinmica para detenerse en
este tipo de lucubraciones. Hay que seguir adelante. Las demandas del comercio exterior
no esperan. Si adviene un gobierno de facto que es capaz de asumir el control del Estado y
de obligarse internacionalmente, debe ser reconocido por los dems y por la comunidad
internacional.
Esta doctrina ha inspirado, en tal sentido, la conducta internacional del gobierno
britnico y de casi todos los gobiernos europeos.