Instituto Serzedello Corra

AUDITORIA DE
OBRAS PBLICAS

Mdulo 3
Prticas de Auditoria
e Anlise da Contratao
Aula 5
Medies e Pagamentos, Reajustes,
Manuteno das Condies Exigidas
para Habilitao, Subcontrataes e
Sub-rogao
Andr Pachioni Baeta

Fevereiro/ Maro, 2012

 Copyright 2012, Tribunal de Contas de Unio

<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reproduo desta publicao,

em parte ou no todo, sem alterao do contedo,
desde que citada a fonte e sem fins comerciais.

RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO

Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
2a Diretoria de Desenvolvimento de Competncias
Servio de Educao a Distncia
CONTEUDISTA
Andr Pachioni Baeta
TRATAMENTO PEDAGGICO
Flvio Sposto Pompeo
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
PROJETO GRFICO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudncio Soares Brando Filho
Vivian Campelo Fernandes
DIAGRAMAO
Herson Freitas

Brasil. Tribunal de Contas da Unio.

Auditoria de obras pblicas / Tribunal de Contas da Unio ; conteudista:
Andr Pachioni Baeta. Braslia : TCU, Instituto Serzedello Corra, 2012.
32 p. : il.
Contedo: Mdulo 3: Prticas de auditoria e anlise da contratao. Aula
5: Medies e pagamentos, reajustes, manuteno das condies exigidas
para habilitao, subcontrataes e sub-rogao.
Curso realizado no perodo de 28/02 a 28/03/2012 no Ambiente
Virtual de Educao Corporativa do Tribunal de Contas da Unio.
1. Obras pblicas oramento Brasil. 2. Obras pblicas auditoria
Brasil. 3. Obras pblicas contratao Brasil. I. Ttulo.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Aula 5 Medies e Pagamentos, Reajustes, Manuteno

das Condies Exigidas para Habilitao, Subcontratao
e Sub-rogao.

Como analisar se a formalizao do contrato atendeu aos

preceitos legais e se a execuo foi adequada?
Quais as irregularidades encontradas com maior frequncia na
execuo dos contratos de obra pblicas?
Quais os principais procedimentos de auditoria relacionados
com a medio e pagamento dos servios executados?
Quais os pontos de auditoria relacionados com a
subcontratao e Sub-rogao de contratos?
Quais aspectos relativos ao reajustamento de contratos devem
ser analisados pelo auditor de obras?

Nesta aula, iniciaremos o estudo dos principais aspectos da anlise

da execuo contratual em uma auditoria de obras.

Na lista exemplificativa
apresentada ao lado,
no foram includos os

Existe grande diversidade de problemas e irregularidades

constatados durante a execuo contratual das obras. Podemos citar os
seguintes possveis achados, entre outros tantos:

possveis achados de
auditoria relacionados com
o aditamento de contratos.
Embora tais irregularidades

ausncia de formalizao do contrato (contrato verbal);

tambm ocorram na fase de

execuo contratual, optou-

ausncia de termo aditivo que formalize alteraes das

condies inicialmente pactuadas;

se por trat-las na prxima

aula deste curso, destinada
exclusivamente ao estudo

inexistncia de termo de recebimento provisrio ou definitivo

do objeto contratado;

da auditoria de aditivos

execuo de servios com qualidade deficiente ou sem atender

s especificaes tcnicas;

Da mesma forma, tambm

contratuais.

j apresentamos mdulos
especficos relacionados

as clusulas presentes no contrato assinado no esto de acordo

com os preceitos da Lei 8.666/93 ou com aquelas que foram
apresentadas na minuta de contrato presente no edital de
licitao;

com outros tipos de

irregularidade observados
na execuo contratual,
tais como problemas
com desapropriaes,

fiscalizao ou superviso deficiente ou omissa;

superfaturamento, alteraes
indevidas de projetos e

descumprimento de clusulas contratuais;

especificaes, etc.

Aula 5: Medies e Pagamentos, Reajustes, Manuteno das Condies Exigidas

[3]

 pagamento por servios no previstos contratualmente;

adiantamento de pagamentos;
Qumica;
subcontratao irregular;
execuo de servios sem autorizao do rgo competente;
prorrogao injustificada de prazo contratual;
alterao indevida do regime de execuo, em desconformidade
com os requisitos legais;
obra executada sem alvar de construo;
liquidao irregular da despesa;
ausncia de verificao da regularidade da contratada mediante
consulta ao Sicaf;
existncia de sub-rogao de contrato;
recebimento indevido da obra;
reteno/pagamento de tributos em desacordo com os
percentuais previstos no BDI da contratada ou na legislao
vigente;
utilizao de equipamentos incompatveis com as especificaes
tcnicas dos servios contratados;
existncia de atrasos injustificveis nas obras e servios;
falta de publicidade devida ao contrato;
falta de reteno da garantia prevista na Lei 8.666/93.
Iniciaremos esse mdulo com o estudo dos principais
procedimentos de auditoria aplicveis fase de execuo contratual. Em
seguida, vamos nos ater a alguns aspectos particulares desta etapa: clculo
de reajustes, subcontratao, sub-rogao, medies e pagamentos alm
da manuteno das condies iniciais de habilitao pela contratada
durante toda a vigncia contratual.
[4]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

Para facilitar o estudo, este tpico est organizado da seguinte

forma:
Aula 5 Medies e Pagamentos, Reajustes, Manuteno das Condies
Exigidas para Habilitao, Subcontratao e Sub-rogao.3
1. Principais Procedimentos de Auditoria para Verificar a Adequao
da Execuo Contratual6
2. Manuteno pela Contratada das Condies Exigidas para Habilitao8
3. Medies e Pagamentos10
4. Reajustes15
Marco Inicial de Incio para o Prazo de Reajustamento16
Formalizao do Contrato aps mais de um Ano do Incio do Prazo
para o Reajustamento17
Reajustes Subsequentes ao Primeiro Reajustamento de Preos18
ndice Adequado a Ser Utilizado no Reajustamento19
Indisponibilidade de ndice de Reajuste25
Momento Apropriado para a Medio dos Servios Executados25
Novos Servios Includos no Decorrer da Vigncia do Contrato25
5. Subcontratao e Sub-rogao27
Aspectos de Mercado27
Procedimentos de Auditoria Relacionados com a Subcontratao29
Sntese 31
Referncias bibliogrficas 32

Ao final desta aula, esperamos que voc tenha condies de

identificar as principais irregularidades observadas durante a
fase de execuo contratual;
conhecer os principais procedimentos de auditoria relacionados
com reajustes contratuais;
conhecer os aspectos a serem observados pelo auditor de obras
relacionados com a medio e pagamento dos servios e com a
subcontratao de parcelas da obra.
Pronto para comear?
Ento, vamos.

Aula 5: Medies e Pagamentos, Reajustes, Manuteno das Condies Exigidas

[5]

1. Principais Procedimentos de Auditoria para Verificar

a Adequao da Execuo Contratual
Os principais procedimentos relacionados com a avaliao
da formalizao contratual e com a execuo dos contratos sero
apresentados a seguir:
verificar se o contrato contm as clusulas essenciais elencadas
nos arts. 54 e 55 da Lei 8.666/93;
verificar se foi efetuado o recolhimento dos valores relativos
garantia prevista no art. 56 da Lei 8.666/93, decorrentes de
reajustes ou aditivos;
verificar a existncia de termo circunstanciado de recebimento
provisrio da obra, assinado pelo responsvel pela sua fiscalizao,
em at 15 dias aps comunicao escrita da empresa contratada,
assim como a existncia de termo de recebimento definitivo, o qual
deve comprovar a adequao do objeto aos termos contratuais;
verificar se os termos do contrato assinado so compatveis
com aqueles constantes da minuta anexa ao Edital;
confrontar os boletins de medio com os pagamentos
realizados, observando-se os servios medidos e pagos esto
previstos contratualmente e j efetivamente executados;
verificar se no houve sub-rogao do contrato ou subcontratao
fora dos limites permitidos no Edital. No caso de subcontratao
autorizada no instrumento convocatrio, confirmar se essa
foram devidamente autorizadas pela Administrao;
verificar se a administrao do rgo contratante est realizando
reteno dos impostos e contribuies sociais nos pagamentos
efetuados empresa contratada;
verificar a efetividade da fiscalizao da obra, por meio de
anlise do contedo e assinaturas do dirio de obras, bem como
a lotao dos fiscais do rgo contratante na cidade onde as
obras esto sendo realizadas;
verificar se no houve a ocorrncia de paralisao e atrasos
injustificados na execuo dos servios, por parte do contratado,
os quais impeliram a prorrogao da vigncia do contrato;
[6]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

 verificar se no h servios mal executados ou com defeitos e,

no caso de existirem, se a fiscalizao exigiu que a construtora
procedesse aos reparos necessrios ou a devoluo dos valores
pagos;
verificar se os valores de tributos retidos/pagos esto de acordo
com os percentuais previstos no LDI da contratada e na
legislao vigente;
verificar se houve a utilizao de equipamentos compatveis
com as especificaes tcnicas dos servios contratados;
verificar a existncia de interferncias que possam provocar
o atraso da obra e analisar a regularidade das providncias
adotadas para san-las;
comparar o cronograma fsico da obra, previsto com o
executado, com o propsito de identificar possveis atrasos e
suas causas;
verificar se os servios esto sendo executados consoante
projeto bsico/executivo, contrato e normas tcnicas afins;
verificar se foi dada a devida publicidade ao instrumento de
contrato ou de seus aditamentos na imprensa oficial, conforme
o disposto no art. 61, pargrafo nico, da Lei 8.666/93;
verificar se o contrato celebrado foi devidamente cadastrado no
Sistema SIASG;
verificar se os pagamentos esto de acordo com os critrios de
medio previstos no contrato ou nas especificaes/cadernos
de medio e pagamentos do rgo contratante;
verificar se o contrato foi devidamente formalizado;
verificar a existncia de alvar de construo expedido pelo
rgo municipal competente;
verificar se as clusulas contratuais esto sendo atendidas
durante a execuo do contrato e
verificar se a execuo dos servios foi antecedida da obteno
de todas as licenas e autorizaes emitidas pelos rgos
competentes.
Aula 5: Medies e Pagamentos, Reajustes, Manuteno das Condies Exigidas

[7]

2. Manuteno pela Contratada das Condies Exigidas

para Habilitao
Por incrvel que possa parecer, ainda antes do incio da execuo
dos servios contratuais costuma haver atritos entre a fiscalizao
do contratatante e a empresa contratada. Isso porque provavelmente
os profissionais que iro executar as obras no sero aqueles tcnicos
indicados pela empresa no certame licitatrio para comprovar a
capacitao tcnico-profissional.
Os requisitos de habilitao tcnica rotineiramente exigidos em
licitaes de obras atribuem um carter estratgico aos atestados tcnicoprofissionais.
Levantamentos feitos
pela CGU em diversos
Conselhos Regionais de
Engenharia demonstram
que os responsveis
tcnicos das grandes
construtoras por vezes
esto executando dezenas

Assim, as construtoras refutam em registrar atestados de

capacitao tcnica em nome dos empregados, pois a eventual sada
desses profissionais dos quadros da construtora pode inviabilizar a
participao da empresa em novas licitaes que exijam a qualificao
tcnica-profissional detida unicamente por aquele profissional. Pior,
pode municiar outras construtoras de profissionais que estejam aptos
a executar as obras, permitindo a entrada de novos concorrentes nos
mesmos setores de atuao da empresa que perdeu o profissional.

de obras simultaneamente,
espalhadas por diversas
Unidades Federativas.
Obviamente, tais obras
esto sendo executadas por
outros engenheiros.

Assim, criou-se a perniciosa prtica de registrar a ART de execuo

da obra apenas em nome dos scios ou dirigentes da construtora,
evitando-se fazer a ART em nome dos engenheiros que efetivamente esto
a frente dos servios. Tal fato duplamente lesivo para a Administrao
Pblica, primeiro porque cria uma espcie de indstria de atestados
tcnicos, a qual se presta unicamente como reserva de mercado para
restringir o ambiente competitivo das licitaes. Segundo porque os
profissionais detentores dos atestados tcnicos no so aqueles que
efetivamente executaro o objeto.
O contrato administrativo , em regra, por sua natureza pessoal, da
por que a Administrao Pblica examina a capacidade e a idoneidade
da contratada, cabendo-lhe executar pessoalmente o objeto do contrato,
sem transferir as responsabilidades ou subcontratar, a no ser que haja
autorizao da contratante.
Aps a assinatura do Contrato, a contratada dever providenciar
a Anotao de Responsabilidade Tcnica ART da empresa, no CREA
da regio em que os servios sero realizados, entregando uma via
fiscalizao do rgo contratante. Esse providncia indispensvel para
o incio dos servios.

[8]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

O Registro da ART deveria, a princpio, ser feito em nome dos

profissionais indicados pela empresa na documentao de habilitao
tcnica, pois a lei exige que a contratada mantenha, durante toda
a vigncia contratual, as mesmas condies que propiciaram a sua
habilitao e classificao no processo licitatrio em especial a equipe de
tcnicos, indicados para fins de capacitao tcnica-profissional.
Apenas em casos excepcionais, admite-se a sua substituio por
profissionais de experincia equivalente ou superior, desde que aprovada
pelo gestor do contrato.
Em caso de justificada necessidade de substituio do profissional
indicado para execuo dos servios, o nome e os documentos
demonstrativos da respectiva capacitao tcnica de seu substituto
devero ser submetidos, em tempo hbil, aprovao do gestor do
contrato. A documentao do profissional ser analisada de acordo com
os critrios definidos no edital de licitao.
O profissional substituto dever ter, obrigatoriamente, qualificao
tcnica, no mnimo, igual do substitudo.
Alm das condies de habilitao tcnica, a lei exige que a empresa
contratada tambm mantenha atualizada sua situao de Regularidade
Fiscal junto ao SICAF.

Aula 5: Medies e Pagamentos, Reajustes, Manuteno das Condies Exigidas

[9]

3. Medies e Pagamentos
Somente podem ser considerados para efeito de medio e
pagamento os servios efetivamente executados pelo contratado
e aprovados pela fiscalizao, a qual dever analisar e aprovar parte
ou totalidade dos servios executados, em obedincia ao caderno de
encargos. Nesse sentido, apresenta-se o Art. 40 da Lei 8.666/93:
3oPara efeito do disposto nesta Lei, considera-se como adimplemento
da obrigao contratual a prestao do servio, a realizao da obra, a
entrega do bem ou de parcela destes, bem como qualquer outro evento
contratual a cuja ocorrncia esteja vinculada a emisso de documento de
cobrana.
Alm disso, a fiscalizao dever verificar se esto sendo utilizados
na obra os equipamentos, as instalaes e a equipe tcnica previstos na
proposta ou no contrato.
Tambm dever aprovar materiais similares propostos pelo
contratado, avaliando se eles esto em conformidade com a garantia,
qualidade, composio e desempenho requeridos pelas especificaes
tcnicas.
Se os servios foram executados em conformidade com as
especificaes, a fiscalizao dever verificar e atestar as medies dos
servios, bem como conferir e encaminhar para pagamento as faturas
emitidas pelo contratado.
Caso contrrio, a fiscalizao deve solicitar o refazimento de
qualquer servio que no tenha sido executado em conformidade com
o projeto, a norma tcnica ou qualquer disposio oficial aplicvel ao
objeto do contrato.
Recomenda-se que a medio seja baseada em relatrios
peridicos emitidos pelo contratado, registrando levantamentos,
grficos e memrias de clculo necessrios discriminao e
determinao das quantidades dos servios efetivamente executadas.
A discriminao e quantificao dos servios devero respeitar
minuciosamente a planilha contratual e os critrios de medio e
pagamento, anexo essencial em todo edital de licitao de obras.
Para reduzir os riscos de futuros problemas, recomenda-se que
[ 10 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

 toda medio seja acompanhada de memorial de clculo

detalhado, indicando setores e reas em que o servio est sendo
aferido;
as planilhas de medies demonstrem os servios realizados no
ms e os servios acumulados desde o incio da obra;
os fiscais que estejam entrando e saindo realizem inventrio,
inclusive por meio de foto ou filme, a respeito da real situao
da obra;
sejam avaliados os saldos dos servios contratados para verificao
da devida adequao concluso do empreendimento.
A contratante efetuar pagamento das faturas emitidas pelo
contratado com base nas medies de servios aprovadas pela fiscalizao,
respeitando-se as condies estabelecidas no contrato. Nesse aspecto
dispem os artigos 62 e 63 da Lei 4.320/64:
o pagamento da despesa s ser efetuado quando ordenado aps sua
regular liquidao, entendida esta como a verificao do direito adquirido
pelo credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do
respectivo crdito.
Portanto, vedada a antecipao de pagamentos no contratado
sem que haja a efetiva comprovao da prvia contrapartida, salvo em
casos excepcionais, conforme Acrdo n 606/2006 - Plenrio, mediante
as indispensveis cautelas ou garantias, efetuando-se, posteriormente,
os respectivos descontos nos crditos da empresa contratada em valores
atualizados na forma do contrato.
Realmente a possibilidade de pagamentos antecipados encontra-se
prevista no art. 40, inc. XIV, alnea d da Lei 8.666/93. Cita-se o voto
condutor do Acrdo n 1.442/2003 Plenrio, que corrobora esse
entendimento:
Quanto ao pagamento antecipado, foroso reconhecer que ele no
vedado pelo ordenamento jurdico. Em determinadas situaes ele pode
ser aceito. Mas esta no a regra. Ordinariamente o pagamento feito pela
Administrao devido somente aps o cumprimento da obrigao pelo
particular... Julgo mais adequado condicionar a possibilidade de pagamento
antecipado existncia de interesse pblico devidamente demonstrado,
previso no edital e exigncia de garantias.

Aula 5: Medies e Pagamentos, Reajustes, Manuteno das Condies Exigidas

[ 11 ]

Outro aspecto deve ser observado por ocasio dos pagamentos

empresa contratada, no caso se ela encontrar-se em situao de
regularidade fiscal. Tal obrigao obtida mediante interpretao
conjunta dos artigos 55, 27 e 29 da Lei 8.666/93:
Art. 55. So clusulas necessrias em todo contrato as que
estabeleam:
XIII-a obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo
do contrato, em compatibilidade com as obrigaes por ele assumidas,
todas as condies de habilitao e qualificao exigidas na licitao.
Art.27.Para a habilitao nas licitaes exigir-se- dos interessados,
exclusivamente, documentao relativa a:
(...)
IV-regularidade fiscal.
Art.29.A documentao relativa regularidade fiscal, conforme o
caso, consistir em:
I-prova de inscrio no Cadastro de Pessoas Fsicas (CPF)ou no
Cadastro Geral de Contribuintes (CGC);
II - prova de inscrio no cadastro de contribuintes estadual ou
municipal, se houver, relativo ao domiclio ou sede do licitante, pertinente
ao seu ramo de atividade e compatvel com o objeto contratual;
III-prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual
e Municipal do domiclio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na
forma da lei;
IV-prova de regularidade relativa Seguridade Social e ao Fundo
de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), demonstrando situao regular
no cumprimento dos encargos sociais institudos por lei.

A legislao tributria
sobre reteno de tributos
e contribuies sociais

oportuno ainda que o auditor de obras verifique se o rgo

contratante est realizando reteno dos impostos e contribuies sociais
(ISS, IR, CSLL, PIS, CONFINS e INSS) dos pagamentos efetuados
empresa contratada.

extremamente complexa
e no ser tratada no
presente curso.

[ 12 ]

Em suma, ao auditar os processos de medio e pagamento, o

auditor de obras dever realizar os seguintes procedimentos:

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

 confrontar os boletins de medio com os pagamentos

realizados, observando se os servios medidos e pagos esto
previstos contratualmente e se j efetivamente executados;
verificar se a administrao do rgo contratante est realizando
reteno dos impostos e contribuies sociais nos pagamentos
efetuados empresa contratada;
verificar se no h servios mal executados ou com defeitos e,
no caso de existirem, se a fiscalizao exigiu que a construtora
procedesse aos reparos necessrios ou devoluo dos valores
pagos;
verificar se os valores de tributos retidos/pagos esto de acordo
com os percentuais previstos no LDI da contratada e na
legislao vigente;
verificar se a contratada estava em situao de regularidade fiscal
ao receber os pagamentos efetuados pelo rgo contratante; e
verificar se os pagamentos esto de acordo com os critrios de
medio previstos no contrato ou nas especificaes/cadernos
de medio e pagamentos do rgo contratante.
Os procedimentos de auditoria apresentados acima podero
resultar na constatao de diversos tipos de irregularidades,
por exemplo:
vrias modalidades de superfaturamento;
pagamentos em duplicidade;
ausncia de termo aditivo que formalize alteraes das
condies inicialmente pactuadas;
execuo de servios com qualidade deficiente ou sem atender
s especificaes tcnicas;
viscalizao ou superviso deficiente ou omissa;
descumprimento de clusulas contratuais;
pagamento por servios no previstos contratualmente;

Aula 5: Medies e Pagamentos, Reajustes, Manuteno das Condies Exigidas

[ 13 ]

 adiantamento de pagamentos;
execuo de servios sem autorizao do rgo competente;
Qumica;
liquidao irregular da despesa;
ausncia de verificao da regularidade da contratada mediante
consulta ao Sicaf;
reteno/pagamento de tributos em desacordo com os
percentuais previstos no BDI da contratada ou na legislao
vigente;
utilizao de equipamentos incompatveis com as especificaes
tcnicas dos servios contratados.

[ 14 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

4. Reajustes
Em busca de pagamentos irregulares de reajustes, o auditor de
obras deve selecionar por amostragem alguns clculos de reajuste em
busca de erros materiais ou fraudes. Tambm deve verificar a adequao
dos ndices utilizados e se a periodicidade de reajustamento cumpriu as
disposies legais.
Algumas situaes particulares so fontes frequentes de erros
dos gestores pblicos. Dessa forma, abordaremos tais situaes nos
subtpicos a seguir.
O reajustamento de preos nos contratos administrativos firmados
pela administrao encontra previso legal nos arts. 40, XI; 55, III; e art.
65, 8 da Lei n 8.666/93:
Art. 40. O edital (...) indicar, obrigatoriamente, o seguinte:
(...)
XI - critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do
custo de produo, admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais,
desde a data prevista para apresentao da proposta, ou do oramento a
que essa proposta se referir, at a data do adimplemento de cada parcela;
(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
Art. 55. So clusulas necessrias em todo contrato as que
estabeleam:
(...)
III - o preo e as condies de pagamento, os critrios, data-base e
periodicidade do reajustamento de preos, os critrios de atualizao monetria
entre a data do adimplemento das obrigaes e a do efetivo pagamento;
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com
as devidas justificativas, nos seguintes casos:
(...)
8 A variao do valor contratual para fazer face ao reajuste de preos
previsto no prprio contrato, as atualizaes, compensaes ou penalizaes
financeiras decorrentes das condies de pagamento nele previstas, bem
como o empenho de dotaes oramentrias suplementares at o limite do
seu valor corrigido, no caracterizam alterao do mesmo, podendo ser
registrados por simples apostila, dispensando a celebrao de aditamento.
A Lei n 10.192, de 14/02/2001 estabeleceu periodicidade anual
para a incidncia do reajuste de preos em contratos com clusula de
correo monetria. Em seu art. 2, 1, declara como nula de pleno
direito eventuais clusulas de reajuste ou correo monetria cuja
periodicidade seja inferior a um ano.
Aula 5: Medies e Pagamentos, Reajustes, Manuteno das Condies Exigidas

[ 15 ]

Marco Inicial de Incio para o Prazo de Reajustamento

Uma vez definido o prazo de um ano para que se possa proceder
ao reajuste de preos, necessrio estabelecer o marco inicial para
contagem desse prazo. Nesse sentido, a Lei n 10.192/2001 definiu que
o prazo anual ser contado a partir da data limite para apresentao da
proposta ou data do oramento a que essa proposta se referir.
base:

Diante do exposto, verifica-se que h duas possibilidades de data

data limite para apresentao de propostas para a licitao; ou
data do oramento que fundamentou a proposta apresentada
pela licitante vencedora.

A questo j foi objeto de deliberao pelo Plenrio deste Tribunal,

conforme registro no Acrdo TCU 1.707/2003-Plenrio, no qual foram
emanadas determinaes as seguintes determinaes:
9.2.1 estabelea j a partir dos editais de licitao e em seus contratos,
de forma clara, se a periodicidade dos reajustes ter como base a datalimite para apresentao da proposta ou a data do oramento, observandose o seguinte:
9.2.1.1 se for adotada a data-limite para apresentao da proposta, o
reajuste ser aplicvel a partir do mesmo dia e ms do ano seguinte;
9.2.1.2 se for adotada a data do oramento, o reajuste ser aplicvel
a partir do mesmo dia e ms do ano seguinte se o oramento se referir a
um dia especfico, ou do primeiro dia do mesmo ms do ano seguinte caso
o oramento se refira a determinado ms;
9.2.2 para o reajustamento dos contratos, observe que a contagem
do perodo de um ano para a aplicao do reajustamento deve ser feita a
partir da data base completa, na forma descrita no item 9.1.1, de modo a
dar cumprimento ao disposto na Lei n 10.192/2001, em seus arts. 2 e 3,
e na Lei n 8.666/93, em seu art. 40, inciso XI.
Ateno!

Portanto, o reajuste de preos somente poder ocorrer depois de

completado um ano, mesmo dia e ms, contados da data do oramento
base (caso haja referncia a isto na proposta e no edital/contrato) ou da
data limite para apresentao das propostas na licitao.
Posteriormente, o TCU enfrentou a questo em sede de consulta
formulada pelo Ministrio dos Transportes, culminando no Acrdo
TCU 474/2005 Plenrio, transcrito parcialmente a seguir:

[ 16 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

9.1.1. a interpretao sistemtica do inciso XXI do art. 37 da

Constituio Federal, do art. 3, 1, da Lei 10.192 e do art. 40, inciso XI,
da Lei 8.666/93 indica que o marco inicial, a partir do qual se computa o
perodo de um ano para a aplicao de ndices de reajustamento previstos
em edital, a data da apresentao da proposta ou a do oramento a que
a proposta se referir, de acordo com o previsto no edital.
Ressalte-se que a seleo entre essas alternativas deve necessariamente
constar do edital e de clusula contratual, em atendimento aos arts. 40, XI;
e 55, III da Lei n 8.666/93. Na ausncia de previso nesses instrumentos
e ausncia de indicao da data de oramento de referncia no edital
ou na proposta da vencedora, deve-se considerar como data base a data
limite para apresentao das propostas.
Formalizao do Contrato aps mais de um Ano do Incio do
Prazo para o Reajustamento
O art. 40, II, da Lei n 8.666/93 prev que os editais indicaro,
obrigatoriamente, os prazos e condies para assinatura dos contratos
ou retirada dos instrumentos. Nesse prazo, consoante o art. 64 da Lei,
a Administrao dever convocar o interessado para assinar o termo
de contrato, aceitar ou retirar o instrumento equivalente, sob pena de
decair o direito contratao. O 3 do mesmo artigo estabelece que
decorridos 60 dias da data da entrega das propostas, sem convocao
para a contratao, ficam os licitantes liberados dos compromissos
assumidos.
Portanto, o prazo mximo em que os licitantes ficam obrigados
a assinar o contrato de 60 dias. No entanto, possvel que se assine o
contrato em prazo maior, desde que haja concordncia do licitante.
Assim, apesar do disposto no art. 40, II, pode acontecer de, no
caso concreto, inexistir previso no edital sobre o prazo para se assinar o
contrato, haver interesse do licitante e haver passado mais de um ano da
data base para reajuste.
Por meio do Acrdo 474/2005 Plenrio, em resposta consulta
formulada pelo Ministrio dos Transportes, o Tribunal decidiu que
9.1.2. na hiptese de vir a ocorrer o decurso de prazo superior
a um ano entre a data da apresentao da proposta vencedora da
licitao e a assinatura do respectivo instrumento contratual, o
procedimento de reajustamento aplicvel, em face do disposto no art.
28, 1, da Lei 9.069/95 c/c os arts. 2 e 3 da Lei 10.192/2001, consiste
em firmar o contrato com os valores originais da proposta e, antes do
Aula 5: Medies e Pagamentos, Reajustes, Manuteno das Condies Exigidas

[ 17 ]

incio da execuo contratual, celebrar termo aditivo reajustando os

preos de acordo com a variao do ndice previsto no edital relativa ao
perodo de somente um ano, contado a partir da data da apresentao das
propostas ou da data do oramento a que ela se referir, devendo os demais
reajustes ser efetuados quando se completarem perodos mltiplos de um
ano, contados sempre desse marco inicial, sendo necessrio que estejam
devidamente caracterizados tanto o interesse pblico na contratao
quanto a presena de condies legais para a contratao, em especial:
haver autorizao oramentria (incisos II, III e IV do 2o do art. 7o da
Lei 8.666/93); tratar-se da proposta mais vantajosa para a Administrao
(art. 3o da Lei 8.666/93); preos ofertados compatveis com os de mercado
(art. 43, IV, da Lei 8.666/93); manuteno das condies exigidas para
habilitao (art. 55, XIII, da Lei 8.666/93); interesse do licitante vencedor,
manifestado formalmente, em continuar vinculado proposta (art. 64,
3o, da Lei 8.666/93);
9.1.3. no cabvel a correo monetria das propostas de
licitao, vez que esse instituto visa a preservar o valor a ser pago por
servios que j foram prestados, considerando-se somente o perodo entre
o faturamento e seu efetivo pagamento, consoante disposto nos arts. 7o,
7o; 40, XIV, c; e 55, III, da Lei 8.666/93; (grifou-se)
Reajustes Subsequentes ao Primeiro Reajustamento
de Preos
A Lei n 10.192/2001 dispe em seu art. 2, 2, que
2o Em caso de reviso contratual, o termo inicial do perodo de
correo monetria ou reajuste, ou de nova reviso, ser a data em que a
anterior reviso tiver ocorrido.
Ou seja, definida a data do primeiro reajustamento de preos, os
demais reajustes devero ser realizados anualmente, na mesma data-base.
Entretanto, pode acontecer de ocorrer alterao do valor dos
servios em data anterior data-base do reajuste. Na execuo de obras
pblicas pode ocorrer, por exemplo, o desenvolvimento de tcnica
construtiva mais eficiente que a prevista no projeto original, como pode
acontecer de haver uma elevao nos encargos da contratada decorrente
de fato imprevisvel, ensejando em ambos os casos o reequilbrio
econmico-financeiro do valor do contrato.
Nesse caso, entende-se que com a formalizao do reequilbrio
econmico-financeiro, h deslocamento da data base para os prximos
reajustes de preo. A nova data base passa a ser a data da recomposio,
com reajustes anuais a partir de ento.
[ 18 ]

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Ressalte-se que este entendimento se encontra harmonizado com

as disposies da Lei n 10.192/2001, pois implica a observncia do
perodo anual a partir da reviso. Caso se mantivesse a data base original
para o reajuste, haveria reajustamento em interstcio inferior a um ano
da reviso, tendo em vista que ela ocorreu no decorrer do prazo anual.
Consequentemente, haveria descumprimento do citado dispositivo legal.
ndice Adequado a Ser Utilizado no Reajustamento
Nos termo do art. 40, XI, da Lei n 8.666/93, o edital indicar,
obrigatoriamente:
XI-critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do custo
de produo, admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais, desde a
data prevista para apresentao da proposta, ou do oramento a que essa
proposta se referir, at a data do adimplemento de cada parcela;(Redao
dada pela Lei n 8.883, de 1994)
Na prtica, constata-se que os editais de licitaes para contratao
de obras pblicas trazem disposies sobre a aplicao de ndice para
reajuste dos contratos.
Entretanto, os ndices previstos nem sempre refletem a variao
de preos dos insumos das obras a que se referem. Geralmente so
encontradas disposies elegendo o ndice Nacional de Custos da
Construo Mdio INCC-M, calculado pela Fundao Getlio Vargas,
aplicando-se a frmula:

em que
R = o valor do reajustamento procurado;
V = o valor contratual a ser reajustado;
Ii = o ndice correspondente ao ms do reajuste;
Io = o ndice inicial correspondente ao ms de apresentao da
proposta.

Aula 5: Medies e Pagamentos, Reajustes, Manuteno das Condies Exigidas

[ 19 ]

Os ndices de variao de preos so calculados a partir de uma

cesta de insumos para os quais so coletados preos periodicamente.
Cada insumo tem um coeficiente de participao no ndice. Portanto, o
valor do ndice obtido por meio da ponderao das variaes de preos
desses insumos, levando em conta os coeficientes de participao.
Entretanto, as obras pblicas variam bastante quanto natureza dos
servios contratados. Uma construo de rodovia de pavimento flexvel
possui preponderncia de servios de terraplenagem e de materiais
betuminosos. J a construo de uma adutora pode ser intensiva em
material de ferro fundido. Portanto, apesar do fato de que em alguns
casos, a exemplo de obras de edificaes, a utilizao de um ndice geral
de variao de preos possa ser adequada, a utilizao generalizada desse
mesmo ndice para todos os tipos de obras raramente resultar em uma
aproximao razovel da variao real, tendo em vista que os insumos
no possuem variao de preos linear.
Para minimizar as distores decorrentes da utilizao de ndice
geral de variao de preos, pode ser calculado o ndice para reajuste
com base numa cesta de ndices representativos. A seleo desses
ndices representativos dever observar os insumos e grupos de servios
a serem executados. Cada ndice a ser utilizado na cesta dever ento
ser ponderado por seu percentual de participao no valor total da obra.
Desta forma, o percentual calculado na cesta de ndices apresentar
um resultado bem mais prximo realidade de mercado que a utilizao
de um ndice geral.
Como exemplo de utilizao de cesta de ndices, cite-se contrato
da CODEVASF para a execuo das obras e servios relativos aos sistemas
de esgotamento sanitrio.No caso em tela, houve previso de que
Os preos permanecero vlidos por um perodo de um ano. Aps este
prazo sero reajustados, por responsabilidade da CODEVASF, aplicandose a seguinte frmula (desde que todos os ndices tenham a mesma data
base):

[ 20 ]

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em que
R - valor do reajustamento
V - valor a ser reajustado
N1 - percentual de ponderao de servios de Terraplenagem frente
totalidade dos servios a executar.
N2 - percentual de ponderao de servios de Edificaes frente a totalidade
dos servios a executar.
N3 - percentual de ponderao de servios de Concreto Armado frente
totalidade dos servios a executar.
N4 - percentual de ponderao de servios de Materiais Plsticos frente
totalidade dos servios a executar.
N5 - percentual de ponderao de servios de Ferro, ao e derivados frente
totalidade dos servios a executar.
N6 percentual de ponderao de servios de Mo-de-obra especializada
frente totalidade dos servios a executar.
N7 percentual de ponderao de servios de Mquinas e equipamentos
industriais frente totalidade dos servios a executar.
Ti Refere-se coluna 38 da FGV Terraplenagem, cd. AO157956,
correspondente ao ms de aniversrio da proposta.
To Refere-se coluna 38 da FGV Terraplenagem, cd. AO157956,
correspondente ao ms de apresentao da proposta.
Ei Refere-se coluna 35 da FGV Edificaes Total, cd.AO159428,
correspondente ao ms de aniversrio da proposta.
Eo Refere-se coluna 35 da FGV Edificaes Total, cd. AO 15948,
correspondente ao ms de apresentao da proposta.
CAi Refere-se coluna 5 da FGV Obras Hidroeltricas Concreto
Armado, cd. AO160116, correspondente ao ms de aniversrio da
proposta.
CAo Refere-se coluna 5 da FGV Obras Hidroeltricas Concreto Armado,
cd. AO160116, correspondente ao ms de apresentao da proposta.
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[ 21 ]

MPi Refere-se coluna 56 da FGV Qumica materiais Plsticos, cd.

AO160752, correspondente ao ms de aniversrio da proposta.
MPo Refere-se coluna 56 da FGV Qumica materiais Plsticos, cd.
AO160752, correspondente ao ms de apresentao da proposta.
Fi Refere-se a coluna 32 da FGV Ferro, ao e derivados, cd. AO160515,
correspondente ao ms de aniversrio da proposta.
Fo Refere-se a coluna 32 da FGV Ferro, ao e derivados, cd. AO160515,
correspondente ao ms de apresentao da proposta.
MOi Refere-se a coluna 13 da FGV Mo-de-obra Especializada, cd.
AO159886, correspondente ao ms de aniversrio da proposta.
MOo Refere-se a coluna 13 da FGV Mo-de-obra Especializada, cd.
AO149886, correspondente ao Ms de apresentao da proposta.
MEi - Refere-se a coluna 36 da FGV Mquinas e equipamentos industriais,
cd. AO160558, correspondente ao ms de aniversrio da proposta
MEo - Refere-se a coluna 36 da FGV Mquinas e equipamentos industriais,
cd. AO160558, correspondente ao ms de apresentao da proposta.
O Decreto n 1.054/94, aplicvel Administrao Federal, prev no
art. 2, 1 que
O reajuste dever basear-se em ndices que reflitam a variao
efetiva do custo de produo ou do preo dos insumos utilizados,
admitida a adoo de ndices setoriais ou especficos regionais, ou na
falta destes, ndices gerais de preos.
J o art. 5, Pargrafo nico, h previso de que
Para a produo ou fornecimento de bens, realizao de obras ou
prestao de servios que contenham mais de um insumo relevante, ou
cuja singularidade requeira tratamento diferenciado, poder ser adotada
a frmula de reajuste abaixo, baseada na variao ponderada dos
ndices de custos ou preos relativos aos principais componentes de custo
considerados na formao do valor global de contrato ou de parte do valor
global contratual: (Redao dada pelo Decreto n 1.110, de 13.4.1994)

[ 22 ]

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em que
R = valor do reajustamento procurado;
V = valor contratual do fornecimento, obra ou servio a ser reajustado;
II = ndice de custos ou de preos correspondente ao parmetro al
e relativo data do reajuste; (Redao dada pelo Decreto n 1.110, de
13.4.1994)
In = ndice de custos ou de preos correspondente ao parmetro an
e relativo data do reajuste; (Redao dada pelo Decreto n 1.110, de
13.4.1994)
I1,0 = ndice inicial correspondente ao parmetro al relativo data fixada
para o recebimento da proposta da licitao;
In,0 = ndice inicial correspondente ao parmetro an relativo data fixada
para o recebimento da proposta da licitao.
a1, a2, ..., an = parmetros cuja soma igual a 1 (um).
Portanto, no mbito da Administrao Federal encontra-se
positivada a necessidade de adoo de ndices que reflitam a variao
efetiva do custo de produo ou do preo dos insumos utilizados. Para
isso o art. 5 do Decreto n 1.054/94 apresenta frmula de clculo da
cesta de ndices.
No entanto, mesmo que a utilizao da cesta de ndices leve a
distores nos valores das obras. Isso porque o ndice de reajuste ser
aplicado linearmente a cada servio.
Para se obter um reajustamento que reflita o mais fielmente possvel
a efetiva variao de preos dos insumos dos servios contratados, seria
necessrio aplicar a variao de preos de cada insumo ao oramento
original. Os servios seriam reajustados individualmente, aproximando
o reajuste de uma reviso de preos automtica aps transcorrer o
prazo anual estabelecido pela lei.

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[ 23 ]

Como essa abordagem implica grande complexidade nos clculos,

uma soluo a adoo de ndices (ou cestas de ndices) de variao de
preos distintos a serem aplicados em determinados grupos de servios.
Dessa forma, h controle no incremento do nvel de complexidade nos
clculos e h uma aproximao bastante razovel da efetiva variao de
preos.
Como exemplo de utilizao de vrios ndices para reajuste de
grupos de servios, pode-se citar a Instruo de Servio/DG/DNIT n
02/2002, publicada pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes. Na citada norma, aplicvel a todos os contratos e obras
rodovirias enquanto vigente, os reajustamentos de preos devero ser
realizados utilizando nove ndices de variao de preos de nove grupos
de servios. Os servios foram agrupados em: terraplenagem; drenagem;
sinalizao; pavimentao; pavimentao de concreto de cimento
portland; conservao; obras de arte especiais; consultoria; e ligantes
betuminosos.
Em que pesem as vantagens da tcnica, h alguns cuidados a serem
observados quando de sua adoo. Em primeiro lugar, o agrupamento
dos servios deve ser feito de forma que o ndice, ou cesta de ndices, a
ser aplicado ao grupo, reflita a variao de preos.
Em segundo lugar, deve-se ponderar o fator custo/benefcio na
identificao e seleo dos grupos, tendo em vista que quanto mais
grupos houver, mais se aproxima o reajuste das variaes reais de preos
de mercado, porm, mais complexos se tornam os clculos e controles.
Diante do exposto, cabe ressaltar que a utilizao de cesta de
ndices, bem como a quantidade dos ndices representativos a comporem
a cesta, deve ser analisada em cada caso. Da mesma forma, a utilizao
de vrios ndices (ou cestas de ndices) para vrios grupos de servios
tambm deve ser objeto de reflexo. Para obras pequenas de edificaes,
de baixo valor, pode no ser adequada sua utilizao, em virtude do
aumento na complexidade nos controles e dos clculos de reajuste, na
dificuldade de obteno dos dados de ndices especficos e no baixo
retorno em termos absolutos de sua aplicao. Porm, no outro extremo,
para empreendimentos de grande vulto, a adoo de diversas cestas de
ndices para calcular o reajuste de diversos grupos de servios aproxima
a variao do valor da obra realidade de mercado, trazendo benefcios
tanto para a Administrao, que se assegura de no pagar alm da
variao real do poder aquisitivo da moeda, quanto para a contratada,
que fica resguardada quanto possibilidade de ser remunerada por
servios prestados por valor aqum dos praticados no mercado.

[ 24 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

Indisponibilidade de ndice de Reajuste

Durante a execuo do contrato pode ocorrer situao em que
o ndice adotado no edital tenha a publicao descontinuada. Dessa
forma, o parmetro originalmente estabelecido para reajuste se torna
inaplicvel.
Nesses casos, entende-se que a soluo a formalizao de termo
aditivo selecionando novo ndice ou reformulando a composio da
cesta de ndices, conforme o caso.
Porm, o ndice que substituir aquele cuja publicao foi
descontinuada dever ser selecionado com cautela. Deve refletir o melhor
possvel a variao de preos dos insumos cujos preos ir reajustar,
assim como deveria ser o ndice original.
Ressalte-se, ainda, que a publicao desse termo aditivo no traz
reflexo sobre o prazo anual, que continua sendo contado a partir da data
base original.
Momento Apropriado para a Medio dos Servios
Executados
Quando do momento do reajuste pode haver medio de servios
executados em aberto. Nesse caso, a emisso de boletim de medio
ocorreria posteriormente data do reajuste. Consequentemente, haveria
parcela dos servios medidos executados na vigncia dos preos originais
(ou anteriores, caso no se trate do primeiro reajuste) e outra parcela
referente a servios medidos com preos vigentes reajustados. Nesse
caso, os clculos do valor devido em decorrncia da medio tornam-se
complexos.
Para evitar o surgimento desse problema, tendo em vista que desde
o incio do contrato se sabe a data em que ele poder ser reajustado, devese prever a execuo de medio a ser realizada na data do reajuste, a fim
de identificar todos os servios executados sob a vigncia dos preos
originais (ou anteriores, caso no se trate do primeiro reajuste).
Novos Servios Includos no Decorrer da Vigncia do
Contrato
Durante a execuo do contrato, pode haver incluso de novos
servios. Possivelmente, os novos servios possuiro custos com data base
distinta daquela do contrato. Portanto, a aplicao de reajuste a esses servios

Aula 5: Medies e Pagamentos, Reajustes, Manuteno das Condies Exigidas

[ 25 ]

utilizando a data base do contrato acarretaria distores desfavorveis

administrao, uma vez que o reajustamento necessariamente ocorreria
em perodo inferior a um ano.
Uma alternativa para soluo do problema seria a opo por
realizar reajustes separados para os servios originais do contrato e para
os novos servios objeto de aditivo. Entretanto, essa alternativa resulta
em aumento na complexidade de controles. Uma soluo mais prtica
consiste em deflacionar o preo do novo servio para a data base do
contrato.

[ 26 ]

AUDITORIA DE OBRAS PBLICAS

5. Subcontratao e Sub-rogao
Aspectos de Mercado
Atualmente, as empresas tm procurado novas formas de gesto
e organizao da produo na busca de aumentar a competitividade e
produtividade. Neste aspecto, observa-se uma tendncia crescente dos
baixos nveis de integrao vertical nas empresas, que tem desencadeado
grande ateno para o processo de terceirizao e subcontratao.
Nesse contexto, a indstria da construo citada como um dos
exemplos contemporneos mais significativos em que a terceirizao e a
subcontratao so partes focais do processo produtivo.
A empresa que detm todo o processo construtivo torna-se muito
rgida e a manuteno da mo de obra dessa estrutura representa um
custo fixo bastante pesado.
Vrios so os motivos que justificam a subcontratao, entretanto,
todos esto intimamente ligados ao grau de flexibilidade de resposta
s incertezas do mercado de construo civil, relacionadas com a
descontinuidade da obra e com o carcter temporrio dos projetos que
requerem uma demanda varivel de mo de obra.
Com relao aos equipamentos necessrios para a empresa
executar todo o processo produtivo, alm dos custos de armazenamento
e manuteno, existe o custo de depreciao deles, tambm impactando
negativamente os custos fixos da empresa. Muitas empresas menores
no tm capital para adquirir equipamentos de grande porte, mas
podem subcontratar os servios de empresas especializadas ou locar os
equipamentos.
As empresas subcontratadas tornam-se responsveis pelo
recrutamento, treinamento, alocao e controle da forma de trabalho e,
se trabalharem em determinado nmero de obras, conseguiro manter
sua mo de obra ocupada de forma produtiva.
No mercado de construo civil, podem ser encontradas empresas
especializadas em determinadas etapas da produo, como projetos,
instalaes de ar condicionado, impermeabilizao etc., e que so contratadas
para a execuo desses servios, podendo tambm fornecer o material.
mais vantajoso subcontratar especialistas para executar determinadas
atividades do que os manter no quadro de funcionrios da empresa.

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[ 27 ]

Por fim, a pesada carga tributria incidente sobre a folha de

pagamento no Brasil e os rigores da Justia do Trabalho fazem com que
as construtoras recorram a subcontratao de mo de obra, por meio
de empresas locadoras de mo de obra. Muitas dessas empresas falham
no cumprimento da legislao trabalhista e tributria para diminuir os
custos, pois a grande maioria das contrataos se d pelo menor preo.
Alguns autores sugerem a diviso dos subcontratantes em dois
tipos bem definidos:
Subcontratantes especialistas - Firma que executa elementos
especficos, normalmente utilizando tecnologias especializadas.
Subcontratantes ou subempreiteiros de mo de obra
empresas que executam tarefas tradicionais e pouco
especializadas da construo civil, conhecidas popularmente
como gatas, so caracterizadas por um padro selvagem de
absoro da fora de trabalho e burla legislao trabalhista.
A partir de uma amostra de empresas de construo civil, Brandli
apresenta os seguintes resultados com a frequncia em que algumas
atividades so terceirizadas e subcontratadas:

Aspectos Jurdicos
J comentamos sobre a natureza pessoal do contrato administrativo,
cabendo ao contratado executar pessoalmente o objeto do contrato,
sem transferir as responsabilidades ou subcontratar, a no ser que haja
autorizao da contratante.
[ 28 ]

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Contrato pessoal, contudo, no significa necessariamente

personalssimo. Hely Lopes Meireles confirma que o contrato
administrativo realizado intuitu personae, porquanto visa sempre
pessoa jurdica ou fsica do contratado, mas nada impede que o
contratado confira partes da obra e certos servios tcnicos a artfices ou
a empresas especializadas.
Com efeito, o artigo 72 da Lei 8666/94 permite a subcontratao
de partes da obra, servio e fornecimento, at o limite admitido em cada
caso pela Administrao. A dvida crucial , exatamente, com relao
expresso partes, todavia, este dispositivo deve ser interpretado em
conjuno com o inciso VI do artigo 78.
A subcontratao ou o cometimento a terceiros de partes da
execuo do objeto e das obrigaes contratuais , pois, perfeitamente
lcita, desde que haja previso desta faculdade no edital e no contrato,
at o quantitativo admitido pela contratante, respondendo contratada
pela execuo total do objeto contratado. No h qualquer relao entre
a Administrao e a subcontratada, de modo que, tambm, pelos atos ou
omisses desta, a contratada plenamente responsvel.
A doutrina autoriza a subcontratao da execuo de partes do
objeto do contrato. Entretanto, predomina a tese de que a subcontratao
de totalidade do objeto ou a sub-rogao do contrato ilegal. Esse
exatamente o entendimento do Tribunal de Contas da Unio,
consubstanciado no voto condutor do Acrdo 712/2003 Plenrio:
2. Mais recentemente, segundo a Deciso n 420/2002-Plenrio,
esta Corte foi alm, ao diferenciar a subcontratao (permitida para
parte do objeto) da sub-rogao contratual (proibida), resolvendo
firmar o entendimento de que, em contratos administrativos, ilegal e
inconstitucional a sub-rogao da figura da contratada ou a diviso das
responsabilidades por ela assumidas, ainda que de forma solidria, por
contrariar os princpios constitucionais da moralidade e da eficincia (art.
37, caput, da Constituio Federal), o princpio da supremacia do interesse
pblico, o dever geral de licitar (art. 37, XXI, da Constituio) e os arts. 2,
72 e 78, inciso VI, da Lei 8.666/93.
Procedimentos de Auditoria Relacionados com a
Subcontratao
Os procedimentos de auditoria relacionados com subcontratao
vo alm da etapa de execuo contratual uma vez que, tambm, devem
verificar as exigncias para qualificao tcnica das licitantes.

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[ 29 ]

J vimos na aula 1 do mdulo anterior que existem algumas

formas de tratar a questo das subcontratao de parcelas tecnicamente
relevantes, exigidas das licitantes para qualificao tcnica.
O entendimento do Acrdo 1.998/2008 Plenrio uma
das formas de ver o problema: exigindo da subcontratada a mesma
documentao exigida da contratada por ocasio da licitao. , no
entanto, um procedimento no previsto na Lei 8.666/93 e, por isso,
de legalidade questionvel. Tambm pode ser interpretado como uma
ingerncia indevida da Administrao Pblica em um contrato celebrado
por dois entes privados.
Outra soluo adotada simplesmente proibir a subcontratao de
parcelas tecnicamente relevantes do objeto para as quais foram exigidos
atestados tcnicos das licitantes. a soluo acolhida pelo Regulamento
de Licitaes e Contratos da Infraero. Contudo, tal soluo esbarra
na tendncia de terceirizao encontrada atualmente na indstria
de construo civil. Tambm pode criar problemas no caso de haver
uma exigncia de habilitao de servios que tradicionalmente so
executados por terceiros, a exemplo da instalao de ar condicionado
ou de elevadores. Em tais casos a observncia estrita da regra de proibir
a subcontratao simplesmente levaria a inexecuo contratual.
Ateno!

A nosso ver, o foco do problema no deve ser a subcontratao

e sim as exigncias editalcias de qualificao tcnica das licitantes. A
permisso ou no da subcontratao assume um papel secundrio diante
da exigncia descabida de comprovao mediante atestado de capacidade
tcnica de um servio que se sabe a priori que ser subcontratado.
De tudo o que foi dito acima, o auditor de obras deve centrar
a anlise em verificar se no houve sub-rogao do contrato ou
subcontratao fora dos limites permitidos no Edital. No caso de
subcontratao, autorizada no instrumento convocatrio, confirmar se
estas foram devidamente autorizadas pela Administrao.
Tambm vlido verificar se alguma licitante derrotada foi
subcontratada ( um indcio de conluio) ou se a empresa que elaborou
o projeto bsico foi subcontratada pela construtora para elaborao do
projeto executivo, procedimento vedado pelo art. 9 da Lei de Licitaes
e Contratos, no entender do Tribunal de Contas da Unio.

[ 30 ]

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Sntese
Nesta aula, apresentamos o contedo relacionado com a auditoria
dos aspectos legais e formais da execuo de contratos de obras pblicas.
Inicialmente, foram apresentados alguns achados de auditoria e os
principais procedimentos a serem executados pelo auditor de obras com
vistas a avaliar a fase de execuo contratual.
Em seguida, alertamos os participantes do curso sobre as
dificuldades em se comprovar que a contratada manter, durante toda a
vigncia do contrato, as condies exigidas para participao na licitao.
Apresentamos depois alguns aspectos a serem observados
nas auditorios dos processos de medio e pagamento dos servios
executados na obra.
Por fim, foram vistos alguns conceitos relacionados com a
subcontratao ou a sub-rogao dos contratos administrativos.
Conclumos esta aula convidando os participantes do curso a
utilizarem o frum para comentrios e esclarecimentos de dvidas.

Aula 5: Medies e Pagamentos, Reajustes, Manuteno das Condies Exigidas

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Referncias bibliogrficas
Acrdo TCU n 712/2003 Plenrio.
Acrdo TCU n 1.707/2003-Plenrio.
Acrdo TCU n 1.442/2003 Plenrio.
Acrdo TCU n 474/2005 Plenrio.
Acrdo TCU n 606/2006 Plenrio.
Acrdo TCU n 1.998/2008 Plenrio.
Aguiar, Amanda Geiza, Subcontratao: Uma oo estratgica para a
produo, Dissertao apresentada Escola Politcnica da USP para
obteno do ttulo de mestre em engenharia, So Paulo, 2001.
Brandli, Luciana L; Martignago, Graziela; Heineck, Luiz Fernando;
Cunha, Cristiano, Estratgias de Subcontratao e Terceirizao na
Construo Civil.
Cardoso, F. F. Estratgias empresariais e novas formas de racionalizao
da produo no setor de edificaes no Brasil e na Frana. Estudos
Econmicos da Construo. Sinduscon-SP. So Paulo. 1996.
Sarian, Cludio Altounian: Obras Pblicas: Licitao, contratao,
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Pblicas.
TCU, Roteiro de Auditoria de Obras Pblicas, Braslia, 2010.

[ 32 ]

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