Lua Nova

ISSN: 0102-6445
luanova@cedec.org.br
Centro de Estudos de Cultura Contempornea
Brasil

Portales, Carlos
PARA ONDE VAI O MULTILATERALISMO NAS AMRICAS? PROJETOS SUPERPOSTOS NUM
PERODO DE MUDANAS GLOBAIS
Lua Nova, nm. 90, 2013, pp. 203-243
Centro de Estudos de Cultura Contempornea
So Paulo, Brasil

Disponvel em: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=67329384008

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Rede de Revistas Cientficas da Amrica Latina, Caribe , Espanha e Portugal
Projeto acadmico sem fins lucrativos desenvolvido no mbito da iniciativa Acesso Aberto

PARA ONDE VAI O MULTILATERALISMO NAS

AMRICAS? PROJETOS SUPERPOSTOS NUM
PERODO DE MUDANAS GLOBAIS*
Carlos Portales

A proliferao de novos organismos internacionais durante

as ltimas dcadas e o aparecimento de diversas referncias na Amrica Latina e no Caribe (ALC) um fenmeno
que expressa mudanas mais profundas nas relaes internacionais da regio, que no se restringem ao hemisfrio,
como durante a Guerra Fria, mas que se abrem para perspectivas mais globais.
Em primeiro lugar, o alcance do termo regio est em
questo. Em algumas anlises se d a ele o sentido hemisfrico, pan-americano a antiga ideia de Hemisfrio Ocidental, materializada na Organizao dos Estados Americanos
(OEA) em 1948, nas Cpulas das Amricas em 1994 e buscada na rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca). E
regio tambm pode referir-se ao espao da ALC, projeto
com razes bolivarianas ps-independentistas e com vnculos
mais recentes com o Grupo do Rio, desde 2012 Comunidade
dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos (Celac).
Este artigo, A donde va el multilateralismo en las Amricas? Proyectos superpuestos en un perodo de cambios globales, foi traduzido por Fernando Pinheiro.
*

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Outros, como a Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul), de 2008, usam o termo para conotar espaos mais circunscritos, no caso a Amrica do Sul. Ele deve agregar ainda
as sub-regies: o Caribe (Comunidade do Caribe, Caricom); a
Amrica Central, Sistema de Integrao Centro-Americano
(Sica); a sub-regio andina, Comunidade Andina de Naes
(CAN); o Mercado Comum do Sul (Mercosul); e entidades
que se referem a grupos organizados com base em polticas comuns diante de terceiros, a Aliana do Pacfico (AP);
assim como aquelas com orientao poltico-ideolgica
comum, a Alternativa Bolivariana para os Povos de Nossa
Amrica (Alba). Recorre-se inclusive ao mbito dos vnculos
histrico-culturais, as Cpulas Ibero-Americanas, de 1991.
Torna-se necessrio precisar em que sentido se utiliza o termo regio e qual seu alcance.
Para entender o multilateralismo regional, devemos examinar que organismos ou entidades o configuram; em torno
de que temas se organiza; e como as transformaes do sistema internacional ps-11 de setembro de 2001 associadas s
mudanas sociopolticas domsticas condicionam sua evoluo. Faremos referncia construo institucional do multilateralismo e aos temas de cooperao (voluntria) ou de
integrao (por cesso ou ao menos limitao de soberania)
centrados em diversas reas. Analisaremos a natureza jurdica
dos organismos, o alcance das obrigaes que adquirem os participantes, a tomada de decises, os mecanismos de soluo de
controvrsias, os recursos financeiros e de pessoal. Finalmente,
exploraremos fontes potenciais de mudana: as polticas externas dos principais atores; suas estratgias de desenvolvimento e
sua insero no sistema internacional; e o modelo de interao
ou cooperao visado.

Meio sculo de multilateralismo

O multilateralismo regional contemporneo desenvolve-se
no marco das Naes Unidas. O Tratado Interamericano de
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Assistncia Recproca (TIAR) formalizou em 1947 um sistema de segurana hemisfrico e em 1948 a Carta de Bogot
outorgou uma nova institucionalidade ideia pan-americana na OEA. A centralidade das preocupaes polticas e de
segurana ficou demonstrada entre 1948 e 1959: os rgos
polticos foram convocados sete vezes em casos de conflitos interestatais, golpes de Estado ou ameaas entre pases
membros (Shaw, pp.72-4).
Os direitos humanos e a democracia aparecem em etapas posteriores da OEA. Ainda que a Declarao Americana
dos Direitos e Deveres do Homem tenha precedido a Declarao Universal dos Direitos Humanos, o sistema interamericano estabeleceu a Comisso Interamericana de Direitos
Humanos (CIDH) apenas em 1959. A criao de uma Corte
Interamericana de Direitos Humanos demoraria outra dcada (Goldman, 2009, pp.856-87). A democracia representativa
mencionada na Carta permaneceu no plano retrico at os
anos 1990. Mesmo que o mbito econmico tenha sido o de
maior interesse para os latino-americanos na criao de um
organismo regional no ps-guerra, a cooperao econmica
dos Estados Unidos limitou-se ao fomento do investimento
privado e a limitados crditos pblicos. A ideia de um banco
interamericano s foi aceita pelos Estados Unidos na segunda metade dos anos 1950.
Entre 1960 e 1989, a OEA permaneceu como o principal
organismo regional nos mbitos de segurana e poltica exterior.
Os ministros das Relaes Exteriores ou o Conselho Permanente reuniram-se em 18 oportunidades entre 1959 e 1982
para tratar de casos de instabilidade na regio. Nessa etapa,
sete reunies tiveram como centro a situao de Cuba, sendo
a mais crucial a que excluiu esse pas, em 1962, de sua participao na OEA. O mecanismo de segurana operou dentro dos parmetros da Guerra Fria, ainda que tambm tenha
resolvido conflitos interestatais tradicionais. No entanto, a
Guerra das Malvinas, em 1982, criou uma fissura importan-

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te entre seus membros e os mecanismos de segurana no

voltaram a ser convocados at 1989, situao em que no se
autorizou a invaso do Panam.
Em direitos humanos, a CIDH adquiriu papel cada vez
mais importante, preparando informes sobre os pases mais
afetados e atuando contra sua violao pelas ditaduras sul-americanas. Adotou-se a Conveno Americana de Direitos
Humanos (ocorrida em San Jos de Costa Rica, em 1969)
em vigncia em 1978. Em 1982, a Corte emitiu sua primeira opinio consultiva e em 1988 sua primeira deciso em
assuntos contenciosos. No final desse perodo, a instalao
do sistema interamericano de direitos humanos havia sido
completada (Pasqualucci, 2003). A integrao econmica
no esteve presente no nvel hemisfrico nesse perodo, ainda que os Estados Unidos tenham aberto um espao para
apoiar a integrao latino-americana por meio do Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID).
At 1960, a OEA era a organizao regional per se. A
ideia de integrao latino-americana havia se desenvolvido desde os anos 1950 para superar a crise do modelo de industrializao por substituio de importaes. Inspirados em Ral
Prebisch e na Comisso Econmica para a Amrica Latina e
o Caribe (Cepal), das Naes Unidas, buscava-se ampliar os
mercados internos sem alterar substancialmente a proteo
em relao a terceiros (Mallorquin, 2012, pp.169-96). Foi
esse o incio das organizaes regionais latino-americanas.
No entanto, elas no lograram implementar os compromissos assumidos, e muito menos ampli-los. A Associao Latino-Americana de Livre Comrcio (Alalc), de 1960, composta
pelo Mxico e pases sul-americanos, visava criar uma zona
de livre-comrcio em doze anos, prazo que foi aumentado
para vinte anos em 1969, sem chegar a completar-se (Guerra Borges, 2012). Diante da falta de resultados significativos
surgiram projetos sub-regionais. J em 1969, Bolvia, Chile,
Colmbia, Equador e Peru alm da Venezuela (1973)
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formaram o Pacto Andino, que se traduziria na reduo de

tarifas alfandegrias inter-regionais e tambm em polticas
comuns de desenvolvimento industrial e de trato do investimento estrangeiro. Em 1976, o Chile retirou-se do Pacto, a
iniciativa perdeu seu mpeto durante a crise dos anos 1980 e
tambm no atingiu seus objetivos.
Na Amrica Central, Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicargua e Costa Rica estabeleceram o Mercado
Comum Centro-Americano, em 1960, que chegou a conseguir um comrcio recproco equivalente a um quarto das
exportaes totais dos pases da regio no fim dos anos
1970. No entanto, a guerra entre El Salvador e Honduras,
em 1969, levou retirada de Honduras. Tudo isso, somado
aos conflitos em El Salvador, queles derivados da revoluo sandinista na Nicargua e aos efeitos da crise dos anos
1980, produziu o estancamento do comrcio inter-regional
e desacreditou as instituies de integrao centro-americanas por uma dcada.
Em sntese, nesse perodo a OEA foi ampliando sua preocupao temtica e excluindo a integrao comercial. Essa
se colocou como uma aspirao no nvel latino-americano
e foi implementada em mbitos sub-regionais, mesmo que
sem atingir os objetivos planejados. Os organismos internacionais gerados cumpriam tarefas de acordo com seus tratados constitutivos, mas em reas que no se sobrepunham.
O fim da Guerra Fria levou busca de novos paradigmas. No marco de uma revitalizao do multilateralismo,
as Amricas e a ALC seguiram esse caminho. Esse perodo
est marcado por mudanas na regio: a abertura economia internacional, o ocaso das guerras civis centro-americanas e o fim das transies para a democracia nos pases
do Cone Sul.
A OEA em que o Canad havia ingressado em 1990
adotou o Compromisso de Santiago com a Democracia
e a Renovao do Sistema Interamericano em 1991, que

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enunciou novas direes a seguir, e por iniciativa dos Estados Unidos, comeou o processo das Cpulas das Amricas,
em Miami, em 1994, buscando recolher as convergncias
que surgiam para a ao multilateral sobre a base da adeso
democracia e a abertura ao livre-comrcio, dando novo
impulso a um projeto hemisfrico. Alcanara-se assim certo
consenso, que durou uma dcada.
Em matria de segurana hemisfrica, a incorporao de
novos problemas agenda (como o narcotrfico, o terrorismo e o crime transnacional organizado) e o impulso dado s
medidas de fomento confiana e segurana para voltar a
abordar os temas interestatais numa OEA renovada expressaram-se na Declarao sobre Segurana nas Amricas, no
Mxico, em 2003. Essa nova agenda de segurana multidimensional enfatizou a vinculao a diversas agncias internacionais em matria de narcotrfico, terrorismo e segurana cidad. Por outro lado, as Reunies Ministeriais de Defesa
geraram novo mbito de contatos entre os pases do hemisfrio. A OEA manteve certo papel nos temas de preveno
de conflito interestatal.
Em direitos humanos, a CIDH foi seguida pela ao de
governos (Argentina, Chile e Uruguai) que estabeleceram procedimentos para enfrentar as violaes de direitos humanos em seu passado recente e recebeu convites
do Brasil e do Mxico para avaliar sua situao quanto aos
direitos humanos. Aumentaram tambm os casos diante
da Corte Interamericana. Por outro lado, durante os anos
1990, vrios pases aceitaram a jurisdio da Corte, exercida
em 2013 sobre 21 Estados.
Uma grande mudana aps a Guerra Fria foi a criao de mecanismos multilaterais para a defesa e promoo
da democracia na OEA. O Compromisso de Santiago e a
Resoluo 1.080 (XXI), de 1991, incorporados Carta
pelo Protocolo de Washington, de 1992, permitiram a
ao da organizao em caso de ruptura de um regime
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democrtico. O processo normativo alcanou seu auge

com a Carta Democrtica Interamericana em 2001. Produziu-se uma transformao na preocupao original
pela segurana internacional e proteo democracia de
acordo com os conceitos predominantes no ps-Guerra
Fria e concordes com as transformaes que se deram na
Amrica Latina na dcada precedente.
A Declarao Iniciativa para as Amricas do presidente
Bush Jr. preconizou pela primeira vez a integrao comercial como programa para o hemisfrio. Ideia essa que se
tentou implementar durante as administraes Clinton e
Bush Jr. por meio das negociaes da Alca, mas que no se
concretizou.
Paralelamente, os mecanismos de integrao na ALC
tambm passaram por profunda modificao aps a crise
da dvida externa dos anos 1980. O financiamento do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do Banco Mundial
para enfrent-la implicou promover reformas de mercado
(privatizaes, desregulamentaes e reduo de barreiras
comerciais) que foram alm do reestabelecimento da estabilidade macroeconmica e abriram as economias latino-americanas s exportaes. Nesse marco transformaram-se
e foram revitalizados mecanismos de integrao comercial, emergindo um novo regionalismo ou regionalismo
aberto, que no mais visa criar um mercado ampliado com
barreiras ao exterior, mas integrar-se para obter vantagens
competitivas num processo aberto ao mercado mundial
(Giordano e Devlin, 2011).
Uma expresso da mudana nos termos das negociaes comerciais foi a criao do Tratado Norte-Americano
de Livre Comrcio (Nafta, na sigla em ingls) em 1994, o
primeiro acordo que incluiu um pas latino-americano e
os dois pases anglo-saxes da Amrica do Norte. No s
acertou-se uma reduo de tarifas alfandegrias, mas tambm regulamentaes em diversos mbitos macroeconmi-

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cos (incluindo comrcio de servios e investimentos), que

fixaram um marco para esses pases, estabelecendo a maior
zona de livre-comrcio no hemisfrio.
No mbito latino-americano, os processos regionais de
integrao comercial revitalizaram-se aps a crise dos anos
1980 e muitos dos organismos e entidades passaram a
abranger novos mbitos para alm do comercial, incluindo
temas de poltica exterior, segurana, democracia e direitos humanos. Na Amrica Central foi relanado o Sistema de
Integrao Centro-Americana (Sica), incluindo a participao
de Belize e Panam. O Protocolo de Tegucigalpa, de 1993,
ampliou os objetivos, incluindo paz, liberdade, democracia
e desenvolvimento. Os avanos logrados no intercmbio
comercial deram-se fortalecendo uma vocao exportadora e de integrao com os mercados dos Estados Unidos e
Europa. J os pases andinos buscaram em 1989 um redirecionamento do processo de integrao sub-regional, abandonando o modelo de substituio de importaes e fortalecendo os mecanismos de mercado pela via de uma zona
de livre-comrcio que se aspirava concretizar em 1993. Em
1997 criaram-se estruturas polticas substituindo o Pacto
Andino pela Comunidade Andina (CAN) e completou-se a
adoo de uma institucionalidade com elementos similares
aos europeus. No entanto, os avanos formais no lograram implementao.
A transio para a democracia na Argentina e no Brasil
durante os anos 1980 abriu o caminho para uma reavaliao
profunda da rivalidade que subjazia a suas polticas externas.
O processo de criao de confiana mtua gerado por seus
governantes abriu caminho para a cooperao estratgica,
cimento da criao com o Paraguai e o Uruguai do Mercosul. Seu incio foi marcado pelo processo de revitalizao
da integrao com base em economias mais abertas ao mercado internacional. O Mercosul ampliou seu alcance por
meio do Foro de Consulta Poltica, que busca a coordenao
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no mbito das polticas pblicas, especialmente as sociais.

Adotou-se tambm uma clusula democrtica com o Protocolo de Ushuaia em julho de 1998 como resposta ao malogrado
golpe contra o presidente Juan Carlos Wasmosy, do Paraguai.
No entanto, as crises econmicas no Brasil, de 1998 a 1999,
e na Argentina, de 2001 a 2002, acabaram provocando um
freio nos avanos da integrao e estancaram quando no
reverteram a abertura para o mundo.
As posies comuns latino-americanas diante das guerras civis na Amrica Central tiveram impacto duradouro
na criao de entes polticos que se projetaram em direo
ao futuro. A formao do Grupo de Contadora, em 1983
Mxico, Colmbia, Venezuela e Panam , com uma postura de negociao na Amrica Central, e posteriormente
com a criao do Grupo de Apoio a Contadora, de 1985
formado pelas novas democracias de Argentina, Brasil, Peru
e Uruguai , e em seguida o processo de Esquipulas, em
que a Costa Rica logrou envolver os demais pases centro-americanos, geraram outro espao poltico. Essas posies
comuns constituram um antecedente fundamental para
a formulao de estratgias a partir da ALC. A paz centro-americana contribuiu para impulsionar durante os anos
seguintes a integrao dessa sub-regio. O Grupo do Rio
formou-se em 1986 exercendo uma incipiente representao regional informal por um quarto de sculo.
A defesa da democracia foi preocupao importante
do Grupo: o Panam foi suspenso durante o governo de
Manuel Noriega e expulso aps a invaso dos Estados Unidos em 1990; o governo de Alberto Fujimori foi suspenso
aps o autogolpe de 1992; e o Grupo manteve-se atento ao
apoiar os processos democrticos na regio. Essas preocupaes foram complementares s novas instituies de defesa e promoo da democracia pela OEA.
Nesse perodo tambm se desenvolveu a Cpula Ibero-Americana, que rene os pases ibricos e suas antigas

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colnias na Amrica. Essa comunidade surgiu por iniciativa

espanhola, dando contedo nova poltica internacional
da democracia espanhola, fortemente apoiada pela monarquia e inserida no processo de expanso de empresas hispnicas na ALC. A reunio dos chefes de Estado e de governo
acompanhada por reunies ministeriais de cooperao e
intercmbio entre seus membros.
No fim do milnio, as Amricas contavam com numerosos processos multilaterais revitalizados. A integrao
econmica e comercial tinha pela primeira vez um horizonte comum, havia uma convergncia de valores polticos
democrticos na quase totalidade dos pases e os projetos
sub-regionais buscavam uma abertura exterior em diversos
graus. A ideia de um espao hemisfrico no era contraposta
de uma voz latino-americana e aceitavam-se as diferenas
prprias de cada mbito. A cobertura temtica dos organismos que se desenvolveram chegou a ter muitas reas de
sobreposio. A nova onda multilateral coincidiu com um
estreitamento dos entendimentos em temas bsicos entre os
Estados Unidos e a Amrica Latina, mas sem deixar de lado
o crescimento de maior assertividade da ALC em sua atuao
poltica internacional. Essas tendncias comearam a contrapor-se na medida em que avanava o novo milnio e mudava
a poltica externa dos Estados Unidos.

Crise do multilateralismo regional e projetos divergentes

No contexto do ps-11 de setembro de 2001, emergiram
importantes diferenas e rupturas na evoluo do multilateralismo regional. As mudanas da poltica externa norte-americana, especialmente a luta antiterrorismo e a guerra do Iraque, assim como as mudanas polticas na ALC,
levaram formao de grupos com posies no apenas
diferentes, mas at hostis a Washington. Se em setembro de
2001 a ALC havia dado respaldo aos Estados Unidos pelos
atentados terroristas, durante a guerra do Iraque a posio
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da maioria dos pases no coincidia mais com a dos Estados

Unidos e os dois membros no permanentes do Conselho
de Segurana Chile e Mxico no apoiaram a autorizao para o uso da fora solicitado em maro de 2003.
A OEA no conseguiu recuperar a primazia nos assuntos de segurana: no mbito centro-americano continuou
exercendo certo papel e tem desempenhado um rol de
coadjuvante no processo de desmobilizao na Colmbia,
mas, em 2012, os quatro pases da Alba que ainda pertenciam ao TIAR Bolvia, Equador, Nicargua e Venezuela
anunciaram sua retirada desse tratado. Por outro lado,
novas iniciativas na Amrica do Sul tm-se ocupado desses
assuntos.
A criao de uma rea de livre-comrcio regional
tampouco foi exitosa. As negociaes da Alca foram lentas e complexas: em 1995, a I Reunio Ministerial sobre
Comrcio, ocorrida em Denver, organizou a preparao
das negociaes, que s tiveram incio em 1998. Trs rascunhos de texto foram preparados, mas as dificuldades
levaram os participantes em 2003, em Miami, a distinguir
nveis de compromisso dentro da negociao, aceitando-se uma rea comum e acordos adicionais voluntrios.
Apesar disso, na VI Cpula em Mar del Plata, em 2005,
a Venezuela e os pases do Mercosul manifestaram no
estarem dadas as condies para finaliz-los, pondo fim a
uma dcada de negociaes. O contexto havia mudado, e
a viso estratgica de vrios dos atores era outra.
Esse processo abriu caminho, no entanto, para numerosos acordos de livre-comrcio bilaterais entre Estados Unidos e Chile, em 2004; Amrica Central e Repblica Dominicana (Cafta-RD, em 2006-2009); Peru, em 2009; Panam,
em 2011; e Colmbia, em 2012. E tambm entre Canad
e Chile, em 1997; Costa Rica, em 2002; Peru, em 2009; e
Colmbia, em 2011, agregando-se s negociaes j concludas Panam, em 2010, e Honduras, em 2011. Antecedendo

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o Nafta, o Mxico havia celebrado um acordo bilateral com

o Chile, em 1991, com caractersticas similares e estabeleceu tambm Acordos de Livre Comrcio (TLC, na sigla em
espanhol) com Colmbia e Venezuela (G-3), em 1995; com
a Costa Rica, em 1995; Nicargua, em 1998; El Salvador,
Guatemala e Honduras, em 2001; e Uruguai, em 2004. Essa
rede de acordos associada que vincula os pases latino-americanos entre si configura o chamado spaghetti bowl,
que hoje caracteriza o entrelaamento de acordos comerciais sobrepostos nas Amricas (Giordano e Devlin, 2011).
No plano sub-regional, o processo centro-americano
(Sica e acordos com terceiros) fez que as exportaes e
importaes centro-americanas chegassem a representar
quase 70% do PIB da regio (comparado a 40% no resto
da ALC) e que na composio de suas exportaes passasse a prevalecer as manufaturas em 1990, dos dez principais produtos exportados para os Estados Unidos oito
eram primrios, e em 2007 sete eram produtos manufaturados (Beteta, 2012).
Os intentos de fortalecimento da CAN chocaram-se
com as mudanas polticas domsticas em vrios de seus
membros. A Venezuela com Hugo Chvez, a Bolvia sob a
presidncia de Evo Morales e finalmente o Equador com
Rafael Correa criticaram a globalizao e a abertura externa de suas economias, retomando orientaes protecionistas. As divergncias de orientao afetaram principalmente
as negociaes da CAN com pases terceiros e erodiram o
projeto comum. Nem a Venezuela, nem a Bolvia nem o
Equador aceitaram as negociaes com os Estados Unidos.
O Peru e a Colmbia obtiveram TLC bilaterais, que entraram em vigor em 2010 e 2012, e a negociao da CAN
com a Unio Europeia (UE) complicou-se e foi rompida
em 2008, celebrando-se ento um acordo da UE com a
Colmbia e o Peru em 2010. A Venezuela havia se retirado
da CAN em 2006. A continuidade da CAN s se explica
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por ser ela o marco para as correntes comerciais vigentes

entre os atuais membros, que reconhecem preferncias
especiais para os pases de menor desenvolvimento relativo (Bolvia e Equador).
O Mercosul tambm teve problemas. O objetivo de um
mercado comum no foi plenamente alcanado: h setores
fora da livre circulao, problemas de coordenao de polticas macroeconmicas tm sido causa de crises, os pases
menores Paraguai e Uruguai sentem-se desfavorecidos e
a incorporao das normas do Mercosul aos sistemas nacionais tem sido baixa. Ainda que em 2002 tenha entrado em
vigncia um Mecanismo de Soluo de Controvrsias, na
prtica os presidentes do Brasil e da Argentina tm resolvido as principais crises do mecanismo (Malamud, 2005,
pp.138-64). As polticas econmicas durante o novo milnio
no deram continuidade ao aumento da abertura, ressurgindo tendncias protecionistas. Contudo, a eliminao de
divergncias estratgicas entre Brasil e Argentina foi crucial
para manter vivo o processo (Gomez Mera, 2005). O Mercosul no obteve acordos comerciais com grandes mercados externos. A recente incorporao da Venezuela aps a
suspenso do Paraguai, em 2012, e as negociaes para o
ingresso pleno da Bolvia e eventualmente do Equador assinalam uma mudana de prioridades: a ampliao do bloco sob sua estrita implementao e o aprofundamento das
regulaes comerciais.
Qual tem sido a evoluo dos entes regionais com
maior nfase poltica? Durante a primeira dcada do milnio duas tendncias se entrecruzaram maior ampliao e
menor profundidade , mudando a ideia e a prtica original. Em primeiro lugar, completou-se a ampliao do Grupo do Rio para todos os pases da ALC, com a incorporao de Belize, em 2005; da Guiana, Haiti e Cuba, em 2008;
assim como de Suriname e Jamaica, em 2009. Porm, com
o ingresso de Cuba por iniciativa do Mxico, aban-

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donou-se na prtica o requisito do governo democrtico

como condio de participao. Por outro lado, a partir
de 2004, a atividade do Grupo diminuiu: a Cpula anual
realizou-se apenas trs vezes. Os pases comearam a divergir quanto s formas de exerccio da democracia, particularmente em casos de polarizao, enfraquecimento da
separao de poderes e liberdade de imprensa, mas tambm no carter do Grupo do Rio como voz da ALC diante
do resto do mundo.
O Brasil reuniu a ALC na cidade de Salvador, em 2008,
na Cpula da Amrica Latina e Caribe sobre Integrao
e Desenvolvimento (CALC), margem do Grupo do Rio,
provocando a necessidade de redefinir os projetos de cooperao da ALC. A Cpula Grupo do Rio-CALC, realizada
na Riviera Maia, Mxico, em fevereiro de 2010, abriu espao para a convergncia dos processos e a instalao de uma
nova referncia, denominada Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos (Celac), com todos os pases do
hemisfrio, exceto Estados Unidos e Canad. No entanto, a
variedade de regimes abrigados na Celac torna menos profundos seus consensos bsicos. A democracia permaneceu
como declarao geral na agenda comum. A Celac continua como a voz regional nos dilogos com pases e grupos
de pases das Naes Unidas e a interlocutora com a Europa na Cpula Celac-UE. Essa vocao foi reivindicada pela
troika (Chile, Cuba e Venezuela) em seu giro pela ndia e
China, em agosto 2012, para estabelecer dilogos anuais
com essas duas potncias (Portales, 2012). Contudo, a interlocuo regional com a frica e com os pases rabes reside
agora em outra entidade.
A partir de 2004, o panorama chegou a ser ainda mais
complexo. Tentam-se formar identidades mais circunscritas:
primeiro, a ideia de uma nova (sub)-regio sul-americana.
Essa viso principalmente do Brasil, que viu a assinatura do Nafta como o abandono da regio pelo Mxico e
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considerou as preocupaes da Amrica Central e do Caribe como mais vinculadas aos Estados Unidos e alheias aos
pases sul-americanos. J em 2000, o Brasil convocou uma
Cpula Sul-Americana, propiciando um dilogo entre as
organizaes sub-regionais com vista convergncia e pondo nfase na infraestrutura da integrao, na energia, nos
transportes e nas telecomunicaes. Contudo, esses objetivos foram inicialmente postulados como complementares
s iniciativas hemisfricas ento em curso, entre elas o Sistema Interamericano de Proteo aos Direitos Humanos
(SIPDH), incluindo a integrao econmica no hemisfrio
(Flacso, 2007, pp.15-34). Um passo adicional foi dado em
dezembro de 2004 em Cuzco, ao se constituir a Comunidade
Sul-Americana de Naes (CSN). Ali se acordou o concerto
poltico e diplomtico sul-americano para
[...] afirmar a regio como um fator diferenciado e dinmico
em suas relaes externas; [...] a convergncia entre
Mercosul, CAN e Chile com a associao da Guiana e
do Suriname; [...] a integrao fsica, energtica e de
comunicaes na Amrica do Sul; [...] a harmonizao
de polticas [...]; a transferncia de tecnologia e de
cooperao horizontal [...] [que se obteria] promovendo a
convergncia, sobre a base da institucionalidade existente,
evitando a duplicao e superposio de esforos e sem
novos gastos financeiros (Flacso, 2007, pp.83-6).

217

No entanto, o processo de construo da Comunidade seguiu outros caminhos. J na Cpula Energtica Sul-Americana na Venezuela, em abril de 2007, a CSN foi
rebatizada como Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul)
e iniciou-se a negociao de um Tratado Constitutivo de
uma nova organizao com uma Secretaria Permanente em
Quito (Equador), assinada em Braslia, em maio de 2008,
entrando em vigor em novembro de 2010 (Sanahuja, 2011).
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Para onde vai o multilateralismo nas Amricas? Projetos superpostos num perodo...

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Se nos ativermos aos objetivos iniciais da CSN, pode-se concluir que se avanou ao criar uma organizao com uma
identidade diferenciada. No entanto, a ideia de convergncia comercial ficou diluda pela oposio da Venezuela e
a coordenao de polticas pblicas ficou entregue a reunies ministeriais paralelas. O objetivo de evitar a duplicao e a superposio de esforos no se cumpriu: a Unasul
agregou-se aos processos da CAN e do Mercosul, que mais
tarde se sobrepuseram tambm Celac.
Quase paralelamente ao projeto sul-americano, o presidente da Venezuela lanou, em 2001, a ideia de uma
aliana com um projeto ideolgico comum. A Aliana Bolivariana para os Povos de Nossa Amrica Latina (Alba) nasceu
como oposio Alca (Fritz, 2007), buscando uma unidade poltica. Os pases originais foram Venezuela e Cuba.
Na III Cpula da Alba, ocorrida em Havana, em abril de
2006, a Bolvia foi incorporada e assinou-se um Tratado de
Comrcio dos Povos. Posteriormente incorporaram-se a Nicargua, em 2007; So Vicente e Granadinas, em 2007; Equador, em 2009; Antgua e Barbuda, em 2009; e Dominica,
em 2009. Honduras foi parte da Alba entre 2008 e 2009.
A Alba pretende explicitamente construir uma alternativa
anti-integrao neoliberal; est contra as polticas protecionistas e os subsdios dos pases industrializados e postula um tratamento especial e diferenciado para seus associados; ope-se s polticas de ajuste estrutural; favorece
a integrao latino-americana com uma agenda definida
pelos Estados. Elemento-chave para construir essa aliana
tem sido a poltica de crditos para o abastecimento de
petrleo ao Caribe (Petrocaribe), vinculada a um fundo
Alba-Caribe, de 2005, e a um Tratado Energtico Alba, de
2007. Criaram-se ademais projetos na rea das comunicaes e mecanismos financeiros e seus membros adotaram
posies comuns em poltica externa e nos organizaes
internacionais (Altmann Borbon, 2011).
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Finalmente, Chile, Colmbia, Peru e Mxico acordaram em junho de 2012 em Paranal, no Chile, a Aliana do
Pacfico (AP). Esses pases tm seguido polticas econmicas com alto grau de coincidncias e tm acordos de livre-comrcio entre eles, com os Estados Unidos e com a UE,
e alguns tambm com a China e o Japo. A AP representa
35% do PIB e mais de 50% do comrcio exterior da ALC.
So os pases mais abertos ao comrcio internacional na
regio. Trs so membros da Cooperao Econmica da
sia-Pacfico (Apec, na sigla em ingls) Mxico, em 1993;
Chile, em 1994; e Peru, em 1998 e a Colmbia candidata. As negociaes em curso em 2013 para estabelecer uma
rea de livre-comrcio comum da AP deveriam dar-lhe novo
impulso, mas essa organizao tem uma vocao de vinculao transregional: seguindo uma proposta de 2002, Chile,
Singapura, Nova Zelndia e Brunei assinaram um Acordo
de Associao Econmica de carter transpacfico, em 2006,
que serve de base s negociaes de um ambicioso Acordo
Transpacfico (TPP) de que, com os quatro pases originais,
participam Estados Unidos, Austrlia, Peru, Malsia e Vietn
e a que se incorporaram Mxico, Canad e Japo.
Se a Caricom e o Sica tm logrado avanar na integrao sub-regional, a CAN est virtualmente paralisada e o
Mercosul sobreviveu, mas avanando com dificuldades em
seu processo interno, com divergncias que so produto de
mudanas nas polticas econmicas nacionais que tm prevalecido sobre as orientaes comunitrias.
Essa proliferao de organismos regionais no s produziu confuso de competncias, mas definies distintas
e contraditrias de como abordar importantes temas. Desacordos sobre modelos econmicos e sobre sua insero
internacional afetaram os processos de integrao comercial; divergncias sobre a democracia e os direitos humanos comearam a afetar os mecanismos existentes e levaram procura, ainda que incipiente, de canais alternativos;

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Para onde vai o multilateralismo nas Amricas? Projetos superpostos num perodo...

os temas polticos internacionais e de segurana tambm

foram deslocados para mltiplos cenrios; e a proliferao
de referncias criou mecanismos paralelos de cooperao
em polticas pblicas. De como se vo articulando e resolvendo essas diferenas depende o destino do regionalismo
nas Amricas e na ALC. Tem especial importncia a ateno
s polticas externas desses pases e seu efeito nas polticas
multilaterais e de integrao regional.

Organizao e recursos das entidades regionais

220

Para entender o alcance e as potencialidades dos organismos e entidades regionais, devemos observar sua organizao, o papel de seus rgos executivos, os recursos humanos e tcnicos com que contam sua Secretaria e as tarefas
de que esto encarregados.
Em primeiro lugar, distingamos organismos internacionais criados por um tratado e que contam com uma Secretaria OEA, Unasul, Mercosul, Caricom, Sica, Associao
Latino-Americana de Integrao (Aladi) e a Secretaria Geral
Ibero-Americana (Segib) das entidades que carecem de
estrutura administrativa independente formal (Celac e
Alba). No caso dos organismos cuja Secretaria regida por
um tratado, podemos encontrar trs situaes: a OEA, com
um secretrio-geral com forte procuradoria (com status de
chefe de Estado), mais de 650 funcionrios e um oramento
de 155,9 milhes de dlares, mais as representaes permanentes dos 34 pases-membros em Washington (269 diplomatas credenciados) e os 31 escritrios que a OEA tem em
Estados-membros.
Contrasta com essa situao a da Unasul e do Mercosul, que tm aparelhos executivos pequenos, com funcionrios administrativos sem grandes atribuies e oramento
limitado. Ainda que a Unasul tenha designado secretrios-gerais de alto perfil pessoal (ex-presidentes e ex-chanceleres), seu status no ultrapassa o de chefe de Misso, a estruLua Nova, So Paulo, 90: 203-241, 2013

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tura administrativa no est completamente estabelecida e

o secretrio deve atuar com uma Presidncia Pro Tempore
e com Conselhos de Chanceleres e setoriais.
Numa situao intermediria encontra-se a Caricom, o
Sica e em certo sentido a CAN, que tm Secretarias estabelecidas e uma burocracia limitada (Quadro 1). A Aladi
especial, j que conta com um aparato burocrtico muito
grande em relao s muito escassas funes que conserva.
No caso ibero-americano, a Segib cumpre funes principalmente de cooperao e apoio a reunies ministeriais,
mas no de representao poltica do sistema. Alm de sua
sede em Madri, tem quatro escritrios na Amrica Latina. A
Espanha, pas atualmente em crise econmica, o principal
contribuinte.
As outras entidades carecem de estrutura administrativa: a Celac coordenada por uma Secretaria Pro Tempore (SPT), exercida pelo pas organizador da Cpula,
acompanhado por uma troika a que se une um representante da Caricom. Faltam-lhe funcionrios e oramento.
As SPT refletem acordos no nvel poltico, mas sem compromissos fortes de implantao de polticas e programas
em conjunto. A Celac organizou instncias interministeriais. A Alba, por sua vez, entregou a implementao de
suas tarefas a acordos bilaterais entre seus membros e tem
projetos especficos.
Um segundo aspecto a considerar a distino entre
organismos que se relacionam habitualmente com os
membros por meio de embaixadores e misses creditadas
na Secretaria (OEA, Aladi) e os casos em que a Secretaria
vincula-se a funcionrios das capitais, os coordenadores
nacionais geralmente altos funcionrios das Chancelarias no Grupo do Rio, Celac, Cpula Ibero-Americana,
Grupo de Reviso e Implementao de Cpulas (GRIC)
na Cpula das Amricas, ou no Conselho de Delegados da
Unasul (Quadro 1).

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No Mercosul, o rgo formal superior o seu Conselho, composto pelos ministros das Relaes Exteriores e
da Fazenda ou Economia, e do qual dependem um Grupo
Mercado Comum e a Secretaria Administrativa. A criao
de um alto representante geral do Mercosul no comeo de
2011 visou reforar o papel gerador de propostas de polticas regionais e de gesto comunitria. A renncia de seu
titular, um ano depois de sua nomeao, evidenciou a dificuldade dos governos para assumir uma perspectiva comunitria, particularmente em matrias oramentrias.
Ainda que o Sica, a Caricom e a CAN tenham estruturas administrativas relativamente complexas, suas Secretarias no tm carter supranacional, cumprindo funes de
apoio a decises dos respectivos rgos polticos.
Quadro 1
Recursos humanos e financeiros dos organismos
internacionais da Amrica Latina (2012)

222

Organismo

Oramento Anual

Pessoal

OEA

US$ 155.900.000

652+

Aladi

US$5.500.000

69

Caricom

US$16.100.000*

n. d.

Sica

US$1.900.000

39

Mercosul

US$2.461.888

44

CAN

US$5.659.000

135

Cpula das Amricas

SPT

SPT

Celac

SPT

SPT

Alba

SPT

SPT

Segib

E$7.000.000

39^

+ 441 profissionais e 231 servios

* Valor aproximado
n. d.: No disponvel

SPT: Secretaria Pro Tempore.

^: mais 17 consultores

Fonte: dados dos organismos.

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A proliferao de entidades e reas temticas aumenta a

coordenao de polticas?
A evoluo do regionalismo tem gerado sobreposio entre
os organismos e as entidades regionais. O Quadro 2 mostra
que existem reunies ministeriais ou de nvel semelhante em
33 reas temticas que so abordadas paralelamente por oito
organismos ou entidades. O que d origem a 126 processos
ministeriais ou de alto nvel simultneos. Essa situao muito ineficiente como instrumento de coordenao de polticas
e torna quase impossvel seu acompanhamento pela maioria
dos Estados que participam, por carecer de recursos humanos e oramentrios necessrios para atender tantos processos. Se considerarmos apenas os quatro mecanismos mais
abrangentes territorialmente (OEA/Cpulas das Amricas,
Celac, Unasul e Cpula Ibero-Americana), veremos que sete
processos ministeriais so realizados pelas quatro referncias,
dois processos por trs referncias entre as quatro e que sete
o so por duas entidades. Outro tanto se d se compararmos
a Unasul com o Mercosul, em que se repetem dez processos
ministeriais e de funcionrios de alto nvel.
A prtica de processos sobrepostos, superpostos ou paralelos de interao regional conduziu, no melhor dos casos,
a intensas trocas de informao sobre polticas mais do que
a sua coordenao e harmonizao. Tal situao nos leva a
refletir sobre para onde se move o centro de gravidade desses processos. Haveria uma vontade de integrao ou trata-se apenas de manter mecanismos de associao poltica para
atenuar e manejar as diferenas nos mbitos regionais e sub-regionais? Nenhum dos mecanismos examinados conta com
elementos de supranacionalidade que permita ao menos
um trabalho nos Estados para produzir encadeamentos de
compromissos e o fortalecimento de uma vontade comunitria. No entanto, h diferenas de grau entre as associaes
que carecem de qualquer elemento comum e as que so
conduzidas por mecanismos pro tempore e aquelas em que

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Para onde vai o multilateralismo nas Amricas? Projetos superpostos num perodo...

uma Secretaria Geral poderia oferecer maior continuidade

e certa viso coletiva. Contudo, num perodo de distanciamento de vises entre os atores regionais, mesmo essa capacidade se v afetada. O encadeamento de interesses comuns
pela via do aumento das reas temticas perde seu efeito ao
diluir-se na repetio.
O seguimento dos acordos dessas reunies muito difcil para as estruturas estatais internas dotadas de recursos
humanos e oramentrios escassos, para muitas Chancelarias
dos pases pequenos e mesmo dos mdios, mas muito mais
para os aparelhos ministeriais setoriais que muitas vezes carecem de equipes internacionais. Tudo isso faz mover o centro
de gravidade para os pases maiores ou mais ativos em cada
organismo ou entidade.
Quadro 2
Reunies ministeriais regionais e outras de alto nvel

224

Organismo

OEA/
cpula

Celac Caricom Sica Unasul Mercosul CAN Ibero

Reunio
ministerial
Relaes Ext.

Interior/Seg.
Pub.

Defesa

Justia

Fazenda

X
*

Trabalho

As. Monetria
Com. Exterior

X
X

Seguridade
social

Ind./Fomento

Obras Pbl./
Transporte

X
X

X
X

X
continua...

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continuao
Organismo

OEA/
cpula

Celac Caricom Sica Unasul Mercosul CAN Ibero

Moradia

Energa
C&T

Inovao/
Conhecimento

Sociedade da
Informao

Desenvolv. Sust./
Meio Amb.

Desenvol. Social

Assistncia hum.
Mulher/Gnero

X
X

X
X

Juventude

Infncia/Adolesc.

Educao

Cultura

Sade

Turismo

Agricultura

225

Informaes

Comunicaes

Adm. Pbl./
Reforma Estado

Presidncia

Demo/Eleitoral
Democracia

Dir. Hum.

X indica reunio ministerial.

# indica tarefas encomendadas
expressamente a um dos conselhos
ministeriais da Caricom.
* registra negociaes da Alca pelos
ministros do Comrcio Exterior dos pases
das Amricas, hoje abandonadas.

+
+

^ refere-se a seminrio de alto nvel sobre a

convergncia dos processos de integrao.
+ registra a ao de organismos de alto
nvel intergovernamentais, independentes
(no marco da OEA); ou de alto nvel no
ministeriais (democracia e direitos humanos
na Unasul e no Mercosul).

Fonte: sites dos organismos e programas.

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Para onde vai o multilateralismo nas Amricas? Projetos superpostos num perodo...

O papel dos chefes de Estado e de governo no

regionalismo latino-americano

226

O regionalismo latino-americano tornou-se presidencializado:

os chefes de Estado, a partir dos anos 1990, tm desempenhado papel central tanto em termos de impulso como de
continuidade do processo, em contraste com as formas de
multilateralismo clssico.
No perodo 1947-1959 houve apenas uma reunio dos
presidentes das Amricas e no houve cpulas formais
latino-americanas. Entre 1960 e 1989 houve tambm uma
reunio de cpula presidencial interamericana e trs latino-americanas, enquanto em nvel sub-regional comeava
a desenvolver-se o sistema do Caribe com 20 reunies de
chefes de governo e na Amrica Central com 6 cpulas. Em
troca, no perodo 1990-2003, houve 4 Cpulas das Amricas, 14 latino-americanas, 28 sul-americanas (incluindo o
Mercosul), 15 presidenciais andinas, 28 da Caricom e 55
reunies centro-americanas, alm de 13 Cpulas Ibero-Americanas. Finalmente, entre 2004 e 2012 celebraram-se
4 Cpulas das Amricas, 6 latino-americanas, 29 sul-americanas, 9 andinas, 18 caribenhas, 52 centro-americanas, 18
da Alba e 8 Ibero-Americanas.
Fica evidente a mudana de eixo do multilateralismo
regional da etapa predominantemente interamericana para
uma centrada na ALC e as sub-regies. Ao somarmos s
reunies presidenciais as de nvel de Chancelaria na OEA,
e compar-las com as cpulas da ALC ou sub-regionais
somente, temos que entre 1947-1959 houve 5 reunies interamericanas e nenhuma dos outros mecanismos, e entre
1960-1989 houve 31 interamericanas ante 29 da ALC. A
mudana completa nos perodos seguintes: 24 interamericanas entre 1990-2003 e 153 da ALC; e entre 2004-2012,
ante 25 interamericanas, h 140 da ALC.
Esse aumento exponencial dos encontros presidenciais
formais facilitou as vinculaes pessoais entre os mandatLua Nova, So Paulo, 90: 203-241, 2013

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Carlos Portales

Quadro 3
Reunies de cpula de autoridades da Amrica Latina (frequncia)

Cpulas

19471959

19601989

19902003

20042012

Total

Interamericanas

10

OEA (chancelarias)

(4)

(30)

(20)

(21)

(75)

Latino-Americanas

14

23

Do Caribe

20

28

18

66

Centro-Americanas

55

52

113

Sul-Americanas
(inclui Mercosul)

28

29

57

Andinas

15

24

Alba

18

18

Fonte: sites dos respectivos organismos e entidades deste quadro.

rios, que hoje muitas vezes usam essas ocasies e a comunicao telefnica direta para tratar de temas bilaterais e multilaterais. De algum modo, a frequncia da interao presidencial contribuiu para gerar espaos de consulta no mais
alto nvel e de fortalecimento de identidades sub-regionais
e latino-americanas de maneira muito mais forte que a que
se tinha at o fim da Guerra Fria. Esses canais de comunicao fluidos tm aumentado a importncia da diplomacia
presidencial, produzindo maior flexibilidade, mas tambm
criando novas complexidades na implementao e sequncia
de muitas iniciativas.

227

Para onde vai o multilateralismo regional? As chaves que

devemos observar
Como entender esse complexo panorama de proliferao
de entidades? Em primeiro lugar, prestaremos ateno
s polticas externas dos pases envolvidos. Em um perodo
de reestruturao do poder internacional, surgem diverLua Nova, So Paulo, 90: 203-241, 2013

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Para onde vai o multilateralismo nas Amricas? Projetos superpostos num perodo...

228

sos intentos nacionais para estabelecer novos arranjos: h

potncias emergentes, Estados que pretendem ocupar
novos espaos e tambm a ideia de estabelecer uma voz
regional. Nesse contexto deve-se analisar o propsito da
associao. Trata-se ento de ver se h uma disposio de
transferir competncias para entes supranacionais ou se o
que se quer preservar uma voz nacional decisiva para as
decises em matria de cooperao.
Em segundo lugar, preciso estudar como as polticas de
desenvolvimento continuaro determinando o multilateralismo
regional: alguns pases continuam avanando na abertura de
mercados e na procura de novas disciplinas para organizar o
intercmbio e a competncia num mundo globalizado (AP),
enquanto outros tm preferido variar as negociaes com
os principais mercados mundiais, esperando reformas mais
abrangentes das economias mais desenvolvidas e evitando
compromissos que possam limitar o prprio desenvolvimento (Mercosul); e h ainda uma terceira vertente de Estados
crticos da globalizao com modelos de forte presena estatal e alheios ideia de livre-comrcio (Alba).
Em terceiro lugar, devemos retornar ao conceito de
regio, desta vez no apenas em sua extenso ou mbito,
mas em sua inteno de integrar unidades nacionais que
at agora tm atuado independentemente. O conceito de
regio pode aparecer s como um mbito de ao preferencial ou como um espao que contm atores relacionados
num sistema distinguvel de outros sistemas. Para que uma
regio chegue a ter significao poltica, ela precisa desenvolver uma capacidade de ao comum que se incrementar uma vez que haja propsitos coincidentes, mecanismos
efetivos para formular e implementar polticas comuns e
finalmente vnculos que permitam sua transformao em
uma unidade maior, num processo de integrao. Para isso
necessria a proviso de bens pblicos comuns que sejam
capazes de manter os laos comunitrios.
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Carlos Portales

As complexidades crescentes de segurana na regio

H uma superposio de organismos e uma ampliao da
definio de segurana. Na perspectiva hemisfrica, o TIAR
continua vigente ainda que com uma cobertura cada vez
mais parcial, pela ausncia da incorporao de boa parte do
Caribe anglfono e do Canad, pela desistncia do Mxico
e pela retirada dos pases da Alba, formalizada pela Nicargua, Bolvia e Venezuela. Esses pases tambm anunciaram
em 2013 sua retirada dos trabalhos da Junta Interamericana de Defesa. No obstante, a Conferncia de Ministros
de Defesa das Amricas continua operando. A OEA ainda
cumpre funes na resoluo de conflitos em algumas sub-regies. Alm disso, tem desenvolvido certa aptido para
enfrentar novas dimenses da segurana multidimensional
(terrorismo, segurana cidad, narcotrfico e crime transnacional organizado) (Herz, 2008). No complexo assunto
das drogas e diante da posio revisionista dos presidentes da Colmbia, Guatemala e Mxico e da reticncia dos
Estados Unidos, a Cpula de Cartagena deu mandato
OEA para preparar opes para a reflexo dos governos
americanos. A Secretaria Geral apresentou um informe
para iniciar uma discusso sobre o hemisfrio, que comeou em maio de 2013.
No mbito sul-americano constituiu-se paralelamente
uma nova referncia de segurana: o Conselho de Defesa
Sul-Americano da Unasul, em 2009, que est desenvolvendo atividades em poltica de defesa: cooperao militar,
aes humanitrias e operaes de paz; cooperao em
matria de indstria e tecnologia de defesa; assim como
em formao e capacitao, agenda parcialmente sobreposta da Conferncia de Ministros de Defesa das Amricas. A Unasul j havia contribudo politicamente para
desativar a situao de violncia interna na Bolvia em
2008 e para canalizar a inquietude da maioria dos pases
da Amrica do Sul pelos acordos entre Colmbia e Esta-

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Para onde vai o multilateralismo nas Amricas? Projetos superpostos num perodo...

230

dos Unidos que permitiam ampliar a presena militar dos

Estados Unidos na Colmbia, que finalmente no foram
ratificados por esse pas.
Um terceiro mbito configurado pelo Tratado Marco de Segurana Democrtica na Amrica Central, de 1995,
que tem buscado fortalecer as instituies e o Estado de
Direito, subordinando os militares aos governos democrticos e ao respeito aos direitos humanos. Apesar dos visveis
avanos logrados internamente nessa sub-regio, voltaram a
surgir conflitos interestatais, que se processaram em mbito mais amplo e no dentro do Tratado Marco. O tema da
droga tambm tem sido abordado num marco sub-regional
centro-americano com outros atores interessados (Estados
Unidos, Mxico e Colmbia).
Em sntese, no h uma viso nica a respeito do
alcance do mbito da segurana. A antiga estrutura hemisfrica tem sofrido golpes graas decrescente universalidade de seu principal instrumento e pelo enfraquecimento do papel da OEA como rgo processador dos conflitos, mesmo que perdure at certo ponto seu papel na
diplomacia preventiva. A desistncia ativa de um grupo de
pases (Alba) da ideia mesma de identidade hemisfrica
tem contribudo para tornar mais complexa a considerao dos temas de segurana nessa perspectiva. Por outro
lado, o interesse do Brasil em potencializar o espao sul-americano como uma regio com preocupaes independentes tem permitido desenvolver um espao de relaes
e laos de segurana no satisfeitos no nvel hemisfrico
(Sanahuja, 2010, pp.111-17). Pode-se formular como hiptese que no contexto de vises diferentes e de polticas
externas que buscam ordenar os espaos de perspectivas
regionais de alcance distinto, poderiam coexistir acordos
complementares caso se obtivesse um modus vivendi para
delimitar seus mbitos e competncias ou contraditrios,
caso no se obtenha tal entendimento.
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Como se estabelece a relao com o mundo globalizado?

O regionalismo interamericano ps acento na segurana
coletiva. Quando a ALC comeou a adotar posies independentes na OEA, os Estados Unidos privilegiaram o bilateralismo nos conflitos centro-americanos dos anos 1980.
Como resultado, a ALC desenvolveu a ideia de uma voz
regional por meio do Grupo do Rio. Neste milnio o Brasil, por sua vez, comeou a construir a ideia alternativa da
Amrica do Sul como novo mbito de referncia regional e
a projetar vnculos externos por esse prisma. Adicionalmente, os pases da Alba uniram-se na negao do Hemisfrico, sem deixar de apoiar organizaes alternativas tanto no
mbito latino-americano como sul-americano.
Desde 2004 essa proliferao de referncias se manifesta no Grupo do Rio, CALC, Celac, Mercosul, Unasul e Alba.
A explicao dessa multiplicidade pode ser encontrada nas
polticas externas que as impulsionam: inclusivas da Amrica Latina e do Caribe (Mxico e Chile), de criao de uma
nova regio Amrica do Sul (principalmente Brasil) e
de rechao do interamericano (Alba). As primeiras buscam
as vozes comuns, apesar das diferenas em seus projetos de
desenvolvimento; as segundas esperam o surgimento de um
novo poder emergente, que aspira a um espao prprio para
relacionar-se globalmente; e as terceiras baseiam-se na negao da influncia dos Estados Unidos e da globalizao.
Assim, no mbito das relaes polticas, o Grupo do Rio
estabeleceu dilogos com diversos agrupamentos de pases e potncias, que foram continuados por meio da Celac
nas Naes Unidas e no vnculo entre Amrica Latina e o
Caribe-Unio Europeia (ALC-UE). Nessa direo, a Celac
retomou vnculos com a sia. Em troca, a Unasul desenvolveu vnculos entre Amrica do Sul e frica (ASA) e Cpula
Amrica do Sul-Pases rabes (Aspa).
Por outro lado, se observarmos como se estruturam as
relaes econmicas internacionais na regio, constata-se que

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h um grupo de pases que tm Tratados de Livre Comrcio

(TLC) com os Estados Unidos, Canad e acordos de associao com a UE (Mxico, Chile, Peru, Colmbia e os centro-americanos) e alguns com os principais pases asiticos (Chile e Peru), enquanto os pases do Mercosul e da Alba (com
exceo da Nicargua) carecem desses vnculos.
Determinada definio de regio (latino-americana ou
sul-americana) no s tem implicao para as relaes com
terceiros, mas tambm para os equilbrios internos de qualquer projeto regional. Em todo caso, nenhum dos atuais projetos de integrao regional recebe contribuies substantivas
de um ou mais Estados para prover os bens pblicos comuns
necessrios para cimentar uma slida unio regional.
Um elemento adicional para se levar em conta a participao dos pases da regio em acertos transregionais. Em
primeiro lugar, o envolvimento dos organismos transpacficos com nfase no econmico-comercial, refletido na participao do Mxico, em 1993, do Chile, em 1994, e do Peru, em
1998, no mecanismo de Cooperao Econmica da sia-Pacfico (Apec) e na negociao do TPP. Trata-se de uma linha
de vinculaes ligadas ao modelo econmico de abertura.
Em segundo lugar, a participao do Brasil nos acordos entre
as potncias emergentes, com Rssia, China, ndia e frica
do Sul (BRICS), e com as duas ltimas (IBSA). Trata-se de
uma linha de vnculos polticos entre potncias emergentes
dentro da mudana de poder mundial. E, finalmente, a participao de Brasil, Argentina e Mxico no Grupo dos 20, em
que no estabeleceram necessariamente uma viso comum,
nem assumiram uma representao regional.
A construo de regies hoje se d no apenas sobre a
base de mbitos geogrficos contguos, mas tambm por afinidades ou interesses transregionais. A tendncia a uma multiplicao de referncias permanece medida que a definio dos interesses nacionais e os projetos de desenvolvimento diferentes se mantenham.
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Promoo e proteo dos direitos humanos

O Sistema Interamericano de Proteo aos Direitos Humanos (SIPDH) o resultado mais avanado do multilateralismo nas Amricas: conta com rgos independentes,
eleitos pelos Estados e autnomos em seu funcionamento
para proteger os direitos estabelecidos na Declarao e na
Conveno Americana. Os Estados-membros da Conveno
Americana sobre Direitos Humanos obrigaram-se a cumprir as resolues da Corte. Alm de observar a situao dos
direitos humanos nos pases da OEA, a CIDH desenvolveu
um sistema que processa mais de 1.500 peties anualmente e adota medidas preventivas em dezenas deles, quando
pessoas ou grupos esto em risco de sofrer um dano irreparvel a seus direitos. Eventualmente, a CIDH leva os casos
Corte, quando a situao no tenha sido sanada. A CIDH
tambm tem impulsionado um sistema de relatorias para
chamar a ateno sobre abusos potenciais na regio. Por
sua vez, a Corte tem assegurado a justia em casos de vtimas individuais e sua jurisprudncia promoveu doutrinas
que levaram a mudanas estruturais destinadas a prevenir
futuras violaes dos direitos humanos.
O sistema sofreu resistncia por parte de alguns Estados
em vrios momentos: Trinidad e Tobago, em 1998, recusou
a Conveno Americana pela aplicao da pena de morte; o
Peru, em 1999, durante o governo de Fujimori recusou a Conveno, mas o governo de transio retirou a recusa em 2001
e a Venezuela recusou a Conveno Americana em 2012.
Recentemente, em 2012, em Cochabamba, a Assembleia Geral da OEA abriu um processo de reviso do sistema
que levou a CIDH a adotar em 2013 um conjunto de reformas procedimentais com a promessa dos Estados de fortalecer o financiamento do sistema. Ainda que o processo no
tenha sido formalmente encerrado, foram obtidos acordos
que podem, ao menos de modo temporrio, manter esse
importante mecanismo de proteo.

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Para alm da discusso na OEA, estabeleceram-se mecanismos de direitos humanos nos novos mbitos regionais.
Em 2005 foi organizada a Reunio de Altas Autoridades de
Direitos Humanos e Chancelarias do Mercosul e Estados
Associados, foro interestatal de anlise e definio de polticas pblicas com um papel importante na promoo dos
direitos humanos e em 2009/2010 criou-se o Instituto de
Direitos Humanos do Mercosul. Essas iniciativas fortaleceram o vis dos direitos humanos nas polticas pblicas dos
pases participantes.
A evoluo do sistema de proteo dos direitos humanos ser um indicador-chave da possibilidade de manter
organismos regionais de distinto alcance, mas compatveis
entre si, ou parte-se para a construo de sistemas alternativos que modificariam substancialmente o tratamento
multilateral dos direitos humanos na regio. De novo nesta
dimenso, as polticas externas tero papel-chave: se a aposta na constituio de um sistema alternativo, se insistir
em constru-lo em cada uma de suas dimenses, acentuando as diferenas.

Proteo da democracia na regio

O fortalecimento dos processos democrticos um objetivo da integrao na Amrica Central (Tratado Marco de
Segurana Democrtica, 1995) e no Mercosul (Protocolo
de Ushuaia, 1998). Estabeleceu-se um mecanismo diante de
uma ruptura da ordem democrtica, que contempla consultas com o pas que apresenta problemas e autoriza seus
membros a adotar desde a suspenso da participao no
organismo at a suspenso dos direitos e obrigaes do pas-membro infrator. A Carta Democrtica Interamericana, de
2001, no pde ser aprofundada em razo das diferenas que
surgiram quanto ao conceito de democracia e aplicao do
mecanismo, especialmente no tocante ao golpe de Estado na
Venezuela em 2002.
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Posteriormente, e como resposta a uma nova crise, a de

uma sublevao policial no Equador, a Unasul acordou um
Protocolo sobre Compromisso com a Democracia, em 2010,
[...] para ser aplicado em caso de ruptura ou ameaa de
ruptura da ordem democrtica, de uma violao da ordem
constitucional ou qualquer situao que ponha em risco
o legtimo exerccio do poder e a vigncia dos valores e
princpios democrticos.

Na prtica, no entanto, a crise do Paraguai em 2012,

que culminou com a sada do presidente [Fernando] Lugo,
produziu respostas diferentes dos sistemas vigentes: a suspenso do Paraguai do Mercosul e Unasul, pelo entendimento
de seus membros de que houve golpe de Estado, enquanto
a OEA manteve implicitamente o critrio da aplicao das
regras do juzo poltico, mantendo a participao do governo
do Paraguai.
O objetivo de fortalecer a democracia contou tambm
com o apoio das misses de observao eleitoral. Desde 1989
a OEA deixa disposio dos Estados-membros mais de 160
misses de observao eleitoral a 24 pases da regio, que
contriburam para o aperfeioamento e credibilidade desses
processos. Em 2013 a Unasul enviou uma misso de observao eleitoral Venezuela, processo para o qual a OEA no
foi convidada. Assim, no campo da observao eleitoral coloca-se tambm o tema da compatibilidade ou complementaridade entre esses mecanismos.

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Futuro dos processos de integrao econmica

Em 2012, a Caricom voltou a dar nfase revitalizao da
integrao para enfrentar a crise mundial, mesmo havendo
um debate sobre a distribuio de custos e benefcios, especialmente no caso da Jamaica (Cepal, 2012, p.126). O Sica
fez avanos importantes em sua integrao, culminando com
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um TLC nico com o Mxico, em 2011, que ampliaria o

espao econmico e se vincularia produtiva e comercialmente aos Estados Unidos. A Caricom e o Sica deveriam continuar e eventualmente aprofundar a integrao sub-regional.
Por outro lado, preciso prestar ateno na ampliao
do Mercosul e na consolidao da AP. Trata-se de acordos
cuja insero na economia mundial distinta. Enquanto
o Mercosul no obteve acordos de livre-comrcio com os
grandes mercados, a AP os possui e busca sua ampliao nas
negociaes transpacficas.
A expanso do Mercosul implica acolher uma economia mais bem fechada como a venezuelana no contexto das
restries ao comrcio exterior adotadas pela Argentina e
pelo Brasil como resposta situao econmica mundial. A
consolidao da AP aposta no acordo de um TLC comum
que permita aproveitar as vantagens de sua associao nos
mercados externos. Nessa direo aponta tambm a iniciativa de integrao das bolsas de comrcio do Chile, Colmbia, Peru e Mxico (Mercados Integrados Latino-Americanos), que comeou em 2012. No caso da Alba, o dinamismo
dos processos de cooperao interestatal fica muito ligado
capacidade e vontade de uma Venezuela em crise e em
processo de incorporao ao Mercosul.
A dinmica dos processos econmicos no conduz a uma
nica frmula de integrao, ainda que haja certa preocupao de tentar a interao entre os principais processos existentes, evidenciada no esforo da Celac de promover a coordenao dos mecanismos institucionais de integrao e cooperao
(Pena, 2010b).

Coordenao de polticas pblicas

A interao constante entre os responsveis pelas polticas
pblicas deve levar a melhor conhecimento mtuo. No
entanto, a sobreposio de mecanismos pode gerar outros
problemas, sem garantir a coordenao. Essa a chave para
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avanar na cooperao, especialmente se no se acentua a

integrao por meio do mercado ampliado.
O tema da energia em 2007 foi a bandeira da Unasul
como novo processo por meio do projeto do Gasoduto do
Sul, mas esse no obteve consenso que superasse as divises
entre modelos de mercado, intervencionista e estatizante
(Tissot, 2012).
A repetio de reunies e de organismos leva competio por recursos para obter propsitos similares entre
referncias que agrupam parcialmente os mesmos pases. Para resolver esse mosaico de processos ministeriais e
de organismos de apoio, central a ideia de racionalizao. Porm essa soluo pode ser neutralizada por lideranas polticas que buscam dar coerncia a diferentes
projetos de coordenao alternativos.

A regio e seus projetos num mundo em transformao

O multilateralismo regional mostra um hemisfrio que se
estruturou em torno de uma organizao poltica que, no
fim dos anos 1940, encarregou-se dos problemas de segurana regional, a OEA, e que foi capaz nos de 1980 e 1990
de agregar as dimenses de proteo dos direitos humanos e de promoo da democracia como propsitos compartilhados. Por sua vez, a ideia de integrao surgiu nos
anos 1960 a partir do espao latino-americano com Alalc,
com a Associao de Livre Comrcio do Caribe (Carifta, na
sigla em ingls), com o Mercado Comum Centro-Americano (MCCA), e depois com o Pacto Andino. Os anos 1990
caracterizaram-se tambm pela virada de uma integrao
fechada ao mercado mundial para um regionalismo aberto,
com a CAN, o Sica, em certo sentido o Mercosul e principalmente os TLC, a par com o nascimento de uma organizao
poltica da voz latino-americana, o Grupo do Rio.
O novo milnio abre-se com o fracasso do projeto
hemisfrico de livre-comrcio (Alca), e os caminhos da

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integrao voltam a separar-se entre os que perseveram no

comrcio aberto (Mxico, Chile, Peru, Colmbia e os pases centro-americanos) e os que buscam formas reguladas
alguns conservando as formas de mercado ampliado parcialmente aberto (Mercosul) e outros substituindo-as por
acordos interestatais (Alba). Paralelamente, desenvolvem-se as formas de cooperao poltica sobre a base de diferentes eixos (Celac e Unasul).
Como resultado, predominam hoje formas de integrao econmica dbeis e geograficamente mais difusas e um
regionalismo que pe acento na identidade poltica, nos
temas de segurana e na integrao fsica, com baixo componente de institucionalizao (Malamud e Gardini, 2012).
A participao nos projetos de integrao ou cooperao no excludente, de modo que os pases tm mltiplos
pertencimentos, criando-se tenses e diminuindo sua eficcia. A retrica substitui o contedo, havendo uma brecha
entre as declaraes acordadas e as aes implementadas.
Por traz de cada projeto percebe-se a poltica externa
dos pases que tm ou buscam projeo no mundo: originalmente os Estados Unidos na OEA e, no novo milnio, o Brasil no Mercosul e na Unasul e a Venezuela na Alba (Serbin,
2010). No entanto, o Estados Unidos, depois do fracasso da
Alca, no props uma nova poltica regional consistente; o
Brasil est levando a cabo dois projetos ao mesmo tempo
(Unasul e Mercosul), sem tentar fundi-los; j a Venezuela,
que usou seus recursos de petrleo na articulao da Alba,
conseguiu mais uma poltica exterior comum, alternativa ao
projeto hemisfrico, do que um processo de integrao profundo, e agora se incorpora ao Mercosul. Os demais pases
esperam que as formas de associao novas e antigas passem
a refletir mais equilibradamente seus interesses, incluindo
diferentes modalidades de vinculao global. Os pases da
AP, alm de avanar em sua integrao, aspiram aprofundar
sua insero nas negociaes transpacficas.
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Os vnculos polticos com outras regies tm seguido

diferentes caminhos: o da ALC com a Unio Europeia e com
alguns pases da sia, o sul-americano com a frica e pases
rabes. Porm, em nvel mundial, no se constituiu uma
representao regional propriamente dita: os pases que
participam do Grupo dos 20 (Argentina, Brasil e Mxico) o
fazem individualmente, sem coordenao entre si, nem com
o resto da regio. O Brasil atua assim no BRICS e na IBSA.
Mesmo que haja uma voz regional tnue presente em certos dilogos inter-regionais, essa no tem presena nas novas
instncias que buscam a reestruturao do poder mundial,
nem no plano dos acordos comerciais compreensivos que
gerem mercados ampliados e habilitem uma integrao produtiva mais permanente.
No curto e mdio prazo a existncia de uma pluralidade
de organismos regionais e sub-regionais continuar. O dilema se nessa coexistncia predominaro certos acordos para
estabelecer mbitos relativamente complementares ou se se
dar uma competio mais aguda de acordos com a preponderncia de alguns deles. O primeiro seria um cenrio de
aceitao de projetos de desenvolvimento diferentes (economias mais abertas ao comrcio internacional e outras com
um enfoque mais fechado), com o fortalecimento de valores
comuns (direitos humanos e democracia) e espaos negociados para resolver os temas de segurana e a coordenao em assuntos em que o fator de proximidade geogrfica
mais forte. O segundo implicaria a busca da primazia de
um projeto alternativo em que a diferenciao tenderia a
projetar-se em todas as reas. O primeiro cenrio daria espao para levar em conta o interesse de todos os atores envolvidos, inclusive os pases mdios e pequenos, e o segundo
estaria dominado pelas polticas externas dos mais fortes.
Outro resultado possvel seria a anulao da vontade coletiva
e a prevalncia das polticas externas de cada um dos pases,
com srio retrocesso nas formas associativas regionais.

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Carlos Portales
diretor do Program on International Organizations, Law
and Diplomacy no Washington College of Law (American
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Resumos / Abstracts

PARA ONDE VAI O MULTILATERALISMO NAS AMRICAS?

PROJETOS SUPERPOSTOS NUM PERODO DE MUDANAS
GLOBAIS
CARLOS PORTALES
Resumo: Para

explicar a proliferao de organizaes internacionais sub-regionais nas Amricas aps o fim da Guerra Fria,
necessrio estudar as propostas dessas organizaes, seus
objetivos (integrao ou cooperao poltica) e o lugar delas
nas estratgias de poltica externa dos principais atores do
Hemisfrio, incluindo a forma como elas esto construindo
suas relaes com o novo sistema mundial. Uma anlise das
aes recprocas entre antigas e novas organizaes regionais
e sub-regionais (levando em conta suas propostas, recursos e
capacidades para coordenao poltica), do alcance de seus
mandatos e do lugar que elas podem ter perante as instituies internacionais e poderes extra-hemisfrios iluminar a
nova estrutura do multilateralismo nas Amricas.
Regionalismo; Sistema Interamericano; Organizaes latino-americanas e caribenhas; Segurana; Direitos Humanos; Integrao Econmica; Polticas Pblicas.
Palavras-chave:

WHERE IS MULTILATERALISM GOING IN THE AMERICAS?

OVERLAPPING ORGANIZATIONS IN A PERIOD OF GLOBAL
CHANGE
To explain the proliferation of regional and sub-regional
international organizations in the Americas after the end of the
Cold War, it is necessary to study the purposes of such organizations,
their objectives (integration or political cooperation) and the place
they play in the foreign policy strategies of the main actors in the
Hemisphere, including how they are building their relationships
with the new global system. A review of the interplay among old and
new regional and sub-regional organizations (taking into account
its purposes, resources, and capabilities for policy coordination),
Abstract:

Lua Nova, So Paulo, 90: 2013

Resumos / Abstracts

the reach of their mandates, and the role they could have vis--vis
global institutions and extra-hemispheric powers will illuminate the
new structure of multilateralism in the Americas.
Regionalism; Inter-American System; Latin American
and Caribbean Regional Organizations; Security; Human Rights;
Economic Integration; Public Policy.
Keywords:

Recebido: 08/05/2013Aprovado: 15/08/2013

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