UN COMPROMISO RENOVADO PARA

UNA AGENDA TRANSFORMADORA

DE DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE

REFLEXIONES
SOBRE LA POLTICA ESPAOLA DE COOPERACIN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO
ANTE LOS RETOS DEL NUEVO ESCENARIO GLOBAL

Secretara General de Cooperacin Internacional para el Desarrollo

Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin

Al emprender juntos este gran viaje, prometemos que nadie se quedar atrs.
Reconocemos que la dignidad de la persona humana es fundamental, por lo
que deseamos ver cumplidos los Objetivos y las metas para todas las naciones
y los pueblos y para todos los sectores de la sociedad, y nos esforzaremos por
llegar primero a los ms rezagados.
Transformar nuestro mundo: la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (P.4)

NDICE
1. INTRODUCCIN ................................................................................................................................. 1
Contexto y objetivos .............................................................................................................................. 1
Metodologa ........................................................................................................................................... 2
Estructura ............................................................................................................................................... 2
I. ANLISIS DE PROSPECTIVA
2. Hay avances, pero an queda mucho por hacer .................................................................................... 4
3. Una agenda universal y transformadora para un mundo cambiante ...................................................... 5
3.1. Los nuevos contextos de la cooperacin para el desarrollo ............................................................ 5
3.2. Una poltica de desarrollo ms all de la ayuda ............................................................................. 7
4. La perspectiva de los pases socios ....................................................................................................... 8
5. Cambios recientes en otros donantes .................................................................................................. 10
6. Oportunidades y amenazas para la Cooperacin Espaola ................................................................. 13
II. DIAGNSTICO DE LA COOPERACIN ESPAOLA
7. Caractersticas del diagnstico ............................................................................................................ 20
8. Fortalezas ............................................................................................................................................ 21
8.1. Una arraigada conviccin respecto a la agenda de eficacia .......................................................... 21
8.2. Una riqueza de actores y una presencia consolidada .................................................................... 22
8.3. Un especial reconocimiento y trayectoria en algunos mbitos temticos ..................................... 23
8.4. Un personal comprometido y un sistema que ha ido madurando ................................................. 24
9. Avances relativos y aspectos a mejorar ............................................................................................... 27
9.1. Coordinacin global y papel de los diferentes actores ................................................................. 27
9.2. Visin estratgica ......................................................................................................................... 40
9.3. Coherencia de polticas para el desarrollo .................................................................................... 43
9.4. Volumen de ayuda, vas de canalizacin y asignaciones ............................................................. 45
9.5. Organizacin institucional y gestin ............................................................................................ 56
9.6. Resultados, conocimiento, transparencia y rendicin de cuentas ................................................. 69
9.7. Accin humanitaria ...................................................................................................................... 80
III. PROPUESTAS
10. Propuestas ......................................................................................................................................... 86
10.1. Amplio acuerdo sobre la poltica de desarrollo .......................................................................... 86
10.2. Coordinacin global y papel de los diferentes actores ............................................................... 87
10.3. Visin estratgica ....................................................................................................................... 89
10.4. Coherencia de polticas para el desarrollo .................................................................................. 91
10.5. Volumen de ayuda, vas de canalizacin y asignaciones............................................................ 92
10.6. Organizacin institucional y gestin .......................................................................................... 95
10.7. Resultados, conocimiento, transparencia y rendicin de cuentas ............................................... 98
10.8. Accin humanitaria .................................................................................................................. 100
ANEXO I. Modelos organizativos de la poltica de cooperacin para el desarrollo ................................ 101

1. INTRODUCCIN
Contexto y objetivos
La nueva agenda internacional para el desarrollo sostenible, resultante de un amplio
proceso de consulta, pone el nfasis en su naturaleza global, aplicable a todos los pases,
y en su carcter transformador, integrado e indivisible, que apuesta por erradicar la
pobreza y por conseguir un desarrollo sostenible en las dimensiones econmica, social y
ambiental. Supone, por tanto, una oportunidad para revisar los marcos conceptuales y
las prcticas del desarrollo, tal y como estn haciendo el sistema de Naciones Unidas, el
Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD), varios donantes bilaterales, organizaciones de la
sociedad civil y centros acadmicos.
El fin de legislatura, la prxima elaboracin de un nuevo Plan Director y la necesidad de
dar respuesta en enero de 2016 al examen de pares del CAD, al que Espaa se ha
sometido en 2015, constituyen adems un momento propicio para compartir una
reflexin sobre los desafos que plantea el nuevo escenario del desarrollo, sobre las
fortalezas y debilidades de la Cooperacin Espaola para hacerles frente y sobre los
cambios que cabra introducir, consolidando al mismo tiempo los logros de nuestra
experiencia.
Con ese teln de fondo, el objetivo principal de este informe es ofrecer un diagnstico
sistematizado que permita hacer balance del recorrido de la Cooperacin Espaola y
alimente la reflexin. A partir del mismo, se formula una serie de propuestas, que
comprenden tanto aspectos estratgicos y decisiones de amplio calado que requeriran
acuerdos ms complejos y un plazo de implantacin ms largo, como cuestiones ms
operativas, especialmente las relativas a la AECID y la SGCID, que se consideran
especialmente relevantes y que podran tener un efecto muy positivo en el desempeo
de la gestin de la poltica estatal de cooperacin internacional para el desarrollo. Se
trata, en todo caso, de propuestas abiertas, ya que no es el propsito de este documento
fijar una posicin, sino servir como punto de partida que facilite seguir profundizando
en la reflexin junto a las diferentes unidades implicadas y fomentar un debate ms
amplio entre el conjunto de los actores de la Cooperacin Espaola y con los principales
grupos polticos.

Metodologa
El anlisis ha consistido principalmente en una revisin de las numerosas fuentes
documentales disponibles, especialmente de las evaluaciones y de los documentos de
reflexin elaborados por el CAD y por diferentes actores de la Cooperacin Espaola.
Con el fin de contrastar y complementar dicha informacin, se han mantenido varias
entrevistar informales con personal de SGCID y AECID y se solicit a las diferentes
unidades de ambas que identifican las principales debilidades, amenazas, fortalezas y
oportunidades (DAFO) de la Cooperacin Espaola en funcin del nuevo escenario del
desarrollo y que formulasen propuestas de cambio1.
La informacin ha sido procesada teniendo en cuenta aquellos elementos que se ponan
de manifiesto con mayor frecuencia o que se presentaban como ms relevantes
La cantidad de informacin es abrumadora y son numerosos los anlisis que se han
llevado a cabo en estos aos, por lo que este informe se concentra en apuntar una serie
de elementos clave, remitiendo en cada epgrafe a la bibliografa utilizada para una
mayor profundizacin.

Estructura
El documento se organiza en tres apartados:

Prospectiva: qu requiere la nueva agenda, qu demandan los pases socios, cmo

estn posicionndose otros donantes y cules son algunos de los principales retos y
oportunidades que implica para la Cooperacin Espaola.
Diagnstico focalizado en las cuestiones estructurales: fortalezas, avances
relativos y mbitos de mejora de la Cooperacin Espaola.
Propuestas de cambio: sugerencias para fomentar el debate y facilitar la adopcin
de ciertos acuerdos sobre una hoja de ruta para los prximos aos.

Tanto el diagnstico como las propuestas siguen un esquema similar al de los exmenes
de pares, con el fin de facilitar la identificacin de elementos de referencia de cara a la
respuesta que debe darse al CAD en enero de 2016.

El DAFO se estructuraba en torno a tres preguntas por cada bloque. Las respuestas fueron
completadas por 6 Departamentos y Unidades de la AECID en sede; 4 reas de la SGCID; 14 OTC (10 de
Amrica Latina, 2 de frica y 2 de Asia); 4 Centros Culturales; y 2 Centros de Formacin.

I
LOS NUEVOS ESCENARIOS
DEL DESARROLLO
Anlisis de prospectiva

2. HAY AVANCES, PERO AN QUEDA MUCHO POR HACER

En el ao 2000, los Jefes de Estado reunidos en la sede la ONU en Nueva York
acordaron la Declaracin del Milenio, a partir de la cual se elaboraron en 2001 los
objetivos de desarrollo del milenio (ODM), que fijaron una serie objetivos y metas a
cumplir en 2015.
Los ODM sirvieron para contar con una agenda comn de alcance global. Adems, en
el periodo posterior al ao 2000 se registr una mayor focalizacin de los donantes en
los pases menos avanzados y en los sectores sociales bsicos, que formaban parte del
ncleo de los ODM. Tambin aument el porcentaje total de la ayuda al desarrollo
dirigida a frica subsahariana, que era la regin que enfrentaba ms retos para
cumplir con los objetivos.
Los avances en el cumplimiento de los ODM han sido significativos, aunque
desiguales en funcin de los pases. En 2010 se haba reducido a la mitad el
porcentaje de poblacin que viva con menos de 1,25 dlares al da y tambin haba
descendido a la mitad la poblacin sin acceso al agua potable. En 2015 se ha
incrementado la igualdad entre hombres y mujeres en la incorporacin a la educacin
primaria y, aunque no se han alcanzado los objetivos de reducir en dos tercios la
mortalidad infantil y en tres cuartos la materna, se pueden constatar mejoras.
Muchos de estos logros ya venan producindose antes de que se aprobaran los ODM,
por lo que no se les pueden atribuir en exclusiva. No obstante, varios estudios han
puesto de manifiesto que stos han sido un elemento catalizador o han tenido, como
mnimo, un impacto marginal positivo (Kenny, 2015).
Sin embargo, an queda mucho por hacer. Hay objetivos que no se han cumplido
plenamente; en la actualidad sigue habiendo 1.200 millones de personas en situacin
de pobreza extrema, mientras que una de cada ocho sufre desnutricin; las
desigualdades entre pases y al interior de los pases se estn incrementando; las crisis
humanitarias se han agravado; y el mundo enfrenta nuevos desafos de carcter global
que requieren una accin conjunta.
La nueva agenda universal comprende 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible y 169
metas, con los que se pretende retomar los Objetivos de Desarrollo del Milenio y
lograr lo que con ellos no se consigui. Tambin se persigue hacer realidad los
derechos humanos de todas las personas y alcanzar la igualdad entre los gneros y el
empoderamiento de todas las mujeres y nias. Los objetivos y las metas son de
carcter integrado e indivisible y conjugan las tres dimensiones del desarrollo
sostenible: econmica, social y ambiental (Asamblea General de NN.UU., 2015).

3. UNA AGENDA UNIVERSAL Y TRANSFORMADORA PARA

UN MUNDO CAMBIANTE
3.1. Los nuevos contextos de la cooperacin para el desarrollo
2015 es el ao en el que finaliza el plazo fijado para el logro de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio y en el que convergen tres importantes procesos que
determinarn la futura agenda internacional de desarrollo: la Agenda 2030 para el
desarrollo sostenible, la cumbre sobre financiacin del desarrollo y el acuerdo global
sobre el cambio climtico. Las negociaciones tienen lugar en un contexto
internacional cada vez ms interconectado y que debe enfrentar retos comunes, pero
que al mismo tiempo es multipolar. Numerosos pases de renta media han
experimentado progresos notables en sus indicadores macroeconmicos, pero esta
graduacin no puede obviar que siguen teniendo importantes y crecientes
desigualdades internas y que hay avances que an necesitan consolidarse. Adems,
sigue habiendo Estados menos avanzados y frgiles con grandes carencias. Las
situaciones que requieren de la accin humanitaria en ocasiones de forma
continuada y no solo como emergencias- han aumentado y no hay visos de que
remitan: fenmenos ambientales extremos recurrentes, conflictos nuevos y
estancados, nuevas formas de violencia, crisis sanitarias, etc. La prevencin, la
mitigacin y la inversin en resiliencia estn cobrando una importancia mayor, pero
tambin la atencin a los refugiados y los flujos migratorios plantean importantes
desafos al conjunto de la comunidad internacional.
Al mismo tiempo, la cooperacin internacional para el desarrollo est
experimentando en estos aos la transformacin ms rpida y de mayor alcance desde
el establecimiento del Grupo de Asistencia para el Desarrollo, el precursor del CAD,
en 1960 (OCDE, 2009). En la actualidad existe una conciencia generalizada de
cambios en los patrones de distribucin de la riqueza y del carcter multidimensional
de la pobreza; la necesidad de revisar el propio concepto de Ayuda Oficial al
Desarrollo (AOD) y su peso relativo frente a otras polticas y fuentes de financiacin
del desarrollo, incluyendo los flujos privados; el impacto del cambio climtico en
todos los pases y la importancia creciente de los denominados bienes pblicos
globales (la paz y la seguridad, la estabilidad econmica y financiera, la salud global,
el medioambiente, el conocimiento cientfico, la diversidad cultural, etc.).
Los donantes emergentes, que operan al margen del Comit de Ayuda al Desarrollo
(CAD) y sus principales consensos, han ganado en peso econmico y poltico. Al
mismo tiempo, la cooperacin Sur-Sur y la cooperacin triangular estn generando
nuevos esquemas de relacin, que reconfiguran los conceptos de donante y

receptor. A su vez, varios de los donantes tradicionales, debilitados por los

efectos de la crisis econmica, estn revisando el papel de su cooperacin y su encaje
en sus estrategias de accin exterior.
A la vez que se producen cambios en la distribucin del poder econmico mundial, el
nfasis se est desplazando desde la cantidad de la AOD hacia la calidad de la ayuda
y la eficacia del desarrollo y desde la propia nocin de AOD y de cooperacin para el
desarrollo hacia la financiacin del desarrollo y la coherencia de polticas para el
desarrollo sostenible. De ah que se plantee la necesidad de una renovada gobernanza
del sistema de desarrollo internacional, en la que actualmente coexisten espacios
como el Consejo Econmico y Social (ECOSOC) de Naciones Unidas, el CAD de la
OCDE y el G-20, entre otros (Olivi, 2011).
Por otra parte, ha ganado peso de forma progresiva la implicacin del sector privado
empresarial en la cooperacin internacional, aunque existen ciertas tensiones acerca
de la relacin entre intereses pblicos y privados y entre el ejercicio personalista de la
filantropa y los compromisos internacionales de eficacia y calidad de la ayuda.
Tambin las organizaciones de la sociedad civil estn reflexionando acerca de su
papel en el nuevo escenario (Green, 2015). Conciliar ms actores, ms metas y
objetivos ms amplios implica un gran desafo de coordinacin, complementariedad y
coherencia entre acciones y polticas. Adems, en los ltimos aos cinco procesos
autnomos pero interconectados estn influyendo en la agenda del sistema de
cooperacin internacional (Intermn Oxfam, 2015):
a) Una nueva fase del debate acadmico y poltico, recurrente, sobre la utilidad de la
ayuda al desarrollo, donde predominan las voces total o parcialmente crticas.
b) La influencia decreciente de la AOD frente a nuevos flujos financieros hacia los
pases socios, como la inversin directa extranjera, las remesas, el comercio
internacional y la aparicin de nuevas fuentes de financiacin (nuevos donantes,
mecenazgo y filantropa, cooperacin Sur-Sur). El abordaje de la tributacin de
las compaas extractivas, el establecimiento de sistemas fiscales progresivos y
justos, y el combate a la evasin y a la elusin fiscales, que detraen ms recursos
del mundo en desarrollo que los que aporta la AOD, son tambin cuestiones clave.
c) El proceso derivado de la Declaracin de Pars sobre la eficacia de la ayuda, en
particular tras la agenda surgida de Accra y de Busan, que se ha focalizado ahora
en la eficacia del desarrollo y en el papel de los actores privados.
d) El debate sobre el desarrollo sostenible alentado por la cumbre Ro + 20.
e) Las consultas y espacios promovidos por Naciones Unidas para crear la agenda y
los compromisos post-2015.

3.2. Una poltica de desarrollo ms all de la ayuda

Ha existido durante aos un debate acerca de la relacin entre la poltica de
cooperacin y la poltica exterior, que puede resumirse en los tres modelos que
plantea Manuel de la Iglesia-Caruncho (2011a):

La poltica de cooperacin internacional es una autntica poltica de desarrollo,

diferenciada de la poltica exterior en cuanto a sus objetivos y gestin.
La poltica de cooperacin es un elemento definitorio de la poltica exterior, junto
a otros como la poltica comercial, de defensa, etc.
La poltica de cooperacin es un instrumento al servicio de la poltica exterior.

Como ya hemos indicado, actualmente se comparte mayoritariamente que la

consecucin del desarrollo va ms all de la ayuda internacional. En palabras de
Intermn Oxfam (2015), existe hoy en da una nueva doctrina del desarrollo,
asumida de forma generalizada, por la que el desarrollo se entiende como un objetivo
multidimensional, con agendas y finalidades plurales, dinmicas y transversales, que
van ms all de las concepciones tradicionales de la cooperacin internacional para el
desarrollo.
Ello implica replantear la relacin entre la poltica de desarrollo sostenible y otras
polticas pblicas especialmente la poltica exterior y la poltica comercial-, definir
claramente cmo se entiende la coherencia de polticas, y establecer una estructura
organizativa que no slo permita la buena ejecucin de la poltica de cooperacin
internacional, sino que fomente una accin gubernamental integrada en materia de
desarrollo sostenible.
Cmo se conciba la poltica de desarrollo influir en el planteamiento estratgico y en
la estructura organizativa del sistema de cooperacin, pero parece haber una asuncin
compartida de que, si bien su objetivo principal es la promocin del desarrollo
humano sostenible, la cooperacin para el desarrollo puede contribuir al mismo
tiempo a otros objetivos e intereses (Gobierno de Suecia, 2007; Prez Gonzlez, J. y
Fanjul, G., 2012; Ministerio de Asuntos Exteriores de los Pases Bajos, 2013;
Intermn Oxfam, 2015).

La cooperacin para el desarrollo es til y necesaria para luchar contra la pobreza

y la desigualdad y contribuir al desarrollo humano sostenible, en respuesta a un
imperativo moral, a los valores y principios consagrados en las legislaciones
nacionales y a los compromisos internacionales que hacen de la dignidad y los
derechos de las personas el centro del desarrollo.

La cooperacin para el desarrollo mejora la provisin de los bienes pblicos

globales, que son bienes y oportunidades de los que se beneficia toda la
comunidad internacional. La gestin de estos bienes supera el mbito nacional,
debindose trabajar para alcanzarlos de manera coordinada, ms all de las
fronteras polticas.
La cooperacin para el desarrollo promueve los intereses y la imagen de los pases
donantes y es una parte relevante del poder blando. Es obvio que pueden
producirse conflictos entre diferentes tipos de intereses, por lo que para evitar una
instrumentalizacin de la ayuda ser necesario prever criterios y mecanismos
claros para abordarlos.

Por otra parte, dado que el mundo est cada da ms interconectado, la defensa de los
intereses nacionales guarda una vinculacin cada vez ms estrecha con la defensa de
intereses, objetivos y valores supranacionales, por lo que la propia accin exterior del
Estado est llamada a ser cosmopolita, con visin de medio y largo plazo2.
Por todo ello, la poltica de desarrollo ya no solo se concibe en trminos de su
relacin con la poltica exterior, sino como una parte fundamental de la accin
exterior que debe permear, adems, el conjunto de las polticas domsticas y, en el
caso de la Unin Europea, la posicin de los Estados miembros respecto a las
polticas comunitarias.
En esta direccin, Prez Gonzlez y Fanjul (2012) identifican las siete polticas
pblicas espaolas con mayor impacto en el desarrollo internacional y plantean que
promover un orden internacional ms justo, sostenible y equilibrado, con menos
pobreza y desigualdad, es compatible con la defensa de los intereses de nuestro pas y
contribuye a la construccin de un futuro ms prspero, sostenible y seguro para
Espaa.

4. LA PERSPECTIVA DE LOS PASES SOCIOS

En el marco de su reflexin sobre el futuro, el CAD impuls en 2014 una encuesta a
los Gobiernos de 40 pases socios en la que se preguntaba sobre los desafos para los
prximos aos y sobre su relacin con los donantes (Davies y Pickering, 2015).
2

El argumento del beneficio mutuo es frecuentemente utilizado en Suecia, Holanda, el Reino Unido y
Alemania en un doble sentido: el desarrollo de los pases pobres redundar en la mejora gobernanza
del sistema internacional y en el progreso del donante; la agenda de los pases en desarrollo no es
conflictiva, sino coincidente en buena parte con la agenda nacional propia de los donantes (Alonso,
Aguirre y Milln, 2010).

Los principales resultados de la encuesta son los siguientes:

a) En general, los Gobiernos de los pases socios especialmente de los pases de
renta media- son optimistas en cuanto a sus capacidades de hacer frente a los retos
que plantea el futuro: crecimiento econmico sostenible y equitativo, generacin
de empleo, incremento de la productividad agrcola, atraccin de inversin
extrajera, cambio climtico, reduccin de brechas internas, etc. No obstante,
siguen valorando la ayuda extranjera.
b) La demanda de AOD proveniente de los donantes del CAD se mantendr, pero los
pases de renta media esperan que los donantes asuman un mayor papel facilitador
ms all de la prestacin de servicios y de la financiacin: asistencia tcnica
especializada, apoyo para captar inversiones privadas y movilizar recursos
adicionales, etc.
c) Los pases socios quieren que la ayuda al desarrollo contribuya al logro de sus
prioridades nacionales. La predictibilidad, el alineamiento y la reduccin de la
fragmentacin de la ayuda se encuentran entre sus prioridades. El apoyo
presupuestario sectorial se valora muy positivamente, aunque tambin se aprecian
los proyectos y la cooperacin reembolsable siempre y cuando respondan a la
demanda local y promuevan impactos a gran escala. Muchos de los pases socios
sealaron que se aprecia una brecha considerable entre la posicin pblica de
algunos miembros del CAD en los debates internacionales y la prctica que
llevaban a cabo sobre el terreno.
d) Los pases socios estn ampliando sus fuentes de ayuda. A travs de la diplomacia,
muchos pases estn buscando ampliar sus relaciones bilaterales con el objetivo de
diversificar riesgos, por lo que a veces promueven cierta competencia entre los
donantes.
e) Cada tipo de donante es valorado por ciertas ventajas y se espera que corrija
determinadas debilidades:
De los donantes bilaterales del CAD se valora la magnitud de su AOD, la
experiencia en el apoyo a polticas pblicas, la transparencia, la presencia en los
pases y la experiencia de trabajo conjunto. No obstante, se espera que mejoren su
predictibilidad, que reduzcan la fragmentacin y la ayuda marcada, que
incrementen la utilizacin del apoyo presupuestario, que apoyen el refuerzo y la
utilizacin de las capacidades nacionales y que deleguen mayor autoridad en sus
oficinas en terreno.
De los donantes que no son miembros del CAD se valora la adicionalidad de sus
recursos y su capacidad de aportar infraestructuras de alta prioridad econmica en

los tiempos pactados, mientras que no se espera que aporten apoyo presupuestario
o que utilicen los sistemas nacionales, aunque se deseara una mayor transparencia.
Los organismos multilaterales son valorados como la principal fuente de
financiacin por su capacidad de apoyar programas gubernamentales complejos de
gran escala a largo plazo, por su grado de alineacin, sus capacidades tcnicas y su
predictibilidad, si bien se considera que tienen demasiadas rigideces
administrativas.
f) Los pases socios, especialmente los de renta media, quieren evolucionar de un
modelo de ayuda al desarrollo a otro tipo de relaciones, pero sin que ello implique
salidas irresponsables de los donantes. Adems, conceden una gran importancia a
la coherencia de polticas de los donantes particularmente respecto al comercio,
la inversin, el cambio climtico y las medidas proteccionistas en agricultura- y a
la mejora de la coordinacin entre las sedes y las oficinas en terreno.

5. CAMBIOS RECIENTES EN OTROS DONANTES

Las tendencias de los donantes tradicionales son muy variadas y no es posible extraer
un patrn nico. En lo que respecta a la dimensin cuantitativa, si tomamos como
referencia 2008, ao en el comenz la crisis internacional y en el que Espaa alcanz
su mximo histrico de AOD, en los ltimos seis aos algo ms de la mitad (53,6%)
de los donantes del CAD han reducido su ayuda, si bien en magnitudes, intensidades
y ritmos muy diferentes, tal y como puede apreciarse en la tabla siguiente. Cabe
sealar que en 2012 se produjo un momento especialmente crtico, con reducciones
respecto al ao anterior que afectaron a casi tres cuartas partes (71,4%) de los
miembros del CAD.
Los pases que se han visto ms afectados por la crisis econmica son, por lo general,
los que ms han reducido su AOD en trminos porcentuales. El caso de Espaa es
especialmente destacado, no slo porque es el pas que encabeza la reduccin, sino
porque justo en el ciclo anterior fue uno de los pases que ms incrementaron su
AOD, por lo que la variacin ha tenido un fuerte efecto pendular.
Se observa, por otra parte, una creciente demanda de rendicin de cuentas a la
ciudadana sobre la utilizacin de la AOD, ya sea en trminos de resultados o de

10

eficiencia en la utilizacin de los recursos pblicos, que en los pases anglosajones se

viene plasmando en la nocin de value for money3.
Evolucin de la AOD de los pases CAD desde 2008 a 2014 (anticipo), en US $ (millones)
Pas/Ao
Espaa
Grecia
Irlanda
Austria
Portugal
Italia
Islandia
Pases Bajos
Repblica Checa
Canada
Repblica Eslovaca
Eslovenia
Francia
Japn
Blgica
Luxemburgo
Dinamarca
Alemania
Polonia
Estados Unidos
Noruega
Suecia
Finlandia
Australia
Nueva Zelanda
Reino Unido
Suiza
Corea del Sur
Total pases del CAD

2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014a
Var. 2014/2008
6.866,83
6.584,11
5.949,46
4.173,11
2.037,33
2.374,57
1.893,28
-72,43%
703,16
607,27
507,72
424,77
327,41
239,07
248,44
-64,67%
1.327,85
1.005,78
895,15
913,56
808,36
845,85
808,80
-39,09%
1.713,51
1.141,78
1.208,42
1.111,37
1.105,75
1.171,49
1.144,39
-33,21%
620,15
512,70
648,96
707,82
580,78
488,32
418,96
-32,44%
4.860,64
3.297,49
2.996,39
4.325,97
2.737,13
3.430,07
3.342,05
-31,24%
48,41
34,42
28,75
25,57
26,12
34,91
35,41
-26,85%
6.992,60
6.426,08
6.357,31
6.343,96
5.522,84
5.435,45
5.572,03
-20,32%
249,21
214,70
227,56
250,46
219,63
210,88
208,99
-16,14%
4.794,71
4.000,07
5.214,12
5.458,56
5.650,26
4.947,24
4.196,45
-12,48%
91,85
75,40
73,71
86,02
79,68
86,04
81,24
-11,55%
67,60
71,24
58,60
62,77
58,45
61,63
61,53
-8,98%
10.907,55 12.601,55 12.915,10 12.997,24 12.028,27 11.338,93 10.370,87
-4,92%
9.600,71
9.466,58 11.057,74 10.831,40 10.604,51 11.581,59
9.188,29
-4,30%
2.385,64
2.609,60
3.003,93
2.807,41
2.314,86
2.299,54
2.384,51
-0,05%
414,94
414,73
402,69
409,24
399,03
429,32
426,76
2,85%
2.803,28
2.809,88
2.871,24
2.931,13
2.692,59
2.927,46
2.995,97
6,87%
13.980,87 12.079,15 12.985,36 14.092,94 12.939,49 14.228,26 16.248,67
16,22%
372,54
374,89
377,75
417,47
421,06
471,90
437,08
17,32%
26.436,78 28.831,34 30.353,16 30.919,61 30.686,96 31.496,57 32.728,62
23,80%
4.005,76
4.081,23
4.371,56
4.755,59
4.752,99
5.581,36
5.024,28
25,43%
4.731,75
4.548,23
4.533,49
5.603,12
5.239,79
5.827,29
6.222,55
31,51%
1.165,73
1.290,18
1.332,95
1.406,04
1.319,71
1.435,36
1.634,58
40,22%
2.954,07
2.761,61
3.826,10
4.982,91
5.402,70
4.845,55
4.203,42
42,29%
347,96
309,28
342,22
424,15
449,10
457,31
502,28
44,35%
11.499,87 11.282,61 13.052,97 13.832,36 13.891,44 17.870,71 19.386,50
68,58%
2.037,63
2.310,07
2.299,95
3.050,95
3.052,13
3.200,12
3.547,59
74,10%
802,34
816,04
1.173,79
1.324,59
1.597,45
1.755,38
1.850,67
130,66%
122.783,94 120.558,01 129.066,15 134.670,09 126.945,82 135.072,17 135.164,21
10,08%

Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del CAD

En cuanto a la dimensin cualitativa, una sntesis de los ltimos exmenes de pares

(OCDE, 2014d) pone de manifiesto los siguientes hallazgos principales:
a) Orientaciones estratgicas: Se estn produciendo importantes reformas en las
orientaciones estratgicas y en la organizacin de la cooperacin para el
desarrollo4. El desarrollo se est integrando en la poltica exterior y comercial, la
contribucin a intereses nacionales se ha convertido en un objetivo explcito y los
bienes pblicos globales ocupan un lugar destacado en la agenda. Una
3

Cabe sealar advertir que, en aras de mostrar un mejor desempeo por parte de las agencias de
cooperacin, la presin por mostrar resultados corre el riesgo de conducir a una simplificacin de
procesos complejos y a la atribucin unilateral de logros que en realidad son compartidos entre
varios actores internacionales.
4

Por su inters para la reflexin sobre el futuro de la Cooperacin Espaola, dedicamos un anexo a
analizar con ms detalle este tema.

11

consecuencia de estos cambios es un nuevo o renovado inters hacia los pases de

renta media por donantes que en momentos anteriores haban sido crticos con esta
agenda5.
b) Coherencia de polticas: La tendencia hacia una mayor confluencia entre la
poltica exterior y la poltica de desarrollo est llevando a un enfoque
gubernamental ms integrado (whole-of-government approach), si bien todava no
se ha consolidado el anlisis y seguimiento de las polticas nacionales desde una
perspectiva de desarrollo.
c) Distribucin de la ayuda: La crisis financiera ha tenido repercusiones distintas
sobre los volmenes de AOD de los diferentes donantes en este periodo. La
mayora de los donantes del CAD todava estn muy por debajo del compromiso
del 0,7% de la Renta Nacional Bruta. Prcticamente todos estn llevando a cabo
esfuerzos para concentrarse geogrfica y temticamente y se observa una mayor
focalizacin, bilateralizacin y escrutinio de las contribuciones a organismos
multilaterales. Se ha reducido la ayuda hacia los pases menos avanzados (PMA), a
pesar de que varios donantes siguen manteniendo una apuesta poltica clara por
apoyar a estos pases y a los Estados frgiles.
d) Sector privado: Los donantes examinados enfatizan el papel del sector privado en
el desarrollo. Muchos han elaborado estrategias especficas y estn creando nuevos
instrumentos de financiacin y modalidades de ejecucin. Sin embargo, el CAD
advierte sobre el riesgo de confundir los objetivos de desarrollo con los intereses
comerciales de los donantes y de incrementar la ayuda ligada.
e) Organizacin y gestin: La creciente integracin con la poltica exterior y
comercial est llevando a varios miembros a amplias reformas de sus
organizaciones. El CAD llama la atencin sobre el riego de incrementar la
complejidad de las prcticas y procedimientos y pone de manifiesto la necesidad
de mantener un ncleo de especialistas en desarrollo.
Tres casos destacan especialmente por la profundidad de los cambios: Canad y
Australia han absorbido a sus respectivas agencias de cooperacin internacional
en un macro Ministerio de Asuntos Exteriores, Comercio y Desarrollo, con el
objetivo declarado de hacer su cooperacin para el desarrollo ms coherente y
eficiente, pero tambin de responder mejor a sus intereses nacionales. En sentido
5

No es este el caso de Espaa, que se ha caracterizado por mantener a lo largo tiempo un

compromiso por consolidar los logros de desarrollo en los pases de renta media, en los que reside
aproximadamente el 70% de la poblacin mundial en situacin de pobreza, y en los que sigue
habiendo importantes brechas estructurales (en desigualdad, inversin y ahorro, productividad e
innovacin, infraestructura, educacin, salud, fiscalidad, gnero, medio ambiente, etc.).

12

contrario, el Parlamento italiano ha aprobado el establecimiento de una agencia de

ejecucin separada del Ministerio de Asuntos Exteriores, aunque bajo su control y
direccin poltica6.
f) Eficacia del desarrollo: A pesar de los esfuerzos, la predictibilidad, el
alineamiento y el uso de los sistemas nacionales se estn viendo dificultados por el
incremento de las modalidades de financiacin y actores implicados y por los
cambios en los incentivos para la eficacia. Hay un progreso desigual en la
utilizacin de la ayuda programtica y en el compromiso con la mutua rendicin
de cuentas.
g) Resultados y evaluacin: Los diferentes miembros examinados estn haciendo
progresos en su fomento de la evaluacin. Sin embargo, est resultando difcil
implantar una gestin para resultados capaz de mejorar la ejecucin y la rendicin
de cuentas al tiempo que se respetan los principios de apropiacin y alineamiento.
h) Ayuda humanitaria: Los miembros del CAD estn aplicando los principios de la
Buena Donacin Humanitaria de distintos modos, centrndose en sus fortalezas
individuales, reas de inters y ventajas comparativas. Sera necesario establecer
criterios ms claros y rigurosos para evitar una divisin del trabajo de facto y
asegurar que los donantes verdaderamente aportan valor aadido en las respuestas
humanitarias, especialmente en emergencias complejas.
En lo que respecta a los donantes no tradicionales, destaca una combinacin de
innovacin en la forma de actuar con una renuncia a conceder valor a lo avanzado por
los donantes ms veteranos y a las prcticas y normativas acordadas en el seno del
CAD. El volumen de AOD que aportan los donantes emergentes es desigual, pero
el valor poltico y simblico de su cooperacin es alto y su influencia se siente, hace
ya tiempo y con mucha fuerza, en los dilogos temticos multilaterales.

6. OPORTUNIDADES
Y
AMENAZAS
COOPERACIN ESPAOLA

PARA

LA

Las diferentes unidades de AECID y SGCID que respondieron al anlisis DAFO

identifican una serie oportunidades y amenazadas para la Cooperacin Espaola en el
nuevo contexto de desarrollo, que se sintetizan en la tabla siguiente.

En la bibliografa se proporcionan varias referencias para conocer estos casos con mayor detalle.

13

Oportunidades

Amenazas

La nueva agenda debera permitir avanzar en

coherencia de polticas y en enfoques ms
integrales. La Cooperacin Espaola contribuye a
la marca Espaa y a otros objetivos de la
poltica exterior.

Una agenda del desarrollo cada vez ms amplia y

compleja (y quizs tambin ambigua) puede dar
lugar a una nueva arquitectura de la ayuda
dispersa, poco eficaz y fragmentada.

Espaa es sensible hacia las cuestiones

ambientales y cuenta con experiencia en
energas renovables.

Los recursos destinados al cambio climtico

pueden sobredimensionar estadsticamente la
AOD, en lugar de generar verdadera
adicionalidad.

Se pueden aprovechar los procesos de reflexin

que estn llevando a cabo otros donantes para
construir una mirada propia.

La lentitud en adecuarnos, especializarnos,

profesionalizarnos
y
reforzar
nuestras
capacidades, sumada a las dificultades para
trabajar en un enfoque espaol de whole of
government, puede llevarnos a perder relevancia.

Espaa ha mostrado su compromiso con la

agenda de eficacia. Convendra ponerlo en valor
y rentabilizar los esfuerzos pasados para apoyar
la reforma del sistema multilateral, consolidando
posiciones en la relacin con los organismos
internacionales.

La AOD espaola se ha reducido de manera muy

brusca y se mantiene a unos niveles por debajo
de lo que cabra esperar.

Haber justificado y mantenido la importancia de

la cooperacin con pases de renta media nos
permite tener una interlocucin relevante con
este grupo de pases y unas relaciones ms
horizontales, especialmente en Amrica Latina.
Varios socios tradicionales de la Cooperacin
Espaola estn llamados a desempear un papel
importante como donantes emergentes.

La entrada de pases emergentes en el panorama

de la cooperacin al desarrollo, con nuevos
paradigmas que son aceptados con agrado por
los pases socios, pero que dejan en segunda
lnea los valores consensuados por los donantes
tradicionales,
puede
incrementar
la
competitividad en un sentido negativo para los
miembros del CAD.

El incremento en la renta de algunos pases

socios puede abrir nuevos espacios para la
cooperacin reembolsable y para otras formas
de cooperacin que no descansan en grandes
aportaciones
financieras,
sino
en
un
acompaamiento e intercambio altamente
especializados.

El crecimiento econmico de los pases socios

puede hacernos menos relevantes, al mismo
tiempo que otros donantes que disponen de
mayores recursos y de una mayor capacidad de
adaptacin ocupan nuevos espacios.

Ante la retirada de otros donantes, Espaa

puede ocupar una posicin de liderazgo en
Amrica Latina, impulsar la divisin del trabajo
en el seno de la UE, fomentar marcos comunes
de actuacin y seguir gestionando fondos de
cooperacin delegada.

Gran parte del trabajo futuro se encuentra en

Asia y frica, continentes en los que la ventaja
comparativa de la Cooperacin Espaola no
siempre es tan evidente y para los que hace falta
desarrollar una estrategia de intervencin ms
clara.

En frica Subsahariana y el Magreb la

Cooperacin Espaola tiene una imagen positiva,
especialmente frente a otros donantes con un
reciente pasado colonial. Se han ido generando
en la prctica enfoques diferenciados que habra
que sistematizar y desarrollar.

Nuevos equilibrios geopolticos. Contexto

internacional de prdida de influencia econmica
y poltica de Europa. Falta de una posicin
europea comn por los diferentes intereses de
los Estados miembros.

Hay una amenaza de no llegar a la sociedad por la

endogamia de la comunidad de la cooperacin y
por la falta de una poltica comunicativa
adecuada.

Hay un riesgo de penetracin de valores

asociados al inters econmico en el campo de la
solidaridad y la cooperacin para el desarrollo.

14

Oportunidades

Amenazas

Existe confianza en la Cooperacin Espaola por

parte de los socios y una experiencia de trabajo
compartida, que pueden ser la base para
cofinanciar programas con pases de renta
media, facilitar alianzas, articular diferentes
fuentes de financiacin (blending, APPD, fondos
verdes) y trabajar en esquemas de cooperacin
Sur-Sur y triangular.
Espaa tambin cuenta con experiencia en el
apoyo a la movilizacin de recursos internos.

La disminucin de recursos econmicos

ocasiones ha llevado al incumplimiento
compromisos, lo que erosiona la imagen
Espaa y puede debilitar su credibilidad y
capacidad de influencia.

en
de
de
su

Se estn creando nuevas modalidades de

cooperacin en donde prima la competencia por
los recursos (incluso entre diferentes actores
pblicos y privados de los pases socios y de los
pases donantes).

El reconocimiento de las capacidades de la

Administracin espaola por parte de los socios
es una ventaja en una etapa en la que se
demanda una cooperacin ms tcnica basada
en el conocimiento. A ello se suma, en el caso de
Amrica Latina, el uso de un mismo idioma.

La limitada internacionalizacin de las empresas

espaolas y la necesidad de una mayor
especializacin del conjunto de actores de
nuestro sistema.

Las Universidades espaolas, las organizaciones

de la sociedad civil y las empresas tambin
pueden tener un papel como impulsoras de la
innovacin y el intercambio de conocimientos.

La focalizacin de la gestin del conocimiento en

los productos en castellano, que podra limitar su
repercusin en otras regiones y en los foros
internacionales.

Los cambios polticos y sociales, la agenda de

modernizacin del Estado y ampliacin de la
proteccin social, y la generalizacin de marcos
estratgicos nacionales de desarrollo permiten
un mejor alineamiento de nuestra cooperacin
con los socios.

Si las demandas de pases de renta media se

circunscriben a mbitos muy especficos y de alto
contenido tecnolgico podra establecerse un
condicionante explcito de que los donantes no
entren en mbitos tradicionales de la
Cooperacin Espaola que son clave para el
desarrollo
(gobernabilidad
democrtica,
fortalecimiento de sociedad civil, derechos
humanos, etc.).

Se podra potenciar la corresponsabilidad

(democracia participativa, lucha contra la
desigualdad, cambio climtico, etc.). Espaa
tambin puede aportar su experiencia en
procesos de transicin democrtica y
descentralizacin poltica, como ya se viene
haciendo en el Magreb.

La escasa consolidacin de los estudios sobre el

desarrollo en Espaa.

Falta sistematizar pautas para la intervencin en

Estados frgiles y en contextos de debilidad
institucional

Los procesos de integracin regional son una

oportunidad para que Espaa pueda aportar su
experiencia y actuar como un socio que facilita
procesos de entendimiento y estructuras de
trabajo conjunto.

La falta de adaptacin a la realidad y los intereses

de los pases emergentes, la ausencia de un
liderazgo claro por parte de Espaa y la
incapacidad de aportar valor aadido en ciertos
temas podra generar una prdida de
posicionamiento en los espacios regionales.

Las restricciones presupuestarias en la prctica

han supuesto un incentivo para acercarnos a la
UE y empezar a gestionar recursos de
cooperacin delegada, asistencia tcnica o
subvenciones, posicionando a la AECID como
gestora de recursos y no solo como financiadora.

La AECID sigue siendo principalmente un

financiador. Es preciso agilizar los procedimientos
y desarrollar mayores capacidades efectivas de
gestin para no perder competitividad frente a
otras agencias implementadoras.

15

Para profundizar en el anlisis

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18

II
CONSTRUIR SOBRE LA EXPERIENCIA
Diagnstico de la Cooperacin Espaola

19

7. CARACTERSTICAS DEL DIAGNSTICO

Si bien cuenta ya con un cuarto de siglo, comparada con otros miembros del CAD la
Cooperacin Espaola es relativamente joven. En este apartado no se pretende revisar
toda esa trayectoria, ni realizar un recorrido histrico por sus hitos fundamentales,
sino poner de manifiesto las principales caractersticas de nuestro sistema de
cooperacin internacional para el desarrollo que han venido modulando su perfil y
condicionando su desempeo. Si bien se concentra en el periodo correspondiente a
los tres ltimos Planes Directores, el anlisis tiene como teln de fondo los ltimos 15
aos para poder dar cuenta de algunos procesos.
Las fuentes consultadas han proporcionado informacin muy valiosa de diverso tipo y
amplitud, desde aspectos ms estratgicos hasta cuestiones muy concretas de
operativa. Sin embargo, dado que el objetivo de este documento es contribuir a una
reflexin global y teniendo en cuenta que su utilidad depende en buena medida de su
sencillez y concrecin, el anlisis se concentra en aquellos elementos que podramos
denominar estructurales y que se vienen poniendo de manifiesto de manera repetida
en los exmenes de pares del CAD y en las evaluaciones y documentos analticos de
los diferentes actores de la Cooperacin Espaola.
Se abordan en primer lugar las fortalezas, que son los aspectos internos que
constituyen caractersticas positivas de la Cooperacin Espaola que le otorgan un
valor agregado. Estas fortalezas deberan preservarse y podran utilizarse como
puntos de apoyo para promover cambios.
El grueso del diagnstico se centra, sin embargo, en los progresos parciales y en los
aspectos de mejora, pues se busca detectar aquellos mbitos en los que las reformas
son ms urgentes o necesarias. Llama la atencin cmo, a pesar de los avances
experimentados, existe un amplio consenso acerca de las principales carencias de
nuestro sistema, que se viene manifestando en diferentes documentos y por parte de
los actores desde hace tiempo7. Esta reiteracin puede interpretarse en un doble
sentido: como un signo de la dificultad que implica abordarlas, dado que en muchos

El diagnstico de los problemas de la CE est bastante documentado y es muy convergente entre

analistas de diversa procedencia y tendencia. Adems de los exmenes de pares y las evaluaciones
del MAEC, se pueden citar los siguientes: Intermn Oxfam en los sucesivos informes denominados la
realidad de la ayuda; Sanahuja, 2006; Meyer, 2007; De la Iglesia- Caruncho, 2007; Alonso, 2008;
Sanahuja, 2008; Alonso y Freres, 2010; Bandeira, 2010; Cascante, 2010; Schulz, 2010; Congreso de los
Diputados, 2011; De la Iglesia- Caruncho, 2011b; Larr, 2011a y 2011b; Manrique, 2011; Olivi 2011;
Sotillo et al. 2011; Consejo de Cooperacin 2012; ACADE, 2012; CIDOB, 2014; Larr, 2014; Cascante,
2015; Senado, 2015.

20

casos la toma de decisiones depende en gran medida de agentes externos al sistema

espaol de cooperacin y de instancias polticas de alto nivel; pero tambin como una
muestra de la limitada capacidad de nuestro sistema de capitalizar su propia
experiencia para generar cambios de calado.
Como ya adelantara Alonso en 2011 (indito) en un documento de trabajo para el
Consejo de Cooperacin, el sistema espaol de cooperacin al desarrollo se ha venido
caracterizando por cuatro insuficiencias:

Los limitados recursos financieros movilizados en relacin con el peso de

nuestra economa.

La falta de consolidacin e integracin de su arquitectura institucional.

La baja vocacin estratgica de sus polticas.

La limitada dotacin de personal experto.

Estas cuatro dimensiones se abordan tambin en este diagnstico, si bien se ha optado

por seguir una estructura similar a la de los exmenes de pares del CAD, con el fin de
facilitar la lectura y la vinculacin entre el diagnstico y las propuestas y anticipar
posibles medidas en respuesta al ltimo examen de pares, que se presentar en Pars
en enero de 2016.

8. FORTALEZAS
8.1. Una arraigada conviccin respecto a la agenda de eficacia
El impulso de la agenda de eficacia es uno de los mbitos en los que se han
experimentado progresos importantes y en el que coinciden la mayora de las fuentes
consultadas. Este compromiso se manifiesta de manera destacada en el respeto a los
principios de apropiacin y alineamiento, que guan la elaboracin de los marcos de
asociacin pas (MAP). Se traduce tambin en una relacin de dilogo y confianza
con los socios, tanto con las instituciones pblicas de los diferentes niveles nacional,
regional y local- como con las organizaciones de la sociedad civil.
La Cooperacin Espaola es generalmente reconocida como un socio proactivo,
comprometido y respetuoso, que no busca imponer una agenda propia, que es flexible
a la hora de responder a las necesidades cambiantes de sus contrapartes y que trabaja
con ellas de manera estrecha. Especialmente en el caso de Amrica Latina, los actores

21

de la Cooperacin Espaola mantienen algunas relaciones privilegiadas como fruto

de su experiencia y del conocimiento de los contextos locales, pero tambin de la
cercana lingstica y cultural y de su capacidad de intermediacin. Se trata de una
caracterstica que el examen de pares de 2007 calific como bajo perfil deliberado,
que permite mantener relaciones constructivas con todos los grupos interesados,
facilitar acuerdos y actuar como catalizador de procesos.
Espaa ha apostado por hacer uso de los sistemas nacionales y por acompaar el
refuerzo de las capacidades de los socios a travs de diferentes enfoques e
instrumentos, incluyendo en los ltimos aos la cooperacin triangular y la
cooperacin financiera reembolsable.
La solvencia de la Cooperacin Espaola ha sido reconocida, entre otros, por la
Unin Europea, con la que se han incrementado las operaciones de cooperacin
delegada. Los organismos internacionales tambin valoran el trabajo de Espaa y su
apuesta por apoyar la reforma del sistema de Naciones Unidas a travs de iniciativas
como el Fondo para el Logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio.
Adems, Espaa ha participado de manera activa en la conformacin de la nueva
agenda internacional post 2015 y se ha desplegado un notable esfuerzo en la
construccin de una posicin compartida entre los diferentes actores de la
Cooperacin Espaola, que puede servir como marco de referencia para avanzar en
otros procesos.

8.2. Una riqueza de actores y una presencia consolidada

Si bien exige un esfuerzo notable de coordinacin e integracin, la diversidad de los
actores que componen la Cooperacin Espaola y su pluralidad de enfoques y
sensibilidades es reconocida como una caracterstica singular de nuestro sistema y
como un elemento susceptible de aportar valor aadido, siempre y cuando se
clarifique el papel de cada uno de ellos y se evite una excesiva fragmentacin. Esta
amplia gama de agentes permite conformar redes de composicin diversa y establecer
vnculos con diferentes tipos de actores en los pases socios.
A su vez, los rganos consultivos canalizan la participacin de los diferentes actores
en sede, facilitan el intercambio de informacin y enriquecen el debate y la reflexin,
especialmente en el caso del Consejo de Cooperacin.
Una ventaja potencial de la Cooperacin Espaola frente a otros donantes es la
existencia de diferentes tipos de unidades de cooperacin en los pases de Amrica
Latina: oficinas tcnicas de cooperacin, centros culturales y centros de formacin.

22

La vocacin latinoamericana de la Cooperacin Espaola y su experiencia en

pases de renta media es reconocida y configura un perfil diferenciado y
complementario respecto a otros donantes. No obstante, esta caracterstica puede
opacar que la Cooperacin Espaola tambin cuenta con una trayectoria consolidada
en otros contextos geogrficos especialmente en el Mediterrneo y los pases rabesy mantiene un compromiso con los pases menos avanzados, principalmente en
frica subsahariana pases lusfonos y de frica occidental- y en Hait.

8.3. Un especial reconocimiento y trayectoria en algunos mbitos

temticos
Los mbitos temticos en los que la Cooperacin Espaola parece tener un mayor
valor aadido8 se corresponden, en gran medida, con la experiencia domstica
acumulada por nuestro propio pas en determinados sectores y reas de actividad. As,
la mayora de las personas consultadas destacan las fortalezas de nuestra cooperacin
en los siguientes mbitos9:

Gobernabilidad democrtica, destacando el fortalecimiento institucional, la

descentralizacin, la reforma judicial, el apoyo a los sistemas fiscales y el trabajo
con la sociedad civil local.
Gnero, incluyendo el apoyo a polticas y planes de igualdad, la lucha contra la
violencia de gnero, la salud sexual y reproductiva y el trabajo con
organizaciones de mujeres.
Medioambiente, entendido en un sentido amplio: agua y saneamiento, gestin de
residuos slidos, gestin de espacios naturales, etc.
Cultura y desarrollo, incluyendo el trabajo en patrimonio, la accin de los centros
culturales y el respeto a la diversidad cultural, si bien se reconoce la necesidad de
una mayor integracin con el trabajo en otros sectores.

Ms all de la verbalizacin de los propios actores de la Cooperacin Espaola y de la reputacin

internacional en determinadas materias, apenas contamos con anlisis en profundidad que nos
permitan identificar nuestra ventaja comparativa en funcin de los criterios definidos por el Cdigo
de Conducta de la Unin Europea. La metodologa MAP supuso un intento de avanzar en este
sentido, pero los resultados han sido desiguales, tal y como han puesto de manifiesto las
evaluaciones de los primeros MAP y como se deduce del DAFO.
9

Conviene recordar que la respuesta al DAFO ha sido mucho mayor en Amrica Latina que en otros
pases, por lo que las respuestas probablemente reflejen cierto sesgo del trabajo en pases de renta
media.

23

Desarrollo rural y seguridad alimentaria, aunque se comenta que, con la

bsqueda de una mayor concentracin sectorial, se ha debilitado el enfoque de
desarrollo territorial integral que caracterizaba a la Cooperacin Espaola.
A mayor distancia, se sealan educacin especialmente los programas de
alfabetizacin, la educacin de adultos y la cooperacin cientfica y universitariasalud, y microfinanzas.

El anlisis de los MAP efectuado por la SGCID muestra que la Cooperacin

Espaola, de acuerdo a lo acordado con los pases socios, concentra sus esfuerzos
principalmente en tres de las orientaciones estratgicas del IV Plan Director:
consolidar los procesos democrticos y el Estado de Derecho; promover
oportunidades econmicas para los ms pobres; y fomentar sistemas de cohesin
social, enfatizando los servicios sociales bsicos.
Por otra parte, destaca la relevancia que la Cooperacin Espaola ha concedido a lo
largo del tiempo a los enfoques transversales: gnero en desarrollo, derechos
humanos, medioambiente y diversidad.
Tambin se ha valorado positivamente el papel de Espaa en el mbito de la accin
humanitaria. Espaa cuenta con plataformas logsticas compartidas con el PMA en
Panam y Las Palmas de Gran Canaria; es reconocido como un donante lder en
respuesta rpida; se ha mejorado el trabajo conjunto con las Comunidades Autnomas
mediante una programacin coordinada, el intercambio de informacin y el
establecimiento de mecanismos para la gestin conjunta de fondos humanitarios; y se
est avanzando en el desarrollo del enfoque de resiliencia.

8.4. Un personal comprometido y un sistema que ha ido madurando

Las personas que conforman la Cooperacin Espaola en sus diferentes mbitos
Administraciones pblicas, sociedad civil, Universidades y centros de investigacin,
sector privado- tienen por lo general un elevado compromiso con su trabajo y con los
objetivos del desarrollo, muestran un alto grado de implicacin con sus contrapartes,
y muchas de ellas cuentan con una dilatada experiencia en el mbito de la
cooperacin para el desarrollo.
Desde 1998 la Cooperacin Espaola ha generado un marco normativo y de
planificacin en sus diferentes niveles y ha acumulado una experiencia relevante,
aunque por lo general poco sistematizada. Algunos periodos han aglutinado un
importante consenso poltico y ciudadano y han supuesto un impulso hacia una mayor

24

profesionalizacin, si bien sigue siendo preciso abordar ciertos cambios de calado

para poder responder de manera adecuada a los nuevos contextos.
En los ltimos aos la Cooperacin Espaola ha progresado en desligar su ayuda, est
llevando a cabo un esfuerzo de concentracin geogrfica y multilateral y de
diferenciacin de enfoques, ha realizado importantes avances en materia de
transparencia -tal y como se ha reconocido en el reciente balance de la International
Aid Transparency Initiative (IATI), que sita a Espaa como el octavo Estado
donante con prcticas ms transparentes- y est apostando por mejorar la gestin para
resultados, incluyendo el refuerzo de la evaluacin y una gestin del conocimiento
ms estratgica.

Para profundizar en el anlisis

ACADE (2012). La cooperacin al Desarrollo Espaola ante un nuevo contexto: el valor de las
capacidades institucionales y humanas del sector. Asociacin de Profesionales por la Calidad de la
Cooperacin para el Desarrollo.
http://www.asociacionacade.org/index.php?option=com_content&view=article&id=106:lacooperacion-al-desarrollo-espanola-ante-un-nuevo-contexto-el-valor-de-las-capacidadesinstitucionales-y-humanas-del-sector&catid=35:portada&Itemid=53
AECID. (En edicin) 25 aos de Cooperacin con Amrica Latina y el Caribe. Relatora de las Jornadas
2013-2014.
Alonso, J. A. (2008) Cooperacin espaola: desafos para una nueva legislatura, ICEI Paper, 3
https://www.ucm.es/data/cont/docs/430-2013-10-27-iceipaper03.pdf
Alonso, J. A. y Freres, Ch. (2010), When Volume is not Enough. The Rise of Spanish Aid en The
Broker, issue 20-21, July 2010.
Bandeira, P. (2010) Informe sobre la calidad y la eficacia de la ayuda del Gobierno de Espaa, Informe
de DECIDE N 1
Cascante, K. (2010) Cooperacin espaola al desarrollo: desafo poltico en una crisis financiera,
Economa
Exterior,
54
http://www.politicaexterior.com/articulos/economiaexterior/cooperacion-espanola-al-desarrollo-desafio-politico-en-una-crisis-financiera/
(2015) El futuro de la Cooperacin Espaola tras 2015, Poltica exterior,
http://www.politicaexterior.com/articulos/politica-exterior/el-futuro-de-la-cooperacionespanola-tras-2015/

163

CIDOB (2014). Reconstruyendo la cooperacin desde sus profesionales: Propuestas para un proceso de
reflexin.
http://www.cidob.org/publicaciones/documentacion/policy_brief/reconstruint_la_cooperacio_de
s_dels_seus_professionals_propostes_per_a_un_proces_de_reflexio/reconstruyendo_la_coopera
cion_desde_sus_profesionales_propuestas_para_un_proceso_de_reflexion
Comisin Europea (2015) Evaluation of EU Support to Gender Equality and Womens Empowerment in
Partner
Countries
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/ec_gender__final_report_vol_1-final-apr15.pdf

25

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Cooperacin
Internacional
para
el
Desarrollo
Espaola
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Consejo de Cooperacin al Desarrollo (2012): Informe del consejo de cooperacin sobre el Plan
Director de la Cooperacin Espaola, 2013-2016.
http://www.senado.es/web/expedientappendixblobservlet?legis=10&id1=19171&id2=1
De la Iglesia-Caruncho, M. (coord.) (2007). Avances y retos de la cooperacin espaola: reflexiones
para una dcada. Madrid: Fundacin Carolina y Siglo XXI.
(2011b) The politics and policy of
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Larr, J. M. (2011a) Ms es mejor? Reflexiones en torno a la calidad de la ayuda al desarrollo
espaola, Revista de Economa Mundial, 29 http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=86622163009
(2011b) Informe II: La AOD espaola: diagnstico sobre su calidad y cantidad, Hacia un libro
blanco
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poltica
espaola
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CIECODE
http://unmundosalvadorsoler.org/_Files/cie/241011%20Informe%20CIECODE%20AOD.pdf
(2014) La contribucin de la cooperacin espaola al desarrollo global Balance del periodo 20052013,
Documento
de
Trabajo
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http://www.foessa2014.es/informe/uploaded/documentos_trabajo/15102014153347_6955.pdf
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(2009b) Evaluacin del II Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005-2008.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
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%20dela%20Cooperaci%C3%B3n%20Espa%C3%B1ola%20(2005-2008).pdf
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http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/30eval1.pdf

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(2012) Evaluacin intermedia del III Plan Director de la Cooperacin Espaola 2009-2012.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/InformesEvaluacion/31.%20Eval%20intermedia%20del%20III%20Plan%20Di
rector%20de%20la%20Cooperaci%C3%B3n%20Espa%C3%B1ola%202009-2012.pdf
(2013b). Examen de pares del CAD, 2011.
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/examen_pares_cad_2011.pdf
(2014),
Sntesis
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Cooperacin
Internacional
para
el
Desarrollo.
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/comunicacion_2015_cooperacion_espan
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(2015b).
Examen
intermedio
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http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/5_evaluacion_ivpd_completo_web.pdf
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Sotillo, J. A.; Echart, E. y Ojeda, T (2011): La cooperacin internacional para el desarrollo: diagnstico
y reflexiones desde el caso espaol, mimeografiado, Instituto Universitario de Desarrollo y
Cooperacin.

9. AVANCES RELATIVOS Y ASPECTOS A MEJORAR

9.1. Coordinacin global y papel de los diferentes actores
Aunque el principal financiador es la Administracin General del Estado, la
Cooperacin Espaola se caracteriza por el amplio nmero de actores que aportan
ayuda oficial al desarrollo (AOD), tal y como puede apreciarse en la tabla siguiente.

27

AOD desembolsada neta por agente financiador

Total
(2007-2013)

(%)
%
2007-13 2007
100

100

%
2008

%
2009

%
2010

%
2011

%
2012

%
2013

100

100

100

100

100

100

Total

25.457.411.290

AGE

22.435.258.352

88,13 86,06 86,91 87,25 88,39 89,96 86,14 89,08

MAEC (total)

11.656.301.644

45,79 49,49 51,37 50,27 49,08 46,86 33,21 28,15

SECIPI

6.287.716.880

24,70 30,72 31,95 34,83 29,25 16,70

AECID

4.950.631.124

19,45 17,56 19,35 15,35 19,25 28,47 24,35 16,48

SEAEX
SSAEC

403.940.420

MINECO

4.024.636.505

14.013.220

4,86

3,53

1,59

1,17

0,03

0,04

0,52

1,61

3,89

8,01

0,06

0,04

0,03

0,04

0,06

0,08

0,11

0,13

15,81 16,03 18,68 15,75 19,81 12,27

2,67 14,72

74.386.684

0,29

0,44

0,31

0,30

0,42

0,18

0,15

0,09

MDEF

160.063.364

0,63

0,38

0,25

0,90

0,57

0,88

1,29

1,04

MECD

35.110.627

0,14

0,21

0,18

0,15

0,10

0,10

0,09

0,10

MESS

218.173.626

0,86

0,82

0,72

0,73

0,90

1,15

1,45

1,17

MFOM

11.355.737

0,04

0,04

0,03

0,04

0,04

0,08

0,10

0,03

MINETUR

14.236.785

0,06

0,11

0,08

0,02

0,03

0,02

0,04

0,04

MAGRAMA

MINHAP

6.158.368.211

24,19 18,16 15,11 18,74 16,99 27,84 47,07 43,53

MINT

60.763.784

0,24

0,18

0,09

0,29

0,37

0,53

0,02

0,20

MJUS

490.900

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

MPR

22.710

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

19.535.896

0,08

0,18

0,08

0,07

0,07

0,04

0,05

0,01

1.811.880

0,01

MSSSI
Otros AGE
Comunidades Autnomas
Entidades Locales
Universidades

0,03

0,00

0,00

0,00

0,01

0,00

0,00

8,72 10,39

9,76

9,43

8,65

6,41 10,52

7,77

721.987.570

2,84

3,24

3,13

3,11

2,70

3,19

2,59

2,62

79.244.803

0,31

0,31

0,20

0,20

0,26

0,44

0,75

0,54

2.220.920.564

Fuente: elaboracin propia a partir de Info@OD

En los ltimos aos, destaca el notable incremento en el peso relativo del Ministerio
de Hacienda y Administraciones Pblicas, debido a que las contribuciones a la Unin
Europea y otros compromisos con organismos internacionales se han mantenido e
incluso han aumentado mientras disminua el conjunto de la AOD espaola.
La SECIPI, la AECID y la mayora de las Comunidades Autnomas (CC.AA.) y
Entidades Locales (EE.LL.) han reducido su presupuesto en este periodo de manera
significativa. No obstante, el peso relativo de la AOD descentralizada incluyendo
CC.AA. y EE.LL.- sobre el total de la AOD neta bilateral desembolsada incluye
bilateral y multibilateral- se ha mantenido en un nivel destacado durante todo el
periodo (un 26% en 2013 y un 21,1% de media en el periodo 2007-2013).

28

Distribucin AOD por financiadores (2014)

1% Universidades
3% EELL
7% CCAA

HaciendayAdministraciones
Pblicas
AsuntosExterioresy
Cooperacin
EconomayCompetitividad

89% Admn. Gral.

del Estado
48%

0%

25%

1%
1%

EmpleoySeguridadSocial
Defensa

14%

Otrosministerios

Fuente: Unidad de Estadstica de SGCID

Otra especificidad de nuestro sistema es el importante peso relativo de la cooperacin

multilateral y el papel que tradicionalmente han ocupado las ONGD como entidades
canalizadoras. En los ltimos aos el peso relativo de la AOD canalizada a travs de
organismos multilaterales se ha incrementado sobre el conjunto de la AOD, mientras
que el porcentaje de AOD canalizada a travs de ONGD se ha reducido, aunque su
participacin relativa en la cooperacin bilateral ha aumentado.
Adems, otros actores de naturaleza pblica (las Universidades, la FIIAPP, la
Fundacin Carolina y el Instituto Cervantes, entre otros) y privada (sindicatos,
empresas, organizaciones de economa social, centros de estudios, etc.) participan
tambin en el desarrollo de la poltica espaola de cooperacin.
Durante la vigencia del IV Plan Director se ha avanzado en una imagen comn y en la
creacin de espacios compartidos, como el Portal de la Cooperacin Espaola, pero
es preciso reconocer que la Cooperacin Espaola no es un actor nico, sino que
integra la suma de diferentes actores con intereses y marcos competenciales propios,
que hacen especialmente relevantes el dilogo y la bsqueda de posiciones comunes.
Por ello, sigue siendo necesario un mayor esfuerzo de coordinacin y el fomento de
una divisin interna del trabajo en funcin de las ventajas comparativas de los
diferentes actores y de un marco estratgico realmente compartido, con el fin de
evitar la fragmentacin de la ayuda, asegurar una mayor eficacia y reducir costes de
transaccin, tal y como han puesto de manifiesto los exmenes de pares de 2007 y
2011, las evaluaciones de los Planes Directores y las primeras evaluaciones de los
marcos de asociacin pas (MAP).
Las limitaciones en la coordinacin de actores tambin tienen su reflejo en terreno y
en la accin con los socios del desarrollo. Los MAP han supuesto algunos avances en

29

este sentido. Sin embargo, las evaluaciones de los MAP y el examen intermedio del
IV Plan Director sealan que con frecuencia la participacin de los diferentes actores
de la Cooperacin Espaola en sede y terreno en la planificacin estratgica general
por pases se concentra en el intercambio de informacin en la fase de elaboracin de
los documentos. Sin embargo, no siempre esos mismos documentos se utilizan
despus como referentes a la hora de tomar decisiones y de financiar intervenciones,
lo que dificulta conformar un marco estratgico compartido de la Cooperacin
Espaola a nivel de pas y asegurar la complementariedad durante las fases de
ejecucin, seguimiento y evaluacin de los MAP.
9.1.1. Coordinacin al interior de la AGE
Los artculos 17 y 19 de la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperacin Internacional
para el Desarrollo, atribuyen al MAEC, y dentro de este a la SECIPI, la competencia
para la direccin de la poltica de cooperacin internacional para el desarrollo y para
la coordinacin de los rganos de la Administracin General del Estado que, en el
mbito de sus competencias, realicen actuaciones en esta materia, con observancia del
principio de unidad de accin en el exterior. A su vez, el artculo 10 del Real Decreto
342/2012, de 10 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgnica bsica del
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin, establece que corresponde a la
Secretara General de Cooperacin Internacional para el Desarrollo asistir al
Secretario de Estado de Cooperacin Internacional y para Iberoamrica en la
formulacin, direccin, ejecucin, seguimiento y evaluacin de la poltica de
cooperacin internacional para el desarrollo.
La relacin informal entre la SGCID y los diferentes Ministerios es habitual. Tras la
supresin de la Comisin Delegada del Gobierno para la Cooperacin al Desarrollo,
el mecanismo de coordinacin ms formalizado es la comisin Interministerial.
Adems, con el objetivo de fomentar una relacin ms gil, se cre la rede la red de
puntos focales de coherencia de polticas. No obstante, sigue siendo preciso reforzar
el intercambio de informacin y la adopcin de posiciones estratgicas comunes en
materia de desarrollo internacional. Esta coordinacin al interior de la AGE es un
paso previo fundamental para asegurar una mayor coherencia de polticas.
La coordinacin interministerial es especialmente relevante en el caso del MINHAP
(no solo por su importante peso relativo en la AOD, que responde a la canalizacin de
las contribuciones a las instituciones comunitarias, sino porque su papel es clave en la
aprobacin del presupuesto global de AOD y en la poltica de personal de la AGE) y
del MINECO (que ha venido canalizando en torno a un 15% de la AOD). Aun
cuando es habitual la participacin de representantes del MINECO en las reuniones
del Consejo de Cooperacin, ya desde el examen de pares de 2007 se viene

30

manifestando la necesidad de una mayor coordinacin en relacin a la cooperacin

multilateral, de manera que se aborde desde un planteamiento conjunto tanto el
trabajo con las agencias de Naciones Unidas como con las instituciones financieras
internacionales. Tambin se ha sealado en varias ocasiones la necesidad de mejorar
la coordinacin en relacin con las operaciones de deuda.
El elevado porcentaje de AOD canalizado a travs de la Unin Europea y la
participacin de la Cooperacin Espaola en operaciones de cooperacin delegada
tambin requiere reforzar las capacidades en este mbito. En los ltimos aos existe
una relacin frecuente entre AECID y SGCID y la representacin permanente de
Espaa ante la UE. Sin embargo, los recursos humanos destinados a este mbito son
limitados para hacer frente a todo el trabajo que se requiere, especialmente para poder
influir de manera adecuada en la agenda europea, tanto en el mbito especfico de la
cooperacin para el desarrollo como desde un enfoque ms amplio de coherencia de
polticas.
La relacin entre la SGCID y la AECID se aborda en el apartado sobre estructura
institucional. No obstante, conviene hacer alguna referencia en este punto a la
relacin de ambas con la Fundacin Internacional y para Iberoamrica de
Administracin y Polticas Pblicas (FIIAPP) y la Fundacin Carolina, dos de las
principales fundaciones del sector pblico estatal en el mbito de la cooperacin para
el desarrollo espaola.
La FIIAPP est acreditada ante la Unin Europea para gestionar cooperacin
delegada y lleva ms de 16 aos gestionando hermanamientos (twinnings), asistencias
tcnicas y adjudicaciones directas de la Comisin Europea. Como fundacin del
sector pblico estatal, ha diseado su estructura organizativa para prestar servicios a
terceros financiadores, lo que se traduce en una gran capacidad logstica y agilidad en
la gestin de los recursos econmicos. Esa agilidad se ha utilizado en ocasiones por
parte de AECID y SGCID, lo que ha dado lugar a una relacin en la que los
contornos no siempre estn claros y en la que cabra mejorar el intercambio de
informacin y la complementariedad.
Por otra parte, aun cuando gestiona AOD y, por tanto, se integra en la Cooperacin
Espaola, la FIIAPP tiene un marco temtico y geogrfico de actuacin que no se
corresponde con las prioridades establecidas en los Planes Directores, sino que
responde principalmente a las oportunidades de trabajo con la Unin Europea, que es
su principal fuente de financiacin. Tambin su estructura jerrquica excede el mbito
de los rganos responsables de la cooperacin para el desarrollo espaola, ya que,
aunque el SECIPI, el SGCID y los Directores geogrficos de la AECID forman parte

31

de su patronato y el SECIPI preside la comisin permanente, la presidencia del

patronato corresponde a la Vicepresidenta del Gobierno.
Por tanto, parece necesario delimitar con mayor claridad los mbitos de actuacin de
las tres instituciones y asegurar una mayor coordinacin y distribucin de tareas
donde existan intereses coincidentes.
La Fundacin Carolina, a su vez, es un ejemplo interesante de colaboracin entre el
sector pblico y el mbito privado. No obstante, aunque los principales responsables
de la direccin poltica de la Cooperacin Espaola participan en sus rganos de
gobierno, tambin en este caso existe un riesgo de solapamiento con las actuaciones
de cooperacin cientfica y cultural que lleva a cabo la AECID. Si se tiene en cuenta
que un 42% del presupuesto de la fundacin proviene de la Agencia (Plan de
Actuacin 2015) se visibiliza an ms la necesidad de asegurar una adecuada
coordinacin y divisin del trabajo entre ambas instituciones.
9.1.2. La cooperacin descentralizada10
La participacin de las Comunidades Autnomas y de las Entidades Locales en la
cooperacin internacional para el desarrollo se fundamenta jurdicamente en el
reparto competencial que establecen la Constitucin Espaola y los Estatutos de
Autonoma y en su desarrollo mediante la Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo, y las correspondientes normas autonmicas.
De conformidad con el artculo 20 de la Ley de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo, la cooperacin para el desarrollo que se realice desde las Comunidades
Autnomas y las Entidades Locales se basa en los principios de autonoma
presupuestaria y autorresponsabilidad en su desarrollo y ejecucin. Adems, ha de
inspirarse en los principios objetivos y prioridades establecidas en dicha Ley y debe
respetar las lneas generales y directrices bsicas establecidas por el Congreso de los
Diputados que se articulan a travs del correspondiente Plan Director- y el principio
de colaboracin entre Administraciones pblicas en cuanto al acceso y participacin
de la informacin y mximo aprovechamiento de los recursos pblicos.

10

Este apartado se basa en gran medida en el artculo de Martnez y Sanahuja (2010), que debe
actualizarse teniendo en cuenta los importantes recortes que se han producido en los ltimos aos
en la cooperacin descentralizada que en algunas CC.AA. y EE.LL. han llevado a su prctica
desaparicin; los esfuerzos que la propia cooperacin descentralizada y la AGE vienen impulsando
para mejorar el intercambio de informacin; las reformas introducidas por la entrada en vigor de la
Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalizacin y Sostenibilidad de la Administracin Local; y la
firma de convenios marco de colaboracin para la articulacin, coordinacin y complementariedad
en materia de cooperacin descentralizada, a los que se han adherido 12 CC.AA.

32

Esta cooperacin oficial descentralizada tiene en Espaa un peso relativo sobre el

conjunto de la ayuda muy superior al de otros donantes y cuenta con algunas
caractersticas especficas: su carcter bilateral y no reembolsable, la prevalencia de la
gestin indirecta a travs de convocatorias de subvenciones a ONGD y un porcentaje
elevado en la financiacin de la educacin para el desarrollo.
Como elementos positivos principales puede destacarse que confiere un carcter ms
plural y diverso a la Cooperacin Espaola, con el potencial de aportar al sistema
espaol de cooperacin las capacidades de las Administraciones autonmicas y
locales en la gestin de las polticas sobre las que han asumido competencias: salud,
educacin, empleo, desarrollo productivo, gestin del territorio, medioambiente, etc.
Adems, canaliza y articula la participacin de la sociedad civil, contribuye a una
mayor presencia de los actores locales en la gobernanza global y puede ser relevante
para apoyar a sus instituciones homlogas y a la sociedad civil local en los pases
socios.
Sin embargo, tambin presenta algunas debilidades. En un contexto de rpido
crecimiento de la AOD descentralizada se gener un subsistema atomizado y
disperso, con problemas de coordinacin de actores, duplicacin de esfuerzos, costes
de transaccin elevados al no generarse economas de escala y disfuncionalidades
importantes desde el punto de vista de la eficacia y la calidad de la ayuda. Se ha
gestado as un modelo que, con ciertas dosis de rivalidad y mimetismo frente a la
AGE, combina un amplio desarrollo institucional y normativo leyes de cooperacin,
planes directores, consejos consultivos y algunas agencias autonmicas de
cooperacin- con una proliferacin de convocatorias de subvenciones a ONGD, no
siempre armonizadas y que en muchos casos han sido el principal o el nico
instrumento de canalizacin y gestin de los recursos.
A pesar de que algunas CC.AA. y EE.ELL. han mostrado una mayor visin
estratgica y capacidad tcnica, y aunque las convocatorias pueden establecer
prioridades a travs de los requisitos y criterios de valoracin, se ha generado una
lgica inducida por la demanda de las ONGD, con frecuencia basada en
intervenciones fragmentadas y de corto plazo, y en ocasiones instrumentalizada al
servicio de agendas de promocin externa o legitimacin interna, que, junto a un
desarrollo insuficiente de las capacidades de gestin, ha desvirtuado en gran medida
los esfuerzos invertidos en desarrollar marcos estratgicos e institucionales
complejos. Adems, este modelo ha impedido o dificultado la participacin de otros
actores potenciales de la cooperacin descentralizada distintos a las ONGD, no parece
haber contribuido de manera significativa al fortalecimiento de las capacidades de las
instituciones locales en los pases en desarrollo, y genera elevados costes de
transaccin en lo que respecta a la gestin de la informacin, a la coordinacin de

33

actuaciones, a la fragmentacin de las intervenciones y a las cargas administrativas de

las ONGD.
En los ltimos aos se han producido algunos avances destacados en el intercambio
de informacin vinculados a los procesos de elaboracin de los MAP, al Portal de la
Cooperacin Espaola, al lanzamiento de Info@od, a la coordinacin de la accin
humanitaria, a la integracin de oficinas de cooperacin de las CC.AA. en las
Oficinas Tcnicas de Cooperacin y a la celebracin de encuentros de carcter
tcnico e informativo entre las Comunidades Autnomas y la SGCID con una
periodicidad mayor. Adems, la Comisin Interterritorial de Cooperacin para el
Desarrollo asumi en octubre de 2013 las funciones de la Conferencia Sectorial de
Cooperacin Internacional para el Desarrollo, que fue suprimida. Esta Conferencia
Sectorial se cre en febrero de 2009 con el objetivo de mejorar la coordinacin y la
colaboracin interadministrativas en materia de cooperacin para el desarrollo al ms
alto nivel y estaba previsto que se reuniera en sesin ordinaria al menos dos veces al
ao. Sin embargo, entre 2009 y 2013 slo se haba reunido en tres ocasiones,
incluyendo la reunin constitutiva.
No obstante, las propias CC.AA. reconocan en el examen intermedio del IV Plan
Director que todava parece necesario hacer frente a varias de las carencias que se
vienen sealando:

Se expresa la necesidad de mejorar la complementariedad y la divisin de roles

entre la AGE y las CC.AA. en base al diferente valor aadido y a las capacidades
diferenciadas
En varias CC.AA. las capacidades institucionales en cooperacin para el
desarrollo se han visto debilitadas, tanto en trminos de presupuesto como de
recursos humanos, lo que limita sus posibilidades de participacin en procesos
ms amplios.
Persisten incompatibilidades en los sistemas de recogidas de datos, lo que
duplica el trabajo al no ser posible un volcado automtico de la informacin en
Info@od.

9.1.3. Las organizaciones no gubernamentales de desarrollo (ONGD)

Como ya se ha indicado, una de las caractersticas de la Cooperacin Espaola es el
elevado porcentaje de recursos pblicos que se han venido canalizando a travs de las
organizaciones de la sociedad civil. Espaa se ha situado en este sentido por encima

34

de otros donantes del CAD11, lo cual, como ya se ha sealado al hablar de la

cooperacin descentralizada, implica tanto una mayor diversidad como un riesgo de
mayor fragmentacin y prdida de eficacia.
% AOD bilateral neta (incluye multibilateral) por agente canalizador
TOTAL 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Total

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Sector pblico

33,8 25,9 25,1 39,6 31,9 33,2 44,2 64,7 58,9

ONG y Sociedad Civil

25,3 21,4 20,9 24,0 22,0 30,8 42,1 37,4 48,8

Partenariado Pblico-Privado
(PPP) y Redes
Organismos Multilaterales
Otras entidades

1,2

0,6

0,8

0,6

2,5

1,1

2,1

32,4 40,2 39,7 32,1 33,8 30,5 12,9

7,4 11,9 13,5

3,7

9,8

0,5

1,2

6,6 -1,8

4,3 -1,3 -9,2 -7,1

Fuente: elaboracin propia a partir de Info@OD

Con frecuencia se seala que las ONGD aportan una serie de elementos positivos
(OCDE, 2011b): mayor cercana con la sociedad civil de los pases socios,
compromiso solidario que fomenta la educacin para el desarrollo y la conciencia
crtica en los pases donantes, capacidad de incidencia poltica, presencia en lugares a
los que no llegan los servicios pblicos, mayor flexibilidad y capacidad de reaccin,
etc.
Sin embargo, la gran dependencia de varias ONGD espaolas de la financiacin
pblica12 ha implicado tambin algunos efectos negativos para las propias
organizaciones y para el conjunto del sistema: mayor burocratizacin para la gestin
administrativa de los recursos pblicos, cierta endogamia y distanciamiento respecto
a la sociedad que no participa habitualmente de las actividades relacionadas con la
cooperacin, mayor vulnerabilidad frente a los profundos recortes en la AOD
operados en los ltimos aos que se ha traducido en varios casos en expedientes de
regulacin de empleo e incluso en la desaparicin de organizaciones-, y un riesgo de
cooptacin y distorsin del activismo crtico.

11

En 2011 la media entre los pases del CAD de recursos pblicos canalizados a travs de ONGD se
situ en un 17% de la AOD bilateral, mientras que supuso un 16,8% en 2012 (OCDE, 2013b).
12

Segn los datos de Larr (2011a) en 2007 nicamente 2 ONGD se financiaban con recursos
privados y 9 obtenan ms del 80% de sus recursos de fuentes privadas, mientras que 6 declaraban
que el 100% de sus recursos eran pblicos, 30 dependan en un 90% o ms de la financiacin pblica
y 64 reciban ms del 50% de sus recursos de las Administraciones pblicas.

35

La Cooperacin Espaola ha experimentado algunos avances importantes en los aos

pasados en lo que respecta al papel de las ONGD. La AECID estableci un sistema
de registro y calificacin que se ha actualizado recientemente; la Orden de Bases
1303/2005, para concesin de subvenciones a las ONGD, puso en pie un nuevo
sistema de relacin y financiacin con las ONGD en base al cual las convocatorias de
proyectos y convenios han facilitado una mayor previsibilidad y volumen de las
intervenciones; desde 2011 se ha transitado hacia una evaluacin ms estratgica de
las actuaciones de las ONGD, en respuesta a las limitaciones que mostraba el modelo
anterior.
Las propias ONGD tambin han ido desarrollando marcos de referencia para mejorar
su actuacin. As, cabe poner en valor el Cdigo de Conducta de 2008 y la creacin
en 2012 de la Herramienta de Transparencia y Buen Gobierno de la Coordinadora de
ONGD de Espaa.
Sin embargo, a pesar de que el Real Decreto 794/2010 de 16 de junio, por el que se
regulan las subvenciones y ayudas en el mbito de la cooperacin internacional,
introdujo mejoras que fueron valoradas positivamente por la mayora de los actores,
los exmenes de pares han seguido llamando la atencin sobre las elevadas cargas
burocrticas que las subvenciones conllevan para las ONGD.
Por otro lado, las evaluaciones de los MAP ponen de manifiesto las dificultades para
conciliar las prioridades acordadas con los socios con el uso de las diferentes
modalidades e instrumentos, incluidas las convocatorias de subvenciones a ONGD en
concurrencia competitiva. Esta dificultad, que se manifiesta en el seno de la AECID,
se incrementa cuando se tiene en cuenta el importante porcentaje de recursos
canalizados a travs de ONGD por la cooperacin descentralizada.
Conviene sealar, por otro lado, que desde la desaparicin de las subvenciones de
convocatoria abierta y permanente13 (CAP), la AECID no cuenta con un mecanismo
que le permita financiar directamente en concurrencia competitiva a organizaciones
de la sociedad civil de los pases socios, lo que ha reforzado el papel de
intermediarias de las ONGD espaolas.
En respuesta a las recomendaciones del CAD de 2011 y a las previsiones del IV Plan
Director, est finalizando la elaboracin y aprobacin de una estrategia de
13

La gran flexibilidad de las CAP se tradujo en un uso abusivo de las mismas para financiar algunas
actuaciones que deberan haberse canalizado por otras vas. Esta experiencia y las dificultades
apreciadas en la justificacin de las subvenciones otorgadas en estos procedimientos suponen una
llamada de atencin que debera tenerse en cuenta si en el futuro se decide volver a crear un
instrumento de subvenciones en concurrencia competitiva abierto a actores distintos de las ONGD
acreditadas ante la AECID o la cooperacin descentralizada.

36

colaboracin entre la Administracin y las ONGD. A su vez, la nueva agenda del

desarrollo y la situacin espaola estn llevando a numerosas organizaciones a una
reflexin sobre su papel en mbitos como la prestacin de servicios, la incidencia
poltica, el fortalecimiento de las organizaciones de los pases del Sur o la educacin
para el desarrollo. No obstante, es importante seguir avanzando hacia una
participacin ms estratgica de las ONGD en el sistema espaol de cooperacin, que
parta de aquellos mbitos en lo que se verifique un mayor valor aadido y que
implique compromisos compartidos tanto por las ONGD como por las diferentes
Administraciones financiadoras.
9.1.4. El sector privado
Como se ha sealado en la primera parte de este informe, el reconocimiento del papel
del sector privado en la cooperacin para el desarrollo ha ido creciendo en los ltimos
aos. Podemos sealar cuatro vas principales de participacin: la canalizacin de
recursos privados de grandes filntropos (p.ej. mediante la creacin de fondos o
fundaciones); la participacin de pequeos pero numerosos financiadores
individuales (crowdfunding); la constitucin de alianzas o partenariados pblicoprivados para el desarrollo (APPD)14; y el papel de la empresa en cuanto agente
promotor del desarrollo (promocin de la expansin del sector privado en los pases
en desarrollo para sostener un proceso de crecimiento estable y de generacin de
empleo y facilitar el acceso a determinados bienes y servicios, mercados inclusivos,
economa social, responsabilidad social empresarial, empleo digno, compromisos
ambientales, patrocinios y mecenazgos, etc.).
Hasta la fecha, las que ms relevancia han tenido en la Cooperacin Espaola han
sido las dos ltimas, aunque el peso relativo de las APPD en la AOD es inferior al
1%. En el II Plan Director de la Cooperacin espaola ya se incluan menciones a las
iniciativas de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado con el fin de
conjugar los esfuerzos de la empresa privada y del Estado para la consecucin de
objetivos de desarrollo en los pases socios. El III plan Director reconoci la
relevancia para la reduccin de la pobreza del crecimiento econmico sustentado en
la actividad empresarial del sector privado, dedic un apartado especfico a las APPD
14

Ramiro y Prez (2011) sealan que el principal argumento para justificar este modelo de
capitalismo inclusivo es que redundar en beneficios para los tres actores implicados: primero, para
las instituciones pblicas y los organismos internacionales, para los que se busca generar un efecto
palanca, es decir, la posibilidad de atraer un volumen significativo de fondos privados con modestas
aportaciones pblicas; segundo, para el sector privado, que puede beneficiarse de la intervencin
pblica para tener acceso a segn qu mercados y poder generar un dilogo ms fluido con los
gobiernos receptores y las comunidades locales; finalmente, para las organizaciones no
gubernamentales, ya que permite que stas dispongan de ms recursos econmicos, contribuciones
en especie y servicios especializados para llevar a cabo su misin.

37

e incluy numerosas referencias al papel del sector privado en diferentes aspectos del
desarrollo. A su vez, el IV Plan Director concede especial importancia a ampliar la
implicacin del sector empresarial privado en los esfuerzos de promocin del
desarrollo.
Entre los principales avances hasta la fecha, cabe citar la inclusin de una lnea de
cooperacin empresarial en la CAP de mayo de 2011; la elaboracin por parte del
Grupo de Trabajo de Responsabilidad Social Empresarial del Consejo de
Cooperacin de un documento de trabajo sobre la empresa socialmente responsable
en la cooperacin al desarrollo, en 2012; la inclusin en la Metodologa de los MAP
de un apartado sobre sector privado; la creacin en 2013 de la unidad de referencia
para el sector privado dentro del Departamento de Cooperacin Sectorial de la
AECID; la constitucin de varias APPD y la elaboracin del protocolo de actuacin
para la gestin de alianzas pblico-privadas para el desarrollo; el lanzamiento de la
convocatoria de acciones de innovacin; y el apoyo a la Consulta Regional "Dialogo
Inclusivo: la Agenda de Desarrollo Post 2015 y el Sector Privado", enmarcada en la
segunda fase del amplio proceso de Consulta en Naciones Unidas para la definicin
de la nueva agenda de desarrollo.
La primera evaluacin de una APPD de la Cooperacin Espaola (MAEC, 2014b)
puso de manifiesto la necesidad de reforzar la visin compartida sobre lo que implica
una alianza pblico privada. Tambin subray que, para asegurar que efectivamente
se genera valor aadido ms all de la yuxtaposicin de actuaciones gestionadas por
diferentes tipos de actores, se requiere un reparto claro de responsabilidades entre los
diferentes socios de las alianzas en funcin de sus diferentes caractersticas.
A su vez, el examen intermedio del IV Plan Director seala que es preciso mejorar el
nivel de sensibilizacin en dos sentidos: por un lado, el de las empresas sobre qu es
la cooperacin y su posible participacin como actor de desarrollo, y en segundo
lugar del pblico y los profesionales de la cooperacin sobre los posibles valores
aadidos de la implicacin del sector privado. Otra limitacin que se remarca es que a
menudo los pases de inters para las empresas no coinciden con los pases de
asociacin para la Cooperacin Espaola.
En definitiva, la colaboracin con el sector empresarial est an en una fase incipiente
en la Cooperacin Espaola, que suscita interesantes reflexiones sobre las
oportunidades y desafos que plantea desde el punto de vista de los objetivos de la
cooperacin para el desarrollo y que requiere de un mayor trabajo de sistematizacin,
evaluacin, anlisis y debate.

38

Para profundizar en el anlisis

BOTELLA, C., FERNNDEZ, J.A. y SUREZ, I. (2011). Innovacin y cooperacin al desarrollo: Tendencias
de colaboracin pblico-privada, DT n 47, Fundacin Carolina CeALCI
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CIDOB (2014). Reconstruyendo la cooperacin desde sus profesionales: Propuestas para un proceso de
reflexin.
http://www.cidob.org/publicaciones/documentacion/policy_brief/reconstruint_la_cooperacio_de
s_dels_seus_professionals_propostes_per_a_un_proces_de_reflexio/reconstruyendo_la_coopera
cion_desde_sus_profesionales_propuestas_para_un_proceso_de_reflexion
CIDOB y ART PNUD (2013). La cooperacin descentralizada a debate: La eficacia de la ayuda y el post2015.
http://www.cidob.org/publicaciones/serie_de_publicacion/monografias/monografias/la_coopera
cion_descentralizada_a_debate_la_eficacia_de_la_ayuda_y_el_post_2015
Coordinadora de ONG para el desarrollo-Espaa (varios aos), Informe sobre el sector de las ONGD,
en www.congde.org
De la Iglesia-Caruncho, M. (coord.) (2007). Avances y retos de la cooperacin espaola: reflexiones
para una dcada. Madrid: Fundacin Carolina y Siglo XXI.
Green, D. (2015) Fit for the future? Development trends and the role of international NGOs, Oxfam
Discussion
Papers,
http://policy-practice.oxfam.org.uk/publications/fit-for-the-futuredevelopment-trends-and-the-role-of-international-ngos-556585
Gutirrez, J., Labaien, I., y Sabalza, M. (2013). La Cooperacin Descentralizada: Una aproximacin a
sus potencialidades y problemas desde el caso de Euskadi. Boletn del Centro de Documentacin
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Larr, J.M. (2011a). Ms es mejor?: reflexiones en torno a la calidad de la ayuda al desarrollo
espaola. Revista de Economa Mundial, N 28, 205-246. Ms es mejor? Reflexiones en torno a
la calidad de la ayuda al desarrollo espaola
Martnez, I. (2012). La cooperacin descentralizada espaola: apuntes para un cambio de modelo.
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Recomendaciones e Informe de la Secretara del CAD.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
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Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin. (2008b). Examen de Pares de la Cooperacin
Espaola 2007: Recomendaciones e Informe de la Secretara del CAD.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
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http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/examen_pares_cad_2011.pdf
(2014b) Evaluacin intermedia de la alianza pblico-privada para el desarrollo en Acobamba
(Per) http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/peru_informe_completo-2.pdf
(2015b).
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IV
Plan
Director.
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/5_evaluacion_ivpd_completo_web.pdf

39

OCDE (2011b) How DAC Members work with civil society

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(2012) Partnering with Civil Society, 12 Lessons from DAC Peer Reviews,
http://www.oecd.org/dac/peer-reviews/partneringwithcivilsociety.htm

Pars,

(2013b)
Aid
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Pars,
reviews/Aid%20for%20CSOs%20Final%20for%20WEB.pdf

http://www.oecd.org/dac/peer-

Pastoriza, J. L. (2014) Las aporas de la cooperacin pblica descentralizada al desarrollo: un anlisis

de la cooperacin gallega, en http://www.uhu.es/IICIED/pdf/4_7_aporas.pdf
Prez, A. (2011). Crisis y debate en la cooperacin descentralizada. Real Instituto Elcano.
http://realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/
elcano_es/zonas_es/ari98-2011
Ramiro, P. y Prez, S. (2011) Sector privado y cooperacin al desarrollo: empresas, gobiernos y ONG
ante las alianzas pblico-privadas, Boletn n 28 del Centro de Documentacin de HEGOA, julio
http://www.congdib.es/Castellano/Documents/HEGOA_Sector%20privado%20y%20cooperacion.
pdf

9.2. Visin estratgica

En respuesta a las recomendaciones del CAD y al fuerte impulso poltico que buscaba
llevar a cabo una reforma en profundidad, la Cooperacin Espaola vivi en el
periodo de ejecucin del II Plan Director (2005-2008) una intensa actividad
planificadora que implic un elevado esfuerzo. Sin embargo, las evaluaciones del II y
el III Plan Director pusieron de manifiesto que los diferentes niveles y documentos de
planificacin estratgica conformaban un sistema excesivamente complejo, en el que
no resultaba sencillo articular los diferentes mbitos (sectorial/geogrfico y
estratgico/operativo).
Tambin sealaron la excesiva ambicin y amplitud de los Planes Directores, la falta
de un diagnstico realista, la tensin entre metas y medios humanos y
presupuestarios- y la falta de un liderazgo claro que permitiese orientar los esfuerzos.
Adems, llamaron la atencin sobre el hecho de que, a pesar de que su elaboracin
haba incluido amplias consultas, ms all del MAEC (SECI, DGPOLDE y AECID)
el sentimiento de vinculacin con los Planes Directores se difuminaba. Es ms, entre
la DGPOLDE y la AECID existan tensiones y solapamientos que dificultaban el
paso de lo estratgico a lo operativo y faltaba una distribucin clara de los roles,
especialmente en relacin con el seguimiento. Como resultado, se generaban altos
costes de transaccin derivados de la sobreplanificacin por parte de los diferentes
actores y de la infrautilizacin de los documentos estratgicos supuestamente
comunes.

40

Por otra parte, varias evaluaciones (Informes Anuales de Evaluacin 2013 y 2014)
han puesto de manifiesto que, a pesar de los avances respecto a las denominadas
prioridades horizontales o transversales -especialmente en gnero-, sigue resultando
difcil pasar de la teora a la prctica y con frecuencia la transversalidad se identifica
principalmente con la realizacin de acciones especficas para determinados
colectivos.
Sin dejar de reconocer el importante salto cualitativo que supusieron en su da, es
preciso sealar que varias de las estrategias temticas han sido ms bien libros
blancos, de reconocido valor pedaggico, pero con escasa eficacia a la hora de
plantear prioridades, orientar la accin y definir objetivos e indicadores realistas en
base a los diagnsticos previos, las capacidades del sistema y las fuentes de
informacin disponibles. En ocasiones ha parecido que el objetivo de elaborar una
estrategia era disponer de un documento terico marco elaborado por especialistas en
la materia, en lugar de contar con un gua para la accin, lo cual se ha reflejado en
una falta de interiorizacin y en la debilidad de los mecanismos de difusin,
promocin de la utilizacin, seguimiento y actualizacin peridica de las estrategias.
Estas debilidades en la planificacin estratgica se trasladan desde el nivel ms
general al de los programas y proyectos, tal y como puede observarse en las lecciones
aprendidas de los Informes Anuales de Evaluacin de 2013 y 2014.
Por ello, tanto los exmenes de pares como varias de las evaluaciones finalizadas
desde 2008 ponen de manifiesto la necesidad de lograr que el conjunto de actores de
la Cooperacin Espaola se sientan identificados con los documentos estratgicos que
se suponen comunes, incluidos los MAP; de articular mejor la planificacin
estratgica con la operativa; de partir de diagnsticos slidos que acompaen a los
documentos de formulacin; de explicitar con ms claridad las lgicas de
intervencin, fijando objetivos ms concretos; de ser ms realistas en funcin de las
capacidades y recursos disponibles; de incorporar anlisis de riesgos y marcos
presupuestarios a medio plazo; de establecer mecanismos y responsabilidades para el
seguimiento; de mejorar la evaluabilidad; y de retroalimentar la teora con la prctica.
Algunas de estas deficiencias se han corregido en el IV Plan Director, que se valora
como un documento ms conciso y que ha permitido una mayor concrecin. Adems,
se ha procurado racionalizar el esfuerzo planificador mediante la sustitucin de los
Planes Anuales de Cooperacin Internacional por Comunicaciones Anuales. Tambin
se han producido avances en la planificacin a nivel de pas a travs de los MAP, que
constituyen una herramienta adecuada para promover la agenda de eficacia y cuya
metodologa se ha revisado para incorporar los aprendizajes del periodo anterior.

41

Sin embargo, varias de las debilidades apuntadas siguen vigentes, no slo en lo que
respeta a los Planes Directores, sino en relacin con la planificacin estratgica en
general y su traduccin en la gestin. Algunas de ellas tienen que ver con una cultura
administrativa poco habituada a trabajar en funcin de objetivos y resultados; otras
responden a las dificultades de construir marcos comunes en un sistema con mltiples
actores cuyas relaciones no son jerrquicas; muchas parecen guardar relacin con
desajustes estructurales: falta de realismo en las expectativas, capacidades y medios
insuficientes, articulacin institucional formalmente clara pero confusa en la prctica,
debilidad de las cadenas de gestin, inadecuacin de los medios informticos, etc.
Una mayor rigurosidad en la planificacin y en su utilizacin efectiva no tiene por
qu estar reida con la reconocida flexibilidad de la Cooperacin Espaola.
Para profundizar en el anlisis
Ministerio de Asuntos Exteriores. (2003). Examen de Pares de la Cooperacin Espaola 1999-2001:
Recomendaciones e Informe de la Secretara del CAD.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/PeerReviewCAD/Examen%20Cooperacion%20Espa%C3%B1ola%2019992000%20Recomendaciones%20e%20Informe%20del%20CAD.pdf
(2008b). Examen de Pares de la Cooperacin Espaola 2007: Recomendaciones e Informe de la
Secretara del CAD.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/PeerReviewCAD/Examen%20%20pares%20CAD%202007%20Espa%F1ol.pdf
(2009b) Evaluacin del II Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005-2008.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/InformesEvaluacion/25.%20Eval%20%20del%20%20II%20Plan%20Director
%20dela%20Cooperaci%C3%B3n%20Espa%C3%B1ola%20(2005-2008).pdf
(2012) Evaluacin intermedia del III Plan Director de la Cooperacin Espaola 2009-2012.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/InformesEvaluacion/31.%20Eval%20intermedia%20del%20III%20Plan%20Di
rector%20de%20la%20Cooperaci%C3%B3n%20Espa%C3%B1ola%202009-2012.pdf
(2013b). Examen de pares del CAD, 2011
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/examen_pares_cad_2011.pdf
(2014), Informe Anual de Evaluacin 2013
http://www.cooperacionespaola.es/sites/default/files/informe_anual_evaluacion_2013_0.pdf
(2014), Sntesis de las evaluaciones de MAP
http://www.cooperacionespaola.es/sites/default/files/sintesis_evaluaciones_map.pdf
(2015a). Comunicacin 2015 al Parlamento y al Consejo de Cooperacin. Secretara General de
Cooperacin Internacional para el Desarrollo.
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/comunicacion_2015_cooperacion_espan
ola.pdf
(2015b). Examen intermedio del IV Plan Director.
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/5_evaluacion_ivpd_completo_web.pdf
(2015a). Evaluacin del Plan de Actuacin Sectorial de Salud de la AECID (2011-2013)
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/11_informe_final_salud_alta.pdf

42

9.3. Coherencia de polticas para el desarrollo

Como se ha sealado, la coherencia de polticas no es algo nuevo, pero s se configura
como un elemento central de la nueva agenda de desarrollo sostenible. Espaa dio un
paso importante al incluir la coherencia de polticas en la Ley 23/1998, de
Cooperacin Internacional para el Desarrollo y a lo largo del tiempo se han creado
diferentes mecanismos que buscaban materializar dicho mandato legal. Es el caso de
la Comisin Delegada del Gobierno para la Cooperacin al Desarrollo, creada en
2010, que por su composicin podra haber sido un espacio relevante de dilogo
sobre las diferentes polticas con impacto en desarrollo, pero que no lleg a cumplir
con las expectativas que motivaron su nacimiento y fue suprimida en diciembre de
2011, siendo sustituida por la Comisin Interministerial para la Cooperacin al
Desarrollo. A su vez, la Conferencia Sectorial de Cooperacin Internacional para el
Desarrollo fue suprimida tras el informe de la Comisin para la Reforma de la
Administracin por considerarse que la similitud de funciones y composicin con la
Comisin Interterritorial de Cooperacin al Desarrollo generaba una duplicidad
innecesaria.
Por su parte, la red de puntos focales y el informe sobre coherencia de polticas han
permitido avanzar en el intercambio de informacin, pero se han mostrado
insuficientes para asegurar un anlisis riguroso de las polticas pblicas desde la
ptica del desarrollo y una utilizacin sistemtica y eficaz de la informacin generada
para promover cambios.
Por otro lado, en los ltimos 10 aos se han dado algunos avances normativos (Ley
38/2006, reguladora de la Gestin de la Deuda Externa; Ley 53/2007, sobre el
Control del Comercio Exterior de Material de Defensa y de Doble Uso; Ley 2/201415,
de la Accin y del Servicio Exterior del Estado) y metodolgicos (Comisin de
Coherencia de Polticas del Consejo de Cooperacin, incorporacin de la coherencia
de polticas en la metodologa para la elaboracin de los MAP).
El IV Plan Director, al igual que sus precedentes, establece el objetivo de lograr una
mayor coherencia de polticas para el desarrollo, especialmente en relacin a los

15

Tal y como reconoci el Consejo de Cooperacin en su informe 621/0000529, se considera un

elemento positivo la inclusin de los fundamentos que rigen la poltica de cooperacin como
comunes al conjunto de la accin exterior y la incorporacin de los objetivos especficos de
cooperacin al desarrollo y defensa de la paz y los derechos humanos. Se subraya, adems, la
necesidad de garantizar la correcta integracin, coordinacin y coherencia de los diversos ejercicios
de planificacin, as como la participacin en el Consejo de Poltica Exterior y en su Consejo Ejecutivo
de los rganos con responsabilidad ms directa en la poltica de cooperacin (la regulacin de la
composicin de ambos rganos no incluye al Secretario de Estado de Cooperacin Internacional y
para Iberoamrica ni al Secretario General de Cooperacin Internacional para el Desarrollo).

43

cinco desafos globales que propone la UE: seguridad alimentaria, comercio y

evasin fiscal, inmigracin, seguridad, y cambio climtico. Sin embargo, a da de
hoy, los logros prcticos han sido muy limitados. Ms all de los conflictos de
intereses entre Ministerios y de la defensa de espacios de actuacin que se consideran
propios, tres elementos parecen estar teniendo una mayor influencia en los escasos
avances:

La ausencia de un mandato definido y dotado de suficiente peso poltico como

para incidir de manera efectiva en el conjunto de las polticas pblicas, que
permita transitar paulatinamente del compromiso discursivo a medidas concretas.
La falta de claridad en el conjunto de actores implicados respecto a lo que implica
la coherencia de polticas, que a menudo se confunde con la coordinacin o con la
subordinacin del resto de polticas a la cooperacin internacional para el
desarrollo o a la accin exterior. Este desajuste conceptual limita el desarrollo de
herramientas y procedimientos operativos.
La manifiesta insuficiencia de los recursos humanos asignados a esta tarea, tanto
en nmero como en rango jerrquico y capacidad de influencia.

Para profundizar en el anlisis

Aguirre, P., Garrido, A., Milln, N., y Santander, G. (2012). Coherencia de Polticas para el Desarrollo
en
Espaa.
Mecanismos,
actores
y
procesos.
2015
y
ms.
http://2015ymas.org/IMG/pdf/Estudio_CPD.pdf
Alonso, J. A., Aguirre, P. y Milln, N. (2010). Coherencia de Polticas para el Desarrollo: Propuestas
para Espaa. Instituto Complutense de Estudios Internacionales. ICEI Paper,14.
https://www.ucm.es/data/cont/docs/430-2013-10-27-ICEIpaper14.pdf
Briones, S. (2010), Coherencia de polticas para el desarrollo. Una agenda inaplazable. Coordinadora
de ONG para el Desarrollo-Espaa, http://www.congde.org/contenidos/coherencia-de-politicaspara-el-desarrollo-una-agenda-inaplazable
Milln, N. (2014a). Reflexiones para el estudio de la coherencia de polticas para el desarrollo y sus
principales dimensiones. Papeles 2015 y ms, N 17. http://www.2015ymas.org/centro-dedocumentacion/publicaciones/2014/1561/reflexiones-para-el-estudio-de-la-coherencia-depoliticas-para-el-desarrollo-y-sus-principales-dimensiones/
Milln, N. (2014b). Un anlisis multidimensional de la coherencia de polticas para el desarrollo en
Espaa. . Papeles 2015 y ms, N 20. http://www.2015ymas.org/centro-dedocumentacion/publicaciones/2014/1565/un-analisis-multidimensional-de-la-coherencia-depoliticas-para-el-desarrollo-en-espana/
Ministerio de Asuntos Exteriores. (2003). Examen de Pares de la Cooperacin Espaola 1999-2001:
Recomendaciones e Informe de la Secretara del CAD.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/PeerReviewCAD/Examen%20Cooperacion%20Espa%C3%B1ola%2019992000%20Recomendaciones%20e%20Informe%20del%20CAD.pdf

44

(2008b). Examen de Pares de la Cooperacin Espaola 2007: Recomendaciones e Informe de la

Secretara del CAD.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/PeerReviewCAD/Examen%20%20pares%20CAD%202007%20Espa%F1ol.pdf
(2009b) Evaluacin del II Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005-2008.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/InformesEvaluacion/25.%20Eval%20%20del%20%20II%20Plan%20Director
%20dela%20Cooperaci%C3%B3n%20Espa%C3%B1ola%20(2005-2008).pdf
(2011), Informe Coherencia de Polticas para el Desarrollo 2010.
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/informe_sobre_coherencia_de_politicas_
para_el_desarrollo_2011.pdf
(2012) Evaluacin intermedia del III Plan Director de la Cooperacin Espaola 2009-2012.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/InformesEvaluacion/31.%20Eval%20intermedia%20del%20III%20Plan%20Di
rector%20de%20la%20Cooperaci%C3%B3n%20Espa%C3%B1ola%202009-2012.pdf
(2013b). Examen de pares del CAD, 2011.
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/examen_pares_cad_2011.pdf
(2014), Informe de Coherencia de Polticas para el Desarrollo, periodo 2011-2012
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/informe_coherencia_politicas_desarrollo_
2013_cooperacion_espanola.pdf
(2015a). Comunicacin 2015 al Parlamento y al Consejo de Cooperacin. Secretara General de
Cooperacin
Internacional
para
el
Desarrollo.
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/comunicacion_2015_cooperacion_espan
ola.pdf
(2015b).
Examen
intermedio
del
IV
Plan
Director.
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/5_evaluacion_ivpd_completo_web.pdf
OCDE (2015c). Policy coherence for inclusive and sustainable development. OECD and Post-2015
reflections. Element 8, paper 1. Pars http://www.oecd.org/dac/POST-2015%20PCD.pdf
Prez Gonzlez, J. y Fanjul, G. (coord.) (2012). Hacia un Libro Blanco de la poltica espaola de
desarrollo, CIECODE,
http://unmundosalvadorsoler.org/_Files/cie/Libro%20Blanco%20Desarrollo_CIECODE.pdf

9.4. Volumen de ayuda, vas de canalizacin y asignaciones

Caractersticas de la AOD espaola
CATEGORA
AOD sobre RNB
AOD desligada
AOD multilateral
AOD multibilateral
AOD bilateral programable a nivel de pas
AOD bilateral canalizada por ONGD
AOD a PMA sobre RNB
AOD marcador gnero
AOD marcador medioambiente
AOD marcador cambio climtico

ESPAA

MEDIA CAD

META ONU

0,16%
83%
50%
12%
37%
39%
0,04%
54%
25%
18%

0,30%
81%
27%
12%
55%
16,8%
0,09%
28%
26%
24%

0,7%

0,15%

Fuente: OCDE, 2014c

45

Aunque los datos deben interpretarse de manera contextualizada, dadas las

importantes variaciones en la AOD espaola que se han producido a lo largo del ciclo
2007-2014, una comparacin de algunos parmetros con las medias de otros donantes
del CAD en 2012, ltimo ao para el que contamos con datos disponibles de este tipo,
ejemplifica algunas de las caractersticas diferenciales de la AOD espaola:
Frente a lo que ocurra hasta 2005, la Cooperacin Espaola se ha caracterizado en la
ltima dcada por canalizar un elevado porcentaje de sus recursos a travs de
organismos multilaterales. El incremento porcentual a lo largo de todo el periodo
responde principalmente a dos factores: un mayor compromiso con el
multilateralismo y la canalizacin por esta va de un importante volumen de recursos
en los periodos de mayor crecimiento de la AOD, en parte debido las dificultades de
gestin de los fondos por parte de la Cooperacin Espaola; un mayor peso relativo
de las contribuciones obligatorias a las que Espaa est obligada por su membresa en
la Unin Europea y en otros organismos internacionales en los periodos en los que la
reduccin del conjunto de la AOD espaola ha sido ms acusada.
% AOD desembolsada neta por tipo de entidad canalizadora
Total

TOTAL 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Sector pblico

20,5 17,4 17,6 26,0 21,6 18,0 21,2 25,5 14,6

ONG y Sociedad Civil

15,3 14,3 14,7 15,7 14,9 16,7 20,2 14,8 12,1

Partenariado Pblico-Privado
(PPP) y Redes
Organismos Multilaterales

0,7%

Otras Entidades

0,4

0,6

0,4

1,7

0,6

1,0

0,2

0,3

59,1 59,9 57,7 55,5 55,2 62,3 58,2 63,2 74,7

4,5

8,0

9,5

2,4

6,7

2,3 -0,6 -3,6 -1,8

Fuente: elaboracin propia a partir de Info@OD

El elevado peso relativo de la cooperacin multilateral, sumado al papel de la

cooperacin descentralizada y de las ONGD explica el bajo porcentaje de ayuda
bilateral programable de Espaa respecto a otros miembros del CAD (a lo que habra
que sumar las distorsiones estadsticas que generan las operaciones de deuda).
Todo ello pone an ms de manifiesto la necesidad de coordinacin de los diferentes
actores bajo marcos comunes de actuacin que aseguren una mayor incidencia de la
AOD en sus destinatarios finales. La articulacin y el peso relativo de las diferentes
vas de canalizacin deberan responder a un planteamiento estratgico global, que
tenga en cuenta sus ventajas y limitaciones comparativas en relacin con el
cumplimiento de los objetivos de la Cooperacin Espaola y con su impacto en la
poblacin de los pases socios en funcin de las caractersticas de stos,
profundizando en la lnea ya iniciada de trabajar conforme a enfoques diferenciados.

46

Evolucin Presupuesto AOD

Grandes Agentes 2009-2014
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
2009

Otros

2010

UE

Ao
SEAEX
FAD/FCM/FONPRODE
AECID
MEH/MINECO
UE
Otros
Millones de

2011

MEH/MINECO
2009
27
1.235
923
650
721
2.027

2012

AECID
2010
33
1.456
926
679
821
1.728

2013

FAD/FCM/FONPRODE
2011
48
941
862
629
842
1.540

2012
78
410
375
280
781
692

2014

SEAEX
2013
63
385
264
158
802
276

2014
87
341
225
120
769
198

Fuente: Unidad de Estadstica de SGCID

Merece destacarse que, desde la supresin del Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD),
Espaa ha realizado importantes progresos en la desvinculacin de su AOD y se sita
por encima de la media del CAD en lo que respecta al marcador de gnero. Sin
embargo, en este apartado nos detendremos en cuatro aspectos que han sido
subrayados en diferentes ocasiones como mbitos susceptibles de mejora.
9.4.1. El volumen de AOD y su peso relativo respecto a la Renta Nacional Bruta
Desde el ingreso de Espaa en el CAD, los niveles de AOD de nuestro pas han
estado manifiestamente por debajo de nuestro peso internacional en trminos de PIB
per cpita y de nuestra vocacin de desempear un rol activo en la comunidad
internacional y en la promocin de nuestros principios y valores16. Esta situacin se
ha tratado de corregir en algunos momentos mediante incrementos exponenciales de
la AOD17, que no han sido mantenidos a lo largo del tiempo.

16

Tezanos (2012) plantea que el 0,7 % de la RNB es una meta fija que no tiene en cuenta las
diferentes condiciones de los donantes. Si la AOD fuera progresiva en funcin de factores como el PIB
per cpita, el porcentaje que correspondera a Espaa sera inferior a dicha meta.
17

Entre 1988 y 1992 la AOD espaola se multiplic por seis (de 248 a 1.518 millones de dlares),
mientras que en el periodo comprendido entre 2004 y 2008 lo hizo por tres (de 2.437 a 7.477
millones de dlares)

47

Acompaado de un fuerte compromiso poltico, el aumento de la AOD lleg a

situarnos en 2008 en el sptimo lugar entre los donantes del CAD por volumen de
recursos y en el undcimo en trminos de AOD sobre la RNB. Sin embargo, esta
situacin tuvo una duracin breve y a la larga se han puesto de manifiesto algunos de
los efectos negativos de los cambios bruscos en el volumen de AOD.
Entre otras razones, estas oscilaciones han tenido algunos efectos contraproducentes
porque no consiguieron llevar a cabo un refuerzo equivalente de las capacidades de
gestin de nuestro sistema, lo que merm las posibilidades de una gestin ms
estratgica y de un seguimiento razonable de los fondos; porque no se explicaron
suficientemente a la opinin pblica, al no existir una poltica institucional de
comunicacin activa; y porque los incrementos, lejos de ser mantenidos en el tiempo,
fueron seguidos de una drstica reduccin. Todo ello ha redundado de manera
negativa en la previsibilidad de la ayuda y en la imagen y credibilidad de nuestro
pas, a pesar de los esfuerzos por capitalizar los logros de los periodos de relativa
bonanza.
La situacin actual es especialmente crtica, con un descenso de la AOD desde 2010
que ha sido el ms pronunciado del CAD, hasta llegar a situarse en 2014 en el 0,13%
de la RNB. Una vez agotados los remanentes y teniendo en cuenta el elevado peso
relativo de las aportaciones a la UE sobre el conjunto de la AOD espaola, este nivel
de AOD compromete seriamente la calidad de nuestra cooperacin y el papel que
Espaa podra desempear en la nueva agenda internacional.
Las previsiones para 2015 (0,17%) y 2016 (0,21%) anticipan una moderada vuelta al
crecimiento que, en el marco de la recuperacin econmica del pas, habra que
planificar adecuadamente, de manera que los incrementos sean sostenidos y se
acompaen de una hoja de ruta que conjugue una clara visin estratgica con el
refuerzo de las capacidades necesarias para una correcta gestin.
9.4.2. La dispersin geogrfica y temtica
Respecto a otros donantes bilaterales, la Cooperacin Espaola se ha caracterizado a
lo largo de los aos por su amplia dispersin en varios mbitos:

Gran cantidad de pases priorizados, incluyendo diferentes categoras de

asociacin, mbitos geogrficos y tipologas de pases: pases de renta media
que, en un amplio espectro de situaciones, han venido recibiendo de media el
71,8% de la AOD espaola, con un mnimo del 60,82% (2012) y un mximo del
81,42% (2007)-, pases menos adelantados, Estados frgiles y pases en conflicto.

48

Evolucin de la distribucin de la AOD bilateral bruta espaola por nivel de renta de los pases de destino
Destino segn receptor

2007

2008

2009

2010

Paises Menos Adelantados

18,58 %

22,90 %

26,91 %

33,34 % 34,23 %

Paises de Renta Baja

10,57 %

4,80 %

6,40 %

1,00 %

0,49 %

0,23 %

0,25 %

Paises de Renta Media-Baja

62,25 %

60,44 %

55,00 %

53,14 % 31,49 %

35,90 %

51,91 %

41,05 %

Paises de Renta Media-Alta

8,60 %

11,86 %

11,69 %

10,62 % 33,28 %

24,43 %

28,48 %

28,05 %

100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 % 100,00 %

100,00 %

AOD bilateral bruta total

especificada geogrficamente*
(Mill. Euros)

2,90 %

2011

2012

2013

2014

39,18 %

19,38 %

30,65 %

(*) AOD bilateral bruta que puede asignarse a pases

Fuente: Elaboracin propia a partir de Info@OD

Asignacin de AOD a un nmero de pases mucho mayor que el priorizado, con

ciertos elementos de continuidad en cuanto a los desembolsos, pero tambin con
cambios importantes en los 10 principales receptores entre unos aos y otros.
Aportacin de financiacin a un elevado nmero de organismos multilaterales,
fragmentada en su desembolso a travs de diferentes fondos e iniciativas.
Trabajo en un amplio nmero de sectores y reas temticas, en detrimento de una
mayor especializacin y focalizacin de las capacidades del sistema.
Utilizacin de una gran variedad de modalidades e instrumentos, en ocasiones sin
contar con suficientes capacidades en los momentos iniciales y con dificultades
para consolidarlas a lo largo del tiempo (ayuda programtica, FCAS,
FONPRODE, etc.). Cabe destacar el avance conceptual que ha supuesto la
elaboracin de la Gua de Modalidades e Instrumentos de Cooperacin de la
AECID (2014), si bien todava es pronto para valorar los cambios que pueda
implicar en la prctica.

En el marco del IV Plan Director, se han dado algunos pasos importantes hacia una
mayor concentracin, tanto a nivel geogrfico como en la priorizacin de organismos
multilaterales18. La concentracin ha venido acompaada de la puesta en marcha de
enfoques diferenciados por parte de las Direcciones geogrficas de la AECID, que
han iniciado un importante esfuerzo de adaptacin a los nuevos contextos de Espaa,
de los pases socios y de la agenda internacional. Ello se ha traducido, entre otras, en
las siguientes medidas:

18

Analizando la evolucin del porcentaje de focalizacin de la AOD bilateral sin operaciones de deuda
en los 23 pases de asociacin desde 2011 a 2013, se aprecia una paulatina mayor concentracin en
los pases priorizados por el IV Plan Director, avanzando desde el 40% de la AOD bilateral y
multibilateral en 2011 hasta el 47% en 2013. Esta cifra se eleva al 69% si nicamente se tiene en
cuenta la AOD especificada por pas.

49

Concentracin y profundizacin de la cooperacin con los pases prioritarios

mediante el establecimiento de Marcos de Asociacin Pas (MAP).
Suscripcin de Acuerdos de Nueva Generacin en materia de cooperacin al
desarrollo con varios de los pases no prioritarios de Amrica Latina19.
Creacin de programas horizontales que complementan la cooperacin
bilateral y responden a las nuevas demandas de los socios:
INTERCOONECTA (plan de transferencia, intercambio y gestin del
conocimiento), COOTEC (programa de cooperacin tcnica) y ARAUCLIMA
(programa de medioambiente y lucha contra el cambio climtico) en Amrica
Latina; y APIA (Apoyo a Polticas Pblicas Inclusivas Africanas) y MASAR
(acompaamiento a los procesos de gobernanza democrtica en el Mundo
rabe).
Redefinicin del despliegue de Oficinas Tcnicas de Cooperacin, tanto en
nmero como en funciones.
Refuerzo de las alianzas estratgicas con los organismos regionales.
Promocin de las relaciones con la Unin Europea vinculadas a la divisin del
trabajo: cooperacin delegada, programacin conjunta, etc. Cabe sealar que
la recepcin de un importante volumen de fondos en cooperacin delegada
est requiriendo adaptaciones en el modelo y las capacidades de gestin de la
Agencia.

En lo que respecta a los sectores y mbitos temticos, el IV Plan Director, siguiendo

las recomendaciones del CAD, ha pasado de 12 sectores prioritarios a 8 orientaciones
estratgicas de carcter intersectorial. No obstante, el nmero de lneas de actuacin
sigue siendo elevado y el trnsito hacia el nuevo enfoque todava est en proceso de
consolidacin, tal y como puso de manifiesto el examen intermedio del IV Plan
Director. Como ha sido recogido en la Metodologa para la elaboracin de los MAP,
no se trata de llevar a cabo una aplicacin ciega de la concentracin en tres sectores
por pas que planteaba en su momento el Cdigo de Conducta de la Unin Europea
relativo a la divisin del trabajo en el mbito de la poltica de desarrollo, pero falta
todava seguir profundizando en un anlisis riguroso de ventaja comparativa que,

19

Con estos acuerdos se pretende por un lado canalizar un dilogo en temas de desarrollo y trabajar
como socios en iniciativas de cooperacin triangular, favoreciendo la provisin de bienes pblicos
regionales y globales y fortaleciendo su condicin de donantes emergentes apoyando a sus Agencias
e instancias de cooperacin. Sin embargo, en la medida en que se trata de pases duales en las que
persisten brechas y vulnerabilidades, se mantiene una lnea de cooperacin tcnica para
acompaarles en su proceso de desarrollo y fortalecimiento de sus instituciones y polticas pblicas.

50

ligado a las prioridades poltico-estratgicas, permita reducir la dispersin temtica de

la Cooperacin Espaola.
Esta dispersin, sumada al elevado nmero de actores de la Cooperacin Espaola y a
la falta de adecuacin con las capacidades del sistema, ha generado una
fragmentacin de los esfuerzos espaoles, ha dificultado el seguimiento y la rendicin
de cuentas y ha implicado importantes costes de transaccin. Por este motivo, la
priorizacin estratgica y la concentracin han sido una recomendacin permanente
de los exmenes de pares, de las evaluaciones de los Planes Directores y de la
reflexin acadmica (Larr y Tezanos, 2012).
9.4.3. La cooperacin multilateral
El elevado incremento de la AOD espaola en el ciclo 2004-2008 vino acompaado
de un compromiso con el multilateralismo y de una mayor canalizacin de recursos
hacia los organismos internacionales. El examen de pares de 2007 recomend
concluir una estrategia que garantizara la capacidad necesaria para gestionar este
incremento de los recursos y para definir en detalle los criterios, objetivos y acciones
para ese compromiso multilateral, incluyendo la Unin Europea, con el fin de evitar
que la distribucin de fondos se realizase en funcin de oportunidades de financiacin
en lugar de consideraciones estratgicas.
Dicha estrategia se elabor finalmente en 2009 y fue objeto de una evaluacin que,
reconociendo que el perfil de Espaa como donante internacional se vio reforzado
como fruto de su compromiso con la mejora del sistema multilateral de desarrollo
con ejemplos con el FODM o el apoyo a la creacin de ONU Mujeres y a la iniciativa
Una sola ONU-, puso de manifiesto importantes debilidades. Estas guardan
relacin con algunos aspectos que ya se han comentado a lo largo de este documento
respecto a otros mbitos: falta de priorizacin clara para la distribucin de las
aportaciones, limitacin del personal asignado, escaso seguimiento y evaluacin de la
cooperacin multilateral, coordinacin insuficientemente formalizada para la
influencia en los espacios de decisin, y falta de implementacin efectiva de los
marcos de asociacin estratgica (MAE). A pesar de haber supuesto un importante
esfuerzo de planificacin y negociacin con los organismos, los MAE apenas
cumplieron con los objetivos previstos: relacin ms estratgica con los organismos,
previsibilidad de las aportaciones y mejor seguimiento y evaluacin de los resultados
alcanzados.
En los ltimos aos Espaa ha seguido manteniendo una presencia muy activa en los
foros internacionales, ha capitalizado algunos de los esfuerzos anteriores, se ha puesto
en marcha el Fondo ODS y se ha iniciado un proceso de priorizacin y concentracin

51

en un menor nmero de organismos. Adems, la presencia en el Consejo de

Seguridad de Naciones Unidas puede suponer una oportunidad para impulsar temas
relevantes para Espaa. Sin embargo, todava existen mbitos que requieren una
mayor atencin:

La insuficiente coordinacin para la toma de decisiones entre los diferentes

Ministerios, en especial entre el MAEC y el MINECO, responsable de las
instituciones financieras internacionales, e incluso dentro del MAEC (Secretara
de Estado de Asuntos Exteriores, SECIPI, Misin ONU, SGCID, Departamento
de Cooperacin Multilateral de AECID, Direcciones geogrficas, y Oficina de
Accin Humanitaria).
La dispersin de objetivos, medios y recursos, que dificulta una accin eficaz,
coherente y previsible, lo que puede tener un efecto negativo en la imagen
exterior de Espaa y en la relacin con los organismos.
La inadecuacin de los sistemas de gestin respecto al volumen y complejidad
del trabajo y la insuficiencia de procesos claramente definidos y compartidos,
especialmente en lo que respecta a los flujos de informacin. Las dificultades de
gestin se acrecientan debido a la dispersin y amplitud de objetivos y temas que
se atienden y a la carencia de suficientes recursos humanos cualificados en
SGCID y AECID y en las misiones ante los organismos, lo que dificulta hacer un
seguimiento slido a las negociaciones internacionales, as como el seguimiento
de los fondos y programas financiados.
El limitado margen de decisin que implica la situacin actual, en la que las
contribuciones obligatorias consumen el grueso de los recursos.
La imposibilidad coyuntural de utilizar el FONPRODE donacin como
instrumento de cooperacin multilateral para hacer contribuciones voluntarias no
marcadas, que tienen un sentido ms estratgico, y la necesidad de recurrir
principalmente a las subvenciones de poltica exterior para poder canalizar
recursos adicionales a los organismos. Esta desventaja, aparentemente solo
instrumental, tiene consecuencias en la relacin con los organismos
internacionales y llega a afectar a los marcos de asociacin estratgica.
La falta de una estrategia de comunicacin que permita visibilizar el trabajo de la
Cooperacin Espaola en el mbito multilateral. Esto es especialmente relevante
si se tiene en cuenta que ms de la mitad de la AOD se canaliza por esta va.

52

La presencia de profesionales y directivos espaoles en los organismos

internacionales de desarrollo no se corresponde con el peso de nuestro pas.

9.4.4. La cooperacin financiera y el FONPRODE

Aunque ya desde 1998 exista el Fondo de Concesin de Microcrditos, la
cooperacin financiera fue una de las apuestas novedosas impulsadas en la
Cooperacin Espaola durante la vigencia del III Plan Director y form parte la
reformulacin del histricamente controvertido Fondo de Ayuda al Desarrollo (FAD)
para adecuarlo a los principios de eficacia y desligarlo de la internacionalizacin de la
empresa espaola.
Para avanzar en el uso de esta modalidad, mediante la Ley 36/2010, de 22 de octubre
se cre el Fondo para la Promocin del Desarrollo (FONPRODE)20. Sin embargo, el
FONPRODE se puso en marcha sin que el sistema contara con las capacidades
suficientes para asumir un instrumento que requiere unos conocimientos
especializados, su gestin ha resultado muy compleja y su marco normativo ha tenido
que ser modificado en varias ocasiones, lo que ha incrementado los esfuerzos de
puesta en marcha, adaptacin y consolidacin del Fondo.
Desde el punto de vista operativo, la naturaleza particular del FONPRODE aade
complejidad al sistema, al tratarse de un fondo que gestiona tanto activos financieros
como contribuciones con carcter de donacin, con una Oficina ubicada en la AECID
pero con presupuesto de la SECIPI, con la participacin de un agente financiero
externo (el Instituto de Crdito Oficial) y la fuerte implicacin de otros ministerios
(MINECO y MINHAP) y de acuerdo a largos procesos a los que ha de someterse la
aprobacin de cada operacin.
Adems, si bien exista una estrategia de crecimiento econmico y promocin del
tejido empresarial21, el FONPRODE inici su andadura sin contar con una estrategia
de cooperacin reembolsable, que hubiera permitido concretar su valor aadido,
orientar su utilizacin y articularlo mejor con el resto de las modalidades e
instrumentos de la Cooperacin Espaola.

20

De acuerdo con su reglamento, el FONPRODE ha producido informes anuales que han sido
presentados al Consejo de Cooperacin y a las Cortes Generales y que constituyen una valiosa fuente
de informacin para el anlisis.
21

Cabe recordar que el desarrollo del sector privado para el desarrollo es un objetivo, mientras que la
cooperacin financiera es un conjunto de instrumentos, cuya incorporacin requiere de organizacin,
procedimientos y profesionales adecuados.

53

Aunque la normativa del FONPRODE permite tanto operaciones de carcter

reembolsable como no reembolsable, la opcin de iniciar operaciones de carcter no
reembolsable se ha visto mermada en los ltimos aos por las sucesivas leyes de
presupuestos generales del Estado, que han imposibilitado realizar operaciones que
supusieran un incremento del dficit pblico.
A pesar de que se han llevado a cabo algunos esfuerzos para fortalecer las
capacidades de la AECID en sede y terreno en materia de cooperacin reembolsable,
los elementos que venimos comentando han limitado la utilizacin del FONPRODE:
la falta de una estructura de gestin consolidada, las restricciones normativas, la
complejidad de los procedimientos, los requisitos del CAD para que las operaciones
contabilicen como AOD, las restricciones respecto a operaciones que influyan en el
dficit, y el hecho de que los pases priorizados en el Plan Director no siempre
cumplan los requisitos para hacer operaciones de prstamo a Estado con garanta
soberana. Todo ello se ha traducido en una inadecuacin entre la dotacin
presupuestaria y la capacidad de absorcin del FONPRODE. As, de los 385 millones
de euros de los que dispona en 2014, nicamente se ejecutaron unos 60 millones. A
ello hay que aadir los reembolsos de las operaciones del Fondo de Concesin de
Microcrditos correspondientes al periodo 2000-2008, que aumentarn la
disponibilidad de fondos, afectando al ratio de ejecucin.
Por consiguiente, aunque se reconoce su papel para trabajar en el marco de enfoques
diferenciados y en cuanto a su posible efecto catalizador de recursos adicionales a la
AOD, los importantes obstculos que han dificultado el despliegue efectivo del
FONPRODE ponen de manifiesto que su potencial est todava infrautilizado. No
obstante, es preciso reconocer que un instrumento de esta naturaleza implicaba sin
duda un periodo de adaptacin y aprendizaje y queda pendiente valorar los efectos de
la reciente reforma del Reglamento del Fondo mediante el Real Decreto 597/2015, de
3 de julio.

9.4.5. El Fondo de Cooperacin para Agua y Saneamiento (FCAS)

El FCAS se cre a finales de 2007 con el objetivo principal de asegurar el acceso a
agua potable y saneamiento a las poblaciones ms necesitadas de Amrica Latina y el
Caribe, como fruto del compromiso adquirido por Espaa para hacer efectivo el
derecho humano al agua potable y al saneamiento.
Se trata de una iniciativa muy relevante, ya que la falta de acceso a estos servicios
bsicos est muy ligada con la pobreza, y tiene un impacto negativo en la salud, la
educacin, la igualdad de gnero, y la sostenibilidad del medio ambiente en la regin.

54

La creacin del FCAS supuso un importante desafo desde el punto de vista de la

gestin, que ha implicado un largo proceso de diseo y consolidacin institucional,
entre otras cosas porque el importante volumen inicial de recursos econmicos no se
correspondi con una dotacin suficiente de personal y capacidades de gestin.
En los ltimos aos el Fondo ha incrementado su nivel de ejecucin; se ha reforzado
la gestin para resultados; se han establecido alianzas estratgicas con la Unin
Europea y el Banco Interamericano de Desarrollo que refuerzan sus perspectivas
futuras; se ha participado en importantes eventos internaciones (Foro de Agua de
Corea, Latinosan, Semana Internacional del Agua de Estocolmo, etc); y se han
realizado actividades en Espaa para mejorar el conocimiento sobre el FCAS.
No obstante, siguen existiendo debilidades vinculadas a los aspectos procedimentales
de gestin, ejecucin y justificacin de los programas del Fondo y a su limitada
dotacin de personal Cabe esperar que la evaluacin intermedia actualmente en curso
facilite elementos de anlisis para mejorar algunos de estos aspectos.

Para profundizar en el anlisis

AECID (2014) Gua de Modalidades e Instrumentos de Cooperacin de la AECID,
http://www.aecid.es/CentroDocumentacion/Documentos/Modalidades%20e%20instrumentos%20de%20cooperaci%C3%B3n/
Guia%20de%20modalidades%20e%20instrumentos.pdf
Bernal, J. D. (2013). La reforma de la cooperacin financiera y el FONPRODE. Revista Pueblos. Nm.
59, http://www.revistapueblos.org/?p=15299
Larr, J. M. (2014) La contribucin de la Cooperacin Espaola al desarrollo global. Balance del
periodo
2005-2013.
Documento
de
trabajo
8.5.
Fundacin
FOESSA.
http://www.foessa2014.es/informe/uploaded/documentos_trabajo/15102014153347_6955.pdf
Larr, J. M. y Tezanos, S. (2012) Ayuda oficial espaola al desarrollo: Los retos de la especializacin
geogrfica y sectorial, Estudios de Economa Aplicada, VOL. 30 3
http://www.ciberoamericana.com/pdf/JML_STV.pdf
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin (2003). Examen de Pares de la Cooperacin
Espaola 1999-2001: Recomendaciones e Informe de la Secretara del CAD.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/PeerReviewCAD/Examen%20Cooperacion%20Espa%C3%B1ola%2019992000%20Recomendaciones%20e%20Informe%20del%20CAD.pdf
(2008b). Examen de Pares de la Cooperacin Espaola 2007: Recomendaciones e Informe de la
Secretara del CAD.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/PeerReviewCAD/Examen%20%20pares%20CAD%202007%20Espa%F1ol.pdf
(2009b) Evaluacin del II Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005-2008.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/InformesEvaluacion/25.%20Eval%20%20del%20%20II%20Plan%20Director
%20dela%20Cooperaci%C3%B3n%20Espa%C3%B1ola%20(2005-2008).pdf

55

(2012) Evaluacin intermedia del III Plan Director de la Cooperacin Espaola 2009-2012.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/InformesEvaluacion/31.%20Eval%20intermedia%20del%20III%20Plan%20Di
rector%20de%20la%20Cooperaci%C3%B3n%20Espa%C3%B1ola%202009-2012.pdf
(2013b). Examen de pares 2011. Informe de la Secretara del CAD
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/examen_pares_cad_2011.pdf
(2013c).
Informe
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actividad
del
FONPRODE
en
2011
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Seguimiento/FONPRODE/Informe_Fonprode_2011-FINAL-COMPLETO.pdf
(2013d).
Informe
de
actividad
del
FONPRODE
en
2012
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Coo
peracion/Seguimiento/FONPRODE/Informe_Fonprode_2012-FINAL-COMPLETO.pdf
(2015b)
Examen
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del
IV
Plan
Director.
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/5_evaluacion_ivpd_completo_web.pdf
Morant, B. (2011) Lecciones aprendidas de la Cooperacin Espaola en microfinanzas en el exterior,
AECID,http://www.aecid.es/CentroDocumentacion/Documentos/documentos%20adjuntos/AECID.%20Lecciones%20aprendidas%20F
CM%20exterior.pdf
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UN commitment of 0.15-0.20% of GNI as ODA to LCDs. Oct 7-8, Pars.
http://www.oecd.org/dac/DCD-DAC(2014)50-En.pdf
(2015a) Multilateral Aid 2015. Better Partnership for a Post-2015 World. OCDE, Pars,
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Tezanos, S. (2012) Es progresiva la financiacin internacional de la ayuda pblica para el desarrollo?,
Boletn Econmico de ICE, N 3026 http://www.revistasice.com/CachePDF/BICE_3026_1122__CD9F29F5481D061E9EDFCFECE7CC5FA3.pdf

9.5. Organizacin institucional y gestin

La falta de adecuacin entre los fines y los medios del sistema espaol de
cooperacin es uno de los aspectos crticos centrales que ha sido puesto de manifiesto

56

en repetidas ocasiones y que, a pesar de los diferentes intentos de reforma, no termina

de corregirse.
A pesar de que en 2007 se inici una ambiciosa reforma de la AECID, a lo largo de
los aos de crecimiento de la ayuda hubo una asimetra notable entre el ritmo al que
se expandieron los recursos y los compromisos de la Cooperacin Espaola y aqul
en el que se fortalecieron y articularon las instituciones encargadas de su gestin. Se
cre as una cooperacin cada vez ms compleja y ambiciosa, pero que arrastraba
notables carencias en sus capacidades institucionales, tcnicas y humanas. Los
problemas resultantes son diversos y se revelan en la dbil articulacin de la
estructura, en las limitadas capacidades de las instituciones ms relevantes y en los
procedimientos y estilos de trabajo dominantes en ellas.
En este apartado nos centraremos en la AECID y la SGCID. La AECID es el rgano
gestor de la Cooperacin Espaola. Sin embargo, durante mucho tiempo ha sido
principalmente un ente financiador, que no ha desplegado por completo sus
capacidades de gestin. A su vez, la DGPOLDE/SGCID ha tenido dificultades para
coordinar al conjunto de actores de la Cooperacin Espaola, para trasladar al plano
operativo los planteamientos estratgicos y para retroalimentar efectivamente al
sistema con los resultados de las evaluaciones.
En este apartado se abordan en primer lugar las dificultades relacionadas con los
recursos humanos y con los procedimientos de gestin, para incluir finalmente la
cuestin de la estructura organizativa, dado que se considera que algunos cambios en
sta tendran consecuencias positivas sobre los anteriores. Cabe recordar en todo caso
que para asegurar el xito de cualquier reforma organizativa no basta con modificar la
estructura, sino que es preciso modificar tambin la cultura de las organizaciones,
para lo cual un liderazgo sostenido en el tiempo y cierto aire fresco resultan
fundamentales.
9.5.1. Recursos humanos
Se ha reconocido siempre el compromiso del grueso de la plantilla de la AECID con
los objetivos de la organizacin, que en ocasiones se ha traducido incluso en un
excesivo voluntarismo que ha tratado de suplir las carencias institucionales. No
obstante, los exmenes de pares vienen subrayando de manera sistemtica la
inadecuacin de la estructura de recursos humanos de la AECID, lo que en gran
medida era aplicable tambin a la DGPOLDE y lo sigue siendo a la SGCID.
Hasta la reforma de la AECID en el ao 2007, la situacin del personal en el exterior
era particularmente precaria. La conversin en agencia estatal implic un importante
esfuerzo para consolidar una plantilla acorde con las necesidades del organismo, pero

57

ste es sin duda uno de los temas en los que la aplicacin de los cambios result
insuficiente. Como resultado, se ha creado una estructura que bsicamente comprende
las siguientes categoras:
- Personal funcionario en sede, con un perfil generalista en la mayor parte de los
casos.
- Personal laboral en sede, con 5 plazas de personal de alta direccin que,
tericamente, permitiran tanto incorporar a profesionales de la cooperacin de
fuera de la Administracin como facilitar la movilidad entre sede y terreno.
- Personal laboral de alta direccin en terreno: Coordinadores/as Generales en las
OTC y Directores/as en los Centros Culturales y Centros de Formacin.
- Personal laboral fijo en terreno: responsables de programas, con un perfil
generalista.
- Personal laboral por obra o servicio en terreno: responsables de proyectos, con un
perfil especializado pero con limitaciones temporales derivadas de la naturaleza de
los contratos.
- Personal laboral local en terreno: dedicado principalmente a tareas administrativas
y de apoyo.
Este modelo, y la prctica asociada al mismo, han dado lugar a una serie de
importantes debilidades estructurales, entre las que podemos destacar las siguientes:

Creacin de compartimentos estanco, que prcticamente imposibilitan la

movilidad entre sede y terreno e incluso la movilidad horizontal, con la
consiguiente prdida de oportunidad de aprendizaje para las personas y para la
organizacin. Adems, la situacin actual requiere dar respuesta a condiciones
jurdicas muy diferentes, con frecuencia no exentas de complejidad en la gestin y
de tensiones en el da a da (p. ej. la movilidad de los responsables de programas).
Condiciones poco competitivas respecto a otros donantes y otros empleados
pblicos espaoles en terreno y respecto a otros organismos de la AGE en sede,
que dificultan la atraccin y, sobre todo, la permanencia de los mejores
profesionales. Esta falta de competitividad tiene que ver con aspectos retributivos,
pero tambin con las condiciones de trabajo y con la posibilidad de desarrollar una
carrera profesional. Adems, la falta de adecuacin entre las condiciones laborales
y las caractersticas de los pases dificulta la cobertura de plazas en los pases

58

menos avanzados, especialmente en una coyuntura como la actual en la que no se

han actualizado los mdulos de caresta de vida.

Perfiles de puestos excesivamente generalistas, frente a la necesidad cada vez

mayor de especializacin. Ello no quiere decir que la AECID y la SGCID no
cuenten con especialistas, sino que los puestos estn diseados de tal manera que
no siempre se adecuan los mbitos de especializacin con las funciones
desempeadas. Con independencia de ello, sera deseable incorporar mecanismos
ms flexibles que permitieran contar con personal especializado proveniente de
otros mbitos de la Administracin o del mercado. Por otra parte, frente a lo que
cabra suponer, no todas las personas que realizan funciones de gestin estn
suficientemente familiarizadas con los requisitos y procedimientos administrativos
que establece la legislacin espaola: contratos, subvenciones, convenios, etc.
Excesiva amplitud y fragmentacin y falta de una priorizacin estratgica ms
clara, lo que dificulta la especializacin y el trabajo por objetivos. En ocasiones la
microgestin o el eventismo impiden un aprovechamiento ms efectivo de los
recursos y capacidades disponibles.
Asignacin del personal laboral local a labores administrativas y de apoyo, a
diferencia de lo que ocurre con otros donantes, que tambin integran en sus
plantillas a personal local para labores de carcter tcnico, beneficindose la
organizacin de sus conocimientos y de su mayor insercin en la cultura y las
dinmicas de los pases socios.
Necesidad de revisin de los procedimientos para la cobertura de los puestos
laborales de alta direccin en el exterior, especialmente en el caso de la movilidad
entre pases.
Excesiva rotacin en algunos puestos directivos y predirectivos en sede, que se
traduce en una falta de continuidad y en una dbil correa de transmisin entre los
niveles estratgico y operativo.
Inexistencia de protocolos o mecanismos de induccin que faciliten los traspasos
cuando se producen cambios de puesto o cuando alguien nuevo se incorpora a la
organizacin.
Recurso en algunos periodos a ciertas frmulas contractuales para hacer frente a
las limitaciones de personal que han dado lugar a varias demandas judiciales y
que, adems, han tenido efectos negativos sobre el clima de trabajo.

59

Desajuste entre el planteamiento estratgico y la asignacin de recursos, con

unidades infradotadas en relacin con la relevancia que cabra suponerles o la
carga de gestin que deben asumir. Esta situacin fue especialmente grave en la
DGPOLDE y, aunque en los ltimos aos se han tomado algunas medidas para
reforzar los equipos, sigue condicionando las capacidades de la SGCID para
cumplir con sus fines. Tambin es perceptible en algunas unidades de la AECID
en sede y en algunas OTC.
Falta de incentivos, puesto que no se suelen definir perfiles, cargas y tareas
concretos para los puestos, no se lleva a cabo ninguna evaluacin del desempeo y
el rendimiento personal parece escasamente vinculado con la promocin
profesional.
Aun cuando se reconoce que la calidad de la formacin ha mejorado en los ltimos
aos, todava es preciso seguir adecuando la formacin continua del personal en
funcin de las competencias que demanda la agenda de desarrollo, prestando
especial atencin a las especificidades de terreno. Este ajuste no siempre es fcil,
ya que no basta con llevar a cabo un diagnstico de las necesidades formativas de
la organizacin y los individuos, sino que es preciso negociar los planes de
formacin en los foros correspondientes.

Adems, es preciso tener en cuenta la existencia de diferentes tipos de unidades de

cooperacin en el exterior, que requieren perfiles distintos. Esto, que es un hecho
distintivo que puede constituir una ventaja comparativa de la Cooperacin Espaola,
implica tambin una mayor complejidad en la gestin del personal.
La Secretara General de la AECID ha realizado un esfuerzo en los ltimos aos para
conocer mejor las necesidades de personal de la organizacin, tanto en sede como en
terreno. Adems, la creacin de la Unidad de Gestin de Seguridad, bajo dependencia
jerrquica del Gabinete AECID, supone un avance en el abordaje de los riesgos a los
que se enfrenta el personal expatriado.
Sin embargo, las capacidades de la AECID para llevar a cabo una poltica de recursos
humanos propia son casi nulas, ya que nicamente se aprob el primer contrato de
gestin y el margen de decisin es muy limitado respecto a las condiciones generales
establecidas por el MINHAP y por la normativa que rige para el conjunto de la
Administracin del Estado.
Parece difcil que pueda consolidarse ningn cambio de calado sin revisar el modelo
de recursos humanos en el que se sustenta la poltica de cooperacin para el
desarrollo. En principio, cabran varias opciones para superar la situacin actual:

60

Modelo

Ventajas

Inconvenientes

Funcionarizacin
progresiva del grueso
del personal
expatriado.

El personal tcnico y directivo de

la AECID en el exterior se
equiparara a otros funcionarios
expatriados en sus condiciones
laborales.

El personal laboral que

actualmente presta servicios en el
exterior debera superar la
oposicin correspondiente, bien de
un cuerpo especfico creado ex
novo, bien de alguno de los
diferentes cuerpos actualmente
existentes.

Sera posible la movilidad sedeterreno y se facilitara la

progresin profesional.

Dado el volumen del personal de

AECID en el exterior, los costes
del modelo se incrementaran
considerablemente respecto a la
situacin actual.

Laboralizacin del
grueso del personal
en sede

El personal funcionario actual

podra pasar a la situacin de
servicios especiales de manera
relativamente sencilla.

Podra haber reticencias por parte

de algunas personas y de ciertos
cuerpos.

Se posibilitara la movilidad sedeterreno y el reclutamiento de

profesionales del desarrollo
externos a la AGE.
Un modelo sujeto al derecho
laboral es, en principio, menos
rgido que un modelo de personal
funcionario, lo que facilitara la
adaptacin a las nuevas
necesidades.

Una tercera opcin intermedia sera el establecimiento de una serie de pasarelas,

que, manteniendo un modelo mixto como el actual, facilitaran una mayor movilidad
entre sede y terreno. Este modelo supondra en un primer momento una diversidad
an mayor de situaciones posibles del personal, pero podra ponerse en marcha en un
plazo menor y podra servir de transicin hacia una u otra de las opciones anteriores.
9.5.2. Procedimientos de gestin
La falta de adecuacin de los procedimientos de gestin de la AECID tambin suele
aparecer en las evaluaciones de manera recurrente. Las principales limitaciones
pueden agruparse en tres categoras:
Limitaciones relativas a los medios materiales
A pesar de los esfuerzos y avances relativos que supuso el denominado Plan
SIGUE, la Agencia todava carece de un sistema integrado de informacin, que

61

conecte a sede y terreno y que facilite el seguimiento tcnico y financiero de las

intervenciones. Los proyectos piloto de conexin de las OTC de Colombia y
Marruecos estn a punto de finalizar, lo que resulta prometedor y muestra el camino
que habra que seguir. Cabe destacar que, al depender orgnica y funcionalmente del
MAEC, la SGCID tiene an mayores dificultades para conocer la informacin
generada por la Agencia, puesto que no tiene acceso ni a su intranet ni al SAP.
Tampoco se ha implantado la firma electrnica, que podra reducir la carga de papel y
agilizar los procedimientos.
Limitaciones relativas a los procesos
Aunque en 2008 se llev a cabo un mapa de procesos y comenzaron a elaborarse
guas de tramitacin por parte de la Secretara General de la AECID, apenas existen
manuales de procedimientos de carcter comn que se actualicen peridicamente y
que faciliten la gestin. Ello se ha suplido en algunas ocasiones mediante acciones
aisladas de las diferentes unidades gestoras, lo que implica una fragmentacin de
esfuerzos y un riesgo de disparidad en cuestiones que deberan ser homogneas.
Sumada a la falta de procesos de induccin y de una formacin continua en gestin
administrativa, esta carencia repercute negativamente en el funcionamiento de la
Agencia y genera costes de tiempo y de calidad de los procedimientos.
Por otra parte, no existe un sistema estandarizado de registro y archivo de la
informacin, por lo que cada unidad o incluso cada persona aplican sus propios
criterios. Esta carencia, en principio de fcil solucin, dificulta enormemente el
seguimiento, la evaluacin y el traspaso de funciones y contribuye a la cultura de
silos y a la prdida de memoria institucional.
Limitaciones relativas a la disfuncin entre la normativa espaola y la actividad de la
AECID, que se desarrolla principalmente en el exterior
En estrecha relacin con la formacin del personal y con la elaboracin de manuales
de procedimientos, es preciso sealar que algunas de las limitaciones que se atribuyen
a la normativa espaola tienen a veces ms que ver con un conocimiento insuficiente
de la misma, con el uso que se hace de ella, o con la prevalencia del precedente
administrativo y los modelos estandarizados sobre la innovacin dentro de los marcos
jurdicos posibles.
Dicho esto, se han constado algunas limitaciones en la normativa actualmente
vigente. As, a pesar de que en su da supuso un avance, el Real Decreto 794/2010

62

resulta insuficiente para asegurar el adecuado cumplimiento de los fines de la

Agencia. En el caso de las subvenciones de poltica exterior de concesin
discrecional, la falta de claridad en cuanto a las obligaciones para el beneficiario en
relacin a la ejecucin y la justificacin, el desajuste en los plazos previstos, la
imposibilidad de conceder segundas prrrogas y la obligatoriedad de utilizacin del
castellano han llevado a situaciones complicadas, en las que, sin constatarse
negligencia grave por parte de los beneficiarios, la obligacin de cumplimiento de la
normativa vigente ha desvirtuado algunos de fines para los que se concedieron las
subvenciones (obligacin de devolver fondos sin haber finalizado las intervenciones,
erosin de la confianza mutua, etc.). Especialmente en los pases de frica, el
personal de las OTC ha realizado en ocasiones labores de acompaamiento
administrativo que, adems de suponerle una carga adicional, han desdibujado los
lmites entre el concedente y el beneficiario de la subvencin, lo cual no resulta
deseable. Frente a ello, habra que flexibilizar los procedimientos de acuerdo a las
condiciones de los pases y a los objetivos perseguidos y asegurar que todas las partes
tienen desde el primer momento una comprensin clara y suficiente de los
compromisos asumidos.
En el caso de los organismos internacionales, como ya se ha comentado, los
principales escollos se han planteado por la imposibilidad coyuntural de canalizar las
contribuciones a travs del FONPRODE, lo que ha llevado a utilizar las subvenciones
de poltica exterior. El carcter finalista de dichas subvenciones, que no permite hacer
contribuciones generales, la exigencia de intereses de demora y la sumisin a los
sistemas espaoles de justificacin estn generando dificultades para la aceptacin de
las subvenciones y para la negociacin de los MAE.
En lo que respecta a las subvenciones en concurrencia competitiva, el CAD ha puesto
de manifiesto la excesiva carga administrativa a la que estn sujetas las ONGD
espaolas que reciben fondos pblicos. Esta circunstancia, unida a las debilidades ya
relatadas en cuanto al archivo de la documentacin y los medios informticos, se ha
traducido adems en una sobrecarga del Departamento de Gestin Econmica de la
AECID y del conjunto de la organizacin, que en los ltimos aos ha debido revisar y
tramitar un ingente nmero de justificaciones correspondientes a periodos anteriores.
Cabe suponer que esta circunstancia no se repita, ya que debido a la reduccin del
presupuesto actualmente se conceden menos subvenciones, se gestionan a travs de
un sistema informtico desde el principio de su tramitacin hasta la justificacin, las
resoluciones de concesin son ms claras y ha mejorado la formacin del propio
personal de la AECID. Es de esperar, por tanto, que a partir de 2016 las
justificaciones puedan revisarse a medida que se presenten y no varios aos despus.

63

En todo caso, en las propuestas se recogen algunas posibles medidas para reducir las
cargas administrativas.
A la luz de la experiencia acumulada en los ltimos aos, parece que una excesiva
centralizacin de la gestin corre el riesgo de saturar a las unidades de sede y adems
ralentiza la toma de decisiones y la concrecin de las actuaciones en los pases, con la
consiguiente prdida de flexibilidad y capacidad de respuesta. Sin embargo, para
poder transitar hacia una mayor delegacin en terreno, es preciso que previamente
mejore la conexin informtica entre sede y terreno y que se refuerce a las unidades
en el exterior para asegurar que cuentan con las capacidades necesarias.

9.5.3. Estructura institucional

La creacin de la DGPOLDE en 2005 fue valorada en su momento de manera
positiva, ya que se consider que con ello se fortalecan las capacidades de
planificacin y evaluacin estratgicas de la Cooperacin Espaola. Por otra parte, en
2007 se llev a cabo un notable esfuerzo para adaptar la estructura de la AECID, que
se plasm en la conversin en agencia estatal del antiguo organismo autnomo. Este
cambio, sin embargo, no tuvo finalmente el alcance que se haba previsto, por lo que
varias de las expectativas de mejora apenas pudieron llevarse a cabo y se gener en su
lugar una sensacin de frustracin y de reforma inconclusa.
Por otra parte, en estos diez aos no siempre se han producido la coordinacin y
sintona que seran deseables entre la Secretara de Estado, la Direccin
General/Secretara General y la AECID. Aunque los mandatos de estas tres instancias
estn formalmente diferenciados, en la prctica se han dado espacios ambiguos o de
deliberada confusin de responsabilidades. Esta situacin ha dificultado un mejor
aprovechamiento de los medios disponibles y una mayor articulacin entre la
estrategia y la operativa.
En el periodo reciente se ha tratado de poner solucin a esta circunstancia mediante la
unificacin de facto de la direccin poltica y ejecutiva de la AECID y de la SGCID
en un solo cargo, lo que ha redundado en una mejor coordinacin, aunque el modelo
todava no est totalmente consolidado.
Si se revisara la estructura institucional, podran plantearse, entre otras, las siguientes
opciones.

Consolidar y formalizar el esquema reciente, de una nica direccin para dos

estructuras diferenciadas. De este modo, se mantendran la diferencia orgnica y
la autonoma respecto a la Agencia que justificaron en su da la creacin de la

64

DGPOLDE, pero se unificara la lnea de decisin para asegurar que la estrategia

global orienta la ejecucin y que la gestin est conectada con la planificacin y
la evaluacin. Si se opta por mantener este modelo, convendra que se refuercen
las capacidades y el rango jerrquico de las unidades responsables de la
planificacin estratgica, la coordinacin global del sistema, la coherencia de
polticas y la evaluacin. Ello podra hacerse mediante la creacin de una
Direccin General en el seno del MAEC. A diferencia de lo que suceda en los
momentos en que haba una Direccin de la AECID con rango de Secretara
General y una Direccin General de Polticas de Desarrollo, en este esquema el
peso de la Direccin General se vera reforzado porque un solo cargo ostentara
el liderazgo poltico y la direccin estratgica y ejecutiva, como se ha puesto de
manifiesto desde la unificacin de la direccin de AECID y SGCID.

Unificar la actual SGCID con la AECID, para lo cual podra crearse en la

Agencia una Direccin de Planificacin Estratgica en la que se integrase la
actual Subdireccin de Polticas de Desarrollo de la SGCID. La independencia de
la Divisin de Evaluacin respecto de la gestin podra asegurarse mediante una
mayor participacin del rgano colegiado en la planificacin de las evaluaciones
y en la rendicin de cuentas sobre las mismas o mediante un control de calidad
externo. La conexin de la Agencia con el MAEC se articulara a travs de su
adscripcin, bien a una Secretara de Estado especializada, bien directamente al
Ministro.
Crear un nuevo organismo, que aglutinara competencias y funciones en materia
de cooperacin internacional para el desarrollo sostenible que actualmente estn
dispersas en el sistema: SGCID, AECID, FIIAPP, etc.

Sea cual sea la opcin elegida, habra que dar respuesta a las limitaciones de la
AECID que no se resolvieron con su conversin en agencia estatal 22 y que se han
visto agravadas por la falta de aprobacin de los correspondientes contratos de
gestin.

22

Las principales ventajas de carcter prctico resultantes de la conversin en agencia estatal habran
sido, desde el punto de vista presupuestario, el hecho de que los crditos no sean vinculantes (salvo
el captulo 1) y la posibilidad de variaciones presupuestarias rpidas con cargo al remanente de
tesorera; desde el punto de vista de personal, posibilidad de hacer algunas modificaciones menores
de la RPT sin acudir a la CECIR (nunca crear puestos ni modificar retribuciones). La sustitucin de la
fiscalizacin previa por el control financiero permanente, si bien ha podido agilizar un poco la gestin,
parece haber tenido como contrapartida un aumento de las consultas al servicio jurdico del Estado
y/o a la Secretara General de la AECID. En general, se percibe un cierto desencanto en la mayora de
las agencias estatales respecto a los cambios que inicialmente se prevean, entre otros motivos
porque la mayora de ellas no han conseguido actualizar sus contratos de gestin.

65

Una opcin sera la regulacin de la Agencia mediante una ley especial que atendiese
a sus particularidades, tal y como ya ocurre con algunos organismos que llevan a cabo
funciones especializadas en Espaa (Museo del Prado, Museo Reina Sofa o Agencia
Tributaria) y en el exterior (Instituto Cervantes, Instituto de Comercio Exterior,
Agencia Vasca de Cooperacin al Desarrollo o Agencia Andaluza de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo).
En estos casos se ha optado por a) un rgimen jurdico de Derecho pblico, con
posibilidad de actuacin en el marco del Derecho privado; b) un rgimen de personal
basado en el derecho laboral, inspirado en los principios de igualdad en el acceso,
mrito y capacidad; c) un rgimen de contratacin sometido a la Ley de Contratos del
Sector Pblico, pero que tiene en cuenta las peculiaridades del rgimen jurdico del
organismo; d) un rgimen presupuestario especfico que facilite la gestin
presupuestaria y que permita la aplicacin de los recursos financieros propios a las
actividades del organismo, sin perjuicio de la actuacin en el marco de la Ley General
Presupuestaria para el resto de cuestiones.
Esta naturaleza permitira conservar algunos elementos con los que cuenta
actualmente la Agencia, como su adscripcin a un Ministerio, la figura de una
direccin ejecutiva, la existencia de un rgano superior de carcter colegiado en el
que podran integrarse representantes de diferentes Ministerios y unidades vinculadas
con el desarrollo humano y sostenible, y la regulacin especfica de ciertas cuestiones
a travs de un Estatuto. Al mismo tiempo, la dotara de una mayor flexibilidad para el
cumplimiento de sus fines y podra prever las especificidades procedimentales que se
derivan de su actuacin en el exterior y de la naturaleza de sus contrapartes.
De operarse este cambio, sera oportuno plantearse dos cuestiones que hasta ahora
tambin han condicionado el trabajo de la Agencia:
El Ministerio de adscripcin
En una agenda universal de desarrollo sostenible ms all de la cooperacin, en la que
la coherencia de polticas tiene un peso significativo, parece conveniente disponer de
una relacin jerrquica que facilite el trabajo horizontal y la influencia en la toma de
decisiones. En principio, tres opciones resultaran posibles:

Creacin de un Ministerio especfico de Desarrollo al que se adscribira la

Agencia. Esta opcin parece difcil de llevar a la prctica, como lo muestra el
hecho de que sea claramente minoritaria en otros donantes. No obstante, cabe
recordar que la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, prev la
posibilidad de que, adems de los Ministros titulares de un Departamento, existan

66

Ministros sin cartera a los que se les atribuir la responsabilidad de coordinar

determinadas funciones gubernamentales.

Mantenimiento de la adscripcin al MAEC. En este caso convendra asegurar que

los responsables de dirigir la cooperacin para el desarrollo tengan una mayor
capacidad de influir en la coherencia de polticas que durante las legislaturas
pasadas por ejemplo, mediante su participacin en el Consejo de Poltica
Exterior y en su Consejo Ejecutivo-. Con cambio de adscripcin o sin l, sera
oportuno crear en el MAEC mecanismos de financiacin de los compromisos de
poltica exterior, que evitasen la tentacin de recurrir a la Agencia ante la falta de
otro tipo de instrumentos.
La adscripcin al Ministerio de la Presidencia y la atribucin de la presidencia de
la Agencia a la Vicepresidencia del Gobierno como actualmente ocurre con el
Patronato de la FIIAPP y como ocurra en su momento con la Comisin
Delegada del Gobierno para la Cooperacin al Desarrollo-. Esta opcin podra
contribuir a incrementar el perfil poltico y a asegurar una mayor capacidad de
influencia, pero requerira de un liderazgo sostenido. A su vez, la articulacin
con la poltica exterior se asegurara mediante la participacin de representantes
del Ministerio de Asuntos Exteriores en el rgano colegiado de la Agencia y a
travs de las medidas que prev la Ley de la Accin y del Servicio Exterior del
Estado en materia de unidad de accin en el exterior.

La estructura interna
La AECID actual es fruto de la integracin de diferentes unidades preexistentes, lo
cual ha contribuido a mantener una estructura administrativa fuertemente
compartimentalizada, a pesar de ciertos avances, como la creacin de grupos
horizontales de trabajo como el GTEC- y de las redes sectoriales.
Adems, la incorporacin a la Agencia de la antigua Direccin de Relaciones
Culturales y Cientficas del MAEC supuso que desde la organizacin se gestionen
programas que no computan como AOD y que tampoco tienen una conexin directa
con los fines de la Agencia (accin cultural del Estado en el exterior, becas para
espaoles en instituciones europeas, etc.). Pareciera razonable que las actuaciones de
cooperacin cientfica y cultural vinculadas con el desarrollo se mantuvieran en la
Agencia, pero no as el resto.
La reforma podra ser una oportunidad para adecuar mejor la estructura interna de la
Agencia, de manera que su modelo de articulacin respondiera de manera ms
integral a las nuevas necesidades que demandan tanto los cambios en los pases

67

socios y en la agenda internacional como a los cambios en los planteamientos y en la

gestin de la Cooperacin Espaola que ya se vienen produciendo.
Podra incluso plantearse la integracin en la Agencia de una parte de las funciones
que actualmente se realizan desde el MINECO y que computan como AOD, lo que
podra derivar en una mayor coordinacin y coherencia en cuestiones relacionadas
con la cooperacin multilateral y las operaciones de deuda y permitira incorporar a la
AECID a profesionales con perfiles y competencias en el mbito econmico y
financiero que enriquecieran a sus equipos.
Adems, sera oportuno prever la creacin de estructuras que potencien un trabajo
ms horizontal, como grupos de trabajo o comisiones en los que se d seguimiento
peridico a los MAP o a programas que afectan a varios Departamentos cuya gestin
actual est fragmentada, como han mostrado las sistematizaciones de la cooperacin
de la AECID con pueblos indgenas y poblacin afrodescendiente y la evaluacin del
Programa de Patrimonio para el Desarrollo, por ejemplo.
Para profundizar en el anlisis
ACADE (2012). La cooperacin al Desarrollo Espaola ante un nuevo contexto: el valor de las
capacidades institucionales y humanas del sector. Asociacin de Profesionales por la Calidad de la
Cooperacin para el Desarrollo.
http://www.asociacionacade.org/index.php?option=com_content&view=article&id=106:lacooperacion-al-desarrollo-espanola-ante-un-nuevo-contexto-el-valor-de-las-capacidadesinstitucionales-y-humanas-del-sector&catid=35:portada&Itemid=53
AEVAL (2015). Informe al Congreso de los Diputados sobre la actividad desplegada por las Agencias
Estatales durante 2013.
http://www.aeval.es/export/sites/aeval/comun/pdf/calidad/informes/Informe_Agencias_2013.p
df
De la Iglesia-Caruncho, M. (coord.) (2007). Avances y retos de la cooperacin espaola: reflexiones
para una dcada. Madrid: Fundacin Carolina y Siglo XXI.
(2011b) The politics and policy of
https://www.ids.ac.uk/files/dmfile/Rs65.pdf

aid

in

Spain,

IDS,

Research

Report,

65,

Ministerio de Asuntos Exteriores. (2003). Examen de Pares de la Cooperacin Espaola 1999-2001:

Recomendaciones e Informe de la Secretara del CAD.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/PeerReviewCAD/Examen%20Cooperacion%20Espa%C3%B1ola%2019992000%20Recomendaciones%20e%20Informe%20del%20CAD.pdf
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin. (2008b). Examen de Pares de la Cooperacin
Espaola 2007: Recomendaciones e Informe de la Secretara del CAD.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/PeerReviewCAD/Examen%20%20pares%20CAD%202007%20Espa%F1ol.pdf
(2009b) Evaluacin del II Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005-2008.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/InformesEvaluacion/25.%20Eval%20%20del%20%20II%20Plan%20Director
%20dela%20Cooperaci%C3%B3n%20Espa%C3%B1ola%20(2005-2008).pdf

68

(2012) Evaluacin intermedia del III Plan Director de la Cooperacin Espaola 2009-2012.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/InformesEvaluacion/31.%20Eval%20intermedia%20del%20III%20Plan%20Di
rector%20de%20la%20Cooperaci%C3%B3n%20Espa%C3%B1ola%202009-2012.pdf
(2013b). Examen de pares del CAD, 2011.
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/examen_pares_cad_2011.pdf
(2015b).
Examen
intermedio
del
IV
Plan
Director.
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/5_evaluacion_ivpd_completo_web.pdf

9.6. Resultados, conocimiento, transparencia y rendicin de cuentas

9.6.1. Gestin para resultados
La insistencia de los sucesivos Planes Directores en la gestin para resultados
muestra la relevancia de este tema y las dificultades que implica su puesta en prctica.
Los numerosos trabajos del CAD al respeto dan cuenta tambin de que este es un
reto al que se enfrenta el conjunto de los donantes.
La Cooperacin Espaola ha experimentado algunos avances relevantes en este
sentido, promovidos desde la DGPOLDE/SGCID y desde la UPEC en la AECID.
As, se ha promovido la formacin en este mbito, se han revisado los ejercicios de
programacin operativa, se viene diseando un sistema de gestin para resultados en
la Agencia, se est mejorando la calidad de las matrices de los MAP, y est en
proceso de elaboracin un marco de resultados de desarrollo e indicadores que
puedan servir como referente para el conjunto de la Cooperacin Espaola, tanto para
la planificacin y el seguimiento como para facilitar la evaluacin y la rendicin de
cuentas.
No obstante, la mayora de las evaluaciones han puesto de manifiesto que sigue
habiendo ciertas limitaciones que condicionan la implantacin de una gestin
orientada a resultados:

La falta de una mayor conexin entre los planos estratgico y operativo.

La limitacin de los marcos temporales de planificacin en relacin con la
duracin de los procesos de cambio que llevan a los resultados de desarrollo en
los pases. Por una parte, cada Plan Director requiere un proceso de ajuste
derivado de los compromisos previos y de las intervenciones vivas. Por otra, la

69

informacin sobre los resultados de un ao no suele estar disponible hasta

mediados del ejercicio presupuestario siguiente23.

La insuficiencia de diagnsticos y la debilidad de los documentos de

formulacin.
La escasa documentacin y sistematizacin de los procesos.
La informalidad del seguimiento, que depende en gran medida de las personas
ms que de procesos comunes a la organizacin.
La debilidad de las herramientas informticas disponibles.
La necesidad de cambiar la cultura de trabajo y de reforzar las capacidades del
personal.
El gran esfuerzo que recae sobre las unidades tcnicas de SGCID y AECID
responsables de impulsar la gestin para resultados, dados su limitado tamao y
la necesidad de atender tambin a otras tareas.

Sin embargo, este es elemento crucial que requiere una mejora urgente, ya que estas
debilidades no slo afectan a la planificacin y la gestin, sino que tambin tienen
incidencia en la evaluacin, en la rendicin mutua de cuentas y en la comunicacin a
la ciudadana espaola de los resultados alcanzados a travs una poltica pblica
cuyas acciones se desarrollan mayoritariamente fuera de nuestras fronteras (Alonso,
2012).
9.6.2. Evaluacin
La Cooperacin Espaola ha tenido histricamente una funcin de evaluacin dbil,
que no se corresponda con sus dimensiones ni con las unidades similares de otros
donantes del CAD (OCDE, 2010). A pesar de que a lo largo de los aos se han
producido algunos hitos relevantes (Argils, 2014), la consolidacin de un sistema
slido de evaluacin ha estado sujeta a vaivenes, lo que ha dificultado su integracin
plena en la cultura de gestin de los diferentes actores, tanto en su dimensin de
herramienta para el aprendizaje como en su utilidad para la rendicin de cuentas
(Larr, 2012). Esto se refleja tanto los exmenes de pares como en varias

23

Una reciente evaluacin de la cooperacin finlandesa sugiere elaborar planes estratgicos

acompaados de un marco de resultados por un plazo superior a 4 aos. De este modo, se contara
con una gua que sera concretada peridicamente mediante documentos ms sencillos que
requieran un menor despliegue para su elaboracin. Ello tambin facilitara una mayor articulacin
entre los marcos estratgicos y los marcos presupuestarios (Ministerio de Asuntos Exteriores de
Finlandia (2015).

70

evaluaciones, que han puesto de manifiesto la calidad desigual de las evaluaciones

generadas por la Cooperacin Espaola y, sobre todo, la necesidad de que la
evaluacin retroalimente ms eficazmente el sistema.
Tras la aprobacin del IV Plan Director se ha dado un renovado impulso a la
evaluacin y se han producido algunos avances (nueva Poltica de Evaluacin, Planes
Bienales de Evaluaciones, Informes Anuales de Evaluacin, incremento del nmero
de evaluaciones realizadas y publicadas, implantacin de un sistema de respuesta de
gestin, etc.). No obstante, la cultura de evaluacin en nuestro sistema y los cimientos
de la Divisin de Evaluacin son tan frgiles que sigue existiendo el riesgo de
reproducir los ciclos anteriores.
Por este motivo, convendra aprovechar los aprendizajes pasados y el impulso de este
periodo para construir sobre ellos y seguir mejorando las capacidades de la
Cooperacin Espaola en materia de evaluacin. Ello requiere, entre otras cosas,
mantener una apuesta poltica por el aprendizaje y la rendicin de cuentas,
incrementar el personal tcnico de la Divisin de Evaluacin, reforzar las capacidades
en evaluacin del personal de la AECID, explorar nuevas metodologas, incrementar
la calidad de las evaluaciones, mejorar la evaluabilidad de las intervenciones
planificar de manera ms realista, realizar un seguimiento peridico, sistematizar las
experiencias, evitar la prdida de memoria institucional, etc.-, consolidar el sistema
de respuesta de gestin y mejorar la planificacin y la contratacin de las
evaluaciones.

9.6.3. Gestin del conocimiento

La gestin del conocimiento es un tema de gran relevancia en la nueva agenda del
desarrollo, en especial en la relacin con los pases de renta media. Es tambin un
mecanismo para la mejora continua de las organizaciones y para impulsar un cambio
de cultura institucional que genere mayor valor aadido.
Los ltimos Planes Directores han aludido a esta cuestin de una forma u otra,
aunque los avances han sido limitados. Muchas debilidades para una mejor gestin
del conocimiento tienen que ver con aspectos que ya se han puesto de manifiesto en
otros lugares de este informe, especialmente en relacin con los medios materiales,
los procedimientos, la estructura institucional y la cultura organizacional.
En los ltimos aos la Cooperacin Espaola ha puesto en marcha algunas iniciativas
en este sentido (Intercoonecta, redes sectoriales, etc.). No obstante, se trata en su
mayora de procesos en construccin, por lo que ser fundamental asegurar su
consolidacin y su coherencia con el modelo global de gestin del conocimiento.

71

En estrecha relacin con la gestin del conocimiento, uno de los compromisos en los
que ms ha costado consolidar avances es el relacionado con la investigacin y los
estudios sobre y para el desarrollo. Tanto el anterior Plan Director como el actual
prevean la elaboracin de una estrategia de ciencia, tecnologa e innovacin para el
desarrollo, que todava no ha visto la luz y que parece haber perdido prioridad entre
los actores implicados en su impulso. Por otra parte, durante este ltimo periodo los
programas de cooperacin cientfica y universitaria, cuya reformulacin se haba
iniciado bajo el III Plan Director, han sufrido una drstica reduccin.
En Espaa existen numerosos programas de posgrado en cooperacin para el
desarrollo24, algunos think tanks especializados y varios profesionales de reconocido
prestigio y trayectoria en diferentes mbitos acadmico, institucional, de las
organizaciones no gubernamentales y el sector privado- que alimentan la reflexin y
generan documentos y posiciones de referencia. El propio Consejo de Cooperacin, a
travs de sus dictmenes y grupos de trabajo, ha contribuido tambin a esta tarea en
su condicin de rgano consultivo. Sin embargo, a pesar de la constitucin de la Red
Espaola de Estudios de Desarrollo, los estudios sobre desarrollo estn menos
consolidados que en otros pases del CAD.
La creacin de una unidad de estudios en la SGCID, que ha sido propuesta en
diferentes ocasiones, podra alimentar tanto la planificacin estratgica como la
gestin y establecer complementariedades con la evaluacin como actualmente
ocurre en varias agencias de desarrollo-, fomentando la innovacin, el aprendizaje
continuo, la incorporacin de buenas prcticas y la produccin de un corpus doctrinal
de sello propio.
9.6.4. Comunicacin, rendicin de cuentas, sensibilizacin y educacin para el
desarrollo
Este es un tema sobre cuya necesidad de mejora han insistido numerosas
evaluaciones el examen de pares de 2011 fue premonitorio en anticipar su relevancia
en el contexto de la crisis econmica-. En este ltimo periodo se han producido
algunos avances significativos, especialmente en lo que respecta a la articulacin de
los actores de la Cooperacin Espaola en torno a un logo comn, a la creacin del
Portal de la Cooperacin Espaola, a la revisin de la comunicacin institucional de
la AECID, y a una mayor rendicin de cuentas al Parlamento.

24

Segn los datos del OCUD, durante el ao 2015 se ofrecen 311 postgrados de 63 universidades
diferentes, a travs de ttulos propios y de mster, de los que 38 son interuniversitarios.

72

Los avances han sido especialmente relevantes en materia de transparencia, como ha

puesto de manifiesto el ya citado informe de IATI. Sin embargo, todava es preciso
seguir haciendo un mayor esfuerzo en materia de sensibilizacin, educacin para el
desarrollo y rendicin de cuentas sobre los resultados.
Tradicionalmente los actores institucionales de la Cooperacin Espaola han prestado
poca atencin a la comunicacin. Ello se ha traducido en una falta de estrategias
comunicativas y en la debilidad de las unidades dedicadas a esta tarea. La
comunicacin sobre el desarrollo se ha dejado en gran medida en manos de las
ONGD, al igual que ha ocurrido con la sensibilizacin y con la educacin para el
desarrollo.
La Cooperacin Espaola elabor su primera estrategia de educacin para el
desarrollo en 2007. No obstante, aunque pueden destacarse algunas iniciativas
relacionadas con la educacin formal como el programa docentes para el desarrollo,
la escasa interiorizacin de la estrategia y la limitada dotacin de personal con este
cometido en AECID han implicado que, ms all de las convocatorias de
subvenciones, apenas se haya dotado de medios para llevarla a la prctica.
Las ONGD han elaborado parmetros ticos y pautas sobre su actividad comunicativa
-como los contenidos en el cdigo de conducta de las ONG de desarrollo de la
Coordinadora de ONGD de Espaa ya en 1998- y este asunto ha sido objeto de debate
y preocupacin, de manera ms intensa si cabe, en el contexto actual de reduccin de
la AOD y de escasa reaccin social a estos recortes. Como ha sealado Intermn
Oxfam (2014), en el sistema de cooperacin se ha revelado a lo largo del tiempo una
inopinada querencia por las frmulas endogmicas y auto-referenciales. Poseedores
de una jerga propia que no siempre es entendida, nos hemos lanzado a construir un
discurso que slo a nosotros mismos tena como destinatarios. Con demasiada
frecuencia, pues, se predicaba para convencidos; y no en pocas ocasiones con ese
tono de superioridad moral de quien se siente depositario de esos grandes principios
humanitarios que nutren la retrica de la ayuda. Mientras, el grueso de la sociedad
discurra ajena o distante. Se hablaba de la condicin del mundo en desarrollo,
evocando distantes geografas, pero la dinmica de la reclamacin y de reclutamiento
de voluntades se cea al estrecho permetro de lo domstico. Con ello, hemos
empobrecido el debate sobre el desarrollo y nos hemos despreocupado del respaldo
social requerido para hacer de la ayuda una poltica vigorosa. Entre los mltiples
factores que moldean las actitudes pblicas sobre la ayuda y el desarrollo global
destacan, adems de la cobertura informativa de los medios de comunicacin o las
prioridades polticas del gobierno, las prcticas comunicativas de las ONGD. En
Espaa, las ONGD han liderado la sensibilizacin ciudadana sobre la pobreza global
y sus causas y han abogado por la movilizacin social para el cambio. Pero, junto a

73

este esfuerzo de educacin y concienciacin ciudadana, las ONGD tambin tienen

como objetivos la captacin de fondos y su posicionamiento como actores sociales
con identidad propia.
Uno de los efectos vinculados a cuanto venimos sealando es el desconocimiento de
la poltica pblica de cooperacin internacional para el desarrollo y la superficialidad
del apoyo generalizado a la misma. En este sentido, una revisin de las encuestas
realizadas por el CIS en 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010 y 2015 constituye una
interesante fuente de informacin, que puede complementarse con los datos del
Eurobarmetro, y que, entre otras, pone de manifiesto las siguientes cuestiones:
Cuando se pregunta por el principal problema mundial, la pobreza y la desigualdad
entre pases ricos y pobres es la primera respuesta de al menos tres cuartas partes de
los entrevistados. Se trata de una pauta que se mantiene desde 2007, que se ha
incrementado en 2015 y en la que coinciden hombres y mujeres, personas de todas las
edades, de todos los niveles de estudio y de diferentes posiciones ideolgicas.
La respuesta espontnea a si Espaa debe cooperar internacionalmente para ayudar a
solucionar los problemas que tienen los pases menos desarrollados, a pesar del coste
econmico que ello suponga, muestra tambin un apoyo mayoritario, si bien fue en
descenso desde 2005 (84%) hasta 2010 (69%) y parece estar repuntando en 2015
(72%), en una relacin inversa al volumen de la AOD espaola.
No obstante, los datos anteriores ofrecen una lectura matizada a medida que las
preguntas son ms concretas. Por un lado, las respuestas muestran que el
conocimiento sobre la poltica que se dice apoyar es limitado: el porcentaje de
personas que indican que conocen o han odo hablar de los ODM se ha mantenido
entre el 24% (2015) y el 31% (2010); aproximadamente un tercio contesta no saber a
qu pases se dirige la cooperacin espaola y en 2015 un 12% pensaba que sta se
destinaba a los pases del Este de Europa, que apenas reciben AOD espaola desde
hace aos; casi la mitad de los encuestados no saba que la AOD se ha reducido en los
ltimos aos; y entre un 51% y un 68% no sabe si su Comunidad Autnoma o su
Ayuntamiento dedica recursos a la cooperacin con los pases en desarrollo.
Por otro, el amplio apoyo manifestado inicialmente se reduce cuando se contrastan las
respuestas, al tiempo que afloran contradicciones. As, mientras que una proporcin
de encuestados cuyo valor oscila entre el 71% (2005) y el 60% (2010) piensa que
Espaa debera dedicar el 0,7% de su PIB a la ayuda a los pases menos
desarrollados, entre un 18% (2010) y un 24% (2005 y 2007), segn los aos, indica
que no sabe si Espaa dedica muchos, bastantes, pocos o muy pocos recursos a la
cooperacin internacional para el desarrollo; slo entre el 30% (2010) y el 50%
(2015) considera que Espaa dedica pocos o muy pocos recursos a la cooperacin

74

para el desarrollo y entre un 62% (2010) y un 39% (2015) valora bien o muy bien la
disminucin de fondos que Espaa destina a la ayuda al desarrollo.
Si la pregunta se plantea en trminos dicotmicos, la diferencia es an mayor.
Grfico 17. Opiniones acerca de la prioridad del Estado (la
cooperacin internacional o el bienestar de los/as
espaoles/as), Espaa, 2005-2015
80
67

70
60

71

69

67

El Estado debe ayudar a los

pases menos desarrollados por
medio de proyectos de
cooperacin y ayuda al
desarrollo

59

50
40

37
29

30

29

27

El Estado debe garantizar

primero el bienestar de los/as
espaoles/as y despus el de
otros pases

25

20
10
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: Valiente

En cuanto a la asignacin geogrfica, si en 2005 el mbito preferido de la

cooperacin era Amrica Latina, las encuestas sucesivas de 2008 en adelante han
venido mostrando que este primer lugar lo ocupa frica. En 2008 tambin se produce
un punto de inflexin respecto a la valoracin de la cooperacin descentralizada.

Grfico 32. Opiniones sobre la conveniencia de que las

Comunidades Autnomas y los Ayuntamientos dediquen parte
de sus recursos a la cooperacin, Espaa, 2005-2015
60
55
50
46
40

51
46
43

40
33

30

55

53

50

40

36

39

36

Tienen otras prioridades a

las que dedicar sus recursos
No sabe/No contesta

20
14
10

Deberan dedicar parte de

sus recursos a la
cooperacin

12

11

11

11

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: Valiente

75

Por otra parte, alrededor de tres de cada cinco entrevistados ha venido opinando que
la poltica de cooperacin era poco o nada eficaz para ayudar a reducir o resolver
alguno de los problemas del subdesarrollo (esta proporcin oscil escasamente, entre
un valor mnimo de 57% en 2008 y 2010 y uno mximo de 61% en 2015). De un
modo opuesto, en cualquiera de los aos para los que poseemos datos, en torno a un
tercio juzgaba que era muy o bastante eficaz. Varias son las razones, no excluyentes
entre s, que pueden explicar el escepticismo ciudadano respecto a la potencial
eficacia de la poltica de cooperacin. Quiz refleje la conciencia de las limitaciones
intrnsecas de la cooperacin ante la inmensidad y complejidad de los problemas del
desarrollo. Puede que responda a la falta de informacin sobre los resultados de la
ayuda, dado que sus efectos se producen en terceros pases y que el sistema, como
hemos visto, no ha sido capaz hasta ahora de recoger y comunicar adecuadamente sus
resultados. Y no es descartable una tercera explicacin: la opinin de que a los pases
pobres se les podra ayudar ms con otros instrumentos distintos a la cooperacin. En
este ltimo sentido apuntan los datos de la encuesta. Cuando a los adultos en Espaa
se les plantea si para contribuir al desarrollo de los pases pobres es ms importante
que los pases ricos aumenten los recursos que destinan a la cooperacin para el
desarrollo o que no pongan obstculos a la entrada de productos de los pases pobres,
esta segunda opcin resulta ser la ms popular.
En cuanto a las ONGD, el respaldo ciudadano a la financiacin pblica de dichas
organizaciones fue disminuyendo entre 2007 y 2010, pero se ha incrementado en
2015.

Grfico 44. Opiniones acerca de la financiacin de las ONGs,

Espaa, 2005-2015
Para llevar a cabo sus
proyectos de desarrollo, las
ONGs deben recibir dinero
del Estado

70
65

65

60

60
54

50

54
49
43

40
36

20
10

35

32

30

27
21

21

14

14

13

14

15

Para llevar a cabo sus

proyectos de desarrollo, las
ONGs deben contar
nicamente con el dinero
que aporten sus
simpatizantes y afiliados/as
No sabe/No contesta

13

11

0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Fuente: Valiente

76

Los datos anteriores ilustran el limitado conocimiento y la variabilidad del respaldo a

la poltica pblica de cooperacin, que aparece inversamente relacionado con el
volumen de AOD desembolsado por Espaa en los diferentes aos (en el ciclo de
mayor incremento se fue reduciendo el apoyo, mientras que se ha incrementado en el
periodo de mayor reduccin) As, a la luz de los datos, el compromiso de los
espaoles con la cooperacin para el desarrollo aparece amplio y espontneo como
primera respuesta, por encima de la media del Eurobarmetro (2015). Sin embargo,
es poco profundo los datos del Eurobarmetro muestran un compromiso individual
inferior a la media- y, por tanto, puede oscilar en funcin de problemas internos
(como la crisis econmica), del impacto meditico de ciertas emergencias
humanitarias, de la aparicin de escndalos puntuales vinculados al uso de la AOD, o
del grado de involucracin personal que se est dispuesto a asumir.
Es necesario, por tanto, buscar nuevas estrategias comunicativas y un lenguaje nuevo
que transmita la responsabilidad compartida que requiere la nueva agenda del
desarrollo. Ello implicar, probablemente, repensar la relacin entre la comunicacin
sobre el desarrollo y la educacin para el desarrollo y reequilibrar su dimensin
actual. Cabe esperar que, junto a las reflexiones de los grupos de trabajo de educacin
para el desarrollo del Consejo de Cooperacin y de la cooperacin descentralizada, la
evaluacin ya iniciada de la estrategia de educacin para el desarrollo de la
Cooperacin Espaola alimente este proceso de reconfiguracin.
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9.7. Accin humanitaria

La accin humanitaria es uno de los mbitos en los que los exmenes de pares han
reflejado una mejora continua. En los ltimos aos se ha venido avanzando en
diversos elementos que sera conveniente preservar en el futuro:

Refuerzo del personal y mejora de la programacin: La AECID se ha dotado

de profesionales especializados en terreno que realizan labores de identificacin
y seguimiento. Este refuerzo ha permitido que el proceso de toma de decisiones,
programacin y seguimiento responda mejor a la realidad de los diferentes
contextos (Dakar, Panam, Ammn, Jerusaln, Tinduf y Manila). En consonancia
con el proceso de gestin para resultados coordinado desde la UPEC, se ha
avanzado en la planificacin operativa por contextos geogrficos y se ha
mejorado la transparencia mediante la publicacin de memorias.
Mayor coordinacin con las Comunidades Autnomas: Ha mejorado el
trabajo conjunto con las Comunidades Autnomas mediante una programacin
coordinada, el intercambio de informacin y el establecimiento de mecanismos
para la gestin conjunta de fondos humanitarios.
Diplomacia humanitaria: Aprovechando la presencia de Espaa en foros como
el Consejo de Seguridad de Naciones Unidades o el Consejo de Accin
Humanitaria y Ayuda Alimentaria (COHAFA) de la Unin Europea, la OAH ha
venido desarrollando una labor de coordinacin con el MAEC para dotar de
mayor coherencia la poltica exterior espaola, en especial en conflictos como
Siria y Palestina-Israel o en crisis como la de los de los refugiados saharauis en
Tinduf (Argelia)
Preconfiguracin de la respuesta a emergencias (Proyecto START): Sobre la
base de un plan de contingencia y plan operativo estndar, se pretende responder
a las emergencias conforme a un modelo ms institucionalizado. Para ello, se
establecer un roster o bolsa de personal sanitario bajo los auspicios del

80

Ministerio de Sanidad y en coordinacin con las consejeras de las Comunidades

Autnomas. La AECID se dotar de una logstica propia para el despliegue. El
modelo est siendo apoyado tanto por el Mecanismo Europeo de Proteccin Civil
como por la Organizacin Mundial de la Salud y los prximos meses sern clave
para su consolidacin.
No obstante, tambin se han sealado algunas debilidades y mbitos de mejora:

Reduccin muy significativa del presupuesto: Entre 2008 y 2012 la ayuda

humanitaria del total de los Estados miembros de la Unin Europea disminuy
aproximadamente en un 10%. Los recortes ms acusados se produjeron en los
siguientes pases: Grecia (-98%), Italia (-81%) Portugal (-78%), Irlanda (-56%)
Espaa, (-54%), Pases Bajos (-48%) y Dinamarca (-34%) (Comisin Europea,
2014). Las tablas siguientes reflejan esa acusada reduccin en el caso espaol y
muestran cmo la AECID ha ido concentrando el grueso de la financiacin
proveniente de la AGE, mientras que la cooperacin descentralizada mantiene
una presencia relevante, si bien sujeta a importantes variaciones anuales.

AOD desembolsada bruta en accin humanitaria y % sobre la AOD total ()

2012
2007

2008

2009

2010

2011

2013

203.242.857
(6,29%)

364.463.594
(8,63%)

510.767.218
(12,37%)

239.458.808
(5,97%)

229.483.018
(9,66%)

84.107.403
(9,28 %)

47.128.598
(3,98%)

Fuente: elaboracin propia a partir de Info@OD

% AOD AH desembolsada bruta por agente financiador

Administracin General
del Estado
SECIPI
AECID
MINECO
MDEF
Comunidades Autnomas
Entidades Locales
Universidades

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

73,79%
25,35%
36,55%
6,45%
5,43%
21,69%
4,50%
0,03%

86,74% 93,26% 84,71% 91,63% 81,39% 72,18%

45,95% 73,21% 27,73% 25,82% 12,58% 0,00%
40,52% 12,99% 56,54% 65,80% 68,79% 72,18%
0,37% 1,14% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%
0,11% 5,91% 0,44% 0,01% 0,02% 0,00%
10,64% 5,54% 11,91% 6,20% 16,76% 23,47%
2,60% 1,19% 3,29% 2,14% 1,81% 4,29%
0,02% 0,01% 0,08% 0,02% 0,04% 0,06%
Fuente: elaboracin propia a partir de Info@OD

En cuanto a las vas de canalizacin, destaca el incremento relativo del peso de las
ONG, que se ha producido en paralelo a la disminucin de las aportaciones a
organismos multilaterales.

81

AOD humanitaria desembolsada bruta por agente canalizador

2007

2008

2009

2010

2011
9,98%

2012
8,58%

2013

Sector pblico

26,22% 11,83% 13,83% 13,07%

5,30%

ONG y sociedad civil

Organismos
multilaterales

27,34% 17,89% 15,37% 28,60% 27,47% 39,63% 61,70%

Naciones Unidas

37,79% 57,80% 37,19% 51,81% 58,68% 48,55% 31,41%

39,96% 69,37% 70,55% 57,32% 62,27% 51,53% 32,51%

Unin Europea

0,00%

0,82%

2,45%

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

Grupo Banco Mundial

Bancos Regionales de
Desarrollo
Otros organismos
multilaterales

2,16%

9,74% 29,47%

4,11%

3,60%

2,97%

0,00%

0,00%

0,02%

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

0,98%

1,44%

1,40%

0,00%

0,00%

1,10%

Otras entidades

6,46%

0,91%

0,22%

0,91%

0,27%

0,03%

0,37%

Fuente: elaboracin propia a partir de Info@OD

Segn Francisco Rey (Intermn Oxfam, 2014), la excesiva visin emergencista

de lo humanitario, que no tiene en cuenta las crisis crnicas, las emergencias
complejas, los conflictos olvidados, el espacio humanitario, la reduccin del
riesgo de desastres, la bsqueda de la resiliencia, etc. sera uno de los factores
que habran provocado que la ayuda humanitaria espaola haya sido la
modalidad de cooperacin que ms recortes ha sufrido. Estos recortes habran
tenido como consecuencia una prdida de peso y credibilidad de Espaa en la
esfera internacional, con perjuicios de distinta naturaleza: poltica, diplomtica,
estratgica o de seguridad y, sobre todo, de coste humano entre las personas
sujetas a mayor vulnerabilidad.

Recursos humanos en sede y terreno: Este aspecto responde en lneas

generales a las carencias ya comentadas para el conjunto de la AECID: i) El
organigrama de la OAH no responde ni a los objetivos estratgicos marcados ni a
la situacin real de la oficina; ii) resulta muy difcil cubrir las vacantes en sede,
entre otros factores porque las condiciones laborales resultan poco competitivas;
iii) apenas se produce movilidad entre sede y terreno y el sistema se descapitaliza
peridicamente dado el carcter temporal de los responsables de proyectos.
Cargas administrativas: los convenios de emergencia a ONG espaolas son un
instrumento de inmenso valor por su flexibilidad y previsibilidad. Sin embargo,
la lgica de planificacin y justificacin de anualidades tiene sentido para
proyectos de desarrollo, pero no para emergencias. Se requerira una

82

planificacin menos gravosa administrativamente, con justificaciones en base a

las activaciones concretas del fondo de emergencias.

Coordinacin con otras unidades: aunque se aprecian algunos avances, sigue

siendo necesario reforzar la coordinacin entre la OAH y otras unidades de la
Cooperacin Espaola, en especial el Departamento de Cooperacin Multilateral
de la AECID (contribuciones a organismos humanitarios) y la Subdireccin
General de Polticas de Desarrollo de la SGCID (planificacin estratgica, MAP
y enfoque de resiliencia).
Anlisis y comunicacin: sera conveniente desarrollar un enfoque sistemtico
de seguimiento, evaluacin y comunicacin que visibilice las diferentes
actuaciones de la accin humanitaria y facilite la rendicin de cuentas sobre sus
resultados. Adems, convendra evaluar y actualizar la Estrategia de Accin
Humanitaria de la Cooperacin Espaola

Para profundizar en el anlisis

Comisin Europea (2014). Evaluation of the implementation of the European Consensus on
Humanitarian Aid
http://ec.europa.eu/echo/files/evaluation/2014/european_consensus_main_en.pdf
De la Iglesia-Caruncho, M. (coord.) (2007). Avances y retos de la cooperacin espaola: reflexiones
para una dcada. Madrid: Fundacin Carolina y Siglo XXI.
IECAH (2014) La accin humanitaria en 2013-2014: Una respuesta tarda. Informe del Observatorio
de la Accin Humanitaria.
http://www.iecah.org/web/index.php?option=com_content&view=article&id=2712:informeiecah-msf-la-accion-humanitaria-en-2013-2014una-respuestatardiaq&catid=19:informes&Itemid=75
Intermn Oxfam (2014). 20 Aos de la realidad de la ayuda. La cooperacin toma la palabra. Madrid.
http://realidadayuda.org/anniversary/la_cooperacion_toma_la_palabra.pdf
Ministerio de Asuntos Exteriores. (2003). Examen de Pares de la Cooperacin Espaola 1999-2001:
Recomendaciones e Informe de la Secretara del CAD.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/PeerReviewCAD/Examen%20Cooperacion%20Espa%C3%B1ola%2019992000%20Recomendaciones%20e%20Informe%20del%20CAD.pdf
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin. (2008b). Examen de Pares de la Cooperacin
Espaola 2007: Recomendaciones e Informe de la Secretara del CAD.
http://www.exteriores.gob.es/Portal/es/SalaDePrensa/Multimedia/Publicaciones/Documents/Co
operacion/Evaluacion/PeerReviewCAD/Examen%20%20pares%20CAD%202007%20Espa%F1ol.pdf
(2013b). Examen de pares del CAD, 2011.
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/examen_pares_cad_2011.pdf
(2015b).
Examen
intermedio
del
IV
Plan
Director.
http://www.cooperacionespanola.es/sites/default/files/5_evaluacion_ivpd_completo_web.pdf

83

Rey, F. (2012) Algunos retos de la accin humanitaria en tiempos de crisis. Revista Tiempo de Paz n.
105. http://www.iecah.org/web/index.php?option=com_content&view=article&id=2123:algunosretos-de-la-accion-humanitaria-en-tiempos-de-crisis-&catid=15:articulos&Itemid=9
Sanchez-Montero, M. (2012) Los retos de la accin humanitaria espaola. Una hoja de ruta para su
vertebracin, Documento IECAH n 11
http://www.iecah.org/web/index.php?option=com_content&view=article&id=1812:los-retos-dela-accion-humanitaria-espanola-una-hoja-de-ruta-para-su-vertebracion&catid=20:documentos&Itemid=76

84

III
SEGUIR AVANZANDO
Algunas propuestas para el futuro

85

10. PROPUESTAS
Sobre la base del diagnstico anterior, se plantean en este apartado algunas
propuestas de cambio que, en lneas generales, han sido ya formuladas en diferentes
documentos. En varios casos se trata de mbitos de reforma que llevan ya varios aos
en marcha y que habra que consolidar. Si hubiera que resumir las propuestas en un
solo prrafo, la sntesis podra ser la siguiente:
Es necesario adaptar la visin estratgica y la arquitectura institucional a las
necesidades de la nueva agenda del desarrollo sostenible; asegurar un volumen de
AOD acorde con el tamao de la economa espaola y con el compromiso
internacional de nuestro pas; adecuar los medios materiales, los procedimientos y los
recursos humanos; incrementar la coherencia de polticas; reducir la fragmentacin de
la ayuda y mejorar la coordinacin y la divisin del trabajo entre los diferentes
actores en funcin de sus ventajas comparativas; reforzar la planificacin estratgica
en base al principio de diferenciacin y consolidar la gestin orientada a resultados;
seguir avanzando en la rendicin de cuentas y en la gestin del conocimiento,
incluyendo la evaluacin; y potenciar una poltica de comunicacin activa.
Como se ha sealado en la introduccin, las propuestas se refieren a dos mbitos: el
de naturaleza ms global y estratgica y el ms ligado a la gestin (especialmente en
el caso de la AECID y la SGCID). Si bien ambos guardan una estrecha relacin,
varias de las propuestas ms operativas podran llevarse a cabo aun cuando no se
produzcan otros cambios de mayor calado.

10.1. Amplio acuerdo sobre la poltica de desarrollo

La consolidacin de la cooperacin para el desarrollo como una poltica pblica
asentada y la transicin hacia un enfoque orientado al desarrollo humano y sostenible
ms all de la ayuda requieren una serie de transformaciones en profundidad que
necesitan un liderazgo sostenido y un compromiso poltico a medio plazo.
Por ello, es fundamental alcanzar un acuerdo suficiente entre las fuerzas polticas, con
la participacin de los agentes sociales, para conformar una hoja de ruta compartida
en sus aspectos bsicos que pueda guiar las actuaciones durante la vigencia de varios
Planes Directores, consolidando los logros alcanzados y evitando cambios bruscos.
Adems, dicha visin debera comunicarse adecuadamente a la ciudadana.
En el periodo que hemos analizado se han producido algunos acuerdos relevantes,
como el Pacto de Estado contra la Pobreza (2007) y el Informe de la Subcomisin del

86

Congreso de los Diputados para el Estudio de las Perspectivas de la Cooperacin

Internacional para el Desarrollo Espaola (2011) y, ms recientemente, la ponencia
de estudio sobre el desarrollo de nuevas frmulas de gestin de la cooperacin
elaborada en el Senado (2015). No obstante, el balance de su cumplimiento es
desigual25.
Sin perder de vista que la finalidad ltima de la Cooperacin Espaola es contribuir al
desarrollo humano, la disminucin de la pobreza y el pleno ejercicio de los derechos,
una de las lecciones que podran extraerse es que el acuerdo debera centrarse en los
aspectos estructurales desde un planteamiento ambicioso pero ante todo realista. Para
ello sera conveniente fijar algunas metas claras, pero sin focalizarse en un conjunto
de indicadores excesivamente amplio que no tengan en cuenta los procesos que se
requieren para alcanzarlos. De este modo, los diferentes Gobiernos contaran con un
marco para la accin consensuado en el que poder desplegar y concretar sus
diferentes opciones polticas. Dicho marco podra plasmarse normativamente en una
reforma de la Ley de Cooperacin para adecuarla a los cambios que se han producido
desde su aprobacin.

10.2. Coordinacin global y papel de los diferentes actores

10.2.1. Coordinacin al interior de la AGE
Varias de las medidas que se plantean en relacin con la coherencia de polticas para
el desarrollo tendran tambin un efecto positivo desde el punto de vista de la
coordinacin.
Convendra que la Comisin Interministerial fuera ms operativa. Para ello, se podra
establecer una programacin anual y se podra fomentar una mayor participacin de
sus miembros en grupos de trabajo que integren a diferentes actores, tal y como se
prev en la normativa reguladora de los rganos consultivos y como se hace ya en el
seno del Consejo de Cooperacin.
Sera importante trabajar de manera ms estrecha junto al MINECO para elaborar una
visin comn y una priorizacin compartida de organismos multilaterales que incluya
tanto a los financieros como a los no financieros. Tambin se ha sealado la
necesidad de mejorar la coordinacin y el intercambio de informacin sobre las
operaciones de deuda.

25

Segn la Coordinadora de ONGD-Espaa, a los 5 aos de su aprobacin, solo 2 de los 32

compromisos que contena el Pacto podan considerarse cumplidos, en 11 se haban registrado
avances y 19 no se llevaron a cabo.

87

En lo que respecta a la relacin entre la SGCID, la AECID y la FIIAPP, convendra

delimitar con mayor claridad los mbitos de actuacin de cada institucin y establecer
un esquema de trabajo coordinado, incluyendo la relacin de las antenas con la
Representacin Permanente en Bruselas. Dicho esquema podra partir de las
siguientes premisas:

La AECID y la SGCID deberan ajustar sus capacidades para no recurrir a la

FIIAPP para solventar ciertas carencias estructurales.
La cooperacin delegada debera recaer fundamentalmente en la AECID.
Los programas de asistencia tcnica deberan ser gestionados fundamentalmente
por la FIIAPP.
La utilizacin de instrumentos financieros como el blending recaera
exclusivamente en la AECID.

10.2.2. Cooperacin descentralizada

Se proponen las siguientes medidas para mejorar la articulacin entre la AGE y la
cooperacin descentralizada y para fomentar un mayor valor aadido y eficacia en
beneficio del conjunto de la Cooperacin Espaola y de sus socios:

Seguir avanzando en hacer ms operativo el funcionamiento de la Comisin

Interterritorial y promover consensos polticos generales respecto al papel de la
cooperacin descentralizada en la agenda de desarrollo y a su traduccin prctica
en el sistema espaol de cooperacin internacional. La divisin del trabajo en
funcin de las diferentes ventajas comparativas podra darse tanto en la relacin
entre la AGE y las Administraciones descentralizadas como al interior de estas
ltimas, dado que su peso relativo en la AOD y sus capacidades de gestin son
muy variados.
Promover una mayor racionalizacin de los procesos de planificacin, que
deberan estar guiados por el criterio de complementariedad y por una adecuada
asignacin de tareas. Ello implica, por un lado, una participacin de mayor
calidad de la cooperacin descentralizada en la elaboracin y seguimiento de los
Planes Directores, de las estrategias temticas y de los MAP, de manera que stos
recojan sus especificidades y respondan a sus prioridades. Pero exige, al mismo
tiempo, un mayor compromiso de la cooperacin descentralizada a la hora de
armonizar sus instrumentos de planificacin con los de la AGE, de coordinar sus
actuaciones ms all del intercambio de informacin, y de participar en el
seguimiento y la evaluacin de la puesta en prctica de las diferentes estrategias.

88

Armonizar los procedimientos administrativos para la concesin de subvenciones

y seguir impulsando y fortaleciendo los convenios de colaboracin entre la AGE
y los actores descentralizados.
Todo lo anterior se podra traducir en un mejor aprovechamiento de los recursos
y potencialidades de la cooperacin descentralizada, que podra reducir la carga
administrativa que implica la gestin de subvenciones a proyectos y fortalecer
otros mbitos, como la asistencia tcnica especializada en materias de su
competencia, el establecimiento de alianzas para el fortalecimiento de las
Administraciones regionales y locales de los pases socios, o la comunicacin, la
sensibilizacin y la educacin para el desarrollo aprovechando su mayor
proximidad a los ciudadanos.

10.2.3. Relacin con las ONGD

Asegurar que la nueva estrategia se traduce en una relacin entre las diferentes
Administraciones y las ONGD que aporte un mayor valor aadido y que no solo
contemple la financiacin de proyectos. Para ello ser fundamental asegurar la
implicacin de la cooperacin descentralizada, dado su importante peso relativo
la canalizacin de recursos a las ONGD.
Revisar la normativa y los procedimientos de la AECID para reducir la carga
administrativa de las ONGD espaolas. Se podran establecer convocatorias
especficas para financiar directamente a organizaciones de la sociedad civil de
los pases socios. Al mismo tiempo, convendra impulsar una mayor
armonizacin en las convocatorias con la cooperacin descentralizada.
Articular mejor las convocatorias de subvenciones a ONGD con los MAP.

10.2.4. Relacin con el sector privado

Seguir promoviendo un trabajo de anlisis y clarificacin conceptual,

reconociendo la pluralidad de actores que participan en el mbito empresarial.
Continuar impulsando el papel de la unidad de empresa y desarrollo de la AECID
para impulsar desde sede alianzas con actores estratgicos que faciliten el trabajo
en terreno.
Fomentar el papel del sector privado de los pases socios como agente de
desarrollo, incluyendo su participacin en las alianzas pblico-privadas.

89

Llevar a cabo ejercicios de sistematizacin y seguir generando materiales que

faciliten pautas sobre cmo implementar las alianzas pblico-privadas para que
obedezcan a objetivos de desarrollo.
Asegurar que las alianzas no se limiten a ser financiadoras, dando cabida en ellas
a la sociedad civil y a temas sustantivos relativos a los bienes pblicos.

10.3. Visin estratgica

Actualizar los documentos estratgicos de la Cooperacin Espaola en funcin

de los compromisos, objetivos y metas de la nueva agenda internacional del
desarrollo.
Promover una utilizacin ms estratgica de las diferentes vas de canalizacin
en funcin su potencial ventaja comparativa para el logro de los resultados que se
pretenda alcanzar.
Simplificar los instrumentos de planificacin estratgica de la Cooperacin
Espaola y ajustarlos ms a su contexto real, de manera que no se centren tanto
en planteamientos tericos, sino que establezcan resultados a alcanzar y lgicas
de intervencin explcitas que permitan focalizar la accin en los mbitos
priorizados tras un diagnstico riguroso.
Reforzar el papel de los MAP como instrumento de coordinacin y coherencia
del conjunto de actores de la Cooperacin Espaola en los pases prioritarios.
Ajustar los objetivos a las capacidades y recursos disponibles, estableciendo
indicadores y sistemas de seguimiento con responsabilidades claramente
atribuidas, acompaados por anlisis de riesgos y estimaciones presupuestarias a
medio plazo.
Si la intencin es que los documentos de planificacin sirvan de marco
estratgico para el conjunto de los actores, se debera asegurar una participacin
efectiva de todos ellos, que se traduzca en una divisin del trabajo en funcin de
sus ventajas comparativas y en la asuncin de responsabilidades concretas.
Articular mejor la relacin entre SGCID y AECID, para lo cual se sugiere en el
apartado correspondiente una reforma institucional.

90

Dado el complejo perfil de la Cooperacin Espaola, que trabaja tanto en pases

de renta media como en pases menos avanzados y que cuenta con una
multiplicidad de actores, vas de canalizacin e instrumentos, convendra
profundizar en el desarrollo de estrategias diferenciadas.

10.4. Coherencia de polticas para el desarrollo

Un estudio comparado del ICEI (Alonso, Aguirre, y Milln, 2010) identific siete
factores que influyen en los niveles efectivos de coherencia alcanzados por otros
donantes del CAD. Estos factores podran utilizarse como gua a la hora de plantear
medidas de mejora, por lo que se sintetizan incorporando algunas propuestas
adicionales:

Existencia de una voluntad poltica precisa que haga de la coherencia de polticas

para el desarrollo un objetivo deliberado del Gobierno. Ello debera incluir una
clarificacin del concepto en el seno de las diferentes Administraciones implicadas
y la creacin de una unidad responsable de velar por la coherencia de polticas
para el desarrollo con un rango suficiente como para poder influir, en primer lugar,
en los diferentes Ministerios y, progresivamente, en las Comunidades Autnomas
en aquellos mbitos de su competencia. Todo ello sin descuidar el papel
dinamizador de los puntos focales, ya que la coherencia de polticas para el
desarrollo ha de ser una responsabilidad compartida y a la vez especfica para cada
uno de los agentes implicados.
Definicin de una poltica de desarrollo slida y con peso en la agenda pblica, lo
cual implica un importante esfuerzo de comunicacin, sensibilizacin y educacin
para el desarrollo. Tambin implicara replantearse cul es la mejor ubicacin
institucional para esta poltica.
Posesin de capacidades analticas suficientes para identificar en qu grado otras
polticas afectan a los objetivos de desarrollo. Lo cual requiere que la
Administracin cuente con personal suficiente, que reciba una capacitacin
adecuada y que mantenga una relacin continua con centros de estudios
especializados.
Existencia de mecanismos formales mediante los cuales los problemas
relacionados con la coherencia se identifiquen y se debatan entre los diversos
departamentos afectados, incluyendo criterios para resolver los potenciales
conflictos de intereses.

91

Presencia de mecanismos informales de dilogo entre responsables de distintos

departamentos y, en su caso, de la sociedad civil.
Existencia de una sociedad civil (ONGD y centros de estudio) con capacidad de
anlisis e incidencia en los procesos de decisin poltica.
Ejercicios sistemticos de evaluacin para detectar mbitos de mejora y buenas
prcticas.

10.5. Volumen de ayuda, vas de canalizacin y asignaciones

10.5.1. Volumen de AOD y su peso relativo respecto a la RNB

Asegurar un crecimiento sostenido de la AOD, estableciendo una hoja de ruta a

medio plazo que permita ir acompasando los incrementos con las capacidades del
sistema y que ofrezca un marco de estabilidad suficiente para la adopcin y la
materializacin de las decisiones estratgicas.
Para ello, es fundamental asegurar un acuerdo de mnimos entre las distintas
fuerzas polticas, pero tambin al interior del Gobierno, especialmente en lo que
respecta al Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas.

10.5.2. Concentracin geogrfica y temtica

Asegurar una mayor adecuacin entre los marcos estratgicos y las capacidades y
recursos disponibles, las potenciales ventajas comparativas, y los pases y
organismos internacionales con los que trabaja la Cooperacin Espaola. Ello
exige seguir avanzando en la concentracin y en la implantacin de los enfoques
diferenciados, as como minimizar las aportaciones fragmentadas que responden
a circunstancias coyunturales.
Con el fin de asegurar un mayor impacto y reducir los costes de gestin, si la
AOD no pudiera crecer a un ritmo razonable, parecera conveniente focalizar an
ms el nmero de pases y organismos prioritarios receptores de ayuda, en
dilogo con los pases socios y con otros donantes. Ello no implica renunciar a
mantener otro tipo de relaciones de cooperacin que no requieran grandes
inversiones econmicas con socios que la Cooperacin Espaola considere
estratgicos, en la lnea ya iniciada con los Acuerdos de Nueva Generacin.

92

Sin perder de vista la necesidad de un enfoque intersectorial, se requiere una

mayor especializacin y concentracin temtica, combinando la demanda de los
pases con la oferta en aquellos mbitos en los que la Cooperacin Espaola
pueda aportar un mayor valor aadido.

10.5.3. Cooperacin multilateral

Junto a las recomendaciones incluidas en la evaluacin de la estrategia multilateral, se
plantean las siguientes propuestas:

Revisar y fortalecer la orientacin estratgica de la cooperacin multilateral, de

manera que se cuente con una posicin como Estado, slidamente construida y
claramente comunicada a los diferentes actores espaoles y a los socios
internacionales de la cooperacin multilateral.
En base a lo anterior, partir del documento de priorizacin elaborado y combinar
criterios polticos, estratgicos y tcnicos para revisar de manera peridica la
accin de los OMUDES priorizados, involucrando a todas las unidades
implicadas, en aras de contar con pautas claras para la seleccin, concentracin y
tipos de contribuciones a los organismos. Ello contribuira tambin a reducir el
distanciamiento entre la conceptualizacin inicial de los primeros MAE y su
implementacin posterior.
Mejorar la complementariedad y sinergias entre la cooperacin multilateral y
bilateral, aprovechando las ventajas comparativas y la experiencia de la
Cooperacin Espaola.
Asegurar una dotacin suficiente de los equipos de AECID (sede y OTC),
SGCID y REPER y fortalecer las capacidades tcnicas y administrativas de las
diferentes unidades encargadas del seguimiento estratgico, tcnico y
administrativo de la cooperacin multilateral, incluyendo los fondos canalizados
a travs de la Unin Europea.
Establecer mecanismos de coordinacin en sede y desarrollar un marco de
funciones y competencias para todos los actores clave del sistema en sede y
terreno que delimite su marco de actuacin y aclare su papel en la cooperacin
multilateral.
Reactivar el FONPRODE donacin como instrumento de financiacin de
organismos multilaterales de desarrollo y adaptar la normativa aplicable a las
subvenciones de poltica exterior a las condiciones de cooperacin con

93

organismos internacionales, especialmente con aquellos pertenecientes al sistema

de las Naciones Unidas.

Seguir promoviendo iniciativas conjuntas con otros donantes para el

seguimiento, evaluacin y rendicin de cuentas de los OMUDES y promover un
mayor aprovechamiento de esfuerzos multilaterales de seguimiento y evaluacin
como MOPAN.
Articular entre la Unidad de Funcionarios Internacionales del MAEC, el
Departamento de Cooperacin Multilateral de AECID y otras unidades
competentes una estrategia para incrementar y mejorar la presencia de nacionales
espaoles en el sistema de Naciones Unidas.
Impulsar una poltica de comunicacin ms activa hacia la sociedad espaola
acerca de la cooperacin multilateral para el desarrollo, en colaboracin con los
organismos socios de la Cooperacin Espaola.

10.5.4. Cooperacin financiera y FONPRODE

Para mejorar el desempeo del FONPRODE, se sugieren las siguientes medidas:

Tomando como punto de partida el recientemente elaborado marco de actuacin

de la cooperacin financiera reembolsable de la Cooperacin Espaola, acotar las
prioridades estratgicas del FONPRODE y desarrollar pautas concretas de
actuacin para las diferentes temticas y contextos geogrficos.
Incluir en el presupuesto del FONPRODE la posibilidad de realizar operaciones
de carcter no reembolsable y modular la posibilidad de impacto en dficit.
Simplificar y las tareas de gestin del FONPRODE, estableciendo una
delimitacin clara de las responsabilidades y competencias para no fragmentar y
ralentizar su ejecucin.
Dotar al FONPRODE de un mayor nmero de tcnicos especialistas en sede y
terreno y desarrollar esquemas de formacin flexibles y adaptados, lo que
permitira reforzar las capacidades de gestin y reducir en el medio plazo el
nmero de servicios externalizados en la actualidad.
Establecer una estrategia de comunicacin activa dirigida tanto al personal de la
Cooperacin Espaola como a un pblico ms amplio, explicando la actividad y
resultados del FONPRODE y los distintos instrumentos a travs de los que opera.

94

10.5.5. Fondo de Cooperacin para Agua y Saneamiento (FCAS)

Reforzar las capacidades del Fondo y adecuar su marco procedimental de

actuacin.

10.6. Organizacin institucional y gestin

10.6.1. Recursos humanos
Para superar las limitaciones que impone el actual modelo de personal cabran tres
opciones principales: transitar hacia un modelo de personal funcionario en el exterior,
incluir al grueso de la Agencia en el rgimen laboral o generar pasarelas efectivas que
permitan una mayor movilidad en un modelo mixto. En todo caso, se sugieren las
siguientes medidas:

Adecuar la estructura global de personal a las necesidades estratgicas de la

AECID y la SGCID.
Asegurar la movilidad entre sede y terreno y la carrera profesional.
Revisar los perfiles de los puestos para promover una mayor especializacin y
ajuste a las necesidades, con la posibilidad de crear puestos de estructura en el
exterior para cuyo desempeo se deban acreditar conocimientos especficos en
ciertas materias: cooperacin financiera, accin humanitaria, evaluacin, etc.
Revisar los procedimientos de seleccin y movilidad del personal laboral de alta
direccin en terreno.
Mejorar las condiciones laborales del personal en el exterior, especialmente en
los pases con mayor caresta de vida, y equiparar los complementos en sede a los
de otros Ministerios.
Establecer algn sistema de gestin por objetivos y evaluacin del desempeo
profesional.
Reforzar la formacin continua, incluyendo cursos de induccin peridicos para
asegurar que todo el personal que se incorpora a la organizacin o a un puesto
nuevo sea capaz de integrarse rpidamente en sus nuevas funciones.

95

10.6.2. Procedimientos

Dotar a la AECID de los medios informticos necesarios para asegurar el

seguimiento de las intervenciones y una mejor gestin de la informacin.Seguir
generando de manera centralizada manuales de procedimientos y modelos que
faciliten la gestin, que se actualicen peridicamente y se acompaen de acciones
formativas, Adems de evitar la disparidad de criterios entre unidades, tanto en
sede como en terreno, se contribuira con ello a facilitar la gestin y justificacin
de los recursos por las contrapartes de la Cooperacin Espaola.
Establecer un sistema unificado de gestin documental de la AECID que facilite
el acceso compartido a informacin bajo estndares documentales homologados.
Este sistema debera garantizar el acceso de todos los actores implicados a los
datos esenciales sobre la Cooperacin Espaola, incluyendo a las Embajadas, las
Misiones ante los organismos y la SGCID.
Asegurar una mayor previsibilidad de los fondos, lo cual est ntimamente ligado
con las mejoras en la planificacin y el seguimiento.
Establecer de manera ms clara en las resoluciones de concesin de subvenciones
de poltica exterior las obligaciones de los beneficiarios, el rgimen de
modificacin de la subvencin en sus diferentes elementos, el contenido que
debern tener los informes de seguimiento y finales, etc. Acompaar las
resoluciones de una nota explicativa de todo el proceso en un idioma que resulte
comprensible para los beneficiarios de las subvenciones.
Modificar la Ley General de Subvenciones y el Real Decreto 794/2010. En lo
que respecta a las subvenciones de poltica exterior, convendra aclarar el
alcance de la expresin Estado, admitir la utilizacin de las lenguas oficiales de
los pases socios en las resoluciones de concesin, de manera que los
beneficiarios de las mismas puedan tener un conocimiento claro de las
obligaciones que estn contrayendo; facilitar la reinversin de recursos sobrantes;
flexibilizar la exigencia de intereses de demora, permitiendo su exencin en
determinados casos; definir de manera ms precisa qu puede entenderse por
ejecutar y acreditar segn su propia normativa; flexibilizar los supuestos de
modificacin de las subvenciones, en especial en relacin a los plazos de
ejecucin; establecer un rgimen de flexibilidad discrecional de cara a la
justificacin basado en principios como la equidad y la buena fe, sobre todo
cuando por causas atribuibles a la Administracin se pida la justificacin con
mucho tiempo de retraso, se constate la dificultad objetiva de subsanar debido al

96

tiempo transcurrido o a las condiciones de ejecucin de los proyectos, se acredite

la autorizacin tcita de modificaciones por parte de la Administracin, etc.

Ampliar la utilizacin de los desembolsos por tramos a medida que avanza la

ejecucin, de manera similar a como hace la Comisin Europea.
Una solucin para reducir la carga administrativa de las OGND en las
subvenciones en concurrencia competitiva podra ser la generalizacin de la
justificacin mediante una auditora, que podra pagarse con cargo a la propia
subvencin, precisando en la correspondiente orden de bases el contenido que
debera tener esa auditora, de manera que se facilitasen tanto su desarrollo como
la actividad de comprobacin de la Administracin. Este sistema podra
acompaarse de un control ms exhaustivo por muestreo, incluyendo visitas a los
proyectos. Al mismo tiempo, debera ponerse un mayor nfasis en la justificacin
tcnica de los resultados obtenidos.
Clarificar la regulacin de los libramientos de pagos a justificar en el exterior.
Consolidar los procedimientos de coordinacin que se vienen impulsando para
que las diferentes unidades de gestin econmica ubicadas en las Direcciones de
la AECID trabajen conforme a las pautas y directrices establecidas por el
Departamento de Gestin Econmica.
Seguir reforzando la formacin en materia legal y administrativa del personal
directivo y del personal con funciones de administracin y contabilidad en el
exterior, como paso previo a una mayor delegacin de responsabilidades.
Establecer en los servicios centrales una unidad especializada en el
asesoramiento sobre los procedimientos al conjunto de la organizacin,
especialmente en temas que requieren una tramitacin especfica, como la
cooperacin delegada.

10.6.3. Estructura institucional

Revisar el modelo de relacin orgnica y funcional entre la SGCID y la AECID,

asegurando una nica direccin estratgica y ejecutiva y reforzando el rango y las
capacidades de las unidades responsables de la planificacin, la coherencia de
polticas y la evaluacin.

97

Modificar el rgimen jurdico de la AECID por medio de una ley especfica que
responda a sus especiales caractersticas y que le permita dotarse de un modelo
de gestin econmica y de personal ms flexible.
A la luz del carcter universal de la nueva agenda de desarrollo sostenible, y en el
marco del principio de unidad de accin en el exterior, reflexionar sobre la
adscripcin de la Agencia y adecuar su estructura interna a las nuevas
necesidades, promoviendo una visin y actuacin ms integradas entre las
distintas Direcciones en base al principio de diferenciacin.
Seguir estableciendo unidades horizontales que potencien el trabajo en red y que
contribuyan a generar una mayor integralidad, coordinacin interna y coherencia
en la actuacin del organismo, tanto en sede como en las relaciones entre sede y
terreno.

10.7. Resultados, conocimiento, transparencia y rendicin de cuentas

10.7.1. Gestin para resultados

Definir de manera ms clara los resultados estratgicos a los que pretende

contribuir la Cooperacin Espaola.
Consolidar la implantacin del sistema de gestin para resultados en la AECID.
Fomentar una cultura de resultados en el conjunto de la organizacin, asegurando
que se maneja un lenguaje comn, que el personal adquiere las capacidades
necesarias y que mejoran el diseo, el seguimiento y la evaluabilidad de las
intervenciones.
Seguir avanzando en la aplicacin efectiva de los enfoques transversales.

10.7.2. Evaluacin

Reforzar las capacidades de evaluacin del sistema.

Seguir incrementando la calidad de las evaluaciones.

Poner un mayor foco en los resultados, sin descuidar el aprendizaje derivado del
anlisis de los procesos.

98

Agilizar los procesos de licitacin.

Continuar fortaleciendo una cultura de evaluacin en el conjunto del sistema, lo
cual no slo implica a la Divisin de Evaluacin, sino que requiere de un
liderazgo comprometido con el aprendizaje y la rendicin de cuentas, incluyendo
la consolidacin del sistema de respuesta de gestin.

10.7.3. Gestin del conocimiento

Establecer una visin clara de lo que se entiende por gestin del conocimiento y
de lo que se espera con ella que vertebre el conjunto de iniciativas.
Mejorar la gestin de la informacin y la sistematizacin de los procesos y las
experiencias, como soporte bsico para una mejor gestin del conocimiento.
Generar incentivos para fomentar una cultura organizativa que fomente el
aprendizaje continuo, el intercambio de conocimientos y la innovacin.
Mantener el impulso de las iniciativas que se han puesto en marcha en los
ltimos aos y que todava no estn consolidadas (redes sectoriales,
Intercoonecta, etc.)
Reforzar la investigacin, la innovacin y los estudios sobre y para el desarrollo.

10.7.4. Comunicacin, sensibilizacin y educacin para el desarrollo

Reforzar las unidades de Comunicacin y Educacin para el Desarrollo.

Elaborar una estrategia de comunicacin e implicar activamente en su ejecucin
al conjunto de la organizacin. La comunicacin, como la evaluacin, ha de
pensarse desde que se conciben las intervenciones y no como una etapa final.
Seguir incrementando la transparencia, proporcionando ms informacin sobre
las intervenciones y sus resultados.
Fomentar el debate pblico, ms all de la comunidad del desarrollo, como parte
de la sensibilizacin y la rendicin de cuentas.

99

Actualizar la Estrategia de Educacin para el Desarrollo en funcin de los

resultados de su evaluacin.

10.8. Accin Humanitaria

Incrementar el presupuesto destinado a accin humanitaria, manteniendo una

horquilla presupuestaria de entre el 7% y el 10% respecto al conjunto de la AOD.
Reforzar y consolidar la estructura de la OAH en sede y terreno, facilitando la
incorporacin de profesionales de este mbito y la movilidad entre sede y
terreno.
Reducir y ajustar a las necesidades la carga administrativa de los convenios de
emergencia. Diversificar los instrumentos de financiacin de ONG espaolas con
objetivos humanitarios.
Evaluar y actualizar la Estrategia de Accin Humanitaria, manteniendo y
reforzando los avances de los ltimos aos: programacin ms estratgica,
diplomacia humanitaria y respuesta a emergencias ms pertinente, reactiva y
coordinada, tanto a nivel estatal como con la UE y NNUU.
Consolidar el enfoque de resiliencia y la vinculacin entre accin humanitaria,
reconstruccin y desarrollo.
Mejorar la comunicacin sobre el trabajo humanitario ms all de las crisis y
emergencias mediticas.

100

ANEXO I. MODELOS ORGANIZATIVOS DE LA POLTICA DE

COOPERACIN PARA EL DESARROLLO

La organizacin y gestin de la cooperacin para el desarrollo adopta diferentes

modelos, que responden a las tradiciones administrativas de los diferentes pases y a
planteamientos ideolgicos o estratgicos. Por consiguiente, estos modelos han ido
variando a lo largo del tiempo, aunque es importante tener en cuenta que se trata en
todo caso de sistemas complejos, en los que el cambio en una de las partes tiene
repercusiones sobre el conjunto.
El CAD (2009) ha identificado cuatro tipologas principales de modelos organizativos
de la poltica de cooperacin para el desarrollo:
Modelo 1: Aunque pueda existir una marca (NORAD, DANIDA) la cooperacin
para el desarrollo est integrada en las diferentes unidades y departamentos del
Ministerio de Asuntos Exteriores, que es responsable tanto del establecimiento de la
poltica como de su ejecucin (Dinamarca, Eslovenia, Noruega y Polonia).
Modelo 2: La cooperacin para el desarrollo se gestiona desde un departamento
especfico situado dentro del Ministerio de Asuntos Exteriores o de un Ministerio
mayor que incluye las competencias de poltica exterior y comercio internacionalque es responsable tanto de establecer la poltica como de su ejecucin (Australia,
Canad, Eslovaquia, Finlandia, Grecia, Irlanda, Nueva Zelanda, Pases Bajos,
Portugal y Suiza).
Modelo 3: Un Ministerio -por lo general el de Asuntos Exteriores- tiene la
responsabilidad de establecer la poltica de desarrollo y una o varias agencias
separadas incluyendo bancos de desarrollo, agencias gestoras y otras frmulas- es
responsable de la implementacin (Alemania, Austria, Blgica, Corea del Sur,
Espaa, Estados Unidos, Francia, Islandia, Italia, Luxemburgo, la Repblica Checa y
Suecia).
Modelo 4: Un Ministerio o agencia especfico es responsable del establecimiento de
la poltica de desarrollo y de su ejecucin (Reino Unido).
Un estudio reciente del Overseas Development Institute (Faure, Long y Prizzon,
2015) concluye que los pases con una mayor integracin de las funciones de
planificacin y ejecucin (modelos 1 y 4) tienen un mejor desempeo tanto en
trminos cuantitativos (% de AOD sobre la RNB) como cualitativos (Aid Quality

101

Index, Quality of Official Development Assistance Assessment y Commitment to

Development Index).
Las ventajas y limitaciones de los diferentes modelos se presentan en la tabla
siguiente. Ms all de los modelos, un elemento clave es la existencia de un fuerte
liderazgo poltico al ms alto nivel y la capacidad de influencia en el Consejo de
Ministros.

Modelo

Ventajas

Limitaciones

Modelo 1

Mayor coherencia de polticas al interior

del Ministerio responsable (poltica
exterior y en ocasiones comercio
internacional).

Hay mltiples prioridades para un nico

Ministro responsable. Los intereses de
poltica exterior y comercial pueden tener
precedencia sobre los de desarrollo.

Mejor coordinacin entre la toma de

decisiones y la ejecucin y acceso directo
a informacin que puede utilizarse para
el diseo de las polticas.

El personal en terreno suele ser

generalista, con escasa especializacin en
temas de desarrollo.

Al existir una unidad especfica, existe un

menor riesgo de que los intereses de
poltica exterior y comercial se impongan
a los de desarrollo.

El departamento de desarrollo se puede

encontrar aislado respecto al resto del
Ministerio o ser incapaz de atraer
suficiente inters del Ministro por los
temas del desarrollo.

Modelo 2

La unidad responsable cuenta con

conocimiento especializado en materia
de desarrollo.

Modelo 3

Al nivel ministerial es posible lograr una

mayor influencia en otras polticas para
buscar una mayor coherencia.
Al nivel de la agencia, personal
especializado puede concentrarse en la
ejecucin.

Modelo 4

Mandato claro y concentrado en el

desarrollo internacional. Conocimiento
especializado en terreno.
Liderazgo a nivel del Consejo de
Ministros para impulsar la agenda de
desarrollo.
Coordinacin ms fcil de la agenda de
desarrollo, limitando el potencial de
guerras internas de influencias.

102

Los especialistas en desarrollo pueden

recibir escaso reconocimiento y tienen
perspectivas limitadas de carrera
profesional frente al personal generalista
del Ministerio, lo que puede dar lugar a
una mayor rotacin y prdida de
conocimiento.

La multiplicidad de actores puede

dificultar el trabajo conjunto, tanto en el
Gobierno como en los pases, lo que
requiere un mayor esfuerzo de
coordinacin entre planificadores y
ejecutores.
Asegurar la coherencia de polticas para el
desarrollo en el conjunto del Gobierno
requiere una fuerte coordinacin con
otros Departamentos y autoridad para
influir en una agenda de gobierno
integral.