INSTRUMENTOS DE GESTION DEL SUELO

ALGUNOS ELEMENTOS DE CONTEXTO

Notas de clase preparadas por
Mara Mercedes Maldonado C.
Aclaracin: Se trata de un extracto de un trabajo ms amplio concentrado en el tema de
preservacin de espacios naturales
1. LOS ELEMENTOS CENTRALES DE LA LEY 388 DE 1997
La Ley 388 de 1997 establece una serie de instrumentos con los que pretende cumplir
objetivos diversos y complejos. Se puede afirmar que uno de sus principales mritos es el
de plantear una articulacin ms explcita entre plan e instrumentos de gestin del suelo que
la que exista en la Ley 9 de 1989. Ms an, podra decirse que ms que una simple ley de
planeacin o de ordenamiento es una ley del suelo.
En otras palabras, si bien la Ley 388 de 1997 se inspira en el principio de la Poltica Urbana
del Salto Social, "tanto mercado como sea posible, tanto Estado como sea necesario", sus
disposiciones se sitan mucho ms del lado del Estado: es una ley claramente
intervencionista, cuyos objetivos y los de sus instrumentos no podrn ser llevados a la
prctica sin una decidida actuacin del Estado a travs de los municipios y los distritos,
las autoridades metropolitanas de planeacin, las autoridades ambientales - dirigida a
redefinir el derecho de propiedad y a configurar una nueva manera de hacer planeacin y
gestin urbanas. Una de las preguntas bsicas que se plantea ante la aplicacin de la ley es
la de la socializacin del derecho a urbanizar o a construir que se puede expresar de la
siguiente manera: puede derivarse de las recientes transformaciones operadas en la
legislacin un cambio en la asignacin de este derecho?
Esta era una de las apuestas cruciales de la Ley 388 de 1997, quizs no muy explcita en sus
disposiciones y declaraciones, pero que hace parte esencial de su estructura, de su espritu,
como diran los juristas, y que es preciso comprender y esclarecer en la prctica cotidiana
de formulacin y de gestin del plan y de definicin de derechos y deberes de todos los
agentes que participan en la construccin de la ciudad y en la transformacin del territorio.
La ley de Desarrollo Territorial se estructura en torno a los siguientes elementos: la
formulacin de planes que van concretando objetivos y definiciones, hasta llegar a
confundirse con el otro elemento, que es un abanico de instrumentos de gestin del suelo
que deberan ser operados como un sistema, es decir, teniendo en cuenta que cada uno
incide o afecta el conjunto, uno es la palanca o la posibilidad de los otros, de manera tal que
su ausencia, o su no formulacin, as como su adopcin y su reglamentacin especficas no
pueden ser consideradas como una simple declaracin, como una decisin aislada, sino
como un elemento que afecta a todo un conjunto delicado, toda vez que se trata de construir
ciudad.

La articulacin entre unos y otros est dada por los principios que estructuran la ley, que
ms que simples declaraciones de objetivos concebidos y deseos, son las decisiones de
carcter poltico que sirven de sustento y determinante para las prcticas urbansticas.
1.1. Los planes en la ley de Desarrollo Territorial
La articulacin de los planes, de alguna manera, se aproxima a los que en la prctica
urbanstica espaola se conoce como la cascada de planes, que sigue siendo contemplada en
su legislacin, a pesar de las crticas de que es objeto por parte de las nuevas corrientes de
la planeacin estratgica y del proyecto urbano. La teora urbanstica convencional ensea
que es posible identificar dos tipos bsicos de documentos de urbanismo: los planes de
estructura, llamados tambin esquemas o planes directores (structure plan para los
anglosajones), de una parte y los planes de ocupacin del suelo o plan urbanstico
propiamente dicho (local plan). Mientras los primeros fijan las orientaciones y los
elementos esenciales de la poltica de ordenamiento del territorio en el largo plazo, as
como las localizaciones y las decisiones ms estratgicas, los segundos, los planes de
ocupacin del suelo en la terminologa francesa, fijan las reglas generales de utilizacin del
suelo que son oponibles a todos.
De manera simple podemos decir que mientras el plan de estructura o plan director, a travs
de la definicin de estrategias, directrices y objetivos asume el ordenamiento como un fin
para alcanzar, que se expresa en un modelo o en un proyecto de territorio; los planes de
ocupacin del suelo establecen las acciones necesarias para construir ese modelo y las
reglas de juego para alcanzar sus objetivos y esto lo hace asignando derechos y cargas a los
terrenos y, por consecuencia, a sus propietarios.
En Espaa el sistema de ordenamiento ha estado articulado en dos subsistemas que
producen distintas escalas y niveles de operacin: directivo-coordinador y operativoestructurante. En Francia, los esquemas directores de ordenamiento y de urbanismo fueron
concebidos, en un comienzo, como los verdaderos planes de urbanismo, en tanto
instrumento que permita a los municipios lograr acuerdos entre ellos sobre los objetivos de
ordenamiento a mediano y largo plazo, a la escala de toda una aglomeracin.
En el sistema espaol el primer subsistema est constituido por: 1. El Plan Nacional de
Ordenacin cuya finalidad principal es la de "establecer las grandes directrices de la
ordenacin del territorio en coordinacin con la planificacin econmica y social para el
mayor bienestar de la poblacin" segn el texto de la ley del suelo de 1975, texto que, en
trminos generales, se mantiene en la ley del suelo de 1990, y 2. Los Planes Directores
Territoriales de Coordinacin que "establecen las directrices para la ordenacin del
territorio en el marco fsico en que han de desarrollarse las previsiones del Plan y el modelo
territorial en que han de coordinarse los planes y normas a que se afecte".
El segundo subsistema est conformado por los planes estructurantes, figuras que
posibilitan la eficacia de los planes directivos-coordinadores, toda vez que recogen y
desarrollan a nivel operativo sus determinaciones; definen la estructura general y orgnica
de su territorio, clasifican el suelo para la aplicacin del rgimen jurdico correspondiente y
regulan los usos del suelo.

En algunos pases se prev que los planes de estructura o los esquemas directores sean
formulados por instancias supramunicipales, bien sea el nivel nacional, regional o
metropolitano, mientras los planes de ocupacin del suelo son, por esencia, atribucin
exclusiva de los municipios. Pero, en la prctica, an en pases como Espaa o Francia las
experiencias de formulacin de los planes de ordenamiento por instancias, regionales o
nacionales, es limitada y los planes que finalmente han cobrado fuerza y aplicabilidad son
los producidos en el nivel local.
La ley colombiana de Desarrollo Territorial prev la inclusin en un solo documento de los
dos tipos de planes: el componente general estar constituido por los objetivos, estrategias y
contenidos estructurales de largo plazo, tales como: "...identificacin y localizacin de las
acciones sobre el territorio que posibiliten organizarlo y adecuarlo para el aprovechamiento
de sus ventajas comparativas y su mayor competitividad...", "definicin de las acciones
territoriales estratgicas necesarias para garantizar la consecucin de los objetivos de
desarrollo econmico y social del municipio o distrito", "adopcin de las polticas de largo
plazo para la ocupacin, aprovechamiento y manejo del suelo y del conjunto de los recursos
naturales", "estructura urbano-rural e intraurbana que se busca alcanzar a largo plazo, con la
correspondiente identificacin de la naturaleza de las infraestructuras, redes de
comunicacin y servicios, as como otros elementos o equipamientos estructurantes de gran
escala...".
El componente urbano del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) "...es un instrumento
para la administracin del desarrollo y la ocupacin del espacio fsico clasificado como
suelo urbano y suelo de expansin urbana que integra polticas de mediano y de corto
plazos, procedimientos e instrumentos de gestin y normas urbansticas". El componente
rural "...es un instrumento para garantizar la adecuada interaccin entre los asentamientos
rurales y la cabecera municipal, la conveniente utilizacin del suelo rural y las actuaciones
pblicas tendientes al suministro de infraestructuras y equipamientos bsicos para el
servicio de los pobladores rurales"
La idea de la articulacin sucesiva de documentos de planeacin queda, entonces,
restringida al nivel municipal. El POT ser desarrollado a travs de:
-

El Programa de Ejecucin, que define - con carcter obligatorio - las

actuaciones sobre el territorio previstas en el Plan de Ordenamiento durante el
periodo correspondiente a una administracin municipal y seala, entre otros,
las prioridades y la programacin de actividades. Aunque, en principio, este
documento responde a la necesidad de adecuar el ejercicio de la planeacin a los
programas de gobierno, tambin cumple el papel de concretar la temporalidad
del POT, de definir sus fases. No slo porque sirve para programar para un
periodo de tres aos la inversin pblica de acuerdo con los lineamientos y las
prioridades del plan, sino para programar, a travs de la figura del desarrollo
prioritario, los terrenos que sern intervenidos (a travs de la urbanizacin, el
redesarrollo, la construccin) en cada periodo y los programas que se
desarrollarn.
El Plan Parcial, que cumple con dos objetivos: uno, ser una herramienta de
planeacin que desarrolla el POT, a travs de la cual se define la manera cmo

se llevarn a la prctica sus objetivos y sus polticas y se concreta la normativa

urbanstica y, dos, ser instrumento de gestin, toda vez que determina las reglas
de juego para gestionar una determinada porcin de terreno que constituye una
Unidad de Actuacin Urbanstica, en trminos de la definicin final de los
aprovechamientos del suelo, que servirn de base para la generacin de suelo
para fines colectivos, el clculo de plusvalas y de compensaciones, y, en
general, la distribucin de cargas y de beneficios tanto a la escala global del
territorio del POT como de la propia unidad de actuacin.
Se llega finalmente al proyecto urbanstico propiamente dicho, que es el proceso
ms conocido de desarrollo de una porcin o la totalidad de los terrenos que
constituyen una unidad de actuacin, en el que se combinan diseo
arquitectnico y provisin de los terrenos con infraestructuras y equipamientos.

Esta cadena va mostrando la imbricacin entre objetivos de planeacin e instrumentos de

gestin y aclarando las interdependencias entre unos y otros, como base para alcanzar los
objetivos de ordenamiento.
Volviendo al tema de la articulacin entre los planes formulados por distintos niveles
territoriales, en ausencia de una ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, y excepcin
hecha de las reas Metropolitanas, en Colombia lo ms cercano a unas directrices de
ordenamiento de nivel superior a los municipios podran ser los determinantes ambientales.
Diversas disposiciones de la Ley 388 de 1997 hacen referencia al tema de los determinantes
o referentes supramunicipales de los planes, pero en la mayora de los casos, se trata ms de
la articulacin a las polticas de niveles de gobierno superiores, o al ajuste a normas de
superior jerarqua, que a la creacin de un sistema de ordenamiento territorial, a partir de la
formulacin integrada de planes. No obstante, el proceso en curso de formulacin de los
planes de ordenamiento dej planteada la necesidad de definir cul es el mecanismo ms
adecuado para abordar ciertos problemas de gestin del territorio, que, evidentemente, no
pueden ser resueltos en el mbito municipal.
Las disposiciones de la Ley 388 de 1997 hacen referencia a la distribucin de competencias
en materia de ordenamiento territorial y a determinantes de los planes de ordenamiento
municipal. El artculo 6 dispone, de manera vaga, que "...el ordenamiento del territorio
municipal y distrital se har tomando en consideracin las relaciones intermunicipales,
metropolitanas y regionales...". El artculo 7 distribuye las competencias en materia de
ordenamiento territorial de la siguiente manera:
-

A la nacin le compete la poltica general de ordenamiento del territorio en los

asuntos de inters nacional: reas de parques nacionales y reas protegidas;
localizacin de grandes proyectos de infraestructura; localizacin de formas
generales de uso de la tierra de acuerdo con su capacidad productiva en
coordinacin con lo que disponga el desarrollo de la ley de medio ambiente; las
reas limitadas en uso por razones de defensa y seguridad; los lineamientos del
proceso de urbanizacin y el sistema de ciudades; los lineamientos en materia de
servicios pblicos e infraestructura social y la conservacin y la proteccin de
reas de importancia histrica y cultural.

A la instancia departamental le corresponde la elaboracin de directrices y de

orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones especficas de su
territorio, especialmente en reas de conurbacin, con el fin de establecer
escenarios de uso y ocupacin del espacio de acuerdo con el potencial ptimo
del ambiente y en funcin de los objetivos de desarrollo, potencialidades y
limitantes biofsicos, econmicos y culturales; definir polticas de asentamiento
poblacional y centros urbanos en armona con las polticas nacionales; orientar
la localizacin de la infraestructura fsica-social, etc.

En desarrollo de sus competencias, los departamentos podran articular sus polticas,

directrices y estrategias de ordenamiento fsico-territorial con los programas, proyectos y
actuaciones sobre el territorio, mediante la adopcin de planes de ordenamiento para la
totalidad o porciones especficas de su territorio.
Los determinantes de los planes municipales (artculo 10), hacen indistintamente
referencia a directrices, normas y reglamentos del nivel nacional y regional. Adems del
sealamiento y la localizacin de las infraestructuras bsicas relativas a la red vial nacional
y regional, puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y
suministro de energa y las polticas y la conservacin, la preservacin y el uso del
patrimonio histrico, artstico y arquitectnico, estos determinantes se refieren a aspectos
ambientales: las limitaciones derivadas del estatuto de zonificacin de uso adecuado del
territorio y las regulaciones nacionales sobre uso del suelo en lo concerniente,
exclusivamente, a sus aspectos ambientales; las regulaciones sobre conservacin,
preservacin, uso y manejo del medio ambiente y de los recursos naturales renovables en
las zonas marinas y costeras; las disposiciones producidas por la Corporacin Autnoma
Regional respectiva, en lo que se refiere a distritos de manejo integrado, de conservacin de
suelos, las reservas forestales y los parques naturales de carcter nacional y regional; las
normas y las directrices para el manejo de las cuencas hidrogrficas y para la conservacin
de reas de especial importancia ecosistmica y aquellas relacionadas con la prevencin de
amenazas y riesgos naturales.
Desafortunadamente el tipo de instrumento que define las directrices es, esencialmente, de
naturaleza normativa, y en ese sentido, las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 son
coincidentes. Por esta razn, ms que un propsito de articulacin de planes que construyan
y propongan una imagen integrada del territorio, independiente de los lmites artificiales
creados por las divisiones poltico-administrativas, sigue prevaleciendo la nocin de
jerarqua normativa, contraria a las representaciones del territorio y de la naturaleza que
moviliza el pensamiento ecologista.
La ley ambiental contina trabajando con los instrumentos de zonificacin y de usos del
suelo, referidos a unas nociones confusas de ordenamiento ambiental del territorio y
planificacin ambiental, en las que el medio ambiente es tomado slo como elemento
calificador del ordenamiento o la planificacin y no como una de sus dimensiones
esenciales. El concepto de usos de la tierra es la piedra angular del sistema de planificacin
surgido en el contexto del fordismo, y el estado benefactor intervencionista, que ha sido
confrontado por pensamientos como el ecologista o el urbanismo culturalista. Como plantea
Peter Brand, la irrupcin, la expansin y la consolidacin de las preocupaciones ecolgicas

ha conducido a una "...naturalizacin del espacio que permea todos los discursos y
contribuye a la definicin de todos los problemas....", de manera tal que el urbanismo
ecolgico ha planteado el trnsito de la idea de usos de la tierra a la de interacciones con los
ecosistemas. Para los terrenos de expansin, "...la concepcin ambiental del espacio va
invirtiendo la lgica utilizada en la determinacin de la ocupacin del suelo, partiendo del
anlisis de las caractersticas naturales del territorio, para definir la capacidad de carga de
los recursos naturales y ecosistmicos y slo despus, en un cruce matricial con las
demandas sociales, se determinan las actividades y las condiciones de la urbanizacin
permisibles, pero siempre sujetas al criterio de una mnima disrupcin del espacio natural y
sus funciones en la estructura ecolgica del territorio. [...] La existencia de ecosistemas
frgiles o altamente valorados puede, incluso, inducir un mtodo ambiental para determinar
ese instrumento clsico de la planeacin: el permetro urbano.
No obstante, la legislacin colombiana, como se ha indicado, contina anclada en las
nociones de zonificacin y uso del suelo. Es as como al Ministerio del Medio Ambiente le
corresponde "expedir y actualizar el estatuto de zonificacin de uso adecuado del
territorio para su apropiado ordenamiento y la regulacin nacional sobre uso del suelo, en
lo concerniente a sus aspectos ambientales y fijar las pautas generales del ordenamiento de
cuencas hidrogrficas y dems reas de manejo especial" (artculo 5o numeral 12, Ley
99/93).
A las Corporaciones Autnomas Regionales les corresponde "Reservar, alinderar,
administrar o sustraer, en los trminos y condiciones que fija la ley y los reglamentos, los
distritos de manejo integrado, los distritos de conservacin de suelos, las reservas forestales
y los parques naturales de carcter regional y reglamentar su uso y funcionamiento (artculo
31o numeral 16) y "Ordenar y establecer las normas y directrices para el manejo de las
cuencas hidrogrficas ubicadas dentro del rea de su jurisdiccin, conforme a las
disposiciones superiores y a las polticas nacionales" y "Sin perjuicio de las atribuciones de
municipios y distritos en relacin con la zonificacin y uso del suelo, de conformidad con
lo establecido en el artculo 313 numeral 7o de la Constitucin Nacional", establecer las
normas generales y densidades mximas a las que se sujetarn los propietarios de vivienda
en reas suburbanas y en cerros y montaas de manera que se protejan el medio ambiente y
los recursos naturales. No menos del 70% del rea que se ha de desarrollar en dichos
proyectos se destinar a la conservacin de la vegetacin nativa existente".
Al iniciarse el proceso de formulacin de los POT municipales ni el Ministerio del Medio
Ambiente haba expedido el estatuto nacional de zonificacin y uso del suelo ni existan
planes de ordenamiento departamentales ni, en sentido estricto, las Corporaciones
Autnomas Regionales haban formulado planes de ordenamiento con carcter vinculante,
de manera tal que la articulacin de los distintos niveles de planeacin se redujo al trmite
de aprobacin por parte de las autoridades ambientales, en "lo concerniente a los aspectos
exclusivamente ambientales" y la nica posibilidad de objecin se refiere a "razones
tcnicas y fundadas en estudios previos" (artculo 24o de la ley 388 de 1997).
An dentro de estas limitaciones, en algunos casos, como el del proceso de formulacin del
POT de Bogot, la discusin evidenci las transformaciones y confrontaciones en los
discursos y representaciones y el terreno ganado por las preocupaciones referidas al respeto

al medio natural y de los nuevos presupuestos ticos y polticos del pensamiento ecologista
que han sido incorporados en la Constitucin y la ley colombianas. Como se ha expresado,
este debate dej planteada la necesidad de repensar las formas de analizar, de disear y de
proponer alternativas de planeacin y de accin ante las dinmicas territoriales que no se
ajustan necesariamente a la idea estrecha de lmite, norma y zonificacin y evidenci que la
discusin sobre las estrategias y los objetivos de ordenamiento es poltica antes que tcnica
o jurdica.
1.2. Instrumentos de gestin del suelo
La gestin del suelo puede ser definida como el conjunto de intervenciones de las entidades
pblicas sobre el mercado de la tierra, tendientes a corregir lo que podra conducir a
evoluciones socialmente inaceptables, ineficientes en materia econmica y ecolgicamente
peligrosas, dada la naturaleza econmica de la tierra y, de manera an ms simple, todas las
acciones tendientes a asignar una utilizacin a los terrenos.
Toms-Ramn Fernndez en la Introduccin a su Manual de Derecho Urbanstico seala
que el urbanismo en la actualidad es, "...sencillamente, una perspectiva global e integradora
de todo lo que se refiere a la relacin del hombre con el medio en que se desenvuelve y que
hace de la tierra, el suelo, su eje operativo".
La intervencin en el mercado del suelo es justificada por las caractersticas particulares de
la tierra: de un lado, su naturaleza econmica, ya que es un bien nico, no producido ni
reproducible, y, del otro, las condiciones de organizacin y de funcionamiento de los
mercados (sus condiciones de atomicidad, de transparencia, as como las caractersticas
monopolsticas que se reflejan en la ausencia de condiciones reales y efectivas de
competencia en la oferta del suelo), impide transponer la lgica de la ciencia econmica,
que sera aplicable a cualquier otra mercanca.
Estas caractersticas pueden tener repercusiones considerables sobre la sociedad, al
estrangular el aporte de un bien necesario, cuando se da, por ejemplo, una retencin
improductiva del suelo basada en su apropiacin exclusiva y su utilizacin para elevar su
precio en momentos de escasez. Tambin, cuando se producen comportamientos
especulativos que afectan las posibilidades de preservar los suelos de valor ecolgico,
agrolgico o paisajstico o de cumplir con los fines de polticas sociales ligadas a la
generacin del espacio construido.
Otra razn para justificar la intervencin en el mercado de la tierra es el hecho de que un
terreno no solo vale por sus caractersticas fsicas y su localizacin (como ocurre en el
medio rural) sino, y sobre todo en el medio urbano y periurbano, por los derechos que le
son atribuidos. Y esos derechos provienen de una decisin de la administracin pblica,
que por este simple hecho genera incrementos significativos de valor en las propiedades
privadas. La decisin de la administracin, adems, debe estar sustentada en la posibilidad
de proveer de infraestructuras y de bienes colectivos, como la vialidad, el agua, el
suministro de energa, los equipamientos y otros, lo que implica cargas de financiacin para
toda la colectividad. Es por eso que una figura que refleja bien esta situacin es la del
enriquecimiento sin causa del propietario.

Todas estas justificaciones han conducido a una extensin creciente de las leyes y de los
reglamentos de urbanismo que han redefinido de manera decisiva el contenido de ese
derecho de propiedad que la Declaracin de Derechos del Hombre de 1789 consider,
alguna vez, como inviolable y sagrado. Inclusive en sociedades en las que impera el
principio del mercado, como la norteamericana, donde constitucionalmente est consagrado
el principio "Nor shall private property be taken por public using without compesation", en
la prctica se ha convertido en un principio a la luz del cual los tribunales controlan la
legalidad de las reglas de urbanismo, pero la jurisprudencia distingue entre la expropiacin
("power of eminent domain") y el "police power" que permite a las autoridades reglamentar
la utilizacin del espacio sin tener que indemnizar al propietario si el precio de su terreno o
de su inmueble es afectado. Incluso, en relacin con operaciones de vivienda de inters
social o de mezcla de usos, la jurisprudencia, en ocasiones, ha afirmado la
constitucionalidad de la zonificacin sin indemnizacin y ha subordinado el uso del
derecho de propiedad, inicialmente garantizado por un principio de indemnizacin, a una
suerte de precio a pagar por la solidaridad.
Las intervenciones en el mercado del suelo bsicamente se estructuran en torno a dos ejes:
1. En trminos fsicos se parte del supuesto de la posibilidad de orientar el
desarrollo urbano de manera coherente y racional, para asegurar la
compatibilizacin entre las diferentes funciones urbanas, objetivo que se
busca a travs de la planificacin urbana o el conjunto de reglas de
urbanismo.
2. En trminos financieros, se busca revertir las consecuencias
redistributivas perversas generadas por el funcionamiento de los
mercados. Este es un objetivo formulado de manera mucho ms explcita
en muchas de las normas en las cuales se inspira la Ley 388 de 1997.
En consecuencia, los objetivos de una poltica del suelo son: la regulacin del mercado, que
trata de controlar los precios; la adquisicin de suelo para las necesidades de uso colectivo;
el control de los usos y las formas del suelo y sus mejoras, con el fin de alcanzar una
distribucin racional y apropiada de ellos.
Segn su naturaleza los instrumentos de la poltica del suelo son:
-

Medidas de planificacin, encaminadas a un ordenamiento del

aprovechamiento del suelo.
Medidas de legislacin tendientes a regular la apropiacin del suelo y a
controlar la actividad que se ejerce sobre l.
Medidas fiscales que tratan de controlar las rentas y las transacciones de los
bienes inmobiliarios o que simplemente gravan su uso y su disfrute.

Las atribuciones de que disponen de manera general los municipios para intervenir en el
suelo urbano son:
1. Establecer el derecho sobre el suelo y reglamentar la utilizacin de los
terrenos o someterla a autorizacin.

2. Intervenir en el mercado o controlar las transacciones entre particulares.

3. Aplicar impuestos sobre la propiedad, sobre su ocupacin, sobre la
transformacin del uso de los suelos o sobre la transferencia de la
propiedad.
4. Movilizar el patrimonio inmobiliario del municipio y utilizar las
capacidades financieras pblicas para producir nuevos terrenos
urbanizados.
El derecho sobre el suelo est determinado por el poder que tienen los municipios para
decidir, zona por zona, o por categoras, lo que los propietarios tendrn derecho a hacer con
sus terrenos. En otros trminos, los municipios pueden definir la lista de utilizaciones
prohibidas o tambin obligaciones de hacer (como construir en un determinado periodo de
tiempo, por ejemplo). Esta atribucin municipal puede expresarse en una reglamentacin
general, en la zonificacin reglamentaria o en la negociacin del cambio de regla.
La reglamentacin general del suelo se aplica a todos los terrenos que se encuentran en la
misma situacin y comporta bsicamente tres categoras de normas: 1. Las prohibiciones,
que revisten la forma de servidumbres de derecho pblico, una de las figuras ms antiguas
del urbanismo, incluida en la legislacin civil. 2. El sometimiento a autorizacin de cierta
categora particular de uso del suelo, que actualmente se traduce, por lo general, en el hecho
de que todas las construcciones estn sujetas a autorizacin a travs del trmite del permiso
o licencia para construir, lotear, parcelar y urbanizar. 3. Por ltimo, estaran las
obligaciones de hacer, cuya utilizacin es la ms escasa, pero que pueden tener como
finalidad obligar a construir o a cultivar un terreno.
La zonificacin implica la posibilidad de adoptar un derecho diversificado sobre el suelo,
diferente de una zona a otra. La forma ms elemental de zonificacin est definida por el
permetro de aglomeracin que delimita los espacios donde la construccin es autorizada,
de aquellos donde se prohibe. Esta zonificacin tiene efecto no slo sobre la utilizacin de
los terrenos sino tambin sobre su valor.
Con estas definiciones el Plan empieza a actuar no slo como herramienta de urbanismo,
sino como instrumento de gestin del suelo. Estrictamente, el plan es un instrumento de
urbanismo para las construcciones nuevas que se realizan o se transforman en el marco de
su aplicacin, para los dems terrenos es un instrumento de gestin del suelo.
La negociacin del cambio de la regla se presenta, sobre todo, en los pases anglosajones.
En algunos casos, los municipios, ms que expedir un reglamento, celebran contratos con
los propietarios de los terrenos para que asuman el compromiso de conservar sus terrenos
como espacio natural por un determinado tiempo, a cambio, por ejemplo, de una exencin
de impuestos o de urbanizar bajo ciertas condiciones, tales como el otorgamiento del
municipio de derechos suplementarios de construir a cambio del compromiso del promotor
de realizar una serie de equipamientos o de bajar los precios de una parte de los terrenos
urbanizados.
La segunda modalidad de intervencin, reseada por la teora, es el control, ya no de los
usos de los terrenos sino de las transacciones privadas. Los municipios intervienen en

relacin con el valor de las transacciones o con la calidad de los compradores. Se trata de
un instrumento, que, por ejemplo, en Francia en principio tuvo objetivos exclusivamente
fiscales (se controlaba para obtener un impuesto), pero se fue dotando de objetivos
urbansticos y luego se utiliz, tambin, como un mecanismo de recuperacin de las
plusvalas por parte de la colectividad.
Se trata del derecho de premption, que en el derecho urbanstico espaol se conoce como
el derecho de tanteo y de retracto, que se basa en la obligacin impuesta al propietario de
informar a la administracin pblica su intencin de negociar un terreno en una zona
previamente determinada. En Francia, en una primera etapa, si la administracin municipal
pensaba que el monto de una declaracin estaba manifiestamente subvaluado, tena la
posibilidad de sustituir al comprador y pagar el precio declarado ms un 10%. Para fines de
ordenamiento, la premption empez a ser utilizada a mediados del siglo XX ms que para
controlar las transacciones para realizar progresivamente la adquisicin de terrenos
ubicados en las zonas de urbanizacin prioritaria. Tanto las prmptiones como las
expropiaciones se realizaban al valor que tenan los terrenos antes de comenzar la
respectiva operacin urbanstica. El sistema rpidamente se mostr eficaz para vigilar las
plusvalas que se podan formar en los alrededores de la operacin en curso y para
recuperarlas en provecho de la colectividad que financiaba los trabajos, legitimada por el
criterio de que se trataba de un "enriquecimiento sin causa" para los propietarios que,
simplemente, tenan la buena suerte de tener un terreno bien ubicado.
La premption se utiliz, en primer trmino, para anticipar la adquisicin de terrenos en
zonas que iban a ser desarrolladas en un futuro y su aplicacin se extendi luego a sectores
donde se manifestaban fenmenos especulativos, para frenar el incremento de los precios,
independientemente de todo operacin de ordenamiento. A comienzos de los aos sesenta
la figura se puso al servicio del espacio rural, para controlar los mercados de tierra no
urbanizable y tambin en los llamados "permetros sensibles", o sea, los grandes espacios
naturales sometidos a una fuerte presin turstica.
Esta tcnica es igualmente utilizada en Espaa, a travs de los Planes Generales o mediante
el procedimiento de delimitacin de unidades de ejecucin los ayuntamientos pueden
identificar las reas en las que las transacciones onerosas de terrenos, e incluso de
viviendas, quedan sujetas al ejercicio de los derechos de tanteo y de retracto por parte del
municipio o una entidad pblica, con el fin de garantizar el cumplimiento del programa del
Plan, incrementar el patrimonio municipal del suelo, intervenir en el mercado inmobiliario
y, en general, facilitar el cumplimiento de los objetivos del Plan.
Otra instrumento de gestin del suelo es la figura conocida en Colombia como bancos de
tierras, que se asume como una intervencin sobre los equilibrios del mercado, consistente
en la compra de terrenos por un organismo pblico para anticiparse al mercado, cuando la
coyuntura de precios es baja, para luego mantenerlos en reserva y ponerlos en venta en
pocas de alza, con el fin de hacerlos bajar. Otro mecanismo es el de las herramientas
fiscales, mediante el cual se grava la retencin de terrenos para presionar a los propietarios
a venderlos cuando no los utilizan de acuerdo con las previsiones del Plan.

La tercera modalidad es la fiscalidad territorial. Sus objetivos son los de obtencin de

recursos para los municipios, de apoyo a polticas redistributivas o de incitacin econmica,
bien sea a la construccin de terrenos o a la proteccin de espacios naturales o agrcolas o a
la distribucin de actividades en el territorio. Los impuestos, que, de manera general, se
aplican son el impuesto anual sobre el valor de la tierra (equivalente al impuesto predial
colombiano), los impuestos sobre las transacciones e impuestos sobre la urbanizacin.
Las intervenciones pblicas directas tienen como objetivo hacer pblica la propiedad del
suelo y garantizar la gestin del desarrollo urbano por la colectividad, luchar contra la
especulacin y recuperar las plusvalas. Existen variadas formas de intervencin, adems de
la expropiacin y la premption ya mencionadas:
-

La produccin pblica de terrenos para urbanizar.

La construccin de ciudades nuevas.
La municipalizacin de la propiedad del suelo.
La organizacin de oficinas inmobiliarias sobre la base de que el municipio
tiene el monopolio para la adquisicin de terrenos construibles.

Por ltimo, de acuerdo con lo que plantean los autores a los que se ha hecho reiterada
referencia, las polticas de intervencin en el mercado del suelo tienen tambin objetivos
espaciales, que se articulan en torno a dos grandes polos de preocupaciones contradictorias:
1.
2.

El ordenamiento, la transformacin, la urbanizacin de nuevos espacios.

La proteccin de los espacios existentes, de la naturaleza y la conservacin del
patrimonio.

Cada poltica del suelo se define, en particular, por el tipo de compromisos que se adopten
entre estas dos orientaciones, que en toda sociedad tienen cada una sus defensores o sus
grupos de presin. Al interior mismo de las entidades del Estado, nacionales o locales, estas
dos preocupaciones coexisten y se enfrentan. Corresponde al poder pblico integrar las
determinaciones de una y de otra, expresar las prioridades de los ciudadanos y disear las
lneas de compromiso.
En principio, las polticas de suelo han sido concebidas como estrategias de conquista de
los espacios naturales y de produccin racional de espacios urbanizados bien situados, en
buenas condiciones financieras, tambin de desarrollo de la construccin, de realizacin de
equipamientos y de implantacin de actividades.
Las polticas conservacionistas parten de la visin de un espacio acabado que se trata de
gestionar, de la mejor manera posible, y de preservar para las generaciones futuras. Para
lograr esos objetivos se presentan dos tipos de estrategias: las reglamentarias y las
intervencionistas. Las primeras se dirigen a establecer fuertes barreras jurdicas,
prohibiendo toda transformacin, todo atentado contra los espacios naturales o a los
elementos del patrimonio cuya conservacin se quiere asegurar. La intervencin pblica se
traduce en la adquisicin pblica de los espacios naturales que se han de conservar.

Mientras el problema central que debe resolver una poltica urbanizadora es el de someter
las plusvalas al servicio de los costos de la urbanizacin, la de una poltica
conservacionista es la de cmo hacer prevalecer la funcin ecolgica de la propiedad, para
poder preservar el medio natural de las presiones de la especulacin.
En ltimas, se trata de una opcin de la sociedad y no de una opinin tcnica. Ninguna
poltica del suelo ser nunca ni totalmente expansionista ni totalmente conservacionista,
depende del pas, de las pocas, de las coyunturas, de las representaciones y de los valores
de cada sociedad, cada contexto local.
2. MEDIO NATURAL, PROPIEDAD Y ORDENAMIENTO
Las conclusiones de los dos puntos precedentes dejan planteada la cuestin central de este
artculo, que es la relacin entre derecho de propiedad y derecho de construir, porque no es
posible hablar de procesos de ordenamiento del territorio sin remitirse a los contenidos del
derecho de propiedad. La Ley 388 de 1997 fundamenta el ordenamiento del territorio en
tres principios: el precepto constitucional que indica que la propiedad es una funcin social
a la cual es inherente una funcin ecolgica; la prevalencia del inters general sobre el
particular y la distribucin equitativa de las cargas y de los beneficios.
Los elementos tangibles a los que remite el principio de distribucin de cargas y beneficios
a la escala global de la ciudad, si se piensa en objetivos de solidaridad territorial, son la
provisin de vivienda, efectivamente accesible a las personas o grupos ms pobres, la
preservacin del medio natural y la construccin de infraestructura y equipamientos de
carcter general o la provisin de servicios colectivos. Aqu nos referiremos a la
preservacin del medio natural. Las decisiones de ordenamiento dirigidas a proteger
aquellos terrenos que tienen un valor ecolgico o paisajstico, o a generar espacios verdes
que sirvan de equilibrio a las actividades urbanas, implican una decisin en trminos de la
imposibilidad de construir en ellos que desde el urbanismo aparece como la carga ms
fuerte que se puede imponer a un terreno.
Lo anterior nos remite a preguntas recurrentes para el urbanismo: Socializacin del
derecho de construir? Privatizacin o socializacin de las plusvalas? La organizacin del
territorio debe ser el resultado de la aplicacin del plan o del libre juego de las fuerzas del
mercado?
Cul es la respuesta que se da en los pases a los que se ha hecho referencia en este texto a
estas preguntas? En Francia, donde el derecho de propiedad se considera un derecho
fundamental y donde se conserva aquella frmula de su carcter de derecho inviolable y
sagrado, existe el principio de que, por regla general, las servidumbres o limitaciones
parciales o totales a la posibilidad de construir, derivadas de las reglas de urbanismo no son
objeto de indemnizacin, y slo se reconocen derechos adquiridos cuando existe una
autorizacin particular previa para urbanizar, lotear o construir. En Estados Unidos, como
se indica ms adelante, por efecto de jurisprudencias producidas desde finales del siglo
XIX, fue transformando el principio que asimilaba la zonificacin a una toma de posesin
por parte de los poderes pblicos (taking) hacia la justificacin de las limitaciones o
restricciones derivadas de la reglamentacin urbanstica, sin compensacin.

En Espaa encontramos quizs las reglas ms creativas y avanzadas en ese sentido, se parte
de la premisa que el propietario tiene un derecho sobre un suelo rstico, que por s solo no
es susceptible de otro aprovechamiento que el agrcola, forestal o ganadero y que para tener
acceso al derecho a edificar, debe cumplir con los deberes y las cargas impuestas por las
normas de urbanismo, tales como contribuir a los gastos de urbanizacin y edificar en la
forma y los plazos que el plan precise.
Tal como lo indica Toms-Ramn Fernndez, la afirmacin del urbanismo como funcin
pblica desde la ley del suelo de 1956, condujo a "...la configuracin de un nuevo estatuto
de la propiedad del suelo, que, a partir de ella (la ley del suelo), dej de ser el derecho de
usar y abusar de los bienes sin otras limitaciones que las expresamente establecidas por las
leyes (segn la concepcin romana recogida en el artculo 348 del Cdigo Civil espaol),
para convertirse en un derecho limitado en su contenido a lo que la ley urbanstica y los
planes de ordenamiento a los que sta se remite determinan para cada caso concreto y
sujeto en su ejercicio al cumplimiento de los deberes especficos que la ley y los planes
imponen a su titular".
En la base de este tipo de orientaciones de poltica estn las consideraciones ligadas al
hecho de que el propietario del suelo urbano por el solo hecho de serlo, sin aadir actividad
ni soportar riesgo alguno, recibe beneficios importantes consistentes en el incremento del
valor que el suelo experimenta al incorporarse a la ciudad, como consecuencia de las
decisiones que sobre el futuro de sta adopta la comunidad que la habita. Continuando con
Fernndez, "...los aumentos de valor no son ganados realmente por el propietario del suelo,
que nada ha hecho por obtenerlo y que en rigor se debe nica y exclusivamente a la
comunidad, debe volver a sta en estricta justicia".
En las justificaciones para la intervencin en el mercado del suelo se involucra un elemento
crucial, el de la especulacin con la tierra. La palabra especulacin viene del latn
especulum, que quiere decir espejo y "...especular sera algo as como establecer espejismos
o deslumbrar. Su sentido es bsicamente econmico, de manera que la especulacin es la
creacin de espejismos o brillos econmicos, o lo que es lo mismo, elevaciones
desproporcionadas en el valor de los bienes. Especular no es simplemente vender una
mercanca a precio ms elevado del que se compr, comportamiento que puede ser
aceptado sin dificultad como legtimo, sino la utilizacin de mecanismos como la retencin
improductiva o movimientos con los terrenos tendientes a producir incrementos de los
precios, que pueden o estrangular el aporte de un bien necesario o dificultar, cuando no
excluir, la posibilidad de desarrollo de actividades de importancia social o colectiva.
Aunque pensadas para la especulacin financiera, son interesantes y transferibles las
reflexiones de Jean-Louis Vullierme a nuestro tema: la especulacin es orientada por una
suerte de trampa con las reglas del mercado: una manera de intervenir no "en" el mercado,
con el fin de intercambiar bienes o prestaciones tiles, sino "sobre l" con el fin de obtener
beneficio del intercambio de otros, sin contribuir l mismo directamente. [...] El
especulador se apropia, cuando logra hacerlo, del precio de su capacidad superior a
representar las representaciones de los otros agentes, incluidos los otros especuladores y de
anticiparse a los efectos de agregacin, ajustando sus propias representaciones.

No obstante, es preciso pensar en la diferencia entre la propiedad disfrute y la propiedad

especulacin. En ciertos casos operaciones urbansticas como la construccin de
infraestructuras, expulsan por la va de las adquisiciones voluntarias o las expropiaciones a
los propietarios de terrenos agrcolas o incluso urbanos, para los cuales es difcil adquirir
con el precio de la enajenacin una vivienda o una explotacin agrcola en las mismas
condiciones. Esto para sealar que no todas las apropiaciones de la tierra son especulativas,
y que es necesario identificar los agentes y los casos en que efectivamente se producen
movimientos con los precios de la tierra, que afectan el cumplimiento de los objetivos de
ordenamiento.
En general, el abanico de instrumentos que fue sealado en el segundo punto de este texto
persiguen el objetivo de luchar contra la especulacin y muchas de las polticas e incluso
legislaciones de otros pases son explcitas en ese punto, teniendo como elemento en comn
la recuperacin de plusvalas generada por la accin de las entidades pblicas. Aunque en
Colombia la recuperacin de plusvalas hasta ahora parece haber sido restringida al carcter
de simple instrumento fiscal (de hecho, se le asigna como objetivo central la generacin de
recursos financieros para los municipios), est realmente llamada a cumplir un papel
regulador mucho ms amplio para la intervencin estatal en el mercado del suelo.
Por eso es necesario reforzar la validez del objetivo de "...asegurar el retorno a la
comunidad de los aumentos de valor que ella misma genera [...] es algo que puede lograrse
por vas muy diferentes que nada tienen que ver con la grosera imagen de la confiscacin
pura y simple del suelo, como interesadamente quieren hacer creer los defensores de la
especulacin, de la destruccin del paisaje, de la liquidacin del patrimonio monumental y
cultural que la ciudad, como obra humana, incorpora" .
Este comentario permite situar las preguntas ya formuladas en el contexto colombiano: El
derecho de construir se entiende incorporado en el derecho de propiedad? La respuesta,
enfticamente es, no, as la afirmacin prctica de esta premisa no est exenta de
dificultades y confrontaciones. Adems, en nuestro pas han sido manifiestamente
fortalecidas las posibilidades jurdicas de proteccin del medio natural. Al respecto es
preciso tener en cuenta, como se expres en la Introduccin, que la ley es un espacio de
confrontacin de mltiples intereses, que moviliza un discurso que cada vez ms sugiere,
estimula y favorece un trabajo permanente de apropiacin, por parte de las fuerzas sociales.
La ley no es tanto un acontecimiento sino un proceso en el cual la promulgacin hace parte
de un continuum donde permanentemente se manifiestan conflictos de intereses sociales y
econmicos diversos, en el que se construyen progresivamente compromisos inciertos que
oscilan entre una normatividad gestionaria y una normatividad de principios.
Para finalizar este texto, se propone indagar sobre los principios que pueden ser afirmados
y reapropiados en el momento actual de adopcin de nuevas prcticas urbansticas y nuevas
formas de valoracin y proteccin de la naturaleza. La Constitucin Poltica de 1991, bajo
la denominacin de derechos colectivos y del ambiente, consagra como derechos nuevos y
ms an, los rene en el mismo captulo, el derecho de todas las personas a gozar de un
ambiente sano y el deber del Estado de proteger la diversidad e integridad del ambiente,
conservar las reas de especial importancia ecolgica (artculo 79); la funcin del Estado
de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su

desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin, sustitucin (artculo 80); el deber del

Estado de velar por la proteccin de la integridad del espacio pblico y por su destinacin
al uso comn, el cual prevalece sobre el inters particular y el derecho de las entidades
pblicas a participar en la plusvala que genere su accin urbanstica y a regular la
utilizacin del suelo en defensa del inters comn (artculo 82).
Por otra parte, el texto constitucional colombiano es bien radical en lo que respecta al
tratamiento del derecho de propiedad, cuando en el artculo 58 dispone que la propiedad es
una funcin social, que implica obligaciones y, como tal, le es inherente una funcin
ecolgica. Incluso el mismo artculo, cuando garantiza la propiedad privada y dems
derechos adquiridos conforme a las leyes civiles, que no pueden ser desconocidos ni
vulnerados por leyes posteriores, establece que cuando de la aplicacin de una ley expedida
por motivo de utilidad pblica o inters social, resultaren en conflicto los derechos de los
particulares con la necesidad por ella reconocida, el inters privado deber ceder al inters
pblico o social. De acuerdo con la tesis de Len Duguit, la primera de las frmulas
consagrada, pone en tela de juicio la validez misma de concebir la propiedad como un
derecho, al sustituir el concepto de derecho por el de funcin. Se trata de una nueva regla
social que responde a la necesidad de hacer compatible la intervencin del Estado en la
economa (que regula la propiedad) con la responsabilidad social del propietario. La
mayora de los estados occidentales en los que ha predominado un estado intervencionista,
la han utilizado para limitar las prerrogativas del propietario.
Estos principios son desarrollados y reforzados por las Leyes 388 de 1997 y 99 de 1993. En
el caso de la primera, adems de los principios centrales ya indicados, se afirma la funcin
pblica del urbanismo, que incluye, entre otros objetivos, garantizar la funcin ecolgica de
la propiedad y se incorpora en el concepto de ordenamiento territorial la nocin de armona
con el medio ambiente
La ley de medio ambiente, por su parte, incorpora la nocin de patrimonio comn y el
deber de proteccin, para la biodiversidad y el paisaje, e introduce el principio del derecho
de las generaciones futuras al medio ambiente.
Uno de los principales problemas para la preservacin del medio natural ha sido, hasta
ahora, la pretensin de los propietarios de que el derecho a urbanizar y construir est
incorporado en su derecho de propiedad, as como la incorporacin a los terrenos de
expectativas especulativas que incluso a veces son reconocidas por el Estado. Si se tiene en
cuenta que en nuestro ordenamiento jurdico la propiedad no es un derecho fundamental y,
ms an, que est concebida como una funcin social y ecolgica; que constitucional y
legalmente es reiterado el principio de la primaca del inters general sobre el particular, y
que el urbanismo es una funcin pblica, mal podra pensarse que al derecho de propiedad
se entiende incorporado el derecho de urbanizar y de construir. Es ms, en relacin con la
preservacin del medio natural, la legislacin colombiana permite construir en la prctica
urbanstica un procedimiento similar al espaol. En primer lugar, y aunque suene evidente
decirlo, la propiedad no implica el derecho a urbanizar un terreno, ya que ese derecho es
exclusivamente otorgado por el Plan de Ordenamiento, que es un pacto ciudadano, que en
ltimas debera representar acuerdos en torno a un proyecto de ciudad. Una vez otorgado

este derecho por el Plan de Ordenamiento, el propietario o urbanizador debe asumir todas
las cargas que la ley y el plan imponen para ejercer este derecho.
Las cargas que debe asumir son: las cesiones gratuitas de terrenos para infraestructuras,
equipamiento, espacios verdes y otros usos colectivos, la construccin de ciertas
infraestructuras y la transferencia a la colectividad de parte de las plusvalas (entre el 30 y
el 50%), entendidas como incrementos de los precios de la tierra y como aprovechamientos
o derechos de construir. Se habla de participacin en los incrementos en los precios de la
tierra en los casos de incorporacin de suelo rural a suelo de expansin o su calificacin
como suburbano y de cambio de un uso de suelo a otro ms rentable. Sera participacin en
el aumento de los aprovechamientos cuando se incrementan los ndices de ocupacin o de
construccin o ambos a la vez, toda vez que la frmula del artculo 77 de la ley 388 de
1997 incluye en el clculo el potencial adicional de edificacin, expresado en la cantidad de
metros cuadrados que la nueva norma permite construir en relacin con la anterior.
Es por esta razn que, como se afirma en la introduccin, los instrumentos de gestin del
suelo de la ley 388 de 1997 no pueden ser concebidos ni aplicados de manera aislada, sino
como un sistema. El POT no puede seguir fijando simplemente normas a travs de las
cuales se premia a los que se benefician con las decisiones de urbanizacin y se castiga a
los dems. Por el contrario, el POT y las normas e instrumentos que lo desarrollen deben
imponer claramente las cargas que la Constitucin y la ley prevn para aquellos terrenos
susceptibles de ser urbanizados, de manera que reviertan a la colectividad buena parte de
los beneficios de la urbanizacin y, desde esa perspectiva, no habra razn para que
aquellos terrenos que el Plan define sean preservados de la urbanizacin, tengan derecho a
compensacin o indemnizacin.
Estas consideraciones derivadas de la legislacin urbanstica se deben complementar con
aquellas provenientes de la normativa ambiental, en la que se han producido tambin
importantes transformaciones. A este respecto son ilustrativos los comentarios realizados
con ocasin de la expedicin de la ley de Medidas de Poltica Territorial, Suelo y
Urbanismo de la Comunidad de Madrid, sobre el suelo no urbanizable:
"La tradicional visin que sobre el suelo no urbanizable ha existido en el derecho
positivo espaol, desde la ley del suelo de 1956 hasta el reciente texto refundido de
1992, no ha pasado de otorgarle un carcter meramente residual y negativo. En
ningn momento alcanzaba un tratamiento intrnseco, en funcin de sus valores
especficos, ya fueran de orden ecolgico o simplemente paisajstico. De este modo
no era posible establecer medidas sustantivas que garantizaran una adecuada
conservacin de aquellos suelos de ndole rural o natural, en abierto contraste con
esta situacin la Constitucin de 1978 consagr el deber de los poderes pblicos de
garantizar la utilizacin racional de los recursos naturales y la preservacin y mejora
del medio ambiente".
En la legislacin colombiana se ha verificado el mismo cambio, y existen toda una serie de
figuras, principios y procedimientos que convierten la proteccin del medio ambiente en
uno de los principales objetivos no slo del estado sino de la sociedad. No obstante, ese
juego de intereses que es la ley ha dejado abiertas ciertas fisuras derivadas de la tensin

entre derecho de propiedad y ordenamiento, que pueden obstaculizar la puesta en prctica

de los principios globales a los que se ha hecho reiterada referencia. Se trata del tema de la
valoracin o avalo de los terrenos y de las compensaciones en el tratamiento de
conservacin ambiental.
An cuando el artculo 58 de la Constitucin Poltica dispone que la indemnizacin en
caso de expropiacin por motivos de inters pblico o de inters social se fijar consultando
los intereses de la comunidad y del afectado, las disposiciones de la ley 388 de 1997 sobre
enajenacin voluntaria y expropiacin se refieren a precio e introducen la confusa y
subjetiva nocin de precio comercial, que podr ser determinado por una entidad pblica, el
Instituto Geogrfico Agustn Codazzi o peritos privados. Con base en esta norma la nocin
de avalo comercial se extiende a la determinacin del efecto de plusvala, la determinacin
del monto de compensacin en tratamientos de conservacin, las afectaciones por obra
pblica.
Lo mismo ocurre con la compensacin en el tratamiento de conservacin: mientras los
artculos 38 y 48 de la Ley 388 de 1997 hacen referencia a los mecanismos que garanticen
el reparto equitativo de las cargas y beneficios derivados del ordenamiento urbano, y
establecen que los propietarios de los terrenos determinados en los planes de ordenamiento
territorial como de compensacin histrica, arquitectnica o ambiental, mediante la
aplicacin de compensaciones econmicas, transferencias de derechos de construccin y
desarrollo, beneficios y estmulos tributarios u otros sistemas, el decreto reglamentario
respectivo (No. 151 de 1998) establece un mecanismo de compensacin, pagadero con
derechos adicionales de construccin y desarrollo en el que el monto de la compensacin se
establecer como la diferencia entre el valor comercial por metro cuadrado de suelo de los
inmuebles colindantes con el predio objeto de compensacin que no estn calificados como
de conservacin y el valor comercial de aquellos objeto de este tratamiento.
Con estas normas el Estado parece caer en la trampa de incorporar las expectativas
especulativas en operaciones urbansticas cruciales como las de obtencin de suelo para
fines colectivos a travs de compras o expropiaciones y en la proteccin del patrimonio, sea
arquitectnico o ambiental.
Sin entrar en una discusin estrictamente jurdica sobre la inconstitucionalidad de este
decreto, as ella sea evidente, importan sobre todo dos puntos de discusin: uno, el tema de
los avalos debe ser examinado en el contexto de construccin y puesta en prctica de los
principios de distribucin de cargas y beneficios y de primaca del inters general sobre el
particular. La Ley 388 de1997 establece que el valor comercial se determinar teniendo en
cuenta la reglamentacin urbanstica vigente y que al mismo valor comercial se le
descontar el monto correspondiente a la plusvala o mayor valor generado por el anuncio
de obras o proyectos. As las cosas, si el propietario de un terreno que se urbaniza tiene
todas las cargas a favor de la colectividad a las que ya nos hemos referido, adems de las
cargas y los riesgos propios de la actividad urbanizadora y constructora, en el evento en que
se adquieran terrenos para construccin de obras o para proteccin, los avalos al tener en
cuenta la normativa urbanstica debern despejar del mismo toda expectativa especulativa,
y ms an, deducir del mismo todo las cargas que afectaran al terreno si se desarrollara. Se
trata de cambiar las prcticas urbansticas en todos los sentidos: as como el propsito es

que el propietario beneficiado con una decisin del Plan para incorporar su terreno a la
urbanizacin debe revertir una parte importante de los respectivos beneficios al municipio,
tampoco puede ahora premiarse a aquel afectado con una decisin en contrario o quien
debe vender su terreno por efecto de las decisiones del plan : el principio de la distribucin
de cargas y beneficios opera afectando de manera equilibrada los dos tipos de propietarios.
Segundo punto, el de las compensaciones. El principal riesgo es aquel de la presin de
urbanizar para generar derechos de construccin y desarrollo que permitan el pago de las
compensaciones, porque de esta manera se veran sobre todo afectados los terrenos de valor
ecolgico y rurales. Como se ha expresado, un anlisis global de la legislacin colombiana
debera conducir a ratificar el principio de que no proceden indemnizaciones o
compensaciones en relacin con el tratamiento de compensacin, salvo casos particulares
en los que incluso podra llegar a ser ms procedente adquirir ciertos inmuebles en el medio
urbano para asegurar su efectiva conservacin. El otro aspecto es la inconveniencia de la
opcin de compensar al propietario en lugar de estimular el hecho o la actividad de
conservar. En este sentido el decreto 151 incurre en un gran equvoco. La Ley 388 de 1997
contempla un abanico de alternativas para compensar - estimular dira yo - los tratamientos
de conservacin. Proteger el medio natural o el patrimonio arquitectnico no debe implicar
necesariamente apropiacin pblica, en muchos casos son justamente los propietarios
quienes generan ms fcilmente relaciones de defensa y preservacin de sus terrenos o
inmuebles y en ese sentido medidas como las exenciones de impuestos o las reducciones en
tarifas de servicios pblicos u otros incentivos que el pago de una suma de dinero (as sea
representada en derechos de construccin) una sola vez, a un propietario que no solo es
muy oneroso para los municipios, puede tambin generar grandes inequidades, sino que no
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