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ADMINISTRATIVO Y
ORGANIZACIONES
PBLICAS I
PROGRAMA ADMINISTRACIN PBLICA TERRITORIAL
Director HONORIO
MIGUEL HENRIQUEZ PINEDO
CONTENIDO
Pginas
ORGANIZACIONES
PBLICAS
MEDIO
AMBIENTE 9
INSTITUCIONAL
1.
11
11
12
20
II
15
BIBLIOGRAFA
17
1.
Burocracia
19
19
20
2.
22
BIBLIOGRAFA
23
Organizacin
24
25
28
BIBLIOGRAFA
29
Empresa pblica
30
30
31
31
32
36
BIBLIOGRAFA
37
38
4.
38
39
5.
43
BIBLIOGRAFA
44
45
45
47
50
BIBLIOGRAFA
51
43
53
55
2.
57
BIBLIOGRAFA
59
60
del
crecimiento
de
las
organizaciones
65
gubernamentales
GUA DE TRABAJO PERSONAL NO PRESENCIAL
67
BIBLIOGRAFA
68
GLOSARIO
EspacioTiempo y
Territorio
Gestin del
Desarrollo
Oy/
Problemtica
Pblica
Y*N
^^^f
ADMINISTRACIN
^w
PBLICA
^^N
TERRITORIAL
^^
Problemtica
del Estado y
del Poder
Organizaciones
Pblicas
Economa de lo
Pblico
Formacin
General
40
3. Derecho Administrativo
4. Gestin de las Organizaciones Pblicas
5. Gerencia de Recursos Fsicos y Financieros
6. Rgimen del Servidor Pblico
7. Gerencia del Talento Humano
8. Gerencia Pblica Integral
5o
5o
7o
6o
7o
8o
3
2
3
3
3
4
ENSAMIENTO
ADMINISTRATIVO Y
ORGANIZACIONES
PBLICAS I
PRESENTACIN
El pensamiento administrativo pblico es un tipo de saber particular 2, el cual
mediante mltiples tratados, investigaciones y debates se ha tratado de
caracterizar desde el siglo XVIII. En este orden, las organizaciones pblicas 3 son
unas formas de expresin de este saber, en estas se materializan ideas que
definen el que, como y quien, del manejo de los asuntos pblicos.
En este contexto, los mdulos de pensamiento administrativo y organizaciones
pblicas I y II partirn del supuesto de que, el saber administrativo pblico tiene un
carcter doctrinal, esto significa, que la validez de los enunciados que lo integran,
no se da con ocasin del poder explicativo de estos o de la efectividad en la
intervencin conseguida con el modelo organizacional que prescribe, sino en
funcin de la orientacin de conducta lograda con la persuasin que concita el
argumento administrativo.
El estudio de las organizaciones pblicas que se presenta a continuacin, se basa
en el anlisis de los argumentos o doctrina administrativas planteadas alrededor
de los debates sobre la configuracin y los resultados de estas, cabe recordar que
una doctrina administrativa se entender aqu como una idea o mxima especfica
acerca de lo que debe hacerse en la administracin que corresponde a lo que
William Dun llama enunciados de consejo en el anlisis de polticas pblicas-.
Los argumentos administrativos vienen acompaados de una serie de valores
organizacionales con las cuales, se busca justificar la adopcin de estas, Jackson
y Hood4, identifican tres tipos de doctrinas (tipo quien, que y como) y tres tipos de
justificaciones o valores organizacionales (sigma, teta y lambda), que juegan un rol
en los debates sobre la administracin pblica. Las doctrinas tipo quien, son ideas
referentes a la gente; Las doctrinas tipo que, se refieren a la estructura de la
organizacin y, las doctrinas tipo cmo, tratan sobre el procedimiento a seguir; Por
otra partes, las justificaciones tipo sigma, se refieren a valores que privilegian
2
El saber es considerado como lo que hace a cada uno capaz de emitir buenos enunciados
denotativos y tambin de tipo valorativo, remite por tanto a buenas actuaciones con respecto a
varios objetos del discurso: conocer , decidir , valorar y transformar.
3
Dado que con los procesos de privatizacin, concesin, asociacin entre entidades estatales y
privadas, entrega a las comunidades de la prestacin de servicios pblicos e intervencin en los
procesos de poltica pblica, se ha desestatalizado la esfera de lo pblico, se considera que hoy en
da existen organizaciones pblicas de carcter no estatal, sin embargo, a lo largo de este modulo
se denotar con esta expresin a las entidades estatales que conforman la rama ejecutiva del
poder pblico, sin distingo del nivel al que pertenezcan (nacin o entes territoriales) y se usar
como trminos equivalentes para denotarlas las expresiones: organizaciones pblicas, burocracias,
administraciones pblicas, entidades estatales y organizaciones gubernamentales.
4
Hood, Christopher. Jackson, Michael. la argumentacin administrativa. Serie nuevas lecturas de
poltica y gobierno. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C.
Universidad Autnoma de Coahuila. Fondo de Cultura Econmica. Primera edicin en espaol.
Mxico. 1997.
la asignacin eficiente de recursos para las tareas; Las justificaciones tipo teta,
tratan sobre los valores relacionados con la justicia, la neutralidad y la
responsabilidad, que debe orientar la accin administrativa, y; las justificaciones
tipo lambda promueven valores como la adaptacin, el aprendizaje y la
resistencia5.
El siguiente mdulo esta estructurado en tres grandes unidades temticas: en la
primera, se presentan las principales dinmicas que emergen de la interaccin de
las administraciones pblicas con su medio ambiente institucional; En la segunda
unidad, se abordan los principales modelos desde los que se ha pensado y se
piensa la ordenacin y gestin de las organizaciones pblicas durante del siglo
XX, y; En la tercera unidad, se har una reflexin sobre tres procesos
organizacionales clave en su devenir: 1. La dinmica de estabilidad de las rutinas
o practicas administrativas; 2. La dinmica de cambio de stas, en que consiste
el cambio en una organizacin pblica? Y; 3. la tendencia al crecimiento de las
organizaciones pblicas, porque a pesar de toda la retrica neoliberal, la
intervencin estatal sigue creciendo?, por lo que hoy en da, es ms grande, que
hace veinte siete aos, cuando comenz el desmonte de los Estados de Bienestar
europeos y norteamericano y los desarrollistas cepalinos latinoamericanos 6.
Justificacin
La tradicional formacin en administracin pblica ha delimitado el estudio de las
organizaciones pblica a un problema de diseo tcnico, de eficiencia, de eficacia
de stas, de la cuantificacin de su desempeo, es decir, a enfoques de
instrumentales propios de las escuelas de administracin de organizaciones
privadas de Norteamrica y Europa, las cuales hacen a un lado la dimensin
poltica de las organizaciones pblicas que les da vida, con lo cual en los cursos
acadmicos, es poco o nulo la alusin al rol que juega esta en la formacin de
escuelas y tradiciones de pensamiento administrativo.
En este mdulo, se pretende introducir un enfoque alternativo al anterior, en
materia de pensamiento administrativo sobre las organizaciones pblicas, para lo
cual con el uso de la nocin de doctrina administrativa, funcin de Estado (variable
poltica) y los modelos de organizacin que actualmente se estn impulsando
(flexible o en red, supranacionales), entre otros tpicos, se pretende que el
estudiante se introduzca en una reflexin sobre los diversos procesos sociales e
histricos que juegan un rol en el diseo y desempeo de las organizaciones
pblicas y en particular en las entidades de sus regiones.
10
De esta manera, se espera que el desarrollo del curso, pensado desde los
anteriores supuestos, contribuya a superar el paradigma histrico lineal y centrado
en las escuelas de administracin privada, el cual no aporta suficientes
herramientas para el desarrollo de competencias argumentativas, interpretativas y
propositivas en relacin con el fenmeno administrativo pblico estatal como
campo diferenciado de saber.
11
METODOLOGIA SUGERIDA
Existe una diversidad de enfoques para abocar el estudio del pensamiento
administrativo pblico, cada uno responde a coyunturas histricas e interrogantes
sobre los problemas o dificultades a que se han visto enfrentados los grupos
humanos y los Estados. El conocimiento de la administracin pblica como mbito
disciplinar requiere el estudio de un conjunto de teoras o interpretaciones ms o
menos sistemticas con las cuales se busca demarcar la naturaleza y lmites del
objeto de estudio de la disciplina en cuestin, que en el caso de la administracin
de lo pblico, como fenmeno que puede ser objeto de conocimiento, presenta la
dificultad de encontrar una disciplina consolidada.
Estrategia pedaggica
En este contexto, esta asignatura se plantea como un espacio de reflexin,
socializacin y problematizacin sobre las trayectorias ms visibles que asumen
las organizaciones pblicas, como uno de los objetos de estudio del pensamiento
administrativo pblico. Por ende, se considera que el aula de clase debe ser un
espacio para el desarrollo simultaneo de varios procesos de formacin: por un
lado, la socializacin de una informacin sobre las organizaciones pblicas, va la
labor de lectura de la bibliografa bsica y la interaccin entre los estudiantes y de
estos con el profesor y; Por otro lado, un lugar para el desarrollo de pautas para
establecer una rutina de trabajo, en relacin con las formas de lectura, escritura y
desarrollo de controversias en materia de administracin pblica. En este sentido,
el modulo esta diseado para que permita el desarrollo de cuatro estrategias
pedaggicas:
1. El desarrollo de una experiencia de trabajo autnomo:
Dado que el programa incluye un componente importante de autoaprendizaje, se
ha establecido al final de cada captulo una serie de talleres y cuestionarios que
lleven a que el estudiante trabaje, de manera individual o grupal, la teora por su
propia cuenta. Estas actividades, buscan que el estudiante tenga un acercamiento
al conocimiento de las organizaciones ms representativas de la regin donde
vive, y de esta manera comience a problematizar su existencia y organizacin.
1.18. La construccin de un juicio personal por los estudiantes: Mediante la
socializacin de unos contenidos temticos, en los cuales, partir de una serie de
pautas para interrogar, interpretar los textos, se inducir a que los estudiantes
delimiten y construyan conceptos y por esta va se contribuya a la definicin de
una rutina de lectura y escritura, desde un enfoque de problema de investigacin.
1.19. La prctica del dialogo y la controversia entre estudiantes y de estos con el
docente:
A partir de una serie de pautas para la argumentacin en materia de
organizaciones pblicas dada por el docente, como es la referencia en las
12
14
2. Frente a la co-evaluacin:
La socializacin de los resultados de los talleres pueden ser organizados como
exposiciones en el aula de clase, de manera que los compaeros y el docente
accedan a los resultados (parciales o finales) de los trabajos de campo en las
entidades pblicas. Estas presentaciones pueden ser la forma de co-evaluacin y
tambin contribuir a la heteroevaluacin que realiza el docente, se deja a
discrecionalidad de este ltimo fijar esto.
3. Frente a la heteroevaluacin:
El mdulo se presta para diversas formas de evaluacin de este tipo, en este
sentido los captulos pueden permitir pruebas individuales como la exposicin por
el estudiante frente al curso de las temticas de las unidades (para esto puede ser
til, como material de respaldo para el estudiante, el material de bibliografa bsica
y obligatoria), la elaboracin de ensayos sobre un tema de discusin de las
unidades y el tradicional examen escrito parcial y final.
En trminos de evaluacin grupal, puede usarse la presentacin de un informe al
final del semestre sobre los resultados del trabajo de observacin. En este informe
se consignan los temas, problemas, posturas, marcos tericos y reflexiones del
estudiante que fueron identificados con ocasin del trabajo de los talleres
adelantados a lo largo del curso.
15
ORGANIZACIONES
PBLICAS Y MEDIO
AMBIENTE
INSTITUCIONAL
16
Frederick Winslow Taylor (1856-1915) introduce el mtodo cientfico en el rea del trabajo. La
Administracin cientfica constituyo un nuevo enfoque general del trabajo humano y su
organizacinTaylor consider que sus principios tenan validez universal y estuvo dispuesto a
aplicarlos al gobierno, por lo que dio vigor a la idea de Wilson de llegar a constituir una disciplina
cientfica cuyo objeto de conocimiento fuera la administracin pblica. Martnez-silva, Mario. En
torno al libro Clsicos de la administracin pblica. Contenido en Clsicos de la administracin
pblica. Serie nuevas lecturas de poltica y gobierno. Shafritz, Jay M. Hyde, Albert, compiladores.
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Universidad Autnoma de
Campeche. Fondo de Cultura Econmica. Primera edicin en espaol. Mxico. 1999. Pgina 11.
8
Kahn, Robert. Katz, Daniel. Captulo XXIII. Las organizaciones y el concepto de sistema.
Contenido en Clsicos de la administracin pblica. Op cit.
17
18
19
4. Los servicios que proveen las burocracias estn circunscritos a campos como:
seguridad interior (polica) y exterior (ejrcitos y armadas navales), Judicial,
recaudacin de impuestos (principalmente relacionados con el comercio exterior),
sistema electoral, relaciones exteriores e instruccin y salubridad pblica.
En este periodo se maneja una concepcin mecnica de las organizaciones que
consiste en que la eficiencia y la eficacia de las organizaciones (sean stas
pblicas o privadas) es producto del diseo de los procesos y procedimientos, de
concebir las decisiones como la aplicacin de la legalidad formal y de una tica
profesional garantizada por un honor estamental y unas condiciones materiales
(estabilidad y empleo vitalicio).
1. 2. Burocracias del Estado de Bienestar (1950-1980)
A mediados del siglo pasado, por efecto de la crisis financiera del ao 29, las dos
guerras mundiales (1914-1918 y 1939-1945) y por efecto del pacto polticoeconmico de la segunda posguerra mundial, que busca hacer contrapeso a las
vas de extrema de derecha (Nazi alemana y fascista italiana ) y los totalitarismo
de izquierda (Unin de Repblicas Socialista Soviticas URSS-) en la
organizacin poltica, que emergen entre 1917 y 1933, las burocracias formalistas
Weberianas se redefinen, asumen nuevos campos de intervencin, se aumenta la
especializacin de sus funcionarios y se consolida la planificacin econmica y las
polticas pblicas.
Es entonces el tiempo de apogeo del Estado de Bienestar, de la guerra fra entre
los Estados Unidos y la URSS, del auge y crisis de la produccin fordista o en
serie, el triunfo de las forma republicanas (aun en los pases ubicados bajo la
influencia de la URSS) de gobierno, de la universalizacin de los derechos
econmicos, sociales y culturales9 y el intervensionismo de Estado en la
9
20
regulacin de los ciclos econmicos, por ende, es la poca del debilitamiento del
liberalismo econmico y de la aplicacin del Keynesianismo 10.
En este contexto, las burocracias de bienestar se caracterizan por la aplicacin de
las doctrinas originadas en la llamada Teora de las organizaciones, segn esta
corriente de pensamiento administrativo, el anlisis de las organizaciones pblicas
debe centrarse en dos campos, el diseo organizacional y el anlisis del
desempeo. En este marco, la idea era que va la aplicacin de una serie de
principios de organizacin (en materia de especializacin, coordinacin, autoridad,
divisin del trabajo, etc.) era posible establecer modelos organizacionales
estndar que garantizaran el ptimo en la gestin pblica11.
Las burocracias de bienestar implican entonces la adopcin de la lgica de
produccin en serie fordismo- como forma de lograr proveer masivamente
servicios sociales universales a todos los habitantes de un Estado, llevando a que
se estructuren grandes organizaciones pblicas encargadas de suministrar
derechos como la educacin, la salud, la seguridad alimentara (polticas
agrcolas), el abasto de agua potable, as como la provisin va empresas
pblicas, de servicios como los transportes masivos (ferrocarriles, aerolneas,
flotas navieras), la electricidad, suministro de recursos financieros como los
subsidios al desempleo, a la industrializacin e innovacin en ciencia y tecnologa
y los sistemas de pensiones pblicos.
Se presentan entonces una creciente expansin y especializacin de los
funcionarios pblicos, dada el aumento de la complejidad de los asuntos que
tratan, se amplia el tamao de las nminas de personal, se amplan los sistemas
de carrera administrativa en el sentido weberianos y se diversifican los mbitos de
intervencin o sectores. Todo este proceso de expansin estatal y de provisin
pblica de bienes y servicios les da a los funcionarios un amplio margen de
maniobra frente a los funcionarios electos en materia de formulacin y gestin de
los asuntos a su cargo, surge la tecnocracia. Sin embargo la autonoma de que
gozan las burocracias de bienestar esta en la base de la crtica, hecha en la
10
John Maynard Keynes (1883 - 1946) fue un economista britnico cuyas ideas tuvieron un
fuerte impacto en las teoras econmicas y polticas modernas, as como tambin en las polticas
fiscales de muchos gobiernos. Es particularmente recordado por su aliento a una poltica de
intervencionismo estatal, a travs de la cual el Estado utilizara medidas fiscales y monetarias con
el objetivo de mitigar los efectos adversos de las recesiones, depresiones y perodos de auge
econmico. Los economistas lo consideran uno de los principales fundadores de la
macroeconoma moderna. Su obra central, la Teora General del Empleo, el Inters y el Dinero,
desafi el paradigma econmico imperante al momento de la publicacin en 1936. En este libro
Keynes presenta una teora basada en la nocin de demanda agregada para explicar las
variaciones del nivel general de actividad econmica, tales como las observadas durante la Gran
Depresin de los aos 30. Segn su teora, el ingreso total de la sociedad est definido por la
suma del consumo y la inversin; y en una situacin de desempleo y capacidad productiva no
utilizada, "solamente" pueden aumentarse el empleo y el ingreso total, incrementando primero los
gastos, sea en consumo o en inversin. Enciclopedia Wikipedia. John Maynard Keynes. Fecha de
consulta, 21 de abril de 2008. Disponible en http://es.wikipedia.org/wiki/John_Maynard_Keynes.
11
Martnez-silva, Mario. Op cit. Pgina 17.
21
22
tengan una mayor autonoma de gestin y que sus funcionarios gocen de mayor
libertad.12
GUIA DE TRABAJO PERSONAL NO PRESENCIAL
TIEMPO DE TRABAJO PERSONAL: DOCE HORAS
A continuacin se presenta la Gua de Trabajo para el estudiante en desarrollo de
la Unidad temtica segunda, con el fin de facilitar el auto-aprendizaje.
PREPARACION DE LA SESION PRESENCIAL.
A fin de aprovechar la actividad presencial, el estudiante debe preparar las
lecturas sealadas especficamente por el Docente para la sesin
correspondiente, partiendo de la bibliografa bsica y complementaria aqu
recomendada.
TALLER No. 1
Como una forma de llevar a la prctica las ideas trabajadas tericamente y de
retroalimentar este proceso, efectu las actividades que se sealan a continuacin
con el fin de compartirlas y confrontarlas en la sesin presencial:
1.34. Seleccione dos entidades pblica de su regin, puede ser una municipal y
otra departamental o una municipal y otra nacional, pero ambas deben ser mismo
sector.
1.35. Haga en una matriz o cuadro resumen una cronologa sobre lo que han sido
en esta dcada estas organizaciones, identifique en el cuadro, que funciones han
recibido o transferido y como esto ha impactado en sus organigramas,
presupuestos y nmero de personal a su cargo.
1.36. En estas identifique sus funciones, sus relaciones entre si (control jerrquico,
subsidiariedad, complementariedad, etc.) y con otras organizaciones locales o
regionales, grafique esa relaciones.
1.37. Describa las principales fuerzas o acontecimientos econmicos nacionales,
regionales o locales, que han afectado en el pasado reciente a las organizaciones
elegidas.
Pardo, Maria del Carmen. De la administracin pblica tradicional a la gobernanza: los servicios
civiles de carrera. El Colegio de Mxico. Documento presentado en el XI Congreso Internacional
del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Ciudad de Guatemala.
Guatemala. Noviembre de 2006. Pginas 3-4.
23
24
BIBLIOGRAFIA
Bibliografa bsica para el desarrollo de este captulo
1.43. Martnez-silva, Mario. En torno al libro Clsicos de la administracin
pblica. Contenido en Clsicos de la administracin pblica. Serie nuevas
lecturas de poltica y gobierno. Shafritz, Jay M. Hyde, Albert, compiladores.
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Universidad
Autnoma de Campeche. Fondo de Cultura Econmica. Primera edicin en
espaol. Mxico. 1999.
1.44. Pardo, Maria del Carmen. De la administracin pblica tradicional a la
gobernanza: los servicios civiles de carrera. El Colegio de Mxico. Documento
presentado en el XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administracin Pblica. Ciudad de Guatemala. Guatemala.
Noviembre de 2006.
1.45. Peters, Guy Captulo V. La Poltica de la Burocracia y; Captulo VI. La
poltica y la administracin pblica. Contenido en La poltica de la burocracia.
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Fondo de
Cultura Econmica. Primera edicin en espaol de la cuarta en ingles. Mxico D.F.
Mxico. 1999.
Bibliografa complementaria
1.46. Barzelay, Michael. Captulo VII. La administracin de las dependencias
"staff" enfocadas en el cliente; Captulo VIII. El paradigma posburocrtico desde
una perspectiva histrica. Contenidos en Atravesando la Burocracia. Una nueva
perspectiva de la administracin pblica. Primera edicin en espaol. 1998.
1.47. Hood, Christopher. Jackson, Michael. Captulo I. Vamos a organizarlos;
Captulo II. Las doctrinas y la persuasin en la argumentacin administrativa;
Captulo VI. Tres ejemplos de argumentacin administrativa; Captulo VII. La
ficcin y la metfora en la argumentacin administrativa. Contenido en la
argumentacin administrativa. Serie nuevas lecturas de poltica y gobierno.
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C. Universidad
Autnoma de Coahuila. Fondo de Cultura Econmica. Primera edicin en espaol.
Mxico. 1997.
25
NIDAD
II
CONCEPCIONES SOBRE
LAS ORGANIZACIONES
PBLICAS EN EL SIGLO XX
26
27
1.
Burocracia
14
28
29
17
Weber, Max. Dominacin legal con administracin burocrtica. Op cit. Pgina 174-175.
OLSEN, Johan P. Quizs sea el momento de redescubrir la burocracia. En: Reforma y
Democracia. Revista del Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CLAD-.
Caracas. No. 31. (feb., 2005).
18
30
31
CUESTIONARIO 1
Como una forma de analizar el grado de compresin de los conceptos, efectu el
siguiente cuestionario, a partir del texto de Weber, que se resea a continuacin, y
confronte las respuestas en la sesin presencial:
a. Por qu la conceptualizacin de Weber sobre la burocracia lleg a ser el
principals referente en el anlisis de las administraciones pblicas durante el siglo
XX?
b. Establezca las diferencias entre el modelo de burocracia propio de las
monarquas absolutistas con el modelo de burocracia legal racional
c. En que consiste la nocin de racionalidad del modelo burocrtico weberiano?
d. Qu rol juega la legalidad jurdica en la organizacin y funcionamiento de las
organizaciones pblicas en weber?
32
BIBLIOGRAFIA
Bibliografa bsica para el desarrollo de este captulo
1.63. Olsen, Johan P. Quizs sea el momento de redescubrir la burocracia.
Contenido en la Revista del Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo CLAD- Reforma y Democracia. No. 31. Caracas. Venezuela. Febrero
de 2005.
1.64. Oszlak, Oscar. Notas crticas para una teora de la burocracia estatal.
Contenido en Teora de la burocracia estatal: enfoques crticos. Oszlak, Oscar.
Compilador. Editorial Paidos. Biblioteca de las organizaciones modernas. Buenos
Aires. Argentina. Primera edicin. 1984
1.65. Weber, Max. Primera parte: Captulo III. Los tipos de de dominacin.
Numeral I. Las formas de legitimidad, Numeral II. La dominacin legal con
administracin burocrtica y Numeral III. Dominacin tradicional, nmero 9.
Dominacin estamental-patrimonial; Segunda parte: Captulo IX. Sociologa de la
dominacin. Numeral III. Esencia, supuestos y desarrollo de la dominacin
burocrtica. Contenidos en Economa y Sociedad. Fondo de Cultura Econmica
FCE-. Mxico. Decimosexta reimpresin. 2005.
Bibliografa complementaria
1. Lefort, Claude. Captulo 1. Que es la burocracia? Contenido en Teora de la
burocracia estatal: enfoques crticos. Oszlak, Oscar. Compilador. Editorial Paidos.
Biblioteca de las organizaciones modernas. Buenos Aires. Argentina. Primera
edicin. 1984.
33
2.
Organizacin
20
Los Estado Unidos es el lugar en donde se desarrolla la reflexin ms profusa sobre las
organizaciones, sin embargo no es el nico pas que define desarrollos, por ejemplo, en Francia
con el ingeniero Henry Farol, se establece a comienzos del siglo XX una aproximacin
complementaria a la que hace Taylor en los Estados Unidos y en la dcada de los sesenta, los
trabajo de Michel Crozier y Haroun Jamous hacen aportes en relacin con la sociologa de las
organizaciones y la toma de decisiones, por citas casos.
21
Parker Follet, Mary. Captulo VII. Cmo dar rdenes. Contenido en Clsicos de la
administracin pblica. Op cit.
34
22
35
operativa
1. Fo rmula la s es trategias
1.73.
Formula los planes operativos por
departamento: manuales de procedimiento ,funciones, estudio
s de tiempos y movimientos, entre otros
1.74._________________________________R
ealiza la coordinacin de las unidades adscritas a l
^
\
1. Ejecuta las actividades definidas en el manual
\ 2. Realiza la labor de inspeccin dlas actividades
^--------------------------------------------------------------------------------
Fuente: grfico elaborado a partir de los argumentos esbozados por: Stoner, James.
Freeman, Edward y Gilbert, Daniel. Administracin. Sexta edicin. Prentice-Hall
Hispanoamericana. Mxico. 1996.
36
24
37
25
38
39
BIBLIOGRAFIA
Bibliografa bsica para el desarrollo de este captulo
1.87. Barzelay, Michael. Captulo I. Ms all del paradigma burocrtico. Captulo
II. La necesidad de estrategias innovadoras. Contenidos en Atravesando la
Burocracia. Una nueva perspectiva de la administracin pblica. Primera edicin
en espaol. 1998. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. D.F.
1.88. Chevallier, Jacques. Loschak, Daniele. "La ciencia administrativa en los
Estados Unidos. Contenido en Ciencia administrativa: teora general de la
institucin administrativa". Instito Nacional de Administracin Pblica INAP-.
Tomo I. Madrid. Espaa. 1986.
1.89. Gulick, Luther. Notas sobre la teora de la organizacin. Contenido en
Clsicos de la administracin pblica. Op cit. Pgina 204.
1.90. Kahn, Robert. Katz, Daniel. Captulo XXIII. Las organizaciones y el
concepto de sistema. Contenido en Clsicos de la administracin pblica. Serie
nuevas lecturas de poltica y gobierno. Shafritz, Jay M. Hyde, Albert,
compiladores. Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica,
A.C. Universidad Autnoma de Campeche. Fondo de Cultura Econmica. Primera
edicin en espaol. Mxico. 1999.
1.91. Parker Follet, Mary. Captulo VII. Cmo dar rdenes. Contenido en
Clsicos de la administracin pblica. Op cit.
1.92. Simon, Herbert Alexander. Captulo XVI. Los proverbios de la
administracin. Contenido en Clsicos de la administracin pblica. Op cit.
Pgina 274.
40
3. Empresa pblica
Con ocasin de la creciente intervencin y regulacin del Estado sobre la
economa y la vida social de los individuos, emergen una serie de organizaciones
pblicas particulares: las empresas pblicas, estas son organizaciones
configuradas para la provisin de servicios sociales que las sectores privados no
provean y por ende se soportan en lgicas de la administracin de empresas y las
teoras de la organizacin, pero a su vez por su origen estatal, tienden a ser
analizadas tambin con las doctrinas provenientes de la ciencia poltica y el
derecho constitucional y administrativo.
En este orden, la empresa viene a configurar a mediados del siglo XX, la
expresin material del intervencionismo del Estado de Bienestar28, sin embargo no
es claro su estatuto epistemolgico, es un tipo de burocracia o es una empresa
comercial. En este orden, a continuacin se busca dar cuenta de interrogantes
como: Que es una empresa?, que la diferencia de otro tipo de organizaciones
pblicas?, que la asemeja o diferencia de las empresas privadas?, adems, en la
actualidad, el marco de los procesos de reestructuracin del Estado, es posible
hablar de la pertinencia de empresas pblicas hoy?
3.1.
Existen tres interpretaciones principales sobre la idea de Estado de bienestar: 1. Estado del
bienestar hace referencia a la provisin de servicios de bienestar por el Estado; 2. Un Estado del
bienestar es un modelo ideal donde el Estado asume la responsabilidad primaria del bienestar de
sus ciudadanos. Esta responsabilidad es comprensiva, porque se consideran todos los aspectos
del bienestar; un "sistema de seguridad", no es suficiente. Es universal, porque cubre a cada
persona, a la que la legislacin otorga derechos positivos; 3. Estados del bienestar puede
identificarse con sistemas generales de bienestar social. En muchos "estados del bienestar", el
bienestar no se proporciona actualmente por el Estado, sino por una combinacin de servicios
independientes, voluntarios y gubernamentales. Enciclopedia en lnea, Wikipedia. Estado del
bienestar. Fecha de consulta, 21 de abril de 2008. Disponible en Internet:
http://es.wikipedia.org/wiki/Estado_de_bienestar.
29
Currie, Lauchlin. Organizacin de la administracin pblica en Colombia. Contenido en
Reorganizacin de la rama Ejecutiva del Gobierno de Colombia. Informe de una misin. Imprenta
Nacional. Bogot. Colombia. 1952.
41
30
Guilln, Nicols. Las relaciones entre el Gobierno Central y las empresas pblicas:
planteamiento del problema. Contenido en: Teora de la burocracia estatal: enfoques crticos.
Oszlak, Oscar. Compilador. Editorial Paidos. Biblioteca de las organizaciones modernas. Buenos
Aires. Argentina. Primera edicin. 1984.
31
Guilln, Nicols. Op cit. Pginas 345-346.
42
En este mbito, se asume que ambas formas son iguales, pues al ser ambas
productoras de bines o servicios, se ven enfrentadas a las mismas problemticas,
de hay que el anlisis de las organizaciones pblicas, desde este enfoque tiende a
asumirse como un problema tcnico de diseo y desempeo, por lo cual toma
prestado los principios y doctrinas de gestin y administracin desarrollados para
la empresa privada.
Dado que los fines de las empresas pblicas son definidas desde el mbito
poltico, se re-vive en la conceptualizacin administrativa la dicotoma la poltica y
administracin que plantea Wilson (1887), por lo que se considera, que la empresa
goza de autonoma para definir como configura su operacin y por ende es un
instrumento del gobierno.
La empresa pblica desde la economa poltica, maneja una serie de
caractersticas que lo asemejan a la firma de la teora clsica 33, estas
caractersticas son:
1.97. Las opciones de comportamiento que tiene la organizacin La empresa
pblica al igual que la empresa privada se caracteriza por incluir una tecnologa
que limita marcadamente las opciones disponibles, pues esta le define una funcin
de produccin (insumos necesarios, proceso de transformacin y productos con
determinadas caractersticas) y por ende una senda de profundizacin y
explotacin.
1.98. Cuales sern los estados futuros de la empresa, segn las alternativas de
accin que asume
La empresa se caracteriza por el hecho de que los efectos de sus acciones son
relativamente concentrados y no tienden a difundirse en una complicada cadena
de causa-efecto en el resto de la sociedad en la que esta se encuentra inserta.
1.99. Su funcin de preferencias es unidimensional o relativamente sencilla Se
asume que su objetivo es igual a la funcin de preferencias en la teora
econmica de la firma, a saber, la maximizacin de beneficios, con lo cual se
define una orientacin nica de su accionar.
1.100. Las relaciones con el contexto
32
Crozier, Michel. "El fenmeno burocrtico: ensayo sobre las tendencias burocrticas de los
sistemas de organizacin modernos y sus relaciones con el sistema social y cultural" Volumen 1 y
2. Amorrortu. Buenos Aires. Argentina. 1969.
33
Guilln, Nicols. Op cit. Pginas 354 a 361.
43
Las empresas pblicas como toda forma social, se ven afectadas por los vaivenes
de la economa domestica e internacional y por las doctrinas vigentes sobre
diseo organizacional, en este sentido, sin distingo de la situacin de utilidades o
perdidas que genere la empresas, su existencia y la estructura interna y funcional
se ve modificada por los procesos de reforma de la intervencin del sector pblico
en la economa.
Para el caso de Latinoamrica, la reforma del Estado acaecida desde la dcada
de los ochenta, cuestiona y reduce el carcter nacional y las funciones
desarrollistas de las empresas pblicas y, aquellas organizaciones que no son
privatizadas, se les impone un modelo de organizacin y provisin de bienes y
servicios pblicos segn el concepto de oferta y demanda, por lo que se deja de
lado la nocin de satisfaccin de las necesidades nacionales para el desarrollo,
de ejecucin de una funcin de Estado.
La reforma de las empresas pblicas en Latinoamrica, en las dcadas de los
ochenta y noventa, implica entonces, el fin de la direccin planeadora en el
marco de un modelo macroeconmico industrializante - para dar paso a
organizaciones con caractersticas microeconmicas, slo oferta y demanda, lo
cual modifica su estructura interna y ciertos procesos como su planeacin
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indicativa. En este sentido, tomando como ejemplo, el caso de la reforma que vivi
la Empresa Colombiana de Petrleos ECOPETROL- en la dcada de los
noventa, se observa que la estructura orgnica es modificada para dar paso a
una forma organizacional que fracciona el proceso industrial acumulado en
mltiples satlites dispersos en el mercado. Cada actividad industrial debe ser
concebida como empresa separada, como unidades que compiten en el mercado
y entre ellas mismas. ECOPETROL es reducida a una empresa de caractersticas
macroeconmicas, dominada por la oferta y la demanda, cuyos conceptos
econmicos implican satisfacer el deseo de los consumidores que maximizan las
utilidades y pueden pagar la mercancacon la reestructuracin, ECOPETROL
pierde su perspectiva macro de satisfacer necesidades y el consumo del sistema
econmico del pas36
Con la reestructuracin del Estado la planeacin indicativa del Estado, se
desarrolla en una gestin competitiva de los recursos. ECOPETROL realiza una
planeacin cuyo objeto es construir como mercado lo que anteriormente se
conceba como necesidad, siendo innecesaria la planeacin del desarrollo: los
planes indicativos deben proveer la suficiente informacin al mercado para que los
inversionistas realicen la asignacin de recursos 37
El Grfico 2, muestra las diferencias en materia de estructuras organizacionales
que implican el modelo de produccin masiva (fordismo) 38 y flexible en
ECOPETROL.
36
Galindo, Pedro. De una estructura integrada a una estructura flexible: el caso de las relaciones
industriales en ECOPETROL. Contenido en Globalizacin, apertura econmica y relaciones
industriales en Amrica Latina. Arango, Luz Gabriela. Lpez, Carmen Marina. Compiladoras.
Universidad Nacional de Colombia. Facultad de Ciencias Humanas. Centro de Estudios Sociales
CES-. Bogot. Colombia. Enero de 1999.
37
Galindo, Pedro. Op cit. Pgina 392.
38
Henry Fayol (1841-1925) concibi la administracin como funcin universal de las empresas,
la cual comprenda un proceso dividido en las etapas de previsin, organizacin, direccin,
coordinacin y control. Formul 14 principios flexibles y susceptibles de adaptarse a todas las
necesidades, aunque el nmero de principios de la administracin no tiene lmite en contraste
con desde Jackson y Hood, enfoc su inters en los puestos directivos de las empresas. Martnezsilva, Mario. En torno al libro Clsicos de la administracin pblica.Op cit. Pgina 11.
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