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pblicas
Para un Mxico prspero e incluyente
Csar Camacho
Presidente del Comit Ejecutivo Nacional
del Partido Revolucionario Institucional
Ivonne Ortega Pacheco
Secretaria General del Comit Ejecutivo Nacional del
Partido Revolucionario Institucional
Adrin Gallardo
Presidente de la Fundacin Colosio, A.C.
Luis Vega Aguilar
Secretario de Finanzas y Administracin
del Comit Ejecutivo Nacional
del Partido Revolucionario Institucional
ndice
Polticas pblicas para un
Mxico prspero e incluyente
Presentacin
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Captulo 1
Poltica industrial, competitividad y
productividad
Sesin de la Red de Polticas Pblicas para un Mxico
Prspero e Incluyente, en su captulo de poltica industrial,
competitividad y productividad
Fundacin Colosio, A.C.
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Captulo 2
Un Mxico de oportunidades para las
nuevas generaciones
Hacia un Mxico de oportunidades para los jvenes que
no estudian y no trabajan: alternativas de educacin,
capacitacin y empleo
Fundacin Colosio, A.C.
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Captulo 3
Salud de calidad para todos
Estudio comparado sobre las reformas a los sistemas de
salud para alcanzar la cobertura universal
Fundacin Colosio, A.C.
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Captulo 4
Por una equidad sustantiva de gnero
El empoderamiento de la mujer
Rosario Robles Berlanga
301
Captulo 5
Por un Mxico en paz, con justicia
y desarrollo
Medidas por la paz, la unidad y la justicia
Jorge Carlos Hurtado Valdez
Presentacin
En 2014, el PRI, a travs de la Fundacin Colosio, A.C., puso en marcha
diversos programas con el objetivo de generar propuestas de poltica
pblica que potencien los alcances y beneficios de las reformas
transformadoras impulsadas por el Presidente de la Repblica, Enrique
Pea Nieto, y aprobadas por legisladores federales y locales. En
este volumen se recogen las aportaciones de expertos, acadmicos,
empresarios, funcionarios pblicos, legisladores federales y locales de
diversos partidos y representantes de organizaciones civiles en torno
a temas cruciales de poltica pblica para transitar de las reformas
legislativas a la implementacin eficaz de polticas pblicas.
Con esa conviccin, se presenta el libro Polticas Pblicas para
un Mxico Prspero e incluyente que contiene una seleccin de
investigaciones, ensayos y conferencias de especialistas y protagonistas
de las transformaciones que hoy vive nuestro pas.
El primer captulo de este volumen consta de una compilacin de
conferencias y ponencias dictadas por acadmicos, especialistas del
sector pblico y privado y legisladores federales, en el marco de la
Red de Polticas Pblicas, en su captulo de poltica industrial. En este
apartado se detallan propuestas de poltica pblica a partir de un anlisis
objetivo de la situacin actual en la que se encuentra Mxico en materia
de poltica industrial, productividad y competitividad.
Csar Camacho
Presidente del CEN del PRI
Adrin Gallardo
Presidente de la Fundacin Colosio, A.C.
Captulo 1
Poltica industrial, competitividad
y productividad
Sesin de la Red de Polticas Pblicas para un Mxico
Prspero e Incluyente, en su captulo de poltica industrial,
competitividad y productividad
Fundacin Colosio, A.C.
Los queretanos tienen fundadas razones para sentirse orgullosos de sus logros. En
buena medida, esos logros son producto de que Quertaro cuenta con trabajadores bien
calificados, con empresarios visionarios y determinados a tomar riesgos y a ponerse a
la vanguardia frente a los retos de una economa global, pero tambin, y lo decimos
con el mayor de los reconocimientos, porque Quertaro cuenta, y as lo confirman
consistentemente todo los estudios de opinin, con uno de los Gobernadores mejor
evaluados de todo el pas. En todo ello, ustedes - los queretanos - son un autntico
ejemplo nacional a seguir. Por eso, para la Fundacin Colosio es un honor trabajar mano
con mano con dos polticos de resultados como lo son Tonatiuh Salinas, presidente
del PRI en Quertaro, y mi amigo Antonio Meja, Presidente de la Fundacin Colosio
en Quertaro, para instalar y arrancar hoy, precisamente aqu, la Red de Polticas
Pblicas para un Mxico Prspero e Incluyente, en su captulo de poltica industrial,
competitividad y productividad.
Como ustedes saben, la Fundacin Colosio es un espacio abierto y plural para el
anlisis, el debate informado y la formulacin de propuestas que contribuyan al desarrollo
de Mxico; en otras palabras, la misin central de la Fundacin Colosio es servir de
puente entre la poltica de ideas y la poltica de accin. Con esa conviccin ponemos
en marcha este ejercicio de la red de polticas, cuyo objetivo principal es convocar,
en torno a diversos temas de gran relevancia en la agenda nacional, a especialistas,
legisladores, funcionarios de los tres rdenes de gobierno, empresarios y actores de
la sociedad civil y de la clase poltica del ms diverso signo partidario, para identificar
juntos los consensos y construir una agenda comn hacia adelante en favor de Mxico,
por encima de cualquier color poltico.
*Exposicin de motivos pronunciada por Adrin Gallardo durante la instalacin de la Red de Polticas
Pblicas, en su captulo de poltica industrial, competitividad y productividad, el sbado 14 de junio de
2014, en el Centro de Congresos de Quertaro, Quertaro.
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Hoy, bien sabemos, lo pblico es mucho ms que lo gubernamental, por ello el mejor
gobierno no basta para resolver problemas sociales complejos, requerimos ensanchar
los canales de participacin de una vigorosa sociedad civil organizada para incluir la voz
de los actores directamente responsables en el diseo, implementacin y evaluacin
de polticas pblicas. De eso se trata precisamente este ejercicio de la Red de Polticas
Pblicas, donde ms que un encuentro de especialistas, de empresarios, de legisladores
federales y locales de diversos partidos, de lo que se trata es que sea ste el punto de
partida de una agenda que juntos podamos enriquecer, y a travs de ella, involucrar a
ms actores con el mismo propsito.
Por qu iniciar con un captulo de poltica industrial? Durante muchos aos
la visin dominante en los crculos gubernamentales y acadmicos era que la mejor
poltica industrial era que no hubiera poltica industrial. La experiencia internacional y
el caso mismo de Mxico confirman que se trata de una visin equivocada. Basta ver
los resultados de las ltimas dcadas: en 30 aos, mientras que China creca a tasas en
promedio anual cercanas al 10 por ciento, o Corea del Sur a tasas por encima del 6 por
ciento, en Mxico apenas lo hicimos a tasas apenas superiores al 2 por ciento. Y la razn
principal de ese limitado crecimiento econmico es que nuestra productividad ha estado
frenada, de hecho tuvo un crecimiento negativo de 0.7 por ciento en los ltimos 30 aos.
Sin duda, una poltica industrial responsable orientada a la competitividad y con una
visin integral, puede favorecer que aumente la productividad; de ah la importancia de
contar en este encuentro con expertos de la mayor calidad, con representantes de los
ms diversos sectores productivos de muchas regiones del pas, por lo que a todos les
estamos agradecidos. En especial, quiero destacar la generosidad de actores polticos
de primera lnea que militan en distintas formaciones polticas y que hoy nos acompaan,
como el caso del diputado Carlos Garca, tamaulipeco distinguido, miembro del PAN y de
la Comisin de Economa y del diputado Adolfo Orive, del Partido del Trabajo, Presidente
de la Comisin de Competitividad. Tambin quiero agradecer al Secretario de Economa,
Ildefonso Guajardo; al diputado Pedro Pablo Trevio; a Rogelio Garza; a Luis de la Calle;
a Eduardo Represas y a Ren Villarreal, por mencionar a algunos.
En el PRI tenemos claro que ser la primera fuerza poltica no nos hace dueos de
la verdad, y por tanto tenemos que ser humildes para reconocer que si nuestra visin
vale, vale ms la visin amplia de todos. Por ello, nos importa mucho valorar todas las
propuestas, no en funcin del color poltico que las propone, sino en funcin de que le
sirvan a Mxico.
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*Discurso pronunciado por Csar Camacho durante la instalacin de la Red de Polticas Pblicas, en
su captulo de poltica industrial, competitividad y productividad, el sbado 14 de junio de 2014, en el
Centro de Congresos de Quertaro, Quertaro.
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Dos, que tenga una clara orientacin hacia el desarrollo regional, para moderar los
grandes desequilibrios que hoy existen y aprovechar el enorme potencial de nuestras
regiones;
Tres, que afiance la integracin de cadenas globales de valor, para tomar ventaja de
nuestras fortalezas;
Cuatro, que sea socialmente incluyente para reducir la pobreza y la desigualdad con
un enfoque productivo;
Cinco, que se construya e implemente con amplia participacin de todos los actores
involucrados, poniendo en prctica los modelos ms avanzados de la nueva gobernanza.
Con esta conviccin, quienes militamos en el PRI, y pido analizar estos puntos a
quienes militan en cualquier fuerza poltica, queremos respaldar la decisin del Gobierno
de la Repblica de otorgar a la poltica industrial un papel central en la estrategia de
desarrollo, y saludamos la exposicin y el compromiso de otros actores polticos para
seguir construyendo amplios acuerdos, con o sin lo que formalmente se ha llamado el
Pacto por Mxico.
Hoy se confirma en este encuentro, atendiendo pues a slidos principios y valores,
pero con un buen agregado de pragmatismo, que el Gobierno de la Repblica est
logrando entrar en el crculo virtuoso del fortalecimiento de la economa por medio de la
accin eficaz del Estado.
Mxico est demostrando que s es posible un diseo institucional y legal donde
la Nacin gane sin derrotar a nadie, liberalismo econmico con compromiso social y el
ejercicio democrtico del poder; ese es el rostro de Mxico, mucho ms que un pas,
una nacin solidaria y con aspiraciones de grandeza que, sin entrar en contradiccin,
reivindica lo mejor de nuestro pasado y se proyecta hacia el futuro asumindose liberal,
social y democrtica.
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Estar este da con ustedes, siendo convocado por nuestro partido y nuestro presidente
Csar Camacho, es un privilegio. Igual lo es atender la convocatoria que hace Adrin
Gallardo desde la Fundacin Colosio, A. C., que en algn momento me toc presidir en
Nuevo Len. Reconozco el valor de esta amplia convocatoria a todos los sectores de la
sociedad y de escuchar las voces de todas las expresiones polticas.
Agradezco y felicito a Jos Calzada, gobernador de Quertaro, pues es un estado
emblemtico justamente en el tema que hoy nos convoca, ya que ha sido parte de
la transformacin que el pas ha tenido a partir de su incorporacin inteligente en la
globalidad, de hecho, el gobernador comparta con un servidor algunas cifras que reflejan
el xito nacional. El PIB de Quertaro ha crecido 227 por ciento en los ltimos 13 aos;
sus exportaciones suman al da de hoy ms de 8 mil millones de dlares; los parques
industriales se han multiplicado de seis a treinta y la inversin extranjera directa se ha
multiplicado en 200 por ciento.
Reconozco la presencia de los diputados federales que nos acompaan el da de
hoy, en las personas de Pedro Pablo Trevio, Presidente de la Comisin de Presupuesto;
Adolfo Orive, quien preside la Comisin de Competitividad; y al Diputado Carlos Garca,
un elemento fundamental en la Comisin de Economa, gracias por acompaarnos y por
enriquecer este gran dilogo.
Saludo a representantes de organismos internacionales como Rodolfo Minzer,
Oficial de la Sede Subregional de la CEPAL en Mxico, representando a una gran
mexicana que preside este organismo desde Santiago de Chile, Alicia Brcenas; de
igual manera, al sector empresarial en las personas de Carlos Eduardo Represas y
de Jorge Kahwagi; tambin destaco la presencia de presidentes y expresidentes de
*Conferencia Magistral dicatada por Ildefonso Guajardo Villarreal durante la instalacin de la Red de
Polticas Pblicas, en su captulo de poltica industrial, competitividad y productividad, el sbado 14 de
junio de 2014, en el Centro de Congresos de Quertaro, Quertaro.
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Algunas voces en Mxico, que no estaban de acuerdo, decan que bamos a ser
totalmente destruidos porque las potencias que estn hacia el norte tenan una fortaleza
productiva, manufacturera e industrial superior a la mexicana. Sin duda, todos los
miedos estuvieron totalmente distorsionados y hoy nos damos cuenta, a 20 aos de esa
primera decisin, de lo que ha pasado en la conformacin de la estructura econmica
de este pas: hoy el comercio internacional de Mxico se ha multiplicado por siete, hoy
comerciamos 761,000 millones de dlares, pero lo ms importante de esta expansin es
que trae consigo una trasformacin profunda de la geografa econmica mexicana y de
las capacidades productivas nacionales.
Antes de 1994, el 65 por ciento de las exportaciones correspondan al petrleo y a
minerales y slo el 38 por ciento de las exportaciones eran manufacturas. A 20 aos
y 10 tratados despus, nuestras exportaciones se componen en un 83 por ciento de
manufacturas y slo 15 por ciento de minerales y petrleo.
Pero lo ms importante de esta trasformacin es la calidad de la inversin que se ha
centrado en el sector exportador de la economa mexicana.
Hoy, en el contexto del G20, somos la tercera economa mundial con mayor
sofisticacin en nuestras exportaciones del sector manufacturero, slo por debajo de
Alemania y Corea.
Esto quiere decir que cada da, desde hace 30 aos que iniciamos un modelo que
se llamaba maquila, el pas se ha transformado y, si bien, todava tenemos un espectro
amplio de incorporacin de valor en estas nuevas tendencias de cadenas globales de
valor donde, por un lado, tenemos una industria de televisores con muy poco grado de
integracin pero, por el otro lado, tenemos una industria automotriz con un grado de
integracin por encima del 60 por ciento.
En 20 aos hemos firmado 10 Tratados de Libre Comercio con 45 pases del
mundo y estn en proceso de aprobacin el de la Alianza del Pacifico, firmado por el
Presidente Pea Nieto el 10 de febrero, y el de Panam firmado recientemente. Estos
pases representan a ms de mil cien millones de consumidores en el mundo, lo que
nos permite integrarnos de una manera estratgica en el esquema global internacional.
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En este contexto, tambin esta decisin fundamental nos ha llevado a una serie de
convergencias naturales, ejemplo de ello, hoy los consumidores mexicanos cuentan con
bienes y servicios de la calidad que pueden encontrar los consumidores en Amrica del
Norte.
Hoy, los procesos productivos que observan los gobernadores cuando visitan plantas
en el Bajo, en el Norte o en el Occidente, son los mismos procesos productivos de
alta tecnologa que se emplean en otras partes del mundo, pero lo ms importante es
que se est incorporando diseo, talento, e ingeniera mexicana en estos procesos, por
ejemplo, la industria en Quertaro est contratando a casi a 3 mil ingenieros mexicanos
dentro de la estructura de diseo de produccin de General Electric.
De esta manera, llegamos al punto en donde, y ustedes lo descubrirn ms adelante,
se cristaliza la importancia de la estrategia inteligente en materia de poltica exterior.
Hago dos comentarios sobre lo anterior y entro directo al tema de poltica industrial.
El presidente ha sido claro, hemos logrado materializar nuestra estrategia en
Amrica del Norte y hemos logrado relanzar la presencia de Mxico en Amrica Latina
con la Alianza del Pacfico. Esto es importante porque hay sectores de la economa
mexicana que han visto incrementar sus ventas de manera fenomenal en los mercados
latinoamericanos debido a los niveles de crecimiento de algunos de estos pases. Pero
cuando analizamos esa integracin haba una deficiencia, de los 45 pases slo uno,
Japn, era un pas asitico, Mxico haba descuidado una relacin estratgica con Asia
la cual se haba caracterizado por el conflicto ms que por una visin hacia el futuro.
Cuando analizamos a un slo miembro en Asia, por ejemplo China, tenemos una
relacin comercial de 67 mil millones de dlares, ya que les vendemos 7 mil y ellos nos
venden 60 mil. Pero cuando descomponemos esos 60 mil millones de dlares, vemos
que el 92 por ciento son insumos estratgicos que se incorporan en las exportaciones
de Mxico al mundo que nos hacen ms competitivos. Por eso, la importancia que
coment el presidente Csar Camacho sobre cadenas globales de valor. Hoy, aqullos
que somos economistas, cuando analizbamos la balanza de comercio exterior veamos
importaciones y exportaciones, y las importaciones eran malas y las exportaciones eran
buenas. Esa dinmica se ha trasformado en un anlisis global, por qu? porque lo
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Si el nombre del juego, a travs de una poltica industrial sana, es cmo mejorar la
integracin de valor, esa integracin de valor se va a materializar a travs de una serie
de efectos transversales de stas reformas.
Existen tres pilares que constituyen el resurgimiento de la manufactura en Amrica
del Norte y que le da una nueva plataforma al sector manufacturero nacional.
El primero es el gas shale o de lutitas a bajo costo, cuatro dlares o menos por
milln de BTU, esto es, 18 dlares por debajo de lo que cuesta en Asia y 16 dlares
por debajo de lo que cuesta en Europa. Lo anterior le da una ventaja comparativa sin
igual a la manufactura de Amrica del Norte sobre cualquier otra regin del mundo.
Hoy, el Secretario de Economa dedica el 20 por ciento de su tiempo a recibir empresas
extranjeras que estn pensando, y ya lo estn haciendo, en relocalizar sus procesos
productivos hacia Amrica del Norte.
En segundo lugar, tenemos el bono demogrfico. Mientras China est decreciendo
su poblacin en edad de trabajar de aqu al 2050 en aproximadamente 30 por ciento,
Mxico la est incrementado en un 31 por ciento, lo que favorece la integracin
productiva de Amrica del Norte.
Y finalmente, lo ms importante, el pilar de la innovacin. En las relaciones del
presidente Pea con el presidente Obama ha quedado como un eje fundamental
la integracin de los esfuerzos en materia de innovacin. En la base del futuro de la
competencia de la industria de la manufactura est presente justamente la innovacin
que, gracias a las nuevas tecnologas, no es nicho exclusivo de las grandes empresas.
De hecho, existe una gran cantidad de nuevos emprendedores que estamos apoyando
a travs del Instituto Nacional del Emprendedor, que est generando soluciones
productivas y de mercado de una manera eficiente y que permite exportar a ms
pequeas y medianas empresas manufactureras de Mxico. As que sobre esa base, el
futuro, sin duda, es brillante para la manufactura en Amrica del Norte y es un proceso
que podemos consolidar.
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Poltica industrial:
un enfoque sistmico*
Ren Villarreal Arrambide
Doctor en Economa por la Universidad de Yale
Ha sido muy grato estar en esta reunin, quiero agradecerle al Doctor Cesar Camacho y
especialmente a Adrin Gallardo. Ahora que vena platicando con el gobernador y viendo
la ciudad de Quertaro me record que en el ao de 1985 hicimos el Plan Industrial
y de Comercio Exterior. En este plan hablbamos de las 15 ciudades intermedias que
deban de apuntalar y ser factor en el crecimiento de Mxico adems de Monterrey,
Guadalajara y el Distrito Federal, entre ellas se encuentra Quertaro. Ver a esta ciudad
que ya est en el proceso de las mento-facturas (llamo mento-facturas a la industria
de conocimiento) ha sido muy grato.
Por qu la industria es fundamental para el desarrollo?
Porque es el detonador del crecimiento debido a todos los encadenamientos que
tiene, presenta economas de escala, genera la mayor dinmica de innovacin, crea
empleos de mayor calidad y propicia mejores salarios. Por eso, el motor industrial
manufacturero es fundamental, porque tiene todos estos elementos que estn presentes
en el desarrollo.
La estrategia para promover el desarrollo tiene que basarse en un modelo de
exportacin articulada por cadenas productivas que generen un mayor valor agregado.
Es necesario transitar de la manufactura de ensamble a la manufactura integral y a la
mento-factura. Por qu a la manufactura integral? Porque primero necesito integrar
lo que tengo y luego pasar a etapas ms avanzadas.
* Extracto de la ponencia impartida por Ren Villarreal Arrambide en el pnel Politica Industrial y
Competitividad, en el marco de la Red de Polticas Pblicas, en su captulo de poltica industrial,
competitividad y productividad, el sbado 14 de junio de 2014, en el Centro de Congresos de
Quertaro, Quertaro.
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Democratizar la alta
productividad*
Luis de la Calle
Director General de De la Calle, Madrazo, Mancera, S.C.
Aprecio mucho que la Fundacin Colosio, A.C. me haya invitado para compartir con
ustedes algunas reflexiones sobre competitividad, poltica industrial, crecimiento y
posibilidades para Mxico.
Tonatiuh Salinas nos deca que el desarrollo es endgeno, en el fondo quiere decir
que es consecuencia de una decisin producto de la voluntad de desarrollarse; es decir,
no es exgeno, es como cuando nos dice un nio: mam se cay el florero, ste no
se cay slo, la cada es producto de que nosotros contribuyamos a que se den las
condiciones para que suceda. El desarrollo solamente se va a dar si nosotros estamos
dispuestos a asumir el costo que implica hacerlo, porque la otra caracterstica de la
endogeneidad del desarrollo es que cuesta. Si no estamos dispuestos a asumir el costo,
a invertir en l, entonces este no se va a dar.
Si Mxico hace lo correcto en los prximos 30 aos, la economa mexicana puede
ser una de las ms grandes del mundo, sin duda. Lo deca el Secretario Guajardo,
tenemos, quizs, el mejor perfil demogrfico para 2030 y 2040 con relacin los pases
de mayor tamao.
Si una empresa grande quisiera participar en el mercado mexicano, tendra que
tomar una decisin de dos formas, podra pensar valdr la pena participar en una de
las economas ms grandes del mundo y hacer un compromiso para hacerlo el ao 29 o
hacerlo hoy? Si lo hace en el ao 29, corre el riesgo de llegar demasiado tarde, si lo hace
hoy, corre el riesgo de llegar demasiado temprano.
* Extracto de la ponencia impartida por Luis de la Calle en el pnel Politica Industrial y Competitividad,
en el marco de la Red de Polticas Pblicas, en su captulo de poltica industrial, el sbado 14 de junio
de 2014, en el Centro de Congresos de Quertaro, Quertaro.
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La poltica industrial debe estar dirigida, entonces, a todo aquello que conlleve a un
incremento del rendimiento esperado y a una reduccin de los riesgos que enfrenta ese
proyecto de inversin. Si el rendimiento es simplemente la diferencia entre el valor y
el costo del producto, entonces la poltica industrial, desde mi punto de vista, debe ser
todo aquello que incremente el valor de lo que produzco, todo aquello que disminuya el
costo con que lo produzco y que contribuya a que exista un menor riesgo de operacin, a
fin de optimizar los costos y realizar con xito la venta del producto o del servicio final.
Finalmente, lo anterior tiene que basarse en la innovacin, entendida como el
desarrollo tecnolgico incorporado en los procesos productivos para satisfacer las
necesidades y preferencias del consumidor y no como el desarrollo tecnolgico per se.
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Un modelo alternativo
para crecer*
Adolfo Orive Berlinguer
Diputado Federal por el Partido del Trabajo
y Presidente de la Comisin de Competitividad
de la Cmara de Diputados
Muchas gracias, buenas tardes a todas y todos ustedes. Muchas gracias, en particular,
a Cesar Camacho y Adrin Gallardo, por invitarme.
Lo que les voy a decir el da de hoy, es producto de lo que la Comisin de
Competitividad, que presido en la Sexagsima Segunda Legislatura, termin de elaborar
hace casi un ao. El 4 de julio del 2013, la iniciativa que presentbamos para reformar
los artculos 25 y 26 de la Constitucin fue entregada a la Mesa Directiva de la Comisin
Permanente del Congreso de la Unin, con el objeto de que pudiera ser dictaminada.
En la exposicin de motivos de la ley, decamos nosotros lo siguiente: no hay otra
manera ms que decir que el modelo econmico instrumentado en Mxico desde hace
venti tantos aos, casi 30 aos es un fracaso, ha crecido la economa anualmente a solo
2.4%, la productividad ha descendido anualmente a una tasa de -0.7 anual, es decir, la
productividad de la economa ahorita es inferior a lo que era en 1980, se ha incrementado
el desempleo, se ha incrementado la economa informal, se ha incrementado el nmero
de ninis, perdn, que use esa palabra pero ya todo el mundo la conoce, y obviamente
se ha incrementado la pobreza, no atendemos las necesidades del bono demogrfico
que es de un milln doscientas mil personas que buscan empleo cada ao.
Segundo punto, s, se quintuplic la exportacin pero nadie ha dicho que tambin
se quintuplic la importacin, les voy a poner un ejemplo del 2012: las 6257 empresas
maquiladoras manufactureras de exportacin, exportaron 195 mil millones de dlares,
de los cuales, 156 mil fueron importados, es decir, solo agregamos valor para las
maquiladoras en un 19%.
* Extracto de la ponencia impartida por Adolfo Orive Berlinguer en el pnel Productividad y Crecimiento
Econmico, en el marco de la Red de Polticas Pblicas, en su poltica industrial, competitividad y
productividad, el sbado 14 de junio de 2014, en el Centro de Congresos de Quertaro, Quertaro.
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Cuatro, tenemos que cambiar los incentivos que, desde hace 40 aos, enfrentan
las 3257 empresas maquiladoras para que generen sus cadenas de valor en territorio
nacional y trasladen sus proveedores a territorio nacional. Simplemente para darles
un ejemplo: 256 mil millones de dlares fueron en 2012 a los proveedores de estas
empresas, si se invirtieran en Mxico estaramos multiplicando por ocho veces el
promedio de inversin extranjera directa en nuestro pas, que es de 20 mil millones
de dlares. Cambiaramos totalmente la naturaleza de nuestra balanza comercial de
una deficitaria a una superavitaria y, sobre todo, desarrollaramos la economa interna,
generaramos empresas competitivas y exportaramos mucho mayor valor agregado
mexicano.
Cinco, hay que seleccionar sectores, pero hay que seleccionarlos con 2 criterios. Un
criterio es el temporal, es decir, seleccionarlos con base en suproductividad anual, por
ejemplo que sectores pueden incrementarla en plazos de 5,10, 20 o 30 aos. En segundo
lugar, debemos seleccionar sectores estratgicos que tengan una tecnologa dinmica y
una elasticidad ingreso de sus bienes y servicios elevada.
Sexto eje rector de esta iniciativa, la democratizacin del crecimiento de la
productividad regional. Se tiene que dividir al pas en 2 tipos de regiones, las regiones
donde se pueden instalar las empresas que van a impulsar la economa a corto plazo
y las regiones donde podemos encontrar polos de desarrollo que lo hagan a mediano y
largo plazo y, as, reduzcan la desigualdad no solo sectorial, sino regional que existe en
la productividad.
En ese sentido, con enorme respeto a la Secretara de Economa, yo le dije al
Presidente del Instituto Nacional del Emprendedor (INADEM) que tenamos que construir
regiones econmicas viables que puedan abarcar regiones de estados o estados
completos, para crear zonas estratgicas econmicas que les permitan ser competitivas
y aumentar su productividad.
Y como ya se dijo hace un momento, tenemos que crear sistemas sectoriales y
regionales de innovacin, pero la innovacin tiene que ser aplicada. El problema no slo
radica en dedicar 0.44 por ciento del PIB a la ciencia y tecnologa, el problema es a qu
dedicamos esos recursos, hay que hacerlo para incrementar la productividad.
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No me queda la menor duda que el camino que Mxico ha seguido, desde que decidi
ir por la apertura del TLC hace 20 aos, ha sido totalmente productivo y ha llevado a
Mxico a otro nivel. Las exportaciones y las importaciones han aumentado, lo que ahora
debemos buscar es elevar el valor agregado en todos los sectores, como lo coment el
Secretario de Economa, desde la industria de los televisores, que tienen un 5% hasta
un 66% que tiene la industria automotriz, creo que ah hay un tema convergente en el
que tenemos que trabajar.
Respecto a lo que comenta el diputado de la Comisin de Productividad, creo que
ah es donde debemos de centrar la estrategia, porque como bien dice usted, un tema
en el que debemos trabajar es, precisamente, el alineamiento de la poltica pblica,
por ejemplo: formamos la Comisin Intersecretarial de Innovacin para alinear todos
los esfuerzos que las diversas dependencias del gobierno que venamos haciendo
en materia de innovacin. Identificamos 55 acciones en materia de innovacin en 15
dependencias. Qu es lo que hicimos? Formamos una Comisin donde nos sentamos
con esas dependencias, comentamos lo que estaba haciendo cada una en materia de
innovacin y alineamos las estrategias para que no duplicramos esfuerzos en esta rea.
Entonces, eso nos ha llevado a aplicar de manera ms efectiva los recursos pblicos en
esta materia.
Si tenemos que implementar en un rea una poltica de innovacin para el sector de
las PyMES, que ya lo vea la dependencia que le corresponda. Hay que alinear esfuerzos
y hacer polticas muy puntuales con mediciones, metas y objetivos de cmo podemos ir
incorporando la innovacin transversalmente en todos los sectores del gobierno.
* Extracto de la ponencia impartida por Rogelio Garza Garza en el pnel Politica Industrial y
Competitividad, en el marco de la Red de Polticas Pblicas, en su captulo de poltica industrial,
competitividad y productividad, el sbado 14 de junio de 2014, en el Centro de Congresos de
Quertaro, Quertaro.
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Con esta matriz de poltica industrial tambin vemos a los sectores de manera
horizontal. Son cuatro factores fundamentales en esta matriz que estamos
implementando. El primero es generar un programa de desarrollo de proveedura
nacional y de contenido nacional. Para todos los sectores, estamos implementando
en la Secretara de Economa, en especfico en la Subsecretara que yo encabezo, una
poltica de desarrollo de proveedura nacional a manera de tiros de precisin, creo que
todos los panelistas hemos coincidido en la necesidad de implementar polticas para
impulsar el contenido nacional. Estamos siendo selectivos, ya no es el programa de
desarrollo a proveedores para ver quin llega y se inscribe en el programa. Por ejemplo,
en la industria automotriz, yo voy con Ford, con Chrysler, con General Motors o con
Toyota y le digo, dime quin es tu tier one para poder trabajar directamente con l
hacia bajo de la cadena; por ejemplo, tu tier one es Bosch, a ver Bosch, por qu
no ests contratando empresas mexicanas? Ah, porque mira! S tengo vistas estas 15
empresas, pero esta es muy pequea, nada ms tiene capacidad para producir 1000
piezas y yo requiero 200 millones de piezas. Pues Bancomext, alineemonos, vamos a
darle un crdito a la empresa para que crezca, vamos a incorporar al CONACYT para
que le pongan doctores o maestros para que puedan crecer sus lneas de produccin y
de esa manera atacamos puntualmente a estas empresas que los tier one y los tier
two nos estn mandando. Tiros de precisin, a esta le falta certificacin, traemos a
quien lo certifique o le mandamos quien lo certifique. El cluster automotriz de Nuevo
Len quiere organizar un evento especializado para poder ir a vender piezas a tal lugar, lo
agarramos como cluster y lo organizamos. Ya no abrimos la convocatoria para que llegue
quien quiera ser proveedor de la industria automotriz, no, yo voy y lo busco y lo junto
con quienes ya estn comprando, con los que ya estn decidiendo y, juntos, la empresa
tier one con Economa, elaboramos un plan en el que podamos colaborar y podamos
hacer crecer puntualmente a las empresas que estn a punto de ser proveedoras de
este sector.
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de poltica industrial. para poder competir en las esferas del valor agregado en las que
queremos hacerlo? Este trabajo de la triple hlice es prioritario, y hay muchos ejemplos,
aqu mismo en Quertaro est la Universidad de la Industria Aeronutica para generar
el capital que requiere esta industria al ritmo que est creciendo. Poder generarlo nos
va a permitir que a la industria aeronutica no slo venga Bombardier, como ya vino,
sino que vengan todas las grandes y sigamos haciendo investigacin y desarrollo. El
diputado tambin hizo referencia a la innovacin aplicada,por ejemplo, Corea es uno de
los pases con mayor nmero de patentes por habitante, gracias a la implementacion del
Modelo de la Triple Hlice. En Mxico tenemos que hacerlo en conjunto para impulsar la
innovacin aplicada. Hemos platicado con el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
(CONACYT) y con el Sistema Nacional de Investigadores (SNI), sobre la necesidad de
trabajar en proyectos de innovacin aplicada a la industria. La innovacin se tiene que
transformar en ahorros, en dinero, es decir, si no suena la caja, la innovacin no est
sirviendo. Es necesario aplicarla al mercado, tiene que ser un elemento de productividad
y competitividad, hacer que los investigadores hagan nuestras plantas ms eficientes,
ms rpidas, con mayor calidad y con menos mermas, eso es lo que queremos alcanzar
mediante la innovacin y la productividad.
49
Captulo 2
Un Mxico de oportunidades para
las nuevas generaciones
Hacia un Mxico de oportunidades para los jvenes que
no estudian y no trabajan: alternativas de educacin,
capacitacin y empleo
Fundacin Colosio, A.C.
Introduccin*
La desigualdad social y la falta de oportunidades de educacin y empleo para los jvenes
en muchas sociedades y, en particular, en los pases en vas de desarrollo como Mxico,
ha dado lugar a un fenmeno de los adolescentes que consiste en la desvinculacin de
los jvenes de las principales instituciones sociales, es decir, se produce por no tener
acceso al sistema educativo y por la incapacidad de insercin en el mercado laboral
(Benjet et al., 2012). Entonces, para reducir la desigualdad social, es indispensable
priorizar la creacin de ms oportunidades de empleo para la sostenibilidad del
crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza. No obstante, la desigual
recuperacin econmica y las sucesivas revisiones a la baja de las previsiones del
crecimiento econmico han incidido en la situacin del empleo en el mundo. Se calcula
que en 2013 el nmero de personas desempleadas se situ cerca de los 202 millones,
un aumento de casi 5 millones respecto del ao anterior, lo que significa que el empleo
est creciendo a un ritmo ms lento que la fuerza de trabajo. El grueso del aumento del
desempleo mundial se registr en las regiones de Asia Oriental y Asia Meridional, que
sumaron el 45% de personas que buscaban empleo, seguidas por el frica Subsahariana
y Europa. En cambio, Amrica Latina solamente contribuy con el 1% del aumento
total del desempleo en 2013. Para este mismo perodo, Mxico registr una tasa de
desempleo del 4.9% anual, lo que signific cerca de 2.6 millones de desempleados,
mientras que al primer trimestre de 2014 la tasa de desempleo en este pas se ubic en
4.8%, lo que corresponde a 2.5 millones de personas. En conjunto, el dficit mundial de
empleo generado con la crisis desde el inicio de esta en 2008, agregado a un nmero
de por s considerable de buscadores de empleo, sigue aumentando. En 2013, el dficit
ascendi a 62 millones de empleos, incluidos 32 millones de personas que buscaban
trabajo, 23 millones que se desalentaron y haban dejado de buscar y 7 millones de
personas econmicamente inactivas que optaron por no participar en el mercado de
trabajo (OIT, 2014).
Sin embargo, la desigual recuperacin econmica contina afectando
desproporcionalmente a los jvenes. En 2013 alrededor de 74.5 millones de jvenes de
entre 15 y 24 aos de edad han estado desempleados, casi un milln ms que el ao
anterior (OIT, 2014). As, la tasa mundial de desempleo juvenil se ha incrementado hasta
el 13.1%, tasa tres veces superior a la proporcin de desempleo de los adultos.
*El presente estudio fue coordinado por Brenda Hernndez.
53
Para este mismo perodo, el desempleo juvenil en Mxico registr a 1.4 millones de
personas de 14 a 29 aos de edad, esto es, una tasa de desocupacin de los jvenes de
8.3%, en tanto en el primer trimestre de 2014 fueron 1.3 millones (8.3% de la poblacin
joven econmicamente activa) de jvenes desempleados, es decir, casi el doble a la tasa
estimada a nivel nacional para la poblacin de 14 aos y ms (4.8%).
Igualmente, la proporcin de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin ha
seguido aumentando desde que inici la crisis y, la existencia de este fenmeno social
no es exclusivo de Mxico. Por ejemplo, la proporcin de jvenes sin acceso al empleo y
a la educacin es igual o mayor a 20% en Chile (22.3%), Irlanda (21.1%), Italia (24.6%),
Mxico (22%), Espaa (25.8%), Turqua (29.2%) y Brasil (20%). Sin embargo, a diferencia
de otros pases de la OCDE, y pese a que se observ una disminucin de 2.9 puntos
porcentuales en esta poblacin por primera vez en los ltimos aos, la proporcin de
jvenes mexicanos sin acceso al empleo y a la educacin se ha mantenido por arriba del
20% durante ms de una dcada (24.6% en 2000, 24.9% en 2005, 22% en 2012, 21.4%
en 2013 y, 21.6% al primer trimestre de 2014) (OCDE, 2014b). Por ende, recientemente,
la prensa mexicana ha dedicado un sinfn de artculos a la existencia y problemtica
de los ms de 7 millones de jvenes que se encuentran sin acceso al empleo y a la
educacin.
La inactividad laboral y educativa en los jvenes es generada a partir de varios
factores, entre los que intervienen el de la familia, particularmente en relacin con el
desempleo, la desintegracin familiar, la falta de educacin, el narcotrfico, y la falta
de supervisin de los padres ante la necesidad de que ambos trabajen (Hernndez y
Benjet, 2012). Como es de esperarse, la inactividad juvenil origina efectos negativos
tanto en el individuo como en la sociedad. Para el estado, esta misma condicin de
los jvenes, ocasiona la prdida de capital humano en trminos de cualificaciones no
adquiridas a travs de la educacin o de la experiencia laboral, por lo tanto, incide en
el desarrollo econmico y social sostenible (Hong, 2011). De igual modo, otra de las
consecuencias de los jvenes que se encuentran en situacin de inactividad se refiere a
que tendrn lapsos de tiempo ms amplios para poder encontrar un puesto de trabajo,
futuras diferencias salariales y, adaptarse al nuevo entorno laboral, lo cual no es
propicio para la adecuada transicin social del joven, especialmente la transicin de la
escuela al trabajo (Sun, 2005). En esta misma lnea, el estudio de Benjet et al., (2012)
demuestra que la situacin de inactividad laboral y educativa de los jvenes se puede
54
55
detenidos por la comisin de delitos graves. Del total de adolescentes en conflicto con
la ley para el mismo ao, 93% fueron hombres y 7% mujeres. Las cifras son alarmantes,
por lo que se debe hacer nfasis en la prevencin de la delincuencia juvenil, ya que es
la parte esencial de la prevencin del delito en la sociedad. Si los jvenes se dedican a
actividades lcitas y son socialmente tiles, se orientan hacia la sociedad y enfocan su
vida al criterio humanista, pueden adquirir actitudes no crimingenas (UN, 2007).
Por otro lado, muchos jvenes ante la situacin de inactividad laboral y educativa
recurren al empleo informal. El empleo informal es un indicador que permite medir la
calidad del empleo de los jvenes e incluye a las personas ocupadas que, por ley o
en la prctica, no se encuentran sometidas a la legislacin laboral nacional o que no
tienen derecho a la proteccin social ni a los beneficios laborales y que se pueden
encontrar tanto en empresas del sector formal, empresas del sector informal o en los
hogares. No obstante, como se argument anteriormente, la situacin de crecimiento
econmico con empleo registrada en los ltimos aos en Amrica Latina no ha sido
suficiente para mejorar el panorama laboral de los jvenes, por esta razn, continan
enfrentando un escenario poco optimista en el cual persiste la asociacin desempleo
juvenil y la informalidad. En esta misma regin se calcula que el 55.6% de los jvenes
ocupados slo consiguen empleo en condiciones de informalidad, es decir que, casi 6
de cada 10 empleos generados para los jvenes son informales (OIT, 2013b). De igual
manera, el desafo abrumador en Mxico sigue siendo la informalidad, ya que al tercer
trimestre de 2014, todas las modalidades de empleo informal sumaron 28.9 millones de
personas, lo que represent 58.1% de la poblacin ocupada (INEGI, 2014a). En el caso de
los jvenes, al segundo trimestre de 2014 el 61.7% de los jvenes mexicanos ocupados
se dedicaban al trabajo informal, esta condicin laboral se hace ms notoria cuando su
escolaridad es baja (90.3% de los jvenes ocupados con primaria incompleta y 84.3%
con primaria completa son trabajadores informales); asimismo, existe una importante
proporcin de jvenes (44.8%) con estudios medio superior y superior que se ocupa
de manera informal (INEGI, 2014b). Cabe hacer mencin que los niveles ms altos de
informalidad laboral se presentan en jvenes de 14 a 24 aos de edad, alcanzando una
tasa de 69.4%, por lo que se puede deducir que estas cifras se deben a que muchos de
los jvenes en Mxico inician su vida laboral en ocupaciones de este tipo (Ortiz, 2014).
La vulnerabilidad de la poblacin que se ocupa de manera informal se manifiesta de
muchas maneras, principalmente se considera el ingreso que perciben por su trabajo: la
proporcin de jvenes que se ocupan de manera informal y que reciben hasta un salario
mnimo es de 17.7%; uno de cada tres (32.2%) recibe ms de uno y hasta dos salarios
mnimos; mientras que uno de cada seis (17.1%) no recibe remuneracin.
56
57
58
Hoy en da, en Mxico hay cerca de 32.4 millones de jvenes de edades comprendidas
entre los 14 y 29 aos, de los cuales solamente 14.8 millones cuentan con algn empleo.
El total de la poblacin econmicamente activa es de 51.7 millones de personas y la PEA
juvenil se ubica en los 16.2 millones. La tasa de desempleo general se registra en un
4.8%. Y, de los 1.3 millones de jvenes desempleados, 789 mil son hombres, mientras
que 958 mil son mujeres. Ahora bien, otro de los grandes problemas que aquejan al pas,
se refiere a la cobertura laboral. En el pas, cada ao se necesitan generar 1.2 millones
de nuevos empleos, sin embargo, anualmente se crean solamente un promedio de 584
mil empleos, esto implica un dficit anual de empleo del 51%. As, al segundo trimestre
del 2014 se han creado slo 403 mil empleos de los 600 mil que se requieren para hacer
frente a las necesidades del mercado laboral. Por lo que respecta a empleos a tiempo
parcial y a tiempo completo, de los 14.8 millones de jvenes empleados, el 27.3% est
contratado a tiempo parcial, mientras que el 72.7% lo hace a tiempo completo.
En particular, lo que se pretende discutir en el presente captulo de nuestra
investigacin consiste en proporcionar un panorama general de la situacin de los
jvenes en Mxico mediante los ltimos datos ofrecidos por el INEGI, debido a que
consideramos fundamental conocer ampliamente a los jvenes en cifras para que en
los temas siguientes se puedan comprender con precisin tanto los factores incidentes
en el incremento del nmero de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin, como
sus efectos econmicos y sociales. Por ello se ha estructurado de la siguiente forma. Se
divide en tres apartados. En el primero nos centramos en detallar el panorama general
en de la participacin de los jvenes en el mercado laboral. En el segundo apartado se
describe todo lo referente al trmino jvenes sin acceso al empleo y a la educacin y su
diferenciacin con el concepto desempleo juvenil. Por ltimo, se presentan la situacin y
caractersticas generales de los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin.
59
Cabe hacer mencin que se realiza un anlisis coyuntural para el perodo 201020141, debido a que se intenta observar el comportamiento que ha tenido el fenmeno
de los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin a partir de la publicacin en el ao
20101 de la cifra de siete millones que desat un fuerte debate en Mxico en torno a
la inactividad juvenil (Arceo y Campos, 2011). Si bien, se ha reflejado una reduccin
marginal de 6% en la proporcin de los jvenes sin acceso y a la educacin durante el
perodo sealado, se necesita conocer la dinmica reciente de este fenmeno social
para disear polticas que sean puestas en la agenda pblica que ayuden a reducir este
problema que en Mxico es urgente atender.
1.1. Participacin de los jvenes en el mercado laboral
De acuerdo a la definicin estandarizada de las Naciones Unidas (UN, por sus siglas
en ingls)2 respecto a la juventud, son aquellas personas que se encuentran entre las
edades de 15 y 24 aos inclusive. Aun as, en la prctica esta definicin puede variar
segn las caractersticas sociales y culturales del contexto (OHiggins, 2001). Para
efectos del presente estudio y de acuerdo a la Ley Federal del Trabajo3 y a la Ley de las
y los jvenes del Distrito Federal4 examinaremos a los jvenes de edades entre los 14
y 29 aos.
1 Sin duda, la discusin sobre los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin la posicion en
Mxico el rector de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), Jos Narro Robles, en sus
declaraciones con motivo de la celebracin en Mxico del Da Internacional de la Juventud. Se recoge
aqu lo que consign el peridico El Universal, el 12 de agosto de 2010 bajo el encabezado Narro
pide centrar polticas en jvenes del que resalta el siguiente extracto: El rector de la UNAM calific
de una vergenza que 7.5 millones de jvenes mexicanos no estudien ni trabajen porque no hay
oportunidades para ellos. La declaracin caus, a su vez, una reaccin por parte de las secretaras
de Educacin Pblica y Gobernacin a la que le sucedi una enrgica contrarrplica del rector que
los medios, desde luego, no dejaron pasar: Existen siete millones de jvenes que no estudian y no
trabajan en Mxico, insiste Narro Robles ( peridico Milenio, 23 de agosto de 2010). La nota consigna
sus palabras: Las cifras que quisieron enmendar no son las correctas, desafortunadamente no puedo
venirles a decir que comet un error. Con las cifras en la mano [Narro] explic que la Encuesta Nacional
de la Juventud 2005, revelaba que 22% de los jvenes de 12 a 29 aos no estudia ni trabaja, es decir,
poco ms de 7 millones de jvenes (Negrete y Leyva, 2013).
2 El referente de 15 a 24 aos para delimitar la poblacin joven fue adoptado por la ONU a partir del
ao 2000, ver: United Nations Economic and Social Council (ECOSOC), World Programme of Action
for Youth to the Year 2000 and Beyond, NY, UN 2000.
3 En el artculo 22 de la Ley Federal del Trabajo se establece la edad legal mnima para trabajar
corresponde a los 14 aos de edad.
4 En la Ley de las y los jvenes del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal
el 25 de julio del 2000, se seala en el artculo 2 que: para efectos de esta ley se entiende por: 1.
Joven. Sujeto de derecho cuya edad comprende: a) Mayor edad. El rango entre los 18 y los 29 aos de
edad cumplidos, identificado como un actor social estratgico para la transformacin y el mejoramiento
de la ciudad; b) Menor de edad. El rango entre los 14 aos cumplidos y los 18 incumplidos, identificado
como un actor social estratgico para la transformacin y el mejoramiento de la ciudad.
60
61
crisis econmica global, por ello, hay un renovado sentido de urgencia para integrarlos al
mercado laboral y al sistema educativo. Abordar exitosamente este reto no es slo una
cuestin de satisfacer las aspiraciones de los jvenes hacia una vida mejor, sino tambin
una necesidad de mejoramiento del bienestar de las sociedades en general (OIT, 2012b).
El bajo nivel de participacin de los jvenes en el mercado laboral no es un tema
nuevo, la novedad es la escala que ha alcanzado. Segn las ms recientes cifras de la
Encuesta Nacional de Ocupacin y Empleo (ENOE) del INEGI para el primer trimestre
del 2014, la poblacin joven empleada en Mxico fue de 14.8 millones, as, la tasa de
empleo juvenil alcanz el 28.7% de los 51.7 millones de mexicanos que integran el total
de la PEA y, el 91.7% de los 16.2 millones de la PEA entre 14 y 29 aos. Tambin, durante
el primer trimestre del 2014 la tasa de empleo juvenil relacionada al total de la PEA
juvenil se mantuvo constante respecto al primer trimestre del ao anterior, a pesar de
ello, desciende en 1 punto porcentual con relacin al cuarto trimestre del 2013. Durante
el tercer trimestre del 2011 se registra el nivel ms bajo de empleo juvenil en Mxico,
de acuerdo a los datos obtenidos en correspondencia a la misma periodicidad desde el
2010. Asimismo, en comparacin con el ao 2010, hoy en da, el empleo juvenil se ha
incrementado en 63 mil empleos (Grfico 1).
91.5 92.4 90.7 91.5 91.7 91.4 90.5 92.1 91.6 91.9 91.4 92.2 91.9 91.7 91.2 92.3 91.3
60
15.2
46.2
47.5 47.4
46.2
14.8
50
40
30
14.6
14.2
15.4
14.82
15.53
15.37
15.34
14.93
15.45
15.82
15.63
15.06
15.84
15.29
15.16
14.75
14.92
15.31
15.31
20
14.82
14.4
90
80
15.6
15
100
T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
2010
2010
2010
2010
2011
2011
2011
2011
2012
2012
2012
2012
2013
2013
2013
2013
2014
Empleo juvenil
62
10
0
63
1.4
8.5
8.3
8.5
8.3
8.6
9.5
7.9
8.4
8.6
8.1
7.8
8.3
8.3
8.8
10
7.7
8.3
0.8
0.6
4.3
4.3
4.9
4.3
4.2
4.4
4.9
4.2
4.3
4.2
4.6
4.1
4.2
4.3
4.5
4.0
4.2
5
4
3
0.4
1.35
1.30
1.47
1.38
1.35
1.32
1.49
1.38
1.39
1.35
1.60
1.44
1.34
1.38
1.57
1.37
1.37
0.2
8
7
1.2
1
1.6
9.3
T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
2010
2010
2010
2010
2011
2011
2011
2011
2012
2012
2012
2012
2013
2013
2013
2013
2014
Desempleo juvenil
64
OHiggins (2001; 2010) ha observado que las tasas de desempleo juvenil son
habitualmente superiores a las tasas de desempleo de la poblacin adulta en todos
los pases para los cuales existen estas estadsticas. Asimismo, Freeman y Wise (1982)
argumentan que, tradicionalmente, las tasas de desempleo de los jvenes son ms
altas que los otros grupos de edad. Esto se debe a varias razones. En primer lugar, el
desempleo juvenil es ms sensible al ciclo de negocio que el desempleo en adultos. Esto
significa que, cuando el nivel agregado de la actividad econmica y el empleo de los
adultos es alto, el empleo juvenil es tambin alto. En perodos de recesin, sin embargo,
el desempleo juvenil se eleva en mayor medida que el de los otros grupos de edad.
Esta alta sensibilidad del desempleo juvenil en el ciclo de negocio es debido al hecho
de que los jvenes estn altamente concentrados en ciertas industrias cclicamente
sensibles, tales como la construccin y, se encuentran principalmente presentes
entre los puestos de trabajo a tiempo parcial y los contratos temporales (OCDE, 2010).
Por otra parte, los jvenes, en comparacin a otros grupos de edad, enfrentan una
serie de desafos al ingresar al mercado de trabajo debido a su falta de experiencia
laboral y a la falta de coincidencia entre las habilidades que tienen que ofrecer y
aquellas requeridas por los empleadores. En este sentido, su falta de experiencia y su
predisposicin a la experimentacin con su orientacin profesional puede operar en
contra de ellos (Christopoulou, 2008). Durante la crisis, los trabajadores jvenes son a
menudo los primeros en perder sus puestos de trabajo porque no les son renovados sus
contratos temporales, mientras que las perspectivas de empleo para jvenes graduados
en relacin con su ingreso al mercado laboral han disminuido. De hecho, los jvenes
ahora se encuentran compitiendo con los solicitantes de empleo con mayor experiencia
laboral en un mercado con menos puestos de trabajo ofertados (European Employment
Observatory, 2010).
1.1.2. Cobertura laboral
La probabilidad que poseen los jvenes de conseguir un empleo depende de la
disponibilidad de vacantes existentes en el mercado laboral. La obtencin de salarios
ms elevados durante mucho tiempo ha sido considerada como el objetivo principal de
los jvenes buscadores de trabajo. Sin embargo, otros aspectos atribuidos al trabajo
tales como las condiciones laborales, las perspectivas futuras de salario y, la cantidad
de tiempo invertido en el trabajo pueden influir en la bsqueda de empleo, ocasionando
un incremento en el periodo de tiempo en el que el joven permanece desempleado.
65
66
que, son los primeros trimestres anuales en los cuales se origina el mayor nmero de
registros en el IMSS, decidimos analizar de manera comparativa dichos perodos. As, en
el primer trimestre del 2014 se generaron 256 mil empleos formales, lo que constituye
un 63% del total de empleos creados hasta junio del mismo ao, de los cuales slo el
40% son permanentes, mientras que el resto fueron eventuales. Y, en relacin con el
primer trimestre del 2013 se crearon 219 mil empleos, correspondientes al 47% del total
del mismo ao, 128 mil permanentes y 90 mil eventuales. Por lo tanto, se observa un
decremento de 37 mil empleos formales conforme a los primeros trimestres del 2014
y 2013 respectivamente. Ahora bien, como se mencion anteriormente, se necesitan
generar 100 mil empleos mensuales, sin embargo, desde el ao 2010 se han generado
un promedio mensual de 42 mil empleos, lo que significa un dficit de empleo del 58%
mensual. Por ello, podemos inferir que, sin lugar a dudas, existe un dficit acumulado de
empleo, difcil de precisar, no obstante, los resultados del desempleo al primer trimestre
del 2014 referan a casi 2.5 millones de personas, el 4.8% de la PEA, de los cuales 1.3
millones son desempleados jvenes (Grfico 3).
Gr1ico
3.
Empleos
generados
y
d1icit
o
supervit
de
empleo,
2010-2014
400
19.0
-24.6
-24.9
-49.5
-60
16.2
151.4
147.2
-80
-94.6
76.3
219.0
28.9
226.3
111.2
-90.4
345.3
34.7
225.3
86.9
264.7
-88.4
37.3
139.2
-40
-50.9
-74.6
-87.6
334.7
-20
-62.9
-71.0
T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
T2
T3
T4
T1
T2
2010
2010
2010
2010
2011
2011
2011
2011
2012
2012
2012
2012
2013
2013
2013
2013
2014
2014
Empleos generados
40
-27.0
-53.6
60
20
3.5
-14.6
-26.3
221.2
4.1
15.1
100
16.5
15.6
5.7
-11.8
200
50
36.5
32.7
31.8
14.2
5.1
11.6
250
47.3
36.8
30.2
300
150
48.5
43.3
256.3
45.7
350
80
63.5
-100
-120
Fuente: Elaboracin propia a partir de la base de datos del IMSS y de la STPS (Secretara del Trabajo y Previsin
Social).
67
80
70
70.7
68.4
71.8
71.1
72.8
69.0
69.9
71.0
72.2
74.0
72.9
73.0
29.7
28.8
28.4
27.6
T2
2012
T3
2012
T4
2012
T1
2013
68.5
72.5
74.3
74.6
72.7
60
50
40
30
28.4
29.1
T1
2010
T2
2010
27.3
25.7
25.6
T4
2010
T1
2011
28.6
26.3
29.8
27.2
29.7
25.7
27.1
27.3
T4
2013
T1
2014
20
10
0
T3
2010
T2
2011
T3
2011
T4
2011
T1
2012
T3
2013
68
T2
2013
69
70
joven sin acceso al empleo y a la educacin son: bajos ingresos econmicos, exclusin
financiera, bajas expectativas, dbil estabilidad familiar y, el estigma u otras actitudes
de los dems. De todos estos factores, los jvenes inconformes con la educacin en
forma de exclusin o intimidacin por parte de otros estudiantes, o bien, los que recurren
al ausentismo escolar, se encuentran en un mayor riesgo de pertenecer al grupo de
jvenes sin acceso al empleo y a la educacin (Maguire y Rennison, 2005).
Por otra parte, con el incremento de conocimientos acerca de los jvenes sin acceso
al empleo y a la educacin, a menudo, este trmino es confundido con la definicin
de desempleo juvenil porque son conceptos relacionados, pero hay disparidades
importantes entre los dos, de ah que, es fundamental establecer una diferenciacin de
los conceptos. La tasa de desempleo es una medida de aquellas personas que estn sin
trabajo, pero que han buscado trabajo en el ltimo mes y podrn comenzar a trabajar
en las prximas dos semanas las econmicamente activas. Esto puede incluir a las
personas que se encuentran estudiando. La tasa de desempleo juvenil puede ser inflada
artificialmente por un incremento en la cantidad de jvenes que estn estudiando y
son econmicamente inactivos. Por el contrario, la definicin de jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin excluye a todas aquellas personas que estn estudiando o
formndose, pero incluye a las econmicamente inactivas.
Por esta razn, la tasa de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin es mayor
a la tasa de desempleo juvenil. Para los jvenes (quienes son mucho ms propensos
a estar estudiando a tiempo completo) la diferencia entre la tasa de los sin acceso al
empleo y a la educacin y la tasa de desempleo es mucho ms elevada.
Tambin, los investigadores y las organizaciones han admitido que hay una gran
diversidad de dimensiones de clasificacin para el grupo de jvenes sin acceso al empleo
y a la educacin que vara segn las caractersticas sociales y culturales del contexto,
y peor an, ms all de pertenecer al mismo grupo, no existe una definicin nica de
quines son ellos, todos refieren diferentes actores y la utilizacin de diferentes criterios
(The Stationery Office, 2010). No obstante, trataremos las definiciones ms relevantes
para nuestro estudio. Entonces, de acuerdo a los diversos estudios de investigacin, los
jvenes sin acceso al empleo y a la educacin son individuos de 15 a 34 aos de edad
que no se encuentran ni en la fuerza laboral, ni estudiando, ni realizando actividades del
cuidado del hogar y que, en su mayora dependen financieramente de sus padres (Inui,
71
2005). Furlong (2006) define cinco grupos de personas que conforman por separado la
definicin de este grupo de jvenes: 1) los que se ajustan al concepto de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT) dentro de la definicin del desempleo (disponible para
los que buscan activamente trabajo), 2) los que no estn disponibles o no se encuentran
buscando trabajo, 3) los que estn enfermos durante un largo periodo o que tienen alguna
discapacidad, 4) los que tienen responsabilidades del cuidado de nios o cuidados de otra
persona a tiempo completo, y 5) los que no estn trabajando pero estn desarrollando
otras actividades, descansando o viajando. Croxford y Raffe (2000) definen dos trminos
que abarcan a estos cinco grupos y estas definiciones son etiquetadas como amplia y
corta. La definicin amplia incorpora todos los cinco grupos anteriores, mientras que
la definicin corta incluye a aquellos jvenes que no son capaces de ejercer una opcin
en relacin con su estatus de joven sin acceso al empleo y a la educacin, cubriendo
adems a aquellos que encajan con la definicin de desempleo de la OIT, los que estn
enfermos durante un largo periodo o que tienen alguna discapacidad y aquellos con
responsabilidades del cuidado de nios o cuidados de otra persona a tiempo completo.
Por su parte, Yates y Payne (2006) clasifican a este grupo en tres amplios pero distintos
grupos; 1) De transicin: quienes estn temporalmente sin acceso al empleo y a la
educacin debido a circunstancias individuales, pero que rpidamente se integraran
al trabajo, educacin o formacin, 2) De padres jvenes: quienes son padres jvenes
y toman una decisin consiente de liberarse del empleo, educacin o formacin para
dedicarse al cuidado de sus hijos, y 3) De situacin complicada: aquellos jvenes
que estn sin acceso al empleo y a la educacin y que, tambin muestran un amplio
nmero de riesgos en sus vidas que contribuyen a ser joven sin acceso al empleo y a
la educacin (es decir, se encuentran sin hogar, se involucran en actividades delictivas,
tienen problemas emocionales/conductuales, etc.). En esencia, las dos definiciones
anteriores ofrecen una misma categorizacin amplia de los diferentes subgrupos del
grupo en cuestin. De hecho, la nica diferencia real entre Croxford y Raffe (2000) y la
definicin proporcionada de Yates y Payne (2006) es que estos ltimos autores separan
a los padres jvenes de la anterior etiqueta corta del grupo. Por ltimo, el estudio de
Genda (2007) se enfoca en el grupo de jvenes que no asiste a cualquier tipo de escuela,
no reciben cualquier tipo de pago por trabajo y, que no estn casados.
De acuerdo a la aceptacin regionalizada internacionalmente del concepto, la
mayora de los pases europeos los identifican como individuos de edades comprendidas
entre 15 y 24 aos que no se encuentran trabajando, estudiando o formndose, tambin,
72
utilizan los datos nacionales de la Encuesta de la Poblacin Activa (LFS, por sus siglas
en ingls) para medir este fenmeno. Sin embargo, internacionalmente, se emplean
diferentes definiciones. Por ejemplo, en el Reino Unido (Coles et al., 2002; McGregor et
al., 2006) y en Nueva Zelanda (Hill, 2003), el concepto jvenes sin acceso al empleo y a
la educacin engloba principalmente a los adolescentes. En Japn y Corea, el concepto
tiende a estar asociado con un fenmeno social que afecta no solamente al mercado
laboral, sino tambin a la integracin de los jvenes en la sociedad. As, en Japn el
rango de edad para los jvenes es de 15 a 34 aos que no estn en la fuerza laboral,
no asisten a la escuela y no realizan trabajos de limpieza y labores del hogar (OCDE,
2008a). Del mismo modo, en Corea del Sur, los jvenes sin acceso al empleo y a la
educacin se definen como las personas de 15 a 34 aos que han abandonado sus
estudios, no se estn formando para su entrada al mercado laboral, no tienen un trabajo,
no tienen responsabilidades familiares y, no estn casados (OCDE, 2008b). En Taiwn,
los estudiantes concluyen su educacin bsica a los 15 aos y generalmente se gradan
de la universidad alrededor de los 22 y 24. Por lo tanto, encontramos que en Taiwn
se definen los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin como aquellos que su
edad oscila entre los 15 y 24 aos. Cabe hacer mencin que dicho rango de edad es
indicado en las estadsticas oficiales del mercado de trabajo.8 Por lo tanto, los pases
asiticos definen al grupo de jvenes objeto de nuestro estudio mediante una gama
ms amplia de edad. Por ltimo, en Amrica Latina, los jvenes sin acceso al empleo y
a la educacin son aquellos que tienen entre 15 y 29 aos, los cuales no se encuentran
insertos en el sistema educativo ni en el mercado laboral, adems algunos de ellos
realizan labores domsticas no remuneradas o tienen alguna discapacidad, mientras que
otros no realizan ninguna tarea determinada (CEPAL, 2011).
Una vez expuestos los trminos argumentados en las distintas investigaciones y,
debido a que el presente estudio se concreta especficamente al anlisis de los jvenes
sin acceso al empleo y a la educacin en Mxico, consideramos necesario establecer
una definicin propia del trmino basndonos en la literatura existente (Croxford y
Raffe, 2000; Coles et al., 2002; Inui, 2005; McGregor et al., 2006; Furlong, 2006; Yates y
8 En el contexto econmico y laboral es la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) la que establece una definicin de
juventud como un grupo de personas en edades comprendidas entre los 15 y los 24 aos de edad. Ahora bien, siguen existiendo
diferencias en la forma en que los programas de estadsticas nacionales definen y miden la juventud. Las definiciones de
joven se basan, en parte, en el uso final de la medicin. Si lo que se desea es, por ejemplo, medir la franja etaria en que se
prev que una persona ingrese al mercado de trabajo, entonces la definicin estadstica de 15 a 24 aos de edad puede ya
no ser vlida, dado que hoy en da ms y ms jvenes posponen la entrada al mercado de trabajo hasta mucho despus de
los 25 aos. Por otra parte, se dan varios casos, en especial en el mundo en desarrollo, donde la edad tpica de incorporacin
al mercado de trabajo puede ser inferior a los 15 aos, en cuyo caso el lmite entre trabajo y trabajo infantil deja de ser claro
(OIT, 2010).
73
Payne, 2006; Genda, 2007; OCDE, 2008a; CEPAL, 2011). Entonces, como ya se mencion
al inicio del presente captulo y, de acuerdo a la legislacin9 en la que se establecen
las condiciones y lmites de edad para que una persona pueda ser considerada joven
en Mxico, estudiaremos a los jvenes de edades entre los 14 y 29 aos. Por lo tanto,
los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin son las personas cuyo rango de edad
oscila entre los 14 y 29 aos de edad que no estudian y no trabajan. Este es el grupo de
edad que se puede suponer adecuado, dadas las recomendaciones de la OIT, as como
las fuentes estadsticas de informacin disponible.
Lo anteriormente expuesto sirve como punto de reflexin respecto a las cuestiones
claves que se debaten alrededor del trmino, el cual nos permite desenmascarar la
complejidad del tema de estudio y nos conduce a una bsqueda de nuevas aportaciones,
que, al proporcionarnos perspectivas diferentes, se complementan mutuamente,
facilitando una mayor comprensin integral del mismo.
1.3. Caractersticas sociodemogrficas de los jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin en Mxico
La elevada tasa de jvenes desvinculados del sistema educativo y del mercado laboral
ha sido un problema social desde finales de los noventa. Este problema ha desafiado
tanto a iniciativas de polticas, como a condiciones econmicas benevolentes (Bell
y Blanchflower, 2009; Hazenberg, 2012). De hecho, entre 1996 y 2001 a pesar de
un panorama econmico positivo en general para Mxico, donde el desempleo se
encontraba en un mnimo histrico de 2.6%, la tasa de los jvenes sin acceso al empleo
y a la educacin permaneci estable aproximadamente en 37% (9 millones). As, con
la importancia creciente del desempleo en el vocabulario de la poltica, es altamente
relevante entender el tamao del problema jvenes sin acceso al empleo y a la
educacin (Eurofound, 2012a) en Mxico.
Por lo anterior, desarrollaremos una panormica de la poblacin joven en el pas
haciendo uso de la riqueza de informacin de la ENOE, debido a que su instrumento de
captacin permite identificar a los individuos no solo en trminos de su condicin de
9 Ver la Ley Federal del Trabajo y la Ley de las y los jvenes del Distrito Federal.
74
75
90
69.4
69.4
68.5
68.8
69.5
69.0
68.6
68.8
68.7
69.4
68.9
69.5
30.6
31.5
31.2
30.5
31.0
31.4
31.2
31.3
30.6
31.1
30.5
70.0
30.0
30.6
69.7
30.3
69.0
69.6
30.4
31.0
69.3
70
30.7
80
60
50
40
30
20
10
T1 2010 T2 2010 T3 2010 T4 2010 T1 2011 T2 2011 T3 2011 T4 2011 T1 2012 T2 2012 T3 2012 T4 2012 T1 2013 T2 2013 T3 2013 T4 2013 T1 2014
76
2014, el Estado de Mxico aport el 14.1% del total de jvenes que viven en el pas, el
cual es mayor a 32 millones de personas, esta cifra es 10.8 puntos porcentuales mayor
al promedio relativo nacional, el cual se sita en 3.3%. Por lo tanto, es el estado que
concentra el mayor nmero absoluto de personas consideradas en juventud en todo
Mxico. La entidad federativa con la menor cantidad de este grupo de jvenes es Colima,
con 33 mil. A su vez, desde el punto de vista de su peso relativo, existen diferencias
importantes: la proporcin de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin en 25
estados es superior al 56% (3.9 millones) del total con tasas que van desde el medio
punto porcentual hasta los 5 puntos porcentuales y, 5 estados representan ms del 29%
(2 millones) del total de jvenes de este grupo. Por ejemplo, entre las entidades con las
proporciones ms bajas con respecto al total de la poblacin sin acceso al empleo y a
la educacin destacan Baja California Sur (0.5%), Campeche (0.7%), Nayarit (0.8%) y,
Tlaxcala (1.1%). En contraste, los estados con los porcentajes ms altos son Veracruz
(6.8%), Jalisco (6.1%), Guanajuato (5.9%), Chiapas (5.5%) y, Puebla (5%) (Grfico 6).
Gr0ico
6.
Jvenes
sin
acceso
al
empleo
y
a
la
educacin
por
Entidad
Federativa,
2014
1200
14.2
12
800
10
77
996.7
473.6
429.7
411.7
2
0
Mxico
:Veracruz
Jalisco
384.9
350.4
6.8
Chiapas
346.1
5.5
5.9 6.1
Puebla
307.6
4.9 5.0
Distrito Federal
273.2
4.4
Michoacn
249.3
232.5
3.9
:Guerrero
3.6
Oaxaca
192.5
181.4
3.1 3.3
Baja California
178.6
178.4
170.6
166.9
145.9
129.6
123.7
116.4
115.7
104.8
86.5
85.6
106.5
Entidad Federativa
2.7
:Coahuila
Tabasco
Hidalgo
Sinaloa
Quertaro
Sonora
Durango
Zacatecas
Morelos
Yucatn
Aguascalientes
58.0
52.6
35.1
75.4
:Tlaxcala
Nayarit
:Campeche
33.5
Colima
1.8
1.8
1.2
1.2
1.5
1.5
1.7
1.7
Chihuahua
400
214.9
600
200
14
1000
16
78
Ahora bien, con respecto a la divisin por gnero, actualmente existen 1.5 millones
de hombres frente a 5.5 millones de mujeres categorizados como jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin. Esto es, una menor proporcin de hombres en relacin con las
mujeres, es decir, por cada hombre sin acceso al empleo y a la educacin, existen cuatro
mujeres en esta misma categora. Este hecho puede deberse a mltiples factores, pero
parece incidir de mayor forma entre las mujeres que se encuentran en edad productiva
(Reyes y Elizarrars, 2013). Y, segn Arceo y Campos (2011) una de las razones por las
cuales la tasa en mujeres es considerablemente superior a la de los hombres radica en
la falta de servicios para el cuidado de los nios. Por lo que en el caso de las mujeres,
decisiones personales (como dedicarse a quehaceres domsticos) y falta de oferta del
cuidado a nios como guarderas, son las principales determinantes para pertenecer
al grupo de la poblacin de estudio. En este sentido, curiosamente y lejos de lo que
pudiera pensarse en cuanto a una disminucin de la brecha en las tendencias entre
las tasas de hombres y mujeres, no se ha reflejado en consonancia con la disminucin
de la tasa general de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin, sino que esta
brecha se ha incrementado en 2.4 puntos porcentuales durante el perodo 2010-2014.
As, mientras que en el primer trimestre del 2010 la tasa promedio para los hombres
oscilaba entre el 22.2%, la tasa promedio para las mujeres era del 77.8%, la brecha de
gnero corresponda al 55%. Y, para el primer trimestre del 2014 la tasa de jvenes sin
acceso al empleo y a la educacin entre los hombres fue de 21% frente al 79% de las
mujeres, con una diferencia de 58%. Entonces, la brecha de gnero se ha incrementado
en un 2.4%. El anlisis de las diferencias de gnero para el primer trimestre del 2010
en comparacin con el mismo perodo del 2014, revela un crecimiento para el grupo de
jvenes de nuestro estudio, en el caso de los hombres es de 11% y de 4.71% en el de las
mujeres, esto indica que el problema se acenta ms en el gnero masculino (Grfico 7).
79
7.8
77.8
78.4
77.7
78.2
77.8
7.59
7.52
78.1
78.2
79.2
77.8
79.3
79.6
78.8
79.1
78.8
80.0
79.0
80
7.55
7.47
70
7.46
7.43
7.4
7.38
60
7.25
7.2
7.19
50
7.13
7.10
7.01
7.03
6.99
6.98
6.85
6.8
22.2
21.6
22.3
21.8
22.2
21.9
21.8
20.8
22.2
20.7
20.4
20.1
21.2
20.9
21.2
30
6.81
20.0
21.0
6.6
6.4
40
20
7.6
79.9
10
T1 2010 T2 2010 T3 2010 T4 2010 T1 2011 T2 2011 T3 2011 T4 2011 T1 2012 T2 2012 T3 2012 T4 2012 T1 2013 T2 2013 T3 2013 T4 2013 T1 2014
Tasa de Hombres
Tasa de Mujeres
80
millones), es decir, casi la mitad del total de nuestro grupo de estudio. El segundo grupo
en importancia, considerando la escolaridad, corresponde a quienes tienen estudios de
preparatoria o bachillerato, con una participacin de 20% (1.5 millones) para el primer
trimestre del 2010, contra el 24% (1.7 millones) en el primer trimestre de 2014. Lo
anterior infiere un incremento de 11.1% (187 mil) en la tasa de participacin del rubro
preparatoria o bachillerato en el total de la poblacin del grupo de jvenes. El tercer
grupo se sita entre quienes tienen un nivel de estudios de primaria, al representar
25.5% en el primer trimestre del 2010, frente a poco ms de 19% en el mismo perodo
del 2014. Cabe hacer mencin que en este rubro se presenta una disminucin bastante
significativa de 29% (554 mil) en el grupo jvenes sin acceso al empleo y a la educacin.
En trminos absolutos, se deduce que el porcentaje de los jvenes sin acceso
al empleo y a la educacin con niveles educativos ms bajos es mucho mayor que
el porcentaje de personas con un nivel de grado superior o profesional12 (Eurofound,
2012a). Sera interesante obtener informacin del anlisis de la proporcin de quienes
cursaron un grado superior y terminaron siendo jvenes sin acceso al empleo y a la
educacin, que, por razones de nuestro estudio, no entraremos en detalle sobre dicho
anlisis. En efecto, la proporcin de los que tienen educacin superior y terminaron en
la categora de jvenes desvinculados al mercado laboral y a la educacin es marginal.
As, los estudios superiores que tienen mayor representatividad en el grupo de jvenes
de estudio se refieren al rubro profesional, en los cuales la tasa de participacin es de
6.7% (503 mil) en el primer trimestre del 2010 y de 8.4% (586 mil) para el mismo perodo
del 2014. En estas proporciones se observa un crecimiento de 14% (82 mil) en la tasa
de participacin del contexto profesional para el grupo de jvenes sin acceso al empleo
y a la educacin. Lo anterior, permite constatar que el grado de escolaridad determina
la probabilidad en la que una persona estar vinculada al entorno laboral o educativo,
debido a que el nmero de individuos con estudios superiores no supera el 8.5% (593
mil) del total de la poblacin joven sin acceso al empleo y a la educacin. Ms an, el
nmero de personas con estudios de maestra y doctorado no llega a representar el 0.1%
(7 mil en el primer trimestre de 2014) del total de estos jvenes (Grfico 8).
12 Los estudios de nivel superior o profesional comprenden los grados escolares de licenciatura, maestra, doctorado, as
como los estudios tcnicos y de normal con antecedentes de preparatoria. Se refiere a las personas que aprobaron al menos
un ao acadmico o que concluyeron su instruccin profesional, independientemente de que hayan obtenido o no el ttulo
correspondiente.
81
8.2
8.1
8.4
24.7
24.4
24.0
42.4
42.6
42.8
19.3
19.3
8.1
23.3
42.4
20.2
18.9
7.9
22.8
43.0
7.8
22.0
42.5
21.6
20.1
7.2
21.7
43.3
21.9
7.8
7.0
21.3
42.8
23.0
22.6
7.6
21.9
41.3
23.3
42.3
7.3
20.8
42.2
23.7
21.3
7.1
21.0
41.7
23.9
7.9
7.3
21.0
42.0
23.2
23.4
7.2
20.9
40.9
23.9
41.6
6.3
19.7
41.7
25.0
20.9
6.7
20.0
40.4
100%
25.5
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
T1 2010 T2 2010 T3 2010 T4 2010 T1 2011 T2 2011 T3 2011 T4 2011 T1 2012 T2 2012 T3 2012 T4 2012 T1 2013 T2 2013 T3 2013 T4 2013 T1 2014
Sin estudios/ns
Primaria
Secundaria
Carrera Tcnica
Estudios Profesionales
Doctorado
Maestra
82
14.8
14.8
14.1
14
14.9
13.8
13.1
15.0
14.5
13.7
13.9
13.7
14.5
14.0
13.8
13.7
13.0
13.0
12
10
2.6
2.0
2.4
2.2
2.8
2.5
1.9
3.1
2.4
2.4
2.4
2.7
2.7
2.1
2.1
2.4
2.7
T1 2010 T2 2010 T3 2010 T4 2010 T1 2011 T2 2011 T3 2011 T4 2011 T1 2012 T2 2012 T3 2012 T4 2012 T1 2013 T2 2013 T3 2013 T4 2013 T1 2014
83
84
91.6
91.5
8.4
8.5
Ms de 6 meses hasta 1 ao
Ms
de
1
ao
90
80.6
80
73.9
76.0
70
60
50
40
30
26.1
24.0
19.4
20
10
0
Hasta
1
mes
Ms
de
3
meses
hasta
6
meses
De 14 a 19 aos
De 20 a 29 aos
85
86
la proporcin entre las mujeres es mayor que la de los hombres, y aquellos con bajos
niveles educativos tienen mayor representacin dentro de la categora sin acceso al
empleo y a la educacin. En su conjunto, los jvenes que cuentan con alguna experiencia
laboral presentan una representatividad ms significativa. Entre aquellos jvenes que
se encuentran desempleados solo el 16% se encuentran buscando trabajo, y el resto se
dedica a otras actividades (por ejemplo, actividades domsticas, apoyos al hogar, otras
actividades, etc.).
A manera de resumen del presente captulo concluimos que con los indicadores
tradicionales para determinar la participacin de los jvenes en el mercado laboral, los
investigadores, las autoridades y las organizaciones utilizan cada vez ms el concepto
jvenes sin acceso al empleo y a la educacin para describir y analizar la vulnerabilidad
de los jvenes en el mercado laboral. El trmino originalmente se acu en el Reino
Unido, sin embargo, dadas las caractersticas legales para ingresar al mercado laboral
en nuestro pas, describimos a los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin con
edades entre los 14 y 29 aos que no estudian ni trabajan. Los jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin conforman un grupo muy heterogneo. Las caractersticas
comunes y las consecuencias de este fenmeno social pueden ser emblemticas. Estos
jvenes no estn acumulando capital humano a travs de los canales formales y, son
ms propensos a acumular desventajas y tener una pobre participacin en el mercado
laboral, lo que los ha llevado a estar constantemente en un foco de debate de las
polticas pblicas. No obstante, la entrada del concepto jvenes sin acceso al empleo
y a la educacin en el vocabulario de la poltica general no es sencilla, principalmente
debido a las limitaciones basadas en la heterogeneidad del concepto, que debe ser
tomado en cuenta al disear las polticas pblicas para la efectiva reinsercin de estos
jvenes en el mercado laboral o la educacin.
2. Factores relacionados con el incremento de los jvenes
sin acceso al empleo y a la educacin
Los factores que conllevan al incremento de los jvenes sin acceso al empleo y a la
educacin, al igual que otros fenmenos sociales, resulta complejo definirlas de manera
precisa, debido a que cada una de las investigaciones realizadas sobre el tema en
cuestin sugiere una poltica de enfoque diferente para abordar el problema.
87
88
la creacin de empleos estables y bien remunerados. Mxico debe crecer por encima
del 5%, para lo cual se debe incrementar la inversin pblica y privada hasta alcanzar
ms del 25% del PIB en inversin e incrementar la productividad de la misma. Dado lo
anterior, es necesario definir el impacto que tiene el desempeo econmico sobre el
nivel de desempleo en los jvenes.
Segn el reporte generado por el FMI (2013) sobre las perspectivas econmicas,
la economa mundial ha presentado una notable desaceleracin de su actividad
econmica con consecuencias importantes en sus mercados, particularmente en el
mercado de trabajo. Ms an, son evidentes las dificultades de la actividad econmica
para generar niveles de empleo demandados por una poblacin creciente (Almonte y
Carbajal, 2011). Para el caso de Mxico se ha documentado que los ltimos 30 aos han
sido de lento crecimiento (Lora, 2009; Ros, 2010), con efectos en la tasa de desempleo.
En este sentido, al igual que en el primer captulo hacemos un anlisis coyuntural del
crecimiento econmico para el perodo 2010- 2014, debido a que nos interesa conocer
el comportamiento de la economa en Mxico despus de empezar a crecer y dejar atrs
la crisis que sostuvo durante 2008 y 2009. As, desde el ao 2010 al primer trimestre
del 2014, Mxico ha reducido su crecimiento ms de tres puntos porcentuales. El mayor
crecimiento econmico se registr en 2010 (5.1%) superando con ms de dos puntos
porcentuales el promedio de los pases miembros de la OCDE. Esto sucede de igual
manera para los aos 2011 y 2012, con un crecimiento de 4.0% y 3.9% respectivamente.
Sin embargo, a partir de 2010 ha disminuido la brecha de tendencias de desempeo
entre la OCDE y Mxico. En 2013 al igual que los pases miembros de la OCDE, la
economa mexicana creci apenas 1.1%, el cual representa su peor desempeo desde
la crisis financiera y, durante el primer trimestre del 2014 el desempeo fue de 1.83%.
Esta desaceleracin, particularmente brusca registrada en Mxico, se explica por una
disminucin del ritmo del ejercicio del gasto pblico y de la actividad en el sector de
la construccin, y por una menor demanda proveniente de Estados Unidos (FMI, 2014),
destino del 80% de las exportaciones mexicanas. Lo anterior, ha conducido a una
sostenida cada en la produccin industrial. Con el prolongado debilitamiento del sector
industrial se han limitado los incrementos salariales, se ha producido un alza en los
impuestos al consumo y, los consumidores han reducido sus niveles de gasto (OCDE,
2014a). En cuanto a lo que se refiere a la tasa de desempleo general, ha ido decreciendo
a partir del 2010 desde los 5.3 puntos porcentuales hasta llegar a 4.8% en el primer
trimestre del 2014.
89
90
desempleo, el PIB real crecera 3.3% (Okun, 1962); e inversamente, que por cada punto porcentual de
crecimiento de la produccin, el desempleo varia en -0.3 puntos. A esta regularidad se conoce como
ley de Okun y, es la consecuencia de relacionar el crecimiento del producto con la tasa de desempleo
en forma bidireccional, a partir de tres especificaciones: primeras diferencias, brechas y ajuste de
tendencia y elasticidad. La aportacin de Okun es de mucha riqueza para el anlisis macroeconmico
moderno, en virtud de tres factores: a) permite conocer la tasa de variacin del desempleo de largo
plazo, determinada por factores estructurales como los demogrficos, institucionales y tecnolgicos;
b) proporciona una proxy de la tasa natural de desempleo y; c) identifica que el crecimiento econmico
de largo plazo es el factor principal que contrarresta la reduccin de la capacidad de generar empleos
(Lora y Ramos, 2007).
18 En el caso espaol, como en otros pases, la correlacin entre empleo y PIB se ha reflejado en
la experiencia. Por ejemplo, el elevado aumento del empleo a finales de los ochenta coincide con un
crecimiento muy elevado del PIB (Recio y Roca, 1998, p.114).
91
Agrupacin MCO
Efectos aleatorios
Efectos jos
-0.07
-0.18***
-0.18***
(-0.64)
(-4.42)
(-4.54)
No
No
92
93
y la poblacin total que integra el grupo de edad al que tericamente corresponde ese
nivel. El indicador generalmente se expresa como un porcentaje y se interpreta en
trminos de la capacidad del sistema educativo para matricular alumnos en un nivel
especfico (Ordorika y Rodrguez, 2012).
Segn los datos de la Secretara de Educacin Pblica (SEP), la cobertura por nivel
educativo alcanz, en el ciclo 2012-2013, los siguientes valores relativos: 93.3% en
secundaria20, 66.3% en media superior, 29.1% en educacin superior. No obstante, a
pesar de que existe una tendencia creciente en el indicador de cobertura bruta para todos
los niveles escolares que integran el Sistema Educativo Nacional, Mxico an no ha
alcanzado un nivel de cobertura suficiente que pueda hacer frente a los requerimientos
demogrficos actuales. En comparativa internacional, Mxico tiene cobertura educativa
universal entre a poblacin de 5 a 14 aos, como en casi todos los pases de la OCDE.
No obstante, el pas tiene una de las menores proporciones de jvenes de 15 a 19
aos matriculados en educacin (53%), a pesar de tener la poblacin ms grande de
este rango de edad de su historia. Solo Colombia (43%) y China (34%) tienen tasas
de matriculacin ms bajas. Mientras que en Mxico esta proporcin aument en 11
puntos porcentuales desde 2000, sigue siendo ms baja que el promedio de la OCDE de
84% y que la proporcin observada en otros pases de Amrica Latina, como Argentina
(73%), Brasil (78%) y Chile (76%). Conforme avanza la edad, disminuye la cobertura
educativa. Aunque la cobertura de educacin superior en Mxico es de casi el 30%, lo
cual indica que ha ido creciendo desde el ciclo 1990-1991 (13.4%), sigue presentando
un rezago de 50% frente a Estados Unidos. Aun as, las generaciones ms jvenes
alcanzan niveles educativos ms altos que las generaciones mayores. El porcentaje de
personas de 25 a 34 aos que tiene un ttulo universitario o de educacin superior es
casi el doble (23%), al de las personas de 55 a 64 aos que tienen ese mismo nivel
(12%). El porcentaje de egresados universitarios ha aumentado, sin embargo, sigue
estando muy inferior a la media de pases de la OCDE (39%), de Venezuela (44%), de
Argentina (60%) y, de la media de los pases europeos (65%). La cantidad de jvenes
en la edad de cursar la educacin superior es una de las ms grandes en la historia de
20 Se omiten los datos de educacin preescolar y primaria, debido a que el grupo de jvenes sin
acceso al empleo y a la educacin comprende las edades de 14 a 29 aos. Tambin, es a partir del
nivel de enseanza secundaria cuando los jvenes tienen mayor incidencia a abandonar los estudios,
por lo que, son ms vulnerables a pertenecer al grupo de jvenes objeto de nuestro estudio. En suma,
la poblacin joven en el nivel de secundaria necesita mucho apoyo por parte del sistema escolar para
seguir integrados dentro del sistema educativo.
94
95
ndices de pobreza estn relacionados en mayor medida con bajos niveles de cobertura
de educacin superior (Tabla 2).
Tabla 2
Tasa bruta de cobertura por nivel educativo e ndice de pobreza de las entidades federativas
Ciclo escolar 2012-2013
Entidad Federativa
TBC
Secundaria
Poblacin total en
Poblacin total en
Poblacin total en
TBC
TBC
TBC ndice de
edad de educacin
2 edad de educacin
3 edad de educacin
4
5
Media Superior
Superior
Media Pobreza
secundaria
media superior
superior
Aguascalientes
95.3
76 005
64.6
73 786
34.7
114 644
64.8
37.8
Baja California
94.3
192 271
69.5
190 657
30.7
304 170
64.9
30.2
90.7
38 235
73.0
37 695
29.4
62 894
64.4
30.1
Campeche
90.0
49 204
63.9
50 127
29.9
81 662
61.3
44.7
Chiapas
83.7
344 082
66.3
330 033
14.8
488 879
54.9
74.7
Chihuahua
92.0
204 301
67.5
198 956
34.0
310 180
64.5
35.3
Coahuila
93.3
164 598
63.4
160 663
32.4
249 979
63.0
27.9
Colima
86.0
37 244
68.1
37 836
32.6
62 745
62.2
34.4
Distrito Federal
113.8
416 016
101.8
426 688
60.1
737 032
91.9
28.9
Durango
91.8
105 613
73.8
102 189
26.0
156 365
63.9
50.1
Guanajuato
91.2
356 045
54.5
346 843
19.0
528 165
54.9
44.5
Guerrero
86.8
233 711
55.6
225 935
17.4
331 105
53.3
69.7
Hidalgo
99.0
161 780
71.0
159 529
29.5
247 787
66.5
52.8
Jalisco
92.3
438 234
61.4
434 053
28.1
700 547
60.6
39.8
Mxico
93.6
913 351
60.6
898 491
23.7
1 439 334
59.3
45.3
Michoacn
87.0
270 870
58.4
269 144
22.1
420 164
55.8
54.4
Morelos
94.6
103 725
69.0
104 842
27.9
167 859
63.8
45.5
Nayarit
92.4
65 346
69.4
64 817
29.2
103 161
63.7
47.6
Nuevo Len
98.4
259 706
62.5
254 928
38.8
413 987
66.6
23.2
Oaxaca
90.6
248 311
58.0
241 309
17.4
358 651
55.3
61.9
Puebla
90.8
371 648
69.1
367 553
32.4
558 822
64.1
64.5
Quertaro
94.2
113 882
62.2
112 620
29.3
180 206
61.9
36.9
Quintana Roo
87.1
79 408
65.1
80 651
19.0
140 482
57.1
38.8
94.0
164 814
62.5
160 689
26.0
244 174
60.8
50.5
Sinaloa
92.2
168 001
77.4
165 496
38.2
257 063
69.3
36.3
Sonora
96.5
158 177
71.8
154 959
38.6
246 133
69.0
29.1
Tabasco
97.3
135 718
73.4
134 446
30.5
215 952
67.1
49.7
Tamaulipas
91.2
187 326
66.2
182 848
34.8
293 870
64.1
38.4
Tlaxcala
95.6
73 808
72.6
72 241
24.6
112 868
64.3
57.9
Veracruz
90.6
457 712
61.8
456 164
22.9
701 282
58.4
52.6
48.9
Yucatn
91.2
112 181
64.2
114 635
30.8
189 237
62.1
Zacatecas
93.9
93 101
62.9
90 625
26.4
139 284
61.1
54.2
Nacional
93.3
6 794 424
66.3
6 701 446
29.1
10 558 684
62.9
45.5
96
Ahora bien, uno de los factores inherentes al incremento de los jvenes sin acceso
al empleo y a la educacin est definido por los niveles de cobertura educativa, lo cual
implica una mayor o menor escolaridad acumulada en los jvenes (Arceo y Campos,
2011; Pederzini, 2011). Esto es defendido por los argumentos expresados reiteradamente
por los empresarios y por algunos funcionarios, los cuales responsabilizan al sector
educativo en Mxico por la escasez de oportunidades educativas. Inequvocamente, la
oferta escolar de las instituciones educativas pblicas es ampliamente rebasada por
la demanda estudiantil, que no deja de crecer. Como se mencion anteriormente, este
fenmeno se refleja en mayor medida en las universidades pblicas mexicanas. El caso
de la UNAM ilustra esta ltima afirmacin. En el proceso de seleccin de mayo 2014
ms de 56 mil aspirantes se inscribieron, pero la UNAM slo acept a 7,890 jvenes,
menos de 14%. Entonces, los jvenes menos educados presentan mayores desventajas
laborales dentro del contexto de la desigualdad de oportunidades educativas. No
obstante, al analizar la cobertura educativa como factor que propicia la inactividad
laboral y educativa de los jvenes, es imposible dejar de lado las caractersticas del
lugar de residencia.
Tal como se demostr, en la relacin cobertura-condicin socioeconmica regional,
se observa que los jvenes que viven en reas rurales son ms proclives de pertenecer
al grupo sin acceso al empleo y a la educacin (Pederzini, 2011), pues las oportunidades
educativas y laborales que se ofrecen en el lugar de residencia son determinantes y la
posibilidad de encontrar un trabajo puede influir las aspiraciones educativas y laborales
de los jvenes. Para ejemplificar lo anterior referimos el estudio de Vargas y Cruz (2012)
enfocado hacia las regiones norte 21y pacfico sur22 de Mxico. Del anlisis de esta
investigacin concluimos que, la poblacin joven que no estudia y no trabaja es mayor
en las regiones donde se presentan menores ndices de cobertura educativa y donde
los niveles de desigualdad de oportunidades educativas son de mayor proporcin. As,
en el pacifico sur la cobertura educativa en el nivel medio superior y superior es muy
baja, pues solo existen en promedio 28.8 inmuebles escolares por entidad federativa
contra 47.6 inmuebles en el norte.23 Respecto a las variables relativas a los mercados
21 La regin norte comprende a las entidades Tamaulipas, Nuevo Len, Coahuila, Chihuahua, Sonora
y Baja California.
22 La regin pacfico sur comprende a los estados Chiapas, Guerrero y Oaxaca.
23 Observamos que en la regin pacfico sur existe una mayor cantidad escuelas e instituciones
educativas que en la regin norte. Sin embargo, un gran nmero de ellas corresponde a la educacin
97
laborales a nivel local, la tasa de empleo juvenil es, de igual manera, significativamente
superior en el norte (18.3%) que en el pacfico sur (10.6%); sin embargo, la proporcin
de la poblacin joven que trabaja por cuenta propia24 en el sur (17.4%) es casi una quinta
parte mayor que en el norte (13.9%), lo cual es un reflejo de la falta de oferta laboral
formal y la escasez de oportunidades educativas en el sur (Tabla 3).
Tabla 3
Caractersticas educativas y laborales de los estados donde viven los jvenes por regiones
2T 2014
Variables
Frontera norte
% TBC Media en MS y S1
Pacco sur
48.6
36.5
% Nmero de escuelas en MS y S
47.6
28.8
18.3
10.6
13.9
17.4
Total de municipios
276
769
Notas: 1/ Promedio de la tasa bruta de cobertura. Incluye los niveles: media superior y superior.
Ciclo escolar 2012-2013.
2/ Incluye escuelas e instituciones educativas.
3/ Clculo al segundo trimestre de la ENOE para los jvenes de 14 a 29 aos de edad.
Estimacin del total de la PEA juvenil ocupada.
4/ Clculo al segundo trimestre de la ENOE para los jvenes de 14 a 29 aos de edad.
Estimacin del total de la PEA juvenil ocupada e independiente.
Fuente: Adaptado de Vargas y Cruz (2012) a partir de los datos de la Secretara de Educacin Pblica, Reporte de indicadores
educativos. INEGI, ENOE 2T 2014.
98
7.6% en educacin superior. Como puede observarse, los grandes problemas se originan
en el nivel de educacin media superior, ya que terminada la educacin obligatoria, nada
fuerza estrictamente a los jvenes a permanecer en el sistema educativo y se les abre la
posibilidad de abandonarlo en direccin al mercado de trabajo o simplemente al hogar
(Fernndez et al., 2010). Todo esto aunado a que, slo 29% de la poblacin en edad de
cursar el nivel profesional tiene acceso a l, lo cual no solamente se debe a cuestiones
econmicas, sino tambin al desnimo de los jvenes y al desinters de los tutores.
Un sistema educativo rgido contribuye al incremento del nmero de jvenes sin
acceso al empleo y a la educacin, debido a la desercin escolar. La rigidez educativa
est basada en los sistemas de administracin burocrticos, la inflexibilidad de los
planes de estudio y, en el estricto marco educativo sobre los criterios de desempeo
mnimo para los alumnos. En primer lugar, una de las reas ms crticas de la
educacin pblica en Mxico (especialmente en las universidades) es la que tiene
que ver con el trabajo administrativo, no solamente porque el sistema est constituido
fundamentalmente por instituciones grandes, sino tambin porque an se encuentra
creciendo sin una adecuada distribucin de matriculacin por reas de conocimiento
y por regiones geogrficas del pas. La relacin entre las instituciones educativas
y la orientacin gubernamental es ambigua. Las polticas oficiales reconocen que el
excesivo crecimiento sin planificacin no es el adecuado, y ha promovido la creacin
de nuevas instituciones para satisfacer la demanda educativa, como las Universidades
Tecnolgicas (Ruiz, 1993). Sin embargo, los estudiantes potenciales prefieren acceder
a las universidades pblicas, aunque la educacin tecnolgica parece ofrecer mejores
expectativas laborales que las universidades pblicas (dependiendo de la especializacin
estudiada). Esto probablemente sea asociado con la percepcin que se tiene sobre el
prestigio y mejores posibilidades de movilidad social de la enseanza universitaria, en
comparacin con otras reas de educacin superior, a pesar de que, las autoridades y
los expertos han advertido que algunas profesiones se encuentran saturadas con los
niveles actuales de egresados, por lo tanto, la oferta de trabajo para los egresados
ha decrecido (ANUIES, 2003). Para ello y otras circunstancias, muchas universidades
pblicas son organizaciones de gran tamao en cuanto al espacio fsico que ocupan, por
su dimensin demogrfica, por el nmero de personas empleadas, por la infraestructura
y, por los recursos econmicos que tienen. A pesar de que, en teora, la administracin
no debera ser el problema principal, las universidades pblicas han llegado a ser
estructuras altamente burocrticas (Casanova y Rodrguez, 1999; Cazs et al., 2000).
99
Esto introduce tensiones adicionales a las relaciones entre actores los institucionales,
lo que induce a la discusin sobre la eficiencia del personal, las caractersticas de
sus contratos laborales, los sistemas de normas y sanciones, etc. Adems, debido a
la autonoma de las universidades pblicas mexicanas, el gobierno mantiene una
particular relacin indirecta con ellas, a travs del presupuesto o de las principales
directrices en materia de polticas educativas. Los acadmicos, aunque son parte de
la institucin, no se sienten parte del equipo laboral, por lo que, sus relaciones con la
burocracia universitaria presentan particularidades bastante negativas (Varela, 1988).
Estas universidades se han convertido en complejas organizaciones en donde la parte
administrativa a menudo se convierte en un objetivo por s mismo, lo que ocasiona, que
influya en el aumento del nmero de estudiantes que prefieren optar por la desercin del
sistema, o bien, en raras ocasiones, su ingreso en instituciones privadas (Varela, 2006).
En cuanto a la inflexibilidad de los planes de estudio, podemos mencionar que,
para lograr la modificacin de un plan de estudios, aunque sea una sola materia,
se dan procesos extraordinariamente laboriosos. Los primeros que deben reunirse
son los profesores de las asignaturas formados en cuerpos colegiados y comits de
especialidad, los que naturalmente necesitan de empleados asistentes para procesar
todo el papel que se produce. A veces como el trabajo es tan detallado, los profesores
tienen que ser relevados de sus clases mientras lo realizan. Este es un proceso que se
vuelve tenso porque cada profesor que interviene desea mayor tiempo para su materia.
Una vez que al nivel de escuela se tiene una propuesta de modificacin o creacin de
carrera y se aprueba por su Consejo Tcnico, tiene que someterse a cuerpos colegiados y
funcionarios, lo que le aade por lo menos otros dos aos, antes de autorizarse. Una vez
hecho el proyecto del plan de estudios, resulta en documentos que tienen que someterse
nuevamente a varios cuerpos colegiados porque deben hacer las observaciones en
cada etapa. Esta es una pequea muestra del grado de control de la organizacin que
se tiene en las universidades sobre sus escuelas o facultades. Un proceso que se ha
ido haciendo cada vez ms rgido con el paso de los aos, hasta dejar a las escuelas
sin ninguna posicin de tomar decisiones importantes en materia de docencia, que
puedan llevar a cabo por s mismas, sin autorizaciones oficiales previas. No se pueden
ir aadiendo asignaturas con profesores que traen nuevos conocimientos y enfoques,
porque las materias optativas estn rgidamente controladas en el plan de estudios de
instituciones educativas nacionales. Los alumnos no tienen ninguna libertad de eleccin.
En internet se pueden encontrar ms de cien mil cursos a distancia de las universidades
100
26 Es la proporcin de alumnos que finalizaron el ciclo escolar pero que no cumplieron los requisitos
para ser promovidos del grado o nivel educativo que finaliza.
27 La prueba PISA es un estudio realizado cada tres aos por 65 pases y coordinado por OCDE, que
busca evaluar la medida en que los alumnos de 15 aos cerca del final de la educacin secundaria
han adquirido los conocimientos y habilidades necesarias para la participacin acabada en sociedades
modernas. La OCDE aclara que la evaluacin no mide solamente si los alumnos pueden reproducir el
conocimiento, sino que examina tambin qu tan bien los alumnos pueden usar lo que han aprendido
y aplicarlo en contextos no familiares, tanto dentro como fuera de la escuela.
101
su ciclo educativo. Por ejemplo, la eficiencia terminal28 en secundaria (84.5%) indica que,
an en el ciclo bsico obligatorio, persisten grados de prdida escolar significativos. Es
decir, cuando menos, ms del 15% de los inscritos en el Sistema Educativo Nacional no
consigue concluir siquiera la educacin secundaria. La insuficiente eficiencia terminal
es, al igual que en los niveles de desercin, todava ms agudo en el nivel subsecuente,
esto es, en la educacin media superior (63.3%), en donde el nivel profesional tcnico
refleja un 50.0% y, para bachillerato un 64.8%. Hablamos entonces de que todos
estos jvenes que no obtuvieron su titulacin acadmica accedern a empleos no
cualificados29, debido a que no exigen una formacin obligatoria en su currculo; a la
informalidad y, en el peor de los casos a formar parte del grupo de jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin.
2.4. Calidad y pertinencia del sistema educativo
La calidad del sistema educativo se entiende como la eficiencia de los procesos, la
eficacia en los resultados y la congruencia y relevancia de estos procesos y resultados
con las expectativas y demandas sociales. Es un ideal que nunca se alcanza plenamente,
pero se constituye en un punto de reflexin y bsqueda permanentes para las Instituciones
de Educacin Superior (IES) en la docencia, la investigacin y la difusin. No obstante,
la calidad del sistema educativo mexicano ha estado en el centro del debate nacional e
internacional. Prueba de ello son los resultados de 2012 del PISA que colocan a Mxico
como uno de los pases peor evaluados en educacin de los 65 que aplican este examen
(OCDE, 2013). Mxico se ubica en lugar 53 de 65 en el rea de Matemticas, con una
calificacin promedio de 413 puntos (en una escala de 0 a 1,000), superando a pases
latinoamericanos como Uruguay (409 puntos), Costa Rica (407), Brasil (391) y Per (368),
pero muy por debajo de las naciones y regiones asiticas que encabezan en el ranking,
como Shanghai, China (613 puntos), Singapur (573), Hong Kong (561), China Taipi (560)
y Corea del Sur (554 puntos). En cuanto a Comprensin de Lectura, Mxico se sita en
la posicin 52 de 65 con una calificacin promedio de 424 puntos, por encima de pases
de Amrica Latina como Uruguay (411 puntos) y Brasil (410), pero debajo de Chile y
Costa Rica (ambos con 441 puntos). En Ciencias, los estudiantes mexicanos evaluados
obtuvieron una calificacin promedio de 415 puntos, con lo que el pas se coloca en la
28 Corresponde al porcentaje de alumnos que concluyen oportunamente un nivel educativo de
acuerdo al nmero de aos programados.
29 Por ejemplo, entornos laborales como el turismo y la construccin.
102
103
que incluye seis variables32 que reflejan de manera completa la situacin del mercado
laboral de profesionistas. Los resultados reflejan que la tasa de ocupacin a nivel conjunto
ascendi a 91.4%, pero solo es un reflejo parcial de la situacin del mercado laboral,
pues implica que la gran mayora de los profesionistas se encuentran empleados, no
obstante, no establece las condiciones en las que se desarrolla laboralmente: slo una
parte de ellos tiene salarios adecuados (53.8%),33 uno de cada cinco egresados realiza
actividades laborales de baja coincidencia con su carrera estudiada y ocupa puestos que
no son de tipo profesional, 26.2% tiene un nivel educativo superior al que requiere el
puesto que desempea y, alrededor del 16% no utiliza plenamente los conocimientos y
habilidades adquiridos en la universidad.
Ahora bien, el ndice de pertinencia en el mercado laboral refleja una gran
heterogeneidad por carrera, cuyo ndice va desde 95.19 a 52.06. Por un lado las
carreras con mejor situacin dentro del mercado laboral son Arquitectura, Medicina,
Ingeniero Civil, Ingeniero Minero, Agronoma, Tecnologa Electrnica, Enfermera y
Ciencias de la Computacin. Por otra parte, las carreras cuyo ndice de pertinencia en
el mercado laboral fue bajo fueron: Sociologa, Ciencias de la Comunicacin, Trabajo
Social, Matemticas, Licenciado en Desarrollo Regional y Administracin de Recursos
Naturales, Administracin Pblica y Literaturas Hispnicas (Tabla 4).
En este sentido, para comprobar empricamente la manera en que incide el ndice de
pertinencia de los planes o programas de estudios de la Universidad de Sonora,
Mxico, en las variables del mercado laboral expuestas en la Tabla 4, definimos en el
presente estudio un modelo de anlisis de correlacin. Los resultados de dicho anlisis
demuestran que, tal como se mencion anteriormente, la pertinencia en los planes o
programas de estudios est ms relacionada con los niveles salariales y los tipos de
puestos profesionales, no as, con el incremento en el nivel de empleabilidad de los
jvenes en el mercado laboral como suponamos al inicio de esta investigacin. Entonces,
deducimos que las IES no estn formando un capital humano que posea los requisitos
32 Estas variables son: tasa de empleo, nivel salarial, tipo de puestos ocupados, nivel de coincidencia
entre el grado educativo y el empleo, nivel de coincidencia de la carrera profesional con el empleo y,
nivel de coincidencia entre conocimientos y empleo.
33 El estudio contempla cuatro grupos salariales. En el primer grupo estn los que ganan hasta $4,787
mensuales, en el segundo los que ganan ms de $4,787 hasta $7,979, en el tercer grupo los que
ganan ms de $7,979 hasta $15,957 y, en el ltimo los que devengan ms de $15,957 mensuales.
104
Tabla 4
ndice de pertinencia de los planes o programas de estudios en el mercado laboral
Porcentaje de profesionistas
Programa
Licenciado en Arquitectura
Licenciado en Medicina
Ingeniero Civil
Ocupados
Con nivel
salarial alto *
En puestos
profesionales
La carrera
Los
conocimientos
ndice de
pertinencia
laboral
100.0
86.2
93.1
96.6
93.1
100.0
95.19
95.2
85.0
100.0
90.0
100.0
95.0
94.56
91.1
97.6
92.7
90.2
95.1
97.6
94.45
100.0
63.6
90.9
81.8
90.9
100.0
88.14
83.3
80.0
90.0
80.0
90.0
100.0
87.56
Ingeniero en Tecnologa
Electrnica
100.0
77.8
88.9
88.9
66.7
100.0
87.36
Licenciado en Enfermera
100.0
43.2
94.6
86.5
100.0
97.3
87.12
Licenciado en Ciencias de la
Computacin
89.5
47.1
88.2
100.0
100.0
94.1
86.68
Ingeniero Qumico
81.3
69.2
76.9
92.3
92.3
100.0
85.63
100.0
48.0
100.0
64.0
96.0
100.0
84.87
Licenciado en Geologa
Ingeniero Minero
Ingeniero Agrnomo
100.0
66.7
100.0
83.3
66.7
83.3
83.61
Licenciado en Economa
83.3
60.0
93.3
100.0
73.3
86.7
83.03
94.0
55.1
76.9
80.8
85.9
92.3
81.06
88.5
69.6
88.0
66.3
78.3
81.5
78.98
Licenciado en Derecho
92.6
56.3
82.1
70.5
75.9
78.6
76.23
Licenciado en Psicologa
95.5
40.5
81.0
76.2
81.0
81.0
76.00
Licenciado en Historia
85.7
50.0
83.3
66.7
83.3
83.3
75.61
Licenciado en Artes
Qumico Bilogo
100.0
36.8
84.2
52.6
84.2
84.2
73.84
91.3
23.8
81.0
82.5
77.8
81.0
72.99
72.09
Licenciado en Administracin
85.8
52.6
66.0
62.9
78.4
85.6
Licenciado en Sociologa
92.9
46.2
84.6
53.8
69.2
76.9
70.80
Licenciado en Ciencias de
Comunicacin
85.5
44.7
70.2
59.6
66.0
76.6
67.27
93.1
29.6
81.5
70.4
59.3
66.7
66.88
Licenciado en Matemticas
92.9
7.7
84.6
76.9
69.2
53.8
64.23
88.9
50.0
75.0
50.0
50.0
62.5
62.94
92.9
38.5
57.7
57.7
61.5
61.5
61.79
84.6
18.2
45.5
45.5
54.5
63.6
52.06
Total Institucional
91.4
81.5
73.8
80.2
84.4
53.8
* En el primer grupo estn los que ganan hasta $4,787 mensuales, en el segundo los que ganan ms de $4,787 hasta $7,979, en el tercer grupo los que
ganan ms de $7,979 hasta $15,957 y, en el ltimo los que devengan ms de $15,957 mensuales.
Fuente: Burgos y Lpez (2010).
105
106
Agrupacin MCO
Efectos aleatorios
Efectos jos
-0.09***
-0.07**
-0.07*
-0.04
(-1.42)
(-3.87)
(-2.05)
(-1.86)
No
No
No
No
No
107
108
109
A modo de conclusin de este captulo podemos decir que, solamente para algunos
de los factores estudiados existe evidencia emprica que fundamente su influencia
en las fluctuaciones de la tasa de los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin.
Concretamente, para los Estados miembros de la UE, existe una slida evidencia de
que un crecimiento econmico adecuado resulta ser un elemento central en la lucha
contra el fenmeno jvenes sin acceso al empleo y a la educacin. Sin embargo, la
creacin de empleos tambin es fundamental, pues el crecimiento econmico por s
solo ejerce una dbil influencia hacia el problema. Ahora bien, los resultados de los
factores educativos deben ser interpretados con prudencia, ya que la evidencia
emprica es menos significativa para todas las especificaciones de esta categora.
Entonces, existen pruebas concluyentes que indican que un nivel de cobertura educativa
deficiente, limitado por una condicin socioeconmica regional desfavorable, influye en
el incremento de la proporcin de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin, ya que
las oportunidades educativas y laborales que se ofrecen en el lugar de residencia son
determinantes y la posibilidad de encontrar un trabajo puede influir las aspiraciones
educativas y laborales de los jvenes. Con respecto a la rigidez del sistema educativo,
damos por hecho el supuesto que un sistema educativo rgido aumenta la tasa de jvenes
sin actividad laboral y educativa, pero, para este factor no existe evidencia emprica
determinante. Adems, sorprendentemente en un estudio realizado para la Universidad
de Sonora, Mxico, encontramos evidencia emprica referente a que la pertinencia
en los planes de estudio no se encuentra relacionada con el incremento en el nivel
de empleabilidad de los jvenes en el mercado laboral, puesto que dicha pertinencia
est ms bien relacionada con los tipos de puestos y las condiciones laborales (niveles
salariales) de los jvenes. Por otra parte, en lo que se refiere al factor laboral, asimismo
para los pases miembros de la UE, se demuestra empricamente que la implementacin
de un sistema dual de formacin profesional en el sistema educativo tiene un efecto
positivo en la integracin de los jvenes en el mercado laboral. Y, por ltimo, an no hay
datos concluyentes que demuestren que los programas de capacitacin laboral pueden
funcionar ante el fenmeno de los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin.
110
111
Es notable que cada vez son ms elevadas las tasas de desempleo entre los jvenes
y sus consecuencias econmicas y sociales asociadas al estado de inactividad laboral
y educativa. Sin embargo, no existe un enfoque nico que sirva para abordar todos
los aspectos que afectan al grupo de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin.
Aun as, hay un renovado sentido de urgencia con el fin de desarrollar e implementar
polticas para la integracin de los jvenes en el mercado laboral, el sistema educativo
o la formacin.
En respuesta a la tendencia cada vez ms negativa del mercado laboral para los
jvenes, en la ltima dcada ha adquirido especial relevancia en la agenda de los
principales organismos internacionales. A manera de ejemplo, se destaca que en 1995
la Asamblea General de las Naciones Unidas cre el Programa de Accin Mundial para
los Jvenes, para orientar la poltica y acciones en la materia. En 2000 se incluye el
tema del desempleo juvenil en la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas.
En la Declaracin de Medelln (agosto, 2008) suscrita por los Estados miembros de
la Organizacin de Estados Americanos (OEA), se seala como prioridad incorporar
temas de juventud como un eje transversal en las polticas sectoriales y se adopta el
compromiso de promover programas que mejoren la empleabilidad, incrementen la
igualdad de oportunidades, la capacidad emprendedora y la creacin de empleo juvenil.
En el marco de las reuniones preparatorias de la XVIII Cumbre Iberoamericana Juventud
y Desarrollo celebradas en El Salvador, los Ministros de Trabajo firmaron la Declaracin
de Sonsonate (septiembre, 2008),38 la cual contiene diversos compromisos para promover
el trabajo decente38 de los jvenes. El Pacto Mundial para el Empleo, adoptado en la 98
Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en junio de 2009, convoca a los Estados
miembros de la OIT a implementar programas dirigidos a la juventud. Asimismo, a partir
del 12 de agosto de 2010, por resolucin a la Asamblea General de las Naciones Unidas
inicio el Ao Internacional de la Juventud para el Dialogo y Mutuo Entendimiento, en
conmemoracin a los 25 aos del primer Ao Internacional de la Juventud (1985), durante
el cual se desarrollaron diversos eventos y conferencias. De tal modo que, los programas
de empleo juvenil se han vuelto populares en los ltimos aos y para organismos como la
38 El concepto de Trabajo Decente fue formulado por los mandantes de la OIT gobiernos y
organizaciones de empleadores y trabajadores como una manera de identificar las prioridades de
la Organizacin. Se basa en el reconocimiento de que el trabajo es fuente de dignidad personal,
estabilidad familiar, paz en la comunidad, democracias que actan en beneficio de todos, y
crecimiento econmico, que aumenta las oportunidades de trabajo productivo y el desarrollo de las
empresas.
112
OIT constituyen una oportunidad real para los jvenes. Sin embargo, existe controversia
respecto a si este tipo de programas deban o no estar dirigidos a todos los jvenes o
solo a aquellos grupos concretos de jvenes en situaciones desfavorables. Aunque son
escasas las evaluaciones rigurosas de estos programas, hay un relativo consenso en
que el xito de este tipo de iniciativas depende de acciones de largo plazo que alienten
desde el sistema educativo la vocacin hacia el empleo y reduzcan la aversin al riesgo
del emprendimiento de los jvenes, al igual que acciones de corto y mediano plazo que
lleguen a ofrecer un paquete integrado de servicios a los jvenes para la formulacin
de su proyecto, para lo cual lo ms recomendable es la conjuncin de esfuerzos del
Gobierno y de los sectores privado y social (Sierra, 2012).
Como seala Rodrguez (2010), si bien se ha avanzado en la instalacin de
instituciones gubernamentales especializadas en el tema de juventud y en la construccin
de algunas herramientas clave (encuestas, observatorios, centros de informacin, etc.),
los esfuerzos destinados a impulsar enfoques integrados en el campo de las polticas de
juventud no han avanzado, notndose incluso en los ltimos aos signos evidentes de
estancamiento y hasta ciertos retrocesos al respecto. Tal como se analiza en el ltimo
apartado de este captulo para el caso mexicano, no basta con incorporar el carcter
transversal de la temtica de juventud como requisito normativo en los programas del
Gobierno Federal, la integralidad y transversalidad de las polticas de juventud se debe
construir al interior de la estructura institucional y en la operacin cotidiana de las
organizaciones gubernamentales en los tres niveles de gobierno.
Diversos organismos de las Naciones Unidas y fuera de esta han apoyado la
elaboracin de estudios en materia de empleo [por ejemplo, la OIT, Programa de Empleo
Juvenil; el Instituto Internacional de Planificacin de la Educacin de la Organizacin
de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (IIPE-UNESCO), Red
de Educacin, Trabajo, Insercin Social Amrica Latina; la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (CEPAL); la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (OCDE); el Banco Mundial (BM); el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID)]. Tambin, el Consejo Europeo crea la Fundacin Europea para la Mejora de las
Condiciones de Vida y de Trabajo (Eurofound) para contribuir a proyectar e instaurar
mejores condiciones de vida y de trabajo en Europa.
113
39 Para este estudio, nos centraremos en el empleo, el cual hace mencin al rubro juventud en
movimiento que se refiere al incremento de las oportunidades de los jvenes para encontrar trabajo
ayudando a estudiantes y becarios a obtener experiencia en otros pases y mejorando la calidad y el
atractivo de la educacin y la formacin en Europa.
114
Figura 1
Modelo integral de las mejores prcticas internacionales
- Diversicacin econmica
- Reducir la inestabilidad
macroeconmica
Flexibilizar las restricciones que
obstaculizan el crecimiento
- Intervenciones orientadas a la
demanda
- Garantizar la nanciacin
Proteccin social
de los jvenes
Estimulacin del
crecimiento
econmico
Legislacin laboral y
promocin del
trabajo decente
juvenil
Eliminacin de
barreras e
incentivos a los
empleadores
Medidas para
prevenir la
desercin escolar
Medidas para la
reintegracin
escolar
Fomento a la
empleabilidad de
los jvenes
- Aprendizaje y formacin
profesional
- Capacitacin laboral
- Prcticas / Pasantas
- Diagnstico
- Zonas geogrcas vulnerables
- Entornos de aprendizaje
alternativos
- Orientacin profesional y
asistencia educativa
- Incentivos nancieros y
participacin de los padres
- Seguimiento
- Segundas oportunidades y
formatos alternativos de
enseanza
- Tratamiento de problemas
personales ms complejos
- Prestacin de servicios y
garanta para los jvenes
- Informacin, orientacin y
asesoramiento
- Oportunidades de experiencia
laboral y desarrollo de
habilidades
- Apoyo al emprendimiento
Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
115
del empleo juvenil, puesto que crear ms oportunidades de trabajo para los jvenes.
En el captulo anterior se demostr que las polticas macroeconmicas pueden incidir
en el empleo de los jvenes. Entonces, existe una necesidad urgente de desarrollar
estrategias integradas para el crecimiento y la creacin de empleo que establezcan
claramente las prioridades en materia de empleo juvenil, es decir: 1) promover la
diversificacin econmica y la transformacin productiva, 2) reducir la inestabilidad
macroeconmica, a travs de polticas anticclicas puntuales y orientadas, 3) flexibilizar
las restricciones que obstaculizan el crecimiento del sector privado, con especial nfasis
en el acceso al financiamiento para las micro, pequeas y medianas empresas, 4)
centrarse en intervenciones orientadas a la demanda, que incidan especialmente en
el empleo juvenil (obras de infraestructura intensivas en empleo, programas de empleo
pblico, subsidios salariales y de formacin, entre otras) y, 5) garantizar una financiacin
suficiente y previsible para las intervenciones orientadas a promover el empleo juvenil.
3.1.2. Medidas para prevenir la desercin escolar
El mejor punto para abordar cualquier problema es antes de que este evoluciona. El
modelo del empleo inicia con la educacin y, como se seal anteriormente, existe un
acuerdo generalizado de que el nivel educativo es un fuerte predictor de los resultados
futuros en el mercado laboral (OHiggins, 2010). La educacin es a menudo descrita
como un escudo contra el desempleo (OIT, 2012a).
Un sistema educativo que ayuda a nios y jvenes de todos los orgenes a realizar
todo su potencial es vital para la continua prosperidad y la reduccin de la exclusin del
mercado laboral entre las personas jvenes (OCDE, 2010). Existen varias medidas de
poltica pblica que tienen un enfoque preventivo para la desercin escolar temprana.
La desercin escolar ya no es vista como un problema particularmente individual
ocasionada por el joven o su entorno. En su lugar, se reconoce que las razones que
llevan a los jvenes a abandonar prematuramente el sistema escolar son mltiples y
acumulativas; habitualmente se trata de una combinacin de problemas que tienen que
ver con la educacin convencional existente y necesidades personales complejas. Por lo
tanto, es un tema que se puede evitar mediante un esfuerzo colectivo que involucra al
sistema educativo, a las escuelas y a la sociedad (Eurofound, 2012a).
116
No existe un nico enfoque para evitar que los jvenes deserten de manera temprana
la escuela. Este estudio encuentra diversas medidas de prevencin, incluidas las medidas
encaminadas a la identificacin de estudiantes potenciales para la desercin escolar,
las polticas centradas en zonas geogrficas vulnerables, la provisin de entornos
de aprendizaje alternativos y el incremento de orientacin profesional y asistencia
educativa. Tambin se han creado mecanismos de ayuda financiera e involucramiento
de una mayor participacin de los padres.
Medidas de diagnstico
117
Los servicios eficaces de orientacin profesional son esenciales para ayudar a los
alumnos durante perodos de transicin, especialmente en el transcurso de su educacin.
Los estudiantes son relativamente vulnerables en los puntos de transicin. Por ejemplo,
la transicin a un nivel educativo ms alto trae consigo cambios significativos, tanto en
trminos de su currculo como en trminos del entorno escolar. Lo anterior expuesto,
puede ponerlos en riesgo de desercin escolar.
Incentivos financieros y participacin de los padres
En algunos pases, la desercin escolar temprana tiende a estar asociada con el nivel
de pobreza de los hogares, con una gran cantidad de jvenes que deciden abandonar
la escuela debido a dificultades financieras. En estos pases, los mecanismos de ayuda
financiera se introducen en forma de subsidios en libros, comidas escolares gratuitas,
becas escolares, etc. (Tabla 6).
3.1.3. Medidas para la reintegracin escolar
Inclusive cuando existen polticas de prevencin de la desercin escolar, siempre
habr jvenes que abandonen el sistema de enseanza de manera prematura. Algunos
estudiantes pueden no haber aprovechado los tipos de medidas antes sealadas,
mientras que otros pueden tener necesidades muy complejas para ser abordadas en
entornos educativos normales. Esto puede ser muy problemtico, debido a que estos
jvenes carecern de cualificaciones bsicas necesarias para acceder al mercado
laboral. La reintegracin escolar es vista como un paso esencial en la lucha contra la
desercin escolar y, dicha desercin no tiene por qu ser un callejn sin salida en el
camino hacia el empleo. Muchas de las polticas implementadas actualmente, tienen
como objetivo ofrecer una segunda oportunidad para quienes han desertado de las
instituciones educativas y, con ello reinsertar a los jvenes en el sistema educativo con
el fin de que adquieran las competencias y cualificaciones del empleo en el futuro.
118
Tabla 6
Medidas para prevenir la desercin escolar
Tipo de poltica
Pas
Objetivo
Uruguay
Programa Compromiso
Educativo
Lituania
Amrica Latina
Zonas geogrcas
vulnerables
Unin Europea
Medidas de diagnstico
Grecia
Zonas geogrcas
vulnerables
Francia
Provisin de entornos
de aprendizaje
alternativos y mtodos Luxemburgo
de enseanza
innovadores
Classes mosaque
(Clases de mosaico)
Orientacin profesional
y asistencia educativa
Career start
(Inicio de la carrera
profesional)
Finlandia
Eslovaquia
Incentivos nancieros y
participacin de los
padres
Irlanda
Rgimen de comidas
gratuitas en las escuelas y Incentivar la asistencia de los jvenes a la escuela.
libros gratuitos
Busca reducir la desercin escolar mediante el
Home School Liaison
establecimiento de alianzas entre padres y
Scheme
profesores en el inters del aprendizaje de los
(Plan de enlace escolar)
jvenes.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
Las razones para que se produzca la desercin escolar son variadas y diferentes
para cada subgrupo, en tanto, tendrn polticas distintas. Las medidas de reintegracin
tienden a ofrecer flexibilidad en los modelos rgidos y usualmente se adaptan de
acuerdo a las necesidades de los participantes. Para aquellos jvenes que simplemente
necesitan una segunda oportunidad de adquirir una cualificacin formal, estas polticas
ofrecen alternativas educativas generales. Los jvenes con mayores necesidades de
ayuda y cuestiones personales complejas, de manera habitual reciben servicios de
asesoramiento integral y ayuda de una amplia gama de especialistas que facilitan la
reintegracin (Eurofound, 2012a).
119
Seguimiento
Para que los programas de reintegracin escolar puedan ser efectivos, debe haber una
identificacin y un seguimiento de los jvenes que se encuentran bajo la circunstancia
de desercin.
Segundas oportunidades y formatos alternativos de enseanza
Una vez que han sido identificados los jvenes que abandonaron las instituciones
educativas, muchas polticas ofrecen formas no convencionales para adquirir una
cualificacin formalizada. Por ejemplo, incluyen el otorgamiento de segundas
oportunidades y la creacin de un entorno de enseanza ms motivante, las cuales
presentan una tendencia a la orientacin prctica e incluyen elementos de enseanza
no formal. Son muchos los pases europeos y latinoamericanos que han establecido
iniciativas para dar a los jvenes la oportunidad de reincorporarse al sistema educativo
con la opcin combinada de la formacin prctica.
Tratamiento de problemas personales ms complejos
Algunos jvenes que desertan del sistema escolar necesitan ms ayuda que simplemente
un otorgamiento de una segunda oportunidad para sus estudios. Un enfoque todo-joven
para la reintegracin resulta adecuado para la mayora de los jvenes con problemas
personales o sociales complejos. Su objetivo es identificar y direccionar una completa
gama de barreras y problemas a los que habitualmente se enfrentan los jvenes (Tabla
7).
3.1.4. Apoyo para las transiciones de la escuela al trabajo
Es un buen resultado que muchos jvenes concluyan sus estudios con una cualificacin
formal. Desafortunadamente, en los mercados laborales de hoy en da, incluso para
aquellos que han tenido xito al terminar con sus estudios, la transicin de la escuela al
trabajo no siempre es fcil. El primer trabajo, es muy importante en la vida laboral de una
persona joven, pero puede ser difcil de encontrar. Numerosos factores pueden hacer que
las transiciones sean difciles: en algunas ocasiones los jvenes no tienen decidido qu
carrera elegirn cursar, los jvenes pueden carecer de experiencia laboral, o bien pueden
120
Tabla 7
Medidas para la reintegracin escolar
Tipo de poltica
Seguimiento
Segundas
oportunidades y
formatos
alternativos de
enseanza
Pas
Objetivo
Llevar un registro de los jvenes que no tienen
cualicaciones bsicas y asegurar que aquellos que se
encuentran en la inactividad sean contactados y apoyados
en sus esfuerzos por encontrar un puesto de trabajo o
accedan a la formacin educativa.
Espaa
Estonia
Hungra
Springboard
Francia
tablissements de
rinsertion scolaire ERS
(Establecimientos de
reintegracin escolar)
Youth Workshops
Las medidas de reintegracin de esta categora estn
(Talleres para los jvenes) basadas en un amplio universo de ayuda ofrecida por los
profesionales de los sectores educativos, sociales y de
Youth Schools (Escuelas
salud. Dichos profesionales comienzan con lo bsico, sobre
Lituania
para los jvenes)
cmo ayudar a los jvenes a volver a descubrir un inters
Lcole de la deuxime
por el aprendizaje y a aprender sobre cmo vivir una vida
Luxemburgo chance (La escuela de
estructurada con lmites.
segunda oportunidad)
Finlandia
Tratamiento de
problemas
personales ms
complejos
Rumania
Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
tener un bajo nivel de cualificacin (Eurofound, 2012a; 2014). No debe haber desajustes
entre sus habilidades y las requeridas por los empleadores. Tambin, es normal que la
transicin entre los estudios y el primer empleo tome un poco de tiempo. No obstante,
si ese perodo se prolonga en demasa, puede ejercer influencia de manera negativa
a largo plazo sobre el futuro de la carrera del individuo. Esto puede llevar a algunos
121
40 A la cicatriz del desempleo juvenil en la literatura tambin se le conoce como efecto cicatriz o
scarring effect. Se refiere a la correlacin entre la experiencia del desempleo de una persona joven
con sus patrones de empleo cuando sea adulta. Segn los resultados de Gregg (2001), aquellos
individuos que padecen periodos de desempleo siendo jvenes, experimentaran un mayor desempleo
cuando sean adultos: cada 3 meses de desempleo antes de los 23 aos, equivale a 2 meses de
desempleo en edades entre los 28 y los 33 aos. Otros estudios han concluido que las dificultades que
enfrentan los jvenes para acceder a empleos de calidad no slo tienen impactos inmediatos en su
bienestar, sino tambin costos medibles a largo plazo. Existe evidencia de que las condiciones al inicio
de la trayectoria laboral tienen efectos persistentes en el tiempo. Un estudio sobre el desempleo juvenil
en Argentina y Brasil muestra que estos efectos negativos se dan tanto en las posibilidades futuras
de empleo, como en los salarios y los niveles de informalidad. Por ejemplo, en Brasil, los jvenes que
empezaron su vida laboral con empleos informales acabaron teniendo salarios un 1% ms bajos. Y en
otros pases, como Argentina, las diferencias an se acentan ms en el caso de las mujeres. Es decir,
si un joven comienza su vida laboral en un empleo informal, le ser difcil encontrar un empleo estable
y bien pagado en el futuro. Asimismo, comenzar la carrera sin encontrar un empleo por mucho tiempo,
llamando sin xito a una y mil puestas, tambin afecta los resultados a lo largo de la vida laboral.
En esta misma lnea por explicar los efectos del desempleo juvenil en los salarios, Gregg y Tominey
(2004) encontraron que dichos efectos se pueden reflejar en el individuo hasta 20 aos despus de
experimentarlo, entonces, aquellos que padecen perodos de desempleo a los 23 aos, tienen el costo
de una reduccin en sus salarios de entre el 12% y el 15% a los 42 aos.
122
123
124
125
Otra medida que puede ayudar a los jvenes a la toma de decisiones sobre su futuro
profesional y desarrollar habilidades tiles para el mercado laboral es el suministro de
oportunidades de experiencia laboral. La experiencia laboral otorga a los estudiantes una
visin amplia del mercado laboral y les permite aprender sobre dicho mercado mediante
prcticas. En algunos pases de la UE (por ejemplo, Alemania, Austria, Dinamarca,
Suiza), el bajo desempleo juvenil se atribuye a la eficacia de este tipo de polticas,
ya que proporciona un gran nmero de jvenes con educacin y formacin de calidad
en las cualificaciones reconocidas que solicitan las empresas. La participacin de los
interlocutores sociales en el diseo y la aplicacin de los programas de aprendizaje
garantizan su sincronizacin con las necesidades del mercado laboral. El sistema alemn
tiene las siguientes caractersticas fundamentales: 1) el contenido de la formacin en
la empresa se determina conjuntamente entre el gobierno, los representantes de las
organizaciones de empleadores y los sindicatos (a nivel federal), 2) las empresas escogen
sus propios mtodos de formacin, 3) los costos de formacin se comparten entre el
gobierno y los empleadores (el gobierno asume la educacin en el centro, y el empleador
la formacin en la empresa), 4) las condiciones en las que se desarrolla el aprendizaje se
establecen a travs de convenios colectivos que especifican el salario mnimo aplicable,
5) las cualificaciones se otorgan tras los exmenes escritos y prcticos preparados
y evaluados por examinadores externos, 6) los rganos competentes (cmaras de
comercio, industria) emiten los certificados reconocidos en todo el pas y, 7) tras obtener
el ttulo, los trabajadores pueden solicitar empleo a su empleadores o a otra empresa.
Apoyo al emprendimiento
126
127
128
129
130
103
Tabla 8
Apoyo para las transiciones de la escuela al trabajo
Tipo de poltica
Pas
Objetivo
Amrica Latina
Desarrollar e incrementar las capacidades emprendedoras
de la poblacin. Dentro de los servicios de
emprendimiento que se articulan y se brindan en la
Per
Ventanilla nica
Ventanilla nica de Promocin al Empleo, a nivel nacional,
regional y local, sobresalen la capacitacin y la orientacin
para el emprendimiento.
Incrementar los niveles de empleabilidad de los jvenes
para mejorar su insercin laboral. Ofrece capacitacin
Programa Jvenes a la
Per
laboral, asesoramiento para la elaboracin de currculum
Obra
vtae y entrenamiento para pasar con xito una entrevista
Suministro de
laboral. Intermediacin laboral.
informacin,
orientacin y
Brindar informacin y asesoramiento para una adecuada
asesoramiento
eleccin de la carrera profesional, tcnica u ocupacional.
Servicio de Orientacin
Ofrece: Orientacin y asesora. Ferias vocacionales, visitas
Per
Laboral
guiadas a empresas, charlas informativas, paneles
ocupacionales, otras.
Fomentar y fortalecer emprendimientos econmicos
Programa de Desarrollo
solidarios y sus redes de cooperacin en cadenas de
Regional, Territorial
Brasil
produccin, comercializacin y consumo, por medio del
Sustentable y
acceso a conocimiento, crdito y nanzas solidarias, y de
Economa Solidaria
organizacin de comercio justo y solidario.
Promover entre la juventud una actitud emprendedora,
capacitada para afrontar los desafos del futuro. Se busca
generar cambios duraderos, inuyendo positivamente en
los jvenes a partir de una nueva metodologa innovadora
Fomento a la Cultura que les brinda los elementos para iniciar una actividad
Honduras
productiva. El programa favorece que alumnos y alumnas
Emprendedora
de educacin media y tcnica profesional adquieran
conocimientos y capacidades emprendedoras para
Apoyo al
ponerlas en prctica en un escenario real y a escala en el
emprendimiento
mbito escolar.
Permitir la creacin y el fortalecimiento de redes que
involucran a los jvenes y todos los dems agentes
Colombia Joven
participantes, para articularse como ecosistema
Colombia
Emprende
emprendedor y permitir el intercambio de experiencias,
saberes y oportunidades.
Brindar informacin geo-referenciada sobre las
caractersticas del mercado (grado de concentracin de
Servicio de Orientacin negocios, personal ocupado, volumen anual de ventas) y
Per
para el
de la poblacin (edad, sexo, nivel educativo, ingresos
Emprendimiento
promedio, viviendas ubicadas en el rea circundante) para
facilitar la toma de decisiones al momento de emprender o
mejorar un negocio.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
Mejoramiento en la
prestacin de
servicios y el
otorgamiento de
garantas para los
jvenes
131
Tabla 8
Apoyo para las transiciones de la escuela al trabajo
Tipo de poltica
Unin Europea
Pas
Mejoramiento en la Inglaterra
prestacin de
servicios y el
otorgamiento de
Todos los
garantas para los
pases de
jvenes
la UE
Eslovenia
Suministro de
informacin,
orientacin y
asesoramiento
Objetivo
Connexions
(Conexiones)
Garanta Juvenil
About Professions in a
Informar a los jvenes acerca de las diversas opciones de
Dierent Way (Proyecto
profesiones, particularmente sobre aquellas en las cuales hay
acerca de profesiones de
menos egresados universitarios.
manera diferente)
132
As, se han desarrollado una serie de polticas para ayudar a los jvenes a desarrollar
habilidades relacionadas con el trabajo. Las polticas tienen como objetivo mejorar la
empleabilidad a travs de programas de formacin especficos; esto puede ser mediante
formacin profesional, la experiencia laboral adquirida durante pasantas o habilidades
especificas adquiridas mediante la capacitacin laboral. Estas medidas tambin hacen
nfasis en proporcionar las habilidades que son requeridas en el mercado laboral actual
y reconocidas por las empresas de una manera en que se combina la educacin con la
experiencia de trabajo presencial. Una crtica comn de los mtodos tradicionales de
educacin es que no equipa a los jvenes con las habilidades buscadas en el mercado
laboral.
Aprendizaje y formacin profesional
El aprendizaje y otros esquemas de formacin dual parecen ser una herramienta eficaz
para fomentar la empleabilidad. Suministrar exitosamente a los jvenes con experiencia
laboral relevante y con conocimientos especializados es fundamental para el mercado
laboral. La falta de experiencia laboral y de conocimientos prcticos habitualmente
dificulta a los jvenes a encontrar su primer empleo despus de concluidos sus
estudios. No obstante, la experiencia temprana en el lugar de trabajo es esencial para
que los jvenes desarrollen habilidades y competencias requeridas en el mercado
laboral. Estudios recientes reconocen que la formacin con este tipo de aprendizaje
se desempea favorablemente en comparacin con la formacin profesional basada
nicamente en el mtodo escolar y tiende a incrementar las oportunidades de empleo de
los jvenes (Eurofound, 2014). Entonces, los programas de aprendizaje han demostrado
ser una medida muy acertada para suavizar la transicin de los jvenes de la escuela
al trabajo.
Capacitacin laboral
133
134
Las pasantas o prcticas son una buena oportunidad para mejorar la empleabilidad de
los jvenes. De hecho, cuando son adecuadamente diseadas y utilizadas, pueden dar
a los jvenes la oportunidad de desarrollar habilidades prcticas y llegar a adecuarse al
entorno de trabajo, as como adquirir una valiosa experiencia en su carrera profesional
elegida (Tabla 9).
135
Tabla 9
Fomento a la empleabilidad de los jvenes
Tipo de poltica
Pas
Objetivo
Amrica Latina
Per
Capacitacin laboral
Per
Prcticas / Pasantas
Per
Unin Europea
Aprendizaje y
formacin
profesional
Capacitacin laboral
Malta
Young Potentials
Programme YPP
(Programa de jvenes
potenciales)
Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
136
137
Una barrera clave para el empleo a la que se enfrentan muchos jvenes se debe a la falta
de experiencia laboral. Por lo tanto, ante los altos niveles de desempleo de los jvenes
algunos pases han optado por implementar medidas que pueden estimular la demanda
de empleados jvenes a travs de los empleos subvencionados o con recaudacin de las
cotizaciones a la seguridad social de los jvenes contratados. La razn fundamental que
est detrs de estas medidas es el aumento de la demanda de trabajadores jvenes con
el fin de proporcionales un punto de apoyo en el mercado laboral. Esto les permite adquirir
experiencia para complementar sus logros educativos y en su futura carrera profesional.
Las evaluaciones han demostrado que los incentivos a los empleadores pueden tener
un efecto positivo a corto plazo, pero que su impacto neto en las perspectivas futuras
del empleo de los participantes pueden verse reducidas, mientras que los programas de
formacin son ms proclives a tener resultados positivos (Duell y Vogler-Ludwing, 2011).
Entonces, es importante que cualquier medida de incentivos al empleador est dirigida
de manera adecuada con el fin de evitar los efectos del peso muerto46 (OCDE, 2010)
(Tabla 10).
3.1.7. Legislacin laboral y promocin del trabajo decente juvenil
La legislacin en materia de empleo juvenil tiene importantes niveles de fragmentacin
que no permiten identificar un cuerpo coherente. Por lo tanto, no es posible constatar un
marco legal integrado en el que exista una complementariedad entre las distintas leyes.
Todas estas carencias evidencian que el tema del empleo juvenil podra catalogarse
de segunda categora. Es llamativa la distancia que existe con otras reas a nivel de
coordinacin y coherencia de la normativa vigente. Por ejemplo, existen notorios avances
en la legislacin para la erradicacin del trabajo infantil.47 Sin embargo, existen muchas
46 Existe un efecto peso muerto cuando el resultado de una poltica es similar al obtenido en ausencia
de la misma: por ejemplo, cuando se subsidia el salario de un trabajador que de todas maneras hubiera
sido contratado de no haber existido el subsidio.
47 El Convenio 138 sobre edad mnima de la OIT plantea que: Todo miembro para el cual est en
vigor el presente Convenio se compromete a seguir una poltica nacional que asegure la abolicin
efectiva del trabajo de los nios y eleve progresivamente la edad mnima de admisin al empleo o al
trabajo, a un nivel que haga posible el ms completo desarrollo fsico y mental de los menores. La
edad mnima aparece en el texto, unida a la edad en que cesa la obligacin escolar, siendo esta la
que permite trabajar sin que resulte peligroso para la salud, la seguridad o la moralidad. Por tanto, el
trabajo de los jvenes se ve limitado por una condicin sine qua non: la exigencia de una edad mnima
que habilita el acceso al trabajo y que es considerada como derecho fundamental, no disponible por la
voluntad de los sujetos que intervienen en la relacin de trabajo.
138
Tabla 10
Eliminacin de barreras y ofrecimiento de incentivos a los empleadores
Tipo de poltica
Pas
Objetivo
Amrica Latina
Atender las
necesidades
especiales de ayuda
Per
Chile
Unin Europea
Atender las
necesidades
especiales de ayuda
Facilitar la
movilidad y el
apoyo nanciero
Apoios contratao de
jovens, desempregados e
pblicos especcos
Incentivos para los
(Incentivos para la
empleadores y
Portugal
subsidios
contratacin de jvenes,
desempleados y grupos
especcos)
Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2014).
139
140
141
118
142
Tabla 11
Casos de xito. Evaluacin de las polticas implementadas en Amrica Latina y la UE.
Tipo de poltica
Pas
Nombre del
programa
Objetivo
Efectividad
Gener oportunidades
concretas para jvenes
vulnerables,
desarroll mecanismos para
identificar e intercambiar mejores prcticas y
aplic dichas prcticas
en proyectos de educacin y empleabilidad
especficos, mediante
la creacin de alianzas
multisectoriales.
Amrica Latina
18 pases
de Amrica
Latina
Entra21
Fomento a la
empleabilidad de los
jvenes
Colombia,
Guatemala,
Jamaica y
Per
Obra
Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2012b, 2014).
143
Tabla 11
Casos de xito. Evaluacin de las polticas implementadas en Amrica Latina y la UE.
Tipo de poltica
Pas
Nombre del
programa
Objetivo
Efectividad
Proporcionar a los
jvenes que se desvinculan del sistema
educativo los conocimientos, las habilidades y la confianza
necesarios para su
reintegracin
del
sistema educativo.
Reducir el tiempo
en que un joven
no tiene acceso al
empleo y a la educacin mediante la
mejora de posibilidades para encontrar un trabajo
o una oportunidad
educativa.
Amrica Latina
Medidas para
prevenir la
desercin escolar
Medidas para
la reintegracin
escolar
Espaa
Irlanda
Finlandia
Comunidades de
Aprendizaje
Youthreach
(Garanta
social para
los jvenes)
Youth
guarantee
(Garanta
Juvenil)
144
Tabla 11
Casos de xito. Evaluacin de las polticas implementadas en Amrica Latina y la UE.
Tipo de poltica
Pas
Nombre del
programa
Objetivo
Efectividad
Fomento a la
empleabilidad
Amrica Latina
Fomento a la
empleabilidad de los
jvenes
Eliminacin
de barreras y
ofrecimiento de
incentivos a los
empleadores
Italia
Finlandia
Higher-level
apprenticeship scheme
(Programa de
aprendizaje de
nivel superior)
Chances card
(Tarjeta de
oportunidades)
Fuente: Elaboracin propia a partir de los estudios de la OIT (2013a, 2013b) y la Eurofound (2012a, 2012b, 2014).
augura un escenario de mayor inseguridad y falta de cohesin social. Los jvenes que no
estudian y no trabajan conllevan a un alto costo econmico, social y humano, ya que se
desaprovecha el recurso ms importante del cual goza Mxico hoy en da: una juventud
que tiene el potencial de convertirse en el gran motor de desarrollo econmico y social
de nuestro pas. En este sentido, el PND reconoce que la vinculacin de la educacin con
el mercado laboral debe atender la realidad del problema de los jvenes que no estudian
y no trabajan como una de sus estrategias ms apremiantes. Por lo anterior sealado,
el PND consider como parte de los objetivos nacionales mantener la estabilidad
macroeconmica del pas que permita promover el empleo de calidad en los mexicanos.
En su enfoque transversal respecto a la meta IV de Mxico Prspero se indica la
estrategia encaminada a fomentar y ampliar la inclusin laboral, particularmente hacia
los jvenes, las mujeres y los grupos en situacin de vulnerabilidad para incrementar
su productividad. Tambin, debido a que una elevada proporcin de jvenes percibe
que la educacin no les proporciona habilidades, competencias y capacidades para una
insercin y desempeo laboral exitosos es necesaria la vinculacin de la educacin con
las necesidades sociales y econmicas. Para ello, se requiere innovar el sector educativo
para formular nuevas opciones de modalidades que utilicen las nuevas tecnologas
de la informacin y comunicacin, con modalidades de educacin abierta y a distancia.
A su vez, es importante fomentar las carreras tcnicas y vocacionales que les permitan
la inmediata incorporacin al trabajo, proporcionando la especializacin, as como la
capacitacin en el trabajo. Es necesario promover el desarrollo emprendedor de las
instituciones de educacin superior y los centros de investigacin, con el fin de fomentar
la innovacin tecnolgica y el autoempleo entre los jvenes.50
El monto de recursos aprobados en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF)
para el ejercicio fiscal 2014 referente al desarrollo de los jvenes ascendi a 202,612.7
millones de pesos (mdp) (Anexo 16 del Decreto), lo que representa un crecimiento
de casi el 30% en trminos reales respecto al presupuesto aprobado en 2013. No
obstante, se aprecia una alta concentracin y poca transversalidad, ya que la mayora
de los recursos corresponden al sector educativo (92%), incluyendo recursos para becas,
infraestructura, programas educativos especiales dirigidos a jvenes; otros recursos
se identifican en acciones de prevencin y atencin de adicciones en este grupo de la
poblacin (sector salud), vivienda (desarrollo social) y algunos recursos para el programa.
Cabe hacer mencin que, adems, el presupuesto asignado al Instituto Mexicano de la
Juventud (IMJUVE) es de 345 mdp y para la Formacin y certificacin para el trabajo se
presupuestaron 2,648.4 mdp.
50 Objetivos de la meta III referente a Mxico con Educacin de Calidad.
146
147
Tabla 12
Sector / Programa
Dependencia Ejecutora
Desarrollo Social
IMJUVE1 / SEDESOL2
SEDESOL
SEDESOL
SEDESOL
SEDATU
Economa
Fondo de Apoyo para la Micro, Pequea y Mediana Empresa (Fondo PYME)
SE4
STPS / BID6
148
149
2011
2012
2013
2014
Aprobado
333.2
368.1
343.2
340.8
345.0
190.1
201.5
252.0
247.4
244.0
85.8
149.8
65.5
65.5
68.0
Ejercido
302.7
316.8
328.8
320.5
53 En relacin con el tema Apoyos para la transicin de la escuela al trabajo, en su apartado apoyo
al emprendimiento.
150
54 En el caso de la categora C el recurso estar bajo una tasa de crdito no mayor a la tasa
inflacionaria promedio del ao correspondiente, bajo la administracin del intermediario.
151
152
154
155
156
58 Ver las Reglas de Operacin del Programa de Apoyo a Jvenes para la Productividad de Futuras
Empresas Rurales, para el ejercicio fiscal 2014.
59 Son PYMES con gran potencial de crecimiento que pueden generar muchos empleos, demandar
servicios de otras PYMES, y desarrollar nuevas tecnologas y mecanismos novedosos de mercado.
Requieren incrementar su participacin en el mercado nacional y tener acceso a mercados externos.
157
158
312,941 reducindose en 12,941 (4.1%) para 2009. En 2010 hay un enorme crecimiento
de 4,844,058 (1,614.7%), establecindose un nuevo rango en 5,144,058 empresas. Para
2011 aumenta en 98 empresas y para 2012 se reduce en 100. La poblacin objetivo
se define a partir de 2008 en 4,000 creciendo sustancialmente (196,000 empresas o
4,900%) para el ao 2009. En 2010 no hay cambio alguno y en 2011 se incrementa el
objetivo en 20,006 unidades o 10%, disminuyendo en 2012 en el propio valor de 20,006
empresas. La poblacin atendida inicialmente (2008) se plantea en 312,941 empresas.
Para 2009 disminuye en 39,993 (12.8%), continuando con un incremento para 2010 de
27,653 empresas (10.1%). En 2011 la atencin se ve ampliamente afectada cayendo
en un 10% (80,209 empresas). Finalmente en 2012 se recupera la atencin en 75,316
empresas lo cual representa un incremento de 34.2% sobre la atencin del ao anterior.
En cuanto a la atencin de la poblacin objetivo en 2008 se reporta una atencin de
7,824%, reduciendo a 136.5% para 2009, ubicndose en 150.3% en 2010, cayendo
ampliamente a 100.2% para 2011 y recuperndose a 147.9% para 2012.
3.2.7. Programa de Apoyo al Empleo
(Secretara del Trabajo y Previsin Social)
El Programa de Apoyo al Empleo (PAE) tiene como objetivo promover la colocacin en
un empleo o actividad productiva a personas desempleadas o subempleadas, mediante
el otorgamiento de apoyos econmicos o en especie. El programa atiende a personas
de 16 aos o ms, que requieren adquirir o reconvertir su calificacin o habilidades
laborales para facilitar su colocacin en un puesto de trabajo o desarrollar una actividad
por cuenta propia, para lo cual se conforma de cuatro subprogramas: Bcate, Fomento
al Autoempleo, Movilidad Laboral Interna y Repatriados Trabajando. Mediante el
subprograma Fomento al Autoempleo (SFA) se promueve la creacin (o fortalecimiento)
de Iniciativas de Ocupacin por Cuenta Propia (IOCP) por parte de personas desempleadas
o subempleadas. Asimismo, como parte del subprograma Bcate, se opera la modalidad
Capacitacin para el Autoempleo, dirigida a desempleados o subempleados interesados
en una actividad productiva por cuenta propia. El SFA otorga apoyos en especie, que
consisten en mobiliario, maquinaria, equipo y/o herramienta, cuyo valor puede ser de
25,000 hasta 125,000 pesos dependiendo del nmero de integrantes de la IOCP (de 1 a 5
o ms), que se entrega en custodia temporal condicionada durante doce meses. Al final
del perodo, se otorgarn los bienes en forma definitiva dependiendo de su adecuada
utilizacin, previo al dictamen de un Comit Interno de Evaluacin, en caso contrario, se
retiran los bienes y se reasignan a otra IOCP, la cual tiene derecho a un apoyo econmico
159
160
161
162
nd
Nacional
nd
Nacional
nd
772 personas
280 proyectos
nd
Nacional
Poblacin objetivo
Poblacin atendida
Proyectos ejecutados
Variacin
Poblacin atendida /
Poblacin objetivo
Cobertura
Nacional
44.0%
3,465
426.5
395.0
332.4
981,771
3,125.4
3,100.5
3,682.3
Nacional
Econmico
Nacional
76.0%
Nacional
104.1%
407,774
1,586.9
1,798.0
1,340.9
Nacional
Econmico
Proyectos
20 entidades federativas
2.6%
156,889
260.4
448.3
200.0
20 entidades federativas
Econmico
118.5%
Nacional
Nacional
385,328
1,572.5
1,022.9
1,655.5
Nacional
Apoyos econmicos o en
especie
Servicios
Personas de
16 aos o ms
Promover la colocacin en un
empleo o actividad productiva
formal a los buscadores de
empleo.
147.9%
295,708 emprendedores y
MIPYMES atendidas
200,000
6,984.2
7,048.2
9,377.3
Nacional
Otorgamiento de crditos
Nuevos emprendedores e
incubadoras de empresas,
microempresas, pequeas y
Sujeto agrario habitante del
medianas
empresas,
ncleo agrario
empresas
gacela
y
franquicias,
empresas
tractoras.
Proyectos
Contribuir
al
desarrollo
econmico
nacional
al
generar
ms
y
mejores
empleos as como micro,
pequeas
y
medianas
empresas (MIPYMES).
nd
Presupuesto Ejercido
3
(2012)
Presupuesto 2012
Presupuesto 2014
Cobertura
Econmico
Econmico
Tipo de apoyos
Personas
cuyo
ingreso
percpita del hogar no rebasa
la
lnea
de
bienestar
econmico, y que no tienen
acceso al servicio de cuidado
infantil.
Personas
que
viven
en
municipios de muy alta, alta o
media marginacin, as como
en municipios con alto ndice
de desempleo.
Personas en situacin de
extrema pobreza
Pblico educativo
Servicios de cuidado y
atencin infantil
Contraprestacin por la
participacin en proyectos
Poblacin objetivo
Promover la creacin de
agroempresas
rentable
y
sustentable que ayuden a
mejorar los ingresos de los
jvenes.
Programa de Estancias
Infantiles para Apoyar a
Madres Trabajadoras (PEI)
SEDESOL
Contribuir a abatir el rezago
en materia de acceso y
permanencia en el trabajo de
madres que trabajan, buscan
empleo o estudian y los
padres solos con hijos o nios
bajo su cuidado.
Proyectos de coinversin
Produccin
Estructura
(focalizado a)
Mujeres y hombres de 16
aos o ms de edad que
enfrentan una disminucin
temporal en su ingreso por
baja demanda de mano de
obra o por los efectos de una
emergencia.
Jvenes de 18 a 29 aos
Programa de Empleo
Temporal (PET)
SEDESOL
Contribuir a la proteccin del
bienestar socioeconmico de
la poblacin afectada por
situaciones
adversas
que
afectan su patrimonio o
disminuyen sus ingresos.
Programa de Coinversin
Social (PCS)
SEDESOL
Contribuir a la generacin de
Creacin
de
empresas
capital social a travs del
sustentables,
fomento
al
fortalecimiento de los actores
trabajo y arraigo comunitario.
sociales.
Programa de Emprendores
Juveniles
IMJUVE/SEDESOL
Criterios de seleccin
de beneciarios
Objetivo principal
Factores de
Comparacin
Tabla 14
Programas federales relacionados con la promocin de empleo - Anlisis Comparado de Casos Nacionales
2012-2014
163
Programa de Coinversin
Social (PCS)
SEDESOL
Programa de Empleo
Temporal (PET)
SEDESOL
Programa de Estancias
Infantiles para Apoyar a
Madres Trabajadoras (PEI)
SEDESOL
A nivel de componente y
En lugar de atomizar los
actividad el nmero de
recursos en mltiples apoyos,
Una de las principales
Cuenta
con
valiosas
proyectos apoyados presenta
stos se enfocan a pocos
fortalezas del programa es el
experiencias de ms de una
Oportunidades de desarrollo un incremento constante
El PEI cuenta con un diseo El programa cuenta con proyectos con lo que se
Sistema de Informacin de
secretara, lo que enriquece al
del emprendedurismo juvenil desde la creacin del PCS. En
adecuado que dene y distintas evaluaciones que le tender a asegurar mayor
Apoyo al Empleo, el cual es
programa y le permite brindar
en Mxico, vinculado a su especial hay dos actividades a
delimita
claramente
el permitieron mejorar: diseo, homogeneidad
en
la
una herramienta que permite
cobertura a travs de los
formalizacin.
problema pblico a atender. indicadores y focalizacin.
bsqueda de un impacto y a
reconocer: la capacitacin a
registrar y dar seguimiento a
diferentes operadores del
posibilitar alcanzar a un
los actores sociales y la
los beneciarios del programa.
programa.
mayor nmero de empresas
promocin
de
las
y/o un mayor efecto deseado.
convocatorias.
Programa de Emprendores
Juveniles
IMJUVE/SEDESOL
Fortalezas
Factores de
Comparacin
Tabla 14 (continuacin)
Programas federales relacionados con la promocin de empleo - Anlisis Comparado de Casos Nacionales
2012-2014
164
165
Para la obtencin del grado de licenciatura, las tesis, las prcticas profesionales,
las actividades o proyectos de investigacin, entre otros; deben desarrollarse en un plazo
mximo de tres meses y de acuerdo a las necesidades y tendencias del mercado, en los
cuales el egresado desempear sus funciones productivas. Lo anterior, debido a que en
Mxico, alrededor del 42% de los jvenes que hacen una carrera universitaria nunca se
titula y los egresados tardan, en promedio, de seis a 18 aos en obtener la certificacin
de sus conocimientos, por lo tanto, con esta medida se pretende reducir el plazo mximo
de titulacin para que los jvenes recin egresados del sistema educativo tengan
acceso con mayor celeridad al mercado laboral y, con ello, aumentar sus posibilidades
de empleo correspondientes al trabajo realizado.
7. Fomento a la empleabilidad de los jvenes.
166
167
168
169
Conclusiones
Con la presente investigacin se intent llenar el vaco que existe en la literatura que
examine exclusivamente al fenmeno social jvenes sin acceso al empleo y a la educacin,
en lo que se refiere especficamente al caso mexicano. La falta de literatura acerca de
los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin es una de las razones principales
por las que el 58% de los mexicanos infiere que estos jvenes se encuentran en la
inactividad laboral y educativa por decisin propia, gusto o conviccin de los individuos
de desvincularse de las principales instituciones sociales del pas, como se argumenta
en la Encuesta Nacional en Vivienda de Parametra llevada a cabo en el ao 2013. Esta
opinin no debera eximir al Estado mexicano de su obligacin de proporcionar educacin
a los jvenes y fomentar su empleo. Por lo tanto, resulta fundamental comprender con
conciencia clara de responsabilidad como parte de la sociedad a la cual pertenecemos
que, nos encontramos ante un fenmeno social problemtico generado por la falta de
opciones u oportunidades tanto laborales como educativas para los jvenes. Hay que
empezar a ver a los jvenes sin acceso al empleo y a la educacin como alerta, luego
como oportunidad y, en el mejor de los casos, como nuestro bono demogrfico.
Este estudio es el resultado final de un anlisis exhaustivo sobre la situacin
laboral y educativa de los jvenes en Mxico, con lo cual se expone que el grupo de
jvenes sin acceso al empleo y a la educacin se origina por diversas causas que no son
necesariamente el inters particular del individuo de pertenecer a este grupo social. Son
los jvenes el activo fundamental de nuestra economa y sociedad. Potenciar la capacidad
de los jvenes para la creacin de condiciones favorables en pro del desarrollo de sus
talentos y su participacin activa en el mercado laboral es esencial para el desarrollo
econmico y social. La integracin de los jvenes en el mercado laboral supone grandes
retos para Mxico en la actualidad, ya que estos se han visto gravemente afectados
por el impacto de las crisis econmicas mundiales sobre el desempleo y el gasto social.
La participacin actual de los jvenes en el mercado laboral exige una mejor
comprensin acerca del problema y disear de inmediato intervenciones destinadas a la
promocin del empleo juvenil y prevencin de la desvinculacin social de los individuos.
No obstante, aun cuando Mxico presenta un dficit anual de empleo del 51% (se
requiere generar 1.2 millones de empleos), el fomento al empleo juvenil por parte de
171
las instituciones, tendra una repercusin muy positiva en los jvenes que se encuentran
desempleados, otorgndoles opciones laborales para el desarrollo de sus capacidades.
Adems, con los indicadores tradicionales para determinar la participacin de los jvenes
en el mercado laboral, los investigadores, las autoridades y las organizaciones utilizan
cada vez ms el concepto jvenes sin acceso al empleo y a la educacin para describir y
analizar la vulnerabilidad de los jvenes en el mercado laboral. El trmino originalmente
se acu en el Reino Unido, pero, dadas las caractersticas legales para ingresar al
mercado laboral en nuestro pas y de acuerdo a la Encuesta Nacional de Ocupacin y
Empleo (ENOE) del INEGI, la cual considera a las personas aptas para trabajar a partir
de los 14 aos, en este estudio, describimos a los jvenes sin acceso al empleo y a la
educacin con edades entre los 14 y 29 aos que no estudian y no trabajan.
Como lo hemos argumentado a lo largo de este estudio, en Mxico, hay poco ms
de 7 millones de jvenes sin acceso al empleo y a la educacin, esto implica una tasa
de 21.6% del total de jvenes del total de jvenes de entre 14 y 29 aos de edad.
Estos jvenes inactivos conforman un grupo muy heterogneo. Diversas similitudes
y diferencias en la poblacin de este grupo de jvenes pueden encontrarse en las
entidades federativas, siendo el Estado de Mxico la entidad con mayor nmero de
jvenes inactivos (997 mil) a nivel geogrfico. El nmero de jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin ha ido decreciendo con el tiempo, esto significa que de 2010
a 2014 este grupo de jvenes ha disminuido marginalmente, esto es, apenas 43 mil
(1.6%) individuos. La mayora de los jvenes inactivos proviene del estrato medio bajo
de la poblacin. En promedio, la proporcin entre las mujeres es mayor que la de los
hombres, es decir, actualmente existen 1.5 millones de hombres frente a 5.5 millones de
mujeres y, aquellos con bajos niveles educativos tienen mayor representacin dentro de
la categora jvenes sin acceso al empleo y a la educacin. En su conjunto, los jvenes
que cuentan con alguna experiencia laboral presentan una representatividad ms
significativa. Resulta muy significativo que, entre aquellos jvenes que se encuentran
desempleados y sin acceso a la educacin solo el 16% se encuentra buscando trabajo
y, el resto se dedica a otras actividades (por ejemplo, actividades domsticas, apoyos al
hogar, otras actividades, etc.).
Por otra parte, tanto los factores estructurales como institucionales ejercen una
influencia muy importante sobre la proporcin del grupo de jvenes sin acceso al
empleo y a la educacin. Los factores estudiados fueron los siguientes: 1) el crecimiento
172
173
En cuanto a los factores del mercado laboral, asimismo, en un anlisis para los
pases miembros de la UE, se determina que la implementacin de programas que
incrementen las opciones del estudiante para ingresar a un puesto de trabajo, tal como
lo es un sistema dual en el que se combinan la formacin profesional con la formacin
en el lugar de trabajo, reduce en casi 1 punto porcentual la proporcin de jvenes sin
acceso al empleo y a la educacin, esto es, aproximadamente entre 0.04 y 0.09 puntos
porcentuales. Por ltimo, a pesar de la importancia que representan para los jvenes los
programas de capacitacin laboral en las empresas, aun no existen datos especficos y
concluyentes que demuestren que las personas que han participado en dichos programas
tengan un menor riesgo de pertenecer al grupo de jvenes sin acceso al empleo y a la
educacin.
Se considera una transicin normal del sistema educativo al trabajo, si los jvenes
pasan perodos cortos de tiempo (un ao o menos) desvinculados del mercado laboral
y del sistema educativo. Por esto, es esencial entender que, cuando los individuos
pasan perodos prolongados de tiempo (ms de un ao) siendo jvenes sin acceso
al empleo y a la educacin tendrn una amplia gama de consecuencias negativas a
corto y largo plazo tanto para el individuo como para la sociedad en su conjunto. La
persistente desvinculacin laboral y educativa ocasiona que la transicin de los jvenes
a la edad adulta les sea difcil, con lo cual tendrn a largo plazo efectos negativos en
su desempeo en el mercado laboral, tanto en trminos de participacin en la fuerza
laboral como en niveles salariales. Aunado a esto, se inducen condiciones sociales
negativas, tales como el aislamiento del individuo, implicacin en conductas delictivas
e, inestabilidad en la salud fsica y mental. Cada uno de estos efectos negativos est
relacionado con costos econmicos y sociales. Ser un joven sin acceso al empleo y a la
educacin no solamente es un problema para el individuo, sino tambin es un problema
para la sociedad y la economa. Por ello, dados los beneficios econmicos y sociales
derivados de la reintegracin de los jvenes al mercado laboral y a la educacin, hay
que entender los esfuerzos de los gobiernos para volver a vincular a estos jvenes al
mercado laboral y a la educacin
El concepto joven sin acceso al empleo y a la educacin es bastante claro. Este
trmino ayuda en el diseo de polticas pblicas que centran su atencin en todos los
patrones de vulnerabilidad de los jvenes, lo que significa que integran particularmente a
los subgrupos, como los son las madres jvenes y las personas con alguna discapacidad
174
175
176
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195
196
Captulo 3
Salud de calidad para todos
Estudio comparado sobre las reformas a los sistemas
de salud para alcanzar la cobertura universal
Fundacin Colosio, A.C.
Resumen Ejecutivo*
Como parte de su agenda de reformas, el Gobierno de la Repblica ha propuesto la
creacin de un Sistema Nacional de Salud Universal para permitir el acceso de la
poblacin a los servicios de salud sin importar su nivel de ingreso, tipo de trabajo o
ubicacin geogrfica.
Durante la campaa presidencial del 2012, el entonces candidato del PRI a la
Presidencia de la Repblica, Lic. Enrique Pea Nieto, se comprometi a lograr que el
acceso a la salud y a la seguridad social sea una realidad para todos los mexicanos y
crear un nuevo Sistema de Seguridad Social Universal, que garantice a toda la poblacin;
incluya atencin mdica de calidad, seguro de desempleo, as como una pensin para
la vejez; sea financiado progresiva y mayoritariamente por impuestos generales. En
su libro Mxico la Gran Esperanza, tambin como candidato, el Presidente Pea Nieto
sealaba como una de sus principales preocupaciones de la poltica social, la necesidad
de universalizar el acceso efectivo a los servicios de salud. Dicha propuesta ha sido
ratificada por el Presidente Pea Nieto en la agenda de reformas impulsadas por su
Gobierno.
En el marco del Pacto por Mxico se dispuso crear un Sistema de Seguridad Social
Universal que garantice el derecho a la salud y beneficie a cualquier mexicano,
independientemente de su condicin social o estatus laboral, lo que incluye el acceso
universal a la salud, ya que ello impacta de manera significativa en la calidad de vida y
el bienestar de la poblacin.
Si bien el pas ha logrado avances significativos en la materia, a travs de una visin
de Estado, la presente administracin federal tiene como meta garantizar plenamente
la cobertura universal en salud para 2018, tal y como lo establece el Plan Nacional de
Desarrollo 2013-2018. La reforma para crear un sistema de salud con cobertura universal
es probablemente una de las reformas de mayor envergadura que el Ejecutivo Federal se
ha propuesto impulsar, ya que impacta directamente en la calidad de vida y el bienestar
de la poblacin.
201
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203
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206
207
Introduccin
El Ejecutivo Federal, como parte de su agenda de reformas, ha propuesto la creacin del
Sistema Nacional de Salud Universal con el fin de dar acceso a los sistemas de salud a
toda la poblacin sin importar su nivel de ingreso, tipo de trabajo o ubicacin geogrfica.
Un objetivo fundamental para Mxico en dcadas recientes ha consistido en
mejorar y fortalecer su sistema de salud pblica. Si bien el pas ha logrado avances
significativos en la materia a travs de una visin de Estado, en la actualidad el Gobierno
de la Repblica tiene como meta garantizar plenamente la cobertura universal en salud
para 2018, tal y como lo establece el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, a travs
de cinco lneas de accin principales que consisten en: avanzar hacia la construccin de
un sistema de salud universal; privilegiar las acciones de prevencin de enfermedades;
elevar el nivel de atencin hacia la poblacin en situacin de vulnerabilidad; asegurar
el acceso a servicios de calidad; y promover la cooperacin internacional en la materia.
Durante la campaa presidencial del 2012, el entonces candidato del PRI a la
Presidencia de la Repblica, Lic. Enrique Pea Nieto, se comprometi a lograr que el
acceso a la salud y a la seguridad social sea una realidad para todos los mexicanos y
crear un nuevo Sistema de Seguridad Social Universal, que garantice a toda la poblacin;
incluya atencin mdica de calidad, seguro de desempleo, as como una pensin para
la vejez; sea financiado progresiva y mayoritariamente por impuestos generales. En
su libro Mxico la Gran Esperanza, tambin como candidato, el Presidente Pea Nieto
sealaba como una de sus principales preocupaciones de la poltica social, la necesidad
de universalizar el acceso efectivo a los servicios de salud. Dicha propuesta ha sido
ratificada por el Presidente Pea Nieto en la agenda de reformas impulsadas por su
Gobierno.
En el marco del Pacto por Mxico, se propuso crear el Sistema de Seguridad Social
Universal, a travs de una reforma, que garantice el derecho a la salud y beneficie a
cualquier mexicano, independientemente de su condicin social o estatus laboral, lo que
incluye el acceso universal a la salud ya que ello impacta de manera significativa en la
calidad de vida y el bienestar de la poblacin.
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209
210
211
212
por el nmero de mdicos, Mxico cuenta con una infraestructura pblica y privada
que es, al cierre de 2008, insuficiente para atender a toda la poblacin. (Carren, 2012,
p.231). En particular, anlisis estadsticos demuestran que una proporcin significativa
del gasto en salud en Mxico se ha destinado a categoras que no han incluido los
recursos humanos ni los recursos materiales, lo cual incide en la inequidad del sistema.
A esta situacin se debe agregar una asignacin ineficiente de recursos por parte
del Estado, lo cual se relaciona con una falta de corresponsabilidad por parte de las
entidades de la federacin. Es decir, en Mxico la provisin de recursos para salud por
parte de la Federacin no necesariamente ha redundado en resultados positivos, debido
a la falta de incentivos para generar eficiencia en el gasto. En este contexto, una de las
recomendaciones interesantes para reformar el sistema en Mxico es que si bien el
Estado es proveedor de servicios, tambin debera incluir la figura del comprador de
servicios de salud con el fin de generar eficiencia en el sistema, tal y como lo llevan a
cabo otros pases (Carren, 2012, p.240).
En el mbito particular de las Entidades Federativas, es importante reconocer
que no existe una cultura organizacional uniforme y que factores que en principio se
consideran que se encuentran fuera del campo de la salud, como los polticos, han
influido en la evaluacin de los temas de salud a nivel nacional. Entre las fortalezas
que se han identificado en los estados destaca el reconocimiento al desempeo de las
Secretarias Estatales de Salud, el alto nivel de cobertura de la poblacin y la existencia
de padrones institucionales actualizados, una inversin permanente en la calidad de
los servicios, la existencia de convenios de colaboracin intra- e inter-sectorial, y la
solidez de los Sistemas de Vigilancia Epidemiolgica. En contraposicin, se identifican
como debilidades comunes la existencia de sistemas de informacin heterogneos y
desarticulados, planes institucionales no vinculados a un proyecto sectorial de salud,
la falta de actualizacin de los marcos regulatorios estatales, autonoma restringida
en la asignacin y distribucin de recursos, limitaciones para el cruce de padrones
de derechohabientes y afiliados a distintos esquemas de prestacin de servicios,
mecanismos de referencia y contra-referencia sectorial poco eficientes o inexistentes,
monitoreo parcial de programas y carencias en la formacin de recursos humanos y en
la investigacin en materia de salud pblica, en particular desde una perspectiva de
atencin a las necesidades del sector.
213
Indicadores
para
Mxico
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
107
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109
111
112
114
115
116
118
119
121
33.4 33.02
32.66
32.28 31.87
31.45
30.99 30.54
30.04
7.34
7.5
7.67
Gasto
en
salud
Gasto
total
en
salud
como
porcentaje
del
PIB
5.6
5.8
Gasto
del
gobierno
en
salud
como
porcentaje
del
gasto
total
del
gobierno
Gasto
del
gobierno
en
salud
como
porcentaje
del
gasto
total
en
salud
Gasto
en
salud
per
cpita
Gasto
total
per
cpita
en
salud
(tipo
de
cambio
medio
US$)
Gasto
pblico
per
cpita
en
salud
(PPP
int.
$)
Gasto
pblico
per
cpita
en
salud
(tipo
de
cambio
promedio
US$)
Gasto
pblico
per
cpita
en
salud
(PPP
int.
US$)
15.7
15.5
43.8
44.2
7.83
7.97
8.11
8.25
8.42
29.53 29.02
8.63
8.88
9.18
5.9
5.7
5.8
5.8
6.4
6.3
6.2
17.4
16.5
15.9
15.5
15
15
15.3
15.2
15.8
45.2
45
45.2
45.4
47
49.2
49
50.3
51.8
397
398
440
478
515
565
598
526
603
609
618
584
630
689
732
781
837
891
959
1003
1004
1062
174
176
199
216
233
256.5
281
253
296
306
320
256
278
311
330
353
380
419
462
491
505
550
*
Peso
relativo
de
pagos
de
seguro
de
salud
voluntarios
en
el
gasto
total
en
salud.
**
Participacin
de
los
pagos
de
seguros
de
salud
voluntarios
en
el
gasto
total
en
salud
***
Se
refiere
a
gastos
de
salud
de
regmenes
de
seguridad
social
del
gobierno
y
otros
planes
de
seguro
mdico
obligatorio
A travs de sus polticas pblicas, los gobiernos buscan asegurar el derecho a la salud
por parte de sus ciudadanos. Mxico no es ajeno a este esfuerzo, ya que el Artculo 4.
de la Constitucin seala que toda persona tiene derecho a la proteccin de la salud. La
bsqueda de la cobertura universal de salud por parte de los gobiernos se ha convertido
en el objetivo central hacia el cual se orienta la transformacin de los sistemas de salud.
215
216
La OPS ha definido los sistemas de salud de cobertura universal con base en ciertos
elementos bsicos para avanzar hacia ese fin (OPS 2014). Cobertura y acceso universal
tienen mltiples dimensiones relacionadas con tres mbitos especficos: a) cobertura
poblacional; b) garanta de servicios; y c) proteccin financiera.
Esta meta, asimismo, ha requerido pasar de polticas de focalizacin hacia polticas
pblicas universales que deben abordar tres dimensiones invariablemente: la poblacin
bajo proteccin y la cuanta de derechos garantizados como factores ubicados en un eje
horizontal, y el porcentaje de gratuidad y de impacto en la disminucin del gasto de los
individuos en el eje vertical.
Rectora del Estado
El primer aspecto de una reforma que nos abocamos a estudiar en este documento se
refiere a la rectora del Estado; una funcin del gobierno que se ejerce mediante
la autoridad sanitaria nacional y que tiene como propsito implementar decisiones y
acciones pblicas para garantizar las necesidades en salud del conjunto de la poblacin.
La debilidad en esta funcin se traduce, entre otros aspectos, en que en un pas no exista
un modelo compartido de atencin para todo el sistema de salud. La segmentacin y
fragmentacin que se observa en la mayora de los sistemas de salud en Amrica Latina
y el Caribe resulta en inequidad e ineficiencias que comprometen el acceso universal, la
calidad y el financiamiento. La OPS/OMS explica que la segmentacin y fragmentacin
se perpetan por la falta de capacidad regulatoria dentro de los sistemas de salud,
al igual que por la verticalidad de algunos programas de salud pblica y la falta de
integracin de los mismos a nivel de la prestacin de los servicios. (OMS/OPS, 2014,
p. 4) Es por ello que en cualquier proceso de reforma hacia en el sistema de salud que
busca la cobertura universal, es fundamental el fortalecimiento de la funcin de rectora
del Estado. Esta se vio disminuida a partir de la dcada de los ochenta cuando el Estado,
tanto en pases desarrollados como en desarrollo, se repleg en sus funciones dando
paso a una mayor responsabilidad para el individuo y a una mayor participacin de los
actores del sector privado.
La participacin del individuo y las comunidades es fundamental para la cobertura
universal de salud, ya que las personas deben estar empoderadas para tomar decisiones
informadas acerca de su salud y la de su familia. Por otra parte, la condicin de salud de
217
las personas est influida por el desarrollo de una nacin y viceversa. Por esta razn, debe
existir entonces una suficiencia en la inversin de salud en una cantidad razonable,
debe provenir de impuestos generales que sean progresivos, y el Estado no debe delegar
su responsabilidad de asignar recursos a los prestadores de servicios de salud. En este
sentido, la asignacin de recursos debe responder a las necesidades de salud, y la
inversin debe fortalecer la cobertura, resolucin y calidad del primer nivel de atencin.
Asimismo, se debe promover un modelo de redes integradas de servicios de salud y
establecer premios al desempeo. La participacin social tiene una funcin relevante
en la construccin de alianzas intersectoriales con la sociedad civil, y a partir de ella
tambin derivan beneficios en trminos de derechos humanos y de la democratizacin
de los servicios de salud. Estos aspectos son importantes ya que los procesos de reforma
que se han registrado en Amrica Latina y el Caribe en los ltimos 20 aos, han tendido
hacia la descentralizacin como uno de sus ejes rectores. En realidad, sin embargo, la
formulacin de las reformas se ha presentado de manera centralizada y los pacientes
han participado como consumidores ms que como actores de un proceso de diseo e
implementacin, por lo cual han quedo al margen de la toma de decisiones.
Con las reformas al sistema de salud para alcanzar la cobertura universal, se
replantea el papel del Estado como un ente rector que debe jugar un papel central para
asegurar que el derecho a la salud sea una realidad para la poblacin en su conjunto, pero
de manera destacada para las poblaciones vulnerables (mujeres, nios, discapacitados,
etnicidades, etc.).
Cobertura Universal
Un segundo elemento que consideramos para analizar la reforma hacia un sistema de
salud de cobertura universal implica definir el trmino mismo, es decir, en qu medida el
sistema de salud ofrece prestaciones que responden a las necesidades de salud de las
poblaciones y que sea coherente con las capacidades del sistema y el contexto nacional.
Las prestaciones garantizan el derecho a la salud que debe alcanzar a todas las personas
por igual, independientemente de su capacidad de pago, sin diferencias de calidad y sin
riesgo financiero. Esto requiere la adecuacin de marcos legales y regulatorios.
218
219
220
Pases como Canad, Espaa y el Reino Unido se ubican por arriba de este promedio.
En contraste, el gasto total en salud en la mayor parte de los pases de Amrica Latina
y el Caribe est entre de 6% y 7% del PIB. Para la regin (21 pases) el gasto pblico en
salud respecto al PIB en 2011 fue de 3.8%, un avance con respecto a 2008 cuando lleg
a 3.2% comparado con 2001 cuando era 2.7% y en 1997 era 2.6%.64
Pas
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Canad
9.6
9.8
9.8
9.8
10
10
10.3
11.4
11.4
10.9
10.9
Espaa
7.3
8.2
8.2
8.3
8.4
8.5
8.9
9.6
9.6
9.3
9.6
Reino
Unido
7.6
7.8
8
8.3
8.4
8.5
9
9.9
9.6
9.4
9.4
Chile
7.5
7.1
6.7
6.6
6.2
6.4
6.8
7.5
7.1
7.1
7.2
Colombia
5.9
5.9
5.4
5.8
6.1
6.3
6.6
7
6.8
6.5
6.8
Mxico
5.6
5.8
6
5.9
5.7
5.8
5.8
6.4
6.3
6
6.2
Fuente:
OMS.
Global
Health
Data
Repository
221
222
223
224
las diferentes instituciones de salud del Estado. Un aspecto adicional que es relevante,
consiste en la promocin de la competencia al interior de las instituciones de salud
pblica, y entre estas y las de la iniciativa privada, con el fin de mejorar los precios y la
calidad de los servicios.
Si bien los objetivos planteados por cada pas en sus respectivos procesos han sido
diversos y han respondido a realidades y necesidades particulares, es posible identificar
tendencias generales en todos ellos como, por ejemplo, la extensin del seguro mdico
obligatorio para toda la poblacin, la promocin de competencia al interior de sus
sistemas de salud, y la distribucin de costos de acuerdo con los ingresos del individuo.
A continuacin se presentan los aspectos ms sobresalientes de las iniciativas de
reforma en los pases de referencia.
Estudios de caso de reformas recientes a los sistemas de salud
para implementar la cobertura universal
En las ltimas dcadas, diversos pases han experimentado procesos de reformas a sus
sistemas de salud buscando ofrecer este servicio a toda su poblacin. Los retos han
variado de acuerdo con la estructura operativa del sistema.
En la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe, las reformas al sector de la
salud han sido parte de un proceso de reformas del Estado que han involucrado reformas
a su Constitucin Poltica, o de los procesos de modernizacin del Estado. Los pases de
Amrica Latina y el Caribe han expresado su compromiso con la cobertura universal de
salud en el marco de la OPS/OMS. Este compromiso se ha expresado a travs del Plan
Estratgico de la OPS 2014-2019, en el que se reconoce la cobertura universal de salud
como un pilar articulador junto con los determinantes sociales de la salud (OMS/OPS,
2014, prrafo 11).
En esta seccin explicamos que las reformas a los sistemas de salud, en general, se
orientaron a alcanzar los siguientes objetivos:
Establecer el seguro obligatorio de salud extensivo a toda la poblacin
Promover la competencia de precios entre aseguradores y proveedores
Mayor autonoma para los hospitales
225
Dar libertad al individuo para cambiar de plan de salud y poder optar por otras
alternativas
Distribuir los costos segn los ingresos del individuo
Utilizar frmulas basadas en la poblacin para la distribucin de recursos para
que estos sean geogrficamente equitativos
Entre los actores responsables de la reforma a los sistemas de salud para
alcanzar la cobertura universal estuvieron los siguientes:
Ministerios de salud responsables del diseo inicial de la reforma
Participacin de sindicatos y asociaciones de mdicos
Amplia consulta con la sociedad
rganos del Congreso como foros para la reforma de la negociacin
Comisiones nacionales
Grupos que apoyan la reforma
Algunos pases han establecido consejos nacionales institucionalizados,
comisiones asesoras o foros nacionales para la discusin de prioridades,
problemas y opciones estratgicas
Otro rasgo distintivo de las reformas a los sistemas de salud ha sido que al inicio del
proceso las autoridades nacionales han publicado documentos que explican problemas,
objetivos, estrategias, y todas o algunas de las reformas sugeridas. Ello ha permitido la
participacin de los diferentes actores as como la integracin de visiones.
Las reformas han tenido importantes consecuencias intersectoriales,
afectando a la mayora de las funciones del sector, y han alterado de manera significativa
las relaciones entre actores pblicos y privados llevando incluso a la creacin de nuevas
instancias y actores. En otros casos, las reformas han sido ms acotadas tales como los
cambios en la cobertura de servicios de atencin a la salud.
226
Sin importar la forma que tome la reforma, lo que podemos sealar que es comn
a todos los procesos de reforma son los objetivos declarados de mejorar la eficiencia
y calidad de la atencin de salud, para promover la equidad entre regiones y grupos
sociales, ampliar la cobertura, y destinar recursos financieros para el propsito. En la
mayora de los pases, las reformas incluyen un componente de descentralizacin como
un medio para el logro de estos objetivos (OPS 2002, pp. 133-135).
Para propsitos de derivar experiencias que puedan aportar al debate en Mxico
hacia la construccin de un sistema de salud con cobertura universal, en esta seccin
examinamos los casos de Canad, Chile, Colombia, Espaa y Reino Unido, pues son
pases que han atravesado por procesos de reforma a sus sistemas de salud con
diferentes resultados pero con miras a lograr la cobertura universal.
227
Poblacin
(millones)
Tasa
crecimiento
anual
poblacin
Esperanza
de
vida
al
nacer
Tasa
de
mortalidad
Mdicos
por
cada
10
mil
Poblacin
habitantes
(millones)
Modelo
de
Tasa
crecimiento
aseguramiento
anual
poblacin
Esperanza
de
vida
al
nacer
Tasa
de
mortalidad
Mdicos
por
cada
10
mil
habitantes
Modelo
de
aseguramiento
Esquema
financiero
Esquema
financiero
Procesos
de
instrumentacin
Procesos
de
Funciones
de
instrumentacin
Rectora
Monitoreo
y
Evaluacin
para unColombia
Mxico PrsperoEspaa
e Incluyente
47.55
46.05
Mxico
120
Reino
Unido
62.8
-1(2012)
0.9
1.3
0.36
1,1
-0.6 (2012)
82(2012)
79.3
74
82.1
77.2
81
8.9
(2012)
7.1(2012)
4.8
de
Condiciones
6.9
8.3
pases
selectos
6
Tabla
2.
Comparativo
y
Polticas
de
Salud,
19.7(2008)
Canad
2
34.8
(2012)
15.8
Chile
17.423
Cobertura
-1(2012)
universal
de
salud
regulada
82(2012)
y
supervisada
por
7.1(2012)
el
gobierno
federal,
con
un
esquema
19.7(2008)
limitado
en
el
que
los
ciudadanos
Cobertura
pagan
algunas
universal
de
primas,
salud
regulada
dependiendo
y
supervisada
de
las
por
el
gobierno
provincias
federal,
con
un
(Alberta
y
esquema
Columbia
limitado
en
el
Britnica),
con
que
los
el
fin
de
ciudadanos
subsanar
pagan
algunas
brechas
en
la
primas,
cobertura
dependiendo
Se
llleva
de
as
a
cabo
predominan-
provincias
temente
(Alberta
ya
travs
de
los
Columbia
impuestos
e
Britnica),
cdon
las
fin
provincias,
a
el
de
la
par
de
subsanar
transferen-cias
brechas
en
la
federales
cobertura
que
derivan
de
Se
lleva
a
cabo
impuestos
al
predominan-
ingreso
temente
a
Acceso
travs
de
los
universal
a
de
impuestos
travs
de
la
a
las
provincias,
conjuncin
la
par
de
de
polticas
transferen-cias
provinciales
y
federales
que
federal
edn
derivan
e
la
materia
impuestos
al
Mixto;
0.9
Fondo
Nacional
de
Salud
79.3
Pblica
de
Chile
(FONASA)
4.8
cubre
al
80%
de
la
poblacin
15.8
Mixto;
Fondo
Nacional
de
Salud
Pblica
de
Chile
(FONASA)
cubre
al
80%
de
la
poblacin
ingreso
Acceso
Gobiernos
universal
a
Provinciales
travs
de
la
y
Federal
conjuncin
de
polticas
Ministerios
provinciales
y
Provinciales
federal
en
la
de
Salud
materia
40
Espaa
46.05
22
Mxico
120
1
27.43
Reino
Unido
62.8
Mixto;
l1.3
a
afiliacin
al
sistema
74
es
obligatoria
mediante
6.9
un
rgimen
contributivo
16.5
o
subsidiario
Financiamiento
0.36
pblico,
universalidad
82.1
y
gratuidad
con
base
en
8.3
una
descentralizacin
de
la
poltica
40
de
salud
Mixto;
la
afiliacin
al
sistema
es
obligatoria
mediante
un
rgimen
contributivo
o
subsidiario
Financiamiento
pblico,
universalidad
y
gratuidad
con
base
en
una
descentralizacin
de
la
poltica
de
salud
Cobertura
-0.6
(2012)
universal
a
travs
d81
el
Servicio
Nacional
de
8.9
(2012)
Salud,
con
algunas
27.43
reformas
recientes
que
apuntan
hacia
Cobertura
una
mayor
universal
a
descentralizaci
travs
del
n
del
sistema
en
Servicio
trminos
dde
e
Nacional
administracin
Salud,
con
ms
que
de
algunas
financiamiento
reformas
Mixto;
Aportaciones
conjuntas
obrero-
patronales
y
transferencias
a
municipios
Poltica
redistributiva
con
base
en
impuestos
progresivos
Mixto;
Aportaciones
conjuntas
Plan
Obligatorio
obrero-
de
Salud
y
patronales
Poltica
redistributiva
con
base
en
Expedicin
impuestos
de
una
Tarjeta
Sanitaria
progresivos
Plan
Obligatorio
Ministerio
de
Salud
de
Salud
Expedicin
de
una
Servicios
de
Salud
Tarjeta
Sanitaria
de
las
Comunidades
Autnomas
Agencia
de
Evaluacin
y
Calidad
del
Ministerio
de
Hacienda
y
Administraciones
Servicios
de
Salud
Pblicas
de
las
Mixto;
divide
1,1
a
la
poblacin
en
asegurada
77.2
y
no
asegurada,
6
la
primera
es
la
que
cuenta
22
con
un
empleo
y
la
segunda
sin
Mixto;
divide
un
empleo
a
la
poblacin
formal
es
en
asegurada
atendida
por
y
no
diferentes
asegurada,
la
instancias
primera
es
la
oficiales
que
cuenta
con
un
empleo
y
la
segunda
sin
un
empleo
formal
es
atendida
por
Mixto;
diferentes
aportaciones
instancias
del
gobierno
oficiales
federal
mediante
varios
esquemas
y
filiacin
a
un
seguro
privado
de
Mixto;
gastos
aportaciones
mdicos
del
gobierno
Esquemas
de
federal
aseguramient
mediante
o
que
varios
incorporan
esquemas
y
enfermedade
filiacin
a
un
s,
seguro
maternidad,
privado
de
invalidez
gastos
y
riesgos
de
mdicos
trabajo
Esquemas
de
Secretara
de
aseguramient
Salud
o
que
Mixto;
FONASA
recibe
aportaciones
fiscales
y
seguros
privados
administran
las
cotizaciones
obligatorias
de
quienes
los
Mixto;
FONASA
eligen
recibe
aportaciones
Plan
AUGE
fiscales
y
que
fortalece
seguros
la
universalidad
privados
en
el
acceso
laas
administran
los
servicios
de
cotizaciones
salud
obligatorias
de
16.5
Colombia
47.55
transferencias
a
municipios
quienes
los
eligen
Departamento
Nacional
de
Evaluacin
Funciones
de
Rectora
Gobiernos
Provinciales
y
Federal
Ministerio
de
Salud
Ministerio
de
Salud
Monitoreo
y
Evaluacin
Ministerios
Provinciales
de
Salud
Sistema
de
Evaluacin
y
Control
de
la
Gestin
Departamento
Nacional
de
Evaluacin
Comunidades
Autnomas
Agencia
de
Evaluacin
y
Calidad
del
Ministerio
de
Hacienda
y
Administraciones
Pblicas
incorporan
enfermedade
Sistema
de
s,
Evaluacin
maternidad,
del
invalidez
y
Desempeo
riesgos
de
y
CONEVAL
trabajo
recientes
que
apuntan
hacia
una
mayor
descentralizaci
n
del
sistema
en
Financiamiento
trminos
de
centralizado
administracin
derivado
e
ms
que
dde
impuestos
financiamiento
generales
Financiamiento
centralizado
derivado
de
Acceso
impuestos
universal
generales
a
partir
de
la
Red
de
Autoridades
Sanitarias
Locales
Acceso
Ministerio
universal
a
de
Salud
partir
de
la
Red
de
Autoridades
Sanitarias
Oficina
Locales
de
Planeamiento
y
Gestin
Institucional
Secretara
de
Salud
Ministerio
de
Salud
Sistema
de
Evaluacin
del
Desempeo
y
CONEVAL
Oficina
de
Planeamiento
y
Gestin
Institucional
1
World Health Organization (WHO), United Kingdom statistics summary (2002 to present),
228
1
World Health Organization (WHO), United Kingdom statistics summary (2002 to present),
Canad
La reforma67
229
el gobierno slo deba cubrir las cuotas a quienes no pudieran pagar las primas por
servicios ofrecidos por los mdicos. Tres provincias Columbia Britnica, Alberta y
Ontario - introdujeron el programa de salud Medicare.
En 1960 el gobierno nacional estableci la Comisin Real sobre Servicios de Salud.
Tres aos ms tarde, despus de amplias audiencias y deliberaciones, se public un
influyente informe que recomend establecer acuerdos con todas las provincias para
apoyarlas en la creacin de programas integrales y universales para asegurar servicios
mdicos, tomando como base el modelo desarrollado por Saskatchewan. La Comisin
tambin recomend agregar la cobertura para los medicamentos con receta, servicios de
prtesis, servicios de atencin domiciliaria, as como servicios de optometra y dentales
para nios y los de la asistencia pblica.
El gobierno de Pearson estableci la Ley de Atencin Mdica (Medical Care Act)
aprobada en 1966, con lo que se cre una frmula por la cual el gobierno federal cubrira
aproximadamente la mitad de los gastos aprobados para los servicios hospitalarios y
mdicos. Para 1972, todas las provincias y territorios ya contaban con planes de seguros
de cobertura universal para hospitalizacin, atencin mdica y medicamentos.
Este sistema requiri un nuevo rgimen fiscal que se estableci en 1977 cuando
la Ley de Seguro de Hospital y Servicios de Diagnstico y la Ley de Atencin Mdica
se fusionaron en un nuevo mecanismo fiscal federal-provincial para establecer la
Ley de Financiacin de Programas de 1977 (conocida como EPF), que permita utilizar
una combinacin de transferencias puntuales de impuestos y subsidios en efectivo.
Cada provincia recibira una suma global para cubrir sus gastos de salud en lugar de
financiamiento de costos compartidos para la salud. Esta legislacin desvincul la
legislacin que regula las transferencias federales de fondos de la legislacin que
establece los trminos y condiciones que deben cumplir para recibir dichos fondos. Con
esto el gobierno federal pudo controlar su gasto.
El EPF tambin implic modificar el rgimen fiscal Federal-Provincial. El
financiamiento se dara en funcin del crecimiento de la economa con una garanta de
ingresos y una cuota de 20 dlares canadienses por habitante que sera indexada a la
inflacin para ayudar a las provincias a establecer servicios de salud menos costosos,
como la atencin residencial para adultos, la atencin domiciliaria y los servicios de
salud ambulatorios, as como la ampliacin de cuidados intermedios en hogares de
ancianos y la conversin de los hospitales mentales.
230
231
232
233
234
En 1984 se adopt la Ley de Salud de Canad (Canada Health Act, CHA por
sus siglas en ingls) que establece condiciones y criterios bajo los cuales programas de
seguros de salud de las provincias y territorios canadienses deben cumplir para recibir
pagos de transferencias federales bajo la Transferencia de Salud de Canad (Canada
Health Transfer). Estos criterios requieren la cobertura universal de los servicios
para todos los asegurados. Los servicios de salud que cubre esta Ley se refieren a
aquellos hospitalarios, mdicos y quirrgicos-odontolgicos prestados a los asegurados
en caso de no contar con otro tipo de seguro (por ejemplo, un seguro del trabajo).
La CHA slo se refiere al financiamiento del sistema. Debido a la divisin
constitucional de poderes entre niveles de gobierno, el cumplimiento de las condiciones
de la CHA es voluntario. Sin embargo, los pesos y contrapesos fiscales han ayudado
a garantizar un nivel relativamente constante de la cobertura en todo el pas. Aunque
existen controversias en cuanto a los detalles, la CHA sigue siendo muy popular.
Esta ley no se refiere a la organizacin del sistema de salud ni a la forma de ofrecer
los servicios de salud. La Ley establece que el objetivo primordial de la poltica de
salud canadiense es proteger, promover y restaurar el bienestar fsico y mental de los
residentes de Canad y facilitar el acceso razonable a los servicios de salud sin barreras
financieras o de otro tipo.69
Los ministerios provinciales de salud financian hospitales pblicos, negocian
los sueldos de los profesionales paramdicos y los honorarios para los servicios con
69 Canad. Canada Health Act, Section 3. 1 de abril de 1984.
235
236
237
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
31.3
31.6
31.9
32.2
32.6
32.9
33.3
33.7
34.1
34.5
34.8
18.6
18.3
18
17.7
17.4
17.1
16.8
16.6.
16.5
16.4
16.4
17.03
17.3
17.5
17.9
18.2
18.6 19.05
19.5
19.9
20.4
Gasto
en
salud
Gasto
total
en
salud
como
porcentaje
del
PIB
Gasto
del
gobierno
en
salud
como
porcentaje
del
gasto
total
en
salud
20.8
9.6
9.8
9.8
9.8
10
10
10.3
11.4
11.4
10.9
10.9
69.5
70.2
70.3
70.2
69.8
70.2
70.5
70.9
70.8
70.4
70.1
16.2
16.7
17.3
17.6
17.7
17.9
18.1
18.2
18.3
17.5
17.4
2254
2679
3046
3452
3904
4329
4623
4527
5273
5656
5740
2877
3061
3220
3446
3666
3839
3996
4320
4456
4541
4676
1567
1880
2142
2424
2723
3039
2000
2148
2265
2421
2558
2695
2817
3064
3153
3197
3276
1.9
2.1
2.1
*
Peso
relativo
de
pagos
de
seguro
de
salud
voluntarios
en
el
gasto
total
en
salud.
1.9
1.9
***
Se
refiere
a
gastos
de
salud
de
regmenes
de
seguridad
social
del
gobierno
y
otros
planes
de
seguro
mdico
obligatorio
238
Chile
La reforma
La creacin del Servicio Nacional de Salud en Chile se bas en el modelo ingls, con una
doctrina fundamentada en la centralizacin normativa. La funcin de este servicio fue la
unificacin de los distintos organismos que prestaban servicios de salud. Sin embargo,
el sistema de salud en Chile evolucion de tal forma que ste hoy combina tanto al
Estado como al sector privado en la provisin de servicios de salud.
En 1952 se puso en marcha la ley que estableci un seguro obligatorio contra
los riesgos de enfermedad, invalidez, vejez y muerte. El Estado se hizo cargo de la
contratacin de los recursos para la prestacin de servicios de salud y organiz los
mismos bajo su administracin, construyendo una red de servicios para otorgarle a
la poblacin los beneficios de la Seguridad Social en salud. Desde la instauracin del
servicio nacional de salud en los aos cincuenta, se alcanz la cobertura universal de
salud con un nfasis en el primer nivel de atencin.
Hacia fines de la dcada de los aos sesenta se cre el Servicio Mdico Nacional
(SERMENA), sistema de libre eleccin para atender a empleados y sus familias. Este,
junto al Seguro de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales (SATEP), fueron
complementos del SNS. En 1973, con la Reforma Administrativa, se empez a perfilar
la descentralizacin del sistema que continu y que fue acentundose en los aos
subsecuentes
Asimismo, ante la ausencia de un acuerdo poltico durante el periodo de cambio
democrtico en torno al incremento del gasto pblico, se opt por mejorar la eficiencia
de la gestin hospitalaria. Despus de la reforma de 1981 al sistema de salud en Chile,
se esperaba que con la llegada de la democracia se pudiera avanzar en la transformacin
del sector. La falta de un consenso poltico al respecto, sin embargo, dej como nica
alternativa viable el buscar la eficiencia de los servicios de salud. Este enfoque, sin
embargo, no fue producto del consenso entre las fuerzas polticas sino el resultado de
una reaccin por parte de los directivos de las instancias de salud quienes deseaban
legitimar al sector. En 1985 se estableci la Ley n18.469 que regula el ejercicio del
derecho constitucional a la proteccin de la salud y crea un rgimen de prestaciones
de salud de carcter preventivo y curativo, a las que tienen derecho los cotizantes y
beneficiarios del sector pblico y privado que cotizan en algn sistema previsional.
239
240
241
nunca pudo escapar a las referencias respecto a los segundos. El punto no consista
en sustraerse del Estado o del mercado sino en generar modificaciones en ambos
sectores tomando en consideracin el objetivo fundamental. Este sera en todo caso
un proceso de reforma gradual. El terreno del debate estuvo caracterizado no slo por
la participacin de los actores involucrados -lo que antes haba generado inmovilidad-,
sino tambin por el involucramiento del Parlamento en un dilogo que representara a
los diversos actores de la sociedad. Exista una polarizacin entre los gremios de salud,
los partidos de la Concertacin y el Ministerio de Salud, por una parte, y los ISAPRE, la
prensa y los partidos de oposicin.
1. Rectora del Estado
En 1948, por ley se constituy el Colegio de Mdicos de Chile que ha tenido una gran
injerencia en la formulacin de polticas de salud. En la dcada de los aos cincuenta el
Servicio Nacional de Salud (SNS) se estructur con una fuerte participacin del Estado
y de los mdicos. Este ampli la cobertura de proteccin de la poblacin a travs de una
red de asistencia propia.
A principios de los aos ochenta, el rgimen militar en Chile inici una reestructuracin
de las bases econmicas y polticas del pas a travs de modificaciones a la Constitucin
de 1980, con el fin de impulsar un proceso de modernizacin el cual incluy al sistema
de salud. La idea detrs de la reforma de los aos ochenta consista en que el servicio
de salud dependiera ms del mercado que del Estado.
En 1980 se regionaliz la atencin primaria mientras que por la otra se descentraliz
al Sistema Nacional de Salud mediante servicios territoriales, al mismo tiempo que se
organiz un sistema de salud privado basado en las ISAPRE. Se cre el Sistema Nacional
de Servicios de Salud (SNSS) descentralizado en 27 servicios regionales autnomos. De
manera simultnea se cre el FONASA encargado de la tesorera y de la administracin
financiera del sistema. El Sistema tambin abri la puerta a las privatizaciones y as se
crearon las ISAPRE que reciban subsidios del Estado (OPS/OMS, 2013, p. 93).
Las ISAPRE respondan a un modelo de privatizacin de la seguridad social,
incluyendo un sistema de pensiones y de salud.
242
243
Segn la OPS, el gasto pblico en salud en Chile en 1992 era de 2.7% del PIB, y
el gasto privado 1.9% del PIB. El gasto en el sector salud ha aumentado de manera
considerable de modo que en 2012 el gasto total en salud como porcentaje del PIB
alcanz 7.2%. El gasto del gobierno en salud como porcentaje del gasto total fue de
15.2%, y como porcentaje del gasto total en salud alcanz 48.6%.
244
Los cambios instituidos por la reforma de los aos ochenta generaron un subsidio
a la demanda de 2% a quienes se incorporaran a las ISAPRE, pero el aprovechamiento
de este subsidio enfrent varios problemas al grado de que dicho subsidio se aboli en
los aos noventa. Adems, las ISAPRE atrajeron a personas de altos ingresos quienes
entonces dejaron de contribuir al sistema pblico, y esta falta de ingreso nunca fue
compensada. Este tipo de esquemas termin dando opciones a poblacin joven de altos
ingresos, y marginando a las personas mayores de bajos ingresos. Esto explica porque
los recursos que migraron al sistema ISAPRE durante los aos ochenta tuvieron que ser
compensados en los noventa con incrementos significativos provenientes de fuentes
fiscales. Las mayores opciones de servicios de salud tampoco fueron eficientes por la
asimetra en la informacin y la escasa regulacin con la que empez a funcionar el
mercado. Se estima que las ISAPRE cubren actualmente al 16% de la poblacin del pas
(OPS/OMS, 2013, p. 103).
Con el tiempo, las ISAPRE han generado ganancias importantes a partir de
administrar un impuesto del Estado equivalente a $1 mil millones de dlares y $785
millones de dlares en cotizaciones adicionales para financiar situaciones de salud de
una poblacin de alrededor de 3 millones de personas en un contexto de dbil regulacin
(OPS/OMS, 2013, p. 107). La expansin de las ISAPRE no se tradujo en alcanzar otros
objetivos de la reforma como, por ejemplo, la creacin de un sistema de seguros
competitivo orientado a la cobertura universal. Para 2011 existan tres ISAPRES que
dominaban el 63% del mercado, por lo cual es difcil argumentar que entre stas ha
habido competencia efectiva.
La reforma del Estado no ha sido alcanzada plenamente como resultado de
las burocracias y el escaso apoyo del Ministerio de Hacienda. De igual manera, los
gremios han luchado para asegurar la estabilidad y el mejoramiento de los ingresos
de los funcionarios sin lograr alcanzar la meta de ms y mejor salud para la poblacin.
El sistema de salud en Chile se ve como inestable por la creciente tensin financiera
sobre el sector pblico como resultado de la naturaleza discriminatoria del sistema
ISAPRE y de las dificultades que el sector pblico tendr para continuar reasegurando a
la totalidad de la poblacin.
245
2011
2012
15.8
16
16.2
16.4
16.5
16.7 18.8
17
17.2
17.3
17.5
26.7
26.1
25.5
24.9
24.3
23.7 23.1
22.6
22.1
21.7
21.4
10.7
11
11.3
11.6
11.8
12.2 12.5
12.8
13.1
13.4
13.8
Gasto
en
salud
Gasto
total
en
salud
como
porcentaje
del
PIB
7.5
7.1
6.7
6.6
6.2
6.4
6.8
7.5
7.1
7.1
7.2
Gasto
del
gobierno
en
salud
como
porcentaje
del
gasto
total
en
salud
42.6
38.5
39.1
39
41
42.5
44.2
47.9
48.1
48.4
48.6
Gasto
del
gobierno
en
salud
como
porcentaje
del
gasto
total
del
gobierno
13.4
12.1
12.5
12.6
13.5
15.3
15
15.4
15.4
14.8
15.2
Gasto
en
salud
per
cpita
Gasto
total
per
cpita
en
salud
(tipo
de
cambio
medio
US$)
Gasto
total
per
cpita
en
salud
(PPP
int.
US$)
Gasto
pblico
per
cpita
en
salud
(tipo
de
cambio
promedio
US$)
Gasto
pblico
per
cpita
en
salud
(PPP
int.
$)
331
338
414
497
587
665
732
326.5
293
307
325
398
457
498
583
631
716
780
767
760
785
834
1478
1606
141
130
162
494.7
246
536.1
51.4
37.5
62.5
10.9
Colombia
La reforma
247
248
249
250
2. Cobertura Universal
En Colombia, por ley, para poder acceder a los beneficios de la seguridad social
y por ende a los servicios de salud, es requisito obligatorio inscribirse en una EPS,
una administradora de riesgos laborales (ARL), o de manera voluntaria en un fondo de
pensiones (AFP).
En Colombia operan dos modelos de seguros para alcanzar la cobertura universal
en salud: 1. el rgimen contributivo y 2. el rgimen subsidiado. En el primer caso se
encuentran todos los empleados y empleadores con capacidad de pago quienes realizan
pagos mensuales para salud y pensin. El aporte a la salud es 12.5% del salario base
de cotizacin, porcentaje que asume en su totalidad el trabajador independiente, y en
caso de los empleados ellos asumen 4% y el empleador 8.5%. Por su parte, el rgimen
subsidiado cubre a la poblacin de escasos recursos y vulnerable. Las EPS pueden ser
contributivas o subsidiadas y son responsables de la afiliacin, el registro de los afiliados
y la recaudacin de sus aportes. Las EPS son responsables de contratar la prestacin
de los servicios de salud con las IPS (hospitales, clnicas, laboratorios). Las EPS deben
garantizar a sus afiliados el POS y para cumplir con esa obligacin deben conformar una
red de servicios con sus propias instituciones de salud o contratando servicios con otras
empresas prestadoras de salud o IPS.
La Ley 100 prev diversas formas de atender las necesidades de salud de la
poblacin:
Plan de Atencin Bsica o Plan Nacional de Salud Pblica que ofrece servicios
gratuitos de promocin de la salud, prevencin de la enfermedad y en algunos
casos acciones individuales de diagnstico y tratamiento de enfermedades
de inters en salud pblica, que ofrecen los prestadores de la red pblica de
prestadores y es administrado por las entidades territoriales.
Plan Obligatorio de Salud (POS) del rgimen contributivo y del rgimen
subsidiado, a cargo de las EPS y centrado en prevencin primaria, secundaria
y terciaria.
Planes de medicina prepagada, planes complementarios y plizas de
hospitalizacin y ciruga.
251
252
253
254
255
1) Una partida del presupuesto nacional hacia los municipios para cubrir los gastos
de salud;
2) Las contribuciones solidarias de la poblacin empleada y con capacidad de pago
(8% de impuestos a la nmina) que se asignaron a la subcuenta de solidaridad; y
3) La contribucin del Gobierno Nacional a la misma subcuenta de solidaridad
Con ello, se increment de manera sustantiva el recurso destinado a la salud
(Castao 2001, p 12). Se esperaba que mediante este incremento en los recursos, y si
se dirigan a la poblacin ms pobre, se generara un mayor impacto sobre la equidad
en el sistema de salud tanto en la cobertura de seguros de salud como en la prestacin
de servicios.
Colombia refleja xitos indiscutibles tales como el aumento de los recursos en
salud y la cobertura de aseguramiento, as como importantes avances en gestin y
calidad en la atencin hospitalaria y en la reduccin de costos para los individuos. No
obstante estos logros, el espritu de la Ley 100 de 1993 no pudo cumplirse, ya que el
rgimen contributivo de la seguridad social en salud no ha llegado a la totalidad de la
poblacin debido a limitaciones en el crecimiento del empleo formal. Muchos de los
trabajadores que deban aportar va el rgimen contributivo no lo hacan o cuando lo
hacan no aportaban la cantidad que deban. Adicionalmente, las EPS complicaron el
panorama ante su inters por maximizar su utilidad frente a la insuficiente rectora por
parte del Estado, ya que la decisin de entregar los bienes pblicos en salud a dichos
organismos ha implicado un retroceso en las acciones en esta materia. Incluso algunas
EPS han sido denunciadas por corrupcin y por rechazar pacientes por no cumplir
requisitos financieros o administrativos bsicos.75 En 2013 el sistema vivi escndalos
de corrupcin y debido a la negativa de las EPS a prestar servicios reglamentarios, citas
medicas, medicamentos, y negar tambin el pago a hospitales pblicos y privados a
pesar de las demandas y tutelas.
El sistema de salud colombiano experiment cambios radicales que han redundado
en beneficio de la salud de la poblacin del pas. A pesar de estos importantes logros,
el sistema enfrenta retos considerables para poder lograr una cobertura universal
financieramente sostenible. No obstante los resultados alentadores, 15% de la
75 EPS implicadas en corrupcin podran ser intervenidas, Portafolio.co http://www.portafolio.co/
economia/eps-implicadas-corrupcion-podrian-ser-intervenidas
256
poblacin an carece de seguro. Con las reformas de 2013 se espera que desaparezcan
las diferencias entre los planes de beneficios en el rgimen contributivo y en el
subsidiado.76
Como se muestra en la Tabla 5 en 2012, el gasto pblico en salud en Colombia
represent 75.8% del gasto total del pas en salud. Espaa gasta en la salud de su
poblacin el equivalente a 6.8% del PIB. Por su parte, el gasto del gobierno en salud
como porcentaje del gasto total del gobierno es de 18.5% y representa un gasto pblico
per cpita en salud de US$530 (tipo de cambio promedio US$). En comparacin con los
pases de Amrica Latina, Colombia se ubica por arriba del promedio del gasto en salud
como porcentaje del PIB.
257
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
41.2
41.9
42.5
43.2
43.8
44.5
45.1
45.8
46.4
47.1
32.01
31.6
31.2
30.8
30.4
29.9
29.5
29.1
28.8
28.4 28.03
7.05
Gasto
en
salud
Gasto
total
en
salud
como
porcentaje
del
PIB
Gasto
del
gobierno
en
salud
como
porcentaje
del
gasto
total
en
salud
Gasto
del
gobierno
en
salud
como
porcentaje
del
gasto
total
del
gobierno
7.2
7.3
7.5
7.6
7.8
8.1
8.3
8.6
8.9
9.19
5.9
5.9
5.4
5.8
6.1
6.3
6.6
6.8
6.5
6.8
80.3
82.7
76
74.2
74.2
72.6
71
73.4
73.6
75.2
75.8
16.7
18.6
348
15.4
380
15.7
367
16.4
423
16.7
483
18
535
18.3
591
18.1
633
20.2
634
18.5
657 723.3
108.1
110.7
112.4
146.5
168.2
211.6
253.9
262.8
307.5
350.4
401.5
134.7
134
279
148
314
197
279
227
314
292
358
358
389
358
419
418
465
466
467
530
494
548
19.7
17.3
24
25.8
25.8
27.4
29
26.6
26.4
24.8
24.2
44.1
52.8
39.5
34.1
28.4
27.5
26.3
29.8
32.6
36
39.1
55.9
47.2
60.5
65.9
71.6
72.5
73.7
70.2
67.4
64
60.9
72.5
72.8
77.1
76
78.1
79.2
81.7
84.5
84
83.4
84
47.7
Espaa
La reforma
Al igual que en los pases que son motivo de este estudio, los procesos de reforma para
alcanzar un sistema de salud con cobertura universal en Espaa han sido graduales e
incrementales desde hace prcticamente un siglo. Como ya se ha sealado, las reformas
a los sistemas de salud reflejan procesos polticos que resultaron en nuevos pactos. Sin
duda, el caso de Espaa es muy claro a este respecto; aunque la proteccin a la salud
ha estado presente en las polticas pblicas de pases desarrollados desde hace ms de
un siglo, tanto la rectora del Estado como la cobertura, organizacin y estructura, han
evolucionando, lo que refleja los cambios en la vida poltica de ese pas.
258
77 Organizacin Panamericana de la Salud (OPS)/Organizacin Mundial para la Salud (OMS), Cobertura Universal en Salud: Lecciones Internacionales Aprendidas y Elementos para su Consolidacin
en Mxico, (Mxico, D.F.: OPS/OMS en Mxico, 2013), p.134.
259
260
78 Espaa. Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. Sistema Nacional de Salud, Espaa 2012. http://www.msssi.gob.es/organizacion/sns/docs/sns2012/SNS012__Espanol.pdf
79 Espaa. Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. https://www.msssi.gob.es/organizacion/consejoInterterri/aspectos.htm
261
Para ofrecer los servicios de salud, la Ley de 2003 prev a organismos especializados
que se abren a la participacin de las Comunidades Autnomas como son:
la Agencia de Evaluacin de Tecnologas,
la Agencia Espaola de Medicamentos y Productos Sanitarios,
la Comisin de Recursos Humanos,
la Comisin Asesora de Investigacin en Salud,
el Instituto de Salud Carlos III,
el Instituto de Informacin Sanitaria,
la Agencia de Calidad del SNS,
y el Observatorio del SNS
2. Cobertura Universal
En 1986 se aprob la Ley General de Sanidad (LGS) que expres la voluntad poltica
de orientar los servicios de salud hacia un modelo de cobertura universal. En ella se
especifica el concepto de cobertura universal y se establece que las fuentes de
financiamiento sern los impuestos de los ciudadanos, no las cotizaciones sociales. Se
crea entonces un SNS que da acceso tanto a los espaoles como a los extranjeros que
residen en el pas, mientras que el enfoque del sistema se orienta hacia la promocin
de la salud y la prevencin de enfermedades. Cabe destacar que en el marco de esta
ley, las Comunidades Autnomas crean sus respectivos servicios de salud mientras
las funciones del gobierno central consisten en establecer las polticas centrales y
de regulacin de medicamentos, bajo un Consejo Interterritorial en el que se fijan las
estrategias en la materia.
Para asegurar el cumplimiento del objetivo de ofrecer una cobertura universal en
salud, se han establecido una serie de leyes que dan sustento al cumplimiento de la
meta:
262
263
264
3. Cartera Comn de Servicios Accesorios del SNS que cubre aquellas actividades
y servicios o tcnicas que no se consideran esenciales para la mejora de una
patologa de carcter crnico.
4. Cartera de servicios complementaria de las Comunidades Autnomas que
podrn incorporar alguna tcnica, tecnologa o procedimiento no contemplado
en alguna de las carteras anteriores.
Si bien la LGS estableca el aseguramiento universal, no se ha legislado al respecto
en la mayora de las Comunidades Autnomas con excepcin de Catalua.
Es importante mencionar que la estructura para ofrecer servicios de salud ha
evolucionado teniendo como referencia a la red sanitaria de la seguridad social ya
mencionada. La atencin primaria se ofrece a travs de los Centros de Salud donde
operan equipos multidisciplinares integrados por mdicos de familia, pediatras, personal
de enfermera y personal administrativo. El SNS cuenta con 790 hospitales, 3,006
centros de salud y 10,116 consultorios locales (Espaa 2012, pp. 19-20). Sin embargo, la
transferencia de competencias a las Comunidades Autnomas ha implicado el desarrollo
de cierta variabilidad en la provisin de servicios que, si bien son principalmente
pblicos, han involucrado la participacin privada tanto en la construccin de hospitales
como en la atencin primaria como en el caso de Catalua.
Es importante mencionar que la estructura para ofrecer servicios de salud ha
evolucionado teniendo como referencia a la red sanitaria de la seguridad social ya
mencionada. La asistencia en Espaa se diferencia estructuralmente en Asistencia
Primaria y Asistencia Especializada u Hospitalaria. Ambos servicios son independientes
y se administran por gerencias diferentes lo que se ha convertido en un gran problema
funcional y de eficacia y eficiencia para el sistema.
Desde 1984 la Asistencia Primaria ha experimentado un proceso de reforma. La
mayora de los mdicos pertenecen al sector pblico y reciben un salario. Los mdicos de
Asistencia Primaria son el primer punto de acceso a los servicios de salud. La atencin
primaria se ofrece en Centros de Salud donde trabajan equipos multidisciplinares
integrados por mdicos de familia, pediatras, personal de enfermera y personal
administrativo. El Sistema Nacional de Salud cuenta con 790 hospitales, 3006 centros
265
de salud y 10116 consultorios locales (Espaa 2012, pp. 19-20). Hay que destacara que
transferencia de competencias a las Comunidades Autnomas ha implicado el desarrollo
de cierta variabilidad en el ofrecimiento de servicios que, si bien son principalmente
pblicos, han involucrado la participacin privada tanto en la construccin de hospitales
como en la atencin primaria como en el caso de Catalua.
La crisis econmica de los ltimos aos en Espaa ha llevado a instrumentar
una serie de medidas para mantener los niveles de cobertura universal. En 2012, en
particular, se public un Real Decreto sobre medidas extraordinarias para mantener el S
NS de acuerdo con tres dimensiones, sin perder de vista la cobertura universal: a) en el
mbito de la poblacin se establecieron restricciones al acceso para aquellas personas
no espaolas que no cuenten con el estatus de asegurado o beneficiario; es decir, se
adopta el esquema de seguridad social y no el de servicio nacional de salud, pero se
definen situaciones especiales que dan derecho a la asistencia como en el caso de
emergencias; sin embargo, hay Comunidades Autnomas que aplican el decreto al pie
de la letra, mientras que otras han intentado amortiguar su impacto creando con ello
diferencias en su aplicacin e implementacin; b) se establecen diversas carteras de
servicios como comn bsica, comn suplementaria de acuerdo con el ingreso, y comn
accesoria con copago; y c) se ha ampliado el copago no obstante que hasta antes de
2012 el nico que exista era el referente a los medicamentos, el cual implicaba un
descuento del 40% para las personas en activo y del 100% para los pensionados.80
A estos ajustes, los gobiernos regionales han agregado otras medidas como, por
ejemplo, cierres nocturnos en centros de atencin continua en poblaciones con baja
demanda, ofreciendo en su lugar atencin telefnica o in situ; disminucin o anulacin
de presupuesto destinado a patologas no urgentes; creacin de centrales de compras y
logsticas; agrupacin de proveedores; potenciacin de sinergias entre el sector pblico
y privado; y subcontratacin de servicios a la salud privada. Algunas medidas han sido
controvertidas, no obstante que su finalidad ha sido reducir el gasto y garantizar la
sustentabilidad del sistema de salud pblica en un contexto de contraccin econmica.
80 Ibid., p.137.
266
3. Financiamiento
267
268
269
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2002
2003
43.4
44
44.7
45.2
45.6
46.2
46.5
46.8
14.5 14.55
14.6
14.7 14.81
14.9 15.06
15.2
21.6
21.7
21.8
22
22.2
22.4
22.6
22.9
8.3
8.4
8.5
8.9
9.6
9.6
9.3
9.6
15.3
15.7
15.6
15.8
15.6
15.4
15
15
70.9
71.6
71.9
73
74.7
74.2
73.1
73.6
2808
3145
2065
2313
26.4
20.6
76.6
6.3
Reino Unido
La reforma
El Reino Unido introdujo la Ley Nacional del Seguro de Salud que estableci el
seguro obligatorio para compensar la incapacidad y gastos de atencin mdica en 1911,
con el Primer Ministro Lloyd George. Este sistema cubra a todos los trabajadores de
bajos ingresos a travs de aportaciones propias y de sus empleadores. En ese entonces
slo se cubran los gastos de servicios mdicos y medicamentos pero no hospitalizacin.
Los mdicos generales contratados cobraban por servicios ofrecidos por paciente de
manera anual. No inclua cobertura familiar.
270
271
272
273
274
275
276
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
59.4
59.7
59.9
60.3
60.6
60.9
61.3
61.7
62
62.4
62.8
18.6
18.3
18.1
17.9
17.8
20.8
20.8
21
21.2
21.4
Gasto
en
salud
Gasto
total
en
salud
como
porcentaje
del
PIB
Gasto
del
gobierno
en
salud
como
porcentaje
del
gasto
total
en
salud
Gasto
del
gobierno
en
salud
como
porcentaje
del
gasto
total
del
gobierno
21.7
22.1
22.4
22.7
22.9
23
7.6
7.8
8.3
8.4
8.5
9.9
9.6
9.4
9.4
79.4
79.5
81
81
81.3
80.2
81.1
82.6
83.6
82.8
82.5
14.7
14.7
15.1
15.3
15.6
15.6
15.2
16
15.8
16.1
16.1
*
Peso
relativo
de
pagos
de
seguro
de
salud
voluntarios
en
el
gasto
total
en
salud.
277
Conclusiones
A partir del mbito internacional se observa que la formulacin de polticas pblicas
de salud es un proceso continuo donde una reforma lleva a la siguiente. Asimismo, la
puesta en marcha de polticas sociales que mejoran el nivel de justicia social y la calidad
de vida, en general, contribuyen de manera significativa a optimizar las condiciones
sociales de la salud. Resulta esencial que diversos actores acten de manera integrada
con base en una atencin de primer nivel de amplia cobertura, alta capacidad de
resolucin y excelente calidad, con el fin de que los servicios de salud sean accesibles
y confiables para la ciudadana. La experiencia internacional indica que el papel de los
servicios privados ha sido de aceptacin general como colaborador del Estado, y que
el nfasis en la buena gestin no debe descuidarse ya que los logros pueden registrar
retrocesos.
La OPS reconoce que ningn pas ha logrado la cobertura universal en salud de la
noche a la maana. (OPS sf) Las reformas de los sistemas de salud son procesos de
largo plazo, y estn plagados de contradicciones y conflictos. La OPS/OMS ha hecho
recomendaciones sobre que elementos tomar en cuenta si se quiere asegurar una
reforma exitosa; sta involucra polticas de Estado que trasciendan gobiernos y tintes
partidistas. A partir de los anlisis de la OPS/OMS (2014), y de los casos estudiados a
continuacin ofrecemos algunas lecciones para el proceso en Mxico.
1. Lo primero que hay que tener en cuenta es que cobertura universal significa el
acceso de manera efectiva a atencin mdica cuando el individuo lo requiera,
sin que dicha atencin est condicionada por las condiciones econmicas,
culturales o sociales del individuo.
2.
278
279
280
13. Por otra parte, los tres pases desarrollados cuentan con un sistema de
seguridad social ms extendido que es evidente en un mayor gasto pblico per
cpita destinado al sector salud (Canad US$4,021, Espaa US$2,065 y Reino
Unido US$3,009 en 2012), al mismo tiempo que sus reformas recientes no han
respondido a desequilibrios generados por esquemas de privatizacin sino a
una lgica de mayor eficiencia en la administracin de sus sistemas, o debido a
la necesidad de enfrentar restricciones econmicas como en el caso especfico
de Espaa. Es decir, pases que han experimentado con esquemas parciales
de privatizacin, como en el caso de Chile y Colombia, reflejan una menor
proporcin del gasto pblico destinado a la salud. En este punto contrasta
significativamente la comparacin entre Mxico y Chile, ya que mientras el
primero tiene una poblacin nueve veces la del segundo, el gasto pblico per
cpita en salud del segundo es cinco veces mayor que el del primero.
14. Respecto al gasto privado en salud como porcentaje del total, los tres pases
avanzados muestran niveles menores (Canad 29.9%, Espaa 26.4% y Reino
Unido 17.5% en 2012) que los tres pases en desarrollo (Mxico 48.2%, Chile
51.4% y Colombia 24.2% en 2012), excepto Colombia que presenta una
proporcin comparable a los pases desarrollados. Entre los pases menos
avanzados, destaca que el hecho de que Mxico, sin una agresiva poltica
privatizadora de los servicios de salud como en el caso de Chile, presente
un nivel comparable de gasto privado en salud respecto al de su contraparte
sudamericana que s experiment durante la dcada de los aos setenta y
ochenta un proceso en ese sentido dirigido por el Estado.
En Mxico, en general, se reconoce el camino andado hacia la cobertura universal
en salud as como la necesidad de seguir perfeccionando, con sentido de urgencia, el
Sistema Nacional de Salud bajo tres lneas de accin: 1) la necesidad de ms inversin
en salud va impuestos generales y de una mayor presencia del Estado en la funcin del
financiamiento a travs del pooling y la intermediacin financiera; 2) la necesidad de un
nuevo modelo de atencin comn para todo el sector que, teniendo como centro a las
personas y la garanta del derecho a la salud, se base en la prevencin de aflicciones
con base en una estrategia de APS que integre los distintos subsistemas en redes
de atencin de calidad homognea y acreditada; y 3) la necesidad de contar con una
rectora efectiva del Estado a travs de la Secretaria de Salud que permita orientar
todos los recursos financieros, materiales y humanos a la consecucin de los objetivos
sanitarios del pas.
281
Existen temas pendientes, sin embargo, como el del papel que debe tener el Estado,
el mercado y la ciudadana en los sistemas de salud, y la necesidad de abordar la reforma
en salud desde la perspectiva de los derechos humanos. En este contexto, lo pblico se
debe entender desde una perspectiva amplia que vaya ms all de lo meramente estatal,
subrayando la necesidad de abrir espacios reales de participacin social en salud.
Por otra parte, no existe un consenso entre los diversos sectores sobre el modelo de
salud que debera adoptar el pas. Por una parte, algunos consideran que el esquema
final debera consistir en un servicio nico de salud que integre estructuralmente las
funciones de financiamiento y prestacin de servicios con una fuerte presencia del
Estado en estas tareas, ofreciendo a la poblacin un plan de salud integral con la sola
exclusin de aspectos tales como la ciruga esttica en la cual la participacin de las
instancias privadas se abre solo a aquellas sin fines de lucro y de forma regulada,
no competitiva. Por la otra, estn quienes proponen un sistema mixto, con diversa
participacin del mercado, con base en instituciones articuladoras, en un contexto de
competencia, que ofrezcan un plan de salud acotado a lo que efectivamente se pueda
financiar y garantizar de acuerdo con lo que defina la institucin rectora.
Uno de los temas no resueltos se refiere a la participacin del sector privado. La
realidad es que a la par del debate sobre la reforma al sistema de salud, en Mxico
el sistema avanza hacia la privatizacin por la inclinacin cotidiana de las personas a
resolver sus necesidades de salud en los consultorios particulares u optando por seguros
privados en paralelo a su derecho a acceder al sistema de seguridad social, por lo cual
urge regular sobre todo los servicios de primer contacto y el papel que actualmente
tienen los seguros privados de salud. En este ltimo punto, la Asociacin Mexicana de
Instituciones de Seguros ha reflejado el inters de las aseguradoras privadas de asumir
un papel complementario, no sustitutivo, al del Estado.
Por su parte, la experiencia internacional apunta a lecciones negativas respecto a la
participacin del sector privado en el aseguramiento o articulacin del financiamiento,
debido a la mayor capacidad de cabildeo que este tiene respecto a las competencias de
rectora en algunos pases. A su vez, la mayora de los pases cuentan con un importante
apoyo por parte del sector privado en la prestacin de servicios, existiendo entonces
un desafo esencial para la entidad rectora respecto a que esta oferta opere de manera
coordinada con el sistema pblico y supeditado a los objetivos sanitarios del pas.
En relacin con los retos de Mxico, la experiencia internacional aporta dos
reflexiones importantes: por una parte, la necesidad y conveniencia de avanzar hacia
282
pactos polticos amplios para el rea de salud que enfaticen los objetivos ms que
los instrumentos para lograrlos; y por otro lado, que se identifiquen aquellos aspectos
tcnicos que se reconocen como ejes crticos para lograr pasos intermedios de alto
impacto y que representan etapas previas para todas las visiones por diversas que
estas sean. En esta lnea de pensamiento se pueden plantear como temas esenciales el
fortalecimiento de competencias en la funcin rectora por parte de la autoridad sanitaria
tanto a nivel federal como estatal, lo cual implica cambios legales y normativos;
el garantizar el financiamiento y las competencias necesarias para cumplir con las
funciones de salud pblica y de conduccin y regulacin de todo el sistema tanto en el
nivel de la federacin como de cada estado; y el diseo e implementacin de un modelo
de atencin comn para todo el sector, enfocado en las personas bajo una perspectiva
de primer nivel de atencin, de cobertura universal, y que sea compartido por todas las
instituciones.
Buena parte de estos cambios, sin embargo, son de carcter poltico y no tcnico,
por lo cual es necesario continuar el debate tomando en cuenta que el pas camina sobre
estructuras ya construidas. Asimismo, las razones para mejorar el sistema estn a la
vista: el elevado gasto individual es seal inequvoca de que el acceso a los servicios de
calidad es limitado; los cambios epidemiolgicos en Mxico estn ocurriendo de manera
acelerada, lo que exige una transformacin del modelo de atencin; el nivel de inversin
en salud ha registrado un incremento importante en los ltimos aos, lo cual exige una
mayor eficiencia en el uso de recursos que estn vinculados al desempeo, a un mayor
impacto y mejor rendicin de cuentas. Finalmente, la situacin financiera del Instituto
Mexicano del Seguro Social (IMSS) obligar a replantear varios aspectos de la actual
situacin.
283
Cuadro comparativo: lecciones de las reformas de salud para lograr la cobertura universal de salud
Contexto
Canad
Chile
Colombia
Espaa
Reino Unido
*A principio de los
aos ochenta el rgimen militar lleva a
cabo una reforma
privatizadora del sistema de salud que
entra en crisis en los
aos noventa debido
a una reduccin en
la inversin global en
salud, un subsidio incompleto a la demanda, y la concentracin
de la atencin en los
estratos de alto ingreso de la sociedad,
todo como resultado
de un mercado con
casi nula regulacin
*Espaa, como
otros
pases
europeos, ha
sido pionero en
alcanzar la cobertura universal
284
*La estructura
de
provisin
de servicios ha
evolucionado
teniendo como
referente
la
red sanitariazzz
de la seguridad social, y la
transferencia
de
competencias a las
Comunidades
Autnomas ha
implicado el desarrollo de cierta variabilidad
en la provisin
Cuadro comparativo: lecciones de las reformas de salud para lograr la cobertura universal de salud
Orientacin de
la Reforma
(continuacin)
Canad
Chile
Colombia
Espaa
Reino Unido
*Entre
2002-2005
se lleva a cabo una
reforma con base en
el Plan AUGE orientado hacia la cobertura
universal
*En marzo de
2013 se propone
una reforma al
sistema de salud
que tiene por
objetivos reducir las barreras
de acceso, elevar su calidad
y continuidad,
reducir la intermediacin financiera, y elevar
la transparencia
para recuperar la
legitimidad
*La
crisis
econmica ha
llevado a una
serie de reformas para intentar mantener
los niveles de
cobertura universal mediante
el Decreto de
Medidas
Urgentes
*Con el fin de
buscar
una
mayor
eficiencia en la
provisin de
los servicios
de salud, la
reforma ms
reciente
de
2012 tiene el
propsito de
reestructurar
el sistema a
partir de una
mayor
descentralizacin
mediante la
cual sean los
mdicos generales,
ms
que las autoridades locales, quienes
tomen las decisiones bsicas de administracin del
sistema bajo
un esquema
que mantiene
un financiamiento centralizado
285
Cuadro comparativo: lecciones de las reformas de salud para lograr la cobertura universal de salud
Lecciones
(continuacin)
Canad
Chile
Colombia
Espaa
Reino Unido
A diferencia de
otros pases, el
proceso de reforma
gradual y continuo
de Canad no ha
estado orientado a
alcanzar la cobertura universal ni a
restituir la rectora
del Estado en la
materia, ya que ambos aspectos han
estado bien establecidos dentro de
su sistema. En contraste, el motor del
cambio en el pas
ha sido la necesidad de equilibrar
los recursos para
la salud, entre las
transferencias que
efecta el gobierno nacional a las
provincias, por una
parte, y los presupuestos de cada
una de las demarcaciones, respetando
el pacto federal que
dio origen al pas.
El objetivo ltimo
ha consistido en
mantener el acceso
universal a la salud,
en un contexto de
cambio demogrfico y financiero
*Al someter al
sistema de salud
al mercado se
produce
una
co n centraci n
del ingreso y
apropiacin
de excedentes
econmicos, anulando el efecto
redistributivo
esperado de las
polticas sociales
para
alcanzar
una mayor cohesin social
*Ms all de la
crisis econmica, la evolucin
de un sistema
basado en la seguridad social
hacia un sistema nacional de
salud no se ha
visto refrendado por las leyes
y reglamentos
correspondientes para poder consolidar el
modelo
*Esto ha dado
lugar a una situacin hbrida
que ha implicado una serie
de
procesos
basada en un
aseguramiento
que no corresponde a un
servicio nacional de salud
*A diferencia de otros
pases que impulsan reformas al sistema
de salud en
respuesta los
desequilibrios
generados por
procesos de
privatizacin y
de una consecuente disminucin de la
funcin rectora del Estado,
en el Reino
Unido la transformacin del
sistema est
encaminada
a dar un mayor poder de
decisin
en
el uso de los
recursos pblicos a los mdicos generales,
quienes se encuentran en la
primera lnea
de atencin a
la poblacin
*Al
comienzo
de las reformas
se
cuestion
el sistema de
financiamiento
va oferta, bajo
el argumento de
que los recursos
se perdan en la
burocracia
institucional y no
llegaban a los ciudadanos, por lo
cual era necesaria la transicin
a los subsidios
a la demanda;
se observ, sin
embargo,
que
se pierden los
recursos de la
demanda debido
a las caractersticas ya descritas
del sistema
*La crisis tiene
base en el hecho
de que el gasto
del Estado no
llega a la poblacin
pobre
sino que se concentra
debido
a la presin del
mercado
*El problema no
es el mercado
en s, sino la falta
de un equilibrio
entre el Estado
y el mercado en
beneficio de los
ciudadanos
286
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289
290
Captulo 4
Por una equidad
sustantiva de gnero
El empoderamiento de la mujer
Rosario Robles Berlanga
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296
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voluntario de las mujeres, y en ellos hoy por hoy, desayunan y comen ms de 600 mil
personas, la mayora nios y nias, mujeres embarazada y en lactancia que antes no
tenan acceso a una alimentacin adecuada. Ms de 700 mil mujeres han recibido su
Tarjeta Sin Hambre para intercambiar por 15 productos bsicos en las tiendas Diconsa
cada mes, lo que les permite superar el hambre y mejorar la condicin de sus familias.
Pero lo ms importante, toda esta poltica social se construye desde abajo hacia arriba,
de tal manera que se cuenta con ms de 60 mil comits comunitarios a lo largo y ancho
del pas, integrados en su mayora por mujeres, a las que estamos ya capacitando y
fortaleciendo su liderazgo, tarea a la que se sumar el Instituto Nacional de las Mujeres.
Pero podemos mencionar otras medidas como la del cuarto adicional o cuarto rosa, que
tiene por objeto abatir el hacinamiento y tener un espacio para que las nias estn
seguras y no sean vctimas de violencia. La de la escrituracin de todas las viviendas
que entrega el gobierno a nombre de la mujer, de la esposa. La construccin de Centros
de Justicia para que las mujeres puedan tener acceso a la justicia o de las Ciudades de
la Mujeres que sern centros multidisciplinarios. El primero que pronto ser inaugurado
se encuentra en la regin ms pobre, en la Montaa Guerrerense.
De la misma manera, podemos mencionar el Seguro de Vida para Jefas de Familia y
otros programas emblemticos que tienen por objetivo que las mujeres puedan ejercer
plenamente sus derechos. El gobierno del Presidente Pea ha entendido que uno de los
grandes cambios tiene que ver con la redistribucin de las tareas del cuidado, antes
responsabilidad exclusiva de las mujeres y por ello invisibles ante la sociedad. En una
visin de nueva generacin, el Estado est obligado a compartir esa fundamental tarea.
De ah que uno de los programas ms importantes sea precisamente el de escuelas
de tiempo completo que permiten que los nios estn seguros mientras la mam est
trabajando al hacer compatibles los horarios laborales con los escolares.
En resumen, para que las mujeres participen en la poltica es indispensable
modificar la cultura patriarcal y trastocar la idea tradicional de la organizacin de la
sociedad. Es imperativo modificar los tiempos y las formas de hacer poltica y generar
espacios incluyentes y respetuosos, es central combatir la violencia de la que son
vctimas la mayora de las mujeres mexicanas porque no pueden contribuir de lleno con
su iniciativa o creatividad si estn agobiadas por heridas fsicas o psicolgicas, si tienen
que mantener a sus familias en condiciones muy precarias, si no encuentran un empleo
por ser madres, o si son discriminadas no slo por su gnero sino tambin por el color de
298
299
Captulo 5
Por un Mxico en paz con
justicia y desarrollo
Medidas por la paz, la unidad y la justicia
Jorge Carlos Hurtado Valdez
303
escuchar su punto de vista como autoridades municipales. La nmero cuatro tiene que
ver con la propuesta del 911 como un nmero telfono nico para emergencias en todo
el pas, que tambin ha levantado una serie de comentarios a favor y en contra. La quinta
medida es el establecimiento de la clave nica de identidad, que es un complemento
para poder tener un control de todos los que habitamos en este pas. El Gobierno de
la Repblica, en la propuesta nmero seis, ya realiza operativos especiales en Tierra
Caliente, tanto en Guerrero como en Michoacn y en el rea aledaa como el Estado de
Jalisco, as como en el Estado de Tamaulipas si as se requiere. La medida nmero siete
es que en el prximo periodo ordinario de sesiones, el Presidente enviar al Congreso
una agenda de reformas para mejorar la justicia cotidiana. La octava propuesta, apegada
a las reformas constitucionales en materia de Derechos Humanos, es enviar la iniciativa
para las leyes generales en materia de tortura, desaparicin forzada y se publicar el
reglamento para la Ley General de Vctimas que incluye el fondo de ayuda de asistencia
y reparacin integral y el registro nacional de vctimas. En el noveno planteamiento el
Presidente manifest el respaldo de su gobierno al Sistema Nacional Anticorrupcin
y a la Ley Reglamentaria de la Reforma Constitucional en materia de Transparencia.
Finalmente, la ltima medida se enfoca en establecer un gobierno abierto en lo que
respecta a la Administracin Pblica Federal, para ello la Secretara de la Funcin
Pblica desarrollar un portal de informacin sobre los proveedores y contratistas de
toda la administracin federal.
Estos son los 10 puntos que ha propuesto el Presidente a partir del da 27 de
noviembre. Me voy a enfocar en 2 de ellos, planteamientos en los que est involucrada
de manera particular buena parte del trabajo que corresponde a la Secretara Ejecutiva
del Sistema Nacional de Seguridad Pblica.
El primero, el ms polmico de todos, es el establecimiento del mando nico de
polica estatal en las 32 entidades federativas. Es una realidad que algunas de las
policas municipales, y ustedes lo saben bien, no han mantenido la solidez institucional
para frenar la delincuencia, lo que ha generado corrupcin de sus integrantes. Ha habido
un trabajo enfocado a certificar u homogeneizar los trabajos y los procedimientos de
las instituciones policiacas del pas que arroj resultados positivos, pero la verdad es
que no en amplia medida ni con la severidad que el pas requiere y reclama. Mxico
necesita establecer un mando policial nico con claridad a nivel estatal, que tenga la
concurrencia, la coordinacin y las bases jurdicas que fortalezcan la procuracin de
justicia, a fin de poder hacer frente efectivo a la delincuencia como lo clama la sociedad
mexicana en su conjunto.
304
De los 2421 municipios con que cuenta el pas, cerca de 600 carecen de un cuerpo
policiaco propio, ya sea por motivos polticos o por motivos presupuestales, pero hay
ms de 600 municipios que no tienen ningn tipo de corporacin policial. Tenemos
alrededor de 1800 corporaciones de policas municipales y sin embargo representan tan
slo el 32 por ciento de todo el estado de fuerza del pas.
En qu situacin estamos? La mayor parte de las policas municipales carecen
de recursos humanos y materiales necesarios para poder realizar sus funciones a
cabalidad, de todas estas 1800 corporaciones municipales, el 86 por ciento cuenta con
menos de 100 efectivos. A nivel estatal, slo 14 corporaciones cuentan con policas
en todos sus municipios. Entre las 20 principales corporaciones municipales del pas,
se concentra la cuarta parte de todos los policas municipales, en cambio, el 10 por
ciento de los policas municipales est distribuido en 1,110 municipios, lo que nos da
un promedio de 12 elementos por ayuntamiento. Lo anterior nos hace notar que las
policas municipales no se llegaron a consolidar como una opcin institucional vlida
para atender las necesidades de seguridad en buena parte del territorio nacional. La
reforma constitucional de 1999 pretendi fortalecer la funcin de seguridad para los
municipios, hasta antes de ese ao era una responsabilidad compartida entre estados
y municipios, pero si observamos las estadsticas mencionadas es muy difcil que los
municipios puedan a cumplir con el propsito que les fue establecido de manera efectiva.
Qu propone la nueva estrategia? La estrategia presidencial busca establecer
un mando policial centrado en las 32 entidades federativas, incluye mejoras en todos
los elementos policiales incluyendo el mbito personal y humano, con la finalidad de
que la tarea de brindar la seguridad pblica sea algo que se perciba socialmente como
una labor digna, a la vez que sea efectiva en beneficio de la ciudadana. Se trata de
devolverle al polica una dignidad que desgraciadamente se ha venido perdiendo con
el tiempo y que tiene que ver desde la prestacin salarial, la capacitacin y el brindarle
seguridad a su familia. Que la funcin del polica se vea como antes, con respeto de
parte de la sociedad como cualquier otra profesin.
Pero, cmo le vamos a pedir a un polica que se gane el respeto de toda la ciudadana
con un salario nfimo que no tiene prestaciones, que no tiene equipamiento, que apenas
sobrevive? Cmo exigirle a l, cuando tiene que estar preocupado por el qu va a pasar
con su familia el da de maana si apenas le alcanza con los salarios para comer? Para
305
esto, se propone consolidar en lugar de 1800 policas dbiles, mal preparadas y mal
equipadas; tener 32 policas fuertes, dignas, responsables, limpias que cumplan con su
funcin de defender a la sociedad y que la gente cuando vea a un polica en la calle, en
lugar de que diga aguas que este me va a asaltar, diga este me va a proteger en mi
casa, en mi negocio, en la calle, ese es el objeto y hacia ah va enfocado este programa
del Sr. Presidente.
De las 32 entidades federativas, exactamente la mitad ha logrado suscribir convenios
de colaboracin con la totalidad de sus municipios, no obstante un acuerdo en la propia
CONAGO y en el Consejo Nacional de Seguridad en 2010 y otro acuerdo en 2012 en los
que se promovi el establecimiento del mando nico estatal, esto se debe al carcter
voluntario del mando nico entre el gobierno del estado y de los municipios que se
plante en ese momento.
En qu se avanz del 2010 a esta fecha? La mitad de las 32 entidades s tiene
establecido de alguna forma el mando nico con la totalidad de los municipios, en las
16 restantes, tenemos 15 en las que existe algn tipo de convenio y algn nmero de
municipios incorporados al mando nico y solamente 1 estado que no tiene ningn
convenio de mando nico con alguno de sus ayuntamientos. As que, es diferente el grado
de avance que se tiene en las entidades federativas con relacin al establecimiento del
mando nico con sus municipios.
Qu buscamos con sustituir 1800 policas con 32 policas fuertes? Que estn
homologadas, que todas las policas trabajen igual, que tengan las mismas prestaciones,
salarios dignos y decorosos para todos y que empleen los mismos sistemas y mtodos,
desde convocatoria, seleccin de aspirantes, pruebas de evaluaciones de control de
confianza, capacitacin, actualizacin, equipamiento e infraestructura para que de esta
forma la funcin policial se realice de una manera homognea en todo el pas, y que
no existan las diferencias abismales que existen actualmente entre policas estatales
y municipales.
Por eso, se busca impulsar un modelo policial que comprenda un modelo integral
de desarrollo policial, actualmente el desarrollo policial comprende 3 rubros: el
servicio profesional de carrera policial; la profesionalizacin y el rgimen disciplinario.
Qu entendemos por servicio profesional de carrera policial? Lo que queremos dar a
entender aqu es que comprende el reclutamiento, la seleccin, el ingreso, la formacin,
306
307
Cmo lo vamos a lograr?, se estn planteando 6 lneas de accin uno que tiene
que ver en primer lugar con la nivelacin acadmica debido a que es fundamental la
capacitacin homognea de todos los elementos policiales. Necesitamos trabajar en
alcanzar la nivelacin acadmica de los efectivos, en el caso de las policas municipales
tenemos 184,614 elementos que nada ms cuentan con secundaria y tenemos adems
ms de 18,000 que tienen el bachillerato sin terminar, es decir tenemos un reto ah
de nivelar acadmicamente a ms de 202,000 elementos para que tengan un nivel de
preparatoria.
Habr que establecer una homologacin de salarios regional o nacional. Primero,
en lo que respecta al gobierno municipal es atender la cuestin salarial de 143,000
efectivos de todos los grados, y con relacin a las policas estatales, el objetivo es
abarcar a ms de 190,000 efectivos.
Se darn cuenta ustedes del reto gigantesco en pesos y centavos que significa llevar
a cabo toda esta reestructuracin salarial de las policas estatales y municipales para
darles un sueldo digno y decoroso.
En infraestructura y equipamiento, la meta es fortalecer a las 32 academias
policacas e institutos de profesionalizacin, tenemos 32 academias y 32 institutos de
profesionalizacin, hay que destinarle recursos para que cuenten con una infraestructura
ms o menos similar y poder aplicar toda la malla curricular, que todos los programas
de capacitacin sean los mismos. El reto es que el mismo programa de instruccin
acadmica y capacitacin que reciba un polica de Baja California, lo reciba uno de
Puebla y lo reciba uno de Quintana Roo a fin de que sea una carrera policial autentica,
es decir, que un polica por cuestiones familiares u otro motivo necesite cambiar su
domicilio de Tabasco a Sinaloa, sepa que lleva la misma capacitacin, las mismas
prestaciones y el mismo equipamiento para poder desempear su trabajo como polica
en cualquier corporacin del pas.
La capacitacin de los mandos que comentaba hace un momento, cumpliendo con lo
establecido en el programa rector de profesionalizacin, es necesario capacitar a ms de
8,000 mandos medios y superiores de todas las corporaciones, esto se relaciona con el
servicio profesional de carrera y se ha programado desarrollar esquemas transparentes
de ascenso y promocin. El polica desde que se presenta atendiendo el llamado de
una convocatoria para una pre-seleccin y su incorporacin, debe saber cules son las
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promociones a las que puede acceder a fin de estimularlo para prepararse, capacitarse
y realizar adecuadamente su trabajo. La promocin se llevar a cabo mediante un
esquema perfectamente establecido y transparente, con informacin de los diferentes
grados y mejores prestaciones que puede alcanzar. Lo anterior se tiene que realizar con
ms de 337,000 elementos.
La iniciativa de reforma constitucional que busca establecer el mando nico plantea
una etapa inicial que comprende a los estados de Guerrero, Jalisco, Michoacn y
Tamaulipas, en un periodo de transicin que comprende 2 aos. Hemos comenzado
a trabajar en lo anterior porque a raz de las determinaciones que tome el congreso
con relacin a estas propuestas presidenciales, si las aprueba o no, y si las ratifican
los congresos locales, el Secretariado dispone de 60 das para presentar el modelo de
transicin. Presentado el modelo con el Secretariado, la entidad dispondr de 90 das
para presentar su programa de transicin, despus de eso se dispondr de 180 das para
el acuerdo con los estados, es un periodo que lleva en general 400 das para concluir la
transicin y un programa final de 2 aos.
Posteriormente viene el programa para las otras 28 entidades que, conforme a
sus necesidades y a las capacidades financieras de la federacin y los estados, se ir
determinando la incorporacin paulatina de cada uno de los estados.
En las 4 entidades de la primera etapa hay 362 municipios, inicialmente el
problema es bastante complejo, son pocos estados, pero un nmero considerable de
corporaciones municipales que hay que transferir. De estas slo 38 son beneficiarias del
programa SUBSEMUN. Les comento, para tranquilidad de todos ustedes, que no se est
considerando para el 2015 ninguna modificacin que les afecte a los dems municipios
en el programa SUBSEMUN, ni siquiera a los municipios de estos 4 estados, al contrario,
estamos viendo cmo aprovechar los recursos que puedan obtenerse a travs de los
diferentes programas, a fin de que sirvan tambin para hacer frente a las erogaciones
que se tengan que realizar y para el proceso de transicin.
Es importante aclarar que las policas municipales conservarn sus facultades. No
vern modificadas las relaciones jurdicas y administrativas en tanto no pasen a formar
parte de las corporaciones estatales.
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Por eso, pido a ustedes analizar estas medidas con objetividad. A grandes males,
-dice el dicho- grandes remedios. Y las adversidades tambin son oportunidades, son
las grandes oportunidades para salir fortalecidos, y este es el momento en que todos
debemos de cerrar filas y respaldar estas decisiones.
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Otro tema que est ntimamente ligado con el secretariado es el asunto del
establecimiento del nmero nico de emergencia 911, que tambin ha levantado cierta
polmica. Lo importante de esta propuesta no es que sea el 911, lo mismo da el nmero
que sea, el 066, el 068, el 089 o el 911, eso se definir despus. Lo importante de la
medida es que se puede establecer realmente un nmero nico de emergencia, porque
en la actualidad tericamente existe, que es el 066, pero nos encontramos con todas
estas fallas que realmente tiene, es un pobre desempeo el que realmente tiene el 066.
Necesitamos, por lo tanto, subsanarlo.
Qu pasa con el 066? Tiene una deficiente interconexin e interoperabilidad, su
operacin es totalmente dispar, totalmente diferente entre los Estados y municipios
que tienen su centro de llamadas, la conexin telefnica y los enrutamientos son
inadecuados, genera entre el pblico que tiene que recurrir al nmero de emergencia
desconfianza, desconocimiento, confusin entre nmeros. Existe toda una gama de
nmeros, los usuarios no confan en el servicio, la atencin es ineficaz y la capacidad de
respuesta es deficiente.
El promedio nacional de una respuesta a una llamada a los centros de atencin
telefnica es de 19 minutos, con un intervalo que va desde los 8 minutos hasta los
40 minutos, cuando el parmetro internacional es de 8 minutos. En las llamadas
internacionales al 911 o al nmero europeo que no recuerdo cul es, es de 8 minutos,
y aqu nosotros tenemos 19 en promedio, por lo tanto, necesitamos hacer un nmero
nico que nos sirva para todas las situaciones de emergencia y que tenga una respuesta
acorde a los parmetros de respuesta internacionales.
Para ello necesitamos establecer un marco institucional adecuado, uno que crezca
el sistema y establezca las responsabilidades, las atribuciones y las reglas bsicas del
servicio, establecer la obligacin legal de las dependencias y autoridades de integrarse
a un sistema nacional, desaparecer tantos nmeros que existen, penalizar las llamadas
falsas e irresponsables, normar obligaciones y normar tambin los instrumentos de
la coordinacin institucional. Se necesita crear un modelo de operacin homologado,
mejorar la utilidad de la informacin para la explotacin de los datos sobre incidentes
y emergencias, identificacin de competencias laborales mnimas, capacitacin del
personal, etc.
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Memoria fotogrfica
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Adolfo Orive Berlinguer, Diputado Federal por el Partido del Trabajo y Presidente de la
Comisin de Competitividad de la Cmara de Diputados.
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Jorge Carlos Hurtado Valdez, Secretario Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pblica del
Gobierno de la Repblica.
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